Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 224/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych); 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 224/19

Uzasadnienie

S. T. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zarzucając naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy.

Skarżący wniósł o :

1. zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

2.stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi I instancji grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4. przyznanie skarżącemu od organu I instancji sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

5. zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...].10.2016 r. skarżący złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Postępowanie administracyjne przed organem I instancji toczyło się 25 miesięcy (2 lata i 1 miesiąc). Dopiero w dniu [...].11.2018 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Po złożeniu wniosku w dniu [...].10.2016 r. przez okres prawie 10 miesięcy skarżący nie otrzymał od Wojewody żadnej informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, stanie sprawy oraz przebiegu postępowania. Dopiero po wstąpieniu do sprawy profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia [...].08.2017 r. i pisemnym żądaniu udzielenia informacji w sprawie, organ I instancji, pismem z dnia [...].08.2017 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do przedłożenia określonych dokumentów, a także wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...].10.2017 r. Postępowanie przed Wojewodą nie zostało jednak zakończone w tym terminie. Organ pismem z [...].04.2018 r. poinformował skarżącego, że wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...].07.2018 r. Decyzja w niniejszej sprawie została jednak wydana w dniu [...].11.2018 r.

W dniu [...].12.2018 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pomimo upływu kolejnych 10 miesięcy nie zostało ono rozpoznane. Ponadto Szef Urzędu nie wskazał, jakie przeszkody uniemożliwiły zakończenie sprawy w dodatkowym wyznaczonym przez organ II instancji terminie do dnia [...].07.2019 r. lub jakich dokumentów/informacji oczekuje od strony postępowania.

W dniu [...].01.2019 r. skarżący złożył do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców uzupełnienie odwołania. W dniu [...].02.2019 r. skierował pisemny wniosek o przyspieszenie rozpoznania jego sprawy. W dniu [...].02.2019 r. na adres poczty elektronicznej wskazany na stronie Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz na adres poczty elektronicznej Urzędu Wojewódzkiego w [...] Wydziału ds. Cudzoziemców skierował zapytanie o informację o stanie sprawy, w tym o podanie choćby sygnatury sprawy odwoławczej. Następnie, kolejno w dniach [...].02.2019 r. oraz w dniu [...].03.2019 r. skierował mailowe zapytania o stan sprawy. Pismem z dnia [...].03.2019 r. wysłał ponownie pisemny monit o podjęcie działań w sprawie.

Organ II instancji zwlekał z powiadomieniem o wszczęciu postępowania odwoławczego i dopiero po upływie ponad trzech miesięcy od wpływu odwołania, pismem z dnia [...].03.2019 r. poinformował o wszczęciu postępowania odwoławczego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...].07.2019 r.

Wyznaczony przez organ II instancji termin zakończenia sprawy upłynął, a skarżący na dzień składania skargi do WSA, nie otrzymał decyzji od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ani informacji dlaczego odwołanie nie zostało rozpoznane w wyznaczonym przez organ II instancji terminie do dnia [...].07.2019 r., ani pisma zawierającego wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący w dniu [...].10.2018 r., złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...].06.2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że do pisma skarżącego z dnia [...].10.2018 r. ma zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 01.06.2017 r. Orzekł, że "brak jest zatem obecnie przedmiotu postępowania, ponieważ postępowanie, którego dotyczy zażalenie, prowadzone przez Wojewodę zostało zakończone w pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji, która jest decyzją nieostateczną" i pouczył odwołującego prawie do złożenia skargi na bezczynność postępowania.

Pełnomocnik skarżącego wniósł w dniu [...].03.2019 r. skargę do Wydziału Kontroli Nadzoru Biura Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na przewlekłe załatwienie sprawy odwołania skarżącego. Pismem z dnia [...].04.2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców poinformował, że skarga w sprawie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została uznana za zasadną.

Skarżący wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. A także, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Artykuł 35 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W niniejszej sprawie występuje tak rozumiana przewlekłość organu I i II instancji. Skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony [...].10.2016 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Przedstawiona wyżej sekwencja zdarzeń i czynności potwierdza, że podejmowane w sprawie czynności nie były odpowiednio skoncentrowane. Gromadzenie materiału dowodowego organ I instancji rozpoczął dopiero po upływie prawie 10 miesięcy od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia w dniu [...].08.2017 r. i wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia [...].10.2017 r. Skarżący dostarczył wymagane dokumenty [...].09.2017r. W dalszym toku postępowania organ nie podejmował czynności od dnia uzupełnienia przez skarżącego dokumentów, tj. od dnia [...].09.2017 r. do dnia [...].04.2018 r., kiedy to wezwał skarżącego po raz kolejny o uzupełnienie wniosku z dnia [...].10.2016 r. oraz wyznaczył kolejny termin na zakończenia postępowania na dzień [...].07.2018 r., którego i tak nie dotrzymał z nieznanych przyczyn.

Z powyższych względów nie można przyjąć, że Wojewoda działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Wyłącznie działania skarżącego i jego profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z dnia [...].08.2017 r. wezwał Wojewodę do przyspieszenia rozpoznania sprawy i udzielenie jakichkolwiek informacji o stanie postępowania spowodowały reakcję organu I instancji - pismo Wojewody z dnia [...].08.2017 r., pierwsze merytoryczne pismo w sprawie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwaniem do złożenia dokumentów. Po uzupełnieniu żądanych dokumentów organ I instancji nie robił nic w sprawie przez okres kolejnych 7 miesięcy (od dnia [...].09.2017 r. do dnia [...].04.2018 r.). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 10 miesiącach od jego złożenia, a po jego uzupełnieniu kolejnym pismem (po upływie kolejnych 7 miesięcy, tj. w dniu [...].04.2018 r.) wzywa o dostarczenie kolejnych dokumentów i wyznacza nowy, drugi, termin do zakończenia postępowania, którego ponownie nie realizuje.

Przewlekłe prowadzenie postępowania występuje również przed organem II instancji, który również nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Po kilku pisemnych monitach wysłanych przez skarżącego, pismem z dnia [...].03.2019 r. organ jedynie poinformował go o wszczęciu postępowania odwoławczego i w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu odwołania, niemniej sam naruszył już wskazany w tym piśmie termin zakończenia postępowania odwoławczego. Wskazane przy tym w zawiadomieniu z dnia [...].03.2019 r. okoliczności nie usprawiedliwiają zwłoki w rozpoznaniu odwołania.

W niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji doszło do ponad ośmiokrotnego przekroczenia ustawowego terminu na rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w stosunku do terminu wskazanego w art. 233 ustawy o cudzoziemcach ("postępowanie powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania"), a w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji doszło do przekroczenia terminu rozpatrzenia odwołania o ponad 8 miesięcy od dnia, w którym zgodnie z art. 233 ustawy o cudzoziemcach postępowanie odwoławcze winno zostać zakończone.

Sprawa dotyczącą udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest nieskomplikowana i opiera się na złożonych przez stronę postępowania dokumentach. Brak jest konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, przesłuchiwania świadków, wyznaczania rozprawy administracyjnej i innych czasochłonnych czynności, wpływających na termin zakończenia postępowania.

Prowadząc wreszcie postępowanie organ I instancji robił to chaotycznie (np. wzywał do dostarczenia dokumentów już przedłożonych przez stronę), a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania (wniesione w dniu [...].10.2018 r.) rozpatrywał ponad 7 miesięcy (postanowienie z dnia [...].06.2019 r.).

Przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz przez organ II instancji, z rażącym naruszeniem prawa jest oczywiste, gdyż trwa ono prawie 3 lata (w I instancji postępowanie trwało ponad 25 miesięcy, tj. 2 lata i 1 miesiąc, a w II instancji trwa 10 miesięcy). Postępowanie organu narusza wszelkie wskazane powyżej normy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego. Przekroczenie terminów przez organy obu instancji jest niewątpliwe i niedopuszczalne, zaś tak duża zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organy administracji publicznej nie mogą w nieskończoność powoływać się na braki kadrowe. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Dlatego przyznanie przez Sąd od organów administracji sumy pieniężnej na rzecz skarżącego jest środkiem sprawiedliwym i stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy, gdyż w czasie oczekiwania na decyzję skarżący jest pozbawiony możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, m.in. nie mógł założyć jednoosobowej działalności gospodarczej, nie mógł wyjeżdżać na spotkania z kontrahentami w Unii Europejskiej i rozwijać prowadzonej działalności gospodarczej.

Celem skarżącego w złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE był wolny dostęp do rynku pracy rozumiany jako możliwość założenia jednoosobowej działalności gospodarczej lub podjęcia pracy bez "przywiązania się" do określonego pracodawcy zezwoleniem na pracę i pobyt albo zezwoleniem na pracę. Jako rezydent długoterminowy UE cudzoziemiec ma bowiem zapewnione równe traktowanie z obywatelami tego kraju, który nadał status rezydenta długoterminowego, w szczególności w zakresie równego dostępu do zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej.

Tylko bowiem niektórzy cudzoziemcy mogą zakładać i prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy - art. 4 ust. 2 ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2018 r., tj. z dnia 21 maja 2019 (dawniej art. 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Oznacza to, iż mogą oni podejmować i prowadzić każdą dopuszczoną polskim prawem formę działalności gospodarczej. Do grupy tych cudzoziemców należą migranci, którzy posiadają w Polsce, m. in. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pozostali cudzoziemcy, którzy nie zostali wymienieni powyżej, mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą wyłącznie w formie jednej z czterech spółek: spółki komandytowej, komandytowo -akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...].10.2016r. skarżący wystąpił do niego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu [...].11.2018r. Wojewoda odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Skarżący wniósł odwołanie od w/w rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...].10.2019r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę kontrolowanego postępowania została wniesiona jedenaście miesięcy po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Na dzień złożenia skargi, tj. [...].10.2019r. Wojewoda nie prowadził tego postępowania. W tym czasie toczyło się postępowanie odwoławcze przed organem II instancji. Dopiero w dniu [...].11.2019r. do Wojewody wpłynęła decyzja Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...].10.2019r. o uchyleniu decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu II instancji podjęta została po złożeniu przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewody.

W dniu [...].11.2019r. Wojewoda podjął czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy po przekazaniu jej przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...].11.2019r. skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie. Został również pouczony, iż po upływie wyznaczonego terminu nastąpi wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Termin zakończenia postępowania został wyznaczony na [...].12.2019r.

Organ nie zaprzeczył, że w sprawie wystąpiła przewlekłość. Nie ma jednakże podstaw do stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi.

Organ powołał się na lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015r.-2016r. i utrzymuje się nadal. Niewystarczające są (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania).

Dla zobrazowania sytuacji podano dane statystyczne: w 2015 r. Wojewoda przyjął [...] wniosków, w 2016 r. - [...] wniosków, w 2017 r. - ok. [...] wniosków, w 2018 r. - [...], w 2019 r. - [...]. Statystyka rozstrzygnięć prezentuje się następująco; w 2015 r. - [...] rozstrzygnięć, w 2016 r. - [...] rozstrzygnięć, w 2017 r. - [...] rozstrzygnięć, w 2018 r. - [...] rozstrzygnięcia, w 2019 r. - do [...].11.2019 r. - [...] rozstrzygnięcia tj. o [...] więcej niż wydanych do 05.11 roku poprzedniego. Wojewoda w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących poprawie efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców w zakresie obsługi spraw cudzoziemców. Systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy. jak i zapewnienie warunków lokalowych. Podejmowane są też w tym celu starania o pozyskanie niezbędnych środków finansowych.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji samego przekroczenia, nawet znacznego, terminu jej załatwienia. Konieczne jest dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn powstałej bezczynności. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy występuje naruszenie rażące, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. (wyrok WSA we Wrocławiu z 30.07.2019 r., II SAB/Wr 18/19).

Nie zgodzono się ze skarżącym, że sprawy dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE mają charakter nieskomplikowany i opierają się wyłącznie na dokumentach złożonych przez stronę. Wniosek opiniowany jest przez komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie oceny czy pobyt wnioskodawcy na terytorium RP może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W toku postępowania weryfikacji poddawany jest pięcioletni okres pobytu cudzoziemca w Polsce poprzedzający złożenie wniosku w zakresie legalności pobytu. Analizowane są nie tylko tytuły pobytowe (rodzaje, czas ich obowiązywania, cel w jakim były wydane), ale również pobyty poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich czasokres i charakter. W postępowaniu ocenie podlega również wysokość dochodu osiąganego przez wnioskodawcę w okresie 3 lat poprzedzających złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta, źródło jego pochodzenia, legalność i regularność również w kontekście ilości osób pozostających na utrzymaniu wnioskodawcy.

Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w ocenie organu jest niezasadne.

Niezasadny był jest zarzut pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, tj. braku możliwości prowadzenia na terytorium Polski działalności gospodarczej w postaci wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, braku możliwości wyjeżdżania na spotkania z kontrahentami w Unii Europejskiej oraz braku możliwości rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatele innych państw niż państwa członkowskie, którzy posiadają w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak obywatele polscy. Osoby zagraniczne, które nie posiadają statusu rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej mają prawo do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej wyłącznie w formie spółki jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej, z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnej, a także do przystępowania do takich spółek oraz obejmowania bądź nabywania ich udziałów lub akcji, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 3 w/w ustawy). Przepisy ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej weszły w życie 30.04.2018r. W obowiązującej do 30.04.2018r. ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017r., poz. 2168 z późn. zm.), możliwość prowadzenia przez posiadaczy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uregulowana była analogicznie do obowiązujących obecnie przepisów.

Według przywołanych regulacji prawnych możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dotyczy cudzoziemców, którzy uzyskali zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. O pozbawieniu "możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE" nie można mówić w przypadku osoby, która dopiero ubiega się o udzielenie tego rodzaju zezwolenia i nigdy wcześniej go nie posiadała. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego.

Przepisy dotyczące prowadzenia przez cudzoziemców działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku osób, którym uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przysługuje, przewidują możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w postaci spółki jawnej, partnerskiej, komandytowej, komandytowo-akcyjnej, z ograniczoną odpowiedzialnością i akcyjnej. Skarżący mógł zatem prowadzić w Polsce działalność gospodarczą, ale w postaci spółek wymienionych w art. 4 ust. 3 ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych (...).

Niezasadny jest zarzut pozbawienia skarżącego możliwości podróżowania na spotkania z kontrahentami w Unii Europejskiej. Skarżący w okresie prowadzenia niniejszego postępowania posiadał karty pobytu uprawniające do wielokrotnego przekraczania granicy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od [...].06.2015r.-[...].01.2018r. posiadał on kartę pobytu nr [...] Następna karta pobytu nr [...] wydana została [...].05.2018r. i jest ważna do [...].05.2021r. Ponadto w okresie od [...].01.2018r. - [...].05.2018r. skarżący, w związku z posiadaniem paszportu biometrycznego, mógł korzystać z możliwości wjazdu i pobytu w strefie Schengen wynikającej z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/850 z dnia 17 maja 2017r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. UE L 133 z dnia 22 maja 2017 r.), zgodnie z którym obywatele [...] posiadający paszport biometryczny mogą wjechać na terytorium strefy Schengen na okres nieprzekraczający 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Skarżący w całym okresie kontrolowanego postępowania dysponował dokumentami umożliwiającymi mu swobodne przemieszczanie się po całej strefie Schengen.

Zarzut braku możliwości rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej również jest chybiony. Skarżący podniósł w skardze, że jako pełnomocnik zajmuje się prowadzeniem firmy [...], NIP [...], natomiast w związku z brakiem zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie może skutecznie rozwijać tej działalności. Jednak skarżący pełnomocnikiem wskazanego przedsiębiorcy został ustanowiony w dniu [...].10.2018r., 28 dni przed wydaniem przez Wojewodę decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Przedsiębiorca zarejestrował działalność w dniu [...].11.2018r., 21 dni przed wydaniem przez Wojewodę decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie w sprawie [...].11.2018r. Sprawa została skierowana przez organ II instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...].10.2019r. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Organ czynił i nadal czyni wszelkie możliwe starania w celu poprawienia efektywności pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców.

W Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców (prowadzącego wówczas łącznie sprawy cudzoziemców oraz sprawy z zakresu ewidencji ludności) pracowało (łącznie z delegaturami [...] urzędu Wojewódzkiego w [...] - w [...], w [...], w [...] oraz [...]) [...] pracowników, w 2015 r. - [...], w 2016 r. - [...]. Ponadto w celu doraźnego zwiększenia obsady i zapewnienia ciągłości realizacji zadań w 2016 r. przeniesiono [...] pracowników na okres 3 miesięcy w trybie art. 42 § 4 kodeksu pracy i [...] osobę na 2 miesiące. Takie doraźnie przesunięcia są nadal stosowane, w miarę możliwości. Nieograniczone zwiększenie zatrudnienia nie jest jednak możliwe i celowe. Pracownicy muszą mieć lokale do pracy i sprzęt komputerowy, oprogramowanie itd., przeszkolenie i nadane uprawnienia do korzystania z baz danych wykorzystywanych w bieżącej pracy Wydziału Spraw Cudzoziemców. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców został przekształcony w Wydział Spraw Obywatelskich i osobny Wydział Spraw Cudzoziemców.

Wojewoda podejmował też starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań.

Wobec powyższego stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżący pismem z [...].11.2019r. uzupełnił swą skargę i wniósł dodatkowo o :

1. zobowiązanie Wojewody do wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie w wyznaczonym terminie,

2. przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, tj. wydruku wiadomości mailowych z dnia [...].11.2019 r. na okoliczność nierzetelności, pozorności i nieterminowości działań organu.

Wskazał m.in., że stały przyrost liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczające zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne do terminowego załatwiania spraw, nie mogą stanowić podstaw do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Do uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wykazanie przyczyn obiektywnych, okoliczności nie mających znamion celowego działania, czy lekceważenia strony. Tymczasem Wojewoda powołuje jako naczelny argument w tej kwestii niedostosowaną do skali i liczby spraw obsługę kadrową, czyli argument, który wykorzystuje aktualnie we wszystkich sprawach administracyjnych związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców, a zatem nie stanowi on okoliczności obiektywnych ani wyjątkowych, usprawiedliwiających ponad 3 - letnią zwłokę w rozpoznaniu sprawy skarżącego. W ocenie skarżącego duża ilość spraw dotyczących cudzoziemców ubiegających się o legalizację pobytu na terenie Polski i brak możliwości, przy określonym stanie kadrowym urzędu, sprawnej i szybkiej realizacji wpływających wniosków nie jest okolicznością, która mogłaby się przełożyć na ocenę przewlekłości postępowania, gdyż strony nie mogą obciążać konsekwencje niewłaściwej organizacji pracy, czy braków kadrowych po stronie organu, a znaczny wpływ wniosków o przyznanie pobytu czasowego nie ma charakteru incydentalnego, lecz jest efektem dużego zapotrzebowania rynku pracy.

Postępowanie administracyjne przed organem I instancji toczyło się 25 miesięcy (2 lata i 1 miesiąc) - dopiero w dniu [...].11.2018 r. Wojewoda wydał decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Sprawa po kolejnych 12 miesiącach rozpatrywania odwołania przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców została przekazana do organu I instancji do ponownego rozpoznania, a zatem przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji pogłębia się.

Pierwsze pismo organu I instancji zostało wystosowane do skarżącego po interwencji jego pełnomocnika, po upływie prawie 10 miesięcy od złożenia wniosku udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (tj. [...].08.2017 r.). Z tego wynika, że już przy podjęciu pierwszej czynności w sprawie organ pozostawał w ponad 2-krotnej zwłoce w rozpoznaniu sprawy i nie rozpoczął gromadzenia materiału dowodowego w sposób przemyślany i skoncentrowany. Do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Powoływanie się przez organ na fakt, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ma charakter skomplikowany i wymaga weryfikowania wniosku cudzoziemca przez inne organy, tj. Straż Graniczną, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa ABW i oczekiwania przez organ administracji na ich opinie jest bezzasadne. Organ skierował bowiem zapytanie do tych jednostek w dniu [...].06.2017 r., a odpowiedź od tych jednostek wpłynęła do organu już po 2 dniach, tj. [...].06.2017 r.

Postawy organu nie zmieniły także prośby skarżącego o wyjaśnienie stanu sprawy oraz ponaglenie. Organ dwukrotnie informował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, którego sam następnie nie dochował.

Wiarygodność Wojewody podważa przede wszystkim fakt, że wszelkie jego działania nastąpiły w tej sprawie na skutek pism wniesionych przez skarżącego lub jego pełnomocnika mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania, co pozwala na uznanie tak prowadzonego postępowania za prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Działania organu administracji kłócą się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Uzasadniając żądanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. zwrócono uwagę, że długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy zmusił skarżącego do poszukiwania innych alternatywnych możliwości legalizacji pobytu. Każde przyjęte rozwiązanie wiązało się z uzależnieniem skarżącego od pracy u określonego pracodawcy, bez względu na to, czy z takiej pracy był zadowolony czy nie. Na czas rozpoznawania wniosku, aby legalnie podjąć zatrudnienie na terenie Polski, skarżący musiał skorzystać z procedury udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy (uzyskał kilka kart pobytu na rzecz określonego pracodawcy), co wymuszało konieczność przechodzenia przez kolejne procedury administracyjne (procedura oświadczeniowa, wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i konieczność spełnienia ich wymagań), gromadzenia dokumentacji, jej powielania przed organami i aktualizacji wymaganych dokumentów. Już te okoliczności uzasadniają przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. Określając wysokość sumy pieniężnej, należy wziąć pod uwagę nie tylko czas trwania postępowania, ale również czas poświęcony przez cudzoziemca na poszukiwanie alternatywnych metod legalizacji pobytu i przede wszystkim zatrudnienia. Decyzja o rezygnacji z zatrudnienia na danym stanowisku u danego pracodawcy przez cudzoziemca, gdy posiada zezwolenie na pobyt i pracę, jest równoznaczna dla niego z brakiem zarobkowania przez pewien okres - dopóki nie otrzyma on od wojewody kolejnej karty pobytu, tj. decyzji zezwalającej na pobyt i pracę u danego pracodawcy nie może wykonywać u niego legalnie pracy przez czas trwania postępowania przed wojewodą, tj. od momentu złożenia wniosku o zezwolenie do momentu wydania decyzji przez wojewodę.

Skarżący wykazał krzywdę wywołaną przewlekłością organu I i II instancji (konieczność znoszenia uciążliwości zawodowych i legalizacji pobytu w związku z przedłużaniem niniejszego postępowania i niewiedzą, jaki będzie jego status pobytowy) przez okres, w jakim organ administracji pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, publ. CBOSA). Za wymierzeniem grzywny przemawia prewencyjna funkcja tego środka, a jej wysokość należy uzasadnić koniecznością zwrócenia uwagi organów na obowiązek respektowania przepisów polskiego prawa dotyczących terminów załatwiania czynności administracyjnych.

Organ nie wziął pod uwagę, że to w jakiej formie strona chce prowadzić działalność gospodarczą jest jej autonomiczną decyzją, uwarunkowaną najczęściej wieloma czynnikami, głównie finansowymi lub prawnymi - założenie sp. z o.o. lub innej spółki jest droższe i trudniejsze niż prowadzenie działalności gospodarczej w formie jednoosobowej.

Wojewoda pismem z [...].12.1019 r. uzupełnił odpowiedź na skargę wskazując m.in., że największy przyrost wniosków miał miejsce właśnie w 2016r. i wyniósł [...]% w stosunku do roku 2015. W kolejnych latach 2017 wyniósł [...]% w stosunku do roku 2016, a w 2018 - [...]% w stosunku do roku 2017.

Wynikiem podejmowanych działań jest m.in. wzrost wydawanych przez Wojewodę rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców oraz skrócenie czasu trwania postępowań m.in. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE o [...] dni.

Skarżący w okresie od [...].05.2015r. do [...].01.2018r. posiadał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę i w tym okresie nie był "zmuszony do poszukiwania alternatywnych możliwości legalizacji pobytu." Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE skarżący złożył w okresie ważności zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie. Ponadto, ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 87 ust. 1b stawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 1265 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie stanie się ostateczna.

O pozbawieniu "możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE" nie można mówić w przypadku osoby, która dopiero ubiega się o udzielenie tego rodzaju zezwolenia i nigdy wcześniej go nie posiadała. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego.

Z uzupełnienia skargi wynika, że skarżący nie mógł radzić sobie na rynku pracy w sposób jaki sobie założył, ponieważ nie miał swobodnego dostępu do rynku pracy i możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w wybranej przez siebie formie. Brak tych możliwości nie wynika z arbitralnego uznania organu, a z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań dedykowanych cudzoziemcom. Organ podzielił stanowisko skarżącego, iż forma prowadzenia działalności gospodarczej jest autonomiczną decyzją uwarunkowaną najczęściej wieloma czynnikami gównie finansowymi lub prawnymi. Do czynników prawnych zaliczyć należy również ograniczenia jakie zostały określone w ustawie o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019r., poz. 1079 z późn. zm.) i które dotyczą skarżącego. Złożenie wniosku u udzielenie określonego tytułu pobytowego nie jest równoznaczne z uzyskaniem pozytywnego rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie spełnia określonego w art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymogu udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, tj. legalnego i nieprzerwanego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie co najmniej 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania, które powinno być zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Do skargi na przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona co najmniej do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie w/w środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tym przypadku skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.). Przy czym skarżący w dniu [...].10.2018 r., złożył prawidłowo zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez Wojewodę, gdyż do jego pisma z [...].10.2018 r. ma zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...].06.2017 r. z uwagi na datę złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia. Przepis ten stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...].06.2019r. umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że w dniu [...].06.2019r. w obrocie prawnym jest decyzja Wojewody z [...].11.2018r. kończąca postępowanie przed Wojewodą.

Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art.52 § 2 p.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd miał na uwadze, że Wojewoda w toku postępowania sądowoadministracyjnego ponownie wydał w dniu [...].12.2019r. decyzję odmawiając skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Dlatego też Sąd rozważył, czy wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nawet wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18, dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mając na uwadze wydanie przez Wojewodę w dniu [...].12.2019r. decyzji merytorycznej kończącej postępowanie przed organem I instancji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej, gdyż żądanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku)

Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wojewodę organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis szczególny w postaci art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2017, poz. 2206), który stanowi że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. I nie zostało zakończone w ustawowym terminie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku), co zresztą przyznał sam Wojewoda w odpowiedzi na skargę.

Niespornym jest, że w dniu [...].10.2016r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Dopiero w dniu [...].11.2018r. Wojewoda odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Skarżący wniósł odwołanie od w/w rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...].10.2019r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda ponownie wydał decyzję odmowną w dniu [...].12.2019r.

Bezspornym jest też, że po złożeniu wniosku w dniu [...].10.2016 r. przez okres prawie 10 miesięcy skarżący nie otrzymał od Wojewody żadnej informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, stanie sprawy oraz przebiegu postępowania. Dopiero po wstąpieniu do sprawy profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia [...].08.2017 r. i pisemnym żądaniu udzielenia informacji w sprawie, organ I instancji, pismem z dnia [...].08.2017 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do przedłożenia określonych dokumentów, a także wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...].10.2017 r. Postępowanie przed Wojewodą nie zostało jednak zakończone w tym terminie. Organ pismem z [...].04.2018 r. poinformował skarżącego, że wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia [...].07.2018 r. Decyzja w niniejszej sprawie została jednak wydana dopiero w dniu [...].11.2018 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu.

Wydanie pierwszej decyzji przez Wojewodę nastąpiło dopiero po upływie 25 miesięcy od złożenia wniosku. Drugą decyzję, w wyniku ponownego postępowania, Wojewoda wydał po upływie 38 miesięcy Pd daty złożenia wniosku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi, jak i wyrokowania, dopuścił się zarzucanej rażącej przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Trzymiesięczny termin określony w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach został przekroczony prawie 13 – krotnie.

W konsekwencji zdaniem Sądu organowi można przypisać rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom Wojewody i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy czym w aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia tej sprawy, a przewlekłość wystąpiła wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu.

Z tych względów Sąd uznał, iż przewlekłość postępowania organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3 wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej były długotrwałe i liczne i nieuzasadnione okolicznościami zaistniałymi w prowadzonym postępowaniu. Dlatego należy im przypisać im cechę rażących.

Organ długotrwałość postępowania uzasadniał jego skomplikowaniem, jednakże sam ustawodawca uwzględnił poziom trudności takiego postępowania zakreślając trzymiesięczny termin na jego zakończenie. Wojewoda wskazywał na konieczność uzyskania obligatoryjnych opinii od określonych innych organów administracji, jednakże w realiach kontrolowanej sprawy opinie te uzyskano w terminie zaledwie 2 dni. Uzyskanie wspomnianych opinii nie miało więc żadnego istotnego wpływu na przedłużenie przedmiotowego postępowania.

W istocie rzeczy Wojewoda usprawiedliwiał długotrwałość niniejszego postępowania skokowym wzrostem ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i spowodowaną tym systemową niewydolnością wobec braku odpowiednich sił i środków do ich terminowego załatwiania. Jednocześnie Wojewoda wskazał – czego Sąd nie neguje – że w miarę posiadanych możliwości podejmuje starania, by poprzez zwiększanie nakładów i w rezultacie zatrudnienie większej ilości urzędników oraz zapewnienie im odpowiedniej infrastruktury, sukcesywnie załatwiana jest co raz większa ilość wniosków składanych przez cudzoziemców.

W ocenie Sądu swej przewlekłości organ nie może jednak tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków spowodowanych dużą liczbą spraw czy też brakiem środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty w ustawowym terminie. Ponadto powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów ustawowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Tym bardziej, że w kontrolowanej sprawie żaden z przesuniętych terminów, oprócz ostatniego określonego na [...].12.2019r., nie został dotrzymany przez organ.

Skarga była zatem usprawiedliwiona w zakresie rażącej przewlekłości, bowiem Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a jego czynności w niniejszej sprawie wykonywane były w dużych odstępach czasu w sposób nieefektywny.

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do ponad trzyletniego przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona z wielomiesięcznych okresów w których organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Jedynie przykładowo należy wskazać, że dopiero po 10 miesiącach od złożenia wniosku zawiadomiono skarżącego o samym tylko wszczęciu postępowania. Należy podkreślić, że organ przez 10 miesięcy nie podjął żadnej czynności procesowej. Gromadzenie materiału dowodowego organ I instancji rozpoczął dopiero po upływie prawie 10 miesięcy od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia w dniu [...].08.2017 r. i wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia [...].10.2017 r. Skarżący dostarczył wymagane dokumenty [...].09.2017r. W dalszym toku postępowania organ nie podejmował czynności od dnia uzupełnienia przez skarżącego dokumentów, tj. od dnia [...].09.2017 r. do dnia [...].04.2018 r., kiedy to wezwał skarżącego po raz kolejny o uzupełnienie wniosku z dnia [...].10.2016 r. oraz wyznaczył kolejny termin na zakończenia postępowania na dzień [...].07.2018 r., którego i tak nie dotrzymał z nieznanych przyczyn.

Powodem przyjęcia, iż przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną jest bardzo duże przekroczenie terminu do wydania decyzji. Postępowanie trwało ponad 3 lata podczas, gdy powinno zostać zakończone przez organ nie później niż w ciągu 3 miesięcy od jego wszczęcia. Taka przewlekłość ma charakter rażący. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże taka sytuacja istnieje już od dłuższego czasu, a nie tylko nie ulega znaczącej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad 3 lat (od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji w dniu [...].12.2019r.). Przy czym strona skarżąca wielokrotnie monitowała organ o przyspieszenie postępowania. Niewykluczone, że gdyby była bierna w tym zakresie, to sprawa nadal nie byłaby zakończona. Należy podkreślić, że to obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd ma świadomość, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne skutkiem złej pracy poszczególnych pracowników organu, lecz skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Obywatel jako strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji przez wiele miesięcy nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne i nie znajdują racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m. in. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 gdzie wskazano, że "Obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa" (patrz też: wyroki NSA z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd znalazł także podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Sąd wymierzył organowi grzywnę w celu zdyscyplinowania go w zakresie przestrzegania ustawowych terminów załatwiania spraw i zmuszenia do takiego zorganizowania pracy, by w przyszłości nie dochodziło do przewlekłości postępowań. W ocenie Sądu kwota [...]zł nie jest nadmierna, a jednocześnie na tyle dolegliwa, by zmusić Wojewodę do zintensyfikowania działań zmierzających do poprawy terminowości załatwiania spraw.

Sąd podziela pogląd, że stwierdzenie przez Sąd, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa samo w sobie nie przesądza automatycznie o zasadności żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, czy też wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1131/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2017 r., sygn. II SAB/Wa 748/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 04 listopada 2015 r., sygn. II SAB/Gd 138/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że funkcję prewencyjną i dyscyplinującą Sąd zrealizował wymierzając organowi grzywnę. Odnośnie roli rekompensującej Sąd przyznaje, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania. Istotne znaczenie w tym zakresie ma także fakt, że skarżący posiadał i posiada pozwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP od [...].06.2015r. do [...].01.2018r. oraz od [...].05.2018r. do [...].05.2021r., a organ wydał decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Zgodzić się też trzeba z organem, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. 87 ust. 1b stawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 1265 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie stanie się ostateczna. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym przewlekłością postępowania legalnie przebywać i pracować na terenie RP.

Zgodzić się także należy z organem, że o pozbawieniu "możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE" nie można mówić w przypadku osoby, która dopiero ubiega się o udzielenie tego rodzaju zezwolenia i nigdy wcześniej go nie posiadała. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego, co potwierdza decyzja Wojewody z [...].12.2019r.

W ocenie Sądu zaistniała przewlekłość, choć bardzo znaczna, nie była wynikiem złej woli, czy lekceważenia skarżącego, lecz braków środków umożliwiających zapewnienie należytej jakości rozpoznawania wniosków składanych przez cudzoziemców.

Odnosząc się do wniosku o zobowiązanie Wojewody do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie Sąd wskazuje, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia takiego wniosku i dlatego należało go oddalić. Ponadto w ocenie przyczyna zaistniałej przewlekłości nie tyle leży w ewentualnej winie pojedynczego pracownika, ile w systemowym niezapełnieniu wystarczających środków na załatwianie tego typu spraw.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż Wojewoda wydał decyzję w dniu [...].12.2019r.

W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce, a w pkt 3, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

W pkt 4 wyroku wymierzono organowi grzywnę na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. Skargę w pozostałej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku) w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej i ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

O kosztach postępowania (punkt 6 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 p.p.s.a.