Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 289/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151 a § 1, 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 509,  art. 545 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.  74 ust. 3a, art. 77 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że decyzją z dnia 20.12.2018r. Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku [...], określił warunki korzystania ze środowiska dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przeróbki kopaliny - Kopalnia [...], przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] przez ww. Spółkę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2081), zwanej dalej "ustawą", poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w dokumentach, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności wyników uzgodnień realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko złożonym przez Spółkę wraz z aneksami, które to dowody jednoznacznie wskazywały na możliwość funkcjonowania stacjonarnego zakładu przeróbczego w systemie ciągłym 3-zmianowym z zachowaniem obowiązujących przepisów z zakresu ochrony środowiska i oparcie decyzji na lakonicznym stwierdzeniu wpływania licznych skarg mieszkańców na uciążliwości zakładów górniczych (str. 16 i 17 uzasadnienia), pomimo tego, że w tej sprawie nie wpłynęły żadne wnioski czy skargi od społeczeństwa (str. II uzasadnienia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem było podstawą do ograniczenia wprowadzonego w pkt. 2. II w zw. z 2.23 rozstrzygnięcia decyzji w zaskarżonym zakresie,

art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego pięciu dowodów (1.karty informacyjnej przedsięwzięcia, 2.raportu o oddziaływaniu na środowisko, 3.stanowiska organu uzgadniającego, 4.stanowiska organu opiniującego oraz 5.wyników postępowania z udziałem społeczeństwa) z jednoczesnym dokonaniem

oceny wiarygodności i mocy dowodowej jedynie dowodów z pkt. 3 i 4, co skutkowało wybiórczą oceną zgromadzonych w sprawie dowodów i lakonicznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji,

art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ w całości podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") i wskazanie, że wszystkie warunki korzystania ze środowiska określone przez organy współdziałające zostały ujęte w sentencji decyzji, pomimo tego, że RDOŚ w uzgodnieniu przedsięwzięcia wskazał, że kopalnia "Winna" wraz ze stacjonarnym zakładem przeróbczym będzie funkcjonowała w systemie ciągłym 3-zmianowym, natomiast sentencja decyzji zawiera ograniczenie z pkt. 2.11 w zw. z 2.23 w zaskarżonym zakresie, co stanowi samoistny błąd w ustaleniach faktycznych sprawy,

art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy uzgodnienie to jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym w zakresie kwestii środowiskowych uwarunkowań i praktycznie tę decyzje kształtuje i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowane, co skutkowało sprzecznym z prawem i samowolnym nałożeniem ograniczenia z pkt. 2. II w zw. z 2.23 sentencji decyzji w zaskarżonym zakresie,

niezastosowanie art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią wniosku skarżącej w zakresie przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia, pomimo nieuzyskania zgody skarżącej na modyfikację jej wniosku, podczas gdy, przy braku zgody skarżącej na inny wariant realizacji przedsięwzięcia, organ powinien odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia.

SKO wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 24.11.2017r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie postanowieniem z dnia 24.11.2107r. zawiesił postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 11.12.2017r. [...] wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wskazując na negatywne skutki działalności kopalni – zapylenie i hałas docierające do ich posesji oddalonej zaledwie o 400 m. Przy piśmie z dnia 6.02.2018r. Spółka przedłożyła raport o oddziaływaniu na środowisko, uzupełniany następnie na wniosek organu uzgadniającego.

Wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, SKO stwierdziło po pierwsze, że uzyskana w sprawie opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 23.04.2018r. nie może być uznana za prawidłową i wymaga ponownego przeprowadzenia przez ten organ wszystkich spornych kwestii w sprawie. Opinia ta zdaniem organu jest zbyt ogólna, co sprowadza się do tego, że można ją zastosować do każdej inwestycji. Organ nie przeprowadził w wystarczającym zakresie dogłębnej analizy co do specyficznych okoliczności i uwarunkowań, jakie będą towarzyszyć planowanej inwestycji, także zgodności inwestycji z ustaleniami dotyczącymi obszarów podlegających ochronie, tj. [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz analizy w zakresie skumulowanego oddziaływania, związanego z funkcjonowaniem innych kopalni w pobliżu. Tymczasem, zdaniem SKO, powyższe ustalenia są niezbędne, może się bowiem okazać, że zamieszkiwanie przez ludzi w bezpośrednim sąsiedztwie zakładów będzie niekorzystnie wpływało na ich życie, zdrowie i samopoczucie – co może stanowić podstawę szerokiego konfliktu społecznego w sytuacji powstania i funkcjonowania inwestycji. Ponadto, stwierdzenie zawarte w opinii sanitarnej dotyczące etapu uzyskania warunków zabudowy dyskredytuje tę opinię.

Po drugie, zdaniem organu odwoławczego, uzgodnienie raportu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowieniem z dnia 28.09.2018r.) zawiera sprzeczne ustalenia w zakresie dopuszczenia funkcjonowania przedsięwzięcia w systemie trzyzmianowym, a mianowicie:

- na stronie pierwszej postanowienia (k. 567) w pkt. I zawarto ustalenie o treści: "Praca zestawów odbywać się będzie wyłącznie w porze dziennej (...)";

- na stronie drugiej decyzji zawarto zapis o treści: "Kopalnia wraz ze stacjonarnym zakładem przeróbczym będzie funkcjonowała w systemie ciągłym 3-zmianowym przez ok. 250 dni w roku" (k. 566);

- w pkt. II ppt. 7 rozstrzygnięcia (k. 566) zawarto zapis o treści: "W porze nocnej tj. w godz. 22.00-6.00 na kopalni [...] nie prowadzić wywozu kruszywa/produktów z zakładu".

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że wobec sprzecznych zapisów ww. postanowienia niezbędne jest ustalenie, na czym będzie polegać ewentualna praca zakładu w porze nocnej. Na podstawie bowiem tak sporządzonego uzgodnienia, zawierającego sprzeczności w zakresie podstawowej kwestii dotyczącej dwu lub trzyzmianiowej pracy kopalni, wnioskodawca twierdzi w odwołaniu, że uzyskał uzgodnienie na pracę trzyzmianową, zarzucając organowi I instancji bezpodstawne ograniczenie umieszczone w pkt. 2.2 decyzji środowiskowej.

W ocenie SKO decyzja w niniejszej sprawie wydana została przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bez dokonania wystarczająco wnikliwej własnej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz bez oceny treści przedłożonego raportu w aspekcie spełnienia przez niego wymagań ustawowych. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji, wielowątkowość problematyki co do jej oddziaływania na środowisko, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji winien wystąpić ponownie do organu uzgadniającego o ujednolicenie stanowiska w sprawie oraz wyjaśnienie sprzeczności tego postanowienia, a następnie poddać szczegółowej ocenie stanowiska organu uzgadniającego oraz organu opiniującego, co winno znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji.

SKO stwierdziło ponadto, że [...] udokumentowali negatywne oddziaływanie Kopalni "Winna" na ich nieruchomość i organ I instancji zobowiązany jest dopuścić ww. podmioty do udziału w postępowaniu. Każde oddziaływanie uprawnia bowiem do uzyskania przymiotu strony, a nie tylko oddziaływanie ponadnormatywne.

Z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia zdaniem SKO nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od ww. decyzji złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, że materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ jest spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych do ustalenia w tej sprawie (w tym do ustalenia zakresu stron postępowania) i nie wymaga uzupełnienia w żadnym zakresie, natomiast został wybiórczo oceniony, co miało wpływ na wynik postępowania;

b) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy wątpliwości organu odwoławczego mogły rozstać rozstrzygnięte na etapie postępowania w II instancji.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka wskazała, że organ odwoławczy błędnie ocenił pismo [...] i bezpodstawnie uznał, że organ I instancji powinien ich włączyć do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca złożyła pierwszy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji, która miała być zlokalizowana na działkach o numerach ewid. [...] położonych w miejscowości [...], graniczących z nieruchomością, której właścicielami są państwo [...],poza obszarem wyrobiska, w odległości kilkuset metrów od ich domu. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 22 sierpnia 2017r. Po sugestii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, skarżąca zmieniła jednak koncepcję co do lokalizacji przedsięwzięcia i przystała na to, że umieszczenie go w wyrobisku pozwoli maksymalnie zmniejszyć negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na życie i zdrowie ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie zakładu górniczego (k. 301 pkt. 9.2 i k. 302 pkt. 8.1 Raportu). Z samej definicji terenu górniczego wynika, że jest to przestrzeń objęta przewidywanymi, szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. nr 163, poz. 981). Skarżąca ma świadomość tego, że w terenie górniczym Kopalni "Winna" znajdują się zabudowania i mieszkają w nich ludzie, w związku z czym cofnęła wniosek o wydanie decyzji co do zlokalizowania inwestycji na pierwotnie wskazywanych nieruchomościach. Postępowanie w tej sprawie umorzono w dniu 6 listopada 2017r. W dniu 16 października 2017r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę stacjonarnego zakładu przeróbki kopaliny na działce o numerze ewid. 241, w głębi wyrobiska. Państwo [...] nie zorientowali się jednak jaka zmiana nastąpiła i w dniu 11 grudnia 2017r. wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji, wskazując, że lokalizacja inwestycji w nowej lokalizacji narazi ich na kolejne negatywne skutki działalności kopalni, w tym zapylenie, oraz uniemożliwi życie na posesji oddalonej o zaledwie 400 m. Organ I instancji kilkakrotnie próbował wytłumaczyć, że pierwsze postępowanie zostało umorzone, a w drugim postępowaniu państwo [...] nie są stroną, ponieważ inwestycja ta nie oddziałuje na ich nieruchomość. Skarżąca również podejmowała próby rozmowy z tymi osobami. Dwa lata temu chciała nawet odkupić od nich nieruchomości, których są właścicielami, co pozwoliłoby im na zmianę miejsca zamieszkania, ale zaproponowali bardzo wysoką cenę, której nie chcieli negocjować. Była to cena zupełnie nieopłacalna dla skarżącej, wielokrotnie wyższa niż jej wartość rynkowa i niż ceny nieruchomości sąsiadujących, wyrażona w milionach złotych. Nie uzyskała aprobaty Zarządu Spółki, w związku z czym odstąpiono od negocjacji. Skarżąca kilkakrotnie wskazywała obszar oddziaływania planowanej inwestycji. W pierwszej kolejności w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (k. 10), następnie w raporcie. Ostatecznie po raz kolejny potwierdziła, że jej obszar będzie obejmował jedynie obszar działki o numerze ewid. 241, której jest właścicielem. Poziom hałasu ani poziom zapylenia nie będą przekroczone na działce państwa [...]. Wszystkie wskazane w raporcie dane zostały zbadane przez podmiot profesjonalny w programie SB ProEko.

Poziom hałasu badany jest zawsze w odniesieniu do terenów chronionych akustycznie. Po naniesieniu wszystkich czynników powodujących hałas, wprowadzane są punkty pomiarowe, które muszą być zlokalizowane między innymi przy zamieszkałych zabudowaniach. System uwzględnia przeszkody w postaci skarp, ścian etc., w związku z czym wyniki pomiarów dla inwestycji znajdującej się w środku wyrobiska są miarodajne. W odniesieniu do zapylenia nie ma możliwości uwzględnienia w systemie "przeszkody". Oddziaływanie inwestycji w zakresie przekraczającym dopuszczalne normy musi ograniczyć się do obszaru nieruchomości, co do których inwestor posiada tytuł prawny, w tym wypadku prawo własności. System bada zapylenie tak, jakby teren był płaski. Natomiast dotychczasowa przeróbka kopaliny odbywała się w zakładach przeróbczych zlokalizowanych na wyniesieniu terenu na średniej rzędnej + 300 m n.p.m., sprzyjającej rozprzestrzenianiu się hałasu i zapylenia do środowiska, a projektowany stacjonarny zakład przeróbczy zlokalizowany będzie w wyrobisku na rzędnej ok. + 274 m n.p.m.

W tym stanie faktycznym oddziaływanie inwestycji na środowisko w zakresie zapylenia faktycznie będzie niższe aniżeli wskazane w raporcie, poprzez samą lokalizację zakładu przeróbczego w głębi wyrobiska, oraz wielokrotnie niższe względem dotychczasowego. Taka lokalizacja inwestycji nie narazi państwa [...] na kolejne negatywne skutki działalności kopalni oraz na pewno nie pogorszy stanu istniejącego w chwili obecnej.

Dalej skarżąca podniosła, że w opinii sanitarnej z dnia 23 kwietnia 2018r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w zasadnie wskazał, w przedostatnim akapicie opinii, że może określić warunki realizacji przedsięwzięcia wyłącznie w zakresie uzyskania pozwolenia budowlanego na roboty budowlane zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W opinii określił warunki realizacji inwestycji wskazanej w raporcie w taki sposób, by jak najmniej oddziaływała na środowisko, życie i zdrowie mieszkańców. Opinia ta jest spójna, logiczna i pełna. Kolegium błędnie oceniło, że zapis o tym, że PPIS wydaje opinię na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowy i dyskredytuje tę opinię. Ostatecznie, uznając, że opinia jest niepełna, Kolegium mogło zwrócić się do organu o jej uzupełnienie w trybie art. 136 § 1 kpa, pamiętając jednocześnie jaka jest rola tej opinii i że nie ma ona wiążącego, stanowczego charakteru dla organu wydającego decyzję. Jest wyłącznie głosem doradczym, a nie uzgodnieniem, jak wskazuje organ odwoławczy.

Odnosząc się do stanowiska SKO w zakresie sprzeczności w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 września 2018r. spółka podniosła, że zapis zawarty na pierwszej stronie tego uzgodnienia, zgodnie z którym "w sytuacji, gdy stacjonarny zakład przeróbczy zostanie wyłączony z eksploatacji z uwagi na awarię/usterki, prace konserwacyjne przewiduje się możliwość prowadzenia przeróbki kopaliny na dwóch mobilnych zestawach krusząco-sortujących (...). Praca zestawów odbywać się będzie wyłącznie w porze dziennej (...)", dotyczy zakładów mobilnych, pracujących zastępczo, a nie stacjonarnego zakładu przeróbczego - planowanej inwestycji. RDOŚ przychylił się do wniosku skarżącej i uznał, że kopalnia wraz ze stacjonarnym zakładem przeróbczym będzie funkcjonowała w systemie ciągłym 3-zmianowym przez ok. 250 dni w roku. Powtórzył jednocześnie, za wnioskiem skarżącej, że "po realizacji przedsięwzięcia w porze nocnej (22.00-6.00) nie będzie prowadzona sprzedaż kruszyw. We wskazanym przez organ zestawieniu określeń "praca zestawów odbywać się będzie wyłącznie w porze dziennej" oraz "kopalnia wraz ze stacjonarnym zakładem przeróbczym będzie funkcjonowała w systemie ciągłym 3 - zmianowym" żadna sprzeczność, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie występuje. Z postanowienia RDOŚ (k. 567) wyraźnie wynika, iż "zestawy" oznaczają zakłady mobilne uruchamiane w przypadku awarii lub prac konserwacyjnych zakładu stacjonarnego. Ograniczenie ich pracy do pory dziennej wynika z tego, iż znacznie trudniej jest ograniczyć szkodliwe emisje zakładu mobilnego - zakłady stacjonarne posadowione są bowiem w osłonach pyłoszczelnych i ekranowane akustycznie, a mobilne nie. Z tych samych przyczyn postanowienie RDOŚ wprowadza zapis: "w porze nocnej tj. w godz. 22.00-6.00 na kopalni [...] nie prowadzić wywozu kruszywa/produktów z zakładu". Zapis ten ma na celu ograniczenie uciążliwości w porze nocnej i nie oznacza sprzeczności z dopuszczonym 3-zmianowym systemem pracy. Oznacza jedynie, iż w trakcie trwania III zmiany (nocnej) nie wolno prowadzić wywozu, co nie wyklucza wykonywania szeregu innych prac na zakładzie.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył również art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w treści odwołania skarżąca zaskarżyła decyzję jedynie w części, w konsekwencji czego w pozostałej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony. Wnosząc odwołanie strona określa zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy części decyzji, oczywiście w sytuacji gdy można wyodrębnić część decyzji. Organ odwoławczy związany jest zakreślonym przez stronę zakresem odwołania.

Ponieważ możliwe jest zaskarżenie decyzji w części (w przypadkach, w których da się wyodrębnić części decyzji), decyzja w niezaskarżonej części z upływem czasu do jej zaskarżenia staje się decyzją ostateczną. Uchylenie decyzji w niezaskarżonej części, po upływie terminu do jej zaskarżenia, oznacza, że organ odwoławczy uchylił decyzję w części ostateczną naruszając tym samym art. 16 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wskazaną w art. 139 k.p.a. Nie wskazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "ppsa") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Zgodnie z art. 151a § 1 ppsa sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co wprost wynika z art. 64e ppsa. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa, w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151a § 1 ppsa, choć nie wszystkie argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako mające stanowić podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zasługiwały na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2268 ze zm.) w pkt 8c z dniem 1 stycznia 2018r. dokonał zmiany w art. 74 ustawy o z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2081 ze zm.), dalej jako "u.i.ś.", precyzując kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do art. 74 ustawy dodano ust. 3a w brzmieniu: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

- działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie,

- działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska,

- działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Gdyby w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie zacytowany właśnie przepis, [...] nie powinni zostać uznani za strony postępowania administracyjnego, jak bowiem ustalono w jego toku w przypadku ich działki nie zostały przekroczone "standardy jakości środowiska". Jednak zgodnie z art. 545 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 i 1566), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018r. Przepis ten w takim brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710), obowiązywał zarówno w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. To zaś oznacza, że – ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018r. i nie zostało zakończone – w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 74 ust. 3a u.i.ś. w przytoczonym wyżej brzmieniu, a w konsekwencji do oceny statusu strony w postępowaniu należało stosować ogólne reguły postępowania administracyjnego, wynikające z art. 28 k.p.a. Jakkolwiek SKO nie odniosło się do powyższych zmian legislacyjnych, ostatecznie prawidłowo – przez pryzmat właśnie art. 28 k.p.a. – oceniło status [...], odmiennie niż organ I instancji, który nie uwzględnił wspomnianej wyżej zmiany przepisu art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r., która odwróciła zasadę regulacji intertemporalnej, przewidując jako regułę stosowanie "starego prawa". Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podziela przy tym stanowisko wypracowane w tej kwestii (w omawianym stanie prawnym), zgodnie z którym oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Mówiąc o oddziaływaniu należy przy tym mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Dla ustalenia zatem, czy dany podmiot ma, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym, czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017r., sygn. II OSK 815/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018r., II SA/Gd 455/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2018r., sygn. II SA/Rz 482/18). O interesie prawnym tych podmiotów świadczy zaś także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 k.c. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być oddziaływanie m.in. akustyczne związane z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019r., sygn. II OSK 1514/17).

W niniejszym przypadku, jakkolwiek ze sporządzonego raportu wynika, że normy akustyczne czy normy zapylenia nie zostaną w przypadku nieruchomości [...] przekroczone, niemniej jednak niewątpliwie nieruchomość ta znajduje się w stosunkowo niewielkiej odległości od planowanej inwestycji, a sam fakt, że normy te podlegały badaniu w toku postępowania w stosunku do tej nieruchomości, świadczy o tym, że znajduje się ona w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Ww. posiadają zatem interes prawny w powyższym rozumieniu. Jako strony postępowania winni mieć możliwość wykazywania choćby tego, czy ustalenia w zakresie przekroczenia bądź braku przekroczenia norm zostały dokonane prawidłowo. Poza tym ubocznie trzeba zwrócić uwagę, że – jak można wywnioskować na podstawie analizy map z k. 10 i 220 – działki należące do [...] są położone (w części niezabudowanej) w strefie udarowej fali powietrza, strefie rozrzutu odłamków skalnych i strefie drgań sejsmicznych planowanego przedsięwzięcia.

W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że [...], mimo zmiany zakresu wniosku inwestora w stosunku do rozpatrywanego w poprzedniej wersji, winni zostać uznani za strony postępowania, a nie byli takimi stronami w toku postępowania przed organem I instancji. Jakkolwiek konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można bowiem pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2018r., sygn. II SA/Go 1171/17). Już z tego powodu zatem rozstrzygnięcie SKO, wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a., było w tym przypadku prawidłowe.

Za zasadne należy uznać także twierdzenia organu odwoławczego dotyczące opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Niezależnie od zarzutów dotyczących zbytniej ogólnikowości tego dokumentu nie można nie dostrzec uchybień, które świadczyć mogą o braku jego rzetelności, takich jak stwierdzenie, że opinia została wydana na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy czy sformułowanie (str. 2), że pismem z dnia 21 marca 2018r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wpływu na zdrowie i życie ludzi inwestycji pn. "Zakład przeróbki kopaliny (...)". Poza tym jednak, co istotne, opinia została wydana w dniu 23 kwietnia 2018r., zaś postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone decyzją z dnia 20 grudnia 2018r., po tym jak dwukrotnie dochodziło do uzupełnienia przedłożonego w sprawie raportu, w tym w formie szczegółowego (43 strony plus 29 załączników) aneksu z lipca 2018r. Organ I instancji nie przedstawił tak uzupełnionego raportu organowi opiniującemu, choć obowiązek taki wynika z art. 77 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. W konsekwencji uzyskana jak dotąd opinia jest niepełna, nie zawiera odniesienia do całości zgromadzonego materiału dowodowego i jego analizy w pełnym zakresie. Powyższe uchybienia, skutkujące koniecznością uzyskania uzupełnionej opinii PPIS, po wyeliminowaniu niejasności i odniesieniu się do uzupełnionego raportu, także dodatkowo uzasadniały zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. – by uniknąć naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że organ występując zarówno o uzgodnienie, jak i opinię, musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie sprecyzował wskazywanych uchybień dotyczących niedokonania wystarczająco wnikliwej własnej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także braku oceny treści przedłożonego raportu w aspekcie spełnienia przez niego wymagań ustawowych. Niemniej jednak trzeba zwrócić uwagę, że także skarżąca spółka we wniesionym odwołaniu dostrzegła fakt, iż organ I instancji nie przeanalizował całości zgromadzonego materiału dowodowego, a uzasadnienie wydanej decyzji było lakoniczne. Istotnie, nie można nie dostrzec, że w uzasadnieniu tym organ w zasadzie w całości oparł się na ustaleniach organu uzgadniającego (za wyjątkiem rozstrzygnięcia dotyczącego pracy w porze nocnej), nie dokonując własnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym zwłaszcza raportu. Trzeba zaś pamiętać, że w aspekcie procesowym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W tym kontekście rację ma zatem organ odwoławczy, że organ I instancji w ponownym postępowaniu winien wyeliminować dotychczasowe uchybienia w tym zakresie.

Nie można natomiast podzielić stanowiska SKO co do sprzeczności w uzgodnieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dokonanym postanowieniem z dnia 28 września 2018r., w zakresie dopuszczenia funkcjonowania przedsięwzięcia w systemie trzyzmianowym. Uważna analiza ww. postanowienia, w tym także jego uzasadnienia, w powiązaniu z całością zgromadzonego materiału, prowadz do wniosku, że co do zasady organ uzgodnieniowy dopuścił pracę zakładu przeróbczego w systemie 3-zmianowym. Wyjątkiem jest opisany na str. 1 postanowienia przypadek pracy mobilnych zestawów krusząco-sortujących, które jednak mają pracować jedynie w szczególnych sytuacjach – w razie wyłączenia z eksploatacji zakładu przeróbczego z uwagi na awarię/usterki czy prace konserwacyjne. Praca tych zestawów, zgodnie z postanowieniem, ma odbywać się wyłącznie w porze dziennej. Ponadto w porze nocnej, tj. w godzinach 22.00-6.00 zakazano wywozu kruszywa/produktów z zakładu oraz ograniczono do pory dziennej pracę m.in. ładowarek przy polach magazynowych (str. 2 postanowienia, pkt 7). W tym zakresie rację ma zatem skarżąca spółka, że postanowienie uzgodnieniowe nie wymaga uzupełnienia w omawianych kwestiach, brak jest bowiem w istocie sprzeczności wskazywanych przez organ odwoławczy.

Niezależnie od uwag poczynionych w ostatnim akapicie, wcześniejsze rozważania dowodzą, że zaistniały wystarczające podstawy do zastosowania przez organ II instancji dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.,co zdecydowało o oddaleniu sprzeciwu na

podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Podkreślić jeszcze należy, odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w sprzeciwie, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. I OSK 872/13). W niniejszym przypadku nie zachodzi jednak tego rodzaju sytuacja. Nie można bowiem uznać, by kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2.11 decyzji organu I instancji, dotyczące ograniczenia pracy zakładu wyłącznie do pory dziennej, było rozstrzygnięciem o charakterze samodzielnym, wyodrębnionym, nie wpływającym na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Charakter pracy zakładu nierozłącznie wiąże się z całością decyzji, w tym na przykład z jej ustaleniami dotyczącymi oddziaływania akustycznego. Nie można zatem uznać, że zaskarżeniu w tym przypadku mogła podlegać wyłącznie wspomniana część decyzji, a tym samym aby Kolegium orzekło także co do części decyzji, która stała się ostateczna.

Wreszcie podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018r., sygn. II FSK 1557/17, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017r., sygn. II OSK 1878/16) zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej. Sam fakt uchylenia decyzji wydanej w I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty – nie może być odczytywany jako wydanie decyzji na niekorzyść strony.