Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2998/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 131 ust. 3
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 28, 15 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. M. i M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 21 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła za pośrednictwem Urzędu Miasta [...] skarga E. M. i M. M. (określanych dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...].

W skardze wniesiono o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

- zasądzenie od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W skardze E. M. i M. M. podnieśli, że od 2005 r. są właścicielami zabudowanej magazynami nieruchomości w [...] i prowadzą własną działalność gospodarczą na terenie zabudowy usług nieuciążliwych z dopuszczeniem lokalizowania hurtowni i magazynów. Wskazali, że w 2010 r. Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym teren skarżących został wskazany pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych.

Przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący E. M. i M. M., pismem z dnia 19 września 2016 r. wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zaskarżonej uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.:

- niewłaściwą analizę stanu własności (zdaniem skarżących szczegółowe ustalenie planu było niezgodne z zastanym stanem własności);

- uniemożliwienie właścicielom działek udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (pomimo, że w dniu [...] grudnia 2014 r. na posiedzeniu Rady Miasta, przy obecności Burmistrza Miasta [...] zgłoszony był ustny akces uczestnictwa);

- naruszenie prawa do informacji. Zdaniem skarżących ,,[...]’’, gdzie były publikowane ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o dyskusji publicznej jest gazetą reklamową, która jest nie wystarczającym rodzajem informacji.

W dniu [...] października 2016 r. Rada Miasta [...] udzieliła odpowiedź na ww. wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, uznając wezwanie za nieuzasadnione, tym samym nie podzielając zarzutów, podniesionych w wezwaniu. W odpowiedzi na wezwanie przedstawiła swoje stanowisko wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Wyjaśniła, że plan miejscowy opracowuje się dla całego obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część terenu przy ul. [...] przeznaczona była w poprzednim planie miejscowym pod usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem lokalizowania hurtowni i magazynów. Została ona objęta w całości uchwałą o przystąpieniu do sporządzania nowego planu. Z uwagi na sąsiedztwo obszaru objętego planem już w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano na tym terenie niską zabudowę wielorodzinną o wysokości maksymalnie 12,0 m (aby nawiązać funkcjonalnie do zabudowy sąsiednich tym samym wyeliminować potencjalne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości). Zaś stan własności nie ma znaczenia dla ustaleń planu miejscowego. Cały obszar został przeznaczony na jeden kompleks funkcjonalny (niezależnie od stanu posiadania).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podali, że organ nadużył władztwa planistycznego gminy i naruszając art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP rażąco naruszył ich prawo własności. Wskazali, że w dniu [...] grudnia 2016 r. na sesji Rady Miasta [...] ustnie zgłosili akces swojego uczestnictwa w pracach przy ustalaniu i procedowaniu planu zagospodarowania terenu. Nadto Burmistrz Miasta [...] zobowiązał się do wspólnych prac. Uznali, że poprzez nieprawidłowe powiadomienie o wyłożeniu planu, zostali pozbawieni możliwości zapoznania się projektem i wniesieniem do niego uwag. Nieprawidłowe powiadomienie polegało na ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w bezpłatnym tygodniku "[...]", które zdaniem skarżących było nieprawidłowe, jak również nieprawidłowym powiadomieniem są zawiadomienia typu wiadomości tekstowe (SMS-y) z Urzędu Miasta, których nie otrzymywali, a taki sposób ogłaszania informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty również nie ocenili jako prawidłowy.

W odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ wniósł o oddalenie w całości skargi E. M. i M. M. z dnia 20 października 2016 r., na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...], stwierdzając, iż zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione.

Organ wyjaśnił, że ogłoszenie o podjęciu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wraz z terminem składania wniosków ukazała się w tygodniku ,,[...] w dniu [...] lutego 2015 r. Obwieszczenie ponadto wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Zainteresowani mogli składać wnioski do dnia 23 marca 2015 r., zawierające propozycje odnośnie przyszłego przeznaczenia konkretnych terenów. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły wnioski skarżących. W dniach od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] maja 2016 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (po jego sporządzeniu i uzyskaniu niezbędnych opinii oraz uzgodnień).

Ponadto Gmina podała, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. zamieszczono w bezpłatnym tygodniku ,,[...]" obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu, wraz z terminem składania uwag i przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu. Rada Miasta zwróciła uwagę, iż tygodnik ten posiada status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN - 1732 - 1409. Jest wykorzystywany do celów publikacji dokumentów planistycznych.

Ponadto obwieszczenie opublikowano na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu, do którego uwagi można było składać do dnia 31 maja 2016 r.

Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. na dyskusji publicznej z udziałem projektanta nie było osób zainteresowanych obszarem planu przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły również żadne uwagi do projektu ww. planu.

Organ wyjaśnił nadto, że przekazano mieszkańcom informację, za pośrednictwem SMS o wyłożeniu do wglądu publicznego dwóch planów miejscowych (odsyłając do strony internetowej o zapoznanie się z jej szczegółami), i nie ma obowiązku innego sposobu zawiadamiania osób, którzy mogą mieć interes prawny w kwestionowaniu planu miejscowego, dotyczącej wszczęcia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł także, że zgodnie z uchwaloną uchwałą Nr [...] planem zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] minimalna powierzchnia działki wynosi 3000 m2, minimalna szerokość frontu działki - 40 m. Parametry te dotyczą zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie możliwości zabudowy już istniejących działek. Z tego względu możliwe jest dalsze prowadzenie przez E. M. i M. M. działalności gospodarczej na obszarze objętym zaskarżona uchwałą.

Rada Miasta [...] uznała, że wszelkie informacje dotyczące składania wniosków, uwag, dyskusji publicznej, bądź wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu prawidłowo przekazane zostały zainteresowanym, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zarzut skarżących, dotyczący naruszenia prawa przy zawiadamianiu stron w trakcie procedury planistycznej jest zdaniem organu bezpodstawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej określanej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g." uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 19 wrzesnia 2016 r. skarżący wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Rada Miasta [...] uznała wezwanie za nieuzasadnione z przyczyn zawartych w uzasadnieniu. Uchwała zawierająca odpowiedź Rady Miasta [...] z dni [...] listopada 2016 r. w dniu 15 października 2016 r. została doręczona skarżącym. Skarga z dnia 20 października 2016 r. została wniesiona 21 października 2016 r.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

Przytoczone okoliczności wskazują, że termin na wniesienie przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 53 § 2 P.p.s.a. został przez skarżącego zachowany.

Tym samym wyczerpane zostały przesłanki formalne do złożenia skargi.

Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...], [...] z obrębu [...], przy ul. [...] (karta 35 i nast. akt sądowych), które są objęte zaskarżonym planem miejscowym. Skarżący podnieśli, że postanowienia planistyczne naruszają ich prawo własności, ze względu na minimalną wielkość działki, wskazali na błędy procesowe przy uchwalaniu planu, nadto podczas rozprawy dnia 18 lipca 2017 r. wyjaśnili, że kwestionują brak możliwości rozbudowy budynku i budowy nowych obiektów w celu dotychczasowego przeznaczenia działek (usługi). Skarżącym przysługuje zatem interes prawny przejawiający się w prawie do merytorycznej oceny, czy powołane w skardze zapisów planu istotnie powinny skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

III. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd zauważa, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Odwołując się do wyroku TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29 stwierdzić trzeba, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym". W przywołanym wyroku TK podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi przez obecnie obowiązujące ustawy planistyczne. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza, że gmina, dysponując zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym, nie może tego władztwa wykonywać dowolnie, a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Jak stanowi art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów, a zatem realizuje interes publiczny. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz respektuje uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

IV. Ponadto należy wskazać, że ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 28 u.p.z.p., lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu, a dla przyjęcia naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. W niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi wadami kwalifikowanymi przedmiotowa uchwała nie jest obarczona.

V. W odniesieniu do zarzutów procesowych należy zauważyć, że Rada Miasta [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta ww. uchwały wraz z terminem składania wniosków ukazało się w tygodniku [...] w dniu [...] lutego 2015 r. Obwieszczenie ponadto wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Do dnia 23 marca 2015 r. zainteresowani mogli składać wnioski zawierające propozycje odnośnie do przyszłego przeznaczenia konkretnych terenów.

Rada Gminy w toku postępowania wyjaśniła, że w wyznaczonym terminie, wpłynęły jedynie wnioski zawiadomionych organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach [...] kwietnia - [...] maja 2016 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu, wraz z terminem składania uwag i terminem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu, zostało zamieszczone w tygodniku [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. oraz opublikowane na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Uwagi można było składać do dnia 31 maja 2016 r. (obwieszczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. – BIP, uzasadnienie do przedmiotowej uchwały).

Termin dyskusji publicznej z udziałem projektanta został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2016 r., na godz. 16.00. Na dyskusji tej nie było osób zainteresowanych obszarem planu przy ul. [...]. Rada wyjaśniła, że dodatkowo powiadomieniem SMS przekazano mieszkańcom informację o wyłożeniu do wglądu publicznego dwóch planów miejscowych z odesłaniem do strony internetowej o zapoznanie się ze szczegółami.

Odnosząc się do zarzutu zamieszczenia ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu o sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu planu i dyskusji publicznej w bezpłatnym tygodniku [...] należy wyjaśnić, że tygodnik ten posiada status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN - 1732 - 1409. Jak słusznie wyjaśniła Rada na terenie Miasta [...] funkcjonuje kilka lokalnych gazet. Są to m.in. "[...]", "[...]", "[...]", z czego trzy pierwsze są gazetami bezpłatnymi. Wszystkie powyższe tytuły spełniają wymogi gazety lokalnej i wszystkie są wykorzystywane do celów publikacji dokumentów planistycznych.

Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić jako dowód w sprawie przedłożone przez skarżących w trakcie rozprawy z dnia 18 lipca 2017 r. pismo z dnia 6 lutego 2017 r. (karta 79 akt sadowych), zawierające tabelę, obrazującą ilość poszczególnych ogłoszeń dotyczących planowania przestrzennego, skierowanych do publikacji w lokalnych gazetach. Wynika z niej, że ogłoszenia dotyczące miejscowych planów pojawiały się w gazetach o następujących tytułach: "[...]", "[...]", "[...]", przy czym w dwóch ostatnich nieco częściej, biorąc pod uwagę okres 3 ostatnich lat. Ta okoliczność nie dyskwalifikuje jednak żadnej z gazet i nie stanowi normatywnego wyznacznika wyboru gazety.

Powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że wójt Gminy [...] o sporządzaniu zmiany planu ogłosił zarówno w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W świetle powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że wszelkie informacje dotyczące składania wniosków, uwag, dyskusji publicznej czy wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przekazane zostały zainteresowanym zgodnie z u.p.z.p. i nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zauważyć nadto trzeba, że organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Podgląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie – por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 91/17, wyrok WSA w Olsztynie z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 92/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 686/10, CBOSA.

Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, którego to wymogu organy dochowały.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu zarzuconego naruszenia trybu postępowania na treść uchwalonego planu i co za tym idzie nie wykazano, by zarzucane naruszenie miało charakter istotny. Naruszenie trybu sporządzania planu może zaś stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

VI. Biorąc pod uwagę treść przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części należy stwierdzić, że brak jest również podstaw do skutecznego wywodzenia o zasadności zarzutów skargi wywiedzionych w zakresie naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z uchwalonym uchwałą Nr [...] planem zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...] (§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2) minimalna powierzchnia działki wynosi 3000 m², minimalna szerokość frontu działki - 40 m. Skarżący podnosi, że w jego ocenie przepis § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały narusza jego prawo własności, z uwagi na brak możliwości zabudowy tej działki z racji na przyjętą cezurę 3000 m². Skarżący wywodzili ponadto , że nie będą mogli rozbudować budynków przeznaczonych na usługi (wypowiedź zawarta m.in. w oświadczeniu złożonym na rozprawie z dnia 18 lipca 2017 r.).

Brak słuszności twierdzenia skarżących wynika stąd, że parametry dotyczące minimalnej wielkości działki dotyczą zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie możliwości zabudowy już istniejących działek. Obawy skarżących, że dojdzie do błędnej interpretacji przepisów § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowego planu miejscowego czy niewłaściwych działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procedurze wydawania pozwolenia na budowę są przedwczesne i per se nie świadczą o wadliwości kwestionowanego przez skarżących przepisu.

Należy również wyjaśnić, że nie doszło do naruszenia prawa równości, bowiem minimalna wielkość przy scaleniu 3000 m² odnosi się do całego obszaru objętego planem.

Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, to należy nadmienić, że z uwagi na brak naruszenia prawa, zarzut ten – jako pochodny uznania, że doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności – czego skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazali, a Sąd z urzędu nie dostrzegł – nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozbudowanie funkcji usługowej w centrum miasta może nie mieścić się w planach rozwoju miasta. W trakcie rozprawy Gmina wyjaśniła, że działka skarżących mieści się w centrum miasta, w pobliżu zabytkowej bazyliki, a interes publiczny wyraża się w docelowym przeznaczeniu tego obszaru na teren mieszkaniowy.

Należy wskazać, że w planie przewidziano możliwość tymczasowego użytkowania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem § 16 pkt 7 uchwały, co oznacza możliwość kontynowania funkcji usługowej przez skarżących. Nie zostali oni zatem pozbawieni możliwości dotychczasowego prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym docelowo teren ten przewidziany jest jako teren mieszkaniowy. Zgodnie bowiem z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Z powyższego przepisu wynika możliwość zmiany w planie dotychczasowej funkcji terenu. Ponadto o dopuszczeniu przez normodawcę możliwości przeznaczenia terenu różniącego się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania dotychczasowego świadczy chociażby instytucja renty planistycznej (niezależnie od odróżnienia w tym zakresie podstaw faktycznych od prawnych – por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15, CBOSA).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że rozbudowywanie budynków służących skarżącym do działalności usługowej w centrum miasta realizuje interes społeczny w większym stopniu niż sytuowanie tam budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Istotnym argumentem na rzecz tej tezy jest nie tylko bliskość obiektu zabytkowego, ale również stacji kolejowej oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Przedmiotowe ograniczenie do 3000 m², jako odnoszące się do scalenia i podziału, a nie do możliwość inwestowania nie można uznać za naruszające prawo w sposób nadmierny.

W związku z powyższym zasadnie Rada wywodziła, że możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości należącej do skarżących, pod warunkiem uwzględnienia pozostałych ustaleń planu i uwarunkowań miejscowych. Z uwagi na bliską lokalizację obiektów zabytkowych, a także sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, jak i częstych konfliktów międzysąsiedzkich, wynikających z prowadzonej działalności na omawianym terenie, w 2010 r. wprowadzono zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wskazując na powyższym obszarze zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (max 3 kondygnacje) z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Zrealizowano tym samym art. 15 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowiący, że w planie określa się wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Konsekwencją zmiany polityki przestrzennej miasta było uchwalenie nowego planu miejscowego.

Dodatkowo należy pokreślić, że Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, Nr 5-6, s. 267 i in.). Jest to dyrektywa ukierunkowująca zakres kontroli Sądu, który – co do zasady – nie może wkraczać w ocenę potrzeb gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (tak NSA w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13, CBOSA, co można recypować do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.). Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i in.).

VII. Z przedstawionych przyczyn uznać należało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego miejscowego planu w części, wyznaczonej zarzutami naruszenia interesu prawnego skarżących, w związku z czym na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.