Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 437/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 437/05

UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 w związku z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. własności m.in. przedmiotowej nieruchomości.

W. K. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu podał, iż decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo i jako taka powinna zostać uznana za nieważną, ponieważ sporna działka była własnością jego ojca J. K. i dlatego nie mogła ona zostać skomunalizowana na rzecz Gminy S.. Skomunalizowanie mienia stanowiącego własność osoby fizycznej stanowi rażące naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa i uzasadnia zdaniem wnioskodawcy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ze względu na to, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem wniosek W. K. nie został poparty jakimkolwiek dokumentem wskazującym na tytuł prawny do władania przedmiotowym gruntem. Nie będąc stroną w znaczeniu materialnoprawnym wnioskodawca nie może, zdaniem organu, żądać skutecznie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego, a w konsekwencji domagać się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. W. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu podniósł, że akt własności ziemi jest nieważny, a jeśli nawet uznać jego ważność, to pominięcie działki nr [...] w tym akcie nie skutkowało jej przejściem na rzecz Skarbu Państwa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że organ I instancji stwierdził brak legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej.

Powołując się na treść art. 28 i art. 157 §2 kpa oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące komunalizacji Minister stwierdził, że utrwalił się pogląd, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina. Decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługuje ono Skarbowi Państwa. Z akt sprawy i wyjaśnień Urzędu Gminy w S. wynika, iż sporna działka nr [...] została uznana za drogę publiczną podczas zakładania operatu ewidencji gruntów wsi B. w roku 1963. Z tego powodu droga ta została uwidoczniona na mapie ewidencji gruntów i opisana w rejestrze jako własność Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej, stanowiła mienie Skarbu Państwa. Natomiast stan prawny gospodarstwa W. K. został uregulowany w latach 1973 -1975 poprzez wydanie Aktów Własności Ziemi: z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] i z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. W Aktach tych nie ma działki nr [...], zawierają one działki [...] i [...] położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...]. Akty Własności Ziemi nie były kwestionowane ani pod względem powierzchni, ani też braku drogi. Stały się ostateczne i stanowiły podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w ewidencji gruntów.

Biorąc pod uwagę powyższe i mając na uwadze fakt, iż skarżący nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawnorzeczowy, Minister uznał, że nie korzysta on z przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r, a zatem nie może on żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Nadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] oraz stwierdził, że po szczegółowej analizie akt przedmiotowej sprawy nie znalazł również podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji z urzędu.

W. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W uzasadnieniu skargi W. K. zarzucił decyzji naruszenie:

art. 7-9 i 77 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał prawa własności do działki nr [...] położonej w B.,

art. 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżący nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego i z tego względu nie ma interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej,

3) art. 156 §1 pkt 2 kpa wskutek odmowy zastosowania tego przepisu.

W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w B..

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wobec powyższego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Oznacza to, że stosownie do treści art. 7 i 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 §3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzone wadliwie.

Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy W. K. posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 157 §2 kpa w związku z art. 28 i 156 §1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało skarżącego do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę S., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi B., jako działka nr [...] o pow. [...] ha, a także ustalenie, czy w przedstawionej sprawie istnieją ewentualnie przesłanki do wszczęcia przez właściwy organ wnioskowanego postępowania z urzędu.

Artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozumieniu tego przepisu stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści lub może być na nią nałożony obowiązek prawny zachowania wyznaczonego nakazu lub zakazu, co może nastąpić poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ administracji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania, jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Stosownie do art. 157 §2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną tego postępowania jest przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Oznacza to, że w przedstawionej sprawie przymiot strony niewątpliwie przysługuje stronom postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., czyli Skarbowi Państwa i Gminie S.. Ponadto jednak stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, co wynika z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Kontrola organu odwoławczego powinna więc być kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy.

Organ II instancji oceniając prawidłowość postępowania organu I instancji w zakresie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym zbadania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej m.in. spornej działki nr [...], pominął milczeniem dokumenty i okoliczności zgłoszone przez skarżącego, mające świadczyć o posiadaniu przez W. K. tytułu prawnego do spornej działki, wynikającego z faktu dziedziczenia jej po swoim ojcu J. K., który zakupił m.in. tę działkę w 1931 r.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący dołączył bowiem: kserokopię sądowych postanowień nabycia spadku po rodzicach J. i M. K., kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] września 1931 r. oraz planu, z których wynika, że jego ojciec i matka odkupili od K. K. m.in. działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha [...] m2 położoną we wsi B.. Z dokumentów tych oraz dokumentów zebranych przez Sąd Rejonowy w S. w sprawie o sygn. akt I C [...] można przypuszczać, że działa ta odpowiada dzisiejszym działkom o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...]. W tej sytuacji rzeczywiście spadkobiercy J. i M. K. mogliby posiadać tytuł prawny (prawo własności) do spornej działki nr [...].

Dysponując takimi dowodami, organ odwoławczy nie mógł ich pominąć, a w przypadku powstania wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, winien był podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia, czego nie uczynił, przez co naruszył obowiązujące przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto z treści pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, a przede wszystkim z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2004 r. złożonego do Ministra wynika, że skarżący konsekwentnie podważa prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym oraz rzetelność zapisów ewidencji gruntów, na które powoływał się organ I instancji rozpatrując przedstawioną sprawę. Podnosi, że zgodnie z przepisami prawa oraz powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowym zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Nie mogą one samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do władania nieruchomością, nie rozstrzygają sporów o prawa do gruntów, ani nie nadają tych praw, a za ich pomocą nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień, co zostało potwierdzone również w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Bk 85/01, dotyczącego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu tej samej działki nr [...], w którym to postępowaniu administracyjno-sądowym W. K. był uznany za stronę. Odpis tego wyroku został również dołączony do wniosku z dnia 2 czerwca 2004 r. Także do tego zarzutu skarżącego, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ II instancji nie ustosunkował się w wydanej decyzji. Natomiast stwierdzenie, czy do spornej działki nr [...] rzeczywiście w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwał Skarbowi Państwa tytuł własności, jest zagadnieniem podstawowym zarówno w sprawie możliwości nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak i ewentualnego obowiązku organu nadzoru podjęcia w tej sprawie postępowania z urzędu.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. Brak także dowodów, aby okoliczności te stanowiły przedmiot rozważań organu II instancji i żeby organ ten prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania i zajętego przez organ I instancji stanowiska. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie poczynił ustaleń odnośnie ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony oraz czy w przedstawionej sprawie występują przesłanki z art. 156 §1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 156 §1 oraz 157 §2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą w pierwszej kolejności ustalić krąg podmiotów będących w rozumieniu art. 28 kpa stronami tego postępowania, a następnie z ich udziałem przeprowadzić postępowanie nadzorcze obejmujące szczegółowe ustalenie i rozważenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja komunalizacyjna nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.