Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 18/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu w sprawie wniosku B. C. z dnia 3 października 2007 r. ̶ w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeka o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Opola grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) przyznaje od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C., reprezentowanego przez radcę prawnego A. W., jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...].

W rozpoznawanej sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 5 października 2004 r. B. C. przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję nr [...], dotyczącą usunięcia i dostarczenia na parking A pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...].

Pismem z dnia 3 października 2007 r. B. C. zawiadomił Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu o dokonaniu usunięcia ww. pojazdu oraz poinformował, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd nie został odebrany przez właściciela. Ponadto oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 974 zł. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór, przechowywanie i holowanie pojazdu został ponowiony w piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. i 3 października 2011 r., z tym, że koszty wyliczono na kwotę 9.466,40 zł.

Pismem z dnia 23 lutego 2012 r. wskazane wyżej wnioski zostały przekazane według właściwości Staroście Opolskiemu.

B. C. - pismem z dnia 9 września 2010 r. - zawiadomił także Starostę Opolskiego o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru przez właściciela. Pismo to, wraz z wnioskami strony i dokumentacją dotyczącą usunięcia pojazdu, Starosta Opolski przekazał - postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. - według właściwości Prezydentowi Miasta Opola.

Pismem z dnia 7 lutego i 3 marca 2011 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się do B S.A. w [...] o udostępnienie dokumentacji dotyczącej pojazdu Chevrolet [...], nr rej. [...]. W odpowiedzi nadesłano żądane dokumenty w dniu 7 i 22 lutego 2011 r.

W aktach sprawy znajduje się zarządzenie z dnia 7 lutego 2007 r., nr [...], wydane na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz.1137, z późn. zm. - dop. Sądu), oraz zarządzenie z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], którymi Prezydent Miasta Opola wyznaczył B. C., prowadzącego działalność pod nazwą A, jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat.

W dniu 7 października 2016 r. B. C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu pismo z dnia 6 października 2016 r., zatytułowane "Skarga", w którym - powołując się na przepis art. 37 § 2 K.p.a. - wskazał na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa pojazdu marki Chevrolet, a także zarzucił pozbawienie go prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie tego pojazdu. Na tej podstawie domagał się stwierdzenia bezczynności organu i wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.

W piśmie z dnia 21 listopada 2016 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Prezydent Miasta Opola wyjaśnił, że w czasie usunięcia z drogi pojazdu Chevrolet [...], nr rej. [...], obowiązywała umowa z dnia 30 grudnia 2002 r. zawarta pomiędzy Miastem Opole a firmą A, która to umowa została przedłużona do 30 września 2006 r. Organ podał również, że nie może wystąpić z wnioskiem do sądu o przejęcie ww. pojazdu na własność Miasta Opole ze względu na wątpliwości, czy pojazd został usunięty z drogi na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. poinformowało B. C. o braku możliwości rozpatrzenia zażalenia z dnia 6 października 2016 r. i wyjaśniło, że zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a.

W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, wniesionej do tut. Sądu za pośrednictwem organu, B. C. zarzucił naruszenie:

- art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 17 europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 2 czerwca 2009 r. i postanowieniem Starosty Opolskiego z dnia 26 stycznia 2011 r.;

- art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, przez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawą administracyjną w sytuacji, gdy stosunek administracyjnoprawny został zapoczątkowany dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia 2 czerwca 2009 r. i postanowieniem Starosty Opolskiego z dnia 26 stycznia 2011 r.;

- art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki;

- art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 37 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ II instancji w sprawie zażalenia na bezczynność;

- art. 130a ust. 1, 4, 5a, 5b, 5c, 5d, 5e, 6 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018, zwanej dalej ustawą zmieniającą) oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy zmieniającej i art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez uznanie, że stosunek prawny łączący skarżącego i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku. Ponadto żądał wymierzenia Prezydentowi Miasta Opola grzywny w kwocie 38.997,80 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. orzeka się obecnie na rzecz powiatu, natomiast stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślił, że bezczynność organu i niewydawanie decyzji o ustaleniu kosztów poprzedzonych czynnościami przejęcia własności pojazdu, który zalega od ponad 14 lat, jest oczywistą bezczynnością Prezydenta Miasta Opola w całym tym postępowaniu. Skarżący przedstawił też sposób wyliczenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na kwotę 51.486,57 zł i stwierdził, że zarzucana bezczynność pozbawia skarżącego prawa do tego wynagrodzenia. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na rażącą bezczynność organu grzywna i żądana kwota na rzecz skarżącego powinny zostać nałożone w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że starosta dopiero od dnia wejścia w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym został zobowiązany do realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych. Podniósł, że sprawa z wniosku skarżącego nie jest sprawą administracyjną, ponieważ nie dotyczy zakresu przedmiotowego K.p.a. Stwierdził, że nie był zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu (w tym decyzji) w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdu i zapłaty wynagrodzenia za jego przechowywanie w stosunku do skarżącego, a poza tym skarżący nigdy nie wystąpił w tym przedmiocie do Prezydenta Miasta Opola. Wyjaśnił też, że w razie sporu o wynagrodzenie podmiot wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów może wystąpić do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezydent podkreślił, że nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Właściwym organem do załatwienia sprawy i zapłaty wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu był zaś starosta, a koszty powyższe powinien ponieść Skarb Państwa i powinny zostać one przyznane i wypłacone przez naczelnika urzędu skarbowego. Prezydent zauważył, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte i wskazał, że skarżący nie wniósł żądania przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a to sugeruje, że roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Skoro więc nie było wniosku strony obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, to brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, gdyż orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Końcowo organ powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Op 473/16.

W tym miejscu odnotować przyjdzie, że argumentacja organu została przedstawiona częściowo z uwzględnieniem wywodów zawartych w praktycznie bliźniaczych odpowiedziach na skargę tego samego organu, znajdujących się w innych sprawach ze skarg B. C. dotyczących bezczynności w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, ponieważ odpowiedź na skargę złożona w niniejszej sprawie jest niekompletna (zapewne w skutek omyłki), na co wskazuje brak ciągłości zastosowanej w uzasadnieniu skargi numeracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. i zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na tle ostatnio powołanego przepisu w piśmiennictwie wskazuje się, że z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a. i użycie w nim przez ustawodawcę spójnika "lub", instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i oddzielnie. Mają one na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałania bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., s. 616).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...]. Jak wynika z akt sprawy, pojazd ten został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 5 października 2004 r. w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym - w ówczesnym brzmieniu tego przepisu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kwestia wypłaty kosztów usunięcia i przechowania pojazdów stanowi bowiem sprawę administracyjną związaną z wykonywaniem zadań publicznych o charakterze administracyjnoprawnym. Wyczerpany został też tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez wcześniejsze złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w zakresie żądania zgłoszonego przez skarżącego już w piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r., dotyczącego wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...], została skutecznie zarzucona w piśmie z dnia 6 października 2016 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że zostało ono złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na to zażalenie, że zgłoszona przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta Opola został pozbawiony prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Pozwala to uznać, że środek zaskarżenia wniesiony w trybie art. 37 § 1 K.p.a. dotyczył także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Tym samym skarga, jako dopuszczalna, mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postępowania wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta Opola w zakresie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, co wymaga konkretyzacji przez wydanie stosownego aktu.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę dostrzec trzeba, że skarżący zawiadomił właściwy urząd skarbowy w piśmie z dnia 3 października 2007 r., następnie z dnia 2 grudnia 2010 r. i 3 października 2011 r., nie tylko o usunięciu pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...] i o bezskutecznym upływie terminu jego odebrania przez właściciela, ale ponadto precyzyjnie określił należność za dozór, przechowywanie i holowanie samochodu, wynoszącą pierwotnie 974 zł, a potem 9.466,40 zł. W ocenie Sądu, tak sformułowane pismo z dnia 3 października 2007 r. stanowiło wniosek w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. Należy mieć też na uwadze, że w dacie złożenia ww. pisma brak było jednoznacznych przepisów dotyczących ustalania przedmiotowych kosztów. Dlatego nie można czynić stronie zarzutu co do nieprawidłowego złożenia wniosku, zwłaszcza że pismo wyraźnie wskazywało kwotę, w jakiej - według strony - koszty powinny być ustalone. Dodać trzeba, że w razie jakichkolwiek wątpliwości dotyczących intencji skarżącego, to organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia jednoznacznej treści i zakresu złożonego żądania. Z tych względów bezpodstawne jest twierdzenie organu, że skarżący nigdy nie wystąpił z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i zwrot kosztów jego usunięcia. Wobec treści pisma skarżącego z dnia 3 października 2007 r., nie można też podzielić poglądu, że skarżący nie wniósł żądania o przyznanie określonej kwoty pieniężnej z tego tytułu, a tym samym, że brak było podstawy do orzekania przez organ w tej sprawie. Stwierdzić natomiast trzeba, że skoro skarżący wskazał kwotę należną za usunięcie i przechowanie pojazdu, to z chwilą złożenia oświadczenia w tym zakresie, czyli z dniem 3 października 2007 r., z jego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do treści tego żądania (następnie zweryfikowanego) w stosownej formie. Tymczasem do chwili rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, w odniesieniu do przedmiotowego żądania skarżącego nie został wydany żaden akt administracyjny.

W kwestii podstaw prawnych do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego przez Prezydenta Miasta Opola, działającego w granicach kompetencji starosty miasta na prawach powiatu, wskazać przyjdzie, że od czasu usunięcia przez skarżącego pojazdu na podstawie dyspozycji z dnia 5 października 2004 r. i zgłoszenia przez niego żądania zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, regulacje dotyczące zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi podlegały istotnym zmianom. W okresie przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą nowelizującą, przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwana również "ustawą") stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Przepis ten został wyeliminowany z systemu prawnego wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, orzekającego o niezgodności tej regulacji - w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu - z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie powyższego wyroku Trybunału została uchwalona ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano zmian w treści art. 130a ustawy. Co do zasady ustawa ta weszła w życie w dniu 4 września 2010 r., przy czym część jej przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Na podstawie ww. ustawy zmianą objęto art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że od dnia 4 września 2010 r. orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie jak dotychczas - na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku własności pojazdu wskazano starostę, jednocześnie ustalając, że w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, organ ten występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Dla wprowadzenia zmian w zakresie regulacji art. 130a ust. 10 ustawy, ustalono przy tym w art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy nowelizującej rozwiązania mające służyć wyeliminowaniu problemów intertemporalnych związanych z powyższą zmianą. Natomiast na mocy ustawy nowelizującej, z dniem 21 sierpnia 2011 r. uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy Prawo o ruchu drogowym, uprawniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi starosta winien kierować się przy tym wyznaczaniu. W to miejsce do art. 130a wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W okresie, kiedy skarżący dokonał usunięcia z drogi pojazdu i kiedy zaczęły powstawać koszty objęte żądaniem ich ustalenia, skarżący wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej o charakterze administracyjnoprawnym, za co miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów związanych z realizacją nałożonych na niego obowiązków. Zauważyć przyjdzie, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (dostępny, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w poprzednim stanie prawnym, tj. w czasie gdy skarżący usunął pojazd i przechowywał go, ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Zaznaczył, że wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto jednak w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz. 449). W uzasadnieniu tej uchwały, w ślad za Sądem Najwyższym, akcentowano, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Wskazano również, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów.

Stosownie do powyższych poglądów przyjąć trzeba, że podmiot uprawniony do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu może dochodzić w trybie administracyjnym należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego skutkuje z kolei tym, że obecnie to starosta, czy też - jak w niniejszej sprawie - prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. W kwestii właściwości starosty, na tle sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta na prawach powiatu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszczone zostały również przepisy międzyczasowe, w tym art. 13, gdzie rozstrzygnięto o kosztach przechowywania pojazdów powstałych po upływie terminu, o jakim mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez określenia statio fisci. Jednocześnie nie rozstrzygnięto w sposób odmienny niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA: z 17 lipca 2012 r., I OW 95/12; z 13 lipca 2012 r., I OW 94/12; z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11; z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11; z 9 listopada 2012 r., I OW 139/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 45/16). W ocenie Sądu, właściwość starosty należy przyjąć także wówczas, gdy taki wniosek został złożony przed nowelizacją ustawy do naczelnika urzędu skarbowego, który był wówczas właściwy do załatwiania spraw kosztów dozoru pojazdu, i gdy wniosek ten nie został przez ten organ załatwiony, a następnie sprawa została przekazana staroście wg właściwości, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powiedzianego dotychczas Sąd uznał, że w dniu złożenia przez skarżącego pisma z 3 października 2007 r., odnoszącego się do kosztów usunięcia z drogi i przechowania pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...], wszczęte zostało postępowanie z wniosku strony w sprawie ustalenia tych kosztów i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do takiego wniosku. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej organem tym był naczelnik urzędu skarbowego, do którego to organu skarżący skierował ww. pismo. Skoro jednak organ ten w wyniku zmian prawnych okazał się organem niewłaściwym, a postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. Starosta Opolski przekazał Prezydentowi Miasta Opola (jako pełniącemu funkcję starosty w mieście na prawach powiatu) do dalszego prowadzenia sprawę dotyczącą usunięcia z drogi i przepadku przedmiotowego pojazdu, to od daty tego przekazania zaktualizował się też obowiązek Prezydenta Miasta Opola do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. Zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem konkretyzacja prawa przez organ administracyjny, dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie do stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego wnioskiem strony postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie organu administracyjnego i jego bierność w podejmowaniu działań skutkujących rozpoznaniem wniosku strony prowadzi natomiast do bezczynności organu (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2015 r., III SAB/Lu 1/15).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści, czy skutkach tych działań, a jego kontrola ogranicza się jedynie do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2509/13). Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek orzeczenia przez organ o przedmiotowych kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Ocena z tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Opola pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 października 2007 r., na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu marki Chevrolet [...], nr rej. [...]. Bezczynność ta istnieje od chwili przekazania Prezydentowi przez Starostę Opolskiego - postanowieniem z dnia 26 stycznia 2011 r. - sprawy usunięcia i przepadku wskazanego pojazdu. Jak wynika z akt administracyjnych, po przekazaniu sprawy według właściwości, Prezydent Miasta Opola nie podejmował dostatecznych działań zmierzających do załatwienia wniosku. Nie poinformował też strony o ewentualnym powstaniu przeszkody w rozpoznaniu sprawy, powodującej konieczność jej zawieszenia, oraz nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Pamiętać trzeba, że do przedmiotowego postępowania zastosowanie znajdują przepisy procedury administracyjnej, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, tj. art. 35-36 K.p.a. Z oczywistym naruszeniem tych regulacji, pomimo upływu 6 lat od chwili przekazania akt sprawy, do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia - czy to merytorycznego, czy też procesowego - w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, podczas gdy postępowanie w tym przedmiocie powinno zostać zakończone w ustawowym terminie i w formie odpowiedniej do okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Sądu, z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, nie może zostać zaakceptowana sytuacja, że wniosek strony przez kilka lat pozostaje nierozpoznany. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że podejmą one stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Strona nie może też ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organów, zarówno w zakresie ustalenia przez nie swojej właściwości do załatwienia sprawy, jak i ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze złożeniem wniosku podlegającego rozpoznaniu w formie prawem przewidzianej. Dlatego Sąd stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Opola w niniejszej sprawie, uznając, że niezależnie od kwestii wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, organ powinien był ustosunkować się do wniosku B. C. w przewidzianej prawem formie, zależnej od oceny, czy istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo czy wystąpiły czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzeczono o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na zasadzie art. 149 § 1a P.p.s.a. W tym zakresie Sąd zważył, że od daty przekazania Prezydentowi Miasta Opola, według właściwości, sprawy usunięcia pojazdu upłynął znaczny okres czasu, a ponadto Sąd uwzględnił fakt niepodejmowania przez ten organ skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem powyższej oceny było orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt 3 wyroku, na wniosek skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny, a w pkt 4 wyroku - także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z całkowitym zaniechaniem podejmowania przez organ jakichkolwiek działań prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Wysokość grzywny w kwocie 500 zł i sumy pieniężnej wynoszącej 1.000 zł ustalono jednak w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., uwzględniając fakt, że zmiana stanu prawnego mogła powodować wątpliwości organu w kwestii jego właściwości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego oraz wątpliwości co do właściwej formy rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzone kwoty są adekwatne i podjęte rozstrzygnięcie spełni swą funkcję prewencyjną. Dodać też trzeba, że przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu nie ma na celu zaspokojenia żądania, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 5 wyroku, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.