Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1938/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda (spr) WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T.O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia [...].11.1985r., nr [...], orzeczono o sposobie uregulowania stosunków wodnych oraz konserwacji wodnic we wsi Wysoka, powstałych przed i po wykonaniu drogi K. – P., Z. Punkt 6 osnowy decyzji dotyczył zobowiązania Komitetu budowy drogi do wykonania gruntownej konserwacji końcówki wodnicy w celu zabezpieczenia przed niszczeniem drogi dojazdowej do zabudowań T.O. oraz zalewania studni wody pitnej istniejącej w obrębie ujścia tejże wodnicy, a pkt 7 określał termin wykonania wszystkich prac do dnia 30.04.1986r.

Powyższa decyzja w drugiej instancji została zmieniona decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w B.B. z dnia [...].05.1986r., nr [...], poprzez uchylenie jej w pkt 6 i 7, orzeczenie w to miejsce w pkt 6 o obowiązku Urzędu Miasta i Gminy W. jako administratora przedmiotowych dróg do: poszerzenia końcowego odcinka rowu odwadniającego na gruncie J.Z., wykonanie zabezpieczenia odpływu wód opadowych do lasu T.O. przed erozja wsteczną, naprawy ewentualnych szkód powodziowych (zniszczonej nawierzchni drogi D. – J.) w przypadku wystąpienia tych szkód (pkt I. c), poczynienia starań o umieszczenie w harmonogramie usuwania szkód powodziowych z 1985r. odcinka drogi D. – J., w przypadku uzyskania środków na ten cel usunięcia powstałych szkód. Termin wykonania powyższych prac ustalono do dnia 30.06.1986r., zaś pozostałe punkty decyzji utrzymano w mocy.

Decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w B.B. z dnia [...].06.1986r., nr [...] uzupełniono decyzję [...] z dnia [...].05.1986r. w pkt I.c., który otrzymał brzmienie obligujące do naprawy ewentualnych szkód powodziowych (zniszczonej nawierzchni drogi D. – J. i studni zlokalizowanej w pobliżu drogi na gruncie p. T.O.) w przypadku wystąpienia tych szkód.

Od 1993r., a potem ponownie od 1997r. organy administracji publicznej na skutek szeregu pism T.O. dotyczących niewykonania obowiązków wynikających z powyższych decyzji, podejmowały czynności służące wyjaśnieniu istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Pierwszy akt administracyjny dotyczący zgłaszanych przez T.O. żądań stanowi decyzja Starosty W. z dnia [...].09.1999r., nr [...], którą na podstawie art. 105 k.p.a. umorzono postępowanie prowadzone na wniosek T. O. w sprawie wykonania decyzji Wojewody B. z dnia [...].06.1986r., nr [...], nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na uprzednią realizację wynikających z niej obowiązków.

Na skutek odwołania T.O. powyższe decyzja została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.1999r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na istnienie przesłanek do uznania pisma T.O. z dnia 7.04.1999r. za wniosek egzekucyjny, w celu jego rozpatrzenia we właściwym trybie.

Decyzją Starosty W. z dnia [...].02.2000r., nr [...], na podstawie art. 59 § l pkt l w zw. z art. 20 § l pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzono postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania decyzji Wojewody B. z dnia [...].06.1986r., nr [...], wszczęte na wniosek T.O. z dnia [...].04.1999r. z uwagi na uprzednią realizację wynikających z niej obowiązków.

Odwołanie T.O. od powyższej decyzji zostało rozpatrzone przez organ drugiej instancji jako zażalenie na postanowienie Starosty W. z dnia [...].02.2000r., nr [...], które na podstawie art. 138 §1 pkt l k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymano w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2000r., nr [...], sprostowanym postanowieniem tego organu z dnia [...].06.2000r. , Nr [...].

W związku ze skargą T.O., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6.03.2001 r. sygn. akt II S A/Kr/163 5/00 uchylono zaskarżone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2000r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji.

W zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania, w uzasadnieniu wyroku wskazano, że przewidziana art. 59 § l pkt l ustawy z dnia 17.06.1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. Nr 36 , poz. 161 - zwanej dalej ustawą) przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie, że obowiązek przed jego wszczęciem został wykonany oznacza iż stwierdzenie powyższego może nastąpić dopiero w toku wszczętego postępowania egzekucyjnego , a nie w fazie przed wszczęciem tego postępowania. Z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.1999r. wynikało jedynie, że pismo T.O. z dnia 7.04.1999r. należy potraktować jako wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej w celu wykonania wskazanej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w B.-B., Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Nr [...] z dnia [...].06.1986r., a przytoczenie przez Kolegium Odwoławcze treści art. 59 § l pkt l ustawy, nie zwalniało organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy od czynności przewidzianych ta ustawą, a zwłaszcza przepisami Rozdziału 3 regulującego zasady prowadzenia egzekucji. Przepis art. 29 § l ustawy zobowiązuje organ egzekucyjny do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, stanowiąc zarazem, że organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego obowiązany jest zbadać, czy zachodzą przewidziane przepisami ustawy (np. art. 15, § l, 28 § l zd. II ustawy) przesłanki do wszczęcia egzekucji, a przede wszystkim, czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom określonym art. 27 § l i 2 ustawy. Przepis art. 32 § l stanowi, że organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanym odpis tytułu wykonawczego zaopatrzony w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu egzekucyjnego do egzekucji administracyjnej oraz poucza zobowiązanego o służącym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, których podstawy są wyczerpująco wyliczone w art. 33 pkt l - 7 ustawy. Ich rozpatrzenie następuje w trybie określonym przepisem art. 34 § l, zaś w przypadku uwzględnienia zarzutów - stosownie do ich natury - organ egzekucyjny postanowieniem zawiesza postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 lub umarza to postępowanie w oparciu o przepis art. 59 ustawy, albo też rozstrzyga o zastosowaniu innego, mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 2). Z kolei przepis art. 59 w § l w punktach 1-11 wskazuje przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do konstatacji, że organ drugiej instancji zaakceptował postanowienie Starosty Powiatu W., które mimo powołania na przepis art. 59 § l pkt l ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w istocie zapadło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i bez zachowania trybu wymaganego przepisem art. 32§ l w zw. z art. 34 § l tej ustawy. W ramach dotychczasowego postępowania organ egzekucyjny przedsiębrał czynności i przedstawiał zarzuty, do których ewentualnego zgłoszenia legitymowany być może zobowiązany określony w tytule wykonawczym podlegającym wykonaniu w drodze administracyjnej, a powyższe skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia zawartego w sentencji na podstawie art. 22 ust. l pkt l w zw. z ust. 2 pkt l i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 , poz. 368 z późn. zm.)

Kolejnym postanowieniem Starosty W., z dnia [...].11.2001 r., nr [...], na podstawie art. 59§ ust. l pkt l w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek T.O. w celu przymuszenia zobowiązanego, tj. Urząd Miejski w W. do realizacji obowiązku wynikającego decyzji Wojewody B. z dnia [...].06.1986r., nr [...].

Orzeczenie to, po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...].05.2002r., Nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt l i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek zamiejscowy w Krakowie z dnia 17.12.2002r. sygn. akt II SA/Kr 1636/02, po rozpoznaniu skargi T.O. na postanowienie Wojewody z dnia [...].05.2002r., Nr [...] uchylono zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku wydanego na podstawie do art. 22 ust. l i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.), stwierdzając zasadność skargi aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano, w nawiązaniu do treści art. 21, art. 51 zd. l oraz art. 30 powołanej wyżej ustawy oraz wyroku z dnia 6.03.2001 r. sygn. akt II SA/Kr/1635/00 wskazano na następujące okoliczności.

Zaskarżone postanowienie Wojewody zapadło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2002r Nr 110, poz. 968) z uwzględnieniem obowiązujących od 30.11.2001r. zmian wprowadzonych ustawą z dnia 6.09.2001r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368), z mocy art. 13 tej ustawy. Przepis art. 2§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zwanej dalej ustawą o egzekucji - zawiera katalog obowiązków podlegających wykonaniu w drodze administracyjnej. Stosownie do pkt 3 tego przepisu podlegają egzekucji w tym trybie obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Nie ulega wątpliwości , że nałożony pkt I c decyzji Wojewody B. z dnia 26.06.1986r obowiązek "naprawy ewentualnych szkód powodziowych (zniszczonej nawierzchni drogi...) w przypadku wystąpienia tych szkód " ma charakter obowiązku niepieniężnego, dla którego katalog środków egzekucyjnych wyczerpująco określają przepisy art. l a pkt 12 lit.b w zw. z art. 7§1 i przepisy Działu III ustawy. Zgodnie z art. 5 § l pkt l ustawy o egzekucji, upoważnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Przepis powyższy określa zatem wierzyciela obowiązku, przez którego zgodnie z art. l a pkt 13 rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

Stosownie zatem do powołanych wyżej przepisów wierzycielem, a zatem uprawnionym do wszczęcia egzekucji na podstawie decyzji jest organ, a nie inny podmiot - osoba fizyczna, choćby miała interes prawny, czy faktyczny w jej przeprowadzeniu. Ostateczna decyzja Wojewody B. z 26.06.1986r., uzupełniająca decyzję tego organu z dnia [...].05.1986r., wydana została w drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...].11.1983r. jako terenowego organu administracji państwowej pierwszej instancji w strukturze tych organów regulowanej ustawą z 20.07.1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm). Organy egzekucyjne obecnie właściwe do orzekania w pierwszej instancji, jako wierzycieli uprawnionych do wydania wykonania obowiązku określa przepis art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 ustawy organ wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, przy czym wszczęcie egzekucji, przepis art. 15§1 ustawy warunkuje uprzednim skierowaniem przez wierzyciela do zobowiązanego upomnienia. Nie znajdowały zatem, żadnego oparcia w przepisach prawa te czynności, którymi wzywano skarżącego do wystosowania przez niego upomnienia, czy " wystawienia " przez skarżącego tytułu wykonawczego. Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych winien wierzyciel podjąć względem zobowiązanego (art. 6 § l ustawy), wobec którego ma nastąpić wystosowanie upomnienia poprzedzającego wszczęcie egzekucji (art. 15 § 1) i który ma być oznaczony w tytule wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 2,8,9). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą dostarczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego ( art. 26 § 5 pkt l). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają regulacji odnoszących się do sytuacji w której żądanie wszczęcia egzekucji zgłasza podmiot, któremu nie przysługuje przymiot wierzyciela uprawnionego do żądania wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji, jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej , w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie skarżącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, opartego na obowiązku wynikającym z wyżej wskazanych decyzji Wojewody B. i organu pierwszej instancji, w ogóle nie było rozpatrzone z punktu widzenia wyżej powołanych przepisów.

Postanowieniem Starosty W. z dnia [...].06.2003r., nr [...] na podstawie art. 59 § l pkt l, § 3 - 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 9 tekst jednolity dz. U. Nr 110 z 2002r., póz. 968) umorzono postępowanie egzekucyjne wszczęte z urzędu, w sprawie wykonania decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia [...].11.1985, w sprawie uregulowania stosunków wodnych oraz konserwacji wodnic we wsi W., powstałych przed i po wykonaniu drogi K. – P., Z. –W. –M., zmienionej decyzją nr [...] Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w B.-B. z dnia [...].05.1986r., jak również decyzją nr [...] Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w B.-B. z dnia [...].08.1986r.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz czynności podjęte w wykonaniu zaleceń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17. 12.2002r. sygn. akt II SA/Kr 1636/02, polegające na doręczeniu Urzędowi Miejskiemu w W. upomnienia z daty 7.04.2003r. w sprawie wykonania wskazanych w osnowie decyzji i następnie tytułu wykonawczego, także na przeprowadzone w dniu 20.05.2003r. oględziny z udziałem przedstawiciela tego podmiotu oraz T.O. Stwierdzono dalej, że istniejące uszkodzenia w drodze Dział – J. nie są wynikiem powodzi, leczy jej użytkowania, zostaną usunięte przez Urząd Miejski w W. w ramach remontu cząstkowego, jak również iż rów od przepustu jest w dobrym stanie technicznym, skarby są zabezpieczone kamieniem na całej długości aż do jaru, a studnia nie ma łączności z rowem, wyżłobienia jaru spowodowane są spływem wód opadowych, a nie powodzią. Żądania T.O. wykonania na tej drodze nawierzchni asfaltowej długości 300 m uznano za bezzasadne, bowiem decyzja Wojewody B. nie zobowiązywała do podniesienia standardu drogi, nie precyzowała też formy remontu drogi, ani zakresu robót, zaś obowiązki nałożone decyzjami zostały wykonane.

W powyższym postanowieniu, zawarto pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienie odwołania do Wojewody [...] w K., które wnosi się za pośrednictwem Starosty Powiatowego w W. w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, zaś zostało ono przesłane T.O. i Gminie W.

Postanowieniem Wojewody dnia [...].07.2003r., Nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. Nr 110 z 2002r., póz. 968 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T.O. na postanowienie Starosty W. z dnia [...].06.2003r. znak [...] stwierdzono jego niedopuszczalność.

W uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji wskazano na zaskarżone postanowienie oraz zażalenie T.O., w którym zarzuca naruszenie art. 6-11 k.p.a. i 75 k.p.a., zaś analizując akta sprawy powołano niżej podane okoliczności.

Upomnieniem z dnia 7.04.2003, znak [...] Starosta W. jako wierzyciel - uprawniony do wszczęcia egzekucji na podstawie decyzji organ pierwszej instancji - wezwał Gminę W. do wykonania obowiązku wynikającego z powołanych wyżej decyzji dotyczących naprawy szkód powodziowych (zniszczonej nawierzchni drogi D. – J. i studni zlokalizowanej w pobliżu drogi na gruncie Pana T.O.). Następnie w dniu 23.04.2003r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy, w którym wyznaczył zobowiązanemu termin realizacji obowiązku do 7.05.2003r., a z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego wszczęta została egzekucja administracyjna. Zobowiązany - Gmina W., pismem z dnia 30.04.2003r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z jednoczesnym wnioskiem o jego umorzenie. Na podstawie art. 59 § l pkt l, § 3, § 4 ustawy o postępowaniu, egzekucyjnym w, administracji Starosta W. umorzył postanowieniem z dnia [...].06.2003 postępowanie egzekucyjne. Podstawą rozstrzygnięcia było wykonanie obowiązków nałożonych wymienionymi decyzjami z 1985r i 1986r. (art. 59 § l pkt l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Uwzględniając te okoliczności oraz fakt wniesienia przez T.O. zażalenia na powyższe postanowienie wyjaśniono dalej, że zgodnie z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie wyłącznie zobowiązanemu oraz wierzycielowi. T.O. nie miał w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym przymiotu wierzyciela ( art. 26 § l ustawy), którym w niniejszym przypadku, zgodnie z art. 5 § l pkt l w związku z art. l pkt 13 ustawy o egzekucji jest Starosta W., zaś krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest tożsamy z tym, który występuje w postępowaniu merytorycznym rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie poglądami, z uwagi na treść art. 5 i art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stronie uprawnionej z mocy art. 28 i art. 61 § l k.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia lub stwierdzenia w drodze decyzji określonego obowiązku przez inny podmiot tego postępowania nie służy po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie legitymacja do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania określonego obowiązku. Konsekwencją powyższej okoliczności jest to, iż skarżący będący stroną w postępowaniu administracyjnym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym ( wyrok NSA z 9.05.2001, sygn. akt IV SAB 175/00). Zapis art. 5 pkt l przywołanej ustawy wskazuje, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, będący wierzycielem. Drugą, obok wierzyciela stroną tego postępowania jest zobowiązany (wyrok NSA z 14.10.1998, sygn. akt IV S.A. 2015/96).

Na podstawie art. 134 k.p.a. można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przy czym przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia odwołania (uchwała 7 sędziów z 5.07.1999, OPS 16/98, ONSA 1999/4/119), która występuje w mniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przedmiotowe zażalenie T.O. uznano za niedopuszczalne, jako pochodzące od podmiotu nieuprawnionego .

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...].07.2003r., nr [...], T.O. zrzucał bezprawne pozbawienie go statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym i przypisanie prawa do składania zażalenia tylko organom samorządu administracyjnego niezgodnie z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również powołanie w nim błędnych przepisów.

T.O. wskazywał nadto na bezprawność działania Starosty Powiatu W., polegającą na wszczynaniu postępowania egzekucyjnego dopiero na wyraźne żądanie skarżącego - czyli wierzyciela wynikającego z decyzji administracyjnych z 1986r., jak również uchylenie postępowania egzekucyjnego bez szczegółowego rozeznania stanu faktycznego w terenie, traktowanie pokrzywdzonego - którym jest skarżący - w sposób wykraczający poza normy kodeksu postępowania administracyjnego i poniżający petenta w urzędzie.

Skarżący wnosił o uchylenie postanowienia Wojewody nr [...], z dnia [...].07.2003r., stwierdzenie iż działania Starosty Powiatu W. naruszają prawa nabyte przez skarżącego decyzjami administracji państwowej, które -winny być wykonane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

Uzasadniając powyższe T.O. wskazywał na wykonaną w latach 1980 - 1983 modernizacje drogi gminnej w miejscowości W. gmina W., powodującą zasadniczą zmianę stosunków wodnych oraz nałożone na inwestora, tj. Urząd Miasta i Gminy W. obowiązki naprawiania szkód powodziowych w przypadku ich wystąpienia na drodze i studni. Takie zniszczenia na przestrzeni już 20 lat powstały kilkakrotnie i były naprawiane przez skarżącego, który obecnie z uwagi na wiek i zły stan zdrowia nie może pracować fizycznie. Duże uszkodzenia w zlewni zostały naprawiane także przez Urząd Miejski w W., co nie objęło jednak do tej pory drogi gminnej na długości 300 m, pomimo stosownego obowiązku nałożonego w decyzji. Lata "walki" z administracją o naprawę drogi skutkował już wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie - sygn. akt II SA/Kr 1635/00 z dnia 6.03.2001r. i sygn. akt II SA/Kr 1636/02 z dnia l 7.12.2002r. Aktualnie wydano zaskarżone postanowienie, w którym uznano skarżącego za osobę nieuprawnioną, a to pozbawia go całkowicie prawa do wyegzekwowania decyzji administracyjnej z 1986r. i jest krzywdzące. Postanowienie Wojewody przywołuje art. 59 § 5, który mówi, że na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Starosta Powiatu był organem egzekucyjnym zatem jemu nie przysługiwało prawo do złożenia odwołania, a takie stwierdzenia są podnoszone w uzasadnieniu. Wojewoda powołuje się w postanowieniu na art. l pkt 13, a takiego przepisu nie ma. Jest natomiast art. la, pkt 13 określający wierzyciela. To skarżący był adresatem decyzji administracyjnej ze wskazaniem imiennym i jest wierzycielem wynikającym z decyzji z 1986r., uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. Dlatego też na piśmie skarżący zwrócił się do Starosty o wykonania zobowiązania przez Urząd Miejski w W. po wyroku NSA z 17.12.2002r, na to właśnie żądanie Starosta wszczął egzekucję, zaś wyżej wymieniony otrzymywałem wszelkie dokumenty prawne jako strona w tym postępowaniu. Skarżący kwestionował prawdziwość stwierdzenia zawartego w piśmie Urzędu Miejskiego w W. z dnia 11.04.2003r. co do ograniczenia czasowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji, jak również zarzucał iż pomimo przeprowadzonej wizji umorzenie postępowania. Uznawał za poniżający, przebieg zdarzenie dnia 5.06.2003r., kiedy to zaproszony przez Starostę do biura celem omówienia i przeanalizowania całości postępowania administracyjnego usłyszał, po naradzie tegoż z pracownikami, podejmuje decyzje o umorzeniu postępowania, co nastąpiło bez dopuszczenia skarżącego do przedstawienia dowodów i rzeczowej argumentacji, przy czym postanowienie nosi datę [...].06.2003r. T.O. wskazywał , że złożył skargę na Starostę do Rady Powiatu, na miejsce przybyła Komisja Rewizyjna, która uznała ją za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97§1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy, uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany powołaną podstawą prawną oraz granicami skargi wyznaczonymi przez zakres zaskarżenia, podnoszone w niej zarzuty i zgłaszane wnioski (art. 134 p.p.s.a.).

Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na dokonaną już uprzednio - dwukrotnie, sądową kontrolę postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jak również specyfikę zaskarżonego postanowienia, które nie rozstrzyga o istnieniu przesłanek do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, lecz dotyczy formalnej kwestii niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez T.O. na postanowienie Starosty W. z dnia [...].06.2003r., nr [...], badanie prawidłowości tego ostatniego orzeczenia, czy też ocena działań Starosty W. związanych z jego wydaniem jest przedwczesne. Z tej przyczyny nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie, że działania Starosty Powiatu W. naruszają prawa nabyte przez skarżącego decyzjami administracji państwowej, które winny być wykonane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, zaś związane z nim twierdzenia i zarzuty skarżącego pozostają poza rozpoznaniem.

Fakt uprzedniego wydania w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie dwóch wyroków ma również ten skutek, że przeprowadzana obecnie kontrola następuje z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej oraz z nią związanych wskazań zawartych w uzasadnieniu tych orzeczeń (art. 153 p.p.s.a. oraz art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm., uchylonej z dniem 1.01.2004r. i art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia dostrzeżonych wadliwości. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego tego rodzaju, iż określony pogląd stanie się nieaktualny, zaś analogiczny skutek może spowodować zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że kwestionowane obecnie przez skarżącego postanowienie zostało wydane w kontynuacji postępowania administracyjnego, którego przebieg przedstawiono w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Uwzględnienie w dwóch poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skarg T.O. na wydawane w przedmiotowej sprawie akty następowało z przyczyn innych, niż artykułowane w nich jako zarzuty, zaś z uwagi na dostrzegane uchybiania przepisom postępowania nie wypowiadano się w kwestii istnienia, bądź nieistnienia przesłanek do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego wszczęcia w licznych pismach domagał się skarżący.

Ocena prawna oraz wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie 6.03.2001r. sygn. akt II SA/Kr/1635/00 naprowadzają i przesądzają w sposób wiążący obowiązek organów wydania w niniejszej sprawie aktów w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, nie zaś jak to miało miejsce, poza takim postępowaniem, na podstawie przepisów stosowanych w administracyjnym postępowaniu rozpoznawczym.

W kolejnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17. 12.2002r. sygn. akt II SA/Kr 1636/02 dokonano z uwzględnieniem zmian w przepisach kwalifikacji obowiązków, których realizacji domaga się skarżący, jako podlegających egzekucji administracyjnej, określono podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego, wskazano na czynności poprzedzające to postępowanie, zasad jego wszczęcia oraz prowadzenia, bowiem i w tym przypadku, pomimo powołania przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcie między innymi przepisów ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na popełnione uchybienia orzekano pomimo niewszczęcia skutecznie takiego postępowania. W tym kontekście podano również , że przepisy powołanej wyżej ustawy nie zawierają regulacji odnoszących się do sytuacji zgłoszenia żądania wszczęcia egzekucji przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot wierzyciela uprawnionego do żądania wykonania obowiązku, wyjaśniono iż zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji , jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej , w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a także wskazano, że żądanie skarżącego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, opartego na obowiązku wynikającym z wyżej wskazanych decyzji Wojewody B. i organu pierwszej instancji, w ogóle nie było rozpatrzone z punktu widzenia wyżej powołanych przepisów.

Ocena prawna zawarta w powołanych wyroku zachowały wiążący charakter w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak zmian w przepisach powodujących jej dezaktualizację.

Mając na uwadze powyższe, treść zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...].07.2003r., nr [...] oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych skargę T.O. w niniejszej sprawie należy uznać za bezzasadną.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane po dokonaniu nie budzących zastrzeżeń i dostatecznych ustaleń, z uwzględnieniem których organ drugiej instancji wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia T.O. na postanowienie Starosty W. z dnia [...].06.2003r. znak [...] powołał właściwe przepisy prawa, oraz zastosował je adekwatnie do występującego w sprawie stanu faktycznego. Ta pozytywna uwaga nie dotyczy jedynie wskazania w uzasadnieniu postanowienia jako podstawy prawnej orzekania art. l pkt 13 , nie zaś jak słusznie zauważa skarżący art. l a pkt 13 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968z późn. zm.). Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem pomimo niewłaściwie powołanego przepisu prezentowane przez organ drugiej instancji rozważania uwzględniają prawidłową definicję pojęcia wierzyciel obowiązku, na którą wskazano już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17. 12.2002r. sygn. akt II SA/Kr 1636/02, określając go jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Także w tym wyroku wyjaśniono, że zgodnie z art. 5 § l pkt l ustawy o egzekucji, upoważnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających decyzji. lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, stąd stosownie do powołanych wyżej przepisów wierzycielem, a zatem uprawnionym do wszczęcia egzekucji na podstawie decyzji jest organ, a nie inny podmiot - osoba fizyczna, choćby miała interes prawny, czy faktyczny w jej przeprowadzeniu. Wskazano również, że skoro ostateczna decyzja Wojewody B. z [...].06.1986r., uzupełniająca decyzję tego organu z dnia [...].05.1986r., którą wydano w drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [..].11.1983r. jako terenowego organu administracji państwowej pierwszej instancji w strukturze tych organów regulowanej ustawą z 20.07.1983r o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm), to organy egzekucyjne obecnie właściwe do orzekania w pierwszej instancji, jako wierzycieli uprawnionych do wydania wykonania obowiązku określa przepis art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zaskarżone postanowienie nie narusza wyżej wskazanej, wiążącej oceny prawnej, a odmienne poglądy skarżącego - który uznaje siebie za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, nie zasługują na uwzględnienie także w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej rozszerzył krąg stron administracyjnego postępowania egzekucyjnego, do których T.O. nie należy.

Również w pozostałym zakresie kwestionowane postanowienie respektuje wiążącą ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku, a uwzględniając słusznie treść art. 59 § 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który określa jako podmioty uprawnione do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego -zobowiązanego oraz wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, organ drugiej instancji uznał trafnie iż skarżący do tych podmiotów nie należy.

Przy braku w powołanej wyżej ustawie regulacji odnoszących się do sytuacji wniesienia zażalenia przez podmiot nieuprawniony, stosownie do jej art. 18 wydano w niniejszej sprawie prawidłowo postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, stosując w tym zakresie odpowiednio podstawie art. 134 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.