Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 814/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, 218
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie wejścia na teren nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. "A" S.A. w K. jako następca prawny "B" w B. zwróciła się do Wójta Gminy L. o wydanie na podstawie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. znak [...] zezwalającej na wejście w teren działek objętych i wymienionych w decyzji, położnych w miejscowościach: S., L., L. oraz S.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy L. odmówił wydania żądnego postanowienia, stwierdzając, iż wobec faktu nie dysponowania dokumentami z postępowania w sprawie wydania podanej wyżej decyzji, nie może stwierdzić jej prawomocności.

Wobec wniesienia przez "A" zażalenia, rozpatrujące je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zalecając poszukiwanie dokumentów związanych z powyższym postępowaniem.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] r. ponownie odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż postępowanie przeprowadzone, zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego nie doprowadziło do ujawnienia dokumentów związanych z przedmiotową decyzją. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ na żądanie ubiegającej się o nie osoby. Wobec nie dysponowania dokumentami z postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] r, organ nie może stwierdzić jej prawomocności.

W zażaleniu z dnia 27 października 2016 r. "A" S.A zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 218 § 1 i § 2 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując złożone zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Uzasadniając wniosek o wydanie zaświadczenia, strona wykazała, iż ma interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaświadczenia w niniejszej sprawie jest potwierdzenie stanu prawnego - stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r. zezwalającej na wejście w teren nieruchomości opisanych w decyzji. Przedmiotem ustaleń jest zatem to, czy decyzja ta została zaskarżona, czy wniesiono od niej odwołanie. Zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie, czyli taka, która nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji.

W ocenie Kolegium organ rozpatrujący wniosek nie wyczerpał wszelkich możliwości ustalenia czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. M.in. przedwcześnie uznał za wystarczające wyjaśnienia Wojewody [...]. Pominął również kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków.

W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - art. 7 w związku z art. 218 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z koeli spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] r. kolejny raz odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W podstawie prawnej przywołał art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu po opisaniu przebiegu postępowania wyjaśnił, że zgodnie z zalecaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadził poszukiwanie niezbędnych dokumentów w Archiwum Państwowym. Zwrócił się także do Archiwum Zakładowego i Zlikwidowanych Przedsiębiorstw Państwowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., skąd uzyskał odpowiedź, że niemożliwe jest ustalenie czy dokumentacja związana z powyższą decyzją się zachowała bez podania sygnatury akt, pod którą sprawa była prowadzona. W ponownym postępowaniu sprawdzono nadto zapisy w ewidencji gruntów i budynków i ustalono, że w zasobie Starostwa Powiatowego w Z. Wydział Geodezji i Kartografii brak przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy L. z [...] r., gdyż decyzja ta nie jest decyzją przenoszącą własność, a jedynie zezwalającą na remont linii energetycznej przechodzącej przez wskazane w decyzji działki.

W tym stanie faktycznym w ocenie Wójta Gminy dołożył on wszelkich starań, aby wykonać zalecania organu drugiej instancji w celu ustalenia czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. Nie udało się jednak tego ustalić, gdyż nie można odnaleźć żadnych dokumentów związanych z tą decyzją.

Następnie Wójt Gminy odwołując się do treści art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił kiedy wydaje się zaświadczenie i w jaki sposób kończy się postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Ostatecznie stwierdzając, iż nie dysponuje żadnymi dokumentami z postępowania w sprawie wydania wymienionej we wniosku decyzji z dnia [...] r. znak [...], uznał, że nie może stwierdzić jej ostateczności.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła "A" S.A w K. Oddział w B. Zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 218 § 1 i § 2 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji, nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i niewyczerpanie wszelkich możliwości ustalenia, czy decyzja stała się ostateczna, a przy tym naruszenia domniemania przymiotu ostateczności decyzji, wniosła, na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że gdy chodzi o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji organu pierwszej instancji, niedopuszczalne jest powoływanie się na brak dokumentów, zwłaszcza w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, że decyzja została wydana i weszła do obrotu prawnego. Ustalenia wymaga jedynie, czy od decyzji wniesiono odwołanie, a jeśli nie to zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wydać zaświadczenie o ostateczności decyzji.

W celu takiego ustalenia niezbędne jest przeanalizowanie archiwalnych akt administracyjnych, a wobec ich braku organ winien przejrzeć wszystkie dostępne mu rejestry, ewidencje inne posiadane zbiory danych (bez ograniczeń czasowych). Na ich podstawie winien przynajmniej ustalić czy do organu wpłynęło odwołanie od wskazanej decyzji, bądź czy było przekazywane organowi wyższego stopnia. Na potwierdzenie swego stanowiska Spółka odwołała się do wyroków sądów administracyjnych, cytując obszerne ich fragmenty.

Podkreśliła, że za naruszające prawo należy uznać działanie, polegające na niepodjęciu przez organ należytych działań, zmierzających do wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy brak jest śladów wzruszenia decyzji.

Spółka powołała się także na rozstrzygnięcia Wojdowy [...], przywołując także fragment uzasadnienia tego rozstrzygnięcia i podkreślając, iż organ nie może powoływać się na brak dokumentów, tj. akt postępowania, w ramach którego doszło do wydania decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy bezspornym jest że decyzja taka została wydana, a co więcej weszła do obrotu prawnego, skoro jest w posiadaniu wnioskodawcy.

Dalej Spółka wyjaśniła, że ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o ostateczności decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja ta, co rozstrzygnęła ostatecznie uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt IIICZP 87/13, stanowi dla przedsiębiorcy przesyłowego trwały tytuł prawny do stałego korzystania z nieruchomości, na której urządzenie zostało posadowione. W oparciu o art. 124 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja ostateczna stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, a wniosek składa Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Spółka podkreśliła, że dokumentacja związana z wydaniem decyzji stanowi materiał archiwalny kategorii A. Tak sklasyfikowane akta wchodzą do państwowego zasobu archiwalnego i nie podlegają brakowaniu. Nawet jeśli doszło do ich zniszczenia, nie może to rodzić ujemnych konsekwencji strony mającej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.

W końcu Spółka dodała, że orzecznictwo wskazuje, że decyzje wynikające z art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości są tożsame z decyzją z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby w zakresie "starych" decyzji występować o nadanie klauzuli ostateczności również w aktualnym stanie prawnym. Wyjaśniła dalej, że orzecznictwo potwierdza prawo i zarazem obowiązek dokonania wpisu decyzji wydanej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w oparciu o obecnie obowiązujący art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wpis do księgi wieczystej pozostaje konieczny dla właściciela urządzeń przesyłowych jako potwierdzenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie uprawnień wynikających z przywołanego powyżej art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Aby wpis był możliwy, decyzja dołączona do wniosku o wpis z oczywistych względów musi być ostateczna.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium odwołując się do kodeksowej regulacji wskazało, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia organ w pierwszej kolejności ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy i czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie to może zakończyć się czynnością materialno- techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem, albo zaświadczenia o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia o odmowę wydania zaświadczenia (art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W niniejszej sprawie strona wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r. zezwalającej na wejście w teren nieruchomości opisanych w decyzji położnych w miejscowościach S., L. oraz S.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaświadczenia jest więc potwierdzenie stanu prawnego - stanu przysługiwania przymiotu ostateczności decyzji. Kolegium podziela stanowisko prezentowane przez sądownictwo administracyjne, że tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dalej Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie może powoływać się na braki dokumentacji, tj. brak jakichkolwiek akt dot. decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r., w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana i doręczona stronie skarżącej. Kolegium podkreśliło, że nawet w sytuacji uznania zażalenia za uzasadnione może orzec wyłącznie kasacyjnie, a nie reformatoryjnie, gdyż złożenie zażalenia nie powoduje przeniesienia na organ wyższego stopnia kompetencji do wydania zaświadczenia.

Stąd Kolegium orzekło jak w sentencji.

W skardze do sądu administracyjnego, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" S.A. w K. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy L. oraz zasądzenia kosztów postępowania, wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania. tj.

- art. 218 § 1 i § 2 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie i niewyczerpanie wszelkich możliwości przedmiotowego ustalenia, a przy tym naruszenie domniemania przymiotu ostateczności decyzji (strona nie może być pozbawiona możliwości uzyskania potwierdzenia ostateczności decyzji administracyjnej);

- art. 11 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej i brak wystarczających i spójnych argumentów za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia, jak również sprzeczne z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego i aktualnym orzecznictwem uznanie przez organ drugiej instancji odmowy wydania żądanego zaświadczenia za zgodne z przepisami prawa,

- art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu.

W uzasadnieniu strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w ocenie organu pierwszej instancji wobec braku odnalezienia dokumentacji związanej z wniesieniem odwołania od wymienionej we wniosku decyzji, brak podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Skarżąca Spółka powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu, podkreślając, że skoro decyzja została wydana i wprowadzona do obrotu prawnego organ nie może odmówić żądanego zaświadczenia.

Zdaniem skarżącej organ uparcie odmawia wydania zaświadczenia powołując się na brak dokumentacji dotyczącej decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r., nie chcąc przy tym zauważyć, że jest zobowiązany do wydania zaświadczenia, a wymienione akta powinny być przechowywane na terenie tej miejscowości. Okoliczność, iż organ nie zabezpieczył właściwego przechowania akt, nie może obciążać strony. Dalej skarżąca wyjaśniła swój interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, powtarzając w tym zakresie swoją argumentację przedstawioną już w zażaleniu z powołaniem się na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II CZP 87/13.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło stanowisko prezentowane przez sądownictwo administracyjne, że tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały w związku z wnioskiem "A" S.A. w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r. zezwalającej na wejście w teren działek zlokalizowanych w miejscowościach: S., L., L. oraz S.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy tego działu "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy do organu administracji wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kodeksu) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego rożni się w istotny sposób od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest przewidzianym w przepisach prawnych potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ na żądanie zainteresowanej strony. Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Nie są więc zaświadczenia aktami administracyjnymi lecz czynnościami faktycznymi, gdyż nie są oświadczeniami woli lecz oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek - żadnej sprawy, nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zawsze wszczynane jest na wniosek strony. Jest ono dostępne dla każdego, a stronami takiego postępowania są osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub z uwagi na swój interes prawny.

Art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje bowiem dwie kategorie spraw, w których uzasadnione jest wystąpienie z żądaniem o wydanie zaświadczenia, a mianowicie, gdy:

1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2/ osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania wymienionych powyżej zaświadczeń. Zgodnie z przyjętą konstrukcją w pierwszej sytuacji, interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia został jej przyznany apriorycznie i nie podlega on badaniu, odmiennie niż ma to miejsce w stosunku do osób, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. W tym przypadku organ obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie istotnie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – zob. np. J.Borkowski /w:/ B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Warszawa 2009, s. 657-658.; A.Matan /w:/ G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 504-505. Jeśli bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać – zob. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384.

W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej winien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, LEX nr 48671.

W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenia organu odwoławczego, iż z akt sprawy nie wynika konieczność uzyskania żądanego zaświadczenia ze względu na wymów jakiegokolwiek przepisu prawa, który zobowiązywałby organ do jego przedłożenia. Zatem zastosowanie miałby w sprawie pkt 2 art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli skarżąca Spółka winna wykazać swój interes prawny w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia. Organy prawidłowo przyjęły, iż Spółka wykazała interes prawny w pozyskaniu żądanego zaświadczenia, szeroko przedstawiając problem w tym zakresie zarówno w zażaleniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego. Podzielić też trzeba stanowisko prezentowane przez sądownictwo administracyjne, że tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przypadku przedmiotowej sprawy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wydania przedmiotowego zaświadczenia był brak dokumentów z postępowania w sprawie wydania decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. z których wynikałoby, że decyzja ta jest ostateczna. W ocenie Wójta Gminy L. dołożył on wszelkich starań, aby ustalić czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym, a wobec braku dokumentów związanych z tą sprawą nie był w stanie tego jednoznacznie ustalić. W tej sytuacji zdaniem organu nie miał on obowiązku zbierania nowych informacji w celu wydania zaświadczenia.

W ocenie Sądu, odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Istotnie obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może nastąpić, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. Wówczas organ może uchylić się od wydania zaświadczenia. Jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Ustalenia organu w przedmiotowej sprawie w zasadzie powinny ograniczyć się do sprawdzenia czy wniesiono odwołanie od wymienionej we wniosku decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] r. Jeśli zaś odwołania nie wniesiono, to zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wydać zaświadczenie o ostateczności decyzji.

Zasadnie skarżąca podkreśliła, że strona nie może zostać pozbawiona prawa uzyskania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji. W demokratycznym państwie prawa organ administracji publicznej ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Winien zatem przeprowadzić dogłębną analizę wszystkich dostępnych dokumentów w sprawie i na ich podstawie ocenić i ustalić, czy do organu wpłynęło odwołanie od tej decyzji, bądź czy odwołanie zostało przekazane organowi wyższej instancji.

Wprawdzie należy zgodzić się, że na gruncie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie, to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację jakie występuje w niniejszej sprawie. Ta szczególność wynika z faktu, że decyzja Naczelnika Gminy w L. była wydana prawie czterdzieści lat temu, a w okresie od jej wydania do dnia złożenia niniejszego wniosku, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne. Nie zwalnia to jednak organu od przeprowadzenia wymaganego postepowania wyjaśniającego. Potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy powinny znajdować się w posiadaniu organu. W niniejszym przypadku, gdy z powodu upływu czasu organ nie jest w posiadaniu takich akt, obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan sprawy – tj. przymiot ostateczności decyzji. Pomocne w tym zakresie mogą być rejestry, spisy i itp. potwierdzające, rejestrujące wpływ odwołania lub brak takiego wpływu odwołania od przedmiotowej decyzji. Już sam brak odnotowania takiego wpływu może potwierdzić brak złożenia odwołania od wymienionej decyzji, a wobec tego zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego "decyzje o których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach określonych w kodeksie".

Należy przyjąć, że za naruszające prawo należy uznać postępowanie polegające na niepodjęciu przez organ niezbędnych działań zamierzających do wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy brak jest śladów wzruszenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 154/14 podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażony w wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 771/13, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego stan prawny. W zakres wyjaśniających podejmowanych przez organ wchodzi także przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji, w sytuacji gdy nie jest podważany i kwestionowany fakt wydania decyzji, jej uchylenia czy stwierdzenia nieważności. Potwierdzenie przymiotu ostateczności takiej decyzji mieści się w dopuszczalnych granicach domniemani faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza bowiem jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana.

W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 218 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie100,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 cytowanej ustawy a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 i art. 120 przywołanej powyżej ustawy.