Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 241/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 6,  art. 37 ust. 1,  art. 37 ust. 4,  ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1,  art. 147c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80,  art. 15,  art. 136,  art. 6,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 grudnia 2005 r. r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza na rzecz J. i J. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r. (Nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy K. W. na podstawie art. 36 ust 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), § 13 uchwały Rady Miejskiej w K. W., Nr XXVII/205/04 z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. (Dziennik Urzędowy Województwa D., Nr 150 poz. 2638 z dnia 12 sierpnia 2004r.) ustalił dla J. i J. W., jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 168/230, AM-5, o pow. 0,4020 ha położonej w S. - w wysokości: 56.199,60 zł , określając, że kwotę tę należy wpłacić na konto Urzędu Miasta i Gminy K. W. w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez J. i J. W. na rzecz E. i M. L. aktem notarialnym (Rep A nr [...]) z dnia 17 stycznia 2005 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., ustalonym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. Nr XXXII/266/96, działka nr 168/230 położona była na terenie upraw rolnych. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. Nr XXVII/205/04 z dnia 22 czerwca 2004 r. przedmiotowa działka położona jest zaś na obszarze określonym symbolem MN- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 13 cyt. uchwały "stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala się w wysokości 30% wzrostu nieruchomości". Dalej organ podał, że wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w operacie szacunkowym z lipca 2005 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego i stanowi różnicę między wartością nieruchomości wynikającą z jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. a jej przeznaczeniem w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Różnica ta wynosi 187 332,00 zł, zatem 30 % z tej kwoty daje opłatę w wysokości 56 199,60 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. podnosząc, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty jednorazowej sporządzony bowiem został z rażącym naruszeniem obowiązujących, w zakresie wyceny, przepisów prawa. W jego ocenie wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego została określona przez rzeczoznawcę majątkowego niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż odstąpiono od zasady przyjęcia cen transakcyjnych dla nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Szczególnie akcentowano, iż rzeczoznawca wykluczył z porównania transakcje najbardziej podobnych do wycenianej nieruchomości, uzasadniając to stwierdzeniem, że pomimo przeznaczenia w miejscowym planie na cele upraw rolnych, wykluczone nieruchomości, jawnie taktowane były przez uczestników rynku jako działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem odwołującego się w procesie wyceny nie uwzględniono, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości również pod zabudowę zagrodową, a przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu, właściciel uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Zarzucił również, iż rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przyjął do porównań nieruchomości kilkukrotnie większe od nieruchomości szacowanej. Nieruchomości te położone są w zupełnie innej części wsi S., posiadają całkiem inne uwarunkowania oraz perspektywy i możliwości zabudowy. Zauważył również, że autor operatu szacunkowego błędnie powołał w nim art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r., Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który odnosi się do określania wartości rynkowej nieruchomości w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozstrzygnięciem z dnia 7 grudnia 2005 r. ([...]), podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało mocy zaskarżoną decyzję .

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej stanowią przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn.zm.). W myśl tych przepisów, wzrost wartości nieruchomości, jako następstwo uchwalonego lub zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego tę nieruchomość jednorazową opłatą na rzecz gminy. Powstanie obowiązku uiszczania opłaty zależne jest od zaistnienia następujących przesłanek:

1/ zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany;

2/ sprzedaży nieruchomości;

3/ wystąpienia przez gminę z "roszczeniem" o wniesienie opłaty przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany.

Dalej organ zauważył, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/266/96 Rady Miejskiej w K. W. z dnia 16 grudnia 1996 r., opisana powyżej nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. zatwierdzonym uchwałą Nr XXVII/205/04 Rady Miejskiej w K. W. z dnia 22 czerwca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 150, poz. 2638), dla opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej, ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Niewątpliwie zatem doszło - wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego - do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty jednorazowej podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji jest niebudzące wątpliwości ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości. Podstawowym środkiem dowodowym na tę okoliczność jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Od ustalonej w opinii wartości nieruchomości uzależniona jest bowiem wysokość opłaty jednorazowej. Z operatu szacunkowego jednoznacznie musi zatem wynikać, że to wyłącznie zmiana przeznaczenia terenu, przewidziana w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że reguły szacowania nieruchomości zostały ściśle określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zmianami), w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), oraz w Standardach Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych uchwalonych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, stanowiących normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości.

Analizując w postępowaniu odwoławczym całość zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, organ poddał zatem ocenie operat szacunkowy dotyczący opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 6 lipca 2005 r.

W wyniku analizy stwierdzono, ze rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze - w myśl przepisów art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Konieczność występowania podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań wynika również z przepisu § 4 ust. 3 powoływanego wyżej rozporządzenia, a także z obowiązujących standardów zawodowych, a dokładnie ze Standardu III.7 pkt 3.2. "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego", do stosowania których zobowiązuje rzeczoznawców majątkowych przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

W rozpatrywanej sprawie, ustalenie opłaty jednorazowej na rzecz J. i J. W. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 168/230 o powierzchni 0,4020 ha, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej sprzedaży, nastąpiło - w ocenie Kolegium - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika bowiem, że zmiana przeznaczenia terenu, przewidziana w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

Oceniając operat Kolegium stwierdziło, że badanie rynku nieruchomości gruntowych przeprowadzono na terenie gminy K. W., analizując transakcje zawarte w obrębie S. i obrębach sąsiednich, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz na cele rolne zawarte w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę. Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza wykazała, iż w jest to rynek stosunkowo ustabilizowany. W badanym okresie zanotowano bardzo dużą podaż działek "pod zabudowę" oraz znaczny popyt, co zaowocowało dużą ilością zawartych umów sprzedaży. Badania lokalnego rynku nieruchomości wskazują na stopniowe ograniczenie w uprawach polowych na rzecz wykorzystania gruntów pod zabudowę, o czym świadczą masowe podziały działek i zbywanie ich jako "działek budowlanych".

Nie odnotowano natomiast transakcji "małych" działek, które wykorzystywane będą na cele rolne. Podano, iż - niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działki takie nabywane są z zamiarem zabudowy lub w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Z tych względów przyjęto, iż mimo niekiedy kilkakrotnie większej powierzchni, spełniają one w tym przypadku warunki dla nieruchomości podobnych.

Przy wycenie nieruchomości gruntowej przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy - do ostatecznych porównań - przyjął trzy transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych rolnych niezabudowanych, o cechach cenotwórczych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości poddanej wycenie. Różnice w cechach wpływających na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. W procesie wyceny wzięto pod uwagę dobrą przydatność rolniczą gleb, bardzo dobrą lokalizację, bardzo dobrą wielkość i kształt działki, małe trudności w uprawie oraz średnie zagrożenie ekologiczne. Największy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miała lokalizacja (30%), przydatność rolnicza gleb oraz ich zróżnicowanie (20%), wielkość i kształt działki (20%), trudność w uprawie (20%) oraz zagrożenia ekologiczne (10%). Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo - zdaniem Kolegium - ustalił cenę jednostkową wycenianej nieruchomości gruntowej dla stanu przed zmianą planu miejscowego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że przy wycenie opisanego na wstępie gruntu po zmianie planu miejscowego, dobór materiału porównawczego jest także właściwy. Rzeczoznawca majątkowy do ostatecznych porównań przyjął trzy nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, o cechach cenotwórczych najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości poddanej wycenie. Różnice w cechach wpływających na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących. W procesie wyceny uwzględniono bardzo dobrą lokalizację nieruchomości i jej uzbrojenie, bardzo dobrą przydatność do jej zagospodarowania, ale również "złą" wielkość działki. Największy wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miała jej wielkość (40%) lokalizacja (30%), uzbrojenie w media (20%) oraz przydatność do zagospodarowania (10%). Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo -zdaniem Kolegium - ustalił cenę jednostkową (za 1m2) wycenianej nieruchomości gruntowej po zmianie planu miejscowego.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, ż przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem obowiązujących reguł wyceny, zatem można na jego podstawie ustalić wzrost wartości opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. Skoro zaś odwołujący się poprzestał na przedstawieniu subiektywnych zarzutów względem dokonanej wyceny nieruchomości, nie korzystając jednocześnie - mimo skierowanej do stron informacji - z możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J. W. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 8, art. 10 §1 , art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez rozpatrzenie sprawy z pominięciem okoliczności przedstawionych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i nierozważnie całego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, w których w ogóle nie odniesiono się do argumentów i zarzutów strony skarżącej; Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wycenę wartości nieruchomości skarżących w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż naruszono zasady wyceny określone w art. 4 pkt 16, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 159 tej ustawy w związku z § 4 ust 1- 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że organ oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym jeszcze przed wszczęciem w tej sprawie postępowania administracyjnego. W dniu 1 sierpnia 2005 r. skarżący zgłosili istotne uwagi, które powinny być rozważone przez rzeczoznawcę sporządzającego ten operat. Skarżący podnieśli bowiem okoliczności nieznane rzeczoznawcy i przez niego nieuwzględnione. Głównie wskazano na fakt zbycia we wrześniu 2003 r. sąsiedniej działki o pow. 10,80ha za cenę 59,4 tys. zł (55/m2). Okoliczność ta powinna być uwzględniona zarówno przez rzeczoznawcę jak i przez organy.

Podniesiono również, że organ odwoławczy – będąc zobowiązanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy – nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, gdyż nie odniósł się w ogóle do dowodów i argumentów prezentowanych przez skarżących w piśmie z dnia 1 sierpnia 2005 r. Zdaniem stron uzasadnienie decyzji odwoławczej jest ogólne i nie odnosi się do konkretnych zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie konkretnych przepisów.

W dalszej części skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu odnoszące się wprost do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty. W szczególności podkreślono, że rzeczoznawca nie jest powołany do selekcjonowania umów z punktu widzenia jego wyobrażeń odnośnie intencji ich kontrahentów, lecz zobligowany jest kierować się obiektywnymi kryteriami porównywania wartości rynkowej sprzedawanych nieruchomości, w stosunku do nieruchomości wycenianej. Działanie rzeczoznawcy w oparciu o pozaustawowe kryteria doprowadziły do uwzględnienia transakcji działek w ogóle nie przystających do obiektywnej sytuacji faktycznej wycenianej nieruchomości, a więc działek niepodobnych. Przy wycenie nie uwzględniono, że przed zmianą planu działka miała charakter rolny z możliwością zabudowy zagrodowej co spowodowało, że do momentu uchwalenia planu skarżący zapewnili dostawę mediów i uzyskali warunki zabudowy i pozowanie na budowę dla budynku mieszkaniowego. Okoliczności te niewątpliwie podwyższyły wartość działki. Tymczasem rzeczoznawca przy wycenie pominął istotne cechy wycenianej nieruchomości i przyjął do porównania nieruchomości kilkukrotnie większe od przedmiotowej działki i położone w zupełnie innej części wsi, posiadające całkiem inne uwarunkowania (dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie, perspektywy i możliwości zabudowy zagrodowej). Nieodpowiedni, a wręcz błędny dobór nieruchomości naruszył przepisy regulujące zasady szacowania nieruchomości,

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowane decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2006 r. skarżący zgłosili wniosek o zwrot kosztów w kwocie 2500 zł , w tym koszty postępowania sądowego 1500 zł oraz koszty sporządzenia operatu szacunkowego, który przedstawiono przed rozprawą, 1000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwłaszcza zaś art. 36 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po myśli zaś art. 37 ust.6 wskazanego aktu, jednorazową opłatę kompetentny organ ustala w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, a wzrost jej wartości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). Dodać również należy, że opłatę o której mowa, można ustalić w terminie 5 lat od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4).

Z przedstawionych przepisów wynika zatem, że przesłankami omawianej opłaty są: 1) obiektywny - określony przez rzeczoznawcę majątkowego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami – wzrost wartości nieruchomości; 2) związek przyczynowy pomiędzy obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Orzekające w sprawie organy, uzasadniając nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia omawianej opłaty stwierdziły, że niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczonej jako działka nr 168/230 – wskutek uchwalenia nowego planu miejscowego. Wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. z dnia 16 grudnia 1996 r. opisana nieruchomość przeznaczona była na cele rolne, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 czerwca 2004 dla opisanej nieruchomości przyjęto przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sam fakt zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był, co prawda, przez strony postępowania kwestionowany, niemniej jednak Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na braki w materiale dowodowym dotyczącym tej okoliczności. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie dokument z dnia 20 kwietnia 2005 r. sporządzony przez Kierownika Wydziału Panowania Rozwoju i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy w K. W. zawierający wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 168/230, według planu miejscowego z roku 1996 r oraz z roku 2004 r. Brak natomiast jakichkolwiek wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z mapy ewidencyjnej, które potwierdzałyby przyjęte przez organ ustalania co do przeznaczenia nieruchomości według planu z 1996 r., a następnie zmiany tego przeznaczenia na skutek uchwały Rady Miejskiej z 2004 r. Zauważyć również należy, że nie wiadomo jakie dowody pozwoliły organom na przyjęcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia, że działka nr 168/230 według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. przeznaczona jest na cele upraw rolnych. Według przywołanej wyżej informacji z dnia 20 kwietnia 2005 r. działka ta w planie z 1996 r. położona była na terenie upraw rolnych, z tym, że dla terenów otwartych obrębu poza korytarzami istniejących gazociągów i terenami bezpośrednio sąsiadującymi z linią kolejową, dopuszczono również lokalizację obiektów obsługujących (w tym zabudowę zagrodową). Na dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na terenie na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, wskazano również w operacie szacunkowym. Jednak wobec przedstawionych wyżej braków, nie sposób na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalić w sposób precyzyjny przeznaczenia nieruchomości według zapisów planu z 1996 r. Brak odpowiednich i czytelnych załączników graficznych nie pozwala na ocenę, czy przedmiotowa działka położona była na terenie otwartym obrębu poza istniejącymi gazociągami i bez bezpośredniego sąsiedztwa z linią kolejową, co oznaczałoby dopuszczalność zabudowy zagrodowej. Z oczywistych względów precyzyjne ustalenie przeznaczenia nieruchomości, przed zmianą jej przeznaczenia, ma pierwszorzędne znaczenie dla wysokości opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej. Kwestia ta winna być zatem wyjaśniona i udokumentowana w sposób nie rodzący żadnych wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania, została zbyta po dniu wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S. Potwierdza to wprost dołączona do akt sprawy umowa sprzedaży z dnia 17 stycznia 2005 r. (akt notarialny rep. A. nr [...]).

Materiał sprawy wskazuje również, że skarżący zarówno w odwołaniu jak też w skardze kwestionują wartość nieruchomości ustaloną dla przedmiotowej nieruchomości przed zmianą jej przeznaczenia, która to wartość, określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z dnia 6 lipca 2005 r.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tej wartości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przepis art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału I działu V ustawy. W myśl art. 156 ust. 1 przywołanej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że operat szacunkowy stanowi dowód tego, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość.

Jak wyżej wskazano, ustalenie tzw. renty planistycznej dokonywane jest w oparciu o różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przed zmianą (uchwaleniem) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością tej nieruchomości po zmianie (uchwaleniu) planu miejscowego. W konsekwencji operat szacunkowy nieruchomości stanowi podstawowy dowód dla ustalenia jednej z podstawowych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności faktycznej – a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości przed i po zmianie jej przeznaczenia. Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. – który wobec treści art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie – organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ramach tych kompetencji mieści się również prawo do swobodnej oceny opinii biegłego. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomoc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć te kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego ( por. B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s.366-367). Dodać należy, że wynik przeprowadzonej analizy, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z opinii biegłego należy więc uznać za niedopuszczalne, gdyż działanie takie musiałoby prowadzić do uznania, że sprawę administracyjną rozstrzyga nie organ, ale rzeczoznawca sporządzający opinię. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministacyjnym ( np. por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96, LEX nr 43813).

Z treści decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że na tym etapie postępowania nie dokonano oceny operatu szacunkowego zgodnie z powyższymi wymogami, jak również nie odniesiono się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania w piśmie z dnia 1 sierpnia 2005 r., odnoszących się wprost do omawianego operatu. Pomimo zgłaszanych przez skarżących uwag wskazujących, że rzeczoznawca bezzasadnie nie przyjął do porównania transakcji nieruchomościami zbywanymi w najbliższej okolicy i przewidzianych na cele rolne z możliwością zabudowy zarodowej i bazował na transakcjach nieruchomości położonych dużo dalej, nieporównywalnie większych, organ uwag tych nie przekazał rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się, jak również sam się do nich nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W treści decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawarto, wymaganej art. 80 k.p.a. oceny przyjętego dowodu, ograniczając się do stwierdzania, że operat określa wzrost wartości nieruchomości i strona postępowania – J. W. - skorzystał z możliwości zapoznania się z tym dokumentem.

Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca dla określania wartości rynkowej nieruchomości przed zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zastosował podejście porównawcze. Taka metodologia szacowania nieruchomości przewidziana została w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opiera się ona na złożeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotąd przedmiotem obrotu rynkowego. Omawiane podejście może być zatem stosowane, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej. Wymaga jednak skorygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości, podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnienia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wykładnia celowościowa przywołanego przepisu wskazuje również, że zastosowanie tego podejścia może dawać najlepsze wyniki (obiektywną wartość), jeżeli nieruchomości porównawcze są identyczne (lub prawie identyczne) z przedmiotem wyceny, położone są w niedalekiej odległości, a transakcje zostały zawarte na stabilnym rynku, w stosunkowo niedawnym czasie. Oczywiście ustawodawca zdawał sobie sprawę, że nieruchomości nie mogą być absolutnie identyczne, dlatego przewidział wymóg stosowania korekt i poprawek dla wyeliminowania różnic.

W ramach podejścia porównawczego rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, która dla tego podejścia przewidziana została w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.). Zastosowana metoda wymagała zatem porównania nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem transakcji i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości ( § 4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia).

Z przedstawionych przepisów wywieść można, że jednym z podstawowych elementów procesu szacowania nieruchomości przy zastosowaniu wskazanych metodologii jest wybór nieruchomości, których ceny transakcyjne posłużą do sformułowania opinii o wartości przedmiotu wyceny. Przepisy nie określają szczegółowo w jaki sposób dokonać takiego wyboru pozostawiając to rzeczoznawcy. Niewątpliwie jednak przy dokonywaniu tego wyboru należy pamiętać, że dokonuje się go dla określania wartości rynkowej nieruchomości. W myśl art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń : 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W literaturze przedmiotu odnoszącej się do szacowania nieruchomości zaznacza się, że wybór nieruchomości (o którym wyżej mowa) powinien opierać się na logicznym rozumowaniu, wspartym stosownymi danymi z dokumentów. Jednoznaczne brzmienie przywołanego wyżej przepisu nakazuje przyjąć, ze dokonując wyboru nieruchomości przyjmowanych do porównania, rzeczoznawca powinien przede wszystkim opierać się na faktach wynikających wprost z dostępnych źródeł danych o nieruchomościach ich cenach. Nie może zaś w tym względzie kierować się własnymi preferencjami lub odczuciami wynikającymi z interpretacji tych faktów. W wyniku wyceny nieruchomości rzeczoznawca określa bowiem jej wartość rynkową na postawie wcześniejszej analizy rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen ( por. § 3 rozporządzenia z dnia 20 września 2004 r.).

Wobec przedstawionych regulacji, nie można bezkrytycznie podzielić argumentacji rzeczoznawcy majątkowego, który przy wycenie wartości nieruchomości rolnej wykluczył z analizy transakcje nieruchomościami przewidzianymi w planie na taki sam cel jak nieruchomość wyceniana i jak twierdzą skarżący o cechach podobnych do tej nieruchomości, z tego względu, że " jawnie traktowane były przez uczestników rynku jako działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Uzasadniając takie założenie, rzeczoznawca wyjaśnił, że "zbywający i kupujący świadomi byli prowadzonych prac planistycznych oraz prawnej możliwości traktowania takiego stanu jako zgodnego z później wprowadzonym m.p.z.p., gwarantującym zabudowę nieruchomości gruntowych, nie traktowali (zbywanych i nabywanych) działek jako przeznaczonych pod uprawy rolne. Intuicja uczestników rynku nieruchomości w dużym zakresie zawierała już wiedzę o zmianie przeznaczenia nieruchomości...". Założenie przyjęte przez rzeczoznawcę nie zostało poparte jednak żadnymi faktami. Nie powołano się na konkretne warunki zawieranych transakcji, zatem przyjęcie tego założenia i odrzucenie nieruchomości, których cena kształtowana była określonymi czynnikami rynkowymi, należy uznać co najmniej za niezrozumiałe. Od prowadzącego postępowanie organu wymagane było zatem wyjaśnienie i rozważenie, czy założenie to powinno być uwzględnione przy ustaleniu wartości nieruchomości jako gruntu rolnego. Ocenie organu winno być również poddane, czy znajdowało swoje prawne uzasadnienie wykluczenie z porównania transakcji nieruchomości działek rolnych (jak twierdzi skarżący położonych najbliżej i mających cechy najbardziej zbliżone do przedmiotowej nieruchomości) głównie z tego powodu, że zdaniem rzeczoznawcy, ustalone w tych transakcjach ceny były w istocie zawyżone, gdyż działki traktowano tak jakby były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Aby zatem wykluczyć z porównania określoną grupę zbywanych nieruchomości, które mogą być uznane za nieruchomości podobnych ( rzeczoznawca nie wykluczył ich bowiem z tego względu) należałoby wykazać, że nie spełniają one założeń wynikających z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych ( § 5 ww. rozporządzenia). Dodatkowo zauważyć należy, że wartość rynkowa nieruchomości ustalana w podejściu porównawczym pozostaje w bezpośredniej relacji do cen konkurencyjnych nieruchomości podobnych ale również zależy od określonych reguł ekonomicznych (substytucyjności, popytu i podaży i innych zewnętrznych). Czynnikami takimi mogą być również posiadane przez strony transakcji informacje co do przyszłego przeznaczenia nieruchomości, które skłaniają je do nabycia nieruchomości w określonym momencie i za określoną cenę.

W konsekwencji również wyjaśnienia i oceny wymagało, czy dobór nieruchomości przyjętych do porównania spełniał wymagania nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Zauważyć należy, że w opisie tych nieruchomości brak było informacji, czy położone one były na terenach przewidzianych wyłącznie pod uprawy rolne czy też z dopuszczalną zabudową zagrodową. Niewątpliwie dla wartości nieruchomości (zwłaszcza z dopuszczalną zabudową zagrodową) istotna też była kwestia znacznie większej powierzchni działek przyjętych do porównania (1,46 ha; 3,97 ha; 4,45 ha) od powierzchni działki wycenianej (0,40 ha). Okoliczność ta podnoszona przez stronę postępowania nie została jednak oceniona przez prowadzący postępowanie organ.

Poza przedstawionymi uwagami trzeba też zauważyć, że w analizowanym operacie szacunkowym wadliwie ustalono jedną z dat istotnych w procesie szacowania nieruchomości. W myśl § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej, w celu ustalenia tzw. renty planistycznej wartość nieruchomości, określa się uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Natomiast stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Tymczasem rzeczoznawca niezgodnie z przedstawionym przepisem określił i uwzględnił stan nieruchomości na dzień 22 czerwca 2004 r., a wiec na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na dzień jego wejścia w życie.

Szeroko argumentowane zarzuty odnoszące się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego podniesione również zostały w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Fakt złożenia odwołania spowodował przeniesienie na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Zgodnie bowiem z ogólną zasadą dwuinstancyjności, zawartą w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozstrzygnięciu i rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji.

Organ odwoławczy jest zatem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne.

Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają ogólne zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności.

Z ogólnej zasady prawdy obiektywnej wynika, że na organ odwoławczy nałożony jest obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zastosowania art. 136 k.p.a. , w celu uzupełniana materiałów i dowodów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji.

Istota postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co obejmuje również obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań i zarzutów strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zaskarżone orzeczenie Kolegium wymogów tych nie spełnia. W decyzji odwoławczej nie ustosunkowano się w ogóle do zarzutów podniesionych w odwołaniu a odnoszących się do prawidłowości przyjętego operatu szacunkowego. W szczególności zaś nie wyjaśniono zaś – dlaczego nie mogły one zdaniem organu odwoławczego, ważyć o istocie sprawy.

Ponadto organ odwoławczy nie przeprowadził w tym względzie żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego ani nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do poniesionych w odwołaniu zarzutów. Dokonując oceny operatu nie odniesiono się w ogóle do przyjętego przez rzeczoznawcę założenia, które uzasadniało zastosowany przez niego dobór nieruchomości przyjętych do porównania lecz praktycznie powtórzono główne założenia wyceny.

W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że przedwczesne było wydanie zaskarżonej decyzji.

Przedstawione wyżej uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenia ze względu na swój charakter mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem przepisów o których mowa w art. 145 § 1 lit c powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 przywołanej ustawy w razie uwzględniania skargi, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zaliczyć zatem należało poniesione przez strony koszty sądowe - wpis w kwocie 1500 zł, natomiast nie obejmują one kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w kwocie 1000 zł ( art. 205 § 1 ustawy).