Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 248/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 10 ust. 1 pkt 9 i 12, art. 10 ust. 2 pkt 12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 i 15, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lipca 2020 r., nr IN.I.742.6.2020.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej punkt 4 sentencji tego rozstrzygnięcia, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 27 maja 2020 r. Rada Miejska w Głuchołazach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z uchwałą Nr XXXIX/411/14 z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy, podjęła uchwałę Nr XXI/205/20 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy, zwanego dalej "Studium".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 lipca 2020 r., nr IN.I.742.6.2020.AB, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ustawy, stwierdził nieważność ww. uchwały z dnia 27 maja 2020 r., Nr XXI/205/20, w następującym zakresie:

1. dopuszczonego przeznaczenia kierunkowego - eksploatacji surowców - na terenie określonym symbolem 2.1R/PG (teren o dominującej funkcji terenów rolnych z możliwością eksploatacji złóż kopalin), poza granicami obszaru górniczego "Kamienna Góra III" i poza granicami złoża "Kamienna Góra",

2. dopuszczonego przeznaczenia kierunkowego - eksploatacji surowców - na terenach określonych symbolami 2.2ZL/PG i 2.3ZL/PG (tereny o dominującej funkcji terenów leśnych z możliwością eksploatacji złóż kopalin), poza granicami obszaru górniczego "Kamienna Góra III" i poza granicami złoża "Kamienna Góra",

3. możliwości włączenia terenów lub części terenów w granicach udokumentowanych złóż kopalin do terenów eksploatacji surowców na terenach określonych symbolami przeznaczenia kierunkowego 2.1R, 2.2R i 2.20ZL, a położonych w granicach terenu górniczego "Kamienna Góra III",

4. możliwości włączenia terenów lub części terenów w granicach udokumentowanych złóż kopalin do terenów eksploatacji surowców na terenach określonych symbolami przeznaczenia kierunkowego R i ZL, a położonych w granicach Parku Krajobrazowego Góry Opawskie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że analiza przedłożonej uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, a także złożonych przez organ wyjaśnień, wykazała istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.g.g.", w związku z ustaleniem jako kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych "Kamienna Góra III" (pkt 1 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego). W tym zakresie organ nadzoru dowodził, że uwzględnienie w Studium obszarów górniczych i terenów górniczych polegać ma nie tylko na określeniu granic obu rodzajów obszarów (w zgodzie z ustanawiającymi je decyzjami administracyjnymi), ale także na uwzględnieniu specyfiki tych obszarów przy określaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcia te definiuje odpowiednio art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 15 u.p.g.g. i z przepisów tych wynika, że - co do zasady - w skład terenu górniczego wchodzi obszar górniczy oraz jego strefa zewnętrzna stanowiąca pewnego rodzaju izolację od uciążliwości stwarzanych przez zakład górniczy. Ustawodawca jednoznacznie zatem określił możliwość prowadzenia przez przedsiębiorcę eksploatacji wyłącznie w granicach obszaru górniczego. Natomiast w przedmiotowym Studium możliwość eksploatacji została sformułowana poprzez różnorakie zapisy dla następujących terenów położonych w granicach terenu górniczego "Kamienna Góra III": 2.1ZL/PG, 2.2ZL/PG, 2.3ZL/PG, 2.1R/PG, 2.1R, 2.2R, 2.20ZL, a także zapisy zawarte w rozdziale zatytułowanym "Ochrona zasobów surowców mineralnych". Na podstawie tych przepisów eksploatacja w granicach terenu górniczego "Kamienna Góra III" umożliwiona została na dwóch rodzajach obszarów. Pierwszy z nich to część udokumentowanego złoża "Kamienna Góra", nieobjęta dotąd koncesją na wydobycie (teren 2.1ZL/PG i część terenu 2.2ZL/PG). Odnośnie do tego terenu Wojewoda odstąpił od stwierdzenia nieważności kierunku eksploatacji dla części złoża "Kamienna Góra". Druga kategoria terenów, dla których umożliwiono eksploatację na terenie górniczym "Kamienna Góra III", to w stanie faktycznym grunty rolne i leśne, na których nie udokumentowano dotąd złóż kopalin. Otrzymały one przeznaczenia kierunkowe o symbolach 2.1R/PG, 2.2ZL/PG i 2.3ZL/PG, 2.1R, 2.2R. Zdaniem Wojewody, dopuszczenie eksploatacji na tych terenach stoi w wyraźnej sprzeczności z przywołanym wcześniej przepisami z uwagi na ustanowiony teren górniczy "Kamienna Góra III" (termin ważności koncesji - 2035 r.). Kolejne stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie, opisane w pkt 2 uzasadnienia, dotyczyło art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr 0151/P/18/2006 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2006 r. Nr 33, poz. 1135), z powodu ustalenia możliwości włączenia terenów lub części terenów w granicach udokumentowanych złóż kopalin do terenów eksploatacji surowców na obszarze Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie". Wojewoda wyjaśnił, że południowa część Gminy Głuchołazy leży w granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", ustanowionego ww. rozporządzeniem, na obszarze którego obowiązują określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia zakazy, a w szczególności zakaz pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin, zwierząt, minerałów i bursztynu. Zakaz ten, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie dotyczy jedynie obszarów, dla których właściwy organ wydał koncesję przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed 31 maja 2006 r. Tymczasem Gmina, określając kierunki rozwoju przestrzennego tej części swojego obszaru, naruszyła wskazane zakazy poprzez stworzenie możliwości eksploatacji surowców na terenach o symbolach R (tereny o dominującej funkcji terenów rolnych) i ZL (tereny o dominującej funkcji lasów). Zawarte na stronach 388 i 390 Studium bliźniacze zapisy stwarzają możliwość ubiegania się przed organem koncesyjnym o decyzję na eksploatację udokumentowanych złóż kopalin Dewon- Pokrzywna i Dewon-Pokrzywna 2, gdyż tereny obu złóż (poza fragmentem już eksploatowanym na terenie PG) posiadają przeznaczenie o symbolach R i ZL. Z tego powodu, jako naruszające przepisy odrębne, zasługują - w ocenie Wojewody - na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wojewoda podkreślił też, że studium gminne, choć jest aktem wewnętrznego kierownictwa, wywoływać będzie istotne skutki prawne w postaci nakazu zachowania zgodności z jego postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na gruncie działalności związanej z eksploatacją złóż kopalin skutki te wywoływane są nawet na poziomie decyzji administracyjnej, jaką jest koncesja uprawniająca do wykonywania działalności górniczej. Jest to sytuacja wyjątkowa, w której postanowienia studium mogą w sposób bezpośredni kształtować sposób wykonywania prawa własności. Dlatego sfera polityki przestrzennej Gminy Głuchołazy związana z gospodarowaniem złóż kopalin musi być kształtowana z całkowitym poszanowaniem przepisów prawa. W przekonaniu Wojewody, opisane naruszenia uznać należy za istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, gdyż ich niewystąpienie gwarantowałoby prawidłowe ukształtowanie kierunku rozwoju przestrzennego Gminy w ustanowionych terenach górniczych oraz w zgodzie z rygorami obszarowej formy ochrony przyrody. Wojewoda wyjaśnił nadto, że usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie zakwestionowanych zapisów Studium, które umożliwiają działalność wydobywczą na obszarach chronionych prawnie przed taką działalnością, będzie wystarczające dla zapewnienia zgodności z prawem badanego aktu. Na terenach, wobec których organ nadzoru wykluczył możliwość eksploatacji złóż, Gmina będzie mogła realizować pozostałe, wskazane w Studium kierunkowe formy przeznaczenia i zagospodarowania terenu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Głuchołazy (zwana dalej również skarżącą) zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 91 ust. 3 u.s.g. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego w stopniu uzasadniającym istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (w części) uchwały;

- art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy w zw. z art. 104 ust. 1 u.p.g.g. poprzez taką interpretację tychże przepisów, wedle której niemożliwym jest przeznaczenie kierunkowe o następujących symbolach 2.1R/PG, 2.2ZL/PG, 2.3 ZL/PG, 2.1R i 2.2R gruntów rolnych i leśnych, na których nie udokumentowano dotychczas złóż kopalin.

Na podstawie tych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie punktu 1, 2 i 3 jest niepełne i nie wyjaśnia, na czym polega stwierdzona przez Wojewodę sprzeczność ustaleń Studium z przepisami prawa. Brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia skarżącej odniesienie się do rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny. Dalej Gmina podkreśliła, że studium z założenia ma być aktem elastycznym, w którym wyznacza się szeroko rozumiane kierunki zagospodarowania terenów. Oznacza to, że kierując się zasadą przezorności oraz elastyczności studium, w przedmiotowym Studium umożliwiono potencjalne, przyszłościowe zajęcie wybranych terenów pod działalność wydobywczą. Nie można zatem zgodzić się z takim rozumieniem art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy w zw. z art. 104 ust. 1 u.p.g.g., które uniemożliwiałoby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych pod eksploatację w przypadku, gdy na gruntach tych jeszcze nie udokumentowano złóż kopalin. Gmina wyjaśniła, że w Studium opisano i zobrazowano m.in. obszary perspektywiczne i prognostyczne dla występowania kopalin, które bazują na ogólnodostępnej literaturze zawierającej wyniki badań jeszcze z lat 60, 70, 80 i 90 XX wieku. Wskazała też Gmina na praktyczną stronę ujęcia w Studium spornych zapisów w kontekście ubiegania się przez podmioty o prawo eksploatacji kopalin. Podniosła również, że wyznaczone pod możliwość eksploatacji tereny R/PG i ZL/PG, w granicach terenu górniczego (poza obszarem górniczym) ustanowionego dla eksploatacji złoża "Kamienna Góra", wypełniają wniosek inwestora - A Sp. z o.o. z dnia 10 kwietnia 2014 r., złożony do Studium w ramach procedury planistycznej w dniu 11 kwietnia 2014 r. Wynika z niego bezpośrednio potrzeba rozszerzenia terenów przewidzianych pod eksploatację kopalin na działki objęte terenami R/PG i ZL/PG, celem zabezpieczenia kierunku rozwoju eksploatacji na przedmiotowym złożu. Podsumowała Gmina, że wszelkie zapisy dotyczące potencjalnego przeznaczenia pod eksploatację kopalin w ramach terenów R/PG i ZL/PG mają charakter dopuszczający, nieobligatoryjny, a analizując w szczególności art. 7 u.p.g.g., nie można ich uznać za sprzeczne z przepisami prawa. Z kolei, odnosząc się do stwierdzonego przez Wojewodę Opolskiego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", Gmina uznała, że stanowisko Wojewody nie jest zasadne, ponieważ w samym Studium zapisano informacje o obostrzeniach i zakazach występujących na obszarze Parku. Oczywiste zatem jest, że na terenach położonych w granicach Parku należy przede wszystkim mieć na względzie nakazy obowiązujące na jego obszarze (oraz innych terenów chronionych przyrodniczo) i odnosi się to nie tylko do terenów rolnych R czy leśnych ZL, ale także wszystkich innych terenów o różnym przeznaczeniu. Natomiast obie informacje, tj. uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać łącznie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił, że wszystkie wymienione w pkt 1-3 sentencji rozstrzygnięcia tereny, na których dopuszczono eksploatację odkrywkową, nie leżą w granicach żadnego udokumentowanego dotąd złoża kopalin. Wojewoda odnotował, że Gmina opowiada się za możliwością dopuszczenia w Studium nieograniczonego czasowo i przestrzennie przeznaczania pod eksploatację odkrywkową takich terenów, dla których zostaną dopiero w przyszłości udokumentowane złoża kopalin. Tymczasem prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze Gminy nie zależy od wyłącznej woli jej Rady. Działalność wydobywcza to szczególny kierunek rozwoju przestrzennego gminy, który ze względu na swoją uciążliwość i wpływ na środowisko może być obwarowany szeregiem obostrzeń wynikających z przepisów odrębnych. Sposób, w jaki Rada Miejska w Głuchołazach określiła kierunki rozwoju przestrzennego swojej Gminy narusza co najmniej jeden z tych przepisów, mówiący o możliwości wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego, pozostawiając teren górniczy poza nim wyłącznie jako strefę negatywnego oddziaływania górniczego. Dalej Wojewoda dowodził, że w ustawie przewidziano szereg mechanizmów odpowiadających na zmieniające się uwarunkowania przestrzenne gminy, w tym związane z udokumentowaniem złoża. Należy do nich nakaz ujawnienia w studium udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 10 ust. 1 pkt 11) oraz określenia obiektu lub obszaru, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Wskazał też Wojewoda na art. 104 ust. 2 u.p.g.g. i możliwość sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu, w którym to planie można w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów, o czym mówi art. 104 ust. 5 u.p.g.g. Poza tym zgodnie z ogólną regułą wskazaną w art. 9 ust. 4 ustawy pomiędzy planem terenu górniczego a studium nie może zachodzić sprzeczność, co dotyczy również obszarów, dla których wyznaczono w złożu filar ochronny. Te regulacje - według Wojewody - wskazują na konieczność zachowania określonej kolejności, a mianowicie ujawnienie w studium udokumentowanego złoża kopaliny winno nastąpić przed ustaleniem dla niego kierunku eksploatacji. Ponadto Wojewoda odwołał się do przepisów wykonawczych u.p.g.g., wskazując na wagę filarów ochronnych dla zapewnienia bezpieczeństwa w zakładzie górniczym i poza nim. Właśnie przepisy wykonawcze, w ocenie Wojewody, stanowią koniec prawnego procesu przygotowania do eksploatacji złoża, którego początkiem jest ujawnienie w studium granic tego złoża i określenie obiektów oraz obszarów, dla których zostaną wyznaczone w złożu filary ochronne. Następnie, w odniesieniu do pkt 4 sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda nie zgodził się z Gminą, że jest to rozstrzygnięcie zbędne. W Studium należało bowiem w sposób jednoznaczny wykluczyć możliwość działalności wydobywczej w granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie", a nie formułować polityki przestrzennej Gminy w ten sposób, że odsyła do przepisów odrębnych, z których analizy będzie dopiero wynikał dopuszczony kierunek przeznaczenia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lipca 2020 r., którym stwierdzono w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Głuchołazach stosownej uchwały z dnia 30 lipca 2020 r.

Odnotować należy także, że uchwała z dnia 27 maja 2020 r. objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 3 czerwca 2020 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 3 lipca 2020 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Od strony formalnej jest zatem ono zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie wskazać nadto trzeba, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie studium, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o studium.

W kontrolowanej sprawie Gmina Głuchołazy zakwestionowała stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodziła w skardze, że organ nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sposób dostateczny istotności tych naruszeń. Z kolei Wojewoda zarzucił skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części. Dlatego też kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w zakresie określonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w nim ustaleń. W przypadku studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2 ustawy, zaś przedmiot, a więc ustalenia określa art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz art. 104 ust. 1 u.p.g.g., które stanowią, że w studium uwzględnia się obszary i tereny górnicze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Według zaś art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g., terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W ocenie Sądu, na podstawie powyższych regulacji prawidłowo wywiódł Wojewoda, że ustawodawca formułując definicję legalną obszaru górniczego jednoznacznie określił możliwość prowadzenia przez przedsiębiorcę eksploatacji m.in. złóż kopalin tylko w granicach obszaru górniczego. Tymczasem Gmina - jako kierunek zmian zagospodarowania przestrzennego - dopuściła możliwość eksploatacji złóż poza takim obszarem, a mianowicie na terenie górniczym, który stanowi wyłącznie strefę negatywnego odziaływania zakładu górniczego. Zgodnie z postanowieniami Studium umożliwiono zatem eksploatację na terenie górniczym "Kamienna Góra III", na gruntach rolnych i leśnych, które otrzymały przeznaczenie kierunkowe o symbolach 2.1R/PG, 2.2ZL/PG i 2.3ZL/PG, 2.1R, 2.2R i 2.20ZL. Zaznaczyć trzeba, że na terenach tych nie udokumentowano dotąd złóż kopalin. Ponadto trafnie dostrzegł Wojewoda, że również w zapisach Studium w rozdziale 3.9 zatytułowanym "Ochrona zasobów mineralnych" (s. 403) dopuszczono eksploatację udokumentowanych złóż surowców mineralnych (w tym po uchwaleniu Studium), zlokalizowanych na terenach rolnych oraz innych wybranych, dla których taką możliwość ustalono w zapisach szczegółowych dla jednostek planistycznych w rozdziale 2 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy" części II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy" Studium. Z tego względu za zgodne z ustaleniami Studium uznano sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych takich złóż.

Stosownie do powyższego podkreślenia wymaga, że z treści przepisów wskazanych w pkt 1 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż obszary górnicze i tereny górnicze wyznaczone na podstawie przepisów odrębnych uwzględnia się obligatoryjnie w studium (i w planie miejscowym). Wprawdzie zakres przedmiotowy studium przewiduje również ustalenie, niejako "na przyszłość", kierunków zmian zagospodarowania przestrzennego terenów, jednak - co ważne - z poszanowaniem przepisów odrębnych, a te stanowią, że działalność wydobywczą udokumentowanych złóż (a nie udokumentowanych dopiero w przyszłości) prowadzi się na wyznaczonym obszarze górniczym. W pełni należy się więc zgodzić z wywodami Wojewody, przedstawionymi w odpowiedzi na skargę, że ujawnienie w studium udokumentowanego złoża kopaliny winno nastąpić przed ustaleniem dla niego kierunku eksploatacji. Stanowisko to potwierdza treść art. 95 ust. 1 u.p.g.g., zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Również na wcześniejszym etapie, po ujawnieniu złoża w studium, określa się obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, co wynika z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy. W konsekwencji dotychczas powiedzianego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy w związku z art. 104 ust. 1 u.p.g.g. oraz niewykazania przez organ nadzoru istotności naruszeń stwierdzonych w pkt 1-3 sentencji rozstrzygnięcia. W kwestii wagi i charakteru stwierdzonych powyżej naruszeń celnie argumentował Wojewoda, że ich niewystąpienie gwarantowałoby prawidłowe ukształtowanie kierunku rozwoju przestrzennego Gminy na ustanowionych terenach górniczych.

Dokonując natomiast dalszej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie podzielił zarzutu Wojewody Opolskiego ujętego w pkt 2 uzasadnienia, a dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr 0151/P/18/2006 Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" z powodu ustalenia możliwości włączenia terenów lub części terenów w granicach udokumentowanych złóż kopalin do terenów eksploatacji surowców na obszarze Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie". W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że z konstrukcji art. 10 ustawy, jak również z funkcji studium i jego miejsca w systemie planowania lokalnego wynika, że zakres przedmiotowy studium obejmuje dwie kategorie spraw: 1) zagadnienia, które powinny zostać uwzględnione w studium, a więc uwarunkowania przestrzennego zagospodarowania gminy oraz 2) właściwe ustalenia studium, a więc kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy czym uwarunkowania to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania studium. Z kolei kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy są ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 10. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2018 r., s. 108). Uwzględniając powyższe, za prawidłowe Sąd uznał prezentowane przez Gminę stanowisko, wedle którego łącznie należy odczytywać postanowienia Studium obejmujące uwarunkowania oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie z zapisów Studium zawartych w pierwszej części - "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy", Dział 8 "Obiekty i tereny chronione", pkt 8.1.2 "Ochrona przyrody" (s. 293), wynika, że Gmina przeniosła wszelkie zakazy określone w rozporządzeniu Wojewody Opolskiego Nr 0151/P/18/2006 w sprawie Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie". W części graficznej Studium zostały naniesione granice tego Parku. Natomiast do zapisów szczegółowych określających kierunki zagospodarowania terenów rolnych R czy leśnych ZL odnoszą się również zakazy obowiązujące na terenie Parku, a więc m.in. ustanowiony zakaz pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego, Gmina dokonała wykluczenia możliwości działalności wydobywczej w Granicach Parku Krajobrazowego "Góry Opawskie" właśnie w zapisach dotyczących ochrony przyrody.

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 148 P.p.s.a. - uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 3 lipca 2020 r. w części obejmującej punkt 4 sentencji tego rozstrzygnięcia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie - z wcześniej przedstawionych powodów - orzeczono o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd uznał bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w pozostałej części jest zgodne z prawem, ponieważ uchwała Rady Miejskiej w Głuchołazach została wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w części określonej w pkt 1-3 sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia.