Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 204/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 118; art. 135; art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 253a;
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski,, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 118, oraz art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), po rozpatrzeniu odwołania B. Spółki z o.o. z siedzibą w W., Dyrektor Izby Celnej postanowił utrzymać w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa , w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych,

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa , w części dotyczącej lokalizacji punktów, tj. o zmianę dotychczasowych punktów gier: Baru I. mieszczącego się przy ul. R. [...] w S. oraz Baru mieszczącego się w O. [...] –[...] na odpowiednio: Kawiarenkę internetową przy ul. J. [...] w W. oraz Firmę Produkcyjno-Handlową "P.", ul. R. [...] w W.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dokonanie zmiany w zakresie lokalizacji punktu gier, o którą wnioskowała strona, stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyjaśniając swą właściwość Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, kompetencje związane z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier i zakładów wzajemnych zostały scedowane do zadań Służby Celnej. W związku z powyższym z dniem 31 października 2009 r. organem właściwym do prowadzenia spraw w tym zakresie na obszarze województwa , stał się Dyrektor Izby Celnej .

Od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Spółka B. wniosła odwołanie, w którym zarzuca naruszenie art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 6, art. 8 w zw. z art. 35 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że wniosek skarżącej został złożony i częściowo rozpatrzony pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Natomiast wydanie decyzji przypadło na czas, w którym ustawa ta przestała obowiązywać, a w jej miejsce weszła ustawa o grach hazardowych, w której zawarto również normy intertemporalne regulujące kwestie międzyczasowe.

Organ wskazał następnie, że stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 135 ust. 1 tej ustawy, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Powołany przepis art. 135 ustawy, jako przepis szczególny w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej nie pozwala zatem w ocenie organu na zmianę decyzji ostatecznej w sposób wskazany we wniosku.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 6, art. 8 w zw. z art. 35 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ podniósł, że prowadził postępowanie na podstawie przepisów prawa w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustosunkowując się do zarzutu bezzasadnego przedłużania postępowania organ wyjaśnił, że strona została prawidłowo powiadomiona o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz poinformowana o przyczynach zwłoki.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, że ustawa o grach hazardowych powinna być już na etapie projektu przesłana do Komisji Europejskiej celem jej notyfikacji, Dyrektor Izby Celnej zauważył, że ocena czy ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, które należy notyfikować przysługuje autorowi projektu. Dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 21.07.1998 r. ze zm.), została implementowana przez Rzeczpospolitą Polską do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039). Obowiązek notyfikowania projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywa na ministrze kierującym określonym działem, a więc w przypadku ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - na ministrze finansów. Zgodnie z art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej. W myśl § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu pracy Rady Ministrów (Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - M.P. z 2002 r. Nr 13, poz. 221, ze zm.) autor projektu aktu normatywnego jest obowiązany do umieszczenia w uzasadnieniu projektu informacji "czy projekt aktu normatywnego podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych - w przypadku projektów zawierających przepisy techniczne". Oznacza to, że autor projektu ocenia, czy dany akt prawny zawiera przepisy techniczne, które należy notyfikować. Minister Finansów uznał, że niniejsza ustawa nie podlega procedurze notyfikacji, ponieważ nie zawiera przepisów technicznych.

Ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów dyrektywy 98/34 WE, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, tj. do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, które w dniu 19 stycznia 2010 r. zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Wskazane wyżej wyłączenie umożliwiło przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, bez obowiązku notyfikacji.

Tym samym organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych brak jest podstaw prawnych zarówno do uchylenia, jak i zmiany decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2010 r.

Od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. B. Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. art. 1 pkt 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji,

2) art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,

3) art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej,

4) art. 6, art. 8 w zw. z art. z art. 35 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że gdyby wniosek został rozpatrzony według poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, nie byłoby przeszkód do jego uwzględnienia. Jedynym powodem odmowy dokonania wnioskowanej zmiany decyzji jest fakt rozstrzygania sprawy według przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., a szczególnie jej art. 135 ust. 2.

W ocenie skarżącej powołanie się na tę ustawę i zawarte w niej regulacje nie może być skuteczne ze względu na: 1/ nieprawidłowy tryb wprowadzenia tej ustawy polegający na braku wymaganej notyfikacji norm technicznych, 2/ niezgodność przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz 3/ rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i budowania zaufania do organów administracji.

Uzasadniając zarzut dotyczący braku notyfikacji skarżąca spółka podniosła, że treścią zarzutu i istotą sporu w sprawie jest brak notyfikacji zmienionych przepisów, wbrew formalnemu obowiązkowi wynikającemu z prawa wspólnotowego, nie zaś ich merytoryczna treść w kontekście zgodności z regulacjami unijnymi. O istnieniu obowiązku notyfikacji decyduje kwalifikacja określonych, wprowadzanych norm jako techniczne, zależna od spełniania przez konkretne regulacje określonych warunków i przesłanek wskazanych w przepisach wspólnotowych, nie zaś od wewnętrznego przekonania autora projektu co do ich spełniania lub niespełnienia. Skarżąca nie stawia bowiem zarzutu, iż autor projektu ustawy w ogóle nie analizował ewentualnego obowiązku notyfikacji, ale że wyniki tej analizy były wadliwe, gdyż w sposób nieuprawniony ograniczały pojęcie "norm technicznych", które znacznie wykracza poza znaczenie jedynie literalne.

Skarżąca podniosła następnie, że w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE państwa członkowskie mają obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczające jest przekazanie informacji dotyczącej odpowiedniej normy. Mają też obowiązek przekazania Komisji podstawy prawnej koniecznej do przyjęcia uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie wskazane w projekcie. Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie mają obowiązek odroczenia przyjęcia projektu przepisów technicznych na trzy miesiące począwszy od daty otrzymania przez Komisję komunikatu określonego w art. 8 ust. 1.

Normy techniczne zostały zdefiniowane w art. 1 pkt 9 powołanej wyżej dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem, "normy techniczne" oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu lub stosowania w Państwie Członkowskim lub przeważająca ich część; jak również przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem tych określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, obrotu lub użytkowania produktu.

Skarżąca wywodzi, że przepisy wprowadzające ograniczenia dotyczących używania określonych towarów do świadczenia usług mogą być uznane za normy techniczne. Stwierdzenie to znajduje w jej ocenie potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym w sprawach, gdzie Trybunał wypowiedział się w przedmiocie wprowadzania ograniczeń w używaniu automatów do gier, jak w sprawie C267/03, Lindberg czy w sprawie C-65/05, Komisja p. Grecji, gdzie Trybunał stwierdził, że "wprowadzając w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy nr 3037/2002 zakaz - pod rygorem przewidzianych wart. 4 i art. 5 tej ustawy sankcji karnych i administracyjnych instalowania i prowadzenia działalności w zakresie wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE, 43 WE i 49 WE oraz art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r.

W tym stanie, jeśli państwo członkowskie narusza obowiązek notyfikacji norm technicznych, każdy podmiot może przed sądem krajowym powołać się na tę okoliczność, zaś sąd krajowy powinien odmówić ich stosowania. Po raz pierwszy zasadę tę wyraził Trybunał Sprawiedliwości w sprawie 194/94, CIA Security International a następnie potwierdził ją w wyroku z dnia 6 czerwca 2002 w sprawie 159/00 Sapod Audic. Normy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji są zatem nieskuteczne prawnie, jeśli stanowią one przeszkodę dla używania lub handlu towarami nieodpowiadającymi tym normom. Wobec powyższego używanie tych towarów nie może zostać uznane za nielegalne z tego powodu, że są one niezgodne z nienotyfikowanymi normami (wyrok ETS z dnia 16 czerwca 1998 w sprawie 226/97, Lemmens).

Przepisy ustawy o grach hazardowych nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej. Wobec powyższego nie mogą one być stosowane do przedsiębiorców urządzających takie gry. Podstawową konsekwencją wynikającą z faktu braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych jest to, iż organy administracji nie mogą powoływać wobec osób urządzających gry na automatach o niskich wygranych na treść tej ustawy. Zatem skoro zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych został ustanowiony nieskutecznie, podmioty te będą mogły ubiegać się skutecznie o zamianę dotychczasowych zezwoleń.

Skarżąca podkreśla także, iż uzyskując zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na czas określony, nabyła prawo nie tylko do samego prowadzenia działalności w tym zakresie, ale do jej prowadzenie w określonych uwarunkowaniach prawnych. Jednym z elementów tych uwarunkowań była możliwość zmiany lokalizacji punktów gier. Możliwości tej pozbawiono jednak Skarżącej w trakcie obowiązywania zezwolenia, co godzi w gwarancje konstytucyjne. Zgodnie bowiem z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, istota tej zasady sprowadza się do nakazu takiego stanowienia prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy bez narażania się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (orzeczenie TK z 24 maja 1994 r., sygn. K. 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10, s. 78 oraz wyrok TK z 2 czerwca 1999 r., sygn. K. 34/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 94, s. 482).

Skarżąca podniosła następnie, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.), która została uchylona ustawą o grach hazardowych, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach jest prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 135 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry. Tym samym ustawa o grach hazardowych pozbawiła przedsiębiorców możliwości zmieniania lokalizacji punktów gier, co było istotnym instrumentem w ramach prowadzonej działalności. Skarżąca podniosła, że przedsiębiorcy zostali zaskoczeni nowymi rozwiązaniami prawnymi, które pozbawiły ich możliwości zmiany lokalizacji punktów gier. W poprzednim stanie prawnym przedsiębiorcy mogli liczyć na to, że w okresie udzielonego zezwolenia nie ulegną zmianie założenia prawne, w oparciu o które działalność miała być prowadzona. Oceniając przepis art. 135 ust. 2 można więc powziąć wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 konstytucji.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania skarżąca podniosła, że rozpatrzenie wniosku zajęło organom prawie trzy miesiące, mimo iż wniosek miał charakter standardowy, a sprawa nie była skomplikowana. Zdaniem skarżącej fakt zmiany właściwości organu nie może uzasadniać przedłużenia postępowania. W ocenie skarżącej organ dopuścił się tzw. bezczynności zamierzonej, czyli świadomego i celowego niezałatwiania sprawy mimo braku ku temu przeszkód. Skarżąca podniosła ponadto, że obowiązek zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym nie może godzić w interes strony i powodować przedłużania postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia jej sytuacji prawnej, a zatem co do wniosku skarżącej powinny zostać zastosowane przepisy dotychczasowe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

W związku z sygnalizowaną wyżej zmianą przepisów regulujących zagadnienie urządzania gier na automatach na wstępie oceny wymaga kwestia właściwego zastosowania przez organ przepisów intertemporalnych i wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia, czy przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 ustawy z 1992 r.), ale także, jak w badanej sprawie – postępowań zmierzających do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 1992 r.

W konsekwencji, mimo że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej złożony został jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, organ prawidłowo przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy Ordynacji podatkowej, do których zastosowania odsyła art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto w sprawie prawidłowo został uwzględniony przepis art. 135 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający szczególne zasady zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia i mający charakter lex specialis w stosunku do art. 253a Ordynacji podatkowej.

W konkluzji należy stwierdzić, że nie ma podstaw do kwestionowania decyzji pod kątem właściwego zastosowania reguł intertemporalnych.

Z uwagi na zróżnicowany charakter zarzutów podniesionych w skardze konieczne jest ich usystematyzowanie i ocena w kolejności.

Pierwszy z zarzutów opiera się na twierdzeniu, że przy pracach legislacyjnych nad ustawą o grach hazardowych doszło do naruszenia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy, jako zawierającej przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej także jako: "dyrektywa w sprawie norm i przepisów technicznych" lub "dyrektywa nr 98/34/WE"). W konsekwencji przepisy ustawy o grach hazardowych jako przyjęte z naruszeniem obowiązku notyfikacji muszą być uznane za bezskuteczne, a co za tym idzie nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga przedstawienia uregulowań prawnych dotyczących obowiązku notyfikacji.

Ratio legis rozwiązań przyjętych w dyrektywie stanowiło stworzenie instrumentu prawnego rozpowszechniania informacji o planowanych przez Państwa Członkowskie nowych regulacjach prawnych w dziedzinie przepisów technicznych. Przepisy te mogą stanowić bowiem istotną barierę w urzeczywistnianiu i rozwoju wspólnego rynku. Przedsiębiorcy działający na tym rynku w różnych państwach muszą mieć możliwość uwzględniania w fazie planowania gospodarczego przyszłych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Cel dyrektywy, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, realizowany jest m.in. poprzez wynikający z art. 8 obowiązek Państw Członkowskich przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy.

Od strony zakresu przedmiotowego dyrektywa ma zastosowanie do produktów oraz usług społeczeństwa informacyjnego (art. 1 pkt 1 i 2). Działalność w zakresie urządzania gier na automatach nie podlega regulacjom dyrektywy jako usługa, gdyż nie odpowiada ona definicji usługi (przede wszystkim ze względu na to, że nie jest ona świadczona na odległość), co jednoznacznie rozstrzyga pkt 1 lit. d) załącznika V do dyrektywy, określającego "Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi".

Jak wynika ze sposobu interpretacji dyrektywy w orzecznictwie europejskim, przytaczanym zresztą w skardze, regulacje w dziedzinie organizowania gier na automatach mogą potencjalnie podlegać przepisom dyrektywy, odnoszącym się do produktów.

Jak wywiedziono wyżej, kluczowym obowiązkiem spoczywającym na Państwach Członkowskich w świetle dyrektywy jest notyfikacja, czyli przedkładanie Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. Pojęcie "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy znacznie odbiega od rozumienia potocznego tego terminu. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 11 Dyrektywy "przepisy techniczne " to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Przepisy techniczne obejmują de facto:

– przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,

– dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,

– specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.

Kwestionowane przez skarżącą przepisy krajowe – ustawa o grach hazardowych – nie odpowiadają cechom definicyjnym przyjętym w art. 1 pkt 3 Dyrektywy. Jak wynika z definicji normatywnej i z jej interpretacji w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pojęcie to mieści w sobie regulacje odnoszące się wprost do wymaganych cech produktu. Nie można takiego charakteru przypisać normom regulującym zasady podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem określonego produktu, w szczególności wprowadzającym obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności (por. wyroki Trybunału z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie C-194/94 CIA Security International, pkt 25 oraz z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie C-267/03 Lindberg, pkt 59).

Z argumentacji skarżącej, popartej odwołaniem do orzecznictwa europejskiego wynika zamiar zakwalifikowania kwestionowanych przepisów krajowej ustawy o grach hazardowych jako "innych wymagań" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. W myśl art. 1 pkt 4 Dyrektywy "inne wymagania" to wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Zatem także pojęcie innych wymagań odnosi się do produktu.

Koronnym argumentem skarżącej jest odwołanie się do poglądów wyrażonych zwłaszcza w dwóch wyrokach Trybunału Sprawiedliwości - w przytaczanej już wyżej sprawie Lindberg (C-267/03) oraz w wyroku z 26 października 2006 r. (C-65/05; Komisja przeciwko Grecji). W pierwszym z wymienionych wyroków, w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawy, została wyrażona następująca teza: "Przepisy krajowe, które zawierają zakaz urządzania gier losowych przy wykorzystaniu niektórych automatów do gier, mogą stanowić przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, zmienionej dyrektywą 94/10, o ile zostanie ustalone, że zakres spornego zakazu pozostawia jedynie miejsce na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, lub, w przeciwnym razie, jeśli zostanie ustalone, że zakaz ten może mieć istotny wpływ na skład, charakter lub sprzedaż wspomnianego produktu." (pkt 80). Z kolei w wyroku w sprawie C-65/05 kluczowe jest następujące sformułowanie: "Ustawowe przepisy krajowe zakazujące korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe, oraz poddające prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48." (pkt 61).

W ocenie sądu tezy wyrażone przez Trybunał Sprawiedliwości w przedstawionych sprawach nie mają odniesienia do kwestionowanych przez skarżącą przepisów ustawy o grach hazardowych.

Odnośnie sprawy Lindberg należy zwrócić uwagę, że przepisy krajowe podlegające ocenie Trybunału wyłączały możliwość urządzania gier na określonych rodzajowo automatach i w tym zakresie odnosiły się do produktu. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczą prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie odnoszą się zaś do produktu (automatów do gier). Zakres regulacji jest więc zasadniczo odmienny.

Podobnie nie można w niniejszej sprawie skutecznie powoływać się na wyrok w sprawie C-65/05. Oceniane przez Trybunał przepisy greckie miały znacznie szerszy zasięg, gdyż dotyczyły wszystkich gier (elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych) nie zaś tylko gier hazardowych, tak jak polskie (art. 4 ust. 2 polskiej ustawy z 2009 r. zalicza gry na automatach do gier hazardowych). Ponadto przepisy greckie wprowadzały zakaz gier we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych za wyjątkiem kasyn, nie zaś jedynie ograniczenia w zakresie organizowania działalności w tym zakresie, tak jak regulacje polskie. Ponadto nadużyciem argumentacji jest twierdzenie, że przepisy polskie wprowadzają zakaz organizowania gier na automatach (poza kasynami gier), skoro pozwalają na prowadzenie działalności w tym zakresie na podstawie zezwoleń udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, do czasu ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych).

Nie można bezkrytycznie przenosić tez wyrażonych przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do ram prawnych konkretnej sprawy na kanwę innej sprawy, która zawiera elementy przesądzające o jej odmienności. Taka argumentacja wypaczałaby istotę roli orzeczeń Trybunału jako instrumentu zapewniającego jednolitą wykładnię prawa unijnego.

W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany już przez polskie sądy administracyjne pogląd, że ustawa o grach hazardowych nie narusza obowiązku notyfikacji ustanowionego w dyrektywie nr 98/34/WE, a co za tym idzie przepisy tej ustawy nie są w tym zakresie sprzeczne z prawem Unii Europejskiej (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Białymstoku - z 23 czerwca 2010 r., I SA/Bk 157/10; w Olsztynie - z 26 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 650/10; w Warszawie - z 15 lipca 2010 r., VI SA/Wa 737/10 oraz we Wrocławiu – z dnia 25 sierpnia 2010 r., III SA/Wr 292/10).

Druga grupa zarzutów skargi zmierza do wykazania, iż przepisy ustawy o grach hazardowych w zakresie dotyczącym zmiany ostatecznych zezwoleń na urządzanie gier na automatach naruszają zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Zarzuty te są chybione w świetle art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają ważne do czasu upływu terminu, na które zostały wydane. Nie doszło zatem w tym zakresie do pozbawienia praw nabytych wynikających z zezwoleń udzielonych w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego.

Skarżąca próbuje uzasadnić swój zarzut poprzez stwierdzenie, że ustawodawca pozbawił podmioty posiadające zezwolenia możliwości ich zmiany, co było dopuszczalne w poprzednim stanie prawnym. Oznacza to jej zdaniem niezgodną z wymogami konstytucyjnymi zmianę reguł gry.

Niewątpliwie ustawa o grach hazardowych z 2009 r. ogranicza w istotny sposób możliwość zmiany zezwoleń udzielonych pod rządami ustawy z 1992 r. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (udzielone przed wejściem w życie ustawy z 2009 r.), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Argumentacja Spółki upatrująca w tym ograniczeniu naruszenia zasad konstytucyjnych jest zdecydowanie zbyt daleko idąca. Ograniczenie możliwości zmian już istniejących zezwoleń nie może być traktowane jako naruszenie ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do państwa i prawa, tym bardziej, że jest uzasadnione względami interesu publicznego – konieczności zapewnienia należytej kontroli nad działalnością w tym sektorze.

Jako kontrargument w stosunku do przywołanych w skardze tez z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na temat wskazanych zasad, należy podnieść, iż Trybunał wielokrotnie w swym orzecznictwie podkreślał swobodę (oczywiście ograniczoną wymogami konstytucyjnymi) ustawodawcy w realizowaniu założeń polityki społeczno-gospodarczej, dążącego do tworzenia prawa lepiej odpowiadającego aktualnym potrzebom i uwarunkowaniom. Ponadto zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania nie mają charakteru absolutnego i nie wykluczają stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, gdy zachodzi potrzeba zapewnienia realizacji innej wartości istotnej dla systemu prawnego, choćby nie była ona wprost wyrażona w tekście przepisów konstytucyjnych. Podkreśla się przy tym, że ocena dopuszczalności odstępstwa może być dokonana tylko na tle konkretnej sytuacji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności. Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, iż ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, że prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. wyroki TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100 oraz z 20 grudnia1999 r., K. 4/99, OTK 1999/7/165, z 18 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK 2000/1/1; z 19 marca 2001 r., K. 32/00, OTK 2001/3/50; z 7 maja 2001 r., K. 19/00, OTK 2001/4/82; z 10 kwietnia 2006, SK. 30/04, OTK-A 2006/4/42). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest - w danej sferze życia - perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K. 27/00, OTK 2001/2/29).

Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że nie każda korzystna dla jednostki sytuacja prawna korzysta z ochrony jako prawo podmiotowe czy przynajmniej jego ekspektatywa. Zwrócił na to uwagę Trybunał w wyroku w sprawie K. 45/01 (wyrok z 25 czerwca 2002 r., OTK-A 2002/4/46): "Jak wspomniano wyżej zasada ochrony praw nabytych znajduje zastosowanie do praw podmiotowych. Aby można było mówić o prawie podmiotowym, normy prawne muszą jednoznacznie określać podmiot danego prawa, podmiot zobowiązany do realizacji prawa oraz treść tego prawa". Co szczególnie istotne, w przypadku ekspektatyw Trybunał stoi na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. orzeczenia Trybunału z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992/1/7; z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK 1999/5/100; z 24 października 2000 r., SK. 7/00, OTK 2000/7/256; z 30 marca 2005 r., K. 19/02, OTK-A 2005/3/28; z 17 października 2005 r., K. 6/04, OTK-A 2005/9/100).

W kontekście wyżej przedstawionych poglądów Trybunału na istotę zasady ochrony prawa nabytych argumenty skargi w tym zakresie należy uznać za chybione. Trudno uznać, aby ograniczenia potencjalnej możliwości zmiany zezwolenia udzielonego na gruncie poprzedniego stanu prawnego stanowiło naruszenie jakiegoś prawa nabytego lub przynajmniej chronionej ekspektatywy. Idąc tropem argumentacji skarżącej należałoby dojść do wniosku, że żadna niekorzystna dla przedsiębiorcy zmiana stanu prawnego nie jest dopuszczalna, gdyż godzi w prawa nabyte. Wniosek taki zakładałby istnienie nie dającego się pogodzić z wymogami państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, prawa przedsiębiorcy do prowadzenia działalności w niezmienionych na przestrzeni lat uwarunkowaniach prawnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że Sąd nie podziela podniesionych w skardze argumentów co do niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim wprowadza ona ograniczenia dopuszczalności zmian zezwoleń na prowadzenie działalności udzielonych na gruncie poprzedniego stanu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu bezprawnej przewlekłości postępowania należy stwierdzić, że zarzut ten nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż nie wpłynąłby na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, a tylko takie wady postępowania mogłyby stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Nawet potencjalne uznanie, że sprawa była rozpatrywana przez organy z uchybieniem ustawowych terminów załatwiania spraw określonych w Ordynacji podatkowej, i uchylenie z tego tytułu decyzji jako wadliwej, nie doprowadziłoby do zaistnienia sytuacji pożądanej przez stronę, tj. do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Stoi temu na przeszkodzie reguła intertemporalna wyrażona w art. 118 ustawy o grach hazardowych, nakazująca do postępowań nie zakończonych przed dniem w życie ustawy stosowanie ustawy nowej.

Szczegółowe rozpatrywanie przywołanego zarzutu jest zatem bezcelowe. Bezprawne przedłużanie postępowania mogłoby podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu – w sprawie ze skargi na bezczynność organu, to jednak wymagałoby uprzedniego skorzystania przez skarżącą z przysługujących jej instrumentów prawnych zwalczania bezczynności na drodze administracyjnej – ponaglenie do organu wyższego stopnia (art. 141 Ordynacji podatkowej).

Wobec powyższego na marginesie jedynie można zauważyć, że rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie było więc podstaw do załatwienia sprawy niezwłocznie. Ponadto organ celny, zgodnie z wymogami prawa, wydał postanowienie o przedłużeniu postępowania, powołując się na konieczność umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Brak również podstaw do twierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w oczekiwaniu na zmianę przepisów.

Zgodnie z art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony.

Art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wprowadza zasadę, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Żądanie strony wychodziło poza zakres dopuszczalnej zmiany, a zatem wydanie decyzji zgodnie z tym żądaniem nie było możliwe z uwagi na przywołane ograniczenie.

W sytuacji, gdy przyczyną odmowy zmiany zezwolenia zgodnie z żądaniem skarżącej był art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, wprowadzający ograniczenie o charakterze lex specialis w stosunku do warunków zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 253a Ordynacji podatkowej, nie ma potrzeby rozważania, czy za zmianą decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony.

Z treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi płynie obowiązek sądu administracyjnego dokonania kompleksowej analizy legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. W badanej sprawie Sąd wychodząc poza argumenty podniesione w skardze, nie dostrzegł także innych wad, które powinny skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.