Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 307/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r. [...] Prezydent Miasta G. – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a."), art. 22 ust.1 oraz 24 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 – dalej: "ustawa"), w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) odmówił J. J. udostępnienia informacji w zakresie podania numeru księgi wieczystej nieruchomości lokalowej położonej w G. przy ul. [...] 7A/7.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 30 listopada 2017 r. wpłynął wniosek J. J. (dalej zwanego: "stroną", "skarżącym") o udostępnienie numeru księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca interes prawny wywodził z art. 991 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U z 2017 r. poz. 459 ze zm. – dalej: "k.c."), gdyż jest synem zmarłej G. J., która była pierwotnym członkiem spółdzielni mieszkaniowej.

Sposób udostępniania danych ewidencyjnych reguluje ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 24 ust. 3 i 5 ustawy określa, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym wydawane są w formie wypisów z rejestrów i kartotek na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu a także innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie. Z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy wynika, że jeżeli

urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości ubiegająca się o udostępnienie danych w formie wypisu z operatu ewidencyjnego, zawierającego dane osobowe, musi wykazać swój interes prawny.

Przedmiotem żądania strony jest ustalenie numeru księgi wieczystej nieruchomości, której własność w operacie ewidencyjnym nigdy nie była ujawniona na rzecz matki strony - G. J. W ocenie organu stronie przysługuje jedynie interes faktyczny w uzyskaniu żądanych informacji, natomiast nie posiada ona interesu prawnego, gdyż nie wykazała żadnego przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania wypisu z operatu ewidencyjnego.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując między innymi, że jest uczestnikiem postępowania spadkowego po matce. Jej interes prawny wynika z art. 991 k.c.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 14 lutego 2018 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.) wskazano, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przez stan prawny nieruchomości należy natomiast rozumieć dane dotyczące właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz pozostałe prawa zgodnie z ww. ustawą ujawnione w działach II-IV księgi wieczystej. W myśl art. 2 tej ustawy księgi wieczyste są jawne, a zgodnie z art. 364 ust. 6, każdy kto zna numer księgi wieczystej, może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemu teleinformatycznego.

Z powyższego wynika, że posiadanie numeru księgi wieczystej nieruchomości jest równoznaczne z uzyskaniem dostępu do danych o charakterze podmiotowym, o których stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, wobec czego, zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, informacja o tym numerze podlega udostępnieniu na zasadach określonych w art. 24 ust. 5 ustawy.

Należy zauważyć, że w treści powoływanej ustawy nie zawarto definicji pojęcia interesu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę, i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje, przy czym interes ten powinien być też indywidualny i aktualny. Wobec tego w celu udowodnienia interesu prawnego należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania.

Zdaniem organu odwoławczego art. 991 k.c. nie stanowi uzasadnienia istnienia interesu prawnego strony w uzyskaniu żądanych informacji z operatu ewidencyjnego. Wymieniony przepis stanowi o instytucji zachowku, do której uprawnionymi są zstępni, małżonek oraz rodzice spadkodawcy. Samo uprawnienie do zachowku, nie może być jednak podstawą do uzyskania informacji o numerze księgi wieczystej nieruchomości, która ewentualnie stanowiłaby część majątku spadkowego. Zarówno z treści wniosku, jak i z treści odwołania nie wynika by numer księgi wieczystej nieruchomości był stronie potrzebny w określonym postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Co ważne, interes prawny powinien być konkretny i dotyczyć sytuacji aktualnych, a nie hipotetycznych, zatem również fakt bycia spadkobiercą nie jest wystarczającym uzasadnieniem interesu prawnego w sytuacji, gdy interes ten miałby wynikać wyłącznie z tego ustawowego uprawnienia. Prawa do udostępnienia informacji o numerze księgi wieczystej nie można również wywodzić z zasady jawności ksiąg wieczystych. Uzyskanie odpisu z księgi wieczystej w odpowiednim sądzie rejonowym czy też przeglądanie jej treści poprzez dostępny w Internecie system teleinformatyczny, jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1081/13), jest możliwe wyłącznie, gdy wnioskujący posiada identyfikujący konkretną księgę wieczystą numer. Skoro wymogiem do przeglądania treści księgi wieczystej jest posiadanie odpowiedniego "klucza" w postaci jej numeru, to - zdaniem organu odwoławczego - możliwości nieograniczonego dostępu do zapisów tej księgi przez osoby posiadające numer księgi wieczystej nie należy przenosić na nieograniczony dostęp do uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji o samym numerze. Przede wszystkim ze względu na ujawnione w księdze wieczystej dane podlegające ochronie, organ ewidencyjny nie ma uprawnień do udostępniania wskazanej we wniosku informacji każdemu, kto takiej informacji żąda.

J. J. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie pozytywne w sprawie, potwierdzające, że nie do organów administracyjnych ustawodawca adresował normy prawa i postępowania cywilnego, więc brak podstawy do odmowy informacji o numerze księgi wieczystej nieruchomości gruntowej albo lokalowej, skoro stan takich praw w księdze wieczystej jest jawny niezależnie od interesu prawnego. Nadto orzeczenie, że rozważanie interesu prawnego ew. określanego w postępowaniu cywilnym gdyby miał znaczenie, również nie leży w kompetencji organu administracji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że interes prawny mógłby być rozważany jedynie gdyby zabiegał o wgląd, uzyskiwanie odpisów czy kopii dokumentów objętych aktami księgi wieczystej. Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji determinującej rozwój wypadków w postępowaniu cywilnym przed sądami cywilnymi, jest zupełnie bezprzedmiotowe. Korekta w działaniu organu administracyjnego okazuje się nieodzowna, bowiem urzędnik nie może liczyć na kompetentną konsultację organu nadrzędnego. Skarżący podkreślił po raz kolejny, że nie może wszcząć procesu cywilnego bez numeru księgi wieczystej. Decyzje zapadłe w sprawie niewątpliwie ograniczają możliwości dochodzenia jego praw.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.

W dniu 12 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, w którym podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto wniesiono o : " zniesienie dotychczasowego postępowania jako dotkniętego nieważnością nie jedynie wskutek obrazy postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej jako normy materialnej niewłaściwie zastosowanej, ale także wskutek domagania się sprzecznie z obowiązującym prawem wiec niedopuszczalnie (!) od strony celu zabiegania o uzyskanie danych ewidencyjnych działki i numeru tamże prowadzonej księgi wieczystej, której jeszcze nie było w czasie gdy matka strony p. J M. J. jeszcze żyła."

Wniesiono o :

1. zniesienie całości nieważnego postępowania,

2. objęcie własnym rozpoznaniem istoty sprawy i nakazanie administracji niezwłoczne udostępnienie informacji wg. żądania skarżącego,

3. orzeczenie co do zasady słuszności wyrokiem a po myśl art. 23 ustawy o karygodnym nieuwzględnionym wnioskowanym dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji po dopełnieniu kognicji orzeczniczej sądu administracyjnego, przekazanie sprawy do dalszego postępowania w odnośnym dalszym tego trybie organom ścigania (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 1302, dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G., którą organ odmówił skarżącemu udostepnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie podania numeru księgi wieczystej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył wniosek o podanie numeru księgi wieczystej, do której wpisana jest określona wyżej nieruchomości, jako posiadany interes prawny wskazując okoliczność, że jest synem F. i G. jego zmarłej matki, która była pierwotnym członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Interes prawny skarżący wywodzi z art. 991 k.c.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r., jak również podtrzymanego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w tym samym dniu, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem – zdaniem skarżącego - jego wniosek z dnia 30 listopada 2017r. został nieprawidłowo rozpoznany na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej zwana " ustawą"). Zdaniem skarżącego organy winny były zastosować w sprawie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że z treści wniosku z dnia 30 listopada 2017r., jak również odwołania skarżącego nie wynika, że zwrócił się do organu o udzielenie informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ww. wniosek został skierowany do Referatu Ewidencji Gruntów Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. i jego treść nie pozostawia wątpliwości, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo rozpoznał ten wniosek z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a co za tym idzie wnioski i twierdzenia skargi oparte na zarzucie niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Co do zasady zatem dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jak jednak wynika z art. 24 ust. 5 ustawy Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2a) operatorów sieci w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1537, 1920 i 2003 oraz z 2017 r. poz. 1529 i 1566);

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Z powyższego wynika, że informacji zawartych w operacie ewidencyjnym może domagać się każdy podmiot, zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 4 ustawy. W art. 24 ust. 5 ustawy ustawodawca wprowadził natomiast wyjątek od ww. ogólnej zasady. Z art. 24 ust. 5 ustawy wynika, że starosta udostępnia dane zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane, na żądanie podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 5 ustawy, przy czym w przypadku innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, muszą one wykazać, że mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy).

Wykładnia powyższych przepisów ustawy prowadzi zatem do wniosku, że informacji nie zawierających danych osobowych może domagać się istotnie każdy podmiot. Inaczej jest w przypadku tzw. informacji podmiotowych, czyli danych osobowych, ujawnienie których mogłoby naruszać prawa właścicieli tych danych, zatem osób wpisanych do ewidencji.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 2606/17 stanowisko, że: " jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, to dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. Uzyskanie z ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej prowadzi do niczym nieograniczonego dostępu do danych zawartych w księdze wieczystej, obejmującej również dane osobowe właściciela nieruchomości. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej. Pogląd przeciwny, opierający się na zasadzie jawności ksiąg wieczystych, nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż – co już wyżej wywiedziono – zasada ta w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie obowiązuje." (publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie, w związku z powyższym, uznały organy, że skarżący występując z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie podania numeru księgi wieczystej, musi wykazać się interesem prawnym dla uzyskania wnioskowanych danych.

Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.).

Treść złożonego przez skarżącego wniosku nie pozwala zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy. Zatem wniosek skarżącego - ze względu na zakres żądania - mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, gdzie udostępnienie informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Takiego interesu skarżący w toku postępowania nie wykazał. Jego istotną cechą jest realność, musi on być indywidualny i konkretny. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ. jw.). Interesu prawnego skarżącego nie można było zatem skutecznie wywieść z konieczności uzyskania numeru księgi wieczystej na użytek ewentualnego przyszłego postępowania przed sądem powszechnym, tutaj o zachowek po matce skarżącego (art. 991 k.c.). Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że samo uprawnienie do zachowku, nie może być podstawą do uzyskania informacji o numerze księgi wieczystej nieruchomości, która ewentualnie stanowiłaby część majątku spadkowego.

Skarżący nie posiada tytułu prawnego do dysponowania lokalem wymienionym we wniosku, bowiem stanowi on bowiem własność innej osoby, a jeżeli żądane informacje są mu potrzebne w związku z przyszłym dochodzeniem roszczeń w postępowaniu sądowym, dotyczącym spornego lokalu jako wchodzącego ewentualnie w skład masy spadkowej ( na co skarżący wprost we wniosku nie wskazał), to zasadnie organy uznały, że skarżący powołał się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. Wskazać należy również, że z treści wniosku, jak i z treści odwołania nie wynika by numer księgi wieczystej nieruchomości był stronie potrzebny w określonym, toczącym się już postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.