Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 876/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim, będącej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa E sp. j. L.J., E.J. (dalej zwanej jako E), w obrębie nr [...], składającej się z działki nr [...] na działki o numerach: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział nastąpił na wniosek użytkownika wieczystego. Jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...], przyjętego uchwałą Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004 r. Jako cel podziału organ wskazał wydzielenie działki [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i nr [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, co pozostaje zgodne z planem.

2. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. E, powołując się na wcześniejsze pisma i rozmowy, wystąpił do Prezydenta Miasta o przejęcie i wypłatę odszkodowania za grunty pod działkami drogowymi m.in. za działkę nr [...].

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ stwierdził, że decyzja podjęta zostanie po kompleksowym zebraniu opinii i dokumentów.

4. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] Starosta (wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]), wskazując na pisma E z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz na brak porozumienia wnioskodawcy i Prezydenta Miasta, ustalił na rzecz przedsiębiorstwa odszkodowanie w wysokości 525 665 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonego działką nr [...] o pow. 0,5222 ha, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta.

5. W związku z odwołaniem złożonym przez Miasto, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości, z uwagi na rozpoznanie sprawy w I instancji przez organ niewłaściwy.

W wyniku analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami SKO stwierdziło brak podstaw do wyłączenia właściwego organ tj. Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej w mieście na prawach powiatu.

3. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. spółka E zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie jednorazowego odszkodowania powołując się na fakt przejęcia na własność przez Miasto m.in. działki niezabudowanej o nr ewid. [...] o pow. 0,5222 ha położonej przy ul. [...] powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim, będącej w użytkowaniu wieczystym E, w obrębie nr [...], składającej się z działki nr [...] na działki o numerach: [...]. Wnioskodawca stwierdził przedmiotowa działka położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] przyjęty uchwałą Nr XXI/195/04 Rady Miasta "z dnia [...] lutego 2014" r., zgodnie z którym drogi utworzone w wyniku podziału oznaczone zostały symbolem KD – drogi dojazdowe. Strona zwróciła uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obok dróg dojazdowych (KD), wyróżnia również kategorię dróg wewnętrznych (KW), co pozwala przyjąć, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę publiczną (gminną). Ponadto stwierdziła, że drogi te spełniają funkcję dróg publicznych, albowiem są połączone z systemem dróg publicznych i służą nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd. Powołując się na wyrok Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 200 r., wskazała, że dla oceny statusu prawnego nieruchomości kluczowe znaczenie ma jej przeznaczenie i dostępność, a nie klasyfikacja administracyjna.

4. W wyniku rozpoznania wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił spółce E ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Decyzja ta w związku z odwołaniem spółki E została w całości uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu, nie pozwala stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności, czy działki wydzielone zostały pod drogi publiczne, tym samym, czy były położone na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę publiczną. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności w oparciu o stosowne przepisy prawne i przede wszystkim zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwoli - zdaniem Wojewody -rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku.

5. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 98 ust.3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej jako kpa), odmówił ustalenia na rzecz E odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].

Na wstępie organ wskazał na treść decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej projekt wnioskowanego przez stronę podziału nieruchomości - działki nr [...] na działki nr [...], której wydanie poprzedzone zostało postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki. Organ wskazał, iż decyzja ta nie przewidywała skutku w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego spółki do działki nr [...].

Organ podał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia [...] lutego 2004 r., dalej jako: plan miejscowy), obowiązującego w dniu dokonania podziału, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami P/PS - teren produkcyjno-składowy, KP - ciąg pieszy, MN - zabudowa jednorodzinna, KD - droga dojazdowa, a fragment wydzielonej działki znajduje się na terenie nieobjętym planem miejscowym.

Organ przytaczając treść przepisów prawa stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazał m.in., że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca ten podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W przypadku, gdy podział dokonany został na wniosek użytkownika wieczystego, analogicznie prawo to wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca ten podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Prezydent stwierdził, iż sporną kwestią w przedmiotowej sprawie stanowi ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, stanowi drogę publiczną.

W tej kwestii stwierdził, że plan miejscowy opracowany został na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach pianistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, iż w porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 cyt. rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu, wskazując, iż na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole, jak na rysunku planu. Zgodnie z legendą rysunku do planu miejscowego z 24 lutego 2004 r. symbol KD określony został jako droga dojazdowa. Natomiast według treści §16 uchwały planistycznej wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe.

Zdaniem organu znamienne jest, że zarówno na rysunku, jak i w treści planu miejscowego nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem KD – droga dojazdowa, przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto zwrócił uwagę, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in., iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Z kolei cele publiczne zostały określone w art. 6 u.g.n. (według stanu obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego), zgodnie z którym jest nim m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Organ stwierdził, iż w planie miejscowym z 24 lutego 2004 r. brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe zaś pozwala, zdaniem organu, uznać, że tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem KD nie miały spełniać funkcji dróg publicznych. Organ stwierdził, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym w dniu dokonania podziału nieruchomości, na skutek którego powstała działka nr [...], działka ta położona jest na terenach o różnych przeznaczeniach, wykluczających tym samym zasadność uznania, że wydzielona została pod drogę publiczną.

Następnie organ wskazał, iż według treści postanowienia z dnia [...] września 2009 r. o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału oraz decyzji z dnia [...] października 2009 r. o podziale nieruchomości, działka nr [...] przeznaczona jest "pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, co jest zgodne z ustaleniami ww. planu’.

W ocenie organu, w świetle art 98 ust.3 u.g.n., ustalenie odszkodowania jest bezwzględnie warunkowane wydzieleniem działek gruntu przeznaczonych w akcie prawa miejscowego pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost ani z zapisów miejscowego planu zagospodarowania, ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem organu przepisy u.g.n., na które powołuje się strona, nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w mpzp pod drogę gminną, charakteru takiej drogi.

Prezydent stwierdził, że jeżeli następstwem dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego podziału działki, byłoby wydzielenie z niej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki pod drogę publiczną, nastąpiłby skutek wygaśnięcia tegoż prawa. Tymczasem decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] nie wskazywała na taki skutek. Poza tym organ zwrócił uwagę, iż powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i działka nr [...]), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n.

Ponadto organ dodał, iż decyzja z dnia [...] października 2009r. o podziale nieruchomości nie została wydana w trybie art. 99 u.g.n. tj. pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje zdaniem organu, uznaniem, że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej. Jednocześnie organ podkreślił, że wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności. Zdaniem organu, z faktu wydzielenia na wniosek użytkownika wieczystego działki drogowej, zapewniającej komunikację pozostałych działek powstałych w wyniku tego podziału, zwiększających zarazem ich atrakcyjność i wartość, użytkownik wieczysty nie może wywodzić podstawy do roszczenia, o którym mowa w art. 98 ust.3 u.g.n. Według organu wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację działkom nowopowstałym na skutek podziału dokonanego na wniosek strony, stanowiło zadanie wnioskodawcy.

Organ zauważył ponadto, iż brak wyraźnych zapisów w planie miejscowym o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę publiczną nie pozwala również na ustalenie tak istotnej okoliczności jaką jest kategoria dróg i w konsekwencji jaki podmiot ma być ich właścicielem, do którego winno być kierowanie roszczenie o odszkodowanie. Zdaniem organu przesłanek tych nie można domniemywać.

W ocenie Prezydenta, z analizy zapisów planu miejscowego, według stanu prawnego z daty jego uchwalenia, wynika, że nie wyznaczono terenów pod drogi publiczne. Uznanie drogi za publiczną oraz związane z tym konsekwencje prawne i faktyczne, winny nastąpić w oparciu o jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie da się wyprowadzić jednoznacznego wniosku o tym, ze działka nr [...] przeznaczona była w akcie prawa miejscowego pod drogę publiczną

Organ stwierdził, iż publicznego charakteru dróg w przedmiotowej sprawie nie można również wyprowadzić na podstawie stanu prawnego, w oparciu o który opracowano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych.

Za nieuzasadnione uznał organ powołanie się przez E na treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określających oznaczenie symboli w planie miejscowym (w tym KD jako drogi publicznej), gdyż nie miało ono, zdaniem organu, zastosowania przy opracowywaniu przedmiotowego planu.

Brak jest też, zdaniem Prezydenta, podstaw do odniesienia stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie do wyroku wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r., który dotyczył innego stanu faktycznego, wskazując, iż w sprawie objętej rozstrzygnięcia Trybunału, drogi, które miały powstać na skutek podziału, w ogóle nie zostały ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczono wykonywanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną.

6. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez spółkę E, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Za istotę sporu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie kwestii przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi i związanych z tym roszczeń spółki o odszkodowanie za prawo wieczystego użytkowania.

Podobnie jak organ I instancji, Wojewoda uznał, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości - działki [...], nie rozstrzyga wprost, że działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną, wskazując, iż jako cel podziału wpisano w niej wydzielenie działek: nr [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i nr [...] z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych. W decyzji tej podano, iż projekt podziału zgodny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004 r.

Wojewoda potwierdził także, iż treść decyzji podziałowej wyklucza uznanie, iż podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Organ odwoławczy wskazał na wynikające z zapisów księgi wieczystej nr [...] obciążenia działki nr [...] służebnościami, głównie przesyłu, stwierdzając, iż z uwagi na to, że ich ustanowienie nie było jednak wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej, automatycznie nie wyklucza to zachodzącego z mocy prawa skutku wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, iż przewidziane w ust. 3 art. 98 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych - w wyniku dokonanego podziału - pod drogi publiczne, zarówno tych które dopiero mają powstać, jak i istniejących. Utrata prawa własności/użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji. Organ podkreślił przy tym, iż wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w planie miejscowym, zaznaczając, iż chodzi o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną, a nie o jej wybudowanie czy nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, iż w u.g.n. brak jest definicji drogi publicznej, zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej jako u.d.p.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno- użytkowe (art. 2 ust. 3 u.d.p.).

Za istotne uznał organ II instancji odróżnienie ustalenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Zdaniem organu, nie można nadać drodze publicznej określonej kategorii w planie miejscowym. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody, przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. należy interpretować w ten sposób, że na podstawie określonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie ustawy o drogach publicznych (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz 8 ust. 1 jak też art. 4 pkt 3). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ potwierdził ustalenia organu I instancji, iż działka [...], powstała w wyniku podziału, według treści miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w dniu dokonania podziału, znajdowała się na terenie oznaczonej symbolami P/PS - teren produkcyjno - składowy, KP - ciąg pieszy, MN - J zabudowa jednorodzinna, KD - droga dojazdowa. Jednocześnie fragment znajdował się na terenie nieobjętym planem.

Mając powyższe na uwadze ustalono, iż miejscowy plan zagospodarowania opracowany został na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach pianistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził, iż w porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 cyt. rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu, wskazując, iż na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole, jak na rysunku planu. Zgodnie z legendą rysunku do miejscowego planu z 24 lutego 2004 r. symbol KD określony został jako droga dojazdowa. Natomiast według treści §16 uchwały wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe.

Zdaniem organu znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem KD przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in., iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Z kolei cele publiczne zostały określone w art. 6 u.g.n. (według stanu obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego), zgodnie z którym jest nim m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Organ ustalił, iż w przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe zaś pozwala, zdaniem organu II instancji, uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem KD nie miały spełniać funkcji dróg publicznych. Organ stwierdził, iż w przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych.

Wobec powyższego za nietrafny uznał organ zarzut skarżącego dot. naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego.

Następnie Wojewoda, powtórzył za organem I instancji, że w świetle art. 98 u.g.n. jeżeli następstwem dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego podziału działki nr [...] byłoby wydzielenie jej, zgodnie z zapisami planu, pod drogę publiczną nastąpiłby skutek wygaśnięcia tegoż prawa. Dlatego, konsekwentnie (z ustaleniami zawartymi w planie), decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (działka nr [...]) nie wskazywała na skutek w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Poza tym powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i działka nr [...]), położone w [...] obręb miasta [...], co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż decyzja podziałowa z dnia [...] października 2009 r. nie została wydana pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje uznaniem (zgodnie z orzecznictwem), że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej. Jednak ze sposobu dokonanego podziału (załącznik decyzji), zatwierdzonego decyzją nie wynikało, aby działki mogły być w przyszłości zbyte. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności. W powołanym przepisie wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Użytkownik wieczysty, miał prawo swobodnego dysponowania odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonej działki. To jednak było tylko i wyłącznie w gestii użytkownika wieczystego gruntu. Z faktu wydzielenia na wniosek użytkownika wieczystego działki drogowej, zapewniającej komunikację działek powstałych w wyniku tego podziału, zwiększających zarazem ich atrakcyjność i wartość, użytkownik wieczysty nie może zdaniem organu, wywodzić podstawy do roszczenia, o którym mowa w art. 98 ust.3 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację działkom nowopowstałym na skutek podziału dokonanego na wniosek strony, stanowiło zadanie wnioskodawcy. Według organu celem regulacji określonej w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym.

Ponadto Wojewoda zauważył, że brak w planie miejscowym wyraźnych zapisów o przeznaczeniu działki nr [...] pod drogę publiczną, nie pozwala również na ustalenie kategorii dróg (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) i w konsekwencji, jaki podmiot ma być ich właścicielem, do którego w następstwie tych okoliczności winno być kierowane roszczenie w oparciu o art 98 ust.3 u.g.n. Zdaniem Wojewody przesłanek tych nie można domniemywa.

Następnie Wojewoda wskazał, iż skutek jaki wywiera w sferze cywilnego prawa rzeczowego i prawa administracyjnego ostateczność decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości następuje z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n., a o przejściu prawa własności czy też wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa decyduje w ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż rolą organów orzekających w kwestii wnioskowanego odszkodowania pozostaje wyjaśnienie czy zapisy planu przewidują zlokalizowanie na powstałej w wyniku i podziału działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej. Zdaniem organu, takie okoliczności wystąpią wówczas gdy mocą przepisów planu, projektowana droga ma być takim urządzeniem publicznym, z którego będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczeniem drogi jest prowadzenie ruchu drogowego (art. 1 u.d.p.). Cechą drogi publicznej jest natomiast prawo powszechnego do niej dostępu. Drogi publiczne są rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. W świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania mpzp) drogi wewnętrzne definiowane były jako drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Wskazana definicja odnosi się do dróg istniejących, czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Jak wskazał organ, nie ma ona pełnego zastosowania w sprawach prowadzonych na gruncie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. bowiem nie można pomijać okoliczności, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana, a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. Istotą drogi wewnętrznej pozostaje jednak to, że jest drogą, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 u.d.p.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, Wojewoda uznał go za bezzasadny, stwierdzając, iż organ I instancji przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, zgromadził materiał dowodowy służący rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych dla oceny czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czyli tego czy była położona na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę publiczną. Wojewoda dodał, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji podziałowej oraz tekście planu w powiązaniu z jego rysunkiem.

Wojewoda w pełni podzielił także stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do uwzględnienia w przedmiotowej sprawie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007r.

7. W skardze wniesionej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., E, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- art. 7 i 8 u.d.p. poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

- art. 7 i 77 Kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 98 u.g.n. uzasadniające przyznanie jej odszkodowania tzn. dokonano podziału nieruchomości na wniosek właściciela, a działka wydzielona została pod drogę publiczną. Przy czym skarżący podkreślił, iż fakt przeznaczenia działki pod drogi publiczne określa stan faktyczny, a nie prawny. W przedmiotowej sprawie za przyjęciem, iż sporna działka wydzielona została pod drogę publiczną przemawia- zdaniem skarżącego - treść decyzji podziałowej oraz treść planu miejscowego w związku z treścią rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania oraz cel podziału nieruchomości. Skarżący zwrócił uwagę, iż sporna działka została zakwalifikowana w planie miejscowym jako KD- droga dojazdowa, która według cyt. rozporządzenia stanowi rodzaj dróg publicznych. Dodatkowo skarżący zauważył, iż w planie przewidziano jako odrębny katalog – drogi wewnętrzne, oznaczając je symbolem KW, co potwierdza interpretację, iż drogę oznaczoną jako KD zaliczyć należy do kategorii dróg publicznych.

Dodatkowo skarżący podniósł, iż istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie posiada powszechność dostępu do spornej drogi i możliwość korzystania z niej przez każdego, odwołując się w tym zakresie do treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Natomiast podniesiona w skardze zarzuty, które jak zauważył organ stanowią powielenie zarzutów zawartych w odwołaniu, uznał organ za nietrafne i nieuzasadnione.

9. Na wezwanie Sądu akta administracyjne zostały uzupełnione o pozostałą dokumentację dotyczącą podziału działki [...] i prowadzonych negocjacji.

10. Na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Na pytanie kto był inwestorem dróg wybudowanych na działce nr [...] oświadczył, iż drogi na działce nr [...] wykonał skarżący w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369.; powoływanej jako: Ppsa), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 Ppsa skarga podlega oddaleniu.

2. Jak trafnie ujął to organ odwoławczy istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania

Organy obu instancji trafnie powołują też przepisy prawa materialnego i relacjonują też stan faktyczny zgodny z dokumentami planistycznymi oraz aktami procedury działowej. Nie ma więc potrzeby ich ponownego przytaczania in extenso bowiem znajdują się one w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wystarczy zatem zaznaczyć, że jeśli chodzi o kwestie materialne, podstawą wydanych w sprawie decyzji pozostawały przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którymi działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepisy te stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jeśli chodzi o zastosowanie tych przepisów to najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek.

6. Zdaniem organów wydzielenie działki nr [...] nie nastąpiło na cele drogi publicznej. Nie przesądza o tym treść decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] z dnia [...] października 2007 r. ani analiza części tekstowej i rysunku planu. Jak bowiem wskazał Wojewoda za organem I instancji działka nr [...] "według treści miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego w dniu dokonania podziału" znajdowała się na terenach oznaczonym symbolami P/PS - teren produkcyjno - składowy, KP - ciąg pieszy, MN - J zabudowa jednorodzinna, KD - droga dojazdowa, przy czym jej fragment znajdował się również na terenie nie objętym planem.

7. O ile nie budzi wątpliwości to ustalenie organu czytelnie zobrazowane na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie z planu miejscowego ( k – 23 akt administracyjnych) obejmującym teren działki [...] wraz z terenami ją otaczającymi, na który nałożony został kontur spornej działki, o tyle stwierdzić należy, że ustaleń w zakresie treści rysunku planu organy obu instancji nie skonfrontowały – wbrew temu co wskazały w uzasadnieniach swych decyzji – z tekstem uchwały planistycznej.

8. Tymczasem z § 6 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wyznacza się teren produkcji i składów, oznaczony, na rysunku planu symbolem "P/PS", dla którego:

1) ustala się następujące warunki:

a) maksymalna wysokość - dwie kondygnacje, tj. 8,0m mierzone od poziomu terenu ja najwyższego gzymsu;

b) wjazd od strony ulicy, oznaczonej na rysunku planu symbolem "KD";

c) obsługa komunikacyjna w granicach własności;

2) dopuszcza się realizację:

a) wydzielonych dróg wewnętrznych;

b) lokalizację obiektów o funkcji administracyjnej, jako uzupełniającej dla funkcji podstawowej jednostki;

c) podziału terenu na odrębne działki pod warunkiem wydzielenia dróg wewnętrznych;

d) zmianę funkcji na mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", pod warunkiem: zastosowania jej w całym terenie jednostki i rozbudowy układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD";

3) zakazuje się produkcji uciążliwej i mogącej znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.

Treść postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r. pozytywnie opiniującego podział działki nr [...] oraz decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzająca podział tej działki, zdają się wskazywać, że doszło do sytuacji przewidzianej w § 6 ust. 7 pkt 2 pod lit. d). Nastąpiła zmiana funkcji terenu P/PS - teren produkcyjno – składowy na funkcję mieszkaniową mieszaną zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "MM", której warunkiem było zastosowania jej w całym terenie jednostki i rozbudowa układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD". Do tych ustaleń planu, istotnych z punktu widzenia oceny charakteru dróg powstałych na terenie działki nr [...] organy w żaden sposób się nie odniosły. Wskazują one tymczasem ,że plan miejscowy dopuścił na wskazanym terenie lokalizację dróg pod postacią "rozbudowy układu komunikacji o parametrach, dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami dla terenu oznaczonego symbolem "KD".

9. Jak wynika z porównania stanu prawnego uchwała planistyczna Rady Miasta z dnia [...] lutego 2004 r. podjęta została na podstawie art. 26 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717).

Zgodzić należy się z poglądem, że procedura planistyczna obowiązująca w dacie uchwalania przedmiotowego planu (ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała nakazu stosowania oznaczeń, które przewiduje aktualne prawo, jednak wówczas obowiązujący przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego.

W dacie uchwalania planu miejscowego, jak to trafnie przyjęły organy, obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji.

W dacie uchwalenia uchwały obowiązywało również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia ustalono kategorię dróg dojazdowych "D" należących do dróg gminnych, a więc w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do dróg publicznych.

10. Jednak ocena prawna konsekwencji wynikających z tych uregulowań jest, zdaniem Sądu, odmienna od przyjętej przez organy. Niniejszy skład podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 14 września 2017 r. w sprawie II SA/Go 592/17, że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty ( vide również wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2536/15; z dnia 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, CBOSA).

Nadto § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi.

Wskazać również należy, że w uchwale planistycznej z dnia 24 lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD" , dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW" ( zob. np. § 15, 16 i 17). Organ nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie w - odniesieniu do zapisów planu nie uwzględnił zapisów odnoszących się do powyższych oznaczeń.

11. Kolejnym argumentem jest treść decyzji działowej. Przeznaczenie działki nr [...], jak to w niej wskazano wyznaczał cel podziału sformułowany jako wydzielenie jej ‘ z przeznaczeniem pod budowę projektowanej drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych". Podkreślić przy tym należy, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki [...] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną.

12. Co bardzo istotne decyzja działowa z dnia [...] października 2009 r. nie może być jednak rozpatrywana bez szerszego kontekstu sprawy i analizy prawnej innych działek drogowych na tym terenie. Wskazać tu w szczególności należy, że wbrew ustaleniom organów obu instancji działka nr [...] nie ma dostępu do wskazanych jako drogi publiczne działek nr [...] i nr [...]. Działka ta graniczy bowiem z działkami nr [...], wydzielonymi wskutek wcześniej wydanych decyzji działowych, których charakter jako dróg jest sporny. Obie te działki (nr [...]) położone są wg rysunku planu ( powoływanego już wyrysu z niego k -23 akt administracyjnych ) na terenie oznaczonym KD. Dopiero przez działkę [...] działka nr [...] ma dostęp do wskazanej przez organ jako publiczna drogi - stanowiącej działkę nr [...]. Dostęp do działki nr [...] możliwy jest też dopiero przez działkę nr [...]. W oparciu o wskazany wyrys jak i mapkę o charakterze "pomocniczym" ( koperta w aktach admn. ) nie można zweryfikować dostępu działki nr [...] do wskazywanej przez organ drogi publicznej – działki nr [...].

Ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma zatem związek ze sprawą dotyczącą żądania odszkodowań za działkę nr [...], wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (sprawa II SA/Go 875/17) i za działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...] (sprawa II SA/Go 877/17). Obie bowiem te działki pozostawały w dacie zatwierdzenia podziałów w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym (co jasno wynika z rysunku planu i mapy o charakterze pomocniczym). Zaniechanie przez organy badania związku między tymi nieruchomościami, w kontekście podstaw prawnych decydujących o kwalifikacji drogi, jak również, analizy pozostałych nieruchomości lub ich części wydzielonych w planie pod drogi w odniesieniu do tego samego terenu inwestycyjnego miało, zdaniem składu orzekającego, istotne konsekwencje dla oceny przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego.

Wystarczy bowiem tylko prima facie odnieść się do mapy by dostrzec, że działka [...] (przeznaczona jak wynika z akt II SA/Go 875/17 w decyzji działowej pod drogę publiczną, położona na terenie oznaczonym na rysunku planu jako KD) graniczy z tym fragmentem działki nr [...], który także położony jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD. Jak wynika z akt sprawy II SA/Go 877/17, podział działki [...] między innymi na działkę [...] odbył się w innym trybie. Z kolei statusu działki nr [...], także położonej wg rysunku planu na terenie oznaczonym KD przylegającej do działki nr [...] i do wskazanej jako droga publiczna działki nr [...], organy nie rozważyły.

Wszystkie te wiążące się ze sobą prawne i faktycznie elementy nie były przedmiotem analizy organów. Organy nie ustaliły też charakteru prawnego działek nr [...] oraz ich funkcjonalnych i technicznych parametrów, stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki nr [...].

Te kwestie wymagają dokładnego ustalenia i rozważenia konsekwencji prawnych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje decyzji działowych nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

13. Z opisanych względów należy uznać słuszność niektórych z postawionych zarzutów procesowych i materialnych to jest naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), a także art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Przesłanki te zadecydowały o skorzystaniu przez sąd ze środka określonego w art. 135 Ppsa.

14. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujących o odszkodowaniu jest na tym etapie przedwczesne wobec konieczności uzupełniania materiału dowodowego i ustaleń o opisane wyżej kwestie. Organy w toku ponownego postępowania będą jednak związane wyrażoną w tym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 Ppsa). Rozważą też dodatkowo posiłkowanie się jako wskazówką interpretacyjną przy wykładni wskazanych przepisów u.g.n. poglądów zaprezentowanych w wyroku Europejskiego Trybunału Prawa człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007r. (skarga nr 2253/05). Odniosą się także do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., iż była inwestorem dróg na działce nr [...] w trybie przewidzianym przez art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu "budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". W myśl zaś ust. 2 "szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej".

15. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi 200 zł, koszty zastępstwa procesowego 480 zł (stosownie do § 14. ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa ( 17 zł ) orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 Ppsa . Za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 200 Ppsa nie można, zdaniem Sądu, uznać opłaty skarbowej od pełnomocnictwa substytucyjnego bowiem ustanowienie tego pełnomocnika było jedynie wyborem pełnomocnika strony skarżącej i nosiło cechy niezbędności.

-----------------------

Parafa w

'ur2e ubytkowania wieczystego i Opfat Strona #/8 decyzji nr DR-UO.6833.2.2.2016.KG