Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr. ), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Krystyna Borkowska, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1090/03 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 października 2004 r. oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzającej nieważność decyzji tego organu z dnia 11 lutego 2002 r. ,utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia 23 maja 1988 r. o pozwoleniu na budowę, przebudowę i modernizację obiektów budowlanych na działce Nr 48/1 przy ul. [...] w [...] – w części dotyczącej obiektu magazynowego i garażu, usytuowanych wzdłuż granicy z działką Nr 48/2.

Z uzasadnienia wyroku oraz akt sprawy wynika, że w dniu 23 września 1978 r. zatwierdzony został plan realizacyjny budowy obiektu budowlanego na działce Nr 48 należącej do C. K. Plan realizacyjny (mapa sytuacyjna – k. 27 akt) oznaczał projektowany podział działki Nr 48 na działkę frontową (niezabudowaną) przylegającą do ul. [...] i działkę położoną "na zapleczu" działki frontowej, nieposiadającą bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Na planie realizacyjnym oznaczono wydzielony pas gruntu o długości 31 m i o szerokości 3 m, przebiegający od ul. [...] do projektowanej działki "na zapleczu" działki frontowej i pas ten opisano jako "tymczasowy dojazd".

W 1979 r. dokonany został podział działki w sposób oznaczony na planie realizacyjnym. Dołączony do akt projekt podziału (mapa w skali 1:500 – k. 77 i 23 akt) przewidywał również pas gruntu wydzielonego pod drogę dojazdową o szerokości 3 m i o łącznej powierzchni 108 m2.

W dniu 30 czerwca 1981 r. zawarta została w formie aktu notarialnego umowa darowizny, mocą której C. K. darował swojemu synowi R. K. i jego małżonce G. K. działkę o pow. 829 m2.

W dacie dokonywania tej czynności – na działce położonej "na zapleczu" stanowiącej własność C. K. istniał obiekt budowlany, posiadający otwory okienne w ścianie od strony granicy z działką frontową w odległości 2,80 m od tej granicy.

W dniu 23 maja 1988 r. na wniosek R. i G. K., Kierownik Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...], wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, szamba, przebudowę i termorenowację istniejącego budynku warsztatowego, dobudowę budynku magazynowego i garażu – na działce frontowej. Usytuowanie budynku magazynowego i garażu przewidziano bezpośrednio przy granicy z działką C. K., zabudowując tę granicę na całej jej długości. W wyniku takiego usytuowania – działka C. K. została pozbawiona dojazdu do drogi publicznej, pomieszczenia zaś znajdujące się w istniejącym na tej działce obiekcie budowlanym – pozbawione zostały dopływu światła dziennego.

Wojewoda [...] działając z urzędu, decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 23 maja 1988 r. o pozwoleniu na budowę – w części dotyczącej budynku magazynowego i garażu – jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu nadzoru, decyzja o pozwoleniu na budowę we wskazanej części, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 82 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "zaprojektowany układ obiektów budowlanych (...) objętych przedmiotową decyzją zagraża życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia (nie ma możliwości dojazdu do działki Nr 48/2, czyli nie ma dostępu dla karetki pogotowia, straży pożarnej itp.)".

Z tych względów oceniono, że decyzja ta rażąco narusza prawo, powodując skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. K., decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia 11 lutego 2002 r.

Skarga na tę decyzję wniesiona do sądu administracyjnego została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu stałego.

W dniu 10 czerwca 2002 r. R. K., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2002 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę w części dotyczącej garażu i budynku magazynowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 lutego 2002 r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 5 października 2002 r. skargę wniesioną przez R. K. stwierdził w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa – stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znajdowało pełne oparcie w przepisach prawa, wobec czego odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność, była zasadna.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. K., reprezentowany przez radcę prawnego M. S. W skardze tej podano, że kwestionowany wyrok zostaje zaskarżony na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że naruszenie prawa materialnego polega na tym, że zarówno organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny "pominęły istotną dla sprawy okoliczność, że (...) dla poszanowania prawa dostępu do drogi publicznej nie było ani konieczności, ani potrzeby stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w całości. To, co Wojewódzki Sąd Administracyjny nazwał utwardzoną betonem drogą, zajmuje pas terenu o szerokości ok. 3 m, na którym – wg unieważnionego pozwolenia na budowę miał stanąć garaż. Nawet więc przy takiej subsumcji, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie było żadnego uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności całego pozwolenia na budowę.

Pozwolenie to dotyczyło bowiem przebudowy i termomodernizacji istniejącego warsztatu, dobudowy budynku magazynowego z garażem, budowy domu mieszkalnego oraz szamba. Z tym, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potraktował jako utwardzoną betonem drogę, kolidował jedynie garaż". Autor skargi kwestionuje przy tym stwierdzenie, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż droga przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego, projektowana na tyłach działki C. K., nie istniejąca ani w dacie wydawania omawianego pozwolenia na budowę, ani w dacie wydawania decyzji nadzorczych (co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącego) nie może być traktowana jako zapewniająca C. K. dostęp do drogi publicznej, wymagany przez prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje dostęp do drogi publicznej dla działki C. K. i służebność dojścia do tej działki powinna być ustanowiona przez teren przyszłej drogi publicznej, a nie przez teren działki R. K.

Ustanowienie przez sąd powszechny w 1991 r. drogi koniecznej do działki C. K. przez działkę R. K. "umyślnie doprowadziło do zaistnienia konfliktu, gdyż prawa płynącego z tego orzeczenia nie da się pogodzić z prawem płynącym z unieważnionego pozwolenia na budowę z 1988 r."

Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polega – zdaniem autora skargi – na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż przejście przez działkę R. K. zapewniające dostęp do drogi publicznej dla działki C. K., faktycznie istniało i było utwardzone betonem wówczas, gdy na okoliczność tę "nie przedstawiono żadnego dowodu". Skarżący R. K. dysponuje natomiast dowodami na to, że utwardzenie betonem dojścia od ul. [...] do działki C. K. zostało wykonane dopiero pod koniec 1988 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Treść skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej wskazuje na potrzebę zwrócenia uwagi na to, że skarga kasacyjna uregulowana w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) różni się w sposób istotny od skargi wznoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i od funkcjonującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia 31 grudnia 2003 r. rewizji nadzwyczajnej.

Różnica ta dotyczy w szczególności określenia podstaw skargi kasacyjnej oraz przyjęcia zasady związania sądu granicami tej skargi.

Zgodnie z art. 174 pow. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymagania, jakim powinna czynić zadość taka skarga, określa art. 176 pow. ustawy .

Z treści tego przepisu wynika, że autor skargi musi przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Wymaganie przytoczenia podstawy kasacyjnej zostaje spełnione poprzez wskazanie naruszonych – zdaniem skarżącego – konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, określonych numerami artykułów (paragrafów, ustępów) wskazanie, na czym polegała – jego zdaniem – błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd, wskazanego przepisu prawa materialnego, zaś gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego – zarzut musi odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy (treść wyroku).

Przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią jeden z niezbędnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, którego wadliwość prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku. Wynika to z faktu, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 pow. ustawy Sąd jest związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, gdyż rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania).

Zasada ta oznacza, ze Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jaki konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego miał na uwadze autor skargi kasacyjnej, zarzucając wyrokowi sądu I instancji naruszenie prawa.

Dokonując w oparciu o wskazane przepisy oceny skargi kasacyjnej, wniesionej w sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że skarga ta nie odpowiada przedstawionym wymogom.

Przede wszystkim – autor skargi nie wskazał na konkretne naruszone przez Sąd przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie stanowi przytoczenia podstawy kasacji powołanie się na art. 174, który określa jedynie to, co może być podstawą kasacji. Niewłaściwe określenie podstawy kasacji powoduje więc, że kasacja nie jest skuteczna. Na marginesie jedynie wskazać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera w istocie polemikę z ustaleniami Sądu, dokonanymi w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Pomijając już nawet oczywistą sprzeczność niektórych twierdzeń autora skargi z dokumentami, zgromadzonymi w aktach sprawy (dotyczących m.in. stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości, nieistnienia na działce R. K. wybetonowanego dojścia do działki C. K.) oraz brak związku pomiędzy kwestionowaniem przez autora skargi kasacyjnej postanowienia sądu powszechnego z 16 września 1991 r. o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomości R. K., a stwierdzeniem nieważności wydanego w 1988 r. pozwolenia na budowę w części powodującej pozbawienie światła dziennego pomieszczenia w budynku C. K. oraz pozbawienie dojścia i dojazdu do jego działki – należy zwrócić uwagę, że zarzuty błędów w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie stanowią podstaw kasacyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co jednoznacznie wynika z pow. art. 174 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również nie stanowi takiej podstawy zarzut niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jeśli autor skargi kasacyjnej nie wykaże, że uchybienie takie faktycznie zaistniało i że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 zawiera zamknięty katalog podstaw kasacyjnych i wśród nich taka podstawa nie występuje.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.