Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1548/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz E. M. kwotę 1000 zł (jeden tysiac złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 13.07.2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpoznaniu sprawy robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. odmówił nakazania D. T. i A. P. - T. właścicielom budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem E. M. z dnia 2.09.2005 r. Poprzednie decyzje organu i organu II instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11).

Organ ustalił, że na działce nr [...] przy ul [...] w B. zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek wykonany w konstrukcji drewnianej oraz murowanej, docieplony wełną mineralną, przekryty dachem dwuspadowym w części głównej oraz jednospadowym w części, gdzie znajduje się łazienka. Wymiary zewnętrzne pomieszczenia łazienki to 410 x 199 cm. W budynku wykonano roboty polegające na jego dociepleniu, a także wykonano podmurówkę z cegły pełnej oraz pustaków, wymianę pokrycia z dachówki na blachę. Na istniejącym fundamencie przebudowano pomieszczenie łazienki. Wykonano nad łazienką nową więźbę dachową. W 1971 r. do budynku został wykonany przyłącz wodociągowy. Projekt został zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 24.11.1971 r., znak: [...] Na sporządzonym wówczas (24 grudnia 1971 r.) projekcie podłączenia wodociągowego zaznaczona jest piwnica pod częścią budynku o wymiarach 6,10 x 4,50 m po obrysie zewnętrznym. Po stronie wschodniej budynku zaznaczone jest również pomieszczenie o wymiarach 2,10 x 4,30 m opisane jako "drewutnia". Drewniane ściany pomieszczenia łazienki wymieniono na bloczki PGS.

Dalej organ ustalił, że decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 21.08.1997r. znak: [...] I. M., ówczesna właścicielka nieruchomości uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr [...] przy ul. [...] wraz z adaptacją na łazienkę. Decyzja ta była ważna do 15.08.1999 r.

D. T. i A. P. - T. stali się właścicielami działki nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym na podstawie umowy darowizny z dnia 4.03.1998 r. Decyzją z dnia 30.10.1998 r. znak: [...] Burmistrz Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego nr [...]. Równocześnie inwestor D. T. zgłosił zamiar przystąpienia do wykonywania robót polegających na wymianie pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej. Roboty te zostały przyjęte bez sprzeciwu. Sporządzona wówczas dokumentacja zawierała rysunki wszystkich elewacji budynku. Organ stwierdził, że na elewacji frontowej widoczny jest ganek w takiej formie i kształcie jak obecnie, zaś na elewacji północnej zaznaczono dobudowane do obiektu pomieszczenie gospodarcze pełniące obecnie funkcję łazienki. Na rysunkach zaznaczono również istniejące otwory okienne; w elewacji zachodniej i północnej jest jeden otwór okienny, w elewacji południowej trzy otwory okienne oraz otwory okienne w ganku, w elewacji wschodniej otwór okienny i otwór wejściowy na strych. W późniejszym okresie jako nowy został wykonany jedynie otwór okienny w kondygnacji poddasza w ścianie zachodniej. Otwór ten jest obecnie zamurowany. Roboty budowlane przy dociepleniu budynku i pracach remontowych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz stolarki okiennej i drzwiowej prowadzone były według wpisów do dziennika budowy w latach 2000-2005.

Roboty budowlane polegające na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na łazienkę były wykonywane przez I. M., poprzednią właścicielkę nieruchomości, a następnie kontynuowane przez D. T. w latach 1997 - 2005, bez uzyskania pozwolenia na budowę.

W ekspertyzie technicznej sporządzonej przez J. C. stan techniczny budynku określono jako dobry. Budynek został wyremontowany zgodnie że sztuką budowlaną. Pomieszczenie łazienki posiada wysokość przy ścianie zewnętrznej 210 cm i 230 cm przy ścianie wewnętrznej od strony głównego budynku, a więc średnia wysokość pomieszczenia wynosi 220 cm, co jest zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Autor ekspertyzy stwierdził, że konieczne jest zainstalowanie wentylacji mechanicznej w łazience i wykonanie rur spustowych w celu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych na teren działki.

Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 14.07.2009 r. stwierdzono, że dach budynku posiada orynnowanie z odprowadzeniem wód do zbiornika PCV oraz na teren własnej działki. Woda opadowa w narożniku graniczącym z działką [...] odprowadzona jest do zbiornika PCV w którym znajduje się pompa odprowadzająca wodę w kierunku drogi. W narożniku działki nr [...] oraz w narożniku od strony południowo - wschodniej odprowadzenie wody opadowej odbywa się poprzez rurę spustową a następnie jest rozprowadzane po terenie własnej działki. W narożniku południowo - zachodnim odprowadzenie wody opadowej odbywa się poprzez rurę spustową do zbiornika PCV o pojemności 1m3.

Podczas oględzin w dniu 28.05.2013 r. organ ustalił, że w budynku zostały wykonane roboty opisane w zgłoszeniu z dnia 24.06.2003 r. znak: [...] tj. wymiana pokrycia dachu z dachówki na blachę powlekaną wytłaczaną w kształt dachówki wraz z wymianą łat, wykończenie ścian szczytowych budynku tynkiem akrylowym na styropianie (warstwa styropianu jako podkład pod tynk a niejako ocieplenie ściany strychu nieużytkowego) za wyjątkiem budowy ogrodzenia od strony ulicy [...]. Zakres robót nie wykraczał poza zakres zgłoszonego remontu. Właściciele budynku zobowiązali się do udostępnienia pomieszczeń piwnicy poprzez usunięcie zawartości. Potwierdzono również wykonanie wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu łazienki.

Po opróżnieniu pomieszczenia piwnicy, w dniu 8.10.2013 r. organ przeprowadził kolejne oględziny podczas których stwierdził, że pod częścią byłej drewutni został wykonany strop (pod częścią istniejącej łazienki) o wymiarach około 0,75m x 1,38m. Wewnątrz piwnicy znajduje się podest powyżej poziomu posadzki piwnicy budynku około 0,17 m oraz trzy stopnie o wysokości zmiennej około 0,20 m- 0,21m. Wysokość tego pomieszczenia od podestu do stropu wynosi 1,38 m. Część budynku mieszkalnego jest podpiwniczona. Stwierdzono, że od strony działki E. M. został wybity otwór drzwiowy o wymiarach 1,92 x 0,80 m.

Organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jak i Naczelny Sąd Administracyjny zwróciły uwagę na konieczność zbadania, czy fakt znacznego zbliżenia pomieszczenia łazienki do granicy nie świadczy o tym, że jest ono nielegalnie usytuowane. Po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania dowodowego organ ustalił, że budynek mieszkalny powstał na początku XX wieku z bali drewnianych. Na zdjęciu stanowiącym załącznik nr [...] do pisma E. M. z dnia 13.01.2014 r. po usunięciu warstwy tynku widoczne są bale drewniane. Pomieszczenie gospodarcze (obecnie pełniące funkcję łazienki) powstało również w tamtym okresie. Jest ono zaznaczone już na mapie z 1926 r. z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. - "Ark. zgł. [...]". Także na projekcie technicznym podłączenia wodociągowego z 1971 r. jest ono wyraźnie zaznaczone i opisane jako "drewutnia". Co więcej z dokumentacji tej wynika również, że już wówczas pod budynkiem znajdowała się piwnica. Z piwnicy prowadziły schody do drewutni. Na zdjęciach wykonanych podczas oględzin w dniu 8.10.2013 r. można zauważyć stare ściany piwnicy, a także schody prowadzące do zamurowanego obecnie przejścia (zdjęcia nr [...] Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że zarówno pomieszczenie gospodarcze jak i piwnica pod budynkiem powstały przed kilkudziesięciu laty. Na projekcie tym projektant podał również wymiary pomieszczenia gospodarczego tj. 2,10 x 4,30 m. W chwili obecnej, ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany właścicieli nie jest możliwe pozyskanie dokumentów dotyczących budowy budynku. Organ nie może domniemywać istnienia samowoli budowlanej. Stąd też w ocenie organu należy wykluczyć, by pomieszczenie łazienki i piwnica były samowolami budowlanymi.

Pomieszczenie łazienki nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, ale część powiązaną konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. W decyzji Burmistrza Miasta B. o warunkach zabudowy z 21.08.1997 r. został wskazany zakres planowanych robót. W decyzji podano, że remont i modernizacja budynku polegać będą na wymianie drewnianych elementów ściennych na murowane z zachowaniem istniejącego obrysu i fundamentów. Takie roboty budowlane zostały wykonane. Na zdjęciach stanowiących załączniki nr [...] do pisma E. M. z dnia 13.01.2014 r. widoczne są pozostałe fundamenty o nierównej wysokości i powierzchni, odpowiadające tym ze zdjęcia stanowiącego załącznik nr [...] do ww. pisma wykonanego przed przystąpieniem do robót. Wyraźna jest zmienna wysokość (spadek) fundamentu, na której zostały oparte ściany i styropian. W przypadku budowy od nowa wraz z fundamentami takich różnic w poziomie by nie było. Zdjęcie nr [...] obrazuje poziomowanie warstwy styropianu na nierównym fundamencie. Pomierzona podczas oględzin w dniu 21.11.2005 r., szerokość pomieszczenia łazienki wyniosła 1,99 m. Natomiast wynikające z projektu podłączenia wodociągowego (rok 1971) wymiary pomieszczenia gospodarczego to 2,10 x 4,30m. Nie można więc mówić o powiększeniu pomieszczenia na nowych fundamentach, a niewielka różnica w pomiarze może wynikać z nietrwałego rodzaju materiału z którego zostało wykonane pomieszczenie (drewno).

W związku z powyższym organ nie uznał za wiarygodne zeznań świadków, wskazanych przez E. M. tj. B. K., M. K. i R. K. (rodzice i bratowa), w zakresie w jakim wskazywali na wykonanie nowych fundamentów i powiększenie pomieszczenia łazienki. Stoją one bowiem w sprzeczności ze zgromadzoną dokumentacją budowlaną. Natomiast świadek J. C. zeznał: "według mojej oceny fundamenty pod ścianami łazienki nie były wymieniane, konstrukcja ścian fundamentowych świadczy o tym, że były wykonane wiele lat wcześniej". Za wiarygodne organ uznał zeznania wszystkich świadków w zakresie w jakim wspominali o tym, że ściany pomieszczenia były drewniane. Skoro budynek był wybudowany z bali drewnianych nie sposób przyjąć że pomieszczenie gospodarcze istniejące już w 1926 r. wykonane było z bloczków PGS. Potwierdza to również postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia 23.06.1997 r., znak [...], w którym wspomina się o wymianie drewnianych elementów konstrukcji na ściany z cegły Ponieważ jednak pomieszczenie to jest częścią budynku to zastąpienie ścian drewnianych murowanymi na istniejących fundamentach nie może być kwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie były budową nowego obiektu budowlanego lecz jego przebudową. Przy czym przebudowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pozostałe roboty prowadzone były w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 30.10.1998 r. - docieplenie budynku (na projekcie zagospodarowania zaznaczony jest cały budynek, jako objęty robotami budowlanymi) i zgłoszenie z dnia 7.10.1998 r. (wymiana pokrycia dachowego, stolarki okiennej i drzwiowej).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia przebudowy roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Nie ulega więc wątpliwości, że wykonanie przebudowy pomieszczenia na łazienkę w stanie prawnym obowiązującym w trakcie budowy - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Daje to podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Ponieważ zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno - budowlanymi i nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu, brak jest podstaw, by nakazywać inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albo wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych - art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Jak wynika z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J. C., roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, za wyjątkiem zainstalowania wentylacji mechanicznej w łazience i wykonania rur spustowych. Obecnie w budynku zostały już zamontowane rury spustowe, a pomieszczenie łazienki wyposażone w wentylację mechaniczną. Wszystkie konieczne roboty zostały więc wykonane.

Organ wyjaśnił motywy jakimi kierował się wydając decyzję odmowną, a nie decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

E. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu:

- art. 7 i 77 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a ponadto na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

- art. 80 kpa poprzez dokonanie rażąco dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału;

-art. 48 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia, względnie poprzez niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;

- art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie pomimo, iż w postępowaniu nie sposób mówić o przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazała, że błędne jest stanowisko organu, że w sprawie miała miejsce przebudowa obiektu budowlanego. Już z protokołu oględzin z dnia 21.11.2005 r. wynika, że pomieszczenie łazienki przebudowane jest na istniejącym fundamencie z bloczków PGS oraz, że inwestor wykonał podmurowanie ścian. Ponadto - jak ustalił organ I instancji - za wiarygodne uznano zeznania wszystkich świadków w zakresie w jakim twierdzili oni, że ściany pomieszczenia przeznaczonego na łazienkę były drewniane. Już przy tak ustalonym stanie faktycznym stwierdzić można, że po stronie inwestorów doszło do budowy nowego budynku nie zaś jego przebudowy. Stan ten potwierdza liczna dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez odwołującą. Cytując wiążący w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odwołująca argumentowała, że skoro inwestor dokonał rozebrania konstrukcji dobudówki drewnianej zastępując ją konstrukcją z bloczków PGS to była to budowa nowego obiektu budowlanego, nie zaś przebudowa już istniejącego. Trudno uznać za istniejący budynek, który został rozebrany, a tym samym zniknął z powierzchni gruntu. Już tylko w tym zakresie organ na podstawie własnych ustaleń przyjął wnioski sprzeczne z wiążącym go stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Organ nie podjął ponadto wystarczających kroków ku temu, aby zweryfikować kwestię wykonania przez inwestora fundamentów pod nowe pomieszczenie. Możliwym było sięgnięcie po ekspertyzę biegłego z dziedziny budownictwa w celu udzielenia odpowiedzi na to jaką technologią powstały fundamenty, w jakim okresie, czy ewentualnie zmieniono (jak) ich konstrukcję i czy miało to wpływ na zmianę ich kubatury, a finalnie odpowiedzi czy mamy do czynienia z fundamentami nowymi czy też nie. Niewystarczające były w tym zakresie zeznania świadka J. C.. Fakt wykonania nowych fundamentów potwierdzają nie tylko kwestionowane przez organ zeznania świadków, ale i przede wszystkim zalegająca w aktach dokumentacja fotograficzna. Wynika z niej jednoznacznie, że wielkość fundamentów z czasem, wraz z upływem prac, zwiększała się. Oczywistym jest też - co organ również zauważa - że przeszło sto lat temu niemożliwym było stosowanie tej technologii. Tym bardziej uzasadnionym więc było rozstrzygnięcie w jakiej części fundamenty zostały odnowione lub czy ewentualnie zostały zwiększone co z kolei miało wpływ na zmianę kubatury pomieszczenia. Powyższe implikuje wniosek, że skoro doszło do budowy nowego budynku to jego usytuowanie nie mogło być zbliżone do granic działki odwołującej się w stopniu, w którym ma to miejsce na chwilę obecną. Skoro bowiem dobudówka powstała nielegalnie to niemożliwym było sanowanie powstania nowej konstrukcji tak blisko budynku odwołującej się. Warunki wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostały spełnione. Nie można zgodzić się z twierdzeniami jakoby kubatura powstałego budynku nie uległa zwiększeniu. Już ze szkicu parcelowego podziału działki [...] (w wyniku jej podziału powstały działki [...] [...]) z 1926 r. wywnioskować można, że drewutnia sięga do granic działki odwołującej się [...]. Odległość budynku do granic działki wynosi 1,8 m. Na tej podstawie wywnioskować można, że skoro aktualna głębokość dobudówki to 1, 99 m to cała konstrukcja musiała zostać poszerzona. Nowo powstałe ściany usadzone są w całości na fundamencie to i on musiał zostać wykonany na nowo lub został poszerzony.

Już warunki zabudowy z dnia 21.08.1997 r. dotyczące działki [...] i właścicielki I. M. wymagały zgody właścicieli działek sąsiadujących, tj. [...] i [...] na lokalizację domu. W tamtym czasie inwestorka nigdy takiej zgody od właścicieli działek sąsiednich nie otrzymała. Tym samym niekorzystny dla odwołującej stan prawny i faktyczny sprowadzający się do rażąco bliskiego usadowienia budynku w stosunku do jej działki nigdy nie został usankcjonowany a budynek od lat stoi w nieprzepisowej odległości.

W ocenie odwołującej w sprawie powinien zostać orzeczony nakaz rozbiórki określony w art. 48 czy 49b Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9.10.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wskazał, że D. T. oraz A. P.-T. prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym. Pomieszczenie łazienki nie jest osobnym budynkiem, lecz częścią budynku mieszkalnego, zatem nie może zostać zakwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego. Odpowiadając na zarzut przedstawiony w odwołaniu dotyczący wykonania nowych fundamentów, organ II instancji wskazał, że zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dowodami nie sposób zgodzić się z tym, iż pod budynkiem powstały nowe fundamenty. Przeczy temu dokumentacja fotograficzna oraz opinia eksperta J. C.. Organ nie znalazł podstaw by podważać opinię osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

W ocenie organu odwoławczego realizowane przez D. T. oraz A. P.-T. roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane wymagały pozwoleniu na budowę. Prawidłowo organ zastosował tryb określony w art. 50-51 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził również, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania dodatkowych określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając:

I. obrazę przepisów postępowania, polegającą na naruszeniu art. 80 kpa - poprzez dokonanie rażąco dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału;

II. obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na naruszeniu:

- art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego pomimo jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia, względnie poprzez niewydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;

- art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie pomimo, że w postępowaniu nie sposób mówić o przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie, powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się szczegółowo do treści stawianych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Nadto, ponieważ poprzednie decyzje organów obydwu instancji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] przy ul. [...] w B. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 (skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art.153 p.p.s.a.). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem art.153 p.p.s.a., co już stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia tych decyzji przez sąd.

I tak, w wyroku z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10 Sąd wyraził następujące oceny:

- "w sposób nieuzasadniony organ ograniczył zakres prowadzonego postępowania do robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki oraz wykonania podmurówki".

- "rzeczą organu nadzoru budowlanego było prowadzenie postępowania w sprawie wszystkich robót, a nie - wybiórczo wybranych - niektórych z nich". Sąd wskazał, że w protokole oględzin z dnia 21.11.2005 r. zapisano, że roboty wykonane na tej działce polegają na: przebudowaniu pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki, wykonaniu nowego dachu z więźbą dachową, podmurowania ścian, wykonaniu docieplenia, nowych fundamentów, dokonaniu wymiany ścian oraz na wstawieniu okien.

Sprzecznie z tą oceną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w dniu 13.07.2017 r. decyzję w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na dz. nr [...] przy ul. [...] w B..

- ustalenie organu, że wykonane roboty budowlane stanowią "przebudowę" części obiektu budowlanego zostało dokonane z naruszeniem art.7 i art.77 k.p.a. "Zauważyć bowiem należy, że w protokole oględzin z dnia 21.11.2005 r. (k.14 akt administracyjnych) w zakresie robót objętych decyzją zapisano: "pomieszczenie łazienki przebudowane jest na istniejącym fundamencie z bloczków PGS" oraz że inwestor wykonał "podmurowanie ścian" ". Zwrócić również należy uwagę, że w zażaleniu (k.22) skarżąca zarzucała, że przedmiotowe roboty budowlane polegały m.in. na "wykonaniu dobudowy łazienki". "Nadto, w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez J. C., obejmującej "prace polegające na dociepleniu budynku mieszkalnego w B. na działce [...]" (k.25) znalazło się stwierdzenie, że "konstrukcja .... łazienki od strony wschodniej murowana z pustaków PGS. Podmurówka wykonana jest z cegły pełnej na zaprawie cementowo-wapiennej oraz pustaków". Do twierdzeń tych organ w ogóle się nie odniósł".

- "zastrzeżenia budzi również protokół oględzin z dnia 29.08.2006 r. (k.43). Jego ostatnia strona została zakreślona, w taki sam sposób jak nie zapisane części wcześniejszych stron, a pomimo to dokonano na niej zapisu. Nadto, organ ustalił stan faktyczny m.in. na podstawie oświadczenia I. M. (k.68), które, jak się wydaje, pozostaje w sprzeczności z dokumentacją zdjęciową przedstawioną przez skarżącą, w szczególności ze zdjęciem przedstawiającym dom inwestora w 2000 r.

(zgodnie z twierdzeniem skarżącej). Organ nie wyjaśnił tych rozbieżności".

Dalej okoliczności te nie zostały wyjaśnione.

- "Nie wiadomo również na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku inwestora nie uległa zmianie od czasu, gdy został wybudowany kilkadziesiąt lat temu, pomimo że - jak sam stwierdził - I. M. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr [...] przy ul. [...] wraz z adaptacją na łazienkę".

W dalszym ciągu organ się do okoliczności tych nie odniósł.

- "dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było, przede wszystkim, szczegółowe ustalenie rodzaju prac wykonanych przez inwestora, w tym określenie, czy wykonał nowe fundamenty pod istniejącą wcześniej dobudówką, czy przed wymurowaniem ścian łazienki (co jest widoczne na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach) rozebrał ściany drewniane. Gdyby tak się okazało, wykonanych robót nie można byłoby kwalifikować jako przebudowy, gdyż przebudować można tylko obiekt budowlany lub jego część, która istnieje. W takiej sytuacji postępowanie organu nadzoru budowlanego winno być prowadzone na podstawie art.48 Prawa budowlanego."

Obecnie organy ustaliły, że inwestorzy nie wykonali nowych fundamentów pod pomieszczeniem łazienki. Do czego w takim razie odnosi się zapis w protokole oględzin z 21.11.2005 r., w którym zapisano, że wykonano "nowe fundamenty"?

- "fakt znacznego zbliżenia tego pomieszczenia do granicy powinien bowiem wzbudzić refleksję organu co do legalności jego usytuowania. Gdyby bowiem okazało się, że dobudówka powstała nielegalnie, niedopuszczalne byłoby sanowanie takiej samowoli przez legalizację jej :przebudowy" czy "odbudowy"."

- w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.08.2012 r. sygn. akt II OSK 861/11 wyrażono ocenę: "organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania powinien dokładnie wyjaśnić jakie roboty budowlane w przedmiotowym budynku zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem, a jakie zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, jak również wyjaśnić kwestię odległości pomieszczenia łazienki od granicy z sąsiednią działką. Dopiero wyjaśnienie tych wszystkich kwestii pozwoli organowi nadzoru budowlanego, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, dokonać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, a następnie wybrać właściwy tryb postępowania".

Tymczasem organy nadzoru budowlanego nawet nie ustaliły odległości aktualnego pomieszczenia łazienki od granicy z działką skarżącej. Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie dokonały oceny, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Ze szkicu sporządzonego w czasie oględzin zdaje się wynikać, ze aktualnie ściana łazienki znajduje się w odległości 80 cm od granicy.

Organ ponownie nie ustalił jednoznacznie, czy inwestor przed wymurowaniem ścian aktualnej łazienki rozebrał ściany drewniane drewutni. W uzasadnieniu organu II instancji użyto sformułowania: inwestorzy "prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym", by następnie przejść do konkluzji: "pomieszczenie łazienki nie jest osobnym budynkiem lecz częścią budynku mieszkalnego, zatem nie może być zakwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego".

Po pierwsze, zdanie "prowadzili roboty budowlane związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane w części powiązanej konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym", jest niezrozumiałe. Organ nie określił w jakim obiekcie prowadzono prace związane z zastąpieniem ścian drewnianych na murowane.

Po drugie, nie wyjaśnił, w jaki sposób widoczna na zdjęciach drewniana dobudówka nazywana drewutnią miałaby być przed samowolnym rozpoczęciem robót budowlanych powiązana konstrukcyjnie z domem mieszkalnym. Związek funkcjonalny jest nieistotny. Niewątpliwie z budynkiem mieszkalnym funkcjonalnie była również powiązana widoczna na mapach piwnica ziemna znajdująca się na działce inwestorów.

Po trzecie, nie jest istotne przecież, czy obecnie - w wyniku samowolnie dokonanych robót budowlanych - pomieszczenie to jest częścią budynku. Prawnie relewantna jest bowiem okoliczność, czy przed przystąpieniem do robót budowlanych drewutnia była odrębnym od budynku mieszkalnego obiektem budowlanym. Gdyby tak było, to rozebranie ścian drewnianych tego obiektu i zastąpienie ich ścianami murowanymi z bloczków PGS byłoby budową nowego obiektu budowlanego, a nie przebudową domu mieszkalnego. Konstatacja organu: "ponieważ jednak pomieszczenie to jest częścią budynku to zastąpienie ścian drewnianych murowanymi na istniejących fundamentach nie może być kwalifikowane jako budowa nowego obiektu budowlanego", "wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie były budową nowego obiektu budowlanego lecz jego przebudową", nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Nie dostrzegając lub nie chcąc dostrzec, że czym innym jest budynek gospodarczy a czym innym pomieszczenie gospodarcze w budynku mieszkalnym, dla określenia miejsca dokonania samowolnie wykonanych robót budowlanych organy używały zamiennie następujących nazw: "pomieszczenie gospodarcze", "dobudowane do obiektu pomieszczenie gospodarcze", "była drewutnia", "pomieszczenie łazienki".

Nie wiadomo, co było podstawą ustalenia przez organy, że roboty budowlane polegały "na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na łazienkę". Organ nie powołał się na żaden zgromadzony w tym zakresie dowód. Wręcz przeciwnie, z żadnego dowodu nie wynika, że w dacie sporządzenia projektu przyłącza wodociągowego (1971 r.) widniejąca na mapie "drewutnia" miała nie być dobudowanym budynkiem gospodarczym tylko "pomieszczeniem". W szczególności organy nie odniosły się do następujących okoliczności wynikających z akt administracyjnych:

- wniosku I. M. z dnia 12.06.1997 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego na pomieszczenie łazienki – remont obecnego budynku gospodarczego przy zachowaniu jego obrysu i wykorzystaniu betonowych fundamentów, poprzez wymianę drewnianych elementów konstrukcji na ściany z cegły";

- Konserwator Zabytków w T., w związku z położeniem budynku w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej, pozytywnie zaopiniował remont gospodarczej dobudówki;

- I. M. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: remont istniejącego obiektu gospodarczego, dobudowanego do budynku nr [...] przy ul. [...] z warunkami: rozbudowa i przebudowa budynku winny być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji, w wypadku konieczności realizacji budowy w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zgodę od właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych, jak również pisemną zgodę sąsiada na lokalizację w zbliżeniu do granicy lub na odległość nie mniejszą niż 1,5 m. Na załączniku do decyzji sporządzonym na kopii mapy zasadniczej dobudówka została oznaczona symbolem "g".

- na kserokopii projektu technicznego z akt znak: [...] dotyczących pozwolenia na docieplenie budynku skośnymi liniami pokryto obrys domu mieszkalnego i obiektu oznaczonego literą "g".

Oznaczenie to zastrzeżone jest w kartografii dla budynków gospodarczych, a nie pomieszczeń gospodarczych w domu mieszkalnym. Wyraźniej widać to również na mapie projektu przyłącza wodociągowego. Organy nadzoru budowlanego okoliczności te pominęły.

Zebrany materiał dowodowy nie pozwala również na postawienie tezy, że drewutnia dobudowana została legalnie.

Nie wiadomo na jakiej podstawie organy ustaliły, że zakres robót nie wykraczał poza zakres zgłoszonego remontu. Wszak w zgłoszeniu z dnia 24.06.2003 r. znak: [...] wskazano jedynie na wymianę pokrycia dachu z dachówki na blachę powlekaną wraz z wymianą łat, wykończenie ścian szczytowych budynku tynkiem akrylowym na styropianie. Organ ustalił, że inwestor wykonał wymiany pokrycia dachu. Tymczasem w ekspertyzie E. C. podano, że również wymieniono elementy konstrukcyjne głównej więźby dachowej, co na pewno przekraczało zakres zgłoszenia. Skarżąca zaś i B. K. podawały, że wymieniona została cała więźba dachowa oraz zmieniona została konstrukcja dachu. Okoliczności te wymagały wyjaśnienia, a organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym przedmiocie.

Ustaleń odnośnie daty wykonania robót budowlanych (2000 – 2005) dokonano na podstawie dziennika budowy, którym zresztą inwestor nie dysponował podczas pierwszych oględzin w dniu 29.09.2005 r. Przedłożony został dopiero w dniu 2.11.2005 r. (k.10 a.a.). Organ nie zwrócił uwagi, że wydany został dopiero w dniu 19.03.2000 r., a data podjęcia się obowiązków kierownika budowy przez E. C. jest przerabiana. Nie porównano również wpisów w tym dzienniku z treścią zgłoszenia z 1998 r. i zgłoszenia z 2003 r., których zakresy się pokrywały. Organ nie wyciągnął żadnych wniosków z tego faktu. Organ nie ocenił także wiarygodności dziennika budowy, chociażby w kontekście oświadczeń A. P. –T. (k.43), która podała, że okno od strony wschodniej zostało wymienione wtedy co wszystkie inne okna – w 1999 r., co stoi w sprzeczności z wpisami do dziennika budowy.

Organ nie ocenił także oświadczenia I. M. z dnia 4.07.2009 r., że w latach 1997 r. dokonała przebudowy pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenie łazienki na istniejącym fundamencie od strony wschodniej.

Oświadczenie to należało skonfrontować z twierdzeniami skarżącej o dacie dokonania przebudowy (2005 r.) i wykazywanymi przez nią faktami, że w czerwcu 2002 r., kiedy wytyczała swój dom, żadne prace przy dobudówce nie były wykonane (ksero dziennika budowy domu skarżącej – k.248 i zdjęcie tyczenia domu na tle dobudówki w starym kształcie).

Rzeczą organu będzie zatem dołączenie do akt oryginału Dziennika budowy (dla oceny jego wiarygodności) oraz właściwe przesłuchanie świadków, w tym E. C. – pytania powinny być zadawane w konfrontacji z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie, celem wyjaśnienia sprzeczności w zebranym materiale dowodowym i aby możliwe było dokonanie oceny wiarygodności tych dowodów.

Również pismo pełnomocnika inwestora z dnia 4.09.2006 r. przeczy ustaleniom organu.

Wreszcie, organ ocenił, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Jest to przedwczesne, gdyż nie określił nawet jego odległości od granicy skarżącej. Pominął również milczeniem warunki określone w decyzji wzizt: rozbudowa i przebudowa budynku winny być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji, w wypadku konieczności realizacji budowy w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] należy uzyskać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę zgodę od właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych, jak również pisemną zgodę sąsiada na lokalizację w zbliżeniu do granicy lub na odległość nie mniejszą niż 1,5 m.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W rozpatrywanej sprawie organy nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a przede wszystkim uchybiły przepisowi art. 80 k.p.a. Nie rozpatrzono bowiem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku zgromadzenia dowodów o przeciwstawnej treści (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107 oraz uzasadnienia wyroków NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11 - Lex 1331838 i inne).

Naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania w swoim zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem "wyręczać" organów w tym przedmiocie. Sąd jest uprawniony jedynie do zbadania, czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest spójna, logiczna, konsekwentna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie - uzasadnienie decyzji powinno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (tak m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 943/13 - Lex nr 1401726). Taką możliwość powinien też mieć sąd, do którego zaskarżono decyzję. Ocena, o której mowa w ww. przepisie powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien w jej ramach dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Można odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny ich konkretnej oceny. Jak wyżej wskazano zastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.

Rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego. Twierdzenie organu, że "w chwili obecnej, ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany właścicieli nie jest możliwe pozyskanie dokumentów dotyczących budowy budynku" jest przedwczesne.

Organ winien zwrócić się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. z prośbą o przedłożenie map przedmiotowej nieruchomości począwszy od początku wieku XX, a to celem ustalenia daty powstania dobudówki. Okoliczność, że została ona uwzględniona na szkicu z 1926 r. nie oznacza jeszcze, że powstała ona w tym samym czasie co dom mieszkalny (ok.1908 r.)

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 lipca 2001 r. (Dz.U.2001.74.796) w sprawie klasyfikowania, kwalifikowania i porządkowania materiałów wyłączanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy i operaty katastru austriackiego należały do materiałów archiwalnych przechowywanych wieczyście.

Powinien także ustalić w zasobach archiwalnych, czy nie zachowało się pozwolenie na budowę domu przy ul. [...] z początku XX wieku.

Ponieważ teren objęty był częściową ochroną konserwatorską, być może potrzebne w sprawie informacje (pierwotne zezwolenie na budowę domu mieszkalnego, czas wykonania i legalność dobudówki) są w posiadaniu Konserwatora Zabytków.

Pomocna może być również ewidencja gruntów i budynków.

Zwrócić należy uwagę, że na obszarze zaboru austriackiego (Bochnia znajdowała się w zaborze austriackim), rozwijał się od 1817 r. kataster. Kataster istniał w Galicji w pełnym zakresie od końca XIX w na podstawie: ustawy z dnia 24 maja 1869 r. o regulacji podatku państwowego (Dz. U. p. austr. Nr 88), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o częściowej zmianie § 74 i 76 powszechnej ustawy o księgach gruntowych (Dz. U. p. austr. Nr 82), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o ewidencji katastru podatku gruntowego (Dz. U. p. austr. Nr 83), ustawy z dnia 12 lipca 1896 r. o rewizji katastru podatku gruntowego (Dz. U. p. austr. Nr 121), rozporządzenia ces. z dnia 1 czerwca 1914 r. o dzieleniu parcel katastralnych i wpisywaniu do ksiąg gruntowych nabycia nieruchomości mających małą wartość (Dz. U. p. austr. Nr 116). Wymienione przepisy utraciły moc z dniem 29 września 1947 r. (art. 14 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym - Dz. U. Nr 61, poz. 344, dalej dekret o katastrze). Z tym dniem wprowadzono jednolity kataster gruntowy i budynkowy na całym obszarze Państwa (art. 1 ust. 1 dekretu o katastrze).

W myśl dekretu z 1947 r. kataster powinien zawierać dane co do budynków - położenie, przeznaczenie, materiał, z jakiego zostały wykonane, datę wystawienia oraz szczegółowy opis (art.4). W myśl zaś przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 6 grudnia 1950 r. w sprawie postępowania przy organizacji, zakładaniu i prowadzeniu katastru gruntowego i budynkowego - przy sporządzaniu spisu i opisu gruntów i budynków dla założenia jednolitego operatu katastralnego należało korzystać z następujących źródeł: 1) na terenach posiadających kataster poaustriacki lub poniemiecki - z danych tych katastrów, po uprzednim ich zaktualizowaniu, 2) na terenach nie posiadających katastru - z danych pomiarowych znajdujących się w posiadaniu władz mierniczych, urzędów państwowych i samorządowych oraz instytucji publicznych i osób prywatnych (art. 10 dekretu), o ile władza miernicza uzna te dane za nadające się do założenia katastru, 3) na terenach nie posiadających katastru ani danych pomiarowych - z wyników pomiarów oraz dochodzeń władzy mierniczej.

Z dniem 15 lutego 1955 r. wszedł w życie dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) a dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym utracił moc. Zgodnie z przepisem art.2 ust.1 pkt 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. ewidencja obejmowała co do budynków - położenie, przeznaczenie, materiał, z jakiego zostały wykonane, rok ukończenia budowy oraz szczegółowy opis. Nadto, stosownie do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 29 lipca 1955 r. w sprawie wzorów zgłaszania zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków. (M.P.1955.71.894) - zgodnie z załącznikiem Nr 2 - w rejestrze zamieszczany był opis budynku i dołączane były stosowne dokumenty. Stosownie zaś do przepisu art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do czasu sporządzenia podstawowych map ewidencyjnych, ewidencja oparta na katastrze austriackim, mogła być wykorzystywana dla celów ewidencji gruntów i budynków.

W dacie sporządzenia mapy, na której przedstawiono projektowane przyłącze wodociągowe do działki aktualnych inwestorów (1971 r.) obowiązywało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P.1969.11.98). Zgodnie z § 29 rozporządzenia na treść mapy ewidencyjnej składały się m.in. granice działek, numery działek i budynki oraz dane opisowo-informacyjne, w tym oznaczenie rodzaju budynków, a w miastach również ich numery porządkowe. Elementy te oznaczano na mapach znakami umownymi zgodnie z przepisami obowiązujących instrukcji technicznych. Ewidencja zawierała również zbiór dowodów wpisu do rejestru ułożonych w teczce (skoroszycie) w kolejności wpływów dokumenty i dowody uzasadniające wpisy dokonane przy zakładaniu ewidencji gruntów oraz wpisy późniejszych zmian w operacie ewidencyjnym (§ 48). Należało zatem pozyskać stosowne dokumenty.

Zwrócić również należy uwagę, że w akcie notarialnym z dnia 4.03.1998 r. podano, że działka nr [...] przy ul. [...] w B. zabudowana jest drewnianym domem mieszkalnym, trzyizbowym, ok. 90-letnim, do kapitalnego remontu. Z aktu nie wynika zatem, aby w skład domu wchodziło pomieszczenie gospodarcze, ani by dom był podpiwniczony. Z treści umowy wynika, że dom został wybudowany ok.1908 r. Zatem okoliczność, że na szkicu polowym z 1926 r. widoczna jest przedmiotowa "dobudówka" nie wynika jeszcze, że została wybudowana legalnie. Na podstawie materiału zdjęciowego organ winien również ocenić, czy fakt wykorzystania odmiennych materiałów do budowy domu i drewutni nie przemawia za tym, że obiekty te powstały w różnym czasie.

Dla dokonania ustalenia, czy "drewutnia" została dobudowana legalnie przydatna będzie analiza przepisów budowlanych regulujących odległości budynków od granicy, począwszy od ustawodawstwa obowiązującego w chwili budowy domu mieszkalnego. Należałoby przyjąć założenie, że nie wydano by decyzji o pozwoleniu na budowę naruszającej te przepisy.

Pierwszymi aktami regulującymi kompleksowo problematykę budownictwa na terenie dawnego zaboru austriackiego były: 1) ustawa z dnia 28 kwietnia 1882 r., zawierająca przepisy budowlane dla gmin miejskich w brzmieniu ustawy z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 77 z 1882 r. i Nr 55 z 1907 r.), 2) ustawa budownicza dla znaczniejszych miejscowości w Królestwie Galicji i Lodomerji wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem z dnia 4 kwietnia 1889 r. w brzmieniu ustaw z dnia 14 lipca 1898 r. i z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 31 z 1889 r., Nr 70 z 1898 r. i Nr 56 z 1907 r.), 3) ustawa budownicza dla wsi i pomniejszych miast i miasteczek z dnia 13 października 1899 r. w brzmieniu ustaw z dnia 15 maja 1907 r. i z dnia 22 czerwca 1909 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 133 z 1899 r., Nr 57 z 1907 r. i Nr 91 z 1909 r.).

Przepisy budowlane (budownicze) dla gmin miejskich, w tym dla Bochni, zawierała ustawa z dnia 28 kwietnia 1882 r. zmieniona ustawą z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 77 z 1882 r. i Nr 55 z 1907 r.: https://jbc.bj.uj.edu.pl/dlibra/publication/218801/edition/207371#structure).

W myśl § 1 tej ustawy "do budowy nowego lub przekształcenia starego budynku, do zaprowadzenia w istniejącym budynku takich zmian, które wpłynąć mogą na jego trwałość, bezpieczeństwo od ognia, warunki sanitarne lub naprawa potrzebne jest pozwolenie zwierzchności gminnej (konsens)". "Bez uwiadomienia zwierzchności gminnej mogą być wykonane tylko roboty, mające na celu utrzymanie budynków w dobrym stanie, a w szczególności zewnętrzne oczyszczenie lub odświeżenie..."(§ 4). Stosownie do § 6 do wniosku o pozwolenie na budowę ("podania o konsens") należało dołączyć plan sytuacyjny "uwidoczniający położenie i granice gruntu zabudować się mającego, przyszłego budynku". Następnie naczelnik gminy zarządzał zbadanie planów w obecności budującego, sąsiadów i kierownika budowy, o ile został ustanowiony (§ 8). Zgodnie z § 9 "komisya mającazbadać plan budowy spisze z swej czynności protokół. Po technicznym zbadaniu planu i wyświeceniu zachodzących wątpliwości, następuje wysłuchanie opinii sąsiadów, którzy mają być zapytani, czy i jakie zarzuty przeciw zamierzonej budowie mają. W razie podniesienia zarzutów ze strony sąsiadów, komisya starać się będzie o ich usunięcie w drodze ugody, i wynik rokowań zapisze do protokołu. Protokół ten podpisany przez wszystkich uczestników komisyi, służyć będzie za podstawę ostatecznego załatwienia podania o konsens ze strony zwierzchności gminnej, która w przeciągu 10 dni pod odbyciu komisyi wydać ma pisemne orzeczenie, pozwalające za zamierzoną budowę lub odmawiające pozwolenia. Zastrzeżone przez Zwierzchność gminną warunki lub zmiany, mają być dokładnie wskazane w orzeczeniu, i o ile możności zaznaczone na planach".

Zgodnie zaś z § 42 tej ustawy "stodoły, szopy, drewutnie i inne tego rodzaju budynki, jeżeli są zbudowane z materyału nieogniotrwałego (choćby ogniotrwałe kryte), muszą być od budynku mieszkalnego, a względnie od kuchni dziesięć metrów oddalone, a mogą być tylko w takim razie przybudowane, jeżeli przyległe izby mieszkalne, a względnie kuchnie oddzielone będą od nich trwałym murem ogniochronnym." Stosownie do § 54 ustawy noszącego tytuł "Budynki przy ulicach i placach publicznych" – przy głównych ulicach "budynki frontowe muszą przypierać bezpośrednio do siebie lub do granicy sąsiedniej. W przeciwnym razie odległość ich powinna wynosić najmniej 6 m od obcego gruntu".

W przeciwieństwie do ustawy budowniczej dla znaczniejszych miejscowości w Królestwie Galicji i Lodomerji wraz z Wielkiem Księstwem Krakowskiem z dnia 4 kwietnia 1889 r. w brzmieniu ustaw z dnia 14 lipca 1898 r. i z dnia 15 maja 1907 r. (Dz. Ust. i Rozp. Kr. dla Kr. G. i L. z W. Ks. Kr. Nr 31 z 1889 r., Nr 70 z 1898 r. i Nr 56 z 1907 r.), która w § 21 określała odległości budynków ogniotrwałych i nieogniotrwałych od granicy gruntu obcego (w granicy albo 5 m), obowiązująca w Bochni ustawa odległości takich ściśle nie regulowała. Jedynie bowiem budynki przy głównych ulicach winny być usytuowane w granicy albo najmniej 6 m od niej.

Niemniej § 42 tej ustawy daje wyraźną wskazówkę co do oceny legalności drewnianej dobudówki.

Wyżej cytowane przepisy uchylone zostały rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U.1928.23.202). Przepis art.178 rozporządzenia ustanowił zasadę, że "budynki powinny być wznoszone bezpośrednio przy granicy działki, albo w odległości co najmniej trzech metrów od granicy." W myśl art.277 rozporządzenia "nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe - 6 metrów, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi - 4 metrów, c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w punkcie b), - 3 metrów."

Wszystkie kolejne zmiany prawa budowlanego określały wymagane odległości budynku od granicy działki.

Tak więc rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie ścisłe zastosowanie się do przedstawionych wyżej wytycznych sądu.

Nadto, aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.12.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/10.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.1235 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Ponieważ w wyniku naruszenia przepisów postępowania nastąpiło niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.