Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 - § 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 58 § 1pkt 2, art. 171, art. 145 § 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 149 § 1, art. 147 § 1 pkt 7, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 7, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 - 8, art. 7, art. 75-88a, art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 i 3, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2013 roku w miejscowości [...], na drodze krajowej nr [...], został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...]o nr [...] oraz trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował B. R., który wykonywał przejazd z ładunkiem maliny mrożonej w kartonach na paletach (ładunek podzielny) w imieniu W. C. (dalej też jako "skarżący" lub "strona"). W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 10,6 tony.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie pięciu tysięcy złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III - VI.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "GITD", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej też jako "udp"), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton,

- mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Droga krajowa nr [...] na odcinku "droga2/węzeł [...]/" została zaliczona do kategorii dróg po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Tymczasem w trakcie kontroli stwierdzono, iż nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 10,6 tony, a zatem przekraczał dopuszczalną normę o 0,6 tony. Zdaniem organu odwoławczego, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć, jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.– zwanej dalej "p.r.d."), jest wydawane na przejazd pojazdu po drodze krajowej:

a) o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej,

b) o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m,

c) o długości nieprzekraczającej:

- 15 m dla pojedynczego pojazdu,

- 23 m dla zespołu pojazdów,

- 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach.

d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m,

e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

W niniejszej sprawie, zdaniem GITD, który podzielił stanowisko organu I instancji, kara pieniężna winna więc wynosić 5 000 złotych. Stosownie bowiem do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III—VI.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 23 października 2014 r. sygn. akt. VI SA/Wa 2260/14 odrzucił ją z uwagi na upływ terminu na jej złożenie.

Skarżący, pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą powyżej decyzją Głównego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5 i 7 i art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie a następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. GITD podkreślił, że okoliczność, na którą wskazuje strona tj. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. W badanej sprawie nie wyszły więc na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji, co oznacza, że powołana przez stronę podstawa wznowienia - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.

Z kolei, jak zaznaczył organ odwoławczy, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 kpa, ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zdaniem GITD w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ww. przesłanka, mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.

Trzecia przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145b k.p.a., wymaga, w ocenie organu, ustalenia, że naruszenie zasady równego traktowania miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Konstrukcja tej przesłanki odwołuje się do materialnego aspektu zasady równości w postępowaniu administracyjnym poprzez wymóg wykazania związku między nierównym traktowaniem stron, a treścią decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygniecie w decyzji ostatecznej, zostało podjęte z naruszeniem zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 1219). Organ administracji, wydając decyzję nie kierował się czynnikiem różnicującym wskazanym w treści ww. ustawy. Ustawa ta bowiem określa obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie. Zdaniem organu, przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Przepisy art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145b k.p.a., nie zawierają samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował ta kwestię, wskazując, że "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływu na treść wydanej decyzji".

Jednocześnie, zdaniem organu, dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, jest fakt, iż w niniejszej sprawie upłynął już 5-letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zgodnie bowiem z § 1 ww. przepisu uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Komentowany przepis określa zatem przesłanki negatywne, które pomimo wystąpienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., spowodują niemożność wydania nowego rozstrzygnięcia merytorycznego w podjętym już postępowaniu wznowieniowym. Ponadto jak wskazuje piśmiennictwo i judykatura, terminy przedawnienia uchylenia decyzji w wznowionym postępowaniu mają charakter materialnoprawny i jako takie nie podlegają przywróceniu. Zatem w sytuacji, gdy upłynął już termin przedawnienia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (upłynęło już 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej stronie tj. 5 lat od dnia 26 maja 2014 r.) organ prowadzący wznowione postępowanie, po uznaniu, że żadna z przesłanek wznowienia nie wystąpiła w sprawie, powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż w sprawie bezsprzecznie wystąpiła negatywna przesłanka do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym.

Reasumując, zdaniem GITD, z tych względów brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., a w konsekwencji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 oku.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów. Kara pieniężna została bowiem nałożona wbrew przepisom art. 3 oraz art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek, wbrew zarzutom skargi nie może ona naruszać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w ramach którego nie bada się ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a.

Otóż, jak stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 2 k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.pa., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania skarżącego za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej wynoszącego 10 ton. Tymczasem Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s. 1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

W związku z tym zarówno decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nakładająca karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 10 t, narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.

Zatem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. A, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

W ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje bowiem także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając zaskarżoną decyzją uchylenia swej decyzji z dnia [...] maja 2014 roku, pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawił w obrocie decyzję wprost sprzeczną z prawem unijnym. Nie może być tymczasem uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za przekroczenie o 0,6 tony dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr 92, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,6 tony, w istocie nie powodował przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej w związku z ustaleniami kontroli w dniu [...] grudnia 2013 roku.

Gdyby więc [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego, zastosowali prawo unijne, zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie doszłoby do nałożenia kary pieniężnej w sprawie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej.

W tej sprawie nie ma przy tym znaczenia wniesienie przez skarżącego skargi do tutejszego Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. Skarga ta została bowiem odrzucona przez Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu. Jeżeli bowiem Sąd nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, a takiego w niniejszej sprawie nie wydano, to nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej, zgodnie z art. 171 p.p.s.a. Innymi słowy postanowienie, w którym sąd orzekł o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Aczkolwiek, jak celnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, w świetle wyroku TSUE w sprawie Kühne & Heitz wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie nawet uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę. Powaga rzeczy osądzonej sama w sobie nie może bowiem ograniczać wykonania wyroku TSUE.

W realiach przedmiotowej sprawy rację ma natomiast organ, że upłynął już 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).

Myli się natomiast organ, stwierdzając, że sam upływ pięcioletniego terminu statuowanego w art. 146 k.p.a. miałby być dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji. Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 k.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 roku. Sama kwestia upływu terminu z art. 146 k.p.a. przy takim rozstrzygnięciu jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy GITD, z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a., nie będzie miał możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Natomiast, w takiej sytuacji, organ zobowiązany jest do stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] maja 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym.