Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 466/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 i 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 15 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 772/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w obrębie miejscowości [...] 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 772/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w obrębie miejscowości [...], stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 5 tej uchwały (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2) oraz oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [....] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie art. 17 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dokonuje sekwencji czynności, w tym występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (pkt 9). W tym przypadku wskazane powyżej czynności zostały dokonane z uchybieniem, gdyż w tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2016 r., udostępniono projekt planu do opiniowania i uzgadniania oraz dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej, a także obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zatem wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie mógł uwzględniać potencjalnych uwag zawartych w dopiero uzyskiwanych opiniach i uzgodnieniach. Powyższe naruszenie procedury uchwalania planu doprowadziło do jego opracowania na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). Ustalenia zawarte w zaskarżonym planie nie odpowiadają wymogom wynikającym z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnośnie określenia zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych, co miało istotny wpływ na kształt podjętej uchwały.

W odniesieniu do zasad sporządzania planu Wojewoda zarzucił, że w § 8 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały dopuszczono na terenach rolnych możliwość budowy stacji transformatorowych SN/nN na wydzielonych działkach o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, a w § 8 ust. 4 pkt 3 uchwały dopuszczono na terenach rolnych realizację przepompowni lub tłoczni ścieków na wydzielonych działkach o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Powyższe zapisy umożliwiają lokalizację nieokreślonej liczby obiektów i wydzielanie działek o nieokreślonej maksymalnej powierzchni również na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, w stosunku do których zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) niezbędne jest uzyskanie na etapie sporządzania planu miejscowego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie z § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Powyższe wynika również z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl których część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i określono wymiar strefy na 12 m. Natomiast w § 7 ust. 4 uchwały ustalono wokół napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia pasy eksploatacyjne o szerokości 22,0 m, zgodnie z rysunkiem planu. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu. Ponadto na rysunku planu, we wszystkich dziewięciu sekcjach, zachodzi rozbieżność pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej a skalą określoną w formie liniowej. Z kolei w § 13 ust. 4 uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii wysokiego napięcia wyłącznie dla terenu 2-R1, choć zgodnie z rysunkiem planu linia przebiega również przez teren 1–R1.

Wojewoda wskazał ponadto, że zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto na podstawie art. 83c ust. 3 tej ustawy wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w rozdziale 4 zatytułowanym "Zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony i kształtowania krajobrazu", ustalono zakaz likwidowania oraz niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, z wyłączeniem zadrzewień uniemożliwiających właściwe utrzymanie ciągów melioracyjnych i drenażowych oraz z wyłączeniem wycinki zadrzewień i zakrzewień uniemożliwiających prowadzenie prac budowlanych, związanych z realizacją ustaleń niniejszej uchwały, pod warunkiem nasadzeń kompensacyjnych w proporcji 1:1 oraz zgodnie z przepisami odrębnymi i szczególnymi. W ocenie skarżącego, przytoczony zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W myśl ustawy o ochronie przyrody warunek zastąpienia usuwanego drzewa z terenu nieruchomości może zostać określony w odpowiednim zezwoleniu przy czym usunięcie drzewa nie musi być uzależnione od przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami.

Powyższe uchybienia - zdaniem Wojewody - świadczą o tym, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu jednak na upływ terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy - wniósł o to do Sądu.

Rada Gminy Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Organ gminy nie zgodził się w szczególności z zarzutem skargi o naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 7 pkt 1 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt zaskarżonego planu został wyłożony w dniu 8 czerwca 2016 r. Natomiast ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie z dniem 16 czerwca 2016 r. Proces uchwalania planu miejscowego jest procesem złożonym, jego wywołanie nastąpiło znacznie wcześniej, bo już 25 sierpnia 2015 r. na długo przed pojawieniem się w ogóle projektu przywołanej wyżej ustawy. Stąd też chybiony jest zarzut skarżącego, iż działania organu nacechowane były przyśpieszeniem procedowania procedury planistycznej przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podkreślono, że do wyłożeń zaskarżonego planu doszło trzykrotnie: 8 czerwca 2016 r., 31 sierpnia 2016 r. i 25 stycznia 2017 r. Tak więc zapewniono powszechny dostęp społeczeństwa do projektu planu.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego odnośnie treści § 8 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, dotyczących zapisów umożliwiających gestorom sieci realizację inwestycji celu publicznego, wyjaśniono, że w przypadku uzasadnionej konieczności lokalizacji stacji transformatorowych lub przepompowni/tłoczni ścieków na gruntach chronionych klas bonitacyjnych, obowiązywać będą przepisy odrębne, tj. przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), nakazujące uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów i taką zgodę gmina uzyska przed realizacją tych inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego rozbieżności pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej a skalą określoną w formie liniowej podniesiono, iż powodem przedmiotowej niezgodności jest omyłka programu graficznego, co klasyfikować należy jako błąd nieistotny. Wskazano, iż poprawna jest skala określona w formie liczbowej, której odzwierciedlenie w tekście stanowią zapisy § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały. Również treść rysunku została przedstawiona w skali odpowiadającej wyżej wymienionym zapisom uchwały oraz podziałce określonej w formie liczbowej.

Odnosząc się do części skargi dotyczącej części graficznej zaskarżonego planu miejscowego podniesiono, iż na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i określono na niej wymiar 22 m, a w jednym miejscu załącznika graficznego do planu pojawiła się jako omyłka graficzno-słowna "znak linii wymiarowej 12 m". Wskazana omyłka - znak linii wymiarowej opatrzony znakami "12 m" nie odnosi się do całej szerokości pasa eksploatacyjnego. W związku z powyższym nie zachodzi sprzeczność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nasadzeń kompensacyjnych drzew i krzewów wyjaśniono, że treść zapisu planu wynika z wymogu i wytycznych Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dla obszarów występowania chiropterofauny. Zapis ten ma na celu ochronę stwierdzonych na obszarze objętym zaskarżonym planem siedlisk gatunków nietoperzy, a w przypadku utraty ich siedlisk i żerowisk wymóg odtworzenia miejsc ich bytowania, czyli m.in. nowych nasadzeń kompensacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną jedynie w niewielkiej części.

Zdaniem Sądu, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, że w tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2016 r. udostępniono projekt planu do opiniowania i uzgadniania oraz dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wskutek czego wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie mógł uwzględniać potencjalnych uwag zawartych w dopiero uzyskiwanych opiniach i uzgodnieniach. Bez znaczenia pozostaje fakt, że organ przekazał w tym samym dniu (tj. 8 czerwca 2016 r.) projekt do opiniowania i uzgadniania, a także dokonał jego wyłożenia do publicznego wglądu. Bowiem organ po uzyskaniu opinii i uzgodnień ponownie wyłożył projekt planu do publicznego wglądu w dniu 31 sierpnia 2016 r., a następnie także 25 stycznia 2017 r. Projekt planu był więc trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Organ zorganizował dyskusje publiczne (trzykrotnie). Do projektu planu nie zgłoszono uwag. Tym samym ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego zadośćuczyniło gwarancjom ustawowym, a w szczególności obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naniesienie merytorycznych zmian do projektu planu spowodowało ponowienie czynności określonych w art. 17 ustawy, które powinny polegać na ponowieniu trybu w zakresie od punktu 9 tego przepisu. Zmiany poczynione w uchwale wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i tym samym umożliwienia osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu, co uczyniono.

Sąd uznał za bezzasadny także zarzut opracowania planu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja istotnie zaistniała, lecz było to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa tj. z art. 15 ust. 7 pkt 1 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest również zarzut, że zapisy § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały umożliwiają lokalizację nieokreślonej liczby obiektów i wydzielanie działek o nieokreślonej maksymalnej powierzchni również na terenach, na których występują grunty rolne klasy III, w stosunku do których zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych niezbędne jest uzyskanie na etapie sporządzania planu miejscowego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż wskazane zapisy planu nie są sprzeczne z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zajdzie potrzeba realizacji inwestycji wymagającej lokalizacji stacji transformatorowych, przepompowni ścieków, to plan miejscowy określa tereny, na których taka inwestycja może zostać zrealizowana. W kontekście ocenianego zarzutu istotne jest to, że zapisy planu nie wskazują na to, by taka inwestycja mogła zostać przeprowadzona bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Te kwestie reguluje właśnie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zaskarżony plan nie zawiera zapisu wyłączającego zastosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w celu rozpoczęcia inwestycji, o których w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, konieczne będzie w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na aprobatę także zarzut niezgodności rysunku z tekstem. Na rysunku planu w sekcji 2 wrysowano istniejącą napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia WN wraz z pasem eksploatacyjnym i w jednym tylko miejscu określono wymiar strefy na 12 m. Natomiast w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono wokół napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia pasy eksploatacyjne o szerokości 22,0 m, zgodnie z rysunkiem planu. Jednak na rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały określono wymiar strefy na 22 m (po 11 m od osi z każdej strony). Rysunek jest zgodny z tekstem uchwały w § 7 ust. 4. Jedynie w jednym miejscu na rysunku pojawia się linia zakończona grotem strzałki z obu stron. Przy tym znaku graficznym widnieje zapis: 12 m. Nie można jednak uznać, że ten znak graficzny odnosi się do całej szerokości pasa linii napowietrznej. Znak ten (jak wskazał organ) znalazł się na mapie omyłkowo. Niewątpliwie jest to naruszenie zasad sporządzania planu, jednak nie posiadające przymiotu istotności. Nie można więc uznać, że obecność na załączniku graficznym przy znaku graficznym zapisu 12 m powoduje jego niezgodność z tekstem uchwały, skoro z rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały bezsprzecznie określono wymiar strefy na 22 m (po 11 m od osi z każdej strony). W kontekście powyższego należy zgodzić się z organem, że to, iż w jednym miejscu na rysunku pojawia się linia zakończona grotem strzałki z obu stron przy którym widnieje zapis: 12 m świadczy o oczywistej omyłce organu w tym miejscu, a nie o niezgodności rysunku z tekstem planu. Zarówno bowiem z tekstu planu, jak i z rysunku w załączniku nr 1.2 do uchwały wynika, że wymiar strefy określono na 22m (po 11 m od osi z każdej strony).

Odnośnie zarzutu niezgodności skali liniowej i skali liczbowej Sąd zgodził się ze skarżącym, że na rysunku planu, na wszystkich dziewięciu sekcjach, zachodzi rozbieżność pomiędzy skalą określoną w formie liczbowej, a skalą określoną w formie liniowej. Faktycznie skala liniowa nie jest zgodna z podaną skalą liczbową. Przyznaje to również organ, wyjaśniając to omyłką komputerowego programu graficznego. Jednak w ocenie Sądu jest to uchybienie mające jedynie charakter oczywistej omyłki, które nie powoduje nieważności planu, ponieważ załączniki graficzne do uchwały są zgodne z treścią uchwały, w której w § 1 ust 3 pkt 1 wskazano, że mapa została sporządzona w skali 1:1000. Taka sama skala liczbowa również widnieje na załącznikach graficznych do zaskarżonego planu.

Nie znajduje także podstaw zarzut, iż w § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały ustalono ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym napowietrznej linii wysokiego napięcia wyłącznie dla terenu 2-R1, choć zgodnie z rysunkiem planu linia przebiega również przez teren 1–R1. Zarzut ten jest chybiony, gdyż analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że linia wysokiego napięcia nie przebiega również przez teren 1 -R1. W ocenie Sądu linia wysokiego napięcia przebiega wyłącznie przez teren 2-R1. Uchwała określa ograniczenie możliwości zabudowy w pasie eksploatacyjnym dla linii 2-R1. W tym zakresie treść uchwały jest zgodna z rysunkiem. Nawet jednak, gdyby było tak, że linia wysokiego napięcia przebiegałaby również przez teren 1-R1, to nie powodowałoby to niezgodności rysunku z treścią uchwały. Oznaczałoby to jedynie, że organ nie przewidział w uchwale ograniczeń w zabudowie terenów 1-R1, co w ocenie Sądu nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę zasługiwał jedynie zarzut naruszenia delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm., dalej u.o.p.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto na podstawie art. 83c ust. 3 tej ustawy wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Natomiast w § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, w rozdziale 4 zatytułowanym "Zasady ochrony środowiska przyrodniczego oraz ochrony i kształtowania krajobrazu" ustalono zakaz likwidowania oraz niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, z wyłączeniem zadrzewień uniemożliwiających właściwe utrzymanie ciągów melioracyjnych i drenażowych oraz z wyłączeniem wycinki zadrzewień i zakrzewień uniemożliwiających prowadzenie prac budowlanych, związanych z realizacją ustaleń niniejszej uchwały, pod warunkiem nasadzeń kompensacyjnych w proporcji 1:1 oraz zgodnie z przepisami odrębnymi i szczególnymi. Słusznie zarzucił skarżący, że przytoczony zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy). W myśl ustawy o ochronie przyrody warunek zastąpienia usuwanego drzewa z terenu nieruchomości może zostać określony w odpowiednim zezwoleniu przy czym usunięcie drzewa nie musi być uzależnione od przesadzenia albo zastąpienia innymi drzewami. Jest to możliwość fakultatywna. Organ w uchwale przekroczył kompetencję ustawową do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Kwestie dotyczące zezwolenia na wycinkę drzew i ewentualnej kompensacji wyciętych roślin nowymi zasadzeniami reguluje ustawa o ochronie środowiska. Zasady te nie mogą być dookreślane w akcie prawa miejscowego. Dlatego też w tym zakresie organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego, ponieważ jak już wcześniej wyjaśniono, w razie żądania stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia jego nieważności jedynie w części Sąd orzekający na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność tylko § 6 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Ponieważ w pozostałym zakresie nie zaistniały przesłanki określone w art.28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku o kosztach postępowania oddalając wniosek o ich zasądzenie na rzecz skarżącego, gdyż skarga skarżącego została uwzględniona jedynie w niewielkiej części, a w myśl art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie stronie skarżącej w razie uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę w zakresie następujących zarzutów oraz w zakresie związanego z tymi zarzutami wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości:

1. podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), a w konsekwencji opracowania zaskarżonego planu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., a z pominięciem wymogów wynikających z ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r, poz. 961), odnośnie określenia zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych;

2. podjęcia § 8 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) oraz art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu polegającego na jednoczesnym, a nie: "kolejnym", dokonaniu czynności, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 9 ustawy, a w konsekwencji opracowania zaskarżonego planu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 16 lipca 2016 r., a z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnośnie określenia zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych;

2) art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się przesłanka do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu polegającego na nieuzyskaniu na etapie sporządzania zaskarżonego planu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaganą przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeznaczenie w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego planu terenów, na których występują grunty rolne klasy III, na cele nierolnicze bez uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co wiąże się z błędną wykładnią ww. przepisów i przyjęciu, że przedmiotową zgodę można uzyskać po uchwaleniu planu, na etapie przystępowania do rozpoczęcia inwestycji, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonego planu.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę w zakresie wyznaczonym granicami zaskarżenia i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę w zakresie wyznaczonym granicami zaskarżenia oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru przytoczył w zakresie podniesionych zarzutów argumenty zawartw w skardze do Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano ich wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Projekt zaskarżonego planu został po raz pierwszy wyłożony w dniu 8 czerwca 2016 r., Natomiast wymieniona wyżej ustawa z dnia 20 maja 2016 r. weszła w życie 16 lipca 2016 r. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że nieuwzględnienie tej ustawy w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Z., było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ gminy uznał również za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, że zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze można uzyskać po uchwaleniu planu. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowe działki gruntu rolnego, stanowiące użytki rolne klasy lllb o powierzchni 0,5195 ha w zaskarżonej uchwale oznaczone zostały symbolem RU - jako tereny obsługi produkcji rolnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W ten sposób zabezpieczono brak możliwości zagospodarowania w przyszłości tego terenu inaczej niż o funkcji rolniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu (pkt 6), a następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (pkt 9). Z treści art. 17 pkt 9 ustawy wyraźnie wynika, że do publicznego wglądu powinien być wyłożony projekt planu, do którego wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Słusznie wskazał Wojewoda, że kolejność dokonywania poszczególnych czynności w toku procedury planistycznej ma istotne znaczenie. Należy jednak dodatkowo rozważyć jaki był cel zmiany tej kolejności i czy ewentualna zmiana kolejności czynności planistycznych miała wpływ na ostateczną treść planu.

W tej sprawie procedura planistyczna została przeprowadzona z naruszeniem art. 17 pkt 9 ustawy, gdyż w tym samym dniu, tj. 8 czerwca 2016 r. udostępniono projekt planu innym organom do opiniowania i uzgadniania oraz dokonano ogłoszenia w prasie miejscowej oraz obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie mógł uwzględniać uwag zawartych w uzyskanych następnie opiniach i uzgodnieniach, gdyż projekt został po raz pierwszy wyłożony w dniach 16 czerwca - 14 lipca 2016 r., a opinie i uzgodnienia zostały wydane pod koniec czerwca i na początku lipca 2016 r. Celem przyśpieszonego wyłożenia projektu planu było uchwalenie planu zgodnie z przepisami dotyczącymi lokalizacji elektrowni wiatrowych obowiązującymi do 15 lipca 2016 r. W dniu 16 lipca 2016 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Zgodnie z art. 15 ust. 7 pkt 1 tej ustawy do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przez sformułowanie ustawy "dokonano wyłożenia" należy rozmieć dokonanie wyłożenia projektu planu opracowanego zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. po dokonaniu uzgodnień, uzyskaniu opinii i wprowadzeniu zmian wynikających z tych uzgodnień i opinii.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały znaczna jej część dotyczy lokalizacji elektrowni wiatrowych (tereny oznaczone symbolem EW oraz kolejnym oznaczeniem cyfrowym - § 3 pkt 4, § 7, § 14, § 15 uchwały). W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 sierpnia 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w obrębie miejscowości [...] wskazano, iż przedmiotem planu będzie wyznaczenie nowych terenów produkcyjnych oraz możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych w rejonie tych miejscowości. Jak wynika z Prognozy oddziaływania planu na środowisko tereny, na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych w planie zostały zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 600 m od terenów zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Jak wynika z zapisów zaskarżonej uchwały całkowita wysokość planowanych elektrowni wiatrowych ma wynosić do 150 m npt. (§ 14 pkt 2) i do 220 m npt. ( § 15 pkt 2). Odległość elektrowni wiatrowych od zabudowy o funkcji mieszkalnej (600 m) w uchwalonym planie jest więc znacznie mniejsza od odległości wymaganej na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 16 lipca 2018 r. W związku z tym, że ustalenia zawarte w zaskarżonym planie nie odpowiadają wymogom wynikającym z nowej ustawy w zakresie obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowych, zmiana kolejności czynności planistycznych w tej sprawie miała istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 i 9 ustawy) miało charakter istotny i powoduje nieważność zaskarżonej uchwały rady gminy w całości.

Zasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące konieczności uzyskania przez organy planistyczne zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli gmina planuje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co do których wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, to taką zgodę należy uzyskać w toku procedury planistycznej (art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli inwestycje, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały planowane były na gruntach rolnych wymagających zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia, to brak uzyskania takiej zgody przed uchwaleniem planu stanowił istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego trybu jego sporządzania. Inwestycje, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 i § 8 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały mogłyby być realizowane tylko na terenach rolnych, które nie wymagały zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił wyrok w zaskarżonej części oddalającej skargę (punkt 2) i tym zakresie uwzględnił skargę Wojewody [...]. Na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której Sąd I instancji oddalił skargę, tj. oprócz § 6 ust. 1 pkt 5 tej uchwały, którego nieważność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.