Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1288/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 11 ust. 5 pkt 2; - § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,55 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 16 ust. 2 pkt 12 lit. c w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 16 ust. 2 pkt 12 lit. e w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,"; - § 16 ust. 2 pkt 13 lit. d w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,"; - § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,"; - § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 18 ust. 2 pkt 12 lit. d w części dotyczącej sformułowania "; dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2"; - § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c w części dotyczącej sformułowania "przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,"; - § 18 ust. 2 pkt 13 lit. d w części dotyczącej sformułowania ", przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej"; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta P. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 maja 2021 r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]). Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., § 4 pkt 1 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie MI, poprzez ustalenie, w ramach jednej jednostki terenowej, różnych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy; 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI poprzez brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową; 3) art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia MI poprzez wewnętrzną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową w zakresie dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych. Na tej podstawie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń: § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. b w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. c w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. d w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. e w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. f w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. g w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. h w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. i w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. j w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. k w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. l w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. m w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. n w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. o w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. p w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. q w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 11 ust. 5 pkt 2 lit. r w odniesieniu do sformułowania: "(...) maksimum (...)"; § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 5,55 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 16 ust. 2 pkt 12 lit. c w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 16 ust. 2 pkt 12 lit. e w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 6,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (...)"; § 16 ust. 2 pkt 13 lit. d w odniesieniu do sformułowania: "(...); przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (...)"; § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (...)"; § 17 ust. 5 pkt 3 w odniesieniu do sformułowania: "(...), z zastrzeżeniem pkt 3 (...)"; § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 18 ust. 2 pkt 12 lit. d w odniesieniu do sformułowania: "(...); dopuszcza się 5,0 w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2 (...)"; § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (...)"; § 18 ust. 2 pkt 13 lit. d w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym w przypadku zadaszenia podwórza, o którym mowa w §6 ust. 8 pkt 2, dopuszcza się 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (...)".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wyjaśnił, że na sesji [...] lutego 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Organ stwierdził, że w ramach ustaleń ogólnych dla całego obszaru objętego planem Rada ustaliła maksymalną liczbę miejsc do parkowania dla samochodów osobowych w ilości dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowego obiektu, zamiast sformułowania ustaleń dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania. Ustalenia w tym zakresie stanowią obligatoryjne ustalenie planu miejscowego, co uzasadnia zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Braki we wskazanym wyżej zakresie oznaczają, że w odniesieniu do wszystkich dopuszczonych przeznaczeń w planie miejscowym uchwala nie spełnia dyspozycji wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały, w brzmieniu: "Przedmiotem ustaleń planu jest określenie: (...) 6) zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu;", albowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu należy również rozumieć ustalenia dotyczące minimalnej liczby miejsc do parkowania. Organ podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, wymagające uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada nie może więc pominąć żadnego zawartego w tym przepisie elementu. Zatem Rada Miasta [...], nie ustalając w przedmiotowej uchwale obligatoryjnego wskaźnika ilości miejsc postojowych dla wszystkich dopuszczonych przeznaczeń terenów w planie, naruszyła powołany wyżej przepis u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI, co oznacza naruszenie w istotny sposób zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Wojewody [...], określenie ilości miejsc postojowych jedynie na poziomie maksymalnym oznacza, że w granicach obszaru objętego inkryminowaną uchwalą może nie być zrealizowane żadne miejsce postojowe.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest sformułowanie jednoznacznych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu poprzez określenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów. Powyższe oznacza, że ustalenia w tym zakresie powinny być precyzyjne i jednoznaczne, nie zaś wzajemnie wykluczające się, bądź sformułowane w sposób daleko nieprecyzyjny. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta [...] został również naruszony art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z wymogiem § 4 pkt 1 rozporządzenia MI przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Również stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem, jak wynika z wyżej przywołanych ustaleń, w ramach terenów zabudowy śródmiejskiej oraz terenów zabudowy usługowej, oznaczonych odpowiednio symbolami: 5MS, poprzez określenie różnych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy, i 12MS, 21MS, 1U, 6U oraz 7U, poprzez określenie różnych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy z powodu możliwości zadaszenia podwórza określono różne zasady zagospodarowania tych terenów. Organ nadzoru wskazał, że w tej sytuacji uznać należy, iż ustalenia dotyczące możliwości zastosowania innego wskaźnika, czy to maksymalnej intensywności zabudowy, czy to maksymalnej powierzchni zabudowy zawarte w: § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b, c i e, § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b i d, § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a, § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c i d oraz § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c i d uchwały stanowią o istotnym naruszeniu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 1 i 6, a także § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, co przesadza o konieczności ich wyłączenia z obrotu prawnego. Organ zauważył, że z powołanych powyżej przepisów, a także zapisów samej uchwały jednoznacznie wynika, iż w ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się taki teren, który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody [...], zachodzi również konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały w zakresie zamieszczonego w niej w § 17 ust. 5 pkt 3 sformułowania: "z zastrzeżeniem pkt 3". W tym kontekście organ nadzoru zauważył, że organ uchwałodawczy posłużył w powołanym przepisie błędnym odwołaniem do jednostki redakcyjnej, w które mieści się ww. zapis. Tym samym, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do powstania ewidentnej, wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej planu miejscowego. W tym przypadku brak wewnętrznej spójności tekstu planu, naruszającej w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, powinien skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w powołanej części w celu zachowania kryterium komunikatywności ustaleń planu. Organ nadzoru podkreślił, że określone w uchwale zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia MI, należą do jednych z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Dlatego też zamieszczanie w treści planu błędnych odesłań w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, powodując, że zamieszczane w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości. Organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia MI poprzez ustalenie w ramach jednej jednostki terenowej różnych wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy jest bezzasadny. Bezzasadne jest żądanie wydzielania terenów liniami rozgraniczającymi ze względu na różne zasady zagospodarowania, gdyż w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje. Zapisy planu w zakresie ustalonej maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej oraz maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wielkości te zostały określone w planie. Przekroczenie ustalonych wskaźników do ustalonych wartości progowych zostało zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowej {zadaszenie podwórza). Odwołując się do treści § 6 ust. 8 pkt 2 uchwały oraz zakwestionowanych przez Wojewodę [...] jej postanowień, Rada Miasta [...] wskazała, że dopuszczenie zadaszenia podwórza ma charakter wyjątkowy, nie wpływa na charakter zabudowy, jednak wpływa na wskaźniki zagospodarowania terenu. W przypadku zadaszenia podwórza stanie się ono częścią budynku, co spowoduje zwiększenie jego powierzchni zabudowy oraz jego powierzchni całkowitej zabudowy, co odpowiednio uwzględniono w kwestionowanych przez organ nadzoru zapisach. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia MI poprzez brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zdaniem Rady, jest także bezzasadny. Należy bowiem uznać, że zapis § 11 ust. 5 pkt 2 planu: "nakazuje się zapewnienie miejsc do parkowania dla samochodów osobowych w ilości dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowego obiektu" stanowi ustalenie minimalnej liczby miejsc do parkowania, czyniąc zadość wymogom art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., pomimo że nie zawiera normatywu liczbowego. Podobnie § 11 ust. 9 uchwały. Rada Miasta [...] wyjaśniła, że plan obejmuje tereny w ścisłym centrum miasta [...]. Obszar planu jest obszarem intensywnej zabudowy śródmiejskiej. Część obszaru zlokalizowana jest w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków. Znaczna liczba działek zabudowana jest budynkami z XIX w. uznanymi za zabytki - zarówno wpisanymi do rejestru zabytków, jak i ujętymi w gminnej ewidencji zabytków. Istniejący stan zainwestowania na większości działek budowlanych nie pozwala na realizację na ich terenie miejsc do parkowania samochodów, zarówno ze względu na brak miejsca, jak i wymogi § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, określające minimalne odległości stanowisk postojowych m. in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz ich odległość od granicy działki budowlanej. Organ zauważył w tym kontekście, że plan nie może określać warunków, na jakich możliwa jest realizacja zabudowy, choćby to była wyłącznie przebudowa lub rozbudowa istniejących budynków, niemożliwych do spełnienia samodzielnie przez inwestora. Ustalenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania nie jest celem samym w sobie, jak miało by wynikać z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. według stanowiska Wojewody. Powinno być rozpatrywane w kontekście uwarunkowań miejsca, którego ma dotyczyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Uprawnienie do złożenia skargi przez Wojewodę [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), dalej: u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Uwzględniając skargę na uchwałę sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W zakresie dotyczącym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oceny legalności takiej uchwały należy dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten modyfikuje bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Podstawami tymi są: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1048/18; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 541/18; wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 1296/16).

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia jej nieważności, albowiem ma rację Wojewoda [...] wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddając analizie przekazane przez Radę Miasta [...] akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w u.p.z.p., nie stwierdził natomiast, aby zaskarżona przez organ nadzoru uchwała sporządzona została z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. W art. 17 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej, przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. Nr [...]). Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie do zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona, co pociągałoby za sobą skutek opisany w art. 27 ust. 1 u.p.z.p.

W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uregulowano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Określenie w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ma charakter ustawowy, a zarazem obligatoryjny. Precyzujący powyższą normę § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia MI nakazuje ustalenie wskaźników miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Jak stanowi § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że jeżeli organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc tj. podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. II OSK 477/18; wyrok NSA z 7 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2828/15). Sąd podziela tenże wniosek, uznając, że odwołanie się do maksymalnych wielkości jako dopuszczalnej liczby miejsc do parkowania w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a-r uchwały obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie planistycznym nie realizuje. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wskazała na wynikający z § 11 ust. 5 pkt 2 in principio uchwały wymóg dotyczący "zapewnienia miejsc do parkowania dla samochodów osobowych w ilości dostosowanej do programu funkcjonalno-użytkowego" poszczególnych obiektów, niemniej, w ocenie Sądu, pozostaje on niewystarczający, ponieważ, jak słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie konkretyzując i nie różnicując ww. wymogu postanowienia planu sprawiają, że w istocie możliwe jest jego niedotrzymanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podnosi się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1566/11). Powyższa zasada oznacza, że jeżeli ze szczególnych okoliczności stanu faktycznego może wynikać, iż minimalnego wskaźnika miejsc do parkowania nie ma potrzeby określać, brak tejże regulacji prawnej w uchwale nie może stanowić naruszenia zasad sporządzania planu. W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, okoliczności tego rodzaju jednakże nie wystąpiły, albowiem nie zostały one dostatecznie przez organ planistyczny wykazane. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. to na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji. W toku procedury planistycznej, co wynika z akt sprawy, powyższa kwestia nie stanowiła przedmiotu jakiejkolwiek szczegółowej analizy. Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] zaznaczyła, że obszar planu jest obszarem intensywnej zabudowy śródmiejskiej i znaczna liczba działek jest zabudowana budynkami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), to wniosek ten oparty jest na uogólnionej ocenie i nie dotyczy całego obszaru objętego planem. Niewątpliwie bowiem na obszarze funkcjonalnego śródmieścia znajdują się tereny umożliwiające realizację na nim nowej zabudowy, jak też przekształcenie jej poprzez rozbudowę lub nadbudowę budynków nieobjętych formami ochrony zabytków, dla których powinny obowiązywać stosowne rozwiązania mogące z uwagi na ich określoność podlegać prawidłowemu zastosowaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Nie wydaje się, by przeznaczając tereny pod zabudowę śródmiejską (MS), w ramach której jest możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi (§ 15 ust. 1 i § 16 ust. 1) oraz pod zabudowę usługową (U), w ramach której dopuszczalna jest również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na kondygnacjach powyżej parteru (§ 17 ust. 1 i § 18 ust. 1), zachodziły warunki w całości uniemożliwiające posłużenie się przez Radę Miasta [...] wskaźnikiem odnoszonym do minimalnej liczby miejsc do parkowania, stąd stanowisko, na którym zdecydowała się oprzeć Rada, nie mogło zasługiwać na aprobatę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 15 ust. 5 pkt 2 planu w całości, bez odniesienia sankcji nieważności wyłącznie do powtórzonego w § 11 ust. 5 pkt 2 lit. a-r uchwały terminu "maksimum", uznając, że działanie ograniczające się do eliminacji jedynie tego wyrażenia doprowadziłoby do skutku sprzecznego z celem kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Poszczególne wskaźniki określone w § 15 ust. 5 pkt 2 planu dla poszczególnych rodzajów obiektów nabrałyby w takim przypadku bowiem sztywnego wymiaru, a zatem odmiennego od minimalnego, będącego zbiorem otwartym.

W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i pkt 6 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia MI łączonego z zamieszczeniem w treści planu, w ramach terenów zabudowy śródmiejskiej (5MS, 12MS i 21 MS) oraz terenów zabudowy usługowej (1U, 6U i 7U), w jednej jednostce terenowej różnych wskaźników zagospodarowania terenu, tj. maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru dotyczące wadliwości obarczającej postanowienia planu zamieszczone w § 16 ust. 2 pkt 12 lit. b, c i e, § 16 ust. 2 pkt 13 lit. b i d, § 17 ust. 2 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 2 pkt 11 lit. a, § 18 ust. 2 pkt 12 lit. c i d oraz § 18 ust. 2 pkt 13 lit. c i d uchwały. Niewątpliwie ma rację organ nadzoru wskazując, że na gruncie przepisów planistycznych sformułować należy zasadę, zgodnie z którą w ramach jednej jednostki terenowej określonej liniami rozgraniczającymi może zostać wyznaczony jedynie taki teren, który ma charakter jednorodny pod względem przeznaczenia, jak również – co istotne dla niniejszej sprawy – zasad zagospodarowania. Nakaz zachowania takiej spójności ma charakter normatywny. W kontrolowanym przypadku doszło do naruszenia tejże zasady. Alternatywność wartości wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy różnicowana wyłącznie tym, czy dochodzi do zakrycia podwórzy budynków dachem na terenach zabudowy śródmiejskiej i usługowej oznaczonych symbolem 5MS, 12MS, 21 MS, 1U, 6U i 7U, czy nie, prowadzi do posłużenia się wskazanymi wskaźnikami, jak przyjął organ, w sposób wadliwy. Ich charakter wymagał od Rady Miasta [...] odwołania się do prawnie ustalonego (obowiązującego) rozumienia wskaźników powierzchniowych stosowanych w urbanistyce i budownictwie, jak również wzięcia pod uwagę znormalizowanych zasad posługiwania się nimi przy określaniu tych właściwości budynku, które związane są z jego przestrzennym kształtowaniem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 955/17). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powyższe nie pozwala uznać, że przy nadaniu regulacji zamieszczonej w § 6 ust. 8 pkt 2 uchwały takiej treści, jaka została w tym przepisie wyrażona, działanie inwestycyjne polegające na niedookreślonym znaczeniowo "zakryciu podwórza" wiązać się powinno z dopuszczeniem przez organ planistyczny zmiany wskaźnika intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy. Według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Przepis ten nie zawiera definicji "powierzchni zabudowy". Z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia MI wynika jedynie, że "powierzchnia zabudowy" jest powiązana ściśle z pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" i punktem odniesienia dla tej wielkości powinna być powierzchnia działki lub terenu. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni terenu działki. Przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie, którą wymienia rozporządzenie MI, jest Polska Norma PN-ISO 9836:1997 - Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Norma ta zawiera zarówno definicję powierzchni zabudowy, jak i powierzchni całkowitej kondygnacji. Przez powierzchnię zabudowy rozumie ona powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (5.1.2.1.). Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni tej nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). (5.1.2.2.). Z kolei powierzchnię całkowitą kondygnacji należy mierzyć na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (5.1.3.2.). Rozróżnia się powierzchnie: a) kondygnacji, które są zamknięte i przekryte ze wszystkich stron; b) kondygnacji, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości i które są przekryte, na przykład loggie; c) kondygnacji, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami) lecz nie są przekryte, na przykład balkony. Pojęciom "powierzchni całkowitej kondygnacji" oraz "powierzchni zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tych wskaźników powierzchniowych przyjęto oficjalnie w Polskiej Normie. Należy zauważyć, że w zakresie kształtowania podwórzy uchwała dopuściła w § 6 ust. 8 pkt 2 planu przykrycie podwórzy o szerokości nieprzekraczającej 12,0 m w pełni przeszklonym dachem. W części rysunkowej planu zostały wyznaczone "strefy podwórzy" w jednostkach terenowych, które nie pokrywają się z terenami oznaczonymi symbolami 5MS, 12MS, 21 MS, 1U, 6U i 7U wymienionymi w § 6 ust. 8 pkt 2 uchwały, co nakazuje uznać, że Rada podwórzom, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, nadała znaczenie nierównoważne wyszczególnionym przez siebie "strefom podwórzy". Brak wprowadzenia definicji podwórzy prowadzi do konieczności posłużenia się ich znaczeniem powszechnie przyjmowanym w ogólnym języku polskim, które wskazuje, że tym terminem obejmuje się "plac, często ogrodzony, przy domu, wśród zabudowań stanowiących pewną całość; dziedziniec" (Słownik języka polskiego. Tom II, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, s. 755). Abstrahując w tym miejscu od kwestii istnienia w danym przypadku elementów zamykających podwórze, sama możliwość przykrycia tego rodzaju obszaru przyległego do budynków dachem przeszklonym, jeżeli nie wiąże się z przekształceniem elementów konstrukcyjnych (przegród) tychże budynków, nie sprawia, że wydzielona zadaszeniem powierzchnia może zostać wliczona do powierzchni całkowitej kondygnacji budynków, a w konsekwencji powinna kształtować maksymalną intensywność zabudowy działki budowlanej. Podobnie ocenić należy wskaźnik maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy, co sprawia, że nie można podzielić twierdzenia zamieszczonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w przypadku zadaszenia podwórza staje się ono częścią budynku. Powodować to by miało zwiększenie jego powierzchni zabudowy oraz jego powierzchni całkowitej zabudowy wymagającej, zdaniem Rady Miasta [...], nadania zakwestionowanym wskaźnikom odpowiednich (zróżnicowanych) wartości.

Odnośnie do sformułowania zamieszczonego w § 17 ust. 5 pkt 3 uchwały, tj. "z zastrzeżeniem pkt 3" Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje pogląd, że jego zamieszczenie w ww. przepisie być może nie jest najszczęśliwszym zabiegiem pod względem stylistycznym. Reguły znaczeniowe języka polskiego pozwalają jednak, wbrew odmiennej ocenie organu nadzoru, nadać zaskarżonemu przepisowi planu znaczenie normatywne, które Sąd uznaje za odpowiadające intencjom organu planistycznego. Brak jest powodu, by przyjąć, że doszło w tym przypadku do naruszenia wymogu komunikatywności tekstu planu, który należałoby uznać za istotne naruszenie zasad jego sporządzania. Nie jest tak, że przepis w normowanym przez siebie zakresie zawiera zastrzeżenie, którego znaczenia prawnego nie da się określić, albowiem odsyła ono do stosowania normy tożsamej z normą, w której zawarte zostało samo zastrzeżenie. Wyrażenie "z zastrzeżeniem" z reguły oznacza, że przepis centralny, w treści którego wyrażenie to jest użyte, powinien podlegać odpowiedniej modyfikacji z uwagi na konieczność uwzględnienia innego przepisu uzupełniającego, którego zastosowanie prowadzi do rozszerzenia lub zawężenia jego treści normatywnej. W analizowanym przypadku przy wykładni § 17 ust. 5 pkt 3 planu należy, zdaniem Sądu, uwzględnić kontekst systemowy (wykładnia systemowa), który nakazuje uznać, że sporne wyrażenie nie jest klasycznym zastrzeżeniem prawnym w znaczeniu wyżej przywołanym, ale ma jedynie na celu ustrukturyzowanie wyliczenia znajdującego się w pkt. 3 w zakresie, w jakim jego elementami są wymienione przy zastosowanej technice budowy przepisu lit. a-f określające zasady ochrony obszaru znajdującego się w granicach zespoły urbanistyczno-architektonicznego. Potwierdza to zastosowany po ww. wyrażeniu znak interpunkcyjny. Dwukropek znajdujący się w środku zdania służy m.in. wyliczeniu osób lub przedmiotów, wprowadzonych zbiorowo – w formie ogólnej – w poprzedniej frazie. Nie można tu zatem mówić o naruszeniu prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej wyżej części.

Kierując się przedstawionymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p. (pkt I.), orzekając równocześnie o oddaleniu skargi w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 pkt 2 p.p.s.a.