Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 233/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 31 października 2018 roku M. M. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) wniósł, za pośrednictwem Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...]w R.(dalej także: Dyrektor, organ), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku z dnia 15 lipca 2018 roku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Podniósł w niej, że — pismem z dnia 15 lipca 2018 r. — wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej, w postaci:

a) wyciągów bankowych lub listy operacji ze wszystkich rachunków szkolnych, zawierających operacje z dni 1-15 czerwiec 2018 r., w dowolnej formie (preferowany skan wysłany na maila);

b) wysokości zarobków brutto I. P. za czerwiec 2018 r.

Autor skargi zaznaczył, że organ pismem z 14 września 2018 r. udzielił wnioskodawcy częściowej odpowiedzi. Wyjaśnił, że dostał on kilka, niewłaściwie zanonimizowanych wyciągów z konta. Do dnia złożenia tej skargi, czyli do 31 października 2018 roku, jak zaznaczył, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin ustanowiony w jej art. 13 ust. 1.

Tym samym wniósł o:

1) zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [... do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości uznanej przez Sąd za adekwatną do zawinienia;

4) zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W jej uzasadnieniu przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując przy tym regulacje prawne z przedmiotu postępowania i zacytował fragmenty orzeczeń sądowoadministracyjnych na jej poparcie. W tym przytoczył, że wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel iest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Nie ma zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych dofinansowaniach, nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych, których udostępnienia domagał się skarżący. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej - zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14.

Na zakończenie, podał, że organ w ogóle nie odniósł się do jego zapytania o zarobki nauczycielki, I. P.

W jego ocenie ten fakt stanowi rażące naruszenie prawa. Jego zdaniem niewłaściwe jest również zanonimizowane tych elementów wyciągów z konta, które są informacją publiczną i jednocześnie nie są danymi osobowymi. W załączniku przesłał kilka zeskanowanych stron, w których - jak uznał - "błędnie zanonimizowano tytuł operacji, odbiorcę lub numer konta".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu w tym koszty zastępstwa procesowego. Ustosunkowując się do zarzutów w niej zawartych, analogicznie jak autor skargi, w pierwszej kolejności przedstawił przebieg zdarzeń w porządku chronologicznym, w drugiej zacytował orzeczenia z przedmiotu rozpoznania. W tych ramach odnotował, że pismem z dnia 15 lipca 2018 r. skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej wysłał na skrzynkę mailową organu wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci wysokości zarobków nauczycielki I.P. pracującej w Szkole Podstawowej nr [...] w R. oraz wyciągów bankowych lub list operacji ze wszystkich rachunków Szkoły, zawierających operacje z dni 1- 15 czerwca 2018 r. Dnia 31 lipca 2018 r. organ wystosował do skarżącego pismo, w którym, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił, iż ze względu na konieczność zanonimizowania danych oraz dużą ilość żądanych przez skarżącego informacji-stron, organ przedłużył terminu spełnienia żądania skarżącego. W dniu 14 września 2018 r. organ poprzez dokonanie czynności materialno-technicznych w postaci przesłania skanów odpowiednio zanonimizowanych wyciągów z rachunków bankowych szkoły, w tym zanonimizowanego uposażenia I.P. udzielił informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Następnie skarżący wniósł, 02 listopada 2018 r. poprzez organ, skargę na bezczynność tegoż organu. W jego ocenie informacja o jaką ubiegał się skarżący w postaci informacji o wysokości zarobków konkretnej osoby nie jest, wbrew stanowisku skarżącego, informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale w istocie jest informacją ad personam, która to informacja nie podlega upublicznieniu, a które to stanowisko podziela judykatura.

I tak — jak wskazał — Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 419/16 orzekł, że "wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrody konkretnej, wskazanej z imienia i nazwiska osoby. Był to więc wniosek ad personam". Następnie, także odwołując się do orzecznictwa z przedmiotu, wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Na zakończenie także, za NSA, podniósł, że z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych - tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2267/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób i w zakresie przez nią wskazanym, w terminie 14-dniowy termin wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym zauważenia wymaga także, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Wskazania w tym miejscu wymaga także, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentacji stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena czy organ ustosunkował się do żądania strony, czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 15 lipca 2018 roku. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Tym samym powtórzenia wymaga, że strona skarżąca w przedmiotowej sprawie kwestionuje nie tyle sposób załatwienia jej wniosku z 15 lipca 2018 roku i stanowisko organu wyrażone jego przedmiocie, co bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na ten wniosek. Zarzuca bowiem organowi niezałatwienie jej wniosku z 15 lipca 2018 roku, jak określa to jednoznacznie w skardze, wskazując, że wnosi skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Tymczasem, czego sama strona nie kwestionuje, organ w reakcji na jej żądanie "14 października 2018 r. udzielił częściowej odpowiedzi". Skarżący oświadczył, że dostał kilka, w jego ocenie, niewłaściwie zanonimizowanych wyciągów z konta.

Nie jest sporne zatem, że organ w reakcji na jasno sprecyzowanie żądanie strony przekazał w ustawowym terminie 14-dniowym wyciągi bankowe zanonimizowane w części dotyczącej "danych kontrahenta", przy czym pozostawił niezakreślone, jawne, dane kontrahentów, które identyfikują ze swej nazwy podmioty publiczne czy też nie działające o obrocie prawny jako prywatne osoby fizyczne. Istotne jest powtórzenie, że wnioskodawcy wniósł o udostępnienie mu:

po pierwsze - wyciągów bankowych lub listy operacji ze wszystkich rachunków szkolnych, zawierających operacje z dni 1-15 czerwiec 2018 r.,

po drugie - wysokości zarobków brutto za czerwiec 2018 r. wskazanego imiennie nauczyciela szkoły, do której kierował żądanie.

Nadto wskazał jednoznacznie, że dane, które nie są informacją publiczną prosi zanonimizować w dowolny sposób.

Toteż przy tak zakreślonym zarówno żądaniu, jak i sposobie jego spełnienia organ za pismem z 14 września 2018 r. przekazał wyciągi z rachunku w pełnych danych co do daty księgowania i numeru transakcji, wydatkowanej kwoty i szczegółów operacji, w części zanonimizowanej w rubryce zawierającej dane kontrahenta i tytuł operacji. Przy czym w części niektórych transakcji jak tych z podmiotem publicznym, dane zawarte w rubryce zawierającej dane kontrahenta i tytuł operacji, pozostawił jawne.

Mając powyższe na uwadze należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

po pierwsze - informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

po drugie - informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

po trzecie - informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

W piśmiennictwie, do którego odwołuje się judykatura, w ocenie składu orzekającego, trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Zatem też nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne), zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4. I o ile ilość środków wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną o tyle już wynagrodzenie nauczyciela, czy pracownika szkoły, nie pełniącego funkcji publicznej takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nauczyciela nie pełniącego funkcji publicznej, nie będącego osobą funkcyjną, nie stanowi informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) nauczyciela pełniącego funkcję publiczną i pobierającego z tego tytułu dodatek funkcyjny lub nauczyciela realizującego zadania organu szkoły.

Jednocześnie, mając na uwadze zaistniały w sprawie spór, należy odwołać się do stanowiska Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne.

W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny, (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30).

Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

Nie można przy tym nie dostrzec, że w różnych obszarach prawa regulowane są powinności podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W różnych zatem aktach prawnych regulowane są powinności stron danych stosunków prawnych, w tym nakazujące strzec tajemnicy chronionej prawnie i określające sankcje za ich naruszenie. Dochowanie tajemnicy chronionej prawnie jest nie prawem a obowiązkiem podmiotu posiadającego wiadomości nią objęte. Przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej również daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1526/16 wyjaśnił, że prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).

W przedmiotowej sprawie, co ważne wnioskodawca nie żądał informacji o wykonywanych zadaniach nałożonych na szkołę, przez nią, jej pracowników czy ogólnie wydatków na te zadania, wynagrodzenia pracowników, a wyłącznie - w zakresie sporu - domagał się udzielenia mu informacji o wysokości wynagrodzenia osiąganego przez skonkretyzowanego we wniosku z 15 lipca 2018 r. nauczyciela. Zapytanie kierowane do adresata wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej, co wymaga podkreślenia, ze swej istoty ma dotyczyć wiadomości wytworzonej lub odnoszącej się do władz publicznych, a także wytworzonej lub odnoszącej się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem, a zatem to działalność władzy publicznej poddana jest jawności. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

W tym kontekście jawi się pytanie: czy wynagrodzenie konkretnego pracownika organu (szkoły), który w swym zakresie nie pełni funkcji kierowniczej ani nie jest piastunem organu stanowi sprawę publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. Otóż sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

W ocenie składu orzekającego zasadnie NSA w przywoływanym także powyżej wyroku wskazał, że prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy np. tajemnica korespondencji. Art. 49 Konstytucji RP zapewnia wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. Zatem w przypadku anonimizacji wyciągów bankowych, której to konieczności skarżący nawet - co do zasady - nie neguje, nie chodzi tylko o usunięcie danych wprost identyfikujących dany podmiot, ale o rozważenie, czy sam przedmiot sprawy musi podlegać ochronie. W takiej sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą, na niwie przedmiotowej sprawy - przy jasno zakreślonym żądaniu - zanonimizowaniu w dowolny sposób danych, które nie są informacją publiczną, nie sposób uznać, że organ pozostał bezczynny, jak wywodzi strona skarżąca.

Tym samym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.