Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 230/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 27 art. 14 ust. 1, ust. 3, art. 21, art. 25 ust. 1, ust. 2, art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia  Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17, art. 20 ust. 1,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 50 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 24 kwietnia 2012 r. (wpływ do organu 27 kwietnia 2012 r.) A Sp. z o.o. z siedzibą w [...]j (zwana dalej Spółką) wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Krapkowicach o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012, deklarując 110 działek ewidencyjnych, wchodzących w skład gruntów rolnych (kolumna 10, sekcja VII wniosku). Do ednolitej płatności obszarowa (JPO) zadeklarowała 85 działek rolnych oznaczonych literami od A do Z o łącznej powierzchni 1514,93 ha, do uzupełniającej płatność obszarowej (UPO) 38 działek rolnych oznaczonych literami od A1 do Z1 o łącznej powierzchni 1185,97 ha, a do płatności uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO_TUZ) 45 działek rolnych o łącznej powierzchni 276,96 ha. Spółka wskazała między innymi działki rolne oznaczone jako AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, o łącznej powierzchni 47,44 ha podając, że znajdują się one na działkach ewidencyjnych nr A, B, C, a także działki rolne oznaczone jako JJ/JJ1, KK/KK1, XX/XX1, YY/YY1, o łącznej powierzchni 47,44 ha, znajdujące na działce ewidencyjnej nr D.

Pismem z 2 maja 2012 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku w postaci: niewskazania dla działki rolnej AŹ1 grupy upraw (sekcja VIII, kolumna 2), nieoznaczenia działek rolnych G i G1 na załącznikach graficznych do wniosku oraz niewskazania kodu/nr wariantu na działce rolnej YY (sekcja VIII, kolumna 9).

W odpowiedzi na wezwanie Spółka złożyła korektę wniosku, deklarując w sekcji VIII - zawierającej oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych - działkę rolną YY/YY1 o pow. 3,50 ha, znajdującą się na działce ewid. nr D (YY do JPO, a YY1 do UPO), a także działkę rolną AŹ/AŹ1 znajdującą się na działkach ewid. nr B i C (AŹ do JPO, a AŹ1 do UPO). Ponadto dokonała wyrysowania działki rolnej G/G1 na załączniku graficznym.

Kolejnym pismem, z 25 sierpnia 2012 r., organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczących działek ewid. nr: A, B, C, wskazując, że działki te nie znajdują się w części opisowej ewidencji gruntów i należy podać poprawne dane działki ewidencyjnej (sekcja VII, kolumny 2-8) lub wskazać inną podstawę prawną takiej deklaracji działki ewidencyjnej.

Odpowiadając na to wezwanie Spółka złożyła korektę wniosku, wskazując w sekcji VII działkę ewid. nr D o powierzchni całkowitej 69,35 ha i powierzchni gruntów rolnych 47,44 ha, a w sekcji VIII zadeklarowała działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 o łącznej powierzchni 47,44 ha wskazując, że znajdują się one na działce ewid. nr D. Do omawianej korekty przedłożono załącznik graficzny przedstawiający położenie wskazanych działek rolnych.

W dniu 22 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Krapkowicach wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał Spółce płatności na rok 2012 r. w łącznej wysokości 1165 696,18 zł, w tym z tytułu:

- jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 1002241,39 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 71185,51 zł);

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) w wysokości 122914,51 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 118130,83 zł);

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (JPO_TUZ) w wysokości 40540,28 zł (wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 32271,61 zł).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie przeprowadzona została kontrola administracyjna, w toku której dokonano pomiaru działek rolnych na ortofotomapach cyfrowych z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS) i ustalono powierzchnię stwierdzoną w oparciu o powierzchnię wyliczoną na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu ortofotomapy. W wyniku tej kontroli wykryto błąd dotyczący zawyżenia dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania płatności obszarowych dla działek ewidencyjnych tworzących działki rolne DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE, o łączną powierzchnię 1,18 ha. Ponadto, w trakcie postępowania wykryto błąd dotyczący powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej o numerze D, który został spowodowany podwójną deklaracją działek rolnych położonych na tejże działce. Organ wyjaśnił, że w pierwotnym wniosku strona na działce ewid. nr D zdeklarowała działki rolne oznaczone jako JJ/JJ1, KK/KK1, XX/XX1 i YY/YY1 o łącznej powierzchni gruntów rolnych 47,44 ha, a następnie - dokonując korekty wniosku - na tej samej działce ewid. nr D zdeklarowała też działki rolne oznaczone jako AZ/AZ1, BB/BB1, BA/BA1 i BC/BC1 o łącznej powierzchni 47,44 ha. Uzasadniając wysokość przyznanych płatności organ wskazał, że przyczyną ich pomniejszenia były stwierdzone rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku dla poszczególnych grup upraw, a powierzchnią ustaloną w kontroli administracyjnej, w konsekwencji czego z płatności wykluczono zawyżoną powierzchnię zadeklarowanych działek rolnych. Stosownie do tych ustaleń przyjął, że: - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej i kwalifikowana do tej płatności wynosiła 1514,93 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła 1466,31 ha;

- powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do przyznania uzupełniającej płatności i kwalifikowana do tej płatności wynosiła 1185,97 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 1138,08 ha;

- powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 276,96 ha, stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 276,59 ha, a powierzchnia maksymalna ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 9 marca 2009 r., wynosi 237,18 ha.

Wyliczając wysokość płatności, przy uwzględnieniu stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1308), zwanego dalej rozporządzeniem z 23 listopada 2012 r., organ podał, że:

- przy ustalaniu kwoty jednolitej płatności obszarowej wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 3,3158%, co uzasadniało zastosowanie sankcji z art. 58 akapitu pierwszego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009.

- przy ustalaniu kwoty uzupełniającej płatności procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wynosi 4,208%, co uzasadniało zastosowanie art. 58 akapitu pierwszego rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z § 17 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz zastosowanie zmniejszenia płatności zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012.

- przy ustalaniu kwoty uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych zastosowano zmniejszenia płatności zgodnie z wytycznymi z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012.

Nie godząc się z tą decyzją Spółka wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcia dotyczące przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia), w zakresie pomniejszenia tych płatności z powodu stwierdzonych nieprawidłowości. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na fałszywym uznaniu, że ze strony wnioskodawcy doszło do zaniedbań lub celowego działania, które w efekcie zobligowały organ do zastosowania krzywdzących wnioskodawcę obniżek, podczas gdy niewątpliwe okoliczności sprawy, w szczególności czynności uzupełniające wniosek podjęte na wezwanie organu, nie uprawniały w jakimkolwiek zakresie do takiej oceny i zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na niewykonaniu przez organ niezbędnych czynności w toku postępowania, w tym czynności mających prowadzić do faktycznego wyjaśnienia wątpliwości i ewentualnego umożliwienia wnioskodawcy sprostowania oczywistych omyłek. Spółka wywiodła, że odpowiadając na wezwanie organu przyznała, iż zmieniło się ewidencyjne oznaczenie trzech działek objętych wnioskiem i wskazane w pierwotnym wniosku grunty nr C,B i A, faktycznie stanowią części składowe działki nr D. Natomiast narzucony przez organ kształt formalny korekty pisemnej, tj. przyjęta formuła udostępnionego do tego celu blankietu, zdeterminowała zasadniczo sam kształt oświadczenia korygującego i w efekcie jego treść stanowić winna korektę pierwotnego wniosku w odniesieniu do działek nr C,B i A, jak i korektę do właściwego oznaczenia działki nr D, w której poszczególne części składowe nie będą już miały oznaczeń JJ/JJ1,KK/KK1, XX/XX1 i YY/YY1, lecz oznaczenia AZ/AZ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1. Spółka zaznaczyła, że wobec przyjęcia złożonej korekty przez organ bez jakichkolwiek zastrzeżeń, pozostawała w przekonaniu, iż jej wyjaśnienia stanowić będą informacje w pełni wystarczające również w zakresie zmian we wniosku co do oznaczenia działki nr D. Podniosła, że dysponując stosowną dokumentacją z lat poprzednich oraz instrumentami nowoczesnej weryfikacji komputerowej danych obszarowych organ bez trudu powinien właściwie zinterpretować przedstawione uzupełnienie, a mając wątpliwości w zakresie zadeklarowanych obszarów zaniechał poinformowania o nich wnioskodawcy, co zamknęło stronie drogę do uprawnionej kontroli biegu sprawy, a w szczególności do składania dalszych wyjaśnień i prostowania oczywistych omyłek. Spółka podniosła, że zaistniała sytuacja narusza nie tylko podstawowe zasady K.p.a., lecz jest sprzeczna z założeniami rozporządzenia nr 1122/2009, określonymi w jego części wstępnej (pkt 7, 15, 18 i 26), natomiast kwestionowane rozstrzygnięcie jest nieuprawnione w świetle rozporządzenia, w którym sformułowana jest zasada, że obniżki i wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania.

Decyzją z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie wskazał na regulacje art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1- 3, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), zwanej w dalszej części ustawą, art. 6 ust. 1, art. 12, art. 14 ust. 1 i ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1 lit. c, art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 7 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009, art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE L z dnia 21 grudnia 2006 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do przebiegu postępowania, w szczególności metodyki ustalania i uznawania powierzchni deklarowanych przez wnioskodawców gruntów rolnych wyjaśnił, że weryfikacja danych przez organ, czyli tzw. kontrola administracyjna odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, a podstawę prawną kontroli wniosków z wykorzystaniem tej bazy stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Podał, że system ten pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Przy jego budowie, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną i stanowi on jedną centralną bazę danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Dokonując merytorycznej analizy organ wskazał, że właśnie na podstawie danych LPIS ustalono maksymalną powierzchnię uprawnioną dla wszystkich wykazanych we wniosku działek rolnych, w tym deklarowanych DD/DD1, CM, BF, H/Hl, EE, będących przedmiotem nieprawidłowości, znajdujących się na konkretnych działkach ewidencyjnych. Ustalona powierzchnia dla wymienionych działek ewidencyjnych, oznaczana jako PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza), jest maksymalną powierzchnią, do której producent rolny może ubiegać się o pomoc. Najważniejszym aspektem kontroli administracyjnej na tym etapie, kluczowym dla strony, jest zatem ustalenie, że powierzchnia gruntów rolnych uprawnionych do płatności JPO, UPO i JPO_TUZ jest inna niż powierzchnia deklarowana przez stronę we wniosku. Drugim istotnym aspektem jest analiza całości materiału dowodowego, w tym samego wniosku. Wskazując, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ma możliwość weryfikacji zawartych we wniosku deklaracji producentów w celu ustalenia faktycznej powierzchni gruntów rolnych będących w posiadaniu producentów rolnych i zgłoszonych do dopłat, organ odwoławczy podkreślił, że istotą jest wnioskowy charakter sprawy. Powoduje on, że to strona kształtuje zakres swojego żądania, a organ administracji publicznej nie ma możliwości modyfikowania deklaracji wyrażonej we wniosku. Ciąży na nim jedynie obowiązek prawidłowej weryfikacji całego materiału dowodowego (wniosku). W odniesieniu do wniosku strony, organ uznał za istotne to, że zadeklarowane we wniosku działki ewid. nr A, B, C, a także działki nr B i C wskazane następnie w korekcie wniosku z dnia 10 maja 2012 r., nie figurowały w ewidencji gruntów. Organ przypomniał, że o tym fakcie informował już Spółkę w kampanii 2011, w wyniku czego strona złożyła wówczas korektę wniosku. Z tego też powodu nie zgodził się z twierdzeniem, że strona nie była informowana o jej sytuacji faktycznej. Powołując art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 organ uznał, że skoro strona zadeklarowała grunty zarówno na nieistniejących już działkach ewidencyjnych nr A, B,C, jak i na działce nr D, to tym samym zwiększyła powierzchnię swojego gospodarstwa, co w konsekwencji mogło doprowadzić do przyznania płatności do obszaru większego niż faktyczne jest użytkowany przez wnioskodawcę. Na tej podstawie organ przyjął, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr A, B, C stanowi powierzchnię zawyżoną. Odnosząc się do treści odwołania organ nie zgodził się z zarzutem, że postępowanie opierało się na jakiejkolwiek dowolności i prowadzone było bez należytego informowania strony. Ponadto organ odwoławczy dokonując ponownej weryfikacji uprawnienia do płatności dla działek kwestionowanych oraz pozostałych gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia kwot ustalonych przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że są one prawidłowe pod względem rachunkowym.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę, w której zarzuciła:

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w jakimkolwiek zakresie do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, dowodów oraz zapatrywań, co powoduje, że nie można ustalić, jakie fakty organ uznał za udowodnione, z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dowodom podnoszonym przez skarżącą i w oparciu o jakie przepisy prawa nie uwzględnił odwołania;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie w związku z zaniechaniem przez organ pierwszej instancji czynności mających prowadzić do faktycznego wyjaśnienia wątpliwości i ewentualnego umożliwienia wnioskodawcy sprostowania oczywistych omyłek w czasie rozpoznawania wniosku;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, polegający na fałszywej subsumcji i uznaniu przez organ, że doszło ze strony wnioskodawcy do zaniedbań lub celowego działania, które w efekcie zobligowały organ orzekający do zastosowania obniżek na zasadzie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy w rzeczywistości niewątpliwe okoliczności sprawy, a w szczególności podjęte na wezwanie organu czynności uzupełniające wniosek nie uprawniały w jakimkolwiek zakresie do takiej oceny;

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez konsekwentne pomijanie w postępowaniu słusznego interesu wnioskodawcy oraz art. 8 i art. 9 K.p.a.;

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji organu pierwszej instancji w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1 i 2, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, wskazując na stanowisko i argumenty przedstawione w odwołaniu, Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji. Ponadto wywiodła, że efekt powinności organu w zakresie badania dostarczonego przez wnioskodawcę materiału oraz udzielania stosownych pouczeń powinien być w praktyce pomocny wnioskodawcy, umożliwiając mu w trakcie postępowania takie korekty, aby płatność w decyzji administracyjnej ostatecznie najpełniej odpowiadała wartościom rzeczywistym, a więc gruntom rolnym, dla których dopłaty faktycznie mu przysługują. Skarżąca wskazała też, że pojęcia działki ewidencyjnej nie można traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej, a samego faktu błędnego wskazania przez wnioskodawcę numerów ewidencyjnych działek rzeczywiście uprawnianych nie można uznawać za okoliczność wystarczającą do tego, aby wnioskodawcę "karać" pozbawieniem dopłat. Zarzuciła ponadto, że w postępowaniu doszło do wadliwych pouczeń oraz zaniechań ze strony organu, które następnie wykorzystano przy ustalaniu dolegliwości dla strony, przy czym organ pierwszej instancji od ponad roku posiadał wiedzę o nieścisłościach w zakresie składanych deklaracji i nie wykonał jakiejkolwiek czynności służącej skutecznemu naprowadzeniu wnioskodawcy na zaistniały błąd. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca Spółka podnosi tożsame kwestie jak w odwołaniu, z których można wnioskować, że nieumyślnie zadeklarowała część działek rolnych, a organ nie uwzględnił tej okoliczności. W związku z tym zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo wykazał podstawy prawne jej wydania, a kwestia błędnej deklaracji jako niecelowej, czy niezawinionej pomyłki, była przedmiotem dokonanej przez niego analizy. Wyjaśnił też organ, że przy zastosowaniu art. 14 ust. 3, art. 57 ust. 3 i art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, zawyżenie w deklaracji powierzchni potraktowane zostało jako zwykła omyłka, a nie jako celowe wprowadzenie organu w błąd i zastosowane zostały przepisy adekwatne dla takiej okoliczności. Natomiast gdyby deklaracja skarżącej potraktowana została jako celowe (umyślne) wprowadzenie w błąd, wówczas organy zobowiązane byłyby do zastosowania przepisów odnoszących się do celowej niezgodności, co w konsekwencji, zgodnie z art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, skutkowałoby całkowitą odmową przyznania płatności w kampanii 2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późń. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja przyznająca skarżącej Spółce płatności obszarowe na rok 2012. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola tej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawą prawną działania organów w niniejszej sprawie były przepisy powołanych już wyżej aktów, a to ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwanej nadal ustawą oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a także aktów wspólnotowych, tj. rozporządzenia nr 1122/2009 i rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wskazanych w niej płatności, w tym płatności bezpośredniej, uzupełniającej i specjalnej, określonych w przepisach wymienionych aktów Unii Europejskiej, jak również zasady i tryb przyznawania rolnikom wskazanych płatności, przeprowadzania kontroli oraz wypłaty rolnikom oznaczonych płatności w zakresie nieokreślonym we wskazanych przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zasady i tryb przyznawania płatności zostały jednak uregulowane również w przepisach wspólnotowych, do których w ustawie są liczne odesłania. Z uwagi na konstytucyjną zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, określonym sformułowaniom i pojęciom zawartym w przepisach prawa krajowego należy tym samym nadawać takie znaczenie, jakie zostało im nadane w aktach prawa wspólnotowego, jak również przy ich stosowaniu uwzględniać należy wynikające z tych aktów cele i zasady udzielania wsparcia rolnikom.

Wymogi, jakie powinien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, określone zostały art. 7 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2, ust. 2a i ust. 2b ustawy, spełnienie tych warunków, uprawnia również do przyznania płatności uzupełniającej oraz specjalnej płatności obszarowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności te przysługują do powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Przez grunty rolne, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy, należy rozumieć grunty, o których mowa w art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, a więc grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe oraz grunty obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, o których mowa w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009.

W związku z zarzutami skargi dotyczącymi stosowania przepisów procedury administracyjnej wskazać należy, że w kwestii reguł proceduralnych obowiązujących w postępowaniu o przyznanie płatności przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeśli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania prowadzonego w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej K.p.a. W art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do naczelnych zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek organu określony w art. 7 K.p.a., polegający na podejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także będący jego wyrazem obowiązek z art. 77 § 1 K.p.a., polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, ograniczone zostały jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 3 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia danego faktu przeniesiony został na osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ustawodawca zrezygnował też z ustalonego w art. 7 K.p.a. wymogu uwzględniania przy rozpoznaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony. Na mocy art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy ograniczona została również określona w art. 9 K.p.a. zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ zobowiązany jest do udzielania stronom pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jedynie na ich żądanie. To z kolei oznacza, że brak stosownego żądania strony wyłącza możliwość postawienia organowi zarzutu naruszenia wskazanego obowiązku związanego z zasadą informowania stron.

W świetle powyższego, rozwiązania przyjęte w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy powodują, że to strona w postępowaniu o przyznanie płatności musi wykazać się aktywnością w gromadzeniu i przedstawianiu dowodów. Nie może też oczekiwać od organu, że z urzędu będzie on podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i informował ją o wszystkich istotnych okolicznościach, w tym o konsekwencjach nieprawidłowości ujawnionych w toku postępowania. Organ powinien jednak umożliwić stronie składanie wyjaśnień, poprzez wezwanie do ich złożenia na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., jeśli dostrzeże, że są one niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub wykonania czynności urzędowych. Podejmując działania w tym zakresie, a także wydając rozstrzygnięcie w oparciu o złożone wyjaśnienia, stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, organ nie może jednak naruszać przepisów Unii Europejskiej określających zasady i warunki przyznawania płatności w tym m.in. przepisów rozporządzenia nr 73/2009 i nr 1122/2009. Powinien również mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie przyznania płatności na podstawie ustawy ma charakter wnioskowy i to strona jest podmiotem, który decyduje o zakresie wniosku, a tym samym zakresie postępowania.

O tym, że postępowanie dotyczące przyznania płatności prowadzone jest na wniosek, przesądza treść art. 19 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 18 ust. 1 ustawy, który stanowi, że płatności obszarowe, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, wniosek ten należy złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, przy czym - stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 6 ustawy - wymagane jest, aby wniosek został złożony na formularzu opracowanym przez agencję i spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 39, poz. 215, z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem z 11 marca 2010 r.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącej Spółki, który złożony został w wymaganym terminie, na właściwym formularzu. Bezsporne jest, że część żądania zgłoszonego we wniosku była uzasadniona, gdyż skarżąca spełniła wynikające z art. 7 ustawy wymagania do przyznania płatności objętych wnioskiem. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości działania organu, tj. do rozstrzygnięcia, czy dostrzeżone przez organ wadliwości wyłączające przyznanie płatności do części gruntów rolnych, a dotyczące zawyżenia deklarowanego obszaru, mogły stanowić postawę do zastosowania art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, czy też przed dokonaniem oceny wniosku organ zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do ich usunięcia i dopiero po ich wyeliminowaniu wydać decyzję

Rozważając powyższą kwestię w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w § 2 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. wskazane zostały wymagania, jakie poza elementami podania określonymi w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, powinien spełniać wniosek. W § 3 ust. 1 rozporządzenia określono natomiast, że wniosek zawiera również oświadczenia i zobowiązania związane z płatnościami jakich dotyczy. Stosownie do § 3 ust. 2, oświadczenia te odnoszą się przede wszystkim do powierzchni działek ewidencyjnych oraz powierzchni gruntów rolnych na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz sposobu ich wykorzystania. Stanowią one zatem podstawę do określenia zakresu żądania wniosku i ustalenia zakresu uprawnienia do płatności. Konsekwencją złożenia wniosku jest natomiast to, że rolnik odpowiada za jego treść i powinien liczyć się z wszelkimi następstwami jego złożenia, przewidzianymi w przepisach regulujących przyznanie płatności. Jednocześnie, organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek w zakresie żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę i nie może tego wniosku samodzielnie modyfikować. Związany jest bowiem danymi wynikającymi z oświadczeń zawartych we wniosku. Sprawdzając, czy wniosek spełnia ustalone w przepisach wymagania, organ może jedynie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., bądź - stosownie do art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 r. - do poprawienia jego oczywistych błędów. Może również, na zasadzie art. 50 § 1 K.p.a., wezwać stronę do złożenia wyjaśnień co do dostrzeżonych nieprawidłowości, jeśli jest to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. W żadnym z tych trybów nie może jednak wzywać do zmiany treści merytorycznej wniosku i określenia innego zakresu żądania, jeśli dostrzeże jakieś nieprawidłowości w tym zakresie.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wprawdzie organ ma obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymagania określone w przepisach prawa i wezwać do usunięcia jego braków na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., niemniej jednak w tym trybie usunięte mogą zostać jedynie braki formalne wniosku, a więc dotyczące wymagań związanych z prawidłowym sporządzeniem wniosku i wskazania w nim wszystkich danych, których podanie jest konieczne dla rozpoznania sprawy. Tryb ten nie może być natomiast wykorzystany do zmiany treści merytorycznych, a w szczególności do zmiany zakresu żądania. Za treść merytoryczną wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się sformalizowany charakter postępowania o dopłaty i wskazuje, że wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a., to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. Organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku, w celu jego zmiany, tak aby był on zgodny z interesem strony (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r., II GSK 354/10, System Informacji Prawnej LEX nr 992366). Wniosek o przyznanie dopłat do gruntów rolnych zawiera bowiem oświadczenie producenta rolnego i dlatego to na nim spoczywa ciężar złożenia korekty wniosku, jeśli chce uniknąć przewidzianych w art. 58 bądź w art. 60 rozporządzenia nr 1122/2009 konsekwencji, związanych ze złożeniem we wniosku oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym.

Możliwość wprowadzenia przez rolnika zmian w treści wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidziana została w art. 14 ust. 1 i art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Jest ona jednak wyłączona w przypadku, kiedy to organ, a nie rolnik z własnej inicjatywy, dostrzegł błąd. Ograniczenia w tym zakresie wynikają wprost z art. 14 ust. 3 i art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. O ile bowiem przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przewiduje, że po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku można dodać do pojedynczego wniosku poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności, jak również można dokonać zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie poszczególnych działek rolnych lub odnośnie uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy, to zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprawki te są nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. Podobnie stanowi również art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, który w odniesieniu do wycofania wniosku o przyznanie płatności, dopuszczalnego na mocy art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, przewiduje, że nie jest ono dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości.

Nie można również przyjąć, że zmiana zakresu wniosku może być dokonana w każdym czasie w trybie art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten dopuszcza bowiem poprawianie we wniosku jedynie oczywistych błędów. Za oczywisty błąd nie może być natomiast uznana nieprawidłowość mająca wpływ na zakres żądania, która może być usunięta w trybie art. 14 lub art. 25 rozporządzenia. Nie można mówić o oczywistym błędzie jeśli odnosi się on do okoliczności faktycznych, podlegających ocenie merytorycznej, od których zależy przyznanie i wielkość przyznanych płatności oraz stanowiących podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej za podanie we wniosku informacji niezgodnych ze stanem rzeczywistym. Oznacza to, że we wskazanym trybie nie mogą być zmieniane dane zawarte we wniosku, bezpośrednio oddziaływujące na sferę prawną wnioskodawcy, w tym dotyczące powierzchni gruntów rolnych, których dotyczy wniosek o płatności. Za omyłkę podlegającą sprostowaniu we wskazanym trybie może zostać uznany jedynie błąd oczywisty, a więc taki, który może zostać wykryty na podstawie samej treści wniosku, a nie w wyniku dokonywania oceny warunków kwalifikowalności do pomocy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków. Stosownie do tego, w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidziano, że z zastrzeżeniem art. 31a i 32 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Jak stanowi natomiast art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Na tle wskazanych regulacji stwierdzić należy, że dopiero przeprowadzenie kontroli administracyjnej pozwala na dokonanie ustaleń odnośnie spełnienia wymogów przyznania płatności oraz potwierdzenia istniejących nieprawidłowości, w tym dotyczących różnicy między działkami rolnymi zdeklarowanymi we wniosku, a działkami zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Za oczywistą omyłkę nie może być zatem uznany błąd, którego ustalenie wymaga przeprowadzenia kontroli oraz dokonania oceny w zakresie spełnienia wymogów przyznania płatności.

Uwzględniając przedstawione uwagi należy zauważyć, że w niniejszej sprawie podstawą do zastosowania przez organy art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 i pomniejszenia na tej podstawie płatności przyznanych skarżącej Spółce, było uznanie, że skarżąca zawyżyła dopuszczalne typy użytków uprawnionych do uzyskania płatności dla działek ewidencyjnych tworzących działki rolne DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE oraz podwójnie zadeklarowała działki rolne położone na tej samej działce ewidencyjnej, tj. na działce o numerze D. Ustalenia w zakresie dostrzeżonych nieprawidłowości dokonane zostały przez organ w wyniku weryfikacji wniosku skarżącej, na skutek przeprowadzenia wymaganej kontroli administracyjnej, która zdaniem Sądu, przeprowadzona została zgodnie z art. 30 i art. 35 ustawy i wskazanymi w nich przepisami wspólnotowymi, tj. za pomocą narzędzi informatycznych, w zakresie zgodności między zadeklarowanymi działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

W odniesieniu do działek rolnych DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE stwierdzić przyjdzie, że skoro strona zawyżyła powierzchnię działek rolnych w stosunku do obszaru zatwierdzonego, to niewątpliwie płatności należało ustalić w odniesieniu do obszaru zatwierdzonego. Zauważyć trzeba, że Spółka nie dokonała korekty wniosku co do wskazanych działek w trybie art. 14, czy też art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009, a zatem organ dokonując oceny zobowiązany był przeprowadzić weryfikację danych wskazanych we wniosku strony odnośnie tych działek. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą również sama skarżąca.

Podstawą do zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, polegającej na obliczeniu wysokości przyznanej jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, była jednak nie tylko powyższa nieprawidłowość, ale również stwierdzenie nieprawidłowości dotyczącej działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr D. O ile bowiem w odniesieniu do działek rolnych DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE stwierdzono zawyżenie upraw o 1,18 ha, to w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr D stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności o 47,44 ha, co było skutkiem podwójnego zadeklarowania działek rolnych na tej działce. W wyniku tego, łączna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią kwalifikowaną działek rolnych wyniosła w odniesieniu do płatności jednolitej 48,62 ha, natomiast w odniesieniu do płatności uzupełniającej wyniosła 47,89 ha i tym samym różnica przekraczała 3% powierzchni zatwierdzonej do płatności.

Mając na uwadze ustalenia dokonane przez organ, w świetle powołanych wyżej przepisów ustalających zasady i tryb przyznawania płatności, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności jednolitej i uzupełniającej wydano prawidłowo na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Za niewadliwe uznać bowiem należy nie tylko ustalenia dotyczące działek rolnych DD/DD1, CM, BF, H/H1, EE, ale także ustalenia odnoszące się do działki ewidencyjnej nr D. Ponadto, przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania uzasadniających jej uchylenie.

Zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 3 ustawy, oparł się na materiale przedłożonym przez skarżącą, tj. na złożonym przez nią wniosku oraz jego załącznikach i dokonał weryfikacji powierzchni zadeklarowanej przez Spółkę we wniosku. Prawidłowo podjął także działania w trybie art. 64 ust. 2 K.p.a., mające na celu uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez uzupełnienie informacji, które winny znaleźć się we wniosku, jak też wezwał stronę w trybie art. 50 § 1 K.p.a. do złożenia wyjaśnień odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że istniały podstawy prawne do podjęcia przez organ działań mających na celu dokonanie na własną rękę korekty wniosku złożonego przez skarżącą, w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, zadeklarowanych pierwotnie na nieistniejących działkach ewidencyjnych o numerach A, B i C, a następnie - w wyniku korekty – zadeklarowanych na działce nr D. Nie można również przyjąć, że tego rodzaju korekta, dokonana po ujawnieniu przez organ wskazanej nieprawidłowości, stwarzała podstawę do tego, aby organ samodzielnie wyłączył z całkowitej zadeklarowanej powierzchni działki oznaczone XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1, przypisane przez Spółkę we wniosku do działki nr D, bądź aby wzywał stronę do sprostowania wniosku w trybie art. 21 rozporządzenia 1122/2009.

Jak wynika z treści złożonego przez Spółkę wniosku, skarżąca zadeklarowała pierwotnie do płatności jednolitych i uzupełniających m.in. działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 oraz XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1, co świadczy o tym, że żądanie wniosku dotyczyło przyznania płatności do powierzchni wszystkich tak oznaczonych gruntów rolnych, których łączna powierzchnia, wg informacji zawartej we wniosku, wyniosła 94,88 ha. Jak wskazano już wcześniej, weryfikacja wielkości powierzchni zadeklarowanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności dokonywana jest w wyniku kontroli, co oznacza, że dopiero przeprowadzenie kontroli administracyjnej pozwala na dokonanie ustalenia obszaru uprawnionego do płatności. Kwestia ta nie jest zaś przedmiotem oceny organu na etapie badania wymogów formalnych wniosku. Podlega ona analizie dopiero na etapie oceny merytorycznej. W niniejszej sprawie, badając wymogi formalne wniosku organ dostrzegł, że działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 przypisane zostały przez skarżącą do nieistniejących działek ewidencyjnych o numerach A, B i C. Prawidłowo zatem wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, w szczególności poprzez wskazanie prawidłowych działek ewidencyjnych. W wyniku tego wezwania Spółka sprostowała zaistniały błąd poprzez przypisanie działek AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 do działki ewidencyjnej nr D, na której były już jednak wcześniej we wniosku zdeklarowane inne działki, oznaczone XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1. To spowodowało, że w końcowym efekcie na działce nr D zadeklarowane zostały działki rolne o łącznej powierzchni 94,88 ha. Skoro w wyniku kontroli organ stwierdził obszar uprawniony do płatności o powierzchni 47,44 ha, to w konsekwencji obszar zadeklarowany na działce ewidencyjnej nr D przewyższał obszar zatwierdzony o 47,44 ha.

Zaakcentować należy, że organ związany był danymi zawartymi we wniosku, w którym zadeklarowano zarówno działki AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, jak i działki XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1. Tym samym organ nie mógł samodzielnie, bez stosownego wniosku strony, korygującego zakres całego żądania, dokonać pomniejszenia zgłoszonej do płatności łącznej powierzchni działek rolnych, gdyż w istocie podejmowałby czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a tego rodzaju działanie nie należy do obowiązków organu. Przed stwierdzeniem nieprawidłowości Spółka w odniesieniu do gruntów, jakie przypisała do nieistniejących działek ewidencyjnych, nie dokonała natomiast korekty wniosku o płatności poprzez wycofanie z niego działek, które zostały podwójnie zadeklarowane. Tym samym należało uznać, że na skutek korekty nie zmienił się zakres żądania określony we wniosku, gdyż nadal były nim objęte zarówno działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, jak i działki rolne XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK. Nie ulega wątpliwości, że błąd w złożonym wniosku, dotyczący działek AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, dostrzegł organ, a nie wnioskodawca, czyli Spółka. Z tego powodu, po wezwaniu strony do złożenia wyjaśnień - w którym organ wskazał dostrzeżone nieprawidłowości wniosku, dotyczące ww. działek rolnych - nie było możliwe dokonanie w trybie art. 14 i art. 25 rozporządzenia nr 1122/2009 korekty wniosku, poprzez wycofanie wniosku w części obejmującej działki AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 albo działki XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK.

Stosownie do powyższego uznać przyjdzie, że gdyby w niniejszej sprawie, tak jak domagała się tego skarżąca, organ przyjął, że działki rolne AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1 należy wpisać w miejsce działek XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK1, które z kolei należy wyłączyć z wniosku, to wówczas w sposób nieuprawniony dokonałby samodzielnego zmniejszenia łącznej powierzchni gruntów rolnych pierwotnie zadeklarowanej we wniosku przez Spółkę. We wniosku zostały bowiem wpisane wszystkie te działki. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że wskazanie we wniosku działek, ich powierzchni oraz rodzaju konkretnej uprawy jest istotną częścią wniosku zawierającego żądanie przyznania określonych płatności. Informacje te nie mogą być pomijane albo dowolnie interpretowane przez organ w sytuacji, gdy na ich podstawie wnioskodawca domaga się płatności. Tego typu dane bezpośrednio oddziałują na sferę prawną wnioskodawcy, która pozostaje wyłącznie w jego gestii. To z kolei przesądza również o braku możliwości zakwalifikowania błędu popełnionego przez skarżącą Spółkę do kategorii błędów oczywistych. O ile bowiem wzywając stronę do złożenia wyjaśnień, organ - wobec znanego mu faktu, że działki nr A, B i C nie istnieją - mógł przypuszczać, że co do oznaczenia tych działek zaistniał błąd, to po złożeniu w tym zakresie wyjaśnień przez stronę, organ nie mógł uznać, że zadeklarowanie zarówno działek AŹ/AŹ1, BB/BB1, BA/BA1, BC/BC1, jak i działek XX/XX1, YY/YY1, JJ/JJ1, KK/KK, stanowiło oczywistą omyłkę. Należy ponadto dostrzec, że poprawienie wniosku w trybie art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez wyłączenie części zadeklarowanych pierwotnie działek rolnych, pozostawałoby w sprzeczności z art. 14 ust. 3 i art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009.

W konsekwencji prawidłowo dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 w odniesieniu do przyznanych płatności jednolitej i uzupełniającej podstawowej. Na podstawie tego przepisu organ właściwie wyliczył wysokość przyznanych płatności oraz kwotę ich pomniejszenia, stosując stawki ustalone w rozporządzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1308) oraz w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1309).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że prawidłowe były również ustalenia oraz ocena dokonana w zakresie przyznanej uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W tym aspekcie prawidłowo uwzględniono regulacje rozporządzenia z 9 marca 2009 r. Ustalając wysokość przyznanych płatności uzupełniających należycie dokonano ich modulacji, stosując zasady ustalone w art. 7 rozporządzenia nr 73/2009.

Reasumując, uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 , art. 9 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Jak już wcześniej wskazano, obowiązek wynikający z art. 7 K.p.a., został na mocy art. 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę. Oznacza to, że organy nie były zobowiązane do poszukiwania dowodów na poparcie żądania skarżącej o uzyskanie płatności i prowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego. Organ, uznając że konieczne jest wyjaśnienie kwestii istotnej dla podjęcia rozstrzygnięcia wezwał natomiast Spółkę do złożenia wyjaśnień. Brak było podstaw prawnych do podjęcia przez organ działań zmierzających do sprostowania przez skarżącą stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek z art. 9 K.p.a. powiązany został z żądaniem strony. Skarżąca w toku postępowania nie występowała jednak do organu o udzielenie jakichkolwiek pouczeń, w tym związanych z wezwaniem do złożenia wyjaśnień. Zauważyć przy tym należy, że składając wniosek skarżąca posiadała wiedzę, że wskazane przez nią we wniosku działki ewidencyjne nr A,B i C nie istnieją. Jak bowiem wynika z włączonego do akt administracyjnych wezwania, skierowanego do strony w związku z jej wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011 r., już wówczas organ informował Spółkę, że wskazywane przez nią działki nie istnieją i wzywał do podania poprawnych danych działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne. Pomimo tego, sporządzając wniosek w roku 2012, skarżąca mechanicznie i w sposób bezrefleksyjny skopiowała wniosek z roku poprzedniego, który był dotknięty wadami będącymi przedmiotem korekty w roku 2011. Tym samym we wniosku, który zainicjował postępowanie zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem, doszło po raz kolejny do zwiększenia powierzchni gruntów rolnych o grunty nieistniejące i przed dostrzeżeniem tego błędu przez organ Spółka nie skorzystała z możliwości skorygowania wniosku. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie przedkładała również żadnych dowodów, do których organ miałby odnieść się w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie można mieć zastrzeżenia co do sposobu odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, jednak ta wadliwość, w ocenie Sądu, nie mogła mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ wskazał natomiast podstawę prawną decyzji, ustalone okoliczności faktyczne, a także wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia przyznanych płatności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.