Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 217/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 par 1 , art 3 par 2 pkt 6 , art 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 9 ust 4 i 5 , art 10 , art 65 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 71 ust 2 pkt 4 i ust 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i W. J. na uchwałę Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącemu W. J. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

E. K. oraz W. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" w zakresie w jakim działka ewidencyjna o numerze [...], obr. [...], jednostka urbanistyczna nr 37, w części południowej została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 2016 poz. 778 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w sytuację prawną nieruchomości Skarżących - działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], a to poprzez przeznaczenie południowej części w/w działki na cele zieleni nieurządzonej, podczas gdy w odniesieniu do wskazanego terenu, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 roku, znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j. w. przy ul. [...] w Krakowie z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...]: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym. Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2",

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego i arbitralną ingerencję w uprawnienia skarżących związane z prawem własności wskazanej wyżej nieruchomości, w tym pominięcie okoliczności, że skarżący rozpoczął realizację zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej, w odniesieniu do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

3. naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290), dalej:"p.bud.", w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a to poprzez całkowite pominięcie przez organ okoliczności, że w razie ewentualnej zmiany przeznaczenia budynku, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, w odniesieniu do którego wydano pozwolenie na budowę, skarżący będą związani postanowieniami studium, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych,

4. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie obowiązku starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu z jednoczesnym pominięciem treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 roku o pozwoleniu na budowę, wydanej w sprawie o sygnaturze [...],

5. naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych działki ewidencyjnej o numerze 121 obr. 74, które w konsekwencji czynią ją ekonomicznie nieefektywną,

6. naruszenie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, a to poprzez objęcie Obszarem Natura 2000 (Dębnicko-Tyniecki obszar łąkowy) terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi w odniesieniu do Dębnicko -Tynieckiego Obszaru Łąkowego.

W oparciu o te zarzuty skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, w jakiej działka ewidencyjna numerze [...] została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej. Wnieśli również o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na wyczerpanie środków zaskarżenia i zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszania prawa zostało skierowane do organu z dniem 16 listopada 2016 r. Pismem datowanym na dzień 21 grudnia 2016 r. organ przekazał skarżącym stanowisko projektodawcy, z którego treści wprost wynika, że ma ono wyłącznie charakter informacyjny i nie sposób traktować go jako merytorycznej odpowiedzi. W rezultacie, termin na wniesienie skargi został określony w oparciu o przepis art. 53 § 2 in fine p.p.s.a. i wynosi sześćdziesiąt dni. Skarga wpłynęła do organu 12 stycznia 2017 r.

W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że są właścicielami działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych.

W odniesieniu do wskazanego terenu decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 czerwca 2013 r. znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla następującego zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa hali magazynowej (artykuły rolno-spożywcze) na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obręb j. w. przy ul. [...] w Krakowie z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną z trzema zbiornikami szczelnymi o pojemności do 10 m3 każdy, c.o., gazową, wentylacją mechaniczną, elektryczną wraz z linią zalicznikową oraz budową na działce nr [...] obręb [...]: instalacji przyłączeniowej od studzienki wodomierzowej, przyłącza gazowego, instalacji deszczowej z rozsączaniem i zbiornikiem na wody opadowe, miejsc parkingowych z wewnętrznym układem kanalizacyjnym. Powierzchnia użytkowa hali wynosi 946,95 m2". Proces budowlany jest obecnie w toku.

Działka powyższa została oznaczona w uchwale nr CXII/1700/14 jako jednostka urbanistyczna nr 37 (Bodzów - Kostrze), która w południowej części została przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR). Doszło więc do zmiany przeznaczenia tego terenu z zabudowy jednorodzinnej (MN) na tereny zieleni nieurządzonej (ZR).

Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała całkowicie pomija treść decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zmiana postanowień studium, w oparciu o które uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez ograniczenie ich uprawnień właścicielskich określonych w szczególności w art. 140 k.c. Skarżący nie będą mogli w przyszłości zmienić sposobu użytkowania obiektu budowlanego, objętego zamierzeniem inwestycyjnym, na które uzyskali pozwolenie na budowę, albowiem pozostaje ono w sprzeczności z ustaleniami studium, które zostały istotnie zmienione, wkraczając w uprawnienia skarżących, już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Ponadto nie przeprowadzono analizy ekonomicznej skutków zmiany studium w odniesieniu do działki skarżących, na której obecnie przeprowadzana jest inwestycja budowlana. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podług ustaleń wynikających ze zmiany studium, znacząco ograniczy w przyszłości korzystanie z nieruchomości skarżących zgodnie z jej przeznaczeniem, a w konsekwencji przyczyni się do obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy także, że Skarżący ponieśli już koszty związane z uzyskaniem wspomnianej decyzji, a także z jej wstępną realizacją.

Zdaniem skarżących przeznaczenie południowej części działki ewidencyjnej o numerze [...] pod tereny zieleni nieurządzonej, przy jednoczesnej budowie hali magazynowej w jej północnym pasie, nie realizuje dyrektywy tworzenia przestrzeni w sposób harmonijny. Wobec zmiany postanowień studium znaczną część działki mają stanowić tereny zieleni nieurządzonej, co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu, który zostanie sztucznie podzielony. W konsekwencji południowa część Działki stanie się ekonomicznie zbyteczna dla skarżących. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut pominięcia uwarunkowań funkcjonalnych nieruchomości Skarżących. Zmiana przeznaczenia terenu w zakresie wynikającym z ustaleń studium w istocie zablokuje rozwój planowanej inwestycji, co zahamuje rozwój działalności gospodarczej na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym.

Zwrócono też uwagę, że z opisu środowiska przyrodniczego występującego na wskazanym terenie wynika, że jest on objęty Obszarem Natura 2000 - Dębnicko -Tynieckim Obszarem Łąkowym. W ocenie skarżących zakres ochrony wynikający z uwarunkowań przyrodniczych został określony nader szeroko, a nadto nie przystaje do faktycznej potrzeby ochrony omawianego terenu. Jak wynika z opisu Dębnicko -Tynieckiego Obszaru Łąkowego, zamieszczonego w tomie l zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku nrXII/87/03, obejmuje on głównie pozostałości podmokłych łąk w dolinie Wisły (Kostrze, Sidzina, Skotniki), w tym: łąki trzęślicowe z ginącym gatunkiem goryczki wąskolistnej, łąki świeże oraz łąki wilgotne z dużym udziałem krwiściągu lekarskiego, murawy kserotermiczne na wapiennych skałach jurajskich, starorzecza Wisły, oczka wodne i lasy. Obszar chroni przede wszystkim populacje modraszków i ich siedliska. Należą do nich wyróżniające się pod względem wielkości, metapopulacje dwóch modraszkówa także licznie występujący czerwończyk nieparek, czerwończyk fioletek i modraszek alkon. Ponadto na murawach kserotermicznych rezerwatu Skołczanka znajduje się stanowisko skalnika driada motyla bardzo rzadkiego, zagrożonego wyginięciem na terenie Polski.

Skarżący wskazują, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie występują żadne szczególne uwarunkowania, szeroko opisane w powyższym paragrafie, które uzasadniałyby wyznaczenie Dębnicko - Tynieckiego obszaru łąkowego we wskazanym zakresie. Powyższe legitymuje zarzut objęcia Obszarem Natura 2000 terenów w zakresie szerszym niż wynika to z konieczności dyktowanych uwarunkowaniami przyrodniczymi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżących legitymacji do zaskarżenia uchwały, ewentualnie z powodu bezzasadności skargi.

W uzasadnieniu skargi opisano formalny tok podjęcia zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że jednym z koniecznych warunków, które strona skarżąca powinna wykazać, składając skargę do sądu administracyjnego, jest nie tyle wykazanie interesu prawnego, czego strona skarżąca upatruje w okoliczności posiadania nieruchomości w obszarze, dla którego została sporządzona zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ale wykazanie, iż ustalenia skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium naruszają interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004), a co faktycznie wynika z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Należy wskazać, że dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi dokument planistyczny, w którym zawarta zostaje docelowa wizja rozwoju danej gminy, której realizowanie następuje na skutek uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnych z ustaleniami studium. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, powoduje, że możliwym jest skonkretyzowanie wizji planistycznych zawartych w dokumencie studium. Równocześnie dopiero podjęcie uchwały o planie umożliwia dochodzenie roszczeń za szkody powstałe na skutek wejścia w życie ustaleń planu miejscowego, ponieważ dopiero ustalenia planu miejscowego niosą za sobą skutki prawne dla właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że według kwestionowanej zmiany Studium należącą do Skarżących działkę w przeważającej części zaliczono do kategorii terenowej oznaczonej symbolem ZR - Tereny zieleni nieurządzonej. Dla tej kategorii terenów dokument zmiany Studium przewiduje:

Funkcję podstawową - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.

Funkcję dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Należąca do skarżących działka została zakwalifikowana do ww. kategorii terenów ze względu na potrzebę zabezpieczenia trwałości funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta oraz ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowo -przyrodniczych, co koresponduje z przyjętą polityką przestrzenną dla Miasta Krakowa, której przyświeca zasada racjonalnego zarządzania przestrzenią zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa została podjęta po przeprowadzeniu wymaganych prawem czynności proceduralnych. W szczególności podkreślenia wymaga fakt, że dokument zmiany Studium uzyskał wszystkie uzgodnienia i opinie organów administracji publicznej, współdziałających w procesie sporządzania zmiany Studium. Niemal wszystkie zarzuty skargi koncentrują się na braku uwzględnienia w skarżonej uchwale faktu, iż dla działki nr [...] obręb [...] wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego przede wszystkim stwierdzić trzeba, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku odwzorowania w studium treści tego typu decyzji administracyjnych. Przywołany art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. statuuje jedną z ogólnych dyrektyw planowania przestrzennego i nie oznacza obowiązku przenoszenia do dokumentu studium treści wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę. Rolą studium jest wyznaczanie wytycznych dla całej gminy dotyczących gospodarowania przestrzenią w przyszłości. Przyjęcie punktu widzenia skarżących uniemożliwiałoby dokonanie jakichkolwiek przekształceń struktury przestrzennej gmin. Ponadto, różnice pomiędzy treścią decyzji administracyjnych a treścią dokumentów planistycznych zostały wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę. Przemawia za tym redakcja art. 65 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że na terenie nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę można realizować zamierzenia inwestycyjne, zgodnie z treścią tej decyzji, niezależnie od zapisów Studium oraz planu miejscowego w przypadku jego uchwalenia. W związku z powyższym skarżący mogą realizować inwestycję w zakresie określonym w pozwoleniu na budowę, a zapisy kwestionowanej uchwały nie mają żadnego wpływu na ten proces

Podniesiono także, że chociaż prawo własności stanowi najszerszą formę sprawowania władztwa nad rzeczą, to jednak nie jest prawem niczym nieograniczonym. Prawo to doznaje bowiem szeregu ograniczeń, co dopuszczają przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy. Analizując unormowania dotyczące własności można nawet sformułować tezę, że przepisy ustaw nie tyle ograniczają prawo własności, co współkształtują jego treść. W grupie przepisów ustawowych współkształtujących treść własności niewątpliwie znajdują się regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające radę gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej), w rezultacie kształtując sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej).

Jak już wyżej wskazano, dokument Studium nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, którego ustalenia zmieniają zakres prawa własności, znajdujący się we władaniu poszczególnych właścicieli. Należy przy tym podkreślić, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi zbioru norm prawnych, lecz jest jedynie katalogiem wewnętrznych wskazówek, adresowanych do organów planistycznych gminy. W związku z powyższym należy uznać, ze ustalenia zmiany Studium nie skutkują ograniczeniem praw Skarżących. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiążący wyłącznie organy planistyczne gminy, w jakikolwiek sposób niweczy uprawnienia właścicielskie Skarżących. Dopiero uchwalenie planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami Studium, stanowi doprecyzowanie granic prawa własności, dokonane zgodnie z przepisami prawa, poprzez określenie zasad, na jakich dysponowanie i korzystanie z nieruchomości jest dopuszczalne.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu wskazano, że nie jest on zrozumiały. Przywołana w skardze regulacja art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie odnosi się ani do warstwy merytorycznej studium, ani do sposobu jego sporządzania i uchwalenia, natomiast normuje kwestie związane z postępowaniem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący niejako antycypują ustalenia przyszłego planu miejscowego, który z uwagi na zapisy studium nie będzie odpowiadał zamierzeniom inwestycyjnym Skarżących. W związku z tym zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie zarzutu 5 i 6 wskazano, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Skarżący powołują się zatem na generalne dyrektywy obowiązujące w dziedzinie planowania i zagospodarowania przedstawiając subiektywną, odmienną od przyjętej przez Radę Miasta Krakowa wizję zapisów studium w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...]. W tym miejscu należy podnieść, że powody zakwalifikowania przedmiotowej działki zostały wskazane w części odpowiedzi na skargę dotyczącej zarzutów nr 1, 2 i 4, a odmienne stanowisko Skarżących w tym zakresie nie może decydować o legalności zapisów zmiany Studium. Zapisy dokumentu zmiany Studium zostały sformułowane w wyniku wnikliwych i wieloaspektowych analiz przestrzennych w kontekście całego miasta. Efektem tych prac są wytyczne do planów miejscowych zamieszczone w tomie III części tekstowej zmiany Studium. Zaznaczyć w końcu też trzeba, że zapisy kwestionowanej zmiany Studium w odniesieniu do działki, o której mowa w skardze stanowią kontynuacją polityki przestrzennej określonej w Planie Ogólnym Miasta Krakowa z 1994 r. oraz dokumencie Studium z 2003 r., co obrazuje załączony do niniejszej odpowiedzi materiał graficzny. Konsekwencja w zakresie działań planistycznych miasta przemawia zatem za dochowaniem wymogów wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.–określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (w brzmieniu według stanu prawnego na dzień złożenia skargi i podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. według stanu prawnego obowiązującego do 1 czerwca 2017 r. tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że pierwszym obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zbadać zatem dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Nr CXII/1700/14 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanego dalej w skrócie uchwałą o zmianie Studium.

Należy przede wszystkim podkreślić, że uchwała zmieniająca Studium jak i samo Studium to akty kierownictwa wewnętrznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

Tym samym uchwała w sprawie Studium, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dalej wskazać należy, że Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie.

Do rozważenia pozostaje zatem, czy skarżący wykazali, że interes prawny lub uprawnienie im przysługujące, zostało zaskarżaną uchwałą naruszone.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1548/14 oddalił wszystkie złożone skargi) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (który wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15 oddalił wszystkie skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Niniejsze postępowanie pozostawało zresztą z tego powodu zawieszone na zasadzie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., na podstawie postanowienia z dnia 24 marca 2017 r. utrzymanego w mocy postanowieniem NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OZ 613/17.

Przywołane wyżej rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczące zaskarżonej uchwały, mają istotny wpływ na zakres rozpoznania niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1548/14 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. II OSK 2298/15, dokonał już kontroli poprawności zachowania procedury uchwałodawczej w całości. W zakresie zatem oceny prawidłowości procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały są to ustalenia wiążące Sąd w niniejszej sprawie. Stanowisko takie ugruntowane jest również w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. II OSK 181/09 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał: "(...) jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego." Wprawdzie w cytowanym orzeczeniu mowa o aktach prawa miejscowego, jednakże można je odnieść również do innych aktów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko dotyczące prejudycjalności postępowania ze skargi na tę samą uchwałę zaprezentował NSA w postanowieniach o sygn. II Oz 1239/14, II Oz 620/13, II Oz 1352/11, II Oz 1299/11, II Oz 366/13, II Oz 830/12, II Oz 525/12.

Tym samym w niniejszej sprawie Sąd rozpatruje skargę wyłącznie w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżących.

W przywoływanym wyroku NSA w Warszawie sygn. II OSK 2298/15, w uzasadnieniu wskazano, że: "w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)."

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali, iż w wyniku przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały z dnia 9 lipca 2014 r., Nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem przyjęcia skargi do jej merytorycznego rozpoznania.

Skarżący żądali stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie działki nr [...] obr. [...], która stanowi ich własność, a która częściowo (w części południowej) przeznaczona została pod tereny zieleni nieurządzonej ZR. Naruszenia interesu prawnego upatrują zaś skarżący w przekroczeniu władztwa planistycznego gminy w ten sposób, że dokonując przeznaczenia terenów w studium nie uwzględniła ona faktu, że dla nieruchomości skarżących wydana została zarówno decyzja o warunkach zabudowy jaki i decyzja o pozwoleniu na budowę, które to zamierzenie inwestycyjne w dacie wniesienia skargi zostało już rozpoczęte. Nadto zdaniem skarżących, w przypadku gdyby inwestor zechciał zmienić przeznaczenie budynku, to wówczas związany będzie postanowieniami studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma żadnego przepisu, czy to z zakresu planowania przestrzennego, czy prawa budowlanego, który w związku z wejściem w życie Studium, uniemożliwiłby skarżącym realizację inwestycji, na którą otrzymali ostateczne pozwolenie na budowę. Innymi słowy, nie ma żadnego przepisu prawa, z którego skarżący mogliby wywieść, że nabyte przez nich uprawnienie do realizacji planowanej inwestycji nadziałce nr [...], w związku z wejściem w życie uchwały w sprawie zmiany Studium wpłynęło na jakiekolwiek ich prawa związane z realizacją tej inwestycji.

Jedyny przepis, który reguluje kwestię wygaszenia decyzji i to o warunkach zabudowy (a nie pozwolenia na budowę) dotyczy pozostawania w sprzeczności tej decyzji z planem miejscowym (a nie Studium), to art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uchwalenia miejscowego planu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, stwierdza się wygaśnięcie decyzji. Natomiast po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostawiona mu jest możliwość zagospodarowanie terenu, odmiennie od ustaleń zawartych w miejscowym planie. Jednak jest to regulacja zupełnie nieprzystająca do stanu prawnego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, albowiem skarżący dysponują ostatecznym pozwoleniem na budowę, a zaskarżona uchwała dotyczy studium, a nie planu miejscowego.

Po wtóre, wskazać ponownie należy, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący wskazują , że gdyby w przyszłości mieli zamiar zmienić sposób użytkowania (przeznaczenie) budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, to będą związani postanowieniami studium, których ustalenia są wiążące dla organów. Jest to jednoznaczne wskazanie na przyszły i niepewny nawet stan, który być może zaistnieje, a którego ziszczenie się będzie wymagało zarówno zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu jak i równocześnie uchwalenia w tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie interesu prawnego nie ma zatem nic wspólnego z jego "aktualnością", ale jest jedynie dalekim przewidywaniem stanu prawnego i faktycznego, który być może w przyszłości zaistnieje.

Postanowienia studium nie mogą też – wbrew zarzutom skargi - naruszyć art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 (zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części), należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Skarżący nie wykazali, w jaki sposób przepis ten wpływa na pokrzywdzenie ich interesu prawnego.

Można się jedynie domyślać, że zarzut ten skarżący chcieli powiązać z zarzutem naruszenia art. 71 ust. 5 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, czego jednak nie wyartykułowali wyraźnie. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zamierzona zmiana narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednak i ten przepis nie daje podstaw do przyjęcia, że Studium wpływa na jakikolwiek aktualny interes prawny skarżących, wpływ taki może mieć ewentualnie w przyszłości uchwalony plan miejscowy.

Na koniec wskazać należy, że podstawowa rola dokumentu jakim jest Studium to określenie polityki przestrzennej gminy, czyli ustalenie pewnych zamierzeń na przyszłość ("kierunków zagospodarowania"). Dokument jakim jest Studium oczywiście musi uwzględniać wyliczone przykładowo w art. 10 ustawy o planowaniu liczne i różnorodne istniejące uwarunkowania, czyli po prostu "stan faktyczny" istniejący w danej gminie.

Uwarunkowania, które winny być uwzględnione, to między innymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu; stan ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; stan środowiska (w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkość i jakość zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego); stan dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; rekomendacje i wnioski zawarte w audycie krajobrazowym; warunki i jakość życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; potrzeb i możliwości rozwoju gminy; stan prawny gruntów; występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; występowanie obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; występowanie udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla; występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Wyważenie wszystkich przywołanych wyżej okoliczności jest poważnym wyzwaniem dla organów gminy. Nie jest jednak z całą pewnością tak, że dokument Studium musi uwzględniać wydane decyzje administracyjne czy to o warunkach zabudowy czy to o pozwoleniu na budowę, bo ani nie wynika to z obowiązujących przepisów, ani też jego funkcją nie jest inwentaryzacja istniejącej i planowanej na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zabudowy na ternie gminy. Wyznaczenie obszarów oznaczonych w Studium jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), które częściowo obejmują działkę skarżących nie stanowi naruszenia "władztwa planistycznego", które w dodatku naruszałoby interes prawny skarżących, bo z samej natury prawnej tego określenia, dotyczy ono dokonania przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a nie w Studium.

Wobec powyższego, jako ze skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 ust. 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.