Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 190, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1169
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 3, art. 3, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: par. 1 ust. 2, par. 2 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 2, par. 5
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 24
journal: Dz.U. 1998 nr 51 poz 318
law: Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 roku sprawy ze skargi E. B., H. B., S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 roku nr 405/XXXIII/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżących E. B. i H. B. solidarnie kwotę 900 (dziewięćset) złotych oraz na rzecz skarżących S. M. i M. M. solidarnie kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

E. B. i H. B., S. M. i M. M. reprezentowani przez radcę prawnego P. T.-K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej

w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa

i Łąkoszyńskiej, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego (art. 42 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego

w Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. z 2013 r., poz. 1169);

2. istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych – Dz.U. z 2000 r. nr 23, poz. 295),

3. istotne naruszenie procedury, a także zasad zagospodarowania terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315).

W jej uzasadnieniu autor skargi podniósł, że skarżący są właścicielami działek nr 775/10 i 773/6 (E. i H. B.) oraz nr 773/18, 773/19, 773/20, 773/21, 773/22, 773/23, 775/5 i 773/33 (S. i M. M.), położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. W skardze skarżący wskazali, że zaskarżają uchwałę "w zakresie poszerzenia terenu cmentarza (§ 1 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1, 2 i 4 oraz określenie terenu ZC na załączniku graficznym) w stosunku do obszaru cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie nr 450/XLVII/94 z dnia 26 maja 1994 r." W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, gdyż na skutek poszerzenia terenu cmentarza wprowadzono szereg ograniczeń w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Powołali się na treść § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym: "Linie zabudowy mieszkaniowej i usługowej ustala się jako odległości od krawędzi projektowanych i istniejących jezdni i są wskazane na rysunku planu odpowiednio w stosunku do ulic G, Z, L i D oraz

w odległości min. 30 m od ogrodzenia cmentarza". Zwrócili uwagę, że ani z części tekstowej, ani graficznej planu nie wynika, jaki obszar cmentarz zajmował przed podjęciem uchwały i o jakie dokładnie tereny został poszerzony, gdyż zarówno teren istniejącego, jak i powiększonego cmentarza objęty został jednym symbolem – ZC. Według wiedzy skarżących teren cmentarza obejmował działkę nr 777, a zaskarżoną uchwałą przeznaczono pod poszerzenie działkę nr 775/6 (od północy), działki nr 776/2, 776/1, 775/24 (od południowego zachodu) oraz działkę nr 780/4 (od południa). Ich zdaniem cmentarz wywołuje zagrożenia o charakterze sanitarnym dla sąsiednich nieruchomości i mieszkańców. Mając na uwadze § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1959 r. autor skargi podniósł, że przedmiotowy cmentarz zlokalizowany jest pomiędzy zabudową mieszkaniową i już z tego powodu w ogóle nie powinien być rozszerzany. Natomiast, jeśli organy gminy z niewyjaśnionych przyczyn uznały za celowe powiększenie terenu cmentarza (choć nie jest to jedyny cmentarz

w Kutnie), to powinny poprzedzić takie rozstrzygnięcie staranną analizą i oceną, czy tereny, o które cmentarz ma zostać powiększony, spełniają wszystkie wymogi sanitarne. W przekonaniu skarżących mogłoby się okazać, że dany teren nie spełnia żadnego warunku z w/w rozporządzenia, a organ uchwałodawczy gminy uchwaliłby plan miejscowy dla tego terenu, określając jego przeznaczenie jako cmentarz (ZC), przy czym plan ten dopuszczałby warunkowo lokalizację cmentarza wskazując, że warunki objęte rozporządzeniem musiałyby być spełnione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Takich właśnie uchybień dopuściła się Rada Miasta Kutno w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały, gdzie postanowiono "dla uzyskania pozwolenia pod rozbudowę cmentarza konieczne jest wykonanie stosownych badań geologicznych i opracowanie dokumentacji określającej warunki gruntowo-wodne". Oznacza to, że przed uchwaleniem planu czynności te nie zostały przeprowadzone, a tym samym rzeczona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem § 2 wspomnianego rozporządzenia. Wiąże się to z wadliwym objęciem zarówno terenu cmentarza istniejącego przed podjęciem uchwały, jak i terenu rozszerzenia cmentarza – jednym symbolem ZC.

W konsekwencji z treści planu nie wynika, o jakie dokładnie nieruchomości został rozszerzony cmentarz i jak rozumieć treść § 10 ust. 2 nakazujący ochronę "istniejącego" cmentarza. Nie budzi więc wątpliwości, że przed podjęciem uchwały nie zbadano, czy teren, o który cmentarz miał zostać powiększony, spełnia wymogi wynikające

z rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kutnie wniosła o jej oddalenie, podnosząc w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje. Została bowiem uchylona uchwałą Nr XVII/159/15 Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada

2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 31 grudnia 2015 r. poz. [...]), która weszła w życie 31 stycznia 2016 r. Odnosząc się natomiast do treści skargi organ podniósł, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących z tego względu, że nie wprowadziły one większych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości niż te, które wynikały

z wcześniejszego planu z 1994 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że działki nr 773/18 – 773/23 i 773/33 już w poprzednio obowiązującym planie objęte były strefą ochronną, natomiast strefa wokół powiększonego cmentarza nie dotyczy działki nr 775/10, do której skarżącym - w dacie podjęcia zaskarżonego aktu - nie przysługiwało prawo własności. Także działka nr 773/6 pozostaje poza strefą ochronną cmentarza.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ gminy wskazał, że nie jest wadą określenie

w planie jednego terenu cmentarza uwzględniającego także teren, o który nastąpi jego powiększenie. Cały teren oznaczony symbolem ZC został przeznaczony pod cmentarz

i takie przeznaczenie wynika z planu. Poza tym skarżący poprawnie zidentyfikowali działki, o które cmentarz został powiększony.

Ustosunkowując się następnie do kwestii naruszenia interesu prawnego poprzez zaistnienie zagrożeń dla zdrowia właścicieli nieruchomości i nieprzeprowadzenie stosownych badań terenu przed uchwaleniem planu, to - w ocenie Rady - brak jest obowiązku przeprowadzenia tych badań przed podjęciem uchwały ustalającej plan.

Wobec powyższego organ stwierdził, że brak jest pod stronie skarżących interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi ze względu na brak naruszenia ich interesu prawnego, co powinno skutkować oddaleniem skargi. Jednakże z ostrożności procesowej Rada odniosła się do zarzutów skargi wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd przeciwny do prezentowanego przez skarżących, że do przeznaczenia terenów pod wyznaniowy cmentarz katolicki nie jest niezbędny wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Zatem brak wniosku biskupa diecezjalnego odnośnie poszerzenia cmentarza nie powoduje sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Nadto przeznaczenie terenu

w planie nastąpiło zgodnie z intencją Proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem A wyrażoną w piśmie z dnia 20 marca 1998 r. skierowanym do Zarządu Miasta Kutna.

W ocenie Rady wadliwe są również pozostałe zarzuty skargi. Według organu zgoda inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego, udzielana na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, powinna być wyrażona w drodze decyzji organu Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji właściwego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza. Powyższe stanowisko ma swoje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dodatkowo Rada podniosła, że z prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze wynika, że głębokość do I zwierciadła wody gruntowej wynosi 3m i głębiej (str. 5), zatem na pewno poniżej 2,5m głębokości. Wobec tego brak zgody odpowiedniego inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie sprawia, iż uchwała jest sprzeczna z prawem. Plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą posiadał wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia, co potwierdzają załączone akta sprawy.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, argumentując w uzasadnieniu, że skarżącym nie przysługuje w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako "u.s.g.") legitymacja do zaskarżenia uchwały. Podkreślił, że "przedmiot zaskarżenia został określony przez skarżących wskazaniem konkretnych postanowień planu tj. § 1 ust. 1 pkt 2 zawierającego ustalenia ogólne, które mówią, co jest przedmiotem planu oraz § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4 dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZC, jako istniejącego

i powiększonego cmentarza i ustalenia warunków zagospodarowania tego terenu. Teren cmentarza nie obejmuje jednak działek należących do skarżących. Natomiast

w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym ustaleniami planu skarżący nie wykazali, by zaskarżona uchwała naruszała ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie". Wyjaśniając bliżej kwestię braku legitymacji skarżących sąd wskazał, że należąca do S. i M. M. działka nr 773/5 nie została objęta strefą ochrony cmentarza, również po jego rozszerzeniu. Natomiast działki 773/18 do 773/23 oraz działka 773/33 były objęte strefą ochronną w poprzednim planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 26 maja 1994 r. Nr 450/XLVII/94 w sprawie planu ogólnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego m. Kutna (Dz.U. Woj. [...] nr 6, poz. 72 z dnia 21 lipca 1994 r), co potwierdzili skarżący na rozprawie. Zatem zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości. Natomiast działka 773/24 przeznaczona pod parking i zieleń izolacyjną, została zbyta na rzecz Miasta jeszcze przed wniesieniem skargi i obecnie skarżącym nie przysługują żadne prawa do tej działki.

Z kolei nieruchomości należące do E. i H. B., oznaczone nr 773/6 oraz 775/10, znajdują się poza strefą ochrony cmentarza. Działka 773/6 została zabudowana budynkiem mieszkalnym już po uchwaleniu planu i skarżący nie wskazywali, by uchwalony w 2001 r. plan swoimi ustaleniami ograniczał sposób korzystania z tych nieruchomości. Natomiast teren obejmujący działkę 775/9 stanowiącą obecnie parking i zieleń izolacyjną objęty był strefą ochronną cmentarza już przez poprzedni plan z 1994 r., który przewidywał w strefie C realizację programu parkingowego. Nowy plan nie wprowadził więc zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, a skarżący nie wskazywali, by to przeznaczenie naruszało przepisy powszechnie obowiązującego prawa i nie żądali wyeliminowania zapisów planu odnoszących się do ich nieruchomości. Kwestionowali jedynie te postanowienia planu, które dotyczyły terenu cmentarza, w którego granicach nie ma nieruchomości należących do skarżących. WSA ponownie zwrócił uwagę, że "przedmiot zaskarżenia został jednoznacznie wyartykułowany przez skarżących, przez podanie konkretnych zapisów, tj. § 1 ust. 1 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 1, 2, 4, które winny być wyeliminowane jako naruszające prawo. Dotyczą one terenu powiększonego cmentarza, oznaczonego na rysunku planu jako ZC i regulują sposób zagospodarowania tego obszaru. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wywodzą z faktu, że na mocy zaskarżonej uchwały teren cmentarza został poszerzony o ponad 5000 m.kw w stronę ich nieruchomości. Jednak nie powołali się przy tym na wynikające z tego faktu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 140 k.c".

W skardze kasacyjnej, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości

i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140, art. 144 i 154 k.c, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz. 284) - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że interes prawny ani uprawnienia skarżących nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 133 § 1 oraz art. 101 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") poprzez:

- wadliwe przedstawienie stanu sprawy i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w przeznaczeniu nieruchomości należących do skarżących, choć wskazywali oni w szczególności, że uchwała ta zabroniła lokalizacji zabudowy mieszkalnej oraz usługowej w odległości 30 m od cmentarza, zaś poprzednio obowiązująca uchwała zakazywała w strefie ochronnej jedynie zabudowy mieszkalnej,

- ustalenie, że działki skarżących były objęte strefą ochronną w poprzednim planie miejscowym, choć okoliczność ta nie wynika z akt sprawy, zaś Sąd I instancji uzasadnił to ustalenie "potwierdzeniem przez skarżących na rozprawie", pomimo że okoliczność ta nie wynika z protokołu rozprawy, na której pełnomocnik skarżących podkreślał, że część graficzna planu z 1994 r. nie pozwala na ustalenie granic strefy ochronnej,

- brak odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących co do naruszenia ich interesu prawnego oraz uprawnień.

Zdaniem skarżących sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego ani uprawnień, gdy tymczasem przesunięcie granicy cmentarza w stronę należących do nich nieruchomości spowodowało ograniczenie w sposobie korzystania z uwagi na objęcie działek strefą ochronną, zakazującą nie tylko zabudowy mieszkalnej - jak przewidywał to dotychczasowy plan - lecz także usługowej. Wyjaśnili, że ich interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika zarówno

z przepisów Kodeksu cywilnego określających uprawnienia właścicielskie (art. 140)

i stosunki sąsiedzkie (art. 144), jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze określających wielkość obszaru, na którym pojawiać się mogą zagrożenia sanitarne związane

z przeznaczeniem określonego terenu pod cmentarz. W ich ocenie wszyscy właściciele nieruchomości położonych w odległości 150 m od terenu cmentarza mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały powiększającej ten teren, zaś należące do skarżących nieruchomości leżą w mniejszej odległości od terenów powiększających cmentarz.

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zasądził ponadto na rzecz skarżących solidarnie po 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione. Jak wyjaśnił NSA podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi), w świetle którego legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma

w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym, jak przyjęto w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący musi udowodnić, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego określone obowiązki. Okoliczności te podlegają ocenie przez sąd na wstępnym etapie badania skargi opartej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a negatywny wynik tego badania od 15 sierpnia 2015 r. powinien, co do zasady, skutkować odrzuceniem skargi stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dodanego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej między innymi ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U poz. 658), co umknęło uwadze sądu I instancji.

W dalszej kolejności NSA podniósł, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia upatrują w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu tego prawa i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Bezsporne jest bowiem, że do skarżących należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność powinna być wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Jednocześnie NSA zgodził się z poglądem, wyrażonym także w skardze kasacyjnej, że co do zasady uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty

w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym. Tymczasem w zaskarżonym wyroku sąd I instancji nie poddał analizie twierdzeń skarżących wskazujących na oddziaływanie zaskarżonej uchwały na ich sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości leżących na obszarze objętym planem, w konsekwencji czego doszedł do błędnych wniosków, że skoro działki te już w poprzednio obowiązującym planie objęte były strefą ochronną cmentarza, to zaskarżony plan nie zmienił sytuacji prawnoplanistycznej tych nieruchomości, a więc także nie narusza interesu prawnego skarżących, który stanowi podstawę legitymacji skargowej do sądu. To stanowisko sądu I instancji jest wadliwe. Sam fakt, że obowiązujący plan w taki sam sposób jak poprzedni reguluje sposób korzystania z nieruchomości, nie eliminuje bowiem istnienia przesłanki "naruszenia interesu prawnego". Wręcz przeciwnie interes ten – co do zasady – narusza akt obowiązujący i kształtujący aktualną sytuację prawną właściciela nieruchomości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sąd nie tylko wyszedł z błędnego założenia, że poprzedzający plan, który obowiązywał we wcześniejszym jeszcze okresie niż zaskarżony, usankcjonował niejako naruszenie interesu prawnego skarżących, a tym samym pozbawił ich legitymacji do wniesienia skargi na kolejny plan, ale dodatkowo nie zwrócił też uwagi na wskazaną przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność, że będący przedmiotem skargi plan utracił moc na skutek uchwalenia

w 2015 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta wymagała natomiast wnikliwego zbadania właśnie w kontekście przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście uchwała będąca przedmiotem skargi utraciła moc, a jeżeli tak to ustalić, jakie powody i zamiary towarzyszą skarżącym w żądaniu uruchomienia sądowej kontroli w stosunku do aktu nieobowiązującego. Wprawdzie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się możliwość kontroli i stwierdzenia nieważności nieobowiązującej uchwały, a to z uwagi na odmienne skutki prawne związane z uchyleniem uchwały i stwierdzeniem jej nieważności, tym niemniej nie jest to regułą i każdorazowo wymaga oceny sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie to wymagało zbadania właśnie w kontekście legitymacji skargowej skarżących. Skoro sytuację prawną właściciela nieruchomości kształtuje

i określa obowiązujący plan i to on w istocie wyznacza sposób zagospodarowania jego nieruchomości, a tym samym ogranicza właściciela w dowolnym jej zagospodarowaniu, w czym przejawia się naruszenie jego interesu prawnego, to jak kwestia ta przedstawia się w odniesieniu do planu, który utracił moc i tym samym nie kształtuje już sytuacji prawnej właściciela nieruchomości i nie ogranicza go w sposobie jej zagospodarowania. Tych kwestii nie uwzględnił sąd I instancji w badaniu ograniczenia prawa własności skarżących zaskarżonym aktem, a powinien był w związku z informacją zawartą

w odpowiedzi na skargę. Niezależnie od powyższego NSA przyznał rację skarżącym, że sąd I instancji, badając naruszenie ich interesu prawnego w kontekście wcześniej obowiązującego planu nie uwzględnił wszystkich ich postanowień, przyjmując jedynie, że skoro i w poprzednim i w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących znajdują się w strefie ochronnej cmentarza, to ich sytuacja prawna nie uległa zmianie. Pomijając, że powyższe ustalenie co do takiego samego przeznaczenia nieruchomości skarżących

w obu planach (z 1994 r. i 2001 r.) rzeczywiście, jak słusznie podnieśli skarżący, nie wynika z protokołu rozprawy, na który powołał się sąd, co już samo w sobie uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej, to jak wyjaśniono wyżej porównywanie tych dwóch regulacji do tego nieobowiązujących w chwili wniesienia skargi nie miało większego znaczenia dla oceny legitymacji skarżących z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dodatkowo NSA nie zgodził się ze stanowiskiem sądu I instancji, że badanie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących powinno ograniczać się wyłącznie do tych postanowień planu, które są niejako "przedmiotem zaskarżenia" i których "wyeliminowania", jak ujął to sąd, zażądali skarżący. Przedmiotem zaskarżenia jest cały plan, bez względu na zarzuty i wnioski skargi stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W każdym przypadku w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd bada, czy nie naruszono zasad oraz trybu jego uchwalania odpowiednio do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oczywiście w następstwie pozytywnego zweryfikowania legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd sądu zawężający przedmiot zaskarżenia do kilku postanowień planu wymienionych w skardze pozostaje w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Trudno bowiem byłoby zaakceptować sytuację, w której sąd administracyjny, dostrzegając wady uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości (przykładowo - czy to z powodu braku studium, czy z powodu braku wymaganych prawem uzgodnień, jak również innych istotnych wadliwości w jej uchwaleniu), ograniczałby i zakres badania, i zakres wyrokowania wyłącznie do tych postanowień, które jako wadliwe wskazała strona

w skardze, formułując swoje zarzuty i wnioski, a tym samym godził się na pozostawienie w obrocie prawnym uchwały sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym. W istocie, jak podnosi się w komentarzach na tle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. żądanie skarżącego musi być traktowane jako niewiążący dla sądu administracyjnego wniosek, projektujący jedynie jego orzeczenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Te granice sprawy wyznacza konkretny akt lub czynność kwestionowane przez skarżącego. Wnioski skargi (o uchylenie kilku postanowień uchwały) nie wiążą sądu administracyjnego, który jest obowiązany dobrać z katalogu zawartego w art. 145 – 151 p.p.s.a. właściwy sposób rozstrzygnięcia (zakres uchylenia w granicach interesu prawnego skarżącego) bez względu na zarzuty i wnioski skarżącego. Błędnie zatem sąd I instancji wyznaczył granice rozpoznawanej sprawy, zawężając je wyłącznie do wymienionych w skardze postanowień planu,

a w konsekwencji też bezpodstawnie ograniczył badanie legitymacji skarżących wyłącznie do ich treści, przyjmując, że skoro skarżący kwestionują postanowienia odnoszące się do terenu cmentarza, a ich nieruchomości nie są położone na terenie cmentarza, to ich interes prawny tak określonym "przedmiotem zaskarżenia" nie został naruszony. Tymczasem naruszenie interesu prawnego należy badać w kontekście całej uchwały, która jest przedmiotem skargi. Okoliczność, że w następstwie przeprowadzonej kontroli uchwały sąd administracyjny stwierdza jej nieważność i czyni to w zależności od rodzaju i charakteru ustalonych przez siebie naruszeń albo

w odniesieniu do całości uchwały, albo w odniesieniu jej części, nie oznacza, że sąd kontroluje zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie wymienionych w skardze przepisów prawa miejscowego.

Z powyższych względów, NSA uznał zasadność naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie stwierdził, że w tych okolicznościach badanie pozostałych podstaw nie miało znaczenia dla wyniku sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących odnosząc się do konieczności wyjaśnienia, czy rzeczywiście uchwała z 2001 r. utraciła moc, a jeżeli tak, to jakie powody i zamiary towarzyszą skarżącym w żądaniu uruchomienia sądowej kontroli w stosunku do aktu nieobowiązującego, zwrócił uwagę, że organ nie wykazał utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały. Żaden przepis uchwały z 17 listopada 2015 r. nie odnosi się do planu z 2001 r., w szczególności zaś brak jest przepisu derogującego uchwałę z 2001 r. Ponadto uchwała z 15 listopada 2015 r. została podjęta w "sprawie zmiany miejscowego planu", a nie uchwalenia nowego planu w miejsce poprzednio obowiązującego, co potwierdza treść załącznika nr 2 punkt 9 do uchwały z 2015 r. obejmującego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do "zmiany" miejscowego planu.

Niezależnie od powyższego autor pisma zauważył, że skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały z 2001 r., ponieważ ewentualne uchylenie uchwały mogłoby nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość, zatem nie zniosłoby skutków prawnych tej uchwały z mocą wsteczną. Podkreślił także, że do pisma procesowego z 6 czerwca 2016 r. została załączona decyzja podziałowa z 2003 r., której podstawą była zaskarżona uchwała. Na mocy rzeczonej decyzji z nieruchomości S. i M. M. zostały wydzielone działki nr 773/24-773/28, 773/29, 773/30, 773/31 przeznaczone pod poszerzenie ulicy Staffa. Utrata własności działek 773/24 i 773/25 oraz brak możliwości zagospodarowania pozostałych działek była bezpośrednim następstwem obowiązywania uchwały z 2001 r., zatem wyłącznie stwierdzenie nieważności tej uchwały umożliwi skarżącym wszczęcie postępowań mających na celu odzyskanie utraconych nieruchomości bądź uzyskanie odszkodowania z tytułu bezprawnego ich przejęcia. W przypadku uznania, że skarżący nie mają prawa do zaskarżenia uchwały z 2001 r., skarżący zostaną równocześnie pozbawieni możliwości zaskarżenia decyzji z 2003 r. oraz ewentualnego uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w chwili przeniesienia własności działek nr 773/24 i 773/25 na gminę. Przesądza to o interesie prawnym skarżących do stwierdzenia nieważności uchwały z 2001 r.

W dalszej kolejności autor pisma podniósł, że analogicznie działka nr 775/9 stanowiąca własność E. i H. B. została przeznaczona pod parking i tereny zieleni – w związku z powiększeniem terenu cmentarza i koniecznością jego obsługi (§ 12 i 13 zaskarżonej uchwały). Skarżący byli zatem pozbawieni prawa zabudowy w/w nieruchomości, wobec czego w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będą przysługiwały im z tego tytułu roszczenia odszkodowawcze, bowiem ich zgłoszenie nie jest możliwe bez stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Pełnomocnik skarżących stwierdził również, że przeznaczenie pod cmentarz działki nr 775/6 spowodowało, że cmentarz graniczył bezpośrednio z działkami należącymi do S. i M. M. Spowodowało to w szczególności zmianę sytuacji prawnej skarżących w zakresie prawa do ogrodzenia działek, gdyż ogrodzenie terenu cmentarza musi spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo zaskarżona uchwała wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy mieszkalnej i usługowej (§ 6 pkt 3), co było istotną zmianą w stosunku do poprzednio obowiązującego planu z 1994 r. Poszerzenie terenu cmentarza na mocy przedmiotowej uchwały wykluczyło zabudowę usługową na nieruchomościach należących do skarżących przez okres obowiązywania uchwały.

Zdaniem pełnomocnika skarżących zaskarżona uchwała wprowadziła również istotne ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 775/10 stanowiącej własność H.

i E. B. Mianowicie, z rysunku planu wynikało, że możliwe jest wybudowanie budynku mieszkalnego na tej nieruchomości, jednakże było to wynikiem braku oznaczenia strefy sanitarnej wokół cmentarza, jak również wadliwego wytyczenia tej strefy na 30m zamiast 50m (wbrew treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze – Dz.U. nr 52, poz. 315). W istocie działka nr 775/10 była objęta strefą ochrony sanitarnej i w efekcie zabudowa tej nieruchomości okazała się niemożliwa. Skarżący mają zatem interes prawny

w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały, aby wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym i móc dochodzić roszczeń odszkodowawczych od gminy, która uchwaliła wadliwy plan. Jednocześnie stwierdzenie nieważności postanowień o 30m strefie ochrony sanitarnej wokół cmentarza umożliwi uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego w umowie nabycia działki nr 775/10, ponieważ skarżący nie wiedzieli wówczas, że strefa ochrony sanitarnej, wbrew treści planu, winna wynosić 50m wokół terenu cmentarza. Strefa ochrony sanitarnej objęła również część działki nr 773/5 należącej do H. i E. B.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę

i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu pełnomocnika do sądu na dwie rozprawy, łącznie w kwocie 468 zł. Złożył do akt decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], którą przewodniczący wręczył pełnomocnikowi organu.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Rozpoznając ponownie skargę E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. Nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej, tutejszy sąd zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16.

Pojęcie wykładni prawa w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2213/16 – Lex nr 2370582, 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2244/16 – Lex nr 2329840).

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że podstawę prawną wywiedzionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że skarżący dopełnili pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności wezwania wnieśli skargę z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wątpliwości sądu nie budzi również legitymacja skargowa E. B. i H. B. oraz S. M. i M. M. W tej bowiem kwestii skład orzekający sądu związany jest zapatrywaniem NSA przedstawionym we wspomnianym na wstępie rozważań orzeczeniu z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2559/16. W ślad za NSA stwierdzić trzeba, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, zaś jego naruszenia upatrują w wynikającym z zaskarżonej uchwały ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu tego prawa. Są bowiem właścicielami działek gruntu położonych na obszarze objętym planem i już sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Zasadniczo bowiem uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym. Jednocześnie tutejszy sąd uwzględniając stanowisko NSA stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, która utraciła moc i nie obowiązywała w chwili wniesienia skargi, została bowiem uchylona mocą uchwały Nr XVII/159/15 Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Okoliczność ta nie wykluczała jednak prawnej możliwości poddania przedmiotowej uchwały sądowej kontroli z uwagi na odmienne skutki prawne związane z uchyleniem uchwały i stwierdzeniem jej nieważności, zwłaszcza, że w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących wyartykułował szczegółowo powody i zamiary towarzyszące skarżącym w uruchomieniu kontroli sądowej wobec nieobowiązującego aktu prawa miejscowego. Argumenty w nim zaprezentowane, tutejszy sąd czyni swoimi, uznając tym samym za zbędne ich powtarzanie. W ocenie sądu dowodzą one niewątpliwie naruszenia interesu prawnego skarżących przez nieobowiązującą już uchwałę Nr 405/XXXIII/2001 z 7 marca 2001 r., której postanowienia ewidentnie rzutowały na ograniczenie przysługującego prawa własności w stosunku do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym możliwy sposób ich zagospodarowania.

Przechodząc w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, sąd mając na uwadze głównie brzmienie postawionych w skardze zarzutów, stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dacie uchwalenia planu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W realiach sprawy niniejszej osią sporu pomiędzy stronami postępowania była ocena zgodności z prawem poszerzenia terenu cmentarza dokonana mocą zaskarżonej uchwały w stosunku do terenu cmentarza wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w Kutnie nr 450/XLVII/94 z dnia 26 maja 1994 r.

Zdaniem sądu niewątpliwie trafny w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.

o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154), który stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego obejmują także inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na te cele ustala się w tych planach na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Powyższe unormowanie koresponduje również

z brzmieniem art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), w myśl którego Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

Z akt sprawy niniejszej wynika, że z inicjatywą poszerzenia terenu istniejącego cmentarza wystąpił Proboszcz Rzymsko-Katolickiej Parafii p.w. A, kierując do Zarządu Miasta Kutno pismo z dnia 20 marca 1998 r., będące jak wynika

z jego treści kolejnym w ciągu ostatnich pięciu lat wnioskiem w sprawie poszerzenia terenu cmentarza. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że Proboszcz Parafii, wobec jednoznacznego brzmienia przywołanego wyżej art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim wnioskiem zwłaszcza, że działał w tym wypadku we własnym imieniu, a nie na podstawie upoważnienia biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Stwierdzone uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadnione - w przekonaniu sądu - są także pozostałe zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Mianowicie, według art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 23, poz. 295), właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Warunek,

o którym stanowi przywołana norma prawna, a zatem uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego na etapie prac planistycznych nad zaskarżoną uchwałą niewątpliwie nie został spełniony. Tutejszy sąd stoi na stanowisku, że przewidziane przez prawo wymagania co do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod cmentarze powinny być spełnione już na etapie uchwalania planu, a nie dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Nie można bowiem przyjąć – jak oczekiwałaby tego Rada Miejska w Kutnie - że "wszelkie sprawy związane z poszerzeniem cmentarza" winny być ustalone i uzgodnione dopiero na etapie urządzenia cmentarza. Decyzja władzy kościelnej o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza może być zatem podjęta dopiero po uprzednim przeznaczeniu określonego terenu na ten cel w planie zagospodarowania

i po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Przeznaczenie terenu

w planie miejscowym na cmentarz (poszerzenie cmentarza), niezależnie od tego, czy zostanie on faktyczne urządzony, wiąże się z ograniczeniami w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Poza tym, gdyby podzielić stanowisko Rady zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, mogłoby się w praktyce okazać, że założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym nie jest możliwe, ponieważ teren przewidziany na ten cel nie spełniałby wymogów sanitarnych sprecyzowanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W tym stanie rzeczy zapisy planu dotyczące przeznaczenia określonego terenu na założenie cmentarza (bądź jego poszerzenie) byłyby w istocie martwe, a nie taki był przecież cel racjonalnego ustawodawcy. Wobec powyższego warunek uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego nie może być uznany za spełniony, jeżeli w trakcie trwania procedury planistycznej, zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanego poszerzenia cmentarza, organ inspekcji sanitarnej zajmie stanowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez projekt planu, tak jak to miało miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, czego dobitnym przykładem są postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z dnia 4 maja 1999 r. i z 21 października 1999 r.

Uzasadnieniem trafności prezentowanego przez sąd stanowiska jest dodatkowo brzmienie art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w myśl którego cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 ust. 3 stanowiący, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: pkt 1 - szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, pkt 2 - odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, pkt 3 - wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Wspomniany art. 5 ust. 3 w/w ustawy stanowił delegację ustawową do podjęcia przez Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. (Dz.U.1959.52.315) i choć posłużono się w nim zwrotami mało precyzyjnymi, jak chociażby "przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza" czy "na obszarze projektowanym na jego założenie", to - w przekonaniu sądu - brak jest podstaw do dzielenia wymagań określnych w rozporządzeniu na takie, które powinny zostać spełnione na etapie sporządzania miejscowego planu oraz takie, które powinny być uwzględnione na etapie wydania pozwolenia na budowę. W samym rozporządzeniu podział taki nie występuje, a skoro tak, to przewidziane w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia wymagania dotyczące terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarze powinny zostać spełnione na etapie opracowywania planu i nie ma żadnych podstaw ku temu, ażeby dopuszczać możliwość spełnienia tych wymagań na etapie urządzania cmentarzy. Analiza akt sprawy w świetle wspomnianych przepisów rozporządzenia dowodzi, że na etapie procedowania nad uchwałą z 2001 r. organy gminy, zaniechały zbadania, czy tereny, o które cmentarz miałby zostać poszerzony (zwłaszcza, że są one usytuowane pomiędzy zabudową mieszkaniową) spełniają odpowiednie wymagania sanitarne dotyczące chociażby przepuszczalności gruntu cmentarza, zawartości węglanu wapnia, głębokości zwierciadła wody gruntowej, kierunku spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku, izolacji terenu cmentarza od zabudowań itd.

Stwierdzone w poczynionych wyżej rozważaniach uchybienia, o których stanowi art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. obligowały sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie godzi się zauważyć, że sąd kontrolując legalność uchwały

z 2001 r. nie dopatrzył się z urzędu innych wad rzutujących na jej legalność. Dodać

w tym miejscu trzeba, że zaprezentowane na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowisko sądu jest zbieżne z poglądami judykatury. Warto tu zwrócić uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1611/07 – Lex nr 463945, 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1636/15 – Lex nr 2299900 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 399/16 – Lex nr 2066775, z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/06 – Lex nr 922318 oraz z dnia II SA/Kr 1424/14 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z podanych wyżej przyczyn sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

A.B.