Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1539/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-152/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr 1919/2021; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Miasta [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez dzielnicę-gminę [...] z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności udziału wynoszącego ½ części w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, zapisanej w Kw nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] czerwca 2021 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez dzielnicę-gminę [...] wspomnianego na wstępie mienia Skarbu Państwa.

Od powyższej decyzji Miasto [...] wniosło odwołanie domagając się wydania decyzji o komunalizacji spornej nieruchomości. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu Miasto wskazało, że sporne działki nie zostały przekazane w zarząd poprzednikowi prawnemu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w formie prawem przewidzianej, tj. w użytkowanie, a później w zarząd. Prawo zarządu nie powstało na podstawie dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 8, poz. 42). Według uchwały NSA z 26 lutego 2018 r. zarząd w rozumieniu prawnoadministracyinym musi mieć do swego powstania podstawę prawną istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Zarząd, jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać z mocy samego prawa (ex lege) albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Gdyby zatem przyjąć, że zarząd przedmiotową nieruchomością powstał na podstawie art. 6 ust. 1 tego dekretu, to po jego uchyleniu, na podstawie art. 34 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych brak było przepisów dotyczących mienia przekazanego przedsiębiorstwom (co zresztą przyznał Wojewoda [...] na str. 3 zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł także (na str. 6), że na podstawie § 10 zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. tworzącego "[...]" przydzielono Przedsiębiorstwu do prowadzenia nieruchomość o nazwie "[...]". W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1018/08 stwierdził, że powołany § 10 nie może być uznany za tytuł prawny do nieruchomości - nie mógł być utożsamiany z przekazaniem temu podmiotowi zarządu nieruchomością. W postępowaniu prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla [...] z wniosku [...] S.A. w [...] z udziałem Skarbu Państwa i M. K. w sprawie o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie m.in. działki nr [...] z obrębu [...] (sygn. akt [...]) wnioskodawca w piśmie procesowym z 30 listopada 2006 r. podniósł, iż nieruchomości objęte wnioskiem (w tym działka nr [...]) nie zostały przekazane wnioskodawcy w zarząd nawet po ich wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, które miało miejsce [...] października 1979 r. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...]. W postanowieniu z [...] lutego 2008 r. Sąd oddalił wniosek [...] S.A. w [...] o stwierdzenie nabycia działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] przez zasiedzenie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że działka nr [...] objęta była dawną księgą wieczystą oznaczoną jako "[...]", a powierzchnia tej działki odpowiada sumie powierzchni działek nr [...]-[...].

Miasto [...] zwróciło uwagę, że skoro własność Skarbu Państwa do opisywanej nieruchomości została nabyta na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r., to wcześniejsze orzeczenia dotyczące zarządu ww. nieruchomością wydane w imieniu Skarbu Państwa były nieważne, gdyż w tej dacie nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Istotne było to, że [...] nigdy nie występowały o wydanie pozwolenia na zabudowę działki nr [...]. Prezydent [...] w 2012 r. wydał decyzję o wykreśleniu [...] Sp. z o.o. jako władającego działkami nr [...]-[...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. doszło do wycofania tej decyzji z obrotu prawnego. W 2011 r. poinformowano [...] Sp. z o.o. o prowadzonych czynnościach celem wykreślenia Spółki jako władającego nieruchomością. W odpowiedzi [...] Sp. z o.o. poinformował, że sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością jednak nie dołączył dokumentów poświadczających prawo zarządu.

Odnosząc się do kwestii następstwa prawnego organ I instancji błędnie uznał, że uchwałą nr 5 Prezydium Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z 18 maja 1951 r. w sprawie organizacji produkcji średnich czołgów, silników czołgowych i aparatury paliwowej dokonano połączenia Wojskowych Zakładów Motoryzacyjnych w [...] i Biura Projektowo-Konstrukcyjnego (co wg Wojewody świadczy o istnieniu następstwa prawnego pomiędzy Wojskowymi Zakładami Motoryzacyjnymi, a [...] Zakładem Mechanicznym nr 1). Uchwała ta nie mogła stanowić o połączeniu przedsiębiorstw. Powołana uchwała w pkt 2 jedynie zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do przekazania Ministrowi Przemysłu Ciężkiego Wojskowych Zakładów Motoryzacyjnych i Biura Projektowo-Konstrukcyjnego wraz ze wszystkimi urządzeniami, materiałami oraz kadrami. Biuro Projektowo-konstrukcyjne nie było przedsiębiorstwem państwowym, a ponadto w uchwale nie ma mowy o nieruchomościach, a jedynie urządzeniach, materiałach i kadrach. Zgodnie z art. 19 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych połączenie przedsiębiorstw następowało na podstawie zarządzenia władz, którym te przedsiębiorstwa podlegają. Uchwała Prezydium Rządu R.P. z 18 maja 1951 r. nie mogła stanowić o połączeniu przedsiębiorstw, ponieważ zarówno przedsiębiorstwo państwowe Wojskowe Zakłady Motoryzacyjne jak i Biuro Projektowo-konstrukcyjne podlegały w tym czasie Ministrowi Obrony Narodowej, a po przekazaniu Ministrowi Przemysłu Ciężkiego. Skoro takiego zarządzenia nie ma, nie doszło do połączenia Wojskowych Zakładów Motoryzacyjnych w Warszawie i Biura Projektowo-Konstrukcyjnego, a tym samym nie doszło do zaistnienia na tej podstawie następstwa prawnego [...] Zakładów Mechanicznych nr [...] po Wojskowych Zakładach Motoryzacyjnych, ani tym bardziej do przejścia prawa zarządu. Przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" zostało utworzone zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. i przedsiębiorstwu temu został przydzielony do [...] w [...], co wyjaśnia dlaczego nie ma zarządzenia o połączeniu przedsiębiorstw.

Z uzasadnienia decyzji nr [...] Wojewody [...] nie wynika w jaki

sposób (na podstawie jakiego dokumentu) "[...]" Zakłady Mechaniczne [...] przekształciły się w Zakłady Mechaniczne "[...]".

Zdaniem skarżącego przywołane w uzasadnieniu decyzji przez Wojewodę sprawozdanie sporządzone przez L. W. budzi wątpliwość, ponieważ celem powstania opracowania było przyporządkowanie istniejących działek ewidencyjnych działkom i obiektom wymienionym w archiwalnych decyzjach administracyjnych dotyczących rozbudowy Zakładów Mechanicznych –[...], a nie nieruchomości przekazanych w zarząd. Ponadto poprzednik prawny [...] Sp. z o.o. nie zagospodarował nieruchomości zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że: 1) sporne działki stanowiły 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową - państwową, co wynika z księgi wieczystej oraz z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] z [...] listopada 1977 r.; 2) zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej (MON) z 10 stycznia 1948 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim z 3 lutego 1947 r. wydanym na podstawie art. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. R.P. Nr 8, poz. 42) zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Wojskowe Zakłady Motoryzacyjne - przedsiębiorstwo państwowe" (WZM); 3) w skład WZM weszło 5 zakładów wojskowych, w tym Centralne Warsztaty Remontu Samochodów w [...] (§ 1 zarządzenia z 10 stycznia 1948 r.); 4) zwierzchni nadzór państwowy nad przedsiębiorstwem sprawował MON (§ 4 zarządzenia z 1948); 5) zgodnie z § 8 zarządzenia z 1948 przekazaniu na rzecz WZM podlegał majątek Skarbu Państwa, oznaczony przez MON, który zarządzić miał protokolarne przekazanie majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność; 6) zarządzeniem MON z 29 maja 1948 r. o nadaniu statutu przedsiębiorstwu państwowemu pn. "Wojskowe Zakłady Motoryzacyjne" (M.P. Nr 57, poz. 341) nadany został statut, zgodnie z którym przedsiębiorstwo podlegało MON, który sprawował nad nim zwierzchni nadzór i kontrolę (§ 5 statutu); 7) zgodnie z § 13 ww. statutu oraz art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. przedsiębiorstwo ma zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego mu protokólarnie w imieniu Skarbu Państwa; 8) podstawę prawną wydanego przez MON zarządzenia z 1948 stanowił art. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 8, poz. 42); 9) art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. stanowił: "Przedsiębiorstwa mają zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego im protokólarnie w imieniu Skarbu Państwa"; 10) majątek nieruchomy Skarbu Państwa znajdujący się w zarządzie i w użytkowaniu przedsiębiorstwa wykazany jest w aktywach przedsiębiorstwa jako stanowiący jego własność (art. 7 ust. 1 dekretu z 3 stycznia 1947 r.); 11) w maju 1948 r. sporządzony został akt komisyjnego przekazania majątku nieruchomego przez Okręgowy Warsztat Remontu Samochodów [...] na rzecz WZM w zarząd i użytkowanie nieruchomości [...], a załącznikiem do aktu jest protokół przekazania [...]; 12) na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 439) utracił moc obowiązującą dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych; 13) w dekrecie z dnia 26 października 1950 r. brak było przepisów dotyczących mienia przekazanego w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwom państwowym utworzonym na podstawie dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r.; 14) dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) w art. 3 ust. 1 stanowił: "Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie lub użytkowaniu niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie"; 15) na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Zatem następca prawny WZM uzyskał prawo użytkowania z mocy samego prawa, tym bardziej, że na tej nieruchomości w dalszym ciągu prowadzona była działalność o charakterze państwowym; 16) art. 87 kolejnej ustawy regulującej problematykę nieruchomości, tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek; 17) reasumując, mienie przekazane WZM w zarząd i użytkowanie na podstawie wyżej wskazanych przepisów stanowiło mienie będące w zarządzie tego przedsiębiorstwa państwowego lub jego następcy prawnego; 18) 1 sierpnia 1985 r. (to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) przedmiotowa nieruchomość pozostawała niewątpliwie w użytkowaniu następców prawnych WZM, a zatem na podstawie art. 87 tej ustawy przeszła w zarząd przedsiębiorstwa. Nie była zatem w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego; 19) w związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy) pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Mechaniczne "[...]", nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemysłu i Handlu, służąc do wykonywania działalności o charakterze państwowym. Nie podlegała więc komunalizacji; 20) w skład przekazanego protokolarnie WZM w zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego, tj. zabudowania wraz z placem użytkowym i nieużytkowym byłego [...] w [...] weszły m.in. place: plac fabryczny, przeznaczony dla samochodów do remontu o ogólnej pow. użytkowej [..] m2, z czego pod zabudowaniami znajduje się [...] m2; 21) teren znajdujący się za placem fabrycznym, a wchodzący w skład [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 - 15 budynków opisanych szczegółowo w protokole; 22) zatem WZM uzyskały w zarząd i użytkowanie nieruchomość o nazwie "[...]" na skutek obowiązującego wówczas dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych; 23) w tym czasie nie obowiązywały jeszcze przepisy nakazujące wydać kolejnym posiadaczom stosownych decyzji administracyjnych o zarządzie i użytkowaniu nieruchomości więc WZM i ich następca prawny nie miały nawet podstawy do ubiegania się o inne dokumenty, niż te, które dotyczyły przekazania jej nieruchomości o nazwie "[...]"; 24) zarówno WZM, jak i ich następca prawny nie były wzywane przez odpowiedni organ administracyjny, reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela, do uregulowania statusu prawnego posiadanej od 1948 r. nieruchomości. Nie było zatem przyczyny prawnej ani obowiązku, ażeby występować do organów administracyjnych o wydanie decyzji w sprawie ustanowienia zarządu i użytkowania, skoro nie wiązało się z tym żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne. Nie można było przewidzieć zmian ustrojowych i to tak dalece, żeby przypuszczać, iż ta formalna wyłącznie czynność może w przyszłości zaważyć na możliwości stania się użytkownikiem wieczystym, a nawet właścicielem nieruchomości. Oczywistym natomiast jest, że konsekwencją wystąpienia z odpowiednim wnioskiem do organu administracyjnego byłoby wydanie pozytywnej decyzji o zarządzie i użytkowaniu; 25) jeżeli zatem na podstawie dekretu z 1947 r. przekazana została nieruchomość w zarząd i użytkowanie i od 1948 r. są one sprawowane, to pomimo nieubiegania się przez jednostkę państwową o wymaganą przepisami decyzję administracyjną ustanawiającą zarząd i użytkowanie tą nieruchomością, może zostać uznana w konkretnych okolicznościach za użytkownika, obejmującego ex lege zarząd tą nieruchomością według przepisów ustawy o gospodarce gruntami; 26) w świetle powyższego WZM, a potem ich następca prawny wykonują zarząd i użytkowanie nieruchomością o nazwie "[...]" od wejścia w jej posiadanie, tj. od 1948 r., aż do dzisiaj i z tego względu spełniają wymagania stawiane przez przepisy kolejnych ustaw dotyczących nabycia tego zarządu; 27) kwestia następstwa prawnego po WZM przedstawia się następująco: 28) w 1948 r. został ustanowiony zarząd i użytkowanie nieruchomości o nazwie "[...]" o powierzchni około [...] ha na rzecz WZM; 29) następnie na podstawie pkt 2 uchwały Nr 5 Prezydium Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 maja 1951 r. w sprawie organizacji produkcji średnich czołgów, silników czołgowych i aparatury paliwowej do nich postanowiono, że dla zorganizowania produkcji silników czołgowych (co również wskazuje na rodzaj działalności MON, a więc nie organu administracji publicznej na niższym szczeblu, co też ma istotne znaczenie w tej sprawie i wskazuje, kto wykonywał zarząd sporną działką) przekaże w terminie do 1 czerwca 1951 r. WZM w [...] i Biuro Projektowo-Konstrukcyjne wraz ze wszystkimi urządzeniami, materiałami oraz kadrami Ministrowi Przemysłu Ciężkiego, który przestawi ten zakład pod nazwą [...] Zakład Mechaniczny [...] na produkcję silników czołgowych W-2-34 przyjmując zdolność produkcyjną zakładu – 6000 silników rocznie; 30) zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. utworzone zostało przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "[...]" z siedzibą w [...], nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemyślu Ciężkiego przez Centralny Zarząd Przemysłu Maszyn Budowlanych; 31) na podstawie § 10 zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. przydzielono przedsiębiorstwu do prowadzenia [...] w [...], [...]. Podstawę prawną zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 15 czerwca 1951 r. stanowił art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 49, poz. 439); 32) zarządzeniem Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 20 lutego 1953 r. zmieniono nazwę przedsiębiorstwa państwowego "[...] Zakład Mechaniczny [...]" na "Zakład Mechaniczny im. [...]", a następnie zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 28 września 1963 r. na "Zakłady Mechaniczne im. [...]"; 33) na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Maszynowego z dnia 4 lipca 1970 r. zmieniono nazwę przedsiębiorstwa państwowego "Zakłady Mechaniczne im. [...]" na "[...]" Zakłady Mechaniczne im. [...], nad którym zwierzchni nadzór sprawował Minister Przemysłu Maszynowego poprzez Zjednoczenie Przemysłu Lotniczego i Silnikowego "[...]"; 34) na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] sierpnia 1994 r. dokonano przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego Zakłady Mechaniczne "[...]" z siedzibą w [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa Zakłady Mechaniczne "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], której założycielem jest Skarb Państwa w imieniu którego działa Minister Przemysłu i Handlu; 35) z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] sygn. akt [...] z [...] listopada 2009 r. wynika, że nastąpiło połączenie w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, przez przeniesienie całego majątku spółki Zakłady Mechaniczne [...] S.A. na spółkę [...] Sp. z o.o.;

36) następcą prawnym [...] Sp. z o.o. jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]; 37) ze sprawozdania sporządzonego przez L. W. w 2016 r. wynika, że: a) wykonawca miał za zadanie przeprowadzenie analizy udostępnionych przez [...] Sp. z o.o. materiałów archiwalnych oraz aktualnych danych EGiB w celu przyporządkowania istniejących działek ewidencyjnych odpowiadających działkom i obiektom wymienionym w archiwalnych decyzjach administracyjnych dotyczących rozbudowy Zakładów Mechanicznych [...], b) ze względu na fakt, że na terenie zakładu znajdowały się obiekty związane z produkcją istniała również rozbudowana infrastruktura podziemna, c) na podstawie materiału archiwalnego stwierdzono istnienie sieci elektrycznej, wysokiego napięcia WN, niskiego napięcia NN, sieci centralnego ogrzewania CO, sieci wodno-kanalizacyjnej Wod-Kan, sieci sprężonego powietrza oraz innych sieci infrastruktury podziemnej, d) na załącznikach mapowych określono położenie obiektów istniejących i projektowanych znajdujących się na mapach planów realizacyjnych na tle granic obecnych działek ewidencyjnych - stan na 2016 r., e) analizowane materiały archiwalne dotyczyły decyzji administracyjnych o zatwierdzeniu planów realizacyjnych rozbudowy, granic i strefy ochronnej Zakładów Mechanicznych "[...]" wydanych przez Urząd [...]; 38) z wykonanego sprawozdania wynika, że działki ewidencyjne nr: [...]-[...] znajdują się w całości w granicy lokalizacji zakładu, natomiast działka nr [...] w przeważającej części. Wszystkie działki będące przedmiotem postępowania znajdują się wewnątrz stref ochronnych, ze względu na emisję zanieczyszczeń i hałasu; 39) na obszarze lokalizacji Zakładów Mechanicznych "[...]" znajdowało się około 7329 m.b. przewodów sieci uzbrojenia terenu oraz 1383 m2 kanałów ciepłowniczych i energetycznych; 40) ze sporządzonego opracowania wynika, że przez działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] przechodzi odpowiednio: 39,3 m, 91,6 m, 89,1 m, 93,6 m, 20,6 m sieci elektrycznej niskiego napięcia, przez działkę nr [...] – 72,1 m sieci elektrycznej wysokiego napięcia, a przez działkę nr [...] – 14,3 m sieci kanalizacyjnej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] kwietnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Komisja wskazała, że domniemanie komunalizacji nie działa automatycznie i art. 5 ust. 1 ustanawia wprost w pkt 1 dość istotny warunek, że verba legis mienie miało należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc mieć charakter służący celom lokalnym, które bynajmniej nie obejmują, jak w tej sprawie produkcji lub naprawy czołgów. Aktualnie w orzecznictwie przeważa jednak stanowisko, że ww. ustawodawca niepotrzebnie zastrzegł ww. "należenie" i jest ono zbędne i w istocie należy je skreślić w drodze interpretacji, bo to że coś "należy" do gmin i tak wynikało z obowiązujących do 27 maja 1990 r. przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa na poziomie gminnym.

Pojęcie "należenia" mienia wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy według którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Komisja podkreśliła, że w zasadzie żadne strategiczne przedsiębiorstwo nie zostało wpisane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sporne działki - stosownie do ustalonego stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji, który Komisja po analizie akt uznała za własny bez zbędnego powielania - zostały oddane w formie prawem przewidzianej we władanie przedsiębiorstwu państwowemu jeszcze w latach 40-tych ubiegłego wieku. Toteż chybione mogłoby być odnoszenie do tego zdarzenia, zwłaszcza w odwołaniu do późniejszych przepisów i opartego na nich orzecznictwa, które mogło być podstawą kształtowania nowych stosunków prawnych, ale nie przekreślało już ukształtowanych stosownie do fundamentalnej zasady lex retro non agit.

W szczególności w ocenie Komisji istotny jest brak przepisu znoszącego wcześniejszego uprawnienia, a normy takiej nie można wywodzić z braku w danej ustawie przepisu przejściowego, w kontekście istnienia takiego przepisu w innej ustawie.

Przykładowo w 1985 r. istotny był przepis przejściowy o przekształceniu prawa użytkowania przedsiębiorstw państwowych w prawo zarządu tylko dlatego, że zmieniła się siatka pojęciowa i gdyby nie było tego przepisu, to przedsiębiorstwom w odniesieniu do nieruchomości pozyskanych przed 1985 r. przysługiwać mogłoby prawo użytkowania, a w stosunku do nieruchomości pozyskanych później już prawo zarządu. Wprowadzałoby to chaos terminologiczny, a przepis przejściowy w istocie wprowadzał jednolitą kategorię zarządu także do wcześniejszego użytkowania, co wcale nie oznacza, że użytkowanie, np. ustanowione w latach 40-tych ubiegłego wieku trzeba było pozyskać stosownie do niekwestionowanych i potwierdzonych w powoływanej uchwale NSA wymogów nabycia zarządu na podstawie ustawy z 1985 r.

W ocenie Komisji po prostu ustawę tę i ww. uchwałę należało odnosić zasadniczo (za wyjątkiem ww. przepisu przejściowego) do zdarzeń prawnych po 1985 r., a nie sprzed około 40 lat.

Zdaniem Komisji ww. argument jest niezasadny w tej sprawie, ponieważ sporne działki (udział) zostały nabyte dopiero w wyniku postępowania spadkowego i nie mogło być na nich ustanowione wcześniej prawo zarządu, chociaż nieruchomość była faktycznie nieprzerwanie użytkowana przed i po nabyciu udziału we własności przez Skarb Państwa, a w zasadzie odnośne przedsiębiorstwo. Ma to istotne znaczenie dla dalszej argumentacji.

Pod drugie istotny w sprawie jest stan faktyczny na 27 maja 1990 r. Po trzecie zarzuty Gminy mają charakter teoretyczny i gołosłowny pomimo możliwości przedstawienia konkretnych dowodów lub choćby wniosków dowodowych, gdyby takie istniały. Nie była w stanie uczynić tego nawet Gmina, podnosząc w większości gołosłowne zarzuty tymczasem Gmina miała ku temu realną możliwość (gdyby takie dowody były możliwe, tj. gdyby istniały), w tym poprzez złożenie nie tyle konkretnych wniosków dowodowych, co wręcz dowodów. Trudno jest, aby strona obciążała organ tym, że nie ustalił on jakiś dowodów, jak najprawdopodobniej dowody takie mogłaby ewentualnie posiadać sama strona, chociaż niekoniecznie mogą być one dla niej korzystne, co może uzasadniać jej bierną postawę, ponieważ: 1) prezydent jako starosta ciągle gospodaruje mieniem Skarbu Państwa, a więc niejako nieprzerwanie jak przed 27 maja 1990 r., czy też przed 1989 r.; 2) do daty zmian ustrojowych związanych z komunalizacją, to właśnie gminy (ich poprzednicy prawni) zarządzały nieruchomościami Skarbu Państwa, a więc Gmina gdyby istotne fakty rzeczywiście miały miejsce - posiadając odnośną wiedzę, w tym co do miejsca archiwizacji dokumentów źródłowych - to także z tego powodu przedstawiłaby stosowne konkretne dowodowy, a przynajmniej wnioski dowodowe. Według zaś art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym do 27 maja 1990 r., ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą z urzędu terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Wobec tego to Gmina w związku z powyższym ma dostęp lub przynajmniej możliwość ustalenia w archiwach stosownej dokumentacji geodezyjnej i jej weryfikacji, ponieważ znajduje się ona w jej zasobach; 3) Gmina nie jest organem centralnym (jak KKU), ale lokalnym mogącym mieć choćby przez to większą wiedzę i możliwość oceny stanu lub złożenia konkretnych wniosków dowodowych odnośnie nieruchomości na jej terenie; 4) nie bez znaczenia (przy ocenie stanu faktycznego na 27 maja 1990 r.) jest także szereg dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach, w tym z rejestru (ewidencji) gruntów, co opisano szczegółowo w zaskarżonej decyzji, a którym trudno jest zaprzeczyć teoretycznie lub poprzez teoretyczne wskazanie, że nie są one wystarczająco jednoznaczne zwłaszcza w świetle standardu współczesnego odnoszonego do dokumentacji niekiedy sprzed kilkudziesięciu lat.

Komisja podała, że uznaje za niemiarodajne zapisy w ewidencji gruntów dotyczące sfery praw, bo do tego służą księgi wieczyste, a ustawodawca połączył z tym stosowne domniemanie. Ewidencja gruntów w tym zakresie może mieć znaczenie pośrednie, jeśli w jej dokumentach źródłowych znajdują się źródłowe dokumenty urzędowe, np. akty notarialne, orzeczenia sądów, czy też decyzje administracyjne dotyczące zarządu. Odmienna sytuacja występuje w sferze faktów (np. właśnie służenia - por. zapis tej ewidencji w aktach sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów odwołania, że wszystkie opisane działki stanowiły "teren przemysłowy" i władały nimi Zakłady Mechaniczne "[...]" S.A.), gdzie ewidencja gruntów ma w ocenie Komisji konkretną doniosłość prawną niezależnie od dokumentów źródłowych (podstawą zapisów może być w istocie jedynie wizja lokalna - por. ustawowo określona instytucja modernizacji ewidencji gruntów i brak możliwości wzruszenia jej wyników po stosunkowo krótkich terminach - por. aktualnie art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), zwłaszcza że fakty takie jak władanie nieruchomością (służenie określonym celom, rodzaj użytku rolnego) często mogą nie mieć oparcia w istotnym dokumencie źródłowym w postaci stosownej decyzji, bo ta sfera nie jest co do zasady rozstrzygana w tym trybie.

Tymczasem w tej sprawie znaczenie ma sfera faktów i to dodatkowo potwierdzonych wyjątkowo w stosunku do ewidencji gruntów innymi dokumentami. W tym zakresie warto przywołać art 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w kontekście szczególnych uprawnień Ministra Obrony Narodowej, co zwiększa jeszcze moc dowodową dokumentów od niego pochodzących.

Poza tym Komisja wskazała, że zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na Gminie jako stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których dla siebie wywodzi korzystne środki prawne.

Poza tym zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przepis ten odnosi się więc do kategorii faktycznej "służenia", a nie prawnej "należenia", ani też nie stawia wymogu, aby to "służenie" następowało w ramach bezpośredniej działalności organów, a nie za pośrednictwem innych jednostek (w tym przedsiębiorstw państwowych im podporządkowanych). Innymi słowy, powyższy przepis odnosi się zatem do sfery faktów ("służenie"), a nie, np. sfery praw, jak to ma miejsce w art. 5 ust. 1, gdzie posłużono się adekwatnym do praw wyrazem "należenie". Ustawodawca odwołał się do pojęcia "służenia", a nie "należenia" mienia, tak aby z dnia na dzień znaczna część majątku za pomocą, którego administracja rządowa, realizowała zadania publiczne, nie przestała służyć temu celowi wskutek komunalizacji. Ustawodawca uczynił to przy tym bezwarunkowo, a nie np. poprzez warunek konieczności lub inne kryterium, np. formalnego ustanowienia zarządu. Komunalizacja miała umożliwić realizację zadań lokalnych bez jakiegokolwiek zagrożenia uszczerbku jednak dla zadań ponadlokalnych i gdyby nie ten przepis jest niemal pewne, że ww. podmioty publiczne (Skarb Państwa) straciłyby własność znacznej części nieruchomości na rzecz gmin, zwłaszcza gdyby Skarb Państwa wykonywał swoje zadania przy pomocy podporządkowanych im przedsiębiorstw państwowych (por. a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, który z niezrozumiałych przyczyn nie jest w istocie stosowany w praktyce jako wprost zawężający zakres uprawnień gmin do mienia w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych).

Pozostaje więc pytanie, czy produkcja zbrojeniowa dla wojska, w tym w zakresie czołgów i ich napraw służy (chociaż w części) wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, czy też służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji samorządowej. Organy (związane z nimi jednostki) wojskowe nie realizowały zadań prywatnych, lecz publiczne.

Komisja podkreśliła, że nie jest w stanie ustalić i przeprowadzić (w tej sprawie) dodatkowych środków dowodowych, które byłyby w stanie dodatkowo w stosunku do dokumentów urzędowych wykazać określone fakty sprzed kilkudziesięciu lat. Toteż poprzestaje mieć nadzieję, że w przypadku wniesienia przez Gminę skargi od tej decyzji zostaną przedstawione konkretne dowodowy, czy też wnioski dowodowe, tak aby sąd administracyjny mógł również wskazać Komisji lub wojewodzie konkretne działania, które można podjąć w celu pełniejszej i możliwej realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Aktualnie bowiem Komisja, po całościowej ocenie materiału dowodowego z niepowielanym skutkiem tożsamym do ustaleń organu I instancji, nie dostrzegła takiej możliwości.

Zdaniem Komisji skoro organy ustaliły, że nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organu administracji rządowej, to prawidłowo zastosowały art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W ocenie Komisji przepis ten można odnieść do Gminy, ze względu na jej szczególne uwarunkowania.

Zdaniem Komisji przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności, skoro przedmiotowe przedsiębiorstwo państwowe nie tyle produkowało czołgi, czy też części (silniki), co przede wszystkim naprawiało tudzież realizowało na rzecz wojska inne i trochę bardziej wyspecjalizowane zadania niż tankowanie pojazdów. W tym kontekście organ odwoławczy przywołał decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z [...] lutego 2000 r. na podstawie której Zakłady Mechaniczne "[...]" S.A. zostały umieszczone wręcz w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających ochronie.

Zdaniem Komisji rację ma skarżący, że z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) wynika, że na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłączone spod komunalizacji zostało mienie ogólnonarodowe, które należało do przedsiębiorstw państwowych podporządkowanych lub nadzorowanych przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Przepisy te dotyczą zatem tzw. przedsiębiorstw terenowych (art. 57 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz.U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). Jednakże w wykazie przedsiębiorstw terenowych, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy, nie mogło znaleźć się przedsiębiorstwo państwowe podporządkowane naczelnemu organowi administracji państwowej. Z tego zatem powodu nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy.

W ocenie Komisji powyższe zagadnienia zostały już wyjaśnione i to przez organ I instancji, który zebrał wystarczający materiał dowodowy i w dodatku obszernie wyjaśnił to w zaskarżonej decyzji, co koresponduje z ustaleniami organu odwoławczego.

Tym samym podporządkowanie przedsiębiorstwa naczelnemu organowi administracji państwowej, które władało przedmiotową nieruchomością było wystarczającą podstawą do wyłączenia spornego mienia spod komunalizacji. Oba bowiem zasadnicze i wyróżnione graficznie elementy tej konkluzji niewątpliwie występują w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, po ponownej analizie sprawy wobec wystąpienia jednoznacznej i udokumentowanej oraz ustalonej stosownie do zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 w kontekście art. 81 kpa i zarzutów odwołania strony o statusie gminy na prawach powiatu) przesłanki negatywnej komunalizacji, Komisja stwierdziła brak podstaw do stwierdzenia komunalizacji podobnie jak Wojewoda, nie kwestionując przy tym raczej przeważającego nurtu orzecznictwa ukształtowanego na gruncie przesłanek pozytywnych komunalizacji (art. 5), które nie mają znaczenia wobec wystąpienia przesłanki negatywnej.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2022 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) dokonanie błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa w materii "komunalizacji", tj. przepisów ustawy i w znacznym stopniu teoretycznej interpretacji tych przepisów, będących podstawą rozstrzygnięcia i niepopartej odniesieniem się do ustalonych faktów w sprawie i w konsekwencji niedokonanie przez orzekający organ, który wydał zaskarżoną decyzję oceny materiałów dowodowych zgromadzonych dotychczas w sprawie w świetle dokonywanej wykładni i interpretacji przepisów, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez niezachowanie standardów wynikających z zasad postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przez organ, który wydał skarżoną decyzję przepisów postępowania, tj. art. 136 i art. 138 § 2 kpa przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga jeszcze uzupełnienia materiału dowodowego, choćby w zakresie ustalenia granic i zakresu przedmiotowego zajętości nieruchomości historycznej o nazwie [...] z lat 1931-1950 w granicach obecnych działek ewidencyjnych gruntu przy ul. [...] w [...], wobec dowolnej w tym zakresie analizy wykonanej przez geodetę uprawnionego L. W.; 4) naruszenie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję art. 8 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32. poz. 159) oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22. poz. 99 ze zm.) przez ich niezastosowanie w sprawie i przyjęcie nieuprawnionego w okolicznościach sprawy stanowiska o przysługiwaniu przedsiębiorstwu państwowemu, dla którego organem założycielskim był Minister Obrony Narodowej zarządu nieruchomością przy ul. [...] w [...], co w konsekwencji wyklucza możliwość komunalizacji nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działki nr [...]-[...] i w konsekwencji niebadanie przez organ odwoławczy przesłanek wynikających z tych przepisów oraz niedokonanie oceny spełnienia wymogu nabycia prawa zarządu na podstawie decyzji o charakterze deklaratoryjnym; 5) naruszenie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję art. 5 ust. 1 ustawy przez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że istnieją negatywne przesłanki nabycia przez skarżącego z mocy prawa z 27 maja 1990 r. prawa własności udziału wynoszącego ½ części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]-[...]; 6) naruszenie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję art. 11 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że przepis ten wyłącza nabycie przez skarżącego z mocy prawa z 27 maja 1990 r. prawa własności udziału wynoszącego ½ części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]-[...]. Wobec tego Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako uczestnik postępowania sądowego w piśmie z 30 grudnia 2022 r. wniósł o: 1) oddalenie skargi; 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" dowodu uzupełniającego z dokumentów: - aktu nadania w postaci pisma z 9 czerwca 1982 r. Przewodniczącego Przemysłu Obronnego Rady Ministrów Wiceprezesa Rady Ministrów o nadaniu Zakładom Mechanicznym im. [...] w [...] statusu przedsiębiorstwa przemysłu obronnego, - decyzji nr [...] z [...] lutego 2000 r. Ministra Gospodarki o umieszczeniu Zakładów Mechanicznych "[...]" S.A. w [...] w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne - celem wykazania, że działki nr [...]-[...] służyły 27 maja 1990 r. wykonywaniu przez poprzednika prawnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (wykonywaniu zadań dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa). W uzasadnieniu uczestnik postępowania podzielił stanowisko Krajowej Komisji uwłaszczeniowej, że w niniejszej sprawie mienie oznaczone jako działki nr [...]-[...] było wyłączone z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nieruchomość stanowiąca działki nr [...]-[...] służyła 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła składnik przedsiębiorstwa, na którym przedsiębiorstwo to wykonywało zadanie publiczne związane z obronnością Państwa, a polegające na produkcji i naprawie na terenie obejmującym również nieruchomość stanowiącą sporne działki silników do czołgów. W aktach sprawy znajduje się akt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z [...] sierpnia 1994 r., dokumentowany aktem notarialnym Rep. [...], z którego wynika że na podstawie tego aktu nastąpiło przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną. Ponadto wynika z niego, że przekształcenie to dokonane zostało na podstawie ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki Państwa oraz zarządzenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 25 sierpnia 1994 r. i ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Według § 2 ust. 3 powołanego aktu notarialnego spółka prowadzi przedsiębiorstwo o znaczeniu państwowym w rozumieniu art. 310 Kodeksu handlowego, zaś zgodnie z § 3 spółka działa na podstawie Kodeksu handlowego, ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 69 ze zm.) i Statutu. Przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest m.in. prowadzenie działalności produkcyjnej w zakresie wytwarzania uzbrojenia i sprzętu wojskowego zwanego wyrobami specjalnymi lub wyrobami "S", realizacja zadań według Programu Mobilizacji Gospodarki (PMG), produkcja dla potrzeb gospodarki narodowej.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podniósł, że 9 czerwca 1982 r. Przewodniczący Przemysłu Obronnego Rady Ministrów Wiceprezes Rady Ministrów nadał Zakładom Mechanicznym im. [...] w [...] status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego. Powyższe nastąpiło na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw. Takowy status Zakłady posiadały również 8 lutego 2000 r. W tej bowiem dacie Minister Gospodarki umieścił Zakłady Mechaniczne "[...]" S.A. w [...] w wykazie obszarów, obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, wskazując w uzasadnieniu że Zakłady są zakładem produkcji specjalnej i ujęte zostały w tymże wykazie ze względu na interes bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zatem, że Zakłady "[...]" prowadziły na nieruchomości działalność gospodarczą o szczególnym znaczeniu dla obronności państwa, a tym samym o szczególnej roli publicznej (o szczególnym znaczeniu dla interesu Państwa). Działalność produkcyjna w zakresie produkcji specjalnej (m.in. w zakresie produkcji silników do czołgów i ich naprawy) prowadzona była nieprzerwanie od lat 50-tych ubiegłego wieku na blisko [...] ha powierzchni. Przywołany w skardze statut Zakładów z lutego 1986 r. potwierdzał, że na nieruchomości prowadzono działalność w zakresie realizacji zadań obronnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz zobowiązań międzynarodowych. Działalność podobna stanowiła przedmiot działalności spółki akcyjnej, powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wymienionym wyżej aktem przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną z [...] sierpnia 1994 r. Rep. [...]. Trudno sobie wyobrazić, aby tak strategiczna dla Państwa działalność i to działalność zaopatrzona w ogromną zabudowę i infrastrukturę wykonywana była z przerwami, w tym, aby takowa przerwa miała miejsce właśnie 27 maja 1990 r.

Uczestnik postępowania podał, że zgodnie z zarządzeniem Ministra Handlu Zagranicznego z dnia 15 lipca 1987 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw realizujących w sposób trwały eksportową produkcję wyrobów przetworzonych (M.P. Nr 26, poz. 208) Zakłady Mechaniczne [...] zostały umieszczone w tym wykazie jako przedsiębiorstwo realizujące w sposób trwały eksportową produkcję wyrobów przetworzonych z którymi jednostki obowiązkowo pośredniczące w obrocie materiałami reglamentowanymi, a także jednostki zamawiające produkcję materiałów objętych zamówieniami rządowymi są obowiązane – na żądanie tych przedsiębiorstw – zawrzeć długoterminowe umowy na dostawę towarów , obejmujące okres co najmniej jednego roku. Z powyższego wynika szczególna rola publiczna Zakładów Mechanicznych [...] i z pewnością nie rola o znaczeniu lokalnym.

[...] Sp. z o.o. podniósł ponadto, że z obowiązujących na 27 maja 1990 r. art. 1, art. 42-art. 44 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych wynika, że we wskazanej dacie przedsiębiorstwo państwowe stanowiło samodzielny i samofinansujący się podmiot, występujący w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek, którego organ założycielski wyposaża w mienie i którego ten sam organ założycielski nie może przedsiębiorstwa pozbawić.

Jak wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa komunalizacja miała umożliwić realizację zadań lokalnych bez jakiegokolwiek uszczerbku dla zadań ponadlokalnych i gdyby nie ten przepis jest niemal pewne, że ww. podmioty publiczne (Skarb Państwa) straciłyby własność znacznej części nieruchomości na rzecz gmin, zwłaszcza gdyby Skarb Państwa wykonywał swoje zadania przy pomocy podporządkowanych im przedsiębiorstw państwowych (por. a contrario art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, który z niezrozumiałych przyczyn nie jest w istocie stosowany w praktyce jako wprost zawężający zakres uprawnień gmin do mienia w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych).

Dodatkowo uczestnik postępowania podniósł, że wbrew zarzutowi Miasta [...], obie wydane decyzje odpowiadają prawu i nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. Organy zachowały standardy procedury wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

[...] Sp. z o.o. nie zgodził się ze stanowiskiem Miasta [...], zgodnie z którym sprawozdanie L. W. wskazuje, że działki nr [...]-[...] znajdowały się w granicy lokalizacji Zakładów, a analizowany obszar (w tym przedmiotowa nieruchomość) w strefie ochronnej przez co należy wątpić, że nieruchomość zlokalizowana w strefie ochronnej Zakładów służyła realizacji zadań publicznych. Zdaniem [...] sp. z o.o., skoro z powołanego sprawozdania wynika, że sporne działki znajdowały się w granicach lokalizacji Zakładów, a Zakłady prowadziły działalność produkcyjną o szczególnym znaczeniu, to także takiej działalności działki nr [...]-[...] służyły. Nie ma znaczenia jakiego rodzaju budynki znajdowały się na przedmiotowym terenie. Fakt, że na przedmiotowych działkach znajdowały się magazyny lub budynki SOWI (Samodzielny Oddział Wykonania Inwestycji) nie przeczy takiej ocenie. Irracjonalne wydaje się wyjaśnienie jakiemu celowi służyły budynki magazynowe, skoro znajdowały się na gruncie wchodzącym w skład dużej nieruchomości wykorzystywanej na cele produkcji. Strefy ochronne też pełniły określoną rolę w działalności produkcyjnej Zakładów odizolowując od hałasu, ale przede wszystkim służąc ukryciu przed otoczeniem rzeczywistego proﬁlu prowadzonej na tym terenie działalności. Tego rodzaju działalność nie była prowadzona przecież w sposób jawny. Ponadto twierdzenie skarżącego, iż sprawozdanie to zostało sporządzone na potrzeby prowadzonego postępowania o zasiedzenie jest gołosłowne, a nawet jeśliby tak było - czemu Holding zaprzeczył - sprawozdanie to zostało sporządzone przez uprawnionego geodetę, którego uprawnienia nie zostały przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego podważone, podobnie jak samo sprawozdanie.

Skoro skarżący uczestniczył w postępowaniu, zarówno przed organem I, jak i ll instancji i jeśli jego zdaniem materiał dowodowy choćby w zakresie ustalenia granic i zakresu przedmiotowego zajętości nieruchomości historycznej wymagał uzupełnienia, winien taką inicjatywę przejawić na wcześniejszym etapie postępowania. Wprawdzie inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa, spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych. Brak inicjatywy skarżącej nie może obciążać organu prowadzącego postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1539/22 oddalił wniosek dowodowy uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z przepisu tego wynika, że z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym stało się mienie nieruchome Skarbu Państwa należące w sensie prawnym do terenowych organów władzy państwowej (rad narodowych) i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (miejskich, gminnych, dzielnicowych). Mienie to było do 27 maja 1990 r. zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami, jeżeli grunty państwowe nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, co wynika z art. 6 ust. 1 w zw. z. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn". Jeżeli według stanu na 27 maja 1990 r. mienie to zostało oddane w formie prawem przewidzianej, np. w zarząd terenowemu przedsiębiorstwu państwowemu dla którego rada narodowa stopnia podstawowego lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego bądź, np. w zarząd zakładowi lub innej jednostce organizacyjnej podporządkowanych tym organom (art. 6 ust. 1 uggwn), wówczas i to mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy.

Mienie ogólnonarodowe nie stawało się natomiast 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa (na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy) mieniem komunalnym jeżeli: 1) służyło w sensie faktycznym wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; 2) należało w sensie prawnym do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, których wykaz określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, 3) należało do Państwowego Funduszu Ziemi (art. 11 ustawy), 4) korzystały z tego mienia podmioty wymienione w art. 12 ustawy.

Z powyższego wynika, że mienie ogólnonarodowe zarządzanie przez właściwą radę narodową lub właściwy terenowy organ administracji państwowej (w przypadku wymienionym w art. 6 ust. 1 uggwn) lub należące w sensie prawnym do terenowych przedsiębiorstw państwowych najniższego szczebla nie podlegało komunalizacji, gdy służyło w sensie faktycznym wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Mienie ogólnonarodowe nie podlegało również komunalizacji, jeżeli należało w sensie prawnym do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, wymienionych w wykazie stanowiącym Załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).

Zatem sam fakt, że dane mienie ogólnonarodowe było w faktycznym władaniu (niewymienionego w wykazie z art. 11 ust. 2 ustawy) przedsiębiorstwa wykonującego zadania publiczne o charakterze ponadwojewódzkim, czy ogólnokrajowym i że przedsiębiorstwo to było podporządkowane lub było pod nadzorem naczelnego organu administracji rządowej, nie był wystarczający do wyłączenia tego mienia z komunalizacji dokonującej się z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, chyba, że mienie to służyło 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy i realizację tych zadań zapewniało to przedsiębiorstwo.

Jeżeli chodzi o nieruchomość oznaczoną obecnie jako działki nr [...]-[...] z obrębu [...], stanowiące 27 maja 1990 r. grunt zapisany w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]", trzeba wskazać, że w dacie komunalizacji z mocy prawa Skarb Państwa był ujawniony w tzw. księdze dawnej na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. nr [...] (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2008 r. sygn. akt I [...]), a po stwierdzeniu nieważności tej decyzji ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. nr [...] (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1157/10) Skarb Państwa legitymował się prawem własności spornej nieruchomości w udziale wynoszącym ½ części jako spadkobierca po J. S. zmarłym [...] grudnia 1963 r., co dokumentuje prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1977 r. sygn. akt [...] ujawnione jako podstawa wpisu udziału ½ części w prawie własności Skarbu Państwa w dziale II Kw nr [...], a wcześniej w dziale II księgi hipotecznej "[...]".

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem dopiero po 25 listopada 1977 r. (dacie uprawomocnienia się postanowienia spadkowego) sporny grunt w opisanym wyżej udziale mógł być zadysponowany przez Skarb Państwa jako mienie ogólnonarodowe na rzecz Zakładów Mechanicznych "[...]" poprzez przekazanie terenu w użytkowanie w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), które to użytkowanie na mocy art. 87 ust. 1 uggwn przekształciłoby się w zarząd. Sporne mienie mogło także być objęte w zarząd przez Zakłady "[...]" już po wejściu w życie uggwn na podstawie art. 38 ust. 2 albo po 20 lipca 1998 r. w oparciu o art. 87 ust. 2 uggwn, jednak żadne z opisanych wyżej zdarzeń nie miało miejsca.

Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie komunalizacyjnej Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać stosownej decyzji z której wynikałoby, że Zakłady Mechaniczne "[...]" w [...] przy ul. [...][taka nazwa i adres przedsiębiorstwa figuruje już w Lp. 35.1. Załącznika do zarządzenia Nr 18 Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lutego 1975 r. w sprawie ustalenia listy branż (grup wyrobów) objętych koordynacją gospodarczą według stanu na dzień 31 grudnia 1974 r. (M.P. Nr 8, poz. 44)] legitymowały się po 25 listopada 1977 r. decyzją o przekazaniu terenu państwowego oznaczonego obecnie jako działki nr [...]-[...] w użytkowanie, czy później w zarząd.

Dane na temat zarządu Zakładów Mechanicznych "[...]" nie wynikają z treści księgi wieczystej nr [...], czy z danych ewidencji gruntów i budynków (zaświadczenia Prezydenta [...] z 7 grudnia 2016 r. wydane wg stanu na 27 maja 1990 r.). Prowadzone przez Prezydenta [...] postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów nie potwierdziło istnienia decyzji o oddaniu Zakładom Mechanicznym "[...]" spornego gruntu w użytkowanie, czy później w zarząd skutkiem czego, jako władający spornym gruntem, został wykreślony [...] Sp. z o.o. (ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r. nr [...]). Na decyzję o oddaniu spornego terenu w użytkowanie, czy później w zarząd nie powołuje się [...] Sp. z o.o. – wcześniej [...] Sp. z o.o. (np. pisma z 29 lipca 2014 r., 30 września 2014 r., 18 października 2017 r.).

Również wynik sprawy sądowej o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości prowadzonej pod sygn. akt [...] nie potwierdził, aby Zakłady "[...]" kiedykolwiek legitymowały się do spornego gruntu prawem zarządu. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] stwierdził, że sporny grunt był co najmniej od lat 50-tych XX w. w faktycznym samoistnym posiadaniu poprzednika prawnego Zakładów Mechanicznych "[...]" S.A., który to Zakład Mechaniczny "[...]" w latach 80-tych XX w. na tych nieruchomościach lokował kolejne obiekty związane z funkcjonowaniem zakładu i jego rozbudową.

Wobec tego wadliwe było stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w decyzji z [...] czerwca 2021 r., że Zakłady "[...]" nabyły prawo zarządu do spornego terenu pochodzące pierwotnie od jego wcześniejszego użytkownika – Wojskowych Zakładów Motoryzacyjnych, które to Wojskowe Zakłady otrzymały w zarząd i użytkowanie sporny grunt wchodzący w skład [...], na mocy protokołu sporządzonego w 1948 r. na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 8, poz. 42).

Wojewoda [...] pominął to, że przekazanie terenu w opisanym wyżej trybie mogło dotyczyć tylko gruntu będącego wówczas własnością Skarbu Państwa.

Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że teren obejmujący działki nr [...]-[...] nie był wówczas mieniem państwowym. Wobec tego przekazanie rzeczonego gruntu w zarząd i użytkowanie nie miało mocy prawnej. Przedmiotowy protokół przekazania gruntu nie miał bowiem w dacie komunalizacji waloru ostatecznej decyzji administracyjnej, która załatwiałaby sprawę administracyjną, co do jej istoty (art. 16 § 1, art. 104 kpa) i która co do rozstrzygnięcia byłaby wiążąca dla innych organów administracji publicznej bądź sądów administracyjnych.

Trafnie zwróciła uwagę w zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miały okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Wobec tego, że sporny grunt nie był oddany w zarząd, to gruntem tym zarządzał do 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy do spraw geodezji i gospodarki gruntami (art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 uggwn). Grunt ten stanowił zatem składnik mienia ogólnonarodowego (art. 5 ust. 1 ustawy) w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy.

Jeżeli chodzi o przesłankę "służenia" wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej trzeba wskazać, że przesłanka ta ma charakter faktyczny, a nie prawny (formalny).

Sąd zwraca uwagę, że Zakłady "[...]" niewątpliwie w połowie lat 80-tych XX w. realizowały zadania produkcyjne z zakresu obronności (art. 54 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz.U. Nr 24, poz. 122 ze zm.), skoro znalazły się w wykazie przedsiębiorstw wymienionych w Załączniku (pkt II poz. 82) do uchwały Nr 30 Rady Ministrów z dnia 14 marca 1983 r. w sprawie rozciągnięcia mocy obowiązującej przepisów ustawy o szczególnej regulacji prawnej w okresie zawieszenia stanu wojennego na niektóre przedsiębiorstwa państwowe (M.P. Nr 13, poz. 77), a dodatkowo były zakwalifikowane jako przedsiębiorstwo o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (pkt II, poz. 129 Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lutego 1983 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej - Dz.U. Nr 9, poz. 47). Tego nie kwestionuje skarżący Miasto [...] odwołując się do § 4 ust. 1 statutu Zakładów "[...]" z lutego 1986 r.

Spór dotyczy natomiast tego, czy Zakłady "[...]" faktycznie realizowały zadania produkcyjne z zakresu obronności w 1990 r.

Odnosząc się do tego zagadnienia w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że według stanu na 27 maja 1990 r. zadania z zakresu obronności kraju (umacnianie obronności, zwiększanie siły militarnej i potencjału obronnego państwa) miały charakter celów publicznych (art. 50 ust. 1 pkt 1 uggwn) i były realizowane przez różnego rodzaju podmioty. Ogniwami instytucjonalnymi realizującymi te zadania był Minister Obrony Narodowej, organy władzy i administracji państwowej, podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne [art. 2, art. 11 pkt 4, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. z 1988 r. Nr 30, poz. 207 ze zm.)]. W kręgu naczelnych organów administracji państwowej, które realizowały zadania z zakresu obronności znajdował się także Minister Przemysłu (art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Przemysłu – Dz.U. Nr 33, poz. 172), jako organ któremu 27 maja 1990 r. podlegały Zakłady "[...]". Jeżeli chodzi o przedsiębiorstwa państwowe, to Rada Ministrów określała w drodze rozporządzenia zakres stosowania przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych – Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.).

Co istotne określonego rodzaju produkcja przemysłowa także była elementem realizacji zadań z zakresu obronności kraju [Część II, Rozdział 6 uchwały Sejmu PRL z dnia 18 grudnia 1986 r. o narodowym planie społeczno-gospodarczym na lata 1986-1990 (Dz.U. z 1986 r. Nr 45, poz. 224 ze zm.), art. 7 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 3, poz. 10 ze zm.)].

W niniejszej sprawie nie zostało natomiast wyjaśnione, czy Zakłady "[...]" według stanu na 1990 r. faktycznie prowadziły produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego ewentualnie wykonywały usługi serwisowe (naprawa, remont, konserwacja), jeżeli chodzi o tego typu produkty przemysłu obronnego.

Nie chodzi przy tym o to jakie były w latach 80-tych XX w. zapisy statutowe tego przedsiębiorstwa w zakresie przedmiotu jego działalności bądź, czy formalnie przedsiębiorstwo to miało wówczas status przedsiębiorstwa przemysłu obronnego (było formalnie wymienione w określonego rodzaju wykazach).

Dlatego wniosek dowodowy [...] Sp. z o.o. Sąd oddalił.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma faktycznie prowadzona w 1990 r. przez Zakłady "[...]" działalność produkcyjna lub serwisowa w branży obronnej.

Sąd zwraca uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powołuje i odwołuje organ założycielski (Dz.U. Nr 8, poz. 57 ze zm.) nie wymieniało Zakładów "[...]" jako przedsiębiorstwa o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

Poza tym jak wynika z analizy zawartej w Części II, pkt 5, ppkt 5.1. Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania m. [...] i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2001 r. Nr [...], poz. [...]) recesję z lat 90-tych XX w. przemysł Warszawy odczuł szczególnie dotkliwie. Wartość produkcji stołecznego przemysłu w 1992 r. była niższa niż w 1988 r. aż o ok. 45 %. W ciągu czterech lat zatrudnienie w przemyśle Warszawy zmniejszyło się o 47% osiągając poziom z 1938 r. Wskaźnik uprzemysłowienia Warszawy mierzony liczbą pracujących w przemyśle na 1 tys. mieszkańców spadł z 211 osób w 1970 r. poprzez 168 w 1988 r. aż do 123 osób w 1995 r. (w 1938 r. wskaźnik ten wynosił 149 osób). Udział przemysłu w całej działalności społeczno-gospodarczej Warszawy spadł jednocześnie z 32% w 1988 r. do ok. 27% w 1995 r. Świadczy to wyraźnie o zdecydowanej tendencji do zmniejszania się roli przemysłu w działalności społeczno-gospodarczej Warszawy.

Skoro zatem od 1988 r. występowała wyraźna tendencja spadkowa w zakresie produkcji przemysłowej na terenie Warszawy i w 1988 r. Zakłady "[...]" utraciły status przedsiębiorstwa o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, to istotną okolicznością w niniejszej sprawie było to, czy Zakłady "[...]" w 1990 r. prowadziły tylko produkcję, czy też usługi dla sektora cywilnego, czy tego typu działalność również dla sektora publicznego w branży obronnej.

Skoro to zagadnienie nie zostało wyjaśnione w sposób dokładny i wszechstronny zarówno przez Wojewodę [...], jak i Krajową Komisję Uwłaszczeniową, to Sąd uznał, że organy obu instancji wydały swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy nie precyzuje w jakim zakresie i w jakim rozmiarze mienie ma służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (ministrów). W ocenie Sądu mienie państwowe miało być wykorzystywane według stanu na 27 maja 1990 r. dla realizacji tego rodzaju zadań publicznych w każdy sposób dający się wykazać określonymi środkami dowodowymi. Nie ma w tym przepisie sformułowanego wymogu, aby mienie to w przeważającej części było wykorzystywane dla realizacji tego rodzaju zadań. Mogła to być stale prowadzona działalność o charakterze ubocznym.

Skarżący pomija to, że zadania z zakresu obronności kraju realizowały przedsiębiorstwa państwowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej prowadzące produkcję typowo wojskową, np. Wojskowe [...] (decyzja Nr [...] z [...] stycznia 2002 r. – Dz.Urz.MON Nr [...], poz. [...]), Wojskowe [...] (decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. – Dz.Urz.MON Nr [...], poz. [...]), Wojskowe [...] (decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. - Dz.Urz.MON Nr [...], poz. [...]). Jednocześnie zadania tego rodzaju realizowały równolegle przedsiębiorstwa państwowe funkcjonujące w poszczególnych gałęziach przemysłu, dla których produkcja wojskowa, z względów bezpieczeństwa państwa (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej – Dz.U. Nr 40, poz. 271 ze zm.), miała charakter uboczny.

Zatem znaczenie dla omówionego wyżej zagadnienia miało to, czy przedsiębiorstwo państwowe realizowało zadania z zakresu obronności (produkcja materiałowa, produktowa na potrzeby obronności, militarne usługi serwisowe), a nie to jaki był w danym przedsiębiorstwie procentowy rozmiar tej działalności w relacji do zakresu cywilnej działalności danego przedsiębiorstwa państwowego. Należy uwzględnić to, że zadania obronne w sektorze przedsiębiorstw państwowych były zasadniczo koncentrowane w przedsiębiorstwach typowo wojskowych, a więc podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Z kolei w przedsiębiorstwach podległych i nadzorowanych przez innych Ministrów (cywilnych) zadania te stanowiły jedynie dodatek do głównej produkcji cywilnej. Nakładanie w nieznacznym zakresie tego typu zadań na wybrane przedsiębiorstwa z branży cywilnej było podyktowane potrzebą terytorialnego rozproszenia tej działalności i jej ukrycia, choćby ze względu na niejawny, co do zasady, charakter produkcji sprzętu i wyposażenia wojskowego.

Trzeba mieć na uwadze, że gminy w ramach realizacji nałożonych na nie zadań nie przejmowały od Państwa zadań z zakresu zwiększania potencjału obronnego kraju, umacniania obronności państwa, czy militarnego zaopatrzenia materiałowego i produktowego, które to zadania realizowały przedsiębiorstwa państwowe [art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), art. 3 pkt 7 i art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.)].

Jeżeli zatem przedsiębiorstwo o charakterze ponadwojewódzkim lub ogólnokrajowym prowadziło działalność z zakresu obronności kraju w sposób zorganizowany, z zaangażowaniem wyspecjalizowanych pracowników i z wykorzystaniem specjalnie do tego przygotowanej infrastruktury technicznej, produkcyjnej, transportowej, magazynowej, usługowej, wówczas nieracjonalne byłoby odebranie tego mienia przedsiębiorstwu na rzecz gminy, która takich zadań nie mogłaby wykonywać.

Komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, podlegało mienie ogólnonarodowe należące do państwowych przedsiębiorstw terenowych podporządkowanych radom narodowym i terenowym organów administracji państwowej stopnia podstawowego [art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 ze zm.)].

Sąd nie podziela stanowiska Miasta [...], że położenie części działki nr [...] w strefie ochronnej Zakładu "[...]", ze względu na zanieczyszczenia i hałas świadczy o tym, że grunt ten nie mógł służyć w 1990 r. realizacji zadań publicznych. Skarżący pomija to, że sporny grunt (działki nr [...]-[...]) znajdował się w znacznej części (poza nieznacznym fragmentem o pow. 0,007 ha pochodzącym z działki nr [...]) w granicach lokalizacji tego Zakładu. Grunt działki nr [...] w 1990 r. był zabudowany obiektem budowlanym – Estakadą SOWI (wybudowaną w okresie 1972-1976) oraz uzbrojony w przewody energetyczne niskiego napięcia o dł. 39,3 m. Z kolei w 1990 r. na: działce nr [...] znajdowała się wiata magazynowa SOWI – Samodzielnego Oddziału Wykonawstwa Inwestycyjnego (wybudowana w okresie 1972-1976), a teren był uzbrojony w przewody energetyczne niskiego napięcia o dł. 91,6 m, na działkach nr [...]i [...] znajdowały się dwa budynki magazynowe (wybudowane w okresie 1972-1976 i 1982-1987), a teren tych działek był uzbrojony w przewody niskiego napięcia o dł. łącznej 182,7 m oraz przewody wysokiego napięcia o dł. 143 m i kanalizację o dł. 14,3 m (działka nr [...]), na działce nr [...] znajdował się budynek magazynu (wybudowany w okresie 1976-1981), a teren działki był uzbrojony w przewody niskiego napięcia o dł. 20,6 m i przewody wysokiego napięcia o dł. 72,1 m. Okoliczności te potwierdza sprawozdanie L. W. wykonane m.in. po analizie zatwierdzonych planów realizacyjnych, map sytuacyjno-wysokościowych do planów realizacyjnych z lat 1981-1985 i 1990, zdjęć lotniczych m.in. z 1990 r. wraz z mapą zagospodarowania terenu wg stanu m.in. na 1990 r. Sprawozdanie to nie budzi wątpliwości Sądu, a skarżący nie przedłożył w postępowaniu administracyjnym innego opracowania negującego wskazane wyżej okoliczności. Okoliczności dotyczące posadowienia wskazanych wyżej budynków na spornym gruncie i dat ich wybudowania nie są sprzeczne z danymi przedstawionymi przez [...] Sp. z o.o. w piśmie z 25 września 2021 r.

Zdaniem Sądu kwestia legalności posadowienia tego typu obiektów nie ma dla sprawy komunalizacyjnej znaczenia, jeżeli sporny grunt był elementem większej całości gospodarczej przedsiębiorstwa faktycznie służącej wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności. Legalność zabudowy ma istotne znaczenie w sprawach administracyjnych z zakresu nadzoru budowlanego.

Wbrew temu co twierdzi skarżący zakres działalności przedsiębiorstwa należy rozpatrywać z perspektywy całego zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań obejmującego wszystko, co wchodziło wówczas w skład przedsiębiorstwa, w tym nieruchomości i ruchomości będących w dyspozycji przedsiębiorstwa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni zatem, mając na względzie katalog środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 kpa, czy Zakłady "[...]" w 1990 r. wykonywały zadania z zakresu obronności kraju poprzez produkcję sprzętu i wyposażenia wojskowego bądź poprzez wykonywanie usług serwisowych, jeżeli chodzi o tego typu produkty. Organ I instancji wyjaśni, czy narodowe zasoby archiwalne bądź osobowe źródła dowodowe (np. byli pracownicy Zakładu) mogą dostarczyć wystarczających danych w tej kwestii. Organ I instancji będzie miał na uwadze to, że o wykonywaniu przez Zakład "[...]" w 1990 r. zadań z zakresu obronności kraju może świadczyć nie tylko dokumentacja dotycząca realizowanych zamówień rządowych, dokumentacja ewidencyjno-finansowa dotycząca dokonywanych przez przedsiębiorstwo operacji gospodarczych, czy dokumentacja inwentaryzacyjna, ale też dokumentacja dotycząca określonego sposobu naliczania dywidendy dla przedsiębiorstwa i dokumentacja dotycząca jej wpłaty (por. uchwała Nr 114 Rady Ministrów z dnia 31 lipca 1989 r. w sprawie podstawy i sposobu naliczania dywidendy od przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w części zadania na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa – M.P. Nr 26, poz. 207). Jeżeli, ze względu na przepisy z zakresu ochrony informacji niejawnych, nie będzie możliwe wyjaśnienie opisanych wyżej kwestii, wówczas organ I instancji wyjaśni, czy okoliczności dotyczące wykonywania w 1990 r. przez Zakłady "[...]" zadań z zakresu obronności kraju da się ustalić na podstawie danych wynikających z powszechnie dostępnych publikacji omawiających problematykę funkcjonowania przemysłu obronnego w okresie transformacji ustrojowej. Wojewoda rozważy też przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu przemysłu obronnego, mającego uprawnienia w dostępie do informacji niejawnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).