Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1124/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6d ust 1.92 ust 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niezorganizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy T. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399).

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 25 września do 30 października 2013 r. przeprowadził kontrolę Gminy T., w trakcie której ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy T. nie zorganizował, zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przetargu na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto ustalił, że odpady komunalne odbiera od właścicieli nieruchomości zakład budżetowy pod nazwą Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T.

W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, Gmina T. pismem z dnia 12 listopada 2013 r. wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny spraw połączonych pod sygn. Akt K 17/12 oraz K 52/12. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił zawieszenia postępowania. Na postanowienie to strona złożyła zażalenie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że organ I instancji słusznie ustalił, że Gmina T. nie organizując przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie wypełnienie tego obowiązku, zgodnie z art. 9z ust. 4 ww. ustawy dało podstawę do nałożenia na Gminę T. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Ustalając wysokość kary pieniężnej, organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę fakt, że odbiór odpadów komunalnych w gminie był zapewniony i w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. nie wpłynęła ani jedna interwencja mieszkańców na nieprawidłowości związane z odbiorem odpadów, co stanowiło podstawę do uznania, że naruszenie art. 6d ust. 1 można ocenić jako niski stopień szkodliwości w kontekście negatywnych następstw czynu. Ponadto organ I instancji prawidłowo przy ustalaniu wysokości kary wziął również pod uwagę fakt, iż niewypełnienie przez gminę obowiązku wykonania przetargu nie wiązało się z zaprzestaniem wykonywania pozostałych obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami (np. prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych u źródła, zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów) i nie spowodowało negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne ani zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Tylko w przypadku określonym w art. 6f ust. 2, tj. rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - w celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6e o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1", zatem zakłady budżetowe mogą świadczyć usługi odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców tylko w przypadku, gdy zostaną przekształcone w spółki prawa handlowego. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowią Lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego, nie narusza również art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepis ten dotyczy wykonywania przez samorządowe zakłady budżetowe zadania w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W przepisie tym nie ma natomiast mowy o zadaniu dotyczącym odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a jedynie o ich unieszkodliwianiu.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska stanął zatem na stanowisku, że w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obligatoryjne jest wyłonienie w drodze przetargu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że argument dotyczący toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a szczególności niezgodności art. 6d, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. W ocenie organu II instancji sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. wniosła Gmina T. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1). naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art.6 k.p.a., art. 7 k.p.a., w zw. z art.77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności, zasady przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, zasady prawdy obiektywnej brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu oraz naruszenie art. 97 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania.

2). Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 9z ust. 4 w zw. z art. 6c, art. 6d, art. 6e, art 6g, art. 9zb ust. 2, art. 9zc oraz art. 3 ust. 2 pkt.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236); art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.885, ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji R.P. - przez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie na Gminę T. administracyjnej kary pieniężnej za niezorganizowanie przez Burmistrza Miasta i Gminy T. przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią powołanych powyżej przepisów, jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu odbioru odpadów własnymi siłami, czyli przez samorządowy zakład budżetowy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu i tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;

Dyrektywy 2004/18/WE (Dz. U. UE z 30.04.2004 r.), zgodnie z którą jest niedopuszczalne narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, ze względu na wypracowaną w orzecznictwie TSUE formułę zamówień bezpośrednich - umów "in house" (sprawa 0107/98 "Teckal"; sprawa C-458/03 "Parking Brixen" i późniejsze).

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 45 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o rozważenie przez WSA wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające podniesione zarzuty. W szczególności skarżąca uznała, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie zastosowały w sposób właściwy przepisów prawa materialnego. Skarżąca zarzuca naruszenie wynikającej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P. deklaracji państwa prawnego zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym obowiązku przestrzegania technik prawodawczych. W przedmiotowej sprawie system obowiązujących przepisów prawnych nie jest czytelny.

Skarżąca powołała się na stanowisko doktryny, które konsekwentnie przyjmuje, że jeżeli gmina zapewnia funkcjonowanie systemu własnymi siłami, czyli przez samorządowy zakład budżetowy, to nie ma obowiązku zorganizowania przetargu, tym samym nie odpowiada za delikt z art. 9z ust. 4. Nie dotyczy to spółki z udziałem gminy, gdyż taka spółka jest traktowana tak samo jak każdy inny przedsiębiorca - art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach. Wymóg zorganizowania przetargu dotyczy tylko takiej sytuacji, kiedy gmina zamierza powierzyć odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości podmiotowi zewnętrznemu, czyli przedsiębiorcy, przy czym spółka z udziałem gminy jest traktowana tak samo jak każdy inny podmiot zewnętrzny.

Ponadto w ocenie skarżącej, skoro prawo europejskie przewiduje możliwość udzielenia legalnego zamówienia wewnętrznego i możliwość ta została inkorporowana do polskiego prawa zamówień publicznych, niedopuszczalne jest jej wyłączenie prze wprowadzenie przepisów szczególnych do inne ustawy niż prawo zamówień publicznych.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) zadaniem sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.) do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach. Z kolei w myśl przepisu art. 6c ust. 1 gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 ustawy rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przedmiotowej sprawie, Rada Miejska w T. uchwałą Nr [...] dnia [...] października 2012 r., postanowiła z dniem 1 lipca 2013 r. odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Zgodnie z art. 6d ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów.

Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 – art. 6e ustawy o utrzymaniu porządku.

Organ i strona w sposób odmienny interpretują przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie dotyczącym sposobu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy w sytuacji, gdy obowiązki te gmina chce wykonywać samodzielnie, za pomocą gminnej jednostki organizacyjnej, a nie podmiotu zewnętrznego. Czy w takiej sytuacji gminne jednostki organizacyjne mogą być zaangażowane w odbiór odpadów komunalnych poza procedurą przetargową przewidzianą w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zestawienie przepisów art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu porządku wskazuje, że nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą przetargu. Udział jednostek organizacyjnych gminy w systemie odbioru odpadów komunalnych wymaga zatem przekształcenia ich w spółki prawa handlowego. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi.

Dalej ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiera z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast w przypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany niezwłocznie zorganizować przetarg, o którym mowa w art. 6d ust. 1. W celu zapewnienia odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy, do czasu rozstrzygnięcia przetargu, gmina zapewnia te usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych – art. 6f ust. 1 i 2.

Zatem jedynie przypadek, o którym mowa w art. 6f ust. 2, dopuszcza odbiór odpadów komunalnych w trybie bezprzetargowym. Jest to wyjątek od reguły, obowiązujący czasowo, do czasu wyłonienia nowego podmiotu w drodze przetargu.

Do przetargów, o których mowa w art. 6d ust. 1, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych – art. 6g. W myśl zaś art.2 pkt 11 ustawy Prawo zamówień publicznych przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych zamówienie publiczne istnieje tylko wówczas, jeśli między stronami możliwe jest zawarcie umowy. Zamówienie publiczne nie występuje w sytuacji, gdy gmina wykonuje swoje zadania publiczne przy pomocy jednostek organizacyjnych gminy. Jednostki takie działają w ramach osobowości prawnej jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku mamy do czynienia z samodzielnym wykonywaniem zadań przez gminę. Jednostki organizacyjne gminy stanowią bowiem wyłącznie formę organizacyjno - prawną umożliwiającą realizację zadań własnych. Nie są dla gminy podmiotem, któremu powierza się wykonanie zadania o charakterze cywilnoprawnym. W świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego przez Prawo zamówień publicznych jako odpłatna umowa cywilnoprawna pomiędzy zamawiającym i wykonawcą, przy przyjęciu opisanego wyżej sposobu wykonywania zadań publicznych nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego.

W konsekwencji powyższego należy uznać, że organy prawidłowo uznały, że powierzenie przez Gminę T. odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nieposiadającemu osobowości prawnej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T., bez przeprowadzenia przetargu, pozostaje w sprzeczności z art. 6d ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji zaistniały przesłanki do nałożenia na Gminę T. kary pieniężnej z art. 9z ust. 4 ww. ustawy.

Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, orzekł m.in. o zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zakwestionowane przepisy zostały sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego, który zgodnie z zakwestionowanym art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, o ile został wybrany w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Po pierwsze, przemawia za tym argument z przebiegu prac legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy przyjęto, że "gminy będą wyłaniały w drodze przetargu podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, co tym samym będzie się wiązało z koniecznością przekształcenia gminnych jednostek organizacyjnych w spółki prawa handlowego" (druk sejmowy nr 3670/VI kadencja). Należy ponadto uwzględnić, że w świetle stanowiska Ministerstwa Środowiska "celem ustawodawcy wyrażonym w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zobowiązanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wybrania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w drodze przetargu. Ustawa nie dopuszcza innego sposobu wyłonienia podmiotu świadczącego te usługi. Ponadto art. 6f ust. 2 ustawy precyzuje przypadek, w jakim gmina może zlecić odbieranie odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki. Jedynym takim przypadkiem jest rozwiązanie umowy na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu i konieczność zapewnienia świadczenia odbierania odpadów komunalnych do czasu rozstrzygnięcia następnego przetargu (który wójt, burmistrz, prezydent jest zobowiązany zorganizować niezwłocznie). Za niezorganizowanie przetargu grozi kara od 10 000 do 50.000 zł. (...) ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi lex specialis względem ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (...). Na podstawie powyższego oraz na podstawie art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy podkreślić, że gminna jednostka organizacyjna będzie mogła odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jedynie w przypadku, gdy zostanie wyłoniona w drodze przetargu. Co oznacza, że aby przystąpić do przetargu, będzie musiała przekształcić się w spółkę prawa handlowego" (Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 2479 w sprawie interpretacji zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; dostępna na: www. sejm.gov.pl).

Po drugie, art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości został sformułowany kategorycznie, a prawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby w istocie do obejścia ustawy. Spółki z udziałem gminy są uprawnione do odbierania odpadów komunalnych, o ile zostaną wybrane w drodze określonej w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Po trzecie, inaczej niż w art. 3a ust. 1 i 2, w art. 6e oraz w art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości nie przewidziano w ogóle możliwości samodzielnej realizacji zadania przez jednostki organizacyjne gminy. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 6f ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w wypadku rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest zastosować niezwłocznie art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Do czasu rozstrzygnięcia przetargu gmina zobowiązana jest zapewnić odbiór odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki zgodnie z procedurą przewidzianą w prawie zamówień publicznych.

Po czwarte, przy interpretacji art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie znajduje podstaw odwołanie się do art. 3 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Należy bowiem zauważyć, że przepis odnosi się do całokształtu działalności gminy przewidzianej w tej ustawie dla realizacji zadania utrzymania w niej czystości i porządku. Zakwestionowane przepisy dotyczą zaś przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W tym sensie art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są regułą ograniczającą stosowanie zasady wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Po piąte, zawarte w art. 6g ustawy o utrzymaniu czystości odesłanie do prawa zamówień publicznych w realizacji przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, stoi na przeszkodzie powierzeniu odbioru odpadów komunalnych samorządowym zakładom budżetowym. Wewnętrzny i administracyjnoprawny charakter stosunku łączącego zakład budżetowy i gminę wyklucza możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą - zgodnie z definicją zamówienia publicznego przyjętą w art. 2 pkt 13 prawa zamówień publicznych".

W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i w tym wypadku zasadą jest organizowanie "przetargów". Natomiast właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Także właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych mogą skorzystać z usług gminnej jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Ustawa o utrzymaniu czystości pozostawia zatem gminnym jednostkom organizacyjnym pole działania "bezprzetargowego", co jednak nie wyklucza stosowania określonych wymagań względem jednostek podejmujących się takich usług.

Sąd dokonując oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania wskazanych w skardze. Organy obu instancji w sposób szczegółowy ustaliły stan faktyczny i rozpoznały sprawę.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i przychyla się do stanowiska organu, że sprawa tocząca się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego może natomiast stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a.

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 907, ze zm.), w wyniku zmian m.in. implementowała akt jakim jest Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Dyrektywa ta została uchylona przez Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. (Dz. U. UE L z dnia 28 marca 2014 r.). Zatem nieuzasadniony jest zarzut niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z uchyloną Dyrektywą 2004/18/WE w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.