Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 887/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 393/18 w sprawie ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 maja 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 393/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. L. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 maja 2017 r.: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał skarżącemu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł; zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 18 maja 2017 r. M. L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej jako o zaopatrzeniu emerytalnym), w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega w stosunku do niego wyłączeniu.

W piśmie z 5 czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (6 października 2017 r.)

W dniu 10 lipca 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy M. L. ma ustalone prawo do emerytury. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi na to pismo, 11 października 2017 r. organ ponownie zwrócił się do Dyrektora z pytaniem o uprawnienia emerytalne skarżącego i jednocześnie (w tym samym dniu) poinformował skarżacego o ponownym przedłużeniu termin załatwienia sprawy (do 8 czerwca 2018 r.).

Dnia 18 października 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na pismo z 10 lipca 2017 r.

W dniu 27 października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udzielenie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Instytut Pamięci Narodowej odpowiedział na powyższe pismo 19 grudnia 2017 r.

W tych okolicznościach faktycznych skarżący pismem z 22 grudnia 2017 r. skarżący, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Podniósł, że organ prowadzi postępowanie opieszale (przewlekle).

W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo Komendanta Głównego Policji z 19 kwietnia 2018 r. informujące o przebiegu służby skarżącego.

W piśmie z 6 czerwca 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu) skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wniósł o stwierdzenie rażącej przewlekłości organu w tej sprawie, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania jego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 12 000 zł (1 000 zł za każdy miesiąc zwłoki w wydaniu decyzji) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniósł, że Minister prowadzi postępowanie opieszale, podejmuje czynności pozorne. Podkreślił, że dołączył do wniosku o wydanie decyzji wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające na ocenę zasadności wyłączenia stosowania względem niego art. 15 c ustawy emerytalnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że przewlekłość postępowania organu prowadząca w konsekwencji do nierozpoznania jego wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy emerytalnej skutkuje "brakiem pewności" co do jego praw, zwłaszcza, że od 1 października 2017 r. otrzymuje emeryturę w obniżonej wysokości.

Po wniesieniu przez M. L. skargi Minister w piśmie z 13 czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków oraz o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 25 listopada 2018 r.) z uwagi na "prawo (skarżącego) do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału dowodowego". Skarżący nie skorzystał z tego prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że organ był zmuszony podejmować wiele czynności procesowych w celu "wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy". Minister dodał, że od 1 stycznia 2017 r. do organu wpłynęła znaczna ilość wniosków o wydanie decyzji na podstawie art. 8a tej ustawy (ponad 4 457 spraw), zaś "zasób kadrowy" jest "ograniczony".

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jest ona uzasadniona. Sąd ten przytoczył stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że od 23 kwietnia 2018 r. Minister dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie podjął jednak żadnych czynności w sprawie i 13 czerwca 2018 r. po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd ten wskazał, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem postępowanie, ale podejmuje czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.

W ocenie Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie Minister prowadzi postępowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (dotychczas mimo upływu ponad 17 miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego decyzja nie została wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe.

Otóż Minister 10 lipca 2017 r., a więc niespełna dwa miesiące od dnia otrzymania wniosku skarżącego, podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Po uzyskaniu 18 października 2017 r. żądanych informacji, w dniu 27 października 2017 r. podjął kolejne czynności w sprawie. Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu od Policji oraz IPN informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Ponadto, Minister 13 czerwca 2018 r., a więc po upływie wyznaczonego (przedłużonego) terminu załatwienia sprawy, ponownie poinformował skarżącego o nowym terminie jej załatwienia (do 25 listopada 2018 r.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ kilkakrotnie (trzykrotnie) informował skarżącego o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Należy zauważyć, że kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo podejmował czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Sąd ten wskazał, że przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z powyższych powodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłość postępowania była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Wyjaśnił, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Można dodać, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej.

Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, Sąd w pełni podzielił, tym niemniej uznał, że czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić.

Z ww. powodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłość postępowania była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników nie uzasadniają opieszałego działania organów administracji publicznej.

Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd ten orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt 1 wyroku. O przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić

należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 18 maja 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego

w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby

i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 18 maja 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (15 lipca 2017 r.) oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (12 października 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (18 października 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 19 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji 23 kwietnia 2018 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie M. L. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazał m.in., że decyzją z [...] listopada 2018 r. organ wydał decyzję w stosunku do skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na wstępie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego M. L. z dnia 18 maja 2017 r. w określonym terminie oraz w zakresie pkt 4, w którym zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast jedynie zarzuty dotyczące pkt 3 i pkt 4 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018r. , sygn. akt I OSK 1649/17; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14, CBOSA).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu M. L. sumy pieniężnej w wysokości 1000zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do przyznania M. L. sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.

W przedmiotowej sprawie wniosek M. L. z 18 maja 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 19 maja 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z dnia [..] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji z [...] października 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej organ uzyskał w dniu 18 października 2017 r. Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy wskazując w dniu 5 czerwca 2017 r. – termin 6 października 2017 r., zaś w dniu 11 października 2017 r. termin ten określił na 8 czerwca 2018 r. Pismem z 6 czerwca 2018 r. M. L. złożył do sądu za pośrednictwem organu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w niniejszej sprawie, a skarga ta wpłynęła do organu 7 czerwca 2018 r. Po wniesieniu przez M. L. skargi Minister w piśmie z 13 czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków oraz o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 25 listopada 2018 r.) z uwagi na "prawo (skarżącego) do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału dowodowego".

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podał, że z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że organ był zmuszony podejmować wiele czynności procesowych w celu "wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy".

Następnie w dniu 26 października 2018 r. Sąd pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie wyrok zobowiązujący organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 18 maja 2017 r. w określonym terminie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrzył wniosek skarżącego z 18 maja 2018 r. decyzją z [...] listopada 2018 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 18 maja 2017 r., które zostało zakończone po wyroku Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2018 r., odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez M. L. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1).

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).