Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1051/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 104  ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8  ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 145  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Maria Werpachowska, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r., 2. umarza postępowanie administracyjne. Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Adam Lipiński


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w S., działając na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia

zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236), rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...],

z dniem [...] kwietnia 2016 r. obniżył [...] L. C. dodatek funkcyjny I kategorii o kwotę 675 zł (sześćset siedemdziesiąt pięć złotych) miesięcznie do

kwoty 3150 zł (trzy tysiące sto pięćdziesiąt złotych) miesięcznie, podwyższony rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.

Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. L.C. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji od ww. rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie spraw do ponownego rozpoznania, jak również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rozkazowi.

Strona zarzuciła zaskarżonemu rozkazowi naruszenie:

1) prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236) poprzez niewykazanie zgodnie z treścią przepisu zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości;

2) prawa procesowego, w tym:

- art. 6 k.p.a., tj. podstawowej zasady, na której opiera się działanie organów, czyli zasady praworządności poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia, jak również przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez niezapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego nr [...] z [...] marca 2016 r., z uwagi na fakt, że decyzja nr [...] z [...] lutego 2016 r. została oparta na dowodach, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe;

- art. 108 § 1 k.p.a. bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania rygoru.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S., na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm.), obniżył [...] L. C. z dniem [...] kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny do kwoty 3150 zł miesięcznie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone policjantowi w dniu 18 marca 2016 r. W ustawowym terminie, tj. w dniu 21 marca 2016 r., policjant złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji od powyższego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji, analizując ponownie niniejszą sprawę, wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.) policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. W myśl natomiast § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Uwzględniając powyższe organ II instancji wskazał, iż rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. powołał [...] L. C. na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w S., ustalając, z uwzględnieniem przywołanej regulacji, wysokość dodatku funkcyjnego na 2400 zł. Następnie dodatek ten rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. został podwyższony do kwoty 2550 zł. [...] L. C. podwyższono też w okresie pełnienia służby na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. dodatek funkcyjny na czas określony od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. do kwoty 3000 zł. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. podwyższył policjantowi dodatek funkcyjny od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. do kwoty 3825 złotych miesięcznie.

Organ odwoławczy podkreślił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta kształtowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje administracyjne, przy czym, jak wynika z zestawienia przepisów § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że stosownie do § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę podwyższenia [...]. L.C. dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.

Organ II instancji podkreślił, iż istotnym jest również, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast w myśl § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Komendant podniósł, że brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Organ II instancji wyjaśnił, że z rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, iż podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, skoro z dniem [...] września 2015 r. ustalono [...] L. C. dodatek funkcyjny w wysokości 2550 zł miesięcznie na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. [...] sierpnia 2015 r.), a uprzednio ustalono przedmiotowy dodatek w wysokości 2400 zł miesięcznie od dnia [...] maja 2015 r. (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r.), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie niespełna sześciu miesięcy (od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia [...] L.C. dodatku funkcyjnego w wysokości 3825 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1275 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia powołania, tj. [...] maja 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnym rozkazie personalnym o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia policjantowi danego dodatku o łączną kwotę 150 złotych miesięcznie. Komendant dodał, że mimo, iż dodatek funkcyjny w kwocie 3825 zł został przyznany policjantowi na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości.

W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] L.C. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego do kwoty 3825 zł miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty 3150 zł miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby policjanta. Komendant zauważył przy tym, że ustalona od dnia [...] kwietnia 2016 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. kwota należnego policjantowi na zajmowanym stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w S. dodatku funkcyjnego jest o 600 złotych wyższa, niż przysługująca przed dniem [...] marca 2016 r.

Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie istotne jest również, że brzmienie powołanych przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. wskazuje, iż wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć, bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie to jest obligatoryjne - § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia). W konsekwencji policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Organ odwoławczy uznał, że z taką właśnie sytuacją ma do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Komendant Główny Policji podkreślił również, że kwota ustalonego [...] L. C. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Organ II instancji zauważył, że średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku komendanta powiatowego Policji garnizonu [...] wynosiła ok. 2400 zł wg stanu na dzień 1 lutego 2016 r. Przyznanie zatem [...] L. C. dodatku funkcyjnego w wysokości 3150 złotych miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające ważny interes wymienionego policjanta.

W świetle powyższego, Komendant Główny Policji, rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. uznał za decyzję prawidłową i zasadną, natomiast zarzuty skarżącego za niezasługujące na uwzględnienie.

Zdaniem organu odwoławczego, słusznie również nadano zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa. Ponadto Komendant Główny Policji zauważył, że w niniejszej sprawie pełniący obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. jest uprawniony do podejmowania wszelkich decyzji z zakresu spraw osobowych, jakie przepisy prawa przyznają temu podmiotowi, niezależnie od okresu pełnienia powierzonych obowiązków.

W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, Komendant Główny Policji stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru. Komendant podkreślił przy tym, że skutki prawne, jakie wywołało wykonanie decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego mogą zostać odwrócone w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tejże decyzji z powodu jej wadliwości.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. L.C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego KWP w S. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie, jako wydanych z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi naruszenie:

1) naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

2) rażące naruszenie norm prawa procesowego, tj.:

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, tym czasem błędne zastosowanie § 8 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. skutkowało wprowadzeniem do obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w S. zaniechał przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poprzestał na wydaniu i doręczeniu stronie spornego rozkazu personalnego (w dodatku negatywnie oddziałującego na sferę przyznanych wcześniej uprawnień poprzez obniżenie należnego uposażenia), co w istotnym stopniu naruszyło jej zaufanie do organów władzy publicznej obu instancji;

- art. 9 k.p.a. poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w S. w ogóle zaniechał realizacji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w S. uchybił zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, jak również pozbawienie jej możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (w ocenie skarżącego, organy obu instancji de facto w ogóle nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie spornych rozkazów personalnych);

- art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez tolerowanie stanu, w którym

Komendant Wojewódzki Policji w S. zaniechał wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięć nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom;

- art. 108 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność utrzymania nadanego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia L.C. dodatku funkcyjnego do kwoty 3150 zł.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym.

Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta kształtowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne, przy czym zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość, co wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.). Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżać przedmiotowy dodatek.

Stosownie do treści § 8 ust. 4 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do treści § 8 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. W myśl zaś § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

W myśl przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem oceny Sądu jest zbadanie, czy zastosowano prawidłowo § 8 ust. 7 rozporządzenia, a następnie (o ile Sąd stwierdzi, że zachodziły przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w tym przepisie) ocena dokonanego przez organ uznania oraz zastosowanej przez niego w tym zakresie argumentacji.

Z powyżej przywołanego przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia wynika zatem, iż ustawodawca określił trzy alternatywne przesłanki, których zaistnienie uprawnia do obniżenia dodatku funkcyjnego.

Przesłanki te, to:

1. zmiana zakresu obowiązków służbowych,

2. zmiana warunków służby,

3. ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż w okresie od [...] marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego obniżającego dodatek funkcyjnego) do [...] kwietnia 2016 r. (data ustania stosunku służbowego - rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] L.C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r.) nie doszło do zmiany zakresu obowiązków służbowych oraz zmiany warunków służby skarżącego funkcjonariusza. We wskazanym okresie, aż do dnia zakończenia służby w Policji, pełnił on funkcję Komendanta Powiatowego Policji w S. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w tym okresie został zmieniony zakres obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego.

Wobec powyższego pozostaje rozważyć, czy doszło do spełnienia trzeciej przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia, a mianowicie, czy ustały inne przesłanki, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, tj. w wysokości 3825 zł. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że dodatek funkcyjny został skarżącemu podwyższony na okres od [...] marca 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. do kwoty 3825 zł "w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych".

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu organu I instancji wynika, że organy podtrzymały dotychczasową pozytywną ocenę funkcjonariusza, Komendant Główny Policji wprost stwierdził, iż nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych (str. 4 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego).

Pozostaje zatem do zbadania, czy organy wykazały, iż w analizowanym okresie doszło do zmniejszenia (lub też nie doszło do zwiększenia) planowanej liczby realizowanych zadań i czynności służbowych. Dokładna analiza treści uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć wskazuje, że organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Organy wskazały natomiast, iż, w ich ocenie, podwyższenie z dniem [...] marca 2016 r. funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego do kwoty 3825 zł zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego KWP w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Organy stwierdziły, że nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymanie dodatku funkcyjnego w takiej wysokości.

Zdaniem Sądu, opisane powyżej motywy obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia.

Kontrola prawidłowości rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nie może odbywać się poprzez stosowanie regulacji zawartej w § 8 ust. 7 rozporządzenia. Przesłanki zawarte w tym przepisie odnoszą się bowiem, ogólnie rzecz ujmując, do zmiany elementów stosunku służbowego funkcjonariusza, a nie do wadliwości uprzednio wydawanych rozkazów personalnych. Ewentualnie wady wcześniej wydawanych rozkazów personalnych mogą być usuwane w trybie do tego przewidzianym, a więc w trybie art. 145 albo art. 156 k.p.a., a nie w trybie § 8 ust. 7 rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentów, które padły podczas rozprawy przed tutejszym Sądem, należało podkreślić, że możliwości obniżenia omawianego dodatku, mimo braku zaistnienia przesłanek opisanych w § 8 ust. 7 rozporządzenia, nie sposób skutecznie uzasadniać tym, że kwestionowane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nigdy nie może być bezwzględna, gdyż stawałaby się równoznaczna dowolności.

Uznanie organu ograniczone jest wiec jedynie do samej możliwości obniżenia dodatku, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w wyżej powołanych przepisach rozporządzenia. Pominięcie zaś tych przesłanek sprawiałoby, że decyzja organu zamiast uznaniowej, stawałaby się arbitralną, przez co nie poddawałaby się jakiejkolwiek kontroli.

Również przez pryzmat uznaniowości nie sposób byłoby interpretować najogólniejszej z przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7 rozporządzenia, tj. przesłanki odnoszącej się do materii "ustania innych przyczyn...". Odkodowywanie powyższej przesłanki przy pomocy uznaniowości organu, stanowiłoby bowiem akademicki przykład wykładni ignotum per ignotum. Tłumaczenie uznaniowości przy pomocy odwoływania się do ustania innej przesłanki, jaką było uznanie poprzedniego Komendanta Wojewódzkiego Policji przyznającego dodatek w wyższej kwocie, naruszałoby więc zasady logicznego rozumowania. W efekcie nie prowadziłoby bowiem do wyjaśnienia znaczenia wykładanego sformułowania, jako że do jego odkodowania używano by właśnie tego – odkodowywanego sformułowania.

Jeśli zaś chodzi o wykładnię pojęcia – "ustanie innych przesłanek...", to nie sposób przy jej dokonywaniu pomijać całej treści § 8 ust. 7 rozporządzenia. Skoro akt prawny winien tworzyć pewną logiczną całość, to znaczenia poszczególnych sformułowań w nim użytych należy poszukiwać w nawiązaniu do intencji prawodawcy tworzącego dany akt prawny jako całość. Skoro więc w badanym ustępie 7 § 8 rozporządzenia prawodawca możliwość obniżenia dodatku, łączy z zakresem obowiązków funkcjonariusza, czy warunkami jego służby, to poszukując znaczenia zwrotu "ustanie innych przesłanek..." należy odwoływać się do rozmiaru lub jakości, czy charakteru obowiązków spoczywających na danym policjancie, a uzasadniających przyznanie mu omawianego dodatku w określonej wysokości. W przeciwnym razie doszłoby do tego, że zwierzchnik służbowy funkcjonariusza mógłby kształtować wysokość przyznanego mu dodatku w oparciu o pozaprawne i niepodlegające żadnej weryfikacji przesłanki. Taka zaś sytuacja byłaby nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Na marginesie zwrócić należało uwagę na to, że, wbrew wywodom zaprezentowanym na rozprawie przed tutejszym Sądem przez pełnomocnika organu, powodów obniżenia omawianego dodatku nie sposób skutecznie wywodzić z pozaprawnych norm, takich jak "sprawiedliwość społeczna". Abstrahując już nawet od tego, że klasyfikowanie pojęcia sprawiedliwości, stosownie do potrzeb chwili, stanowi jego zaprzeczenie, to odwoływanie się do tak ogólnych i nieostrych pojęć sprawiałoby, że rozstrzygnięcie organu wymykałoby się spod kontroli sądowej, a więc de facto prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do Sądu.

Wyjaśniając powody wydania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku, wskazać należało, że, jak wynika z akt personalnych funkcjonariusza, stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem [...] kwietnia 2016 r. (rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., L.C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r.). Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonych rozkazów personalnych sprawa musiałaby zostać przez organ I instancji umorzona, jako, że orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania o uposażeniu (dodatku funkcyjnym) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 1 sentencji wydane zostało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2011 r.