Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 908/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 53, art. 3 par. 2 pkt 4 i 4a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 2 pkt 4,  par. 4 ust. 2, par. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Nie można przyjąć, aby w ramach przesłanki unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły określonej w § 8 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zmianami), mieściło się nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego.

TEZY

Nie można przyjąć, aby w ramach przesłanki unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły określonej w § 8 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zmianami), mieściło się nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] w sprawie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , Komisja Konkursowa powołana w celu wyłonienia kandydata na ww. stanowisko stwierdziła, że do udziału w konkursie został dopuszczony kandydat D. P. , który otrzymał 6 głosów za dopuszczeniem, 1 głos przeciw, 2 głosy wstrzymujące się. Tego samego dnia Komisja podjęła również uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydatów T. D. i H. F.

Z protokołu posiedzenia powyższej Komisji Konkursowej z dnia [...]wynika, że został on podpisany przez 8 spośród 9 członków Komisji.

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , Burmistrza Miasta i Gminy w D. na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zmianami), dalej rozporządzenie MEN ws. regulaminu konkursu lub rozporządzenie MEN, unieważnił konkurs przeprowadzony w dniu [...] na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , ogłoszony na podstawie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że unieważnienie konkursu nastąpiło w wyniku analizy dokumentacji konkursowej, złożonych ofert postępowania konkursowego, treści zapisów, uwag i zastrzeżeń złożonych do protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydatów na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. z dnia [...] oraz wniosku Przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 11 czerwca 2015 r., co do innych nieprawidłowości przy ocenie konkursowej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645 i 1318 oraz z 2014 r. poz. 379 i poz.1072) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...].

Wojewoda wskazał, że w podstawie ww. zarządzenia wskazano ogólnikowo podstawę prawną do unieważnienia konkursu, a nadto brak było właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, mówiąc zaś o nieprawidłowościach nie wymieniono, o jakie nieprawidłowości chodzi. Brak konkretnego uzasadnienia przyczyny wydania przedmiotowego zarządzenia powoduje zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku NSA z 5 sierpnia 2010 r. (IOSK 41/10), że nie jest zasadne unieważnienie konkursu. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem Nr 113/2015 z dnia 15 października 2015 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , Burmistrz Miasta i Gminy w D. na podstawie § 8 ust. 2 pkt. 4 Rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu unieważnił konkurs przeprowadzony w dniu 10 czerwca 2015 roku na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , ogłoszony na podstawie Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że unieważnienie konkursu następuje w wyniku analizy dokumentacji konkursowej, złożonych ofert postępowania konkursowego, treści zapisów uwag i zastrzeżeń złożonych do protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. z dnia [...] oraz wniosku Przewodniczącej Komisji Konkursowej ż dnia 11 czerwca 2015 roku. W oparciu o wymienione dokumenty stwierdzono nieprawidłowości w przebiegu konkursu oraz protokole komisji polegające na nieuwzględnieniu przez komisję zastrzeżeń formalnych członka komisji konkursowej - przedstawiciela Rady Rodziców, dotyczących braku podpisów na dokumentach i oświadczeniach złożonych do oferty D. P. oraz brak podpisu jednego z członków komisji na protokole z dnia [...](według protokołu głosowało 9 członków komisji, a protokół podpisało 8 członków komisji).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, poz. 645 i 1318 oraz z 2014 r. poz. 379 i poz.1072) stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że [...] Burmistrz Miasta i Gminy w D. , zarządzeniem Nr [...] unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. . Z uwagi na to, że [...]Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność tego zarządzenia, a Burmistrz nie wniósł na to rozstrzygnięcie skargi do sądu administracyjnego, tym samym konkurs na stanowisko dyrektora przedmiotowej szkoły został prawomocnie rozstrzygnięty. Burmistrz winien więc, zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty zatrudnić wyłonionego w drodze konkursowej kandydata, czego nie uczynił. Tymczasem, nie biorąc pod uwagę tego, że wydane wcześniej rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne i wykonalne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, Burmistrz w dniu [...] ponownie wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora ww. Szkoły opierając się na tych samych przepisach, które powołał we wcześniej unieważnionym zarządzeniu.

W dniu 30 września 2016 r. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , domagając się stwierdzenia jego nieważności.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że Burmistrz nie akceptując prawomocnego rozstrzygnięcia wydał ponownie niemal identyczne zarządzenie nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu. Tak naprawdę Burmistrz uważał, że osoba, która wygrała konkurs, nie daje rękojmi prawidłowego sprawowania funkcji dyrektora szkoły, nie wskazując na nowe podstawy do wydania przedmiotowego zarządzenia. Burmistrz mógł wnieść skargę na pierwotne rozstrzygniecie nadzorcze dotyczące Zarządzenia nr [...], czego nie zrobił. Mógł też nie zatrudnić wybranego dyrektora wskazując na swoje racje. Tego również nie zrobił.

Skarżący dodał, że organ prowadzący szkołę nie wydał do chwili obecnej zarządzenia uchylającego swoje zarządzenie z dnia [...] o powołaniu Komisji Konkursowej. Tak wiec jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą zarządzenia: o powołaniu tej Komisji oraz o unieważnieniu konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły, który to powód unieważnienia konkursu został przez Burmistrza ujawniony dopiero w piśmie z 10 grudnia 2015 r.

Autor skargi podkreślił, że nieprawidłowości w przebiegu konkursu oraz protokołu komisji mogłyby stanowić podstawę unieważnienia konkursu, o jakiej mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu, ale tylko wówczas, gdyby faktycznie mogły mieć wpływ na wybór kandydata na dyrektora. Tymczasem w dacie wydania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora, Burmistrz dysponował, czy też mógł dysponować wyjaśniając należycie sprawę, protokołem z posiedzenia Komisji z [...] potwierdzającym wybór D. P. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawozdania Komisji, na 9 członków tego organu, w głosowaniu brało udział 8, a za kandydaturą D. P. głosowało 5 osób, 3 były przeciwne, 1 wstrzymała się od głosowania. Burmistrz nie wykazał w samym zarządzeniu, w jego uzasadnieniu, ani też w piśmie z [...] zarzucanych nieprawidłowości, które mogły mieć jakikolwiek wpływ na wybór kandydata D. P. (por. wyrok II SA/Ke 746/13).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D. domagając się jej oddalenia zarzucił, że skarga została wniesiona bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2016 r. poz. 718 z zm.) dalej "p.p.s.a".

Dalej organ podał, że ogłoszenie o konkursie na stanowisko Dyrektora Szkoły w N. ukazało się w BIP 6 maja 2015 r. i zawierało szczegółowy regulamin konkursu. Zgodnie z protokołem Komisji Konkursowej z [...] na konkurs złożono 3 oferty. Po sprawdzeniu i dokonaniu analizy ofert, Komisja podjęła uchwałę o dopuszczeniu do udziału w konkursie D. P. . Następnie Przewodnicząca Komisji Konkursowej pismem z [...] złożyła wniosek do Burmistrza o unieważnienie konkursu wskazując, że "Kandydat na zadawane pytania przez Członków Komisji, nie udzielił dostatecznej odpowiedzi i w opinii Komisji budzi obawy osoby kompetentnej na to stanowisko. Uwagi członków Komisji zostały zamieszczone w protokole z posiedzenia Komisji. Ponadto załączona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , w części zawiera dane dotyczące innej placówki."

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] burmistrz unieważnił przedmiotowy konkurs. Wnoszący odpowiedź na skargę stwierdził, że uzasadnienie tego zarządzenia było obarczone wadą i nie mogło stanowić podstawy do unieważnienia konkursu. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność ww. zarządzenia. Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że skutkiem tego rozstrzygnięcia jest fakt, iż zarządzenie Nr [...] zostało wyłączone z obrotu prawnego. Jednak okoliczność wyłączenia z obrotu prawnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że wydanie nowego uzupełnionego i poprawionego zarządzenia nie jest zasadne. Wskazał, że przyjęcie za skarżącym, że konkurs został prawomocnie rozstrzygnięty bez prawa podjęcia działań naprawczych w zakresie wydania skorygowanego Zarządzenia, doprowadziłoby do przeniesienia uprawnień z zakresu prawa materialnego na inny organ (w tym przypadku na Sąd). Tym samym nastąpiłaby nieuprawniona zmiana właściwości organu. Dodał, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygnatura akt: II SA/Go 532/14, LEX nr 1519911).

Mając powyższe na uwadze organ wnoszący skargę uznał, że działania polegające na wydaniu nowego zarządzenia Nr [...] były zgodne z literą prawa. W zarządzeniu tym przywołano stosowną podstawę prawną, na mocy której organ prowadzący szkołę lub placówkę był i jest uprawniony do podjęcia działań w zakresie unieważnienia przeprowadzonego konkursu. Na marginesie zaznaczył, że żaden przepis prawa nie nakazuje w tej sytuacji wydania zarządzenia o uchyleniu zarządzenia o powołaniu Komisji Konkursowej.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że "konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. został prawomocnie rozstrzygnięty" argumentując, że podjęte przez Burmistrza czynności w świetle obowiązujących unormowań, zmierzały do realizacji działań prawem nakazanych wobec uchylenia poprzedniego zarządzenia nr [...] z [...].

Organ podkreślił również, że uzasadnienie zarządzenia [...] zawierało istotną zmianę treściową w porównaniu z uzasadnieniem zarządzenia nr [...], gdyż było ono sporządzone prawidłowo. W uzasadnieniu tym wykazano uchybienia formalne złożonej oferty w zakresie braku podpisu na ofercie D. P. (brak podpisu na Koncepcji). Dodał, że w myśl postanowień § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia MEN - koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły stanowi jeden z elementów składowych oferty. Ponieważ koncepcja załączona do oferty D. P. nie zawierała stosownego podpisu, tym samym nie sposób jest uznać, iż wymóg ustawowy został spełniony. Ponadto nie można porównywać aktu prawnego w stosunku do aktu, którego byt prawny nie istnieje.

Konkludując organ uznał, że przedmiotowe uzasadnienie, sporządzone w prawidłowy sposób, zawierało stwierdzenia odnoszące się do uchybień w samej procedurze konkursowej, bowiem wykazano nieprawidłowości w przebiegu konkursu oraz protokole komisji polegające na nieuwzględnieniu przez komisję zastrzeżeń formalnych zgłoszonych przez jednego z członków tej komisji. Podniesiono także zarzut braku podpisu jednego członka komisji na protokole. Tym samym zarządzenie Nr 113/2015 nie ma charakteru merytorycznego, a wykazane zarzuty mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszenia procedury konkursowej i stanowią emanację prawa organu stanowiącego do samokontroli wewnętrznych aktów prawnych.

Organ dodał, że w świetle przywołanych wyjaśnień za nietrafny należy uznać zarzut przywołania "tych samych" przepisów prawa, albowiem spełnione zostały przesłanki unieważnienia konkursu przewidziane w § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN. Wykazano zarówno nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do postępowania, jak również wykazano inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Organ podniósł również, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia stanowiłoby, po tak znacznym upływie czasu, nieuzasadnioną ingerencję w kompetencje gminy i godziłoby w zasadę pewności obrotu prawnego.

Kończąc organ poinformował, że wobec prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 11 maja 2016 r. wydanego w sprawie II SA/Ke 194/16, Burmistrz Miasta i Gminy w D. zarządzeniem nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N., który został rozstrzygnięty 17 sierpnia 2016 r., w wyniku czego zarządzeniem nr [...]. powierzono już obowiązki Dyrektora osobie wyłonionej w tym konkursie. Oba zarządzenia zostały zbadane przez Wojewodę w trybie nadzoru.

Jak wynika z wyroku WSA w Kielcach z 11 maja 2016 r., II SA/Ke 194/16 (dostępnego pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/search), w sprawie ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. , Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z powodu wydania go przez organ z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto Sądowi orzekającemu w składzie niniejszym z urzędu jest wiadomo, że Gmina D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...], stwierdzające nieważność zarządzania Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia [...] wydanego w przedmiocie powierzenia T. D. pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. – od dnia 1 września 2015 r. do czasu powierzenia tego stanowiska kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 29 lutego 2016 r., w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 1155/15, z powodu braku przedłożenia zarządzenia podjętego w trybie art. 98 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi było zarządzenie Wójta w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. wydane na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu. Dopuszczalność skargi na taki akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego (który to charakter zaskarżonego aktu był w sprawie bezsporny), wynika z art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. oraz z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. terminu 30 dni, jakie ma organ nadzoru na orzeczenie o nieważności zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. Według natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (gdzie wymieniono akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przed wniesieniem rozpatrywanej skargi nie było konieczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako warunek formalny skargi, co wynika z art. 102a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem bowiem, w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 10 - Nadzór nad działalnością gminną, składającym się z art. 85 – 102a), nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis natomiast przewiduje, że w przypadku innych aktów (tj. innych niż akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Artykuł 53 p.p.s.a. z kolei, nie określa terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziana w art. 93 ust. 1 u.s.g., szczególna kompetencja nadzorcza polegająca na prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona terminem jej realizacji (por. wyrok NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 oraz Bogdan Dolnicki (red.). Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. WK 2016. Teza 4 do art. 93 u.s.g.).

W związku z powyższym skarga podlegała merytorycznej kontroli. Zakres tej kontroli wynikał z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W związku z treścią przytoczonego już wyżej art. 93 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że kompetencja skargowa organu nadzoru przewidziana w tym przepisie uzupełnia kompetencje nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis natomiast przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Uzupełnieniem tych zapisów jest treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyłączenie stwierdzenia nieważności zachodzi w szczególności w okolicznościach przewidzianych w art. 94 ust. 1 u.s.g., tj. po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

Z powyższych uwag i przytoczonych przepisów wynika, że przedmiotem kontroli Sądu było to, czy zaskarżone Zarządzenie Nr [...] Burmistrza D. naruszało jakiekolwiek przepisy prawa oraz to, czy naruszenie to było istotne. W celu dokonania takiej kontroli konieczne jest przytoczenie regulacji, w oparciu o którą wydano zaskarżone zarządzenie i odniesienie jej do okoliczności sprawy.

Jak wskazano wprost w zaskarżonym zarządzeniu, zostało ono wydane na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu. Stosownie do jego treści organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie między innymi w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W załączniku nr 1 do zaskarżonego zarządzenia stanowiącym jego uzasadnienie, po przytoczeniu niemal całej treści § 8 ust. 2 pkt 1 – 4 rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu stwierdzono, że "W wyniku analizy dokumentacji konkursowej, złożonych ofert postępowania konkursowego, treści zapisów uwag i zastrzeżeń złożonych do protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N. z dnia [...] oraz wniosku Przewodniczącej Komisji Konkursowej z dnia [...], stwierdzono nieprawidłowości w przebiegu konkursu oraz protokole komisji polegające na nieuwzględnieniu przez komisję zastrzeżeń formalnych członka komisji konkursowej - przedstawiciela Rady Rodziców, dotyczących braku podpisów na dokumentach i oświadczeniach złożonych do oferty P. D. P. oraz brak podpisu jednego z członków komisji na protokole z dnia [...](według protokołu głosowało 9 członków komisji, a protokół podpisało 8 członków komisji). Z uwagi na powyższe zgodnie z § 8 w zw. z § 6 i 7 Rozporządzenia zaistniały

podstawy do unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Kornela Makuszyńskiego w N., przeprowadzonego w dniu [...]".

Odnosząc się do takiej treści przytoczonego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, należy na wstępie zauważyć, że ustalenia, czy okoliczności będące podstawą zarządzenia unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektora szkoły rzeczywiście miały miejsce, a także ich ocena, należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być przy tym szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 278/16). Uwzględniając takie wymagania należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia nie zawiera wyjaśnienia wszystkich przesłanek normy prawnej, na którą powołano się w jego podstawie prawnej. Omawiany przepis, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN przewiduje bowiem, że nie wszystkie inne nieprawidłowości, tj. nie wymienione w punktach 1 do 3 tego przepisu, powodują unieważnienie konkursu, ale tylko te spośród nich, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Konieczne więc jest, aby organ prowadzący szkołę nie tylko wskazał w uzasadnieniu swego zarządzenia unieważniającego konkurs, jakie inne nieprawidłowości stwierdził, ale również wykazanie, że mogły mieć one wpływ na wynik konkursu. Brak wykazania tej przesłanki w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia uniemożliwia jego kontrolę przez Sąd, gdyż nie wiadomo z niego nawet, czy organ uznał, że wymienione w uzasadnieniu zarządzenia domniemane nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a jeśli tak, to jaki konkretnie. Już to tylko naruszenie pozwalało na uwzględnienie skargi, ponieważ było, zdaniem Sądu istotne. Brak bowiem wykazania, że wskazane nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu powoduje, że nie została w zaskarżonym zarządzeniu wykazana jedna z przewidzianych w § 8 ust. 2 pkt 4) rozporządzenia MEN przesłanek pozwalających na unieważnienie konkursu. Ponieważ w uzasadnieniu Zarządzenia nr [...] nie wskazano jakiejkolwiek innej przesłanki unieważnienia konkursu przeprowadzonego w dniu [...], należy stwierdzić, że żadna z tych przesłanek nie została w sprawie, a w szczególności w zaskarżonym zarządzeniu wykazana.

W tym miejscu Sąd wyraża również pogląd, że późniejsze próby wykazywania istnienie przesłanek unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły, w szczególności te, które znalazły się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, nie mogły sanować braków w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Poza tym również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie pozwala, w ocenie Sądu na przyjęcie, że istniały przesłanki unieważnienia przedmiotowego konkursu.

Zgodnie z wywodami zawartymi w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w sprawie zostały spełnione dwie wymienione w § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN przesłanki unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w N. . Według organu wykazano nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do postępowania, które to niedopuszczenie miało wynikać z brak spełnienia wymogów formalnych złożonej przez D. P. oferty, w zakresie podpisu na dokumentach. Analiza uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje, że chodzi o brak podpisu na jednym tylko dokumencie, a nie na "dokumentach", tj. na Koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Według autor odpowiedzi na skargę brak podpisu D. P. na wspomnianej koncepcji stanowiącej jeden z elementów składowych oferty oznacza, że nie sposób uznać, iż ustawowy wymóg dołączenia takiej koncepcji do oferty został spełniony. Odnosząc się do takich zarzutów należy zauważyć, że w sposób nieuprawniony rozszerzają one przesłankę unieważniania konkursu przewidzianą w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN o sytuację, która w tym przepisie nie jest przewidziana. Zgodnie bowiem z wskazanym przepisem, organ prowadzący unieważnia konkurs w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, a nie nieuzasadnionego dopuszczenia takiego kandydata. Różnica pomiędzy tymi dwoma sytuacjami jest zasadnicza, ponieważ nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata eliminuje go z możliwości wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym, przez co jego oferta nie podlega jakiejkolwiek merytorycznej ocenie. Natomiast nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do konkursu nie zamyka drogi do późniejszej weryfikacji jego oferty w ramach postępowania konkursowego, a także w ramach uprawnień organu prowadzącego określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN. Z tej przyczyny nie można przyjąć, aby w ramach przesłanki unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły określonej w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN ws. regulaminu konkursu mieściło się nieuzasadnione dopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego.

Dodatkowo należy zauważyć, że omawiane domniemane uchybienie procedury konkursowej nie jest możliwe do zweryfikowania w toku postępowania sądowego, co mogłoby mieć znaczenie z uwagi na oświadczenie uczestnika D. P. złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 25 stycznia 2017 r., że dołączona przez niego do jego oferty na konkurs koncepcja, była przez niego podpisana podpisem nieczytelnym. Z uwagi na brak w przedstawionych Sądowi aktach wspomnianej Koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, zarządzeniem z dnia [...] zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy D. do złożenia na rozprawie miedzy innymi tej właśnie Koncepcji. Jak wynika jednak z oświadczenia fachowego pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r., nie zdołano odnaleźć koncepcji dołączonej do oferty D. P. na konkurs przeprowadzony w dniu [...](k. 53).

Należy dodatkowo wyrazić pogląd, że nawet rzeczywiste niepodpisanie dołączonego do oferty dokumentu pochodzącego od kandydata, nie może powodować unieważnienia takiego konkursu. Weryfikacja formalnych warunków dopuszczenia kandydata do konkursu, do których niewątpliwie należy złożenie dokumentów wymaganych przez przepisy, w tym i wspomnianej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, następuje w trybie § 4 rozporządzenia MEN. Według § 4 ust. 2 tego rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Jak z tego wyliczenia widać, tylko brak dokumentu wskazanego w ogłoszeniu o konkursie powoduje odmowę dopuszczenia kandydata do konkursu. Tymczasem taka sytuacja nie miała w sprawie miejsca. Należy wyrazić pogląd, że nawet gdyby rzeczywiście wspomniana koncepcja dołączona do podpisanej oferty kandydata na dyrektora szkoły nie zawierała jego podpisu, to fakt dołączenia jej do podpisanej oferty, w której na koncepcję tę kandydat się powołuje, spełniałby cel, jakiemu służy wymóg podpisania przez kandydata dokumentów dołączanych przez niego do oferty. Celem tym bowiem jest uwiarygodnienie tego, że dołączona koncepcja pochodzi od samego kandydata i jest dokumentem, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4) lit. a) rozporządzenia MEN. W razie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie komisja konkursowa miała przy tym możliwość wezwania kandydata do wyjaśnienia tej kwestii, względnie do podpisania dołączonej do oferty koncepcji. Niesporna w sprawie okoliczność, że tego nie zrobiono oraz, że komisja konkursowa podjęła uchwałę o dopuszczeniu D. P. do konkursu powoduje, że zarzucone w odpowiedzi na skargę, domniemane naruszenie procedury konkursowej nie może być podważane przez organ prowadzący w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia MEN.

Odnośnie drugiego domniemanego uchybienia procedury konkursowej, które miało być podstawą unieważnienia konkursu zaskarżonym zarządzeniem, tj. nieuwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez jednego z członków komisji i braku podpisu wszystkich członków komisji na protokole, należy zauważyć, że oprócz wspomnianego już wcześniej braku wykazania przez organ, aby te domniemane nieprawidłowości miały mieć wpływ na wynik konkursu, nie można się zgodzić z twierdzeniem o istnieniu takiego wpływu.

Jak wynika z dołączonego do akt sprawy protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej, spośród 9 członków tej komisji jeden tylko, tj. przedstawiciel Rady Rodziców nie złożył podpisu pod tym protokołem. Uwzględniając jednak okoliczność, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia MEN, prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków, należy wyrazić pogląd, że skoro nawet nieobecność w dniu [...]trzech z dziewięciu członków komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. , nie byłaby przeszkodą do prowadzenia przez nią prac i wyłonienia kandydata na dyrektora, to brak podpisu jednego tylko z tych dziewięciu członków komisji pod protokołem z posiedzenia takiej komisji konkursowej, nie może być uznany za mogący mieć wpływ na wynik konkursu. Podobnie należy ocenić zastrzeżenia, jakie zgłosił jeden z członków komisji. Skoro do wyłonienia kandydata na dyrektora wystarczy uzyskanie przez niego bezwzględnej większości głosów obecnych członków komisji (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MEN), to znaczy, że ustawodawca nie wymaga w tej kwestii jednomyślności. Nie uwzględnienie przez wymaganą większość członków komisji zastrzeżeń jednego z nich, nie może więc zablokować możliwości wyłonienia kandydata na dyrektora. Dlatego wskazane zastrzeżenia, nawet gdyby zostały niewadliwie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, nie mogły mieć wpływu na wynik przedmiotowego konkursu. Skoro tak, to nie mogły też być podstawą unieważnienia tego konkursu.

Uwzględniając powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że zaskarżone Zarządzenie Nr [...] Burmistrza z dnia [...] naruszało w istotny sposób wskazane wyżej przepisy prawa, co czyniło skargę Wojewody zasadną. Ponieważ jednak od chwili podjęcia zaskarżonego zarządzenia upłynął już jeden rok oraz nie zachodzą w sprawie okoliczności, o jakich mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził jego nieważności, ale orzekł o jego niezgodności z prawem. W konsekwencji, stosownie do treści art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g. utraci ono moc prawną z dniem uprawomocnienia się uzasadnianego wyroku (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 94 teza 3.Opublikowano: WK 2016).

Na rozstrzygnięcie Sądu nie mogła mieć wpływu powołana w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę okoliczność, że po wydaniu zaskarżonego zarządzenia ogłoszono kolejny konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w N. , w wyniku którego wyłoniono innego kandydata na to stanowisko i temu kandydatowi powierzono już obowiązki Dyrektora tej szkoły. Wskazane okoliczności nie mogą pozbawiać sądu administracyjnego określonych w p.p.s.a i w u.s.g. kompetencji do kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, tj. takie akty, jak zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. Odnośnie skutków niniejszego wyroku, które nastąpią, jak to już wyżej wyjaśniono, po jego uprawomocnieniu się, należy wyjaśnić, że zaskarżone zarządzenie zachowuje moc prawną do czasu stwierdzenia jego nieważności, w związku z czym wszystkie czynności prawne dokonane na jego podstawie odnoszą wynikające z niego skutki. Skutkiem orzeczenia o niezgodności z prawem aktu organu gminy może być natomiast odpowiedzialność deliktowa gminy, ustalana zgodnie z art. 417 k.c. W myśl tego przepisu gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (por. Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 94, teza 3. Opublikowano: LexisNexis 2013). W obecnym stanie prawnym utraciło znaczenie przewidziane w art. 94 ust. 2 zd. 3 u.s.g. odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków orzeczenia sądu stwierdzającego niezgodność zarządzenia z prawem. Chodziło o odpowiednie zastosowanie art. 160 k.p.a., stanowiącego do dnia 1 września 2004 r. podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm.).

Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za niezgodne z prawem działanie określa obecnie art. 417 k.c., o czym już wyżej wspomniano (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 94 teza 5.Opublikowano: WK 2016).