Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 506/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7a§1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. C. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

1.1. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Biura Powiatu [...] ARiMR w K. wpłynął wniosek M. C. (dalej: Producent; Skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2011 do upraw w pakiecie 2 "rolnictwo ekologiczne" w wariantach:

- 2.1 "uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" na areale 22,70 ha,

- 2.9 "uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności" na areale 71,77 ha.

1.2. W oparciu o złożoną deklarację Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Producentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 do upraw w wariantach:

- 2.1 do zatwierdzonego areału 22,70 ha w kwocie [...]zł (stawka [...] zł/ha),

- 2.9 do zatwierdzonego areału 71,77 ha w kwocie [...]zł (stawka [...] zł/ha),

łącznie [...] zł, która została przekazana na konto Producenta [...] r.

W decyzji tej wskazano, że Producent rozpoczął w dniu [...] r. 5-letni okres zobowiązania rolnośrodowiskowego.

1.3. Następnie w dniu [...] r. Producent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarował uprawy w tożsamych jak w 2011 r. wariantach i powierzchniach.

Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości - łącznie [...] zł - do upraw w wariantach:

- 2.1 do zatwierdzonego areału 22,70 ha w kwocie [...]zł (stawka płatności [...] zł/ha),

- 2.9 do zatwierdzonego areału 70,22 ha w kwocie [...]zł (stawka płatności [...] zł/ha).

1.4. W dniu [...] r. Producent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do upraw w wariantach: - 2.1 na areale 22,70 ha, - 2.9 na areale 70,22 ha.

Dnia [...] r. Producent złożył do organu I instancji oświadczenie o "wypadniętych" i uszkodzonych drzewkach owocowych, zobowiązując się do dostarczenia protokołów z szacowania szkód oraz do uzupełnienia braków w terminie jesiennym. W dniach 16 i [...] r. Producent dostarczył protokoły z oględzin uszkodzonych upraw i zniszczeń dokonanych przez zwierzynę łowną, stwierdzonych przez przedstawicieli kół łowieckich. Natomiast w dniu [...] r. Producent dostarczył oświadczenie o dosadzeniu 1000 szt. czereśni i 3000 szt. jabłoni oraz kopie dokumentów dotyczących zakupu czereśni i jabłoni domowej (w tym decyzję z [...] r. Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. o pozwoleniu na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym w październiku 2013 r. materiału szkółkarskiego kategorii elitarny, kwalifikowany lub CAC w ilości 3500 sztuk jabłoni i 1700 sztuk czereśni wyprodukowanego bez użycia metod ekologicznych).

1.5. W okresie od 19 do [...] r. w gospodarstwie Producenta została przeprowadzona kontrola w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego. Przeprowadzona została również kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zmierzonym działkom rolnym inspektorzy terenowi w raporcie z kontroli nadali kod DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych zadeklarowanej/ych we wniosku. W związku z czym organ zobowiązany był do przeprowadzenia kontroli administracyjnej i ustalenia powierzchni tych działek rolnych. Dla wariantu 2.1 powierzchnia upraw wyniosła 22 ha, zaś dla wariantu 2.9 70,22 ha.

Kontrolerzy ustalili też, że na działkach rolnych o łącznej powierzchni zmierzonej 72,14 ha występuje w sumie 8821 sztuk sadzonek drzewek owocowych spełniających normy, 1120 sztuk poza normą, w tym 4000 sztuk drzewek dosadzonych jesienią.

Z powodu wykonania dosadzeń ww. przed kontrolą organ w dniu [...] r. wezwał Producenta do złożenia wyjaśnień co do ilości dosadzonych drzewek. Producent podał szacunkowe ilości nasadzeń oraz wyjaśnił, że część drzewek zostało przyciętych dla lepszego rozkrzewienia do wysokości 65-70 cm, które następnie nie zostały uznane przez kontrolerów, gdyż były za niskie. Organ dysponując wyjaśnieniami Strony oraz zebraną dokumentacją, w tym rejestrem działalności rolnośrodowiskowej ustalił, że ilość drzewek owocowych w okresie od stwierdzenia wypadów i zniszczeń sadzonek przez dzikie zwierzęta do ich uzupełnienia wyniosła 4821 sztuk.

Powyższe oznaczało, że obsada drzewek owocowych na działkach rolnych spełniających wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r." - w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 była mniejsza od wymaganej minimalnej obsady dla jabłoni i czereśni, tj. 125 szt. drzewek na 1 ha (119 szt./ha z zastosowaniem 5% tolerancji) - kod nieprawidłowości E7. Poza tym część skontrolowanych drzewek nie była zgodna z normami (wysokość min. 0,80 m), co zostało udokumentowane materiałem zdjęciowym.

1.6. W oparciu o takie wyniki organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wariancie 2.1 do zatwierdzonego areału 22 ha w wysokości [...] zł (stawka płatności [...] zł/ha) oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 2.9 z uwagi na to, że wymagana minimalna obsada drzewek owocowych nie była zachowana przez cały rok. Organ zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. dla działek rolnych w wariancie 2.9 zastosował obniżkę płatności o 100% za niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek przez cały rok.

Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie.

1.7. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając, że uprawa sadownicza jabłoni i czereśni znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych, objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od roku 2011 nie została w sposób należyty, wystarczający dla jej właściwej ochrony zabezpieczona. Organ wskazał również, że wymagania dotyczące wysokości i grubości drzewek owocowych oraz ich ukorzenienia, a także wymóg utrzymania określonej minimalnej obsady drzewek plantacji owocowej przez cały 2013 rok zapisany w załączniku nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie zostały spełnione. W związku z czym Producentowi odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 2.9.

1.8. Na powyższą decyzję Producent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt I SA/Sz [...]) uznał skargę za niezasadną i ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniesionej przez Skarżącego skargi kasacyjnej w wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt II GSK [...]) nie zgodził się z postawionymi zarzutami i ją oddalił.

1.9. W dniu [...] r. Producent złożył w Biurze Powiatowym ARiMR kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował uprawy w wariantach: - 2.1 na areale 22,70 ha, - 2.9 na areale 70,22 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, łącznie [...] zł do upraw w wariantach: - 2.1 do powierzchni zatwierdzonej 22 ha w kwocie [...]zł (stawka [...] zł/ha); - 2.9 do powierzchni zatwierdzonej 70,22 ha w kwocie [...]zł (stawka [...] zł/ha).

1.10. Również w roku 2015 Producent złożył wniosek o przyznanie takiej płatności do upraw w wariantach: - 2.1 na areale 22,55 ha, - 2.9 na areale 70,22 ha.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 do wariantów: - 2.1 do zatwierdzonej powierzchni uprawy 22 ha w kwocie [...]zł; - 2.9 do zatwierdzonej powierzchni uprawy 70,12 ha w kwocie [...]zł.

Producent nie złożył odwołania od tej decyzji.

2.1. Dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011-2012 ze względu na niedotrzymanie warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Producent w piśmie z [...] r. wyjaśnił jakie działania podejmował w celu zabezpieczenia młodych drzewek owocowych przed żerowaniem leśnej zwierzyny.

2.2. Dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...], którą ustalił Producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w wysokości [...] zł.

2.3. W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

- art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...], poprzez ich błędną wykładnię, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania,

- § 38 ust. 1 i 2 w związku z § 46 a contrario rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" - "poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wyraźnie sformułowaną przez prawodawcę dyspozycją ww. norm",

- § 39 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z [...] r., "poprzez nałożenie na Stronę obowiązku zwrotu płatności pomimo braku wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek zwrotu wskazanych w hipotezie ww. normy prawnej".

3.1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

3.2. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. [...]) – dalej: "ustawa o ARiMR" - organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Wypłacone nienależnie środki publiczne w wariantach 2.1 i 2.9 za lata 2011-2012 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z funduszy Unii Europejskiej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że Producent otrzymał płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w łącznej kwocie [...]zł, która w dniu [...] r. została przekazana na jego rachunek bankowy. Tym samym Producent rozpoczął swoje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia [...] r. w pakiecie rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.1 i 2.9.

Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. "płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr [...], zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z [...] r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu".

W myśl § 3 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] r. "podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, są:

1) wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy ww. rozporządzenia nr [...], wymienione w załączniku nr [...] do rozporządzenia;

3) inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr [...], wymienione w załączniku nr [...] do rozporządzenia".

Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest do przestrzegania wymogów określonych dla danego pakietu i wariantu zapisanych w załączniku nr [...] do rozporządzenia, tj. wykonywanie co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji oraz utrzymanie minimalnej obsady drzewek, dla jabłoni domowej 125 sztuk na 1 hektar. Ponadto w oparciu o § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) ww. rozporządzenia, wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości oraz średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego w każdym roku prowadzenia plantacji, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego zapisanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. (Dz.U. z 2007r. nr 29, poz. 189 z późn.zm.).

W myśl art. 39 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr [...], "płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe". Ust. 3 tego artykułu stanowi, że "płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr [...], jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie".

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. - rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariancie 2.[...].9, 2.[...].12 na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] r., o którym mowa w § 58, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tego wariantu w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58, czyli rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia [...] r.

W kolejnych latach 2012-2015 Producent składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej potwierdził, że kontynuuje podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Kontrola przeprowadzona w dniach 19–28 listopada 2013 r. w gospodarstwie Producenta wykazała jednak, że powierzchnia upraw w wariancie 2.1 została zmniejszona, zaś część drzewek owocowych zostało dosadzonych. Natomiast weryfikacja wniosku i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że Producent nie przestrzegał wymogów obowiązujących w Programie Rolnośrodowiskowym dla pakietu 2, w wariancie 2.9, gdyż nie była dochowana wymagana minimalna obsada drzewek owocowych w całym roku 2013.

3.3. Wobec oddalenia skargi na decyzję organu II instancji z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie płatności za rok 2013 w wariancie 2.9 i wobec oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej Producenta, decyzja organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. uprawomocniła się, a zawarte w niej ustalenia i rozstrzygnięcia stały się podstawą do przeprowadzenia niniejszego postępowania.

3.4. W myśl art. 28 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. [...] ze zm.) – dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich": "Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. (...). Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem. (...) Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa."

Zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego (...) lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy:

1) rolnik:

a) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu (...),

b) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem".

W myśl ust. 3 tego paragrafu, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Także zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

- nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu (...), przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, objętych danym wariantem,

- zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (...).

3.5. Organ stwierdził, że na podstawie wyników z ww. kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, która stwierdziła zmniejszenie powierzchni upraw w wariancie 2.1 do areału 22 ha, Strona zobowiązana jest zwrócić za rok 2011 i 2012 r. płatność przyznaną w kwotach po [...] zł (do powierzchni 22,70 ha - 22 ha powierzchnia stwierdzona upraw w kontroli w 2013 r. = 0,70 ha x [...] zł/ha (stawka płatności) = [...] zł).

Natomiast na podstawie art. 18 ust. 1 obowiązującego od 2011 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.25.8 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie Komisji (UE) nr [...]" - w sytuacji stwierdzenia braku spełnienia odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3. art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr [...], oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W związku z tym, wobec stwierdzenia w roku 2013 niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr [...], płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach 2011 i 2012 podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w przypadku wariantu 2.9 w oparciu o art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] na podstawie załącznika nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. zwrotowi podlega płatność przyznana do działek rolnych, na których w roku kolejnym stwierdzono nieprawidłowości jak:

- nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady), tj. 100% przyznanej płatności za lata 2011 - 2012.

W oparciu o ten przepis oraz o ustalenie, że Producent nie dotrzymał wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, Producent zobowiązany jest do zwrotu:

1) za rok 2011 - w wariancie 2.9

- sankcja 100% (zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. za niewypełnienie wymogu E7 w 2013 r.) przyznanej płatności do działek rolnych z uprawą sadu w wysokości [...] zł,

2) za rok 2012 - w wariancie 2.9

- sankcja 100% (zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. za niewypełnienie wymogu E7 w 2013 r.) przyznanej płatności do działek rolnych z uprawą sadu w wysokości [...] zł.

Producent ma do zwrotu za rok 2011: [...] zł + [...] zł = [...] zł, oraz za rok 2012: [...] zł + [...] zł = [...] zł.

Łącznie kwota do zwrotu za lata 2011 - 2012 wynosi [...] zł.

Organ wyjaśnił, że doręczenie Stronie tej decyzji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty wskazanej w tej decyzji w terminie 60 dni od daty jej doręczenia.

3.6. Zdaniem organu odwoławczego Producent otrzymał płatności nienależne czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych. Uchybienie któregokolwiek z warunków lub wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej i niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 28 rozporządzenia z 2009 r. (§ 39 rozporządzenia z 2013 r.) oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...], organ stwierdził, że wszelkie regulacje tego rozporządzenia mają zastosowanie w sprawie. Wobec braku przepisów przejściowych oraz z brzmienia ostatniego zdania art. 35 jednoznacznie wynika, iż intencją prawodawcy unijnego było zastosowanie tego aktu na terytorium całej Wspólnoty i w odniesieniu do wszystkich spraw wszczętych od dnia wejścia tego aktu prawnego w życie w 2011 r.

Organ podkreślił, że ww. art. 18 ust. 1 w odniesieniu do płatności przeszłych ma zastosowanie - w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego - wtedy, kiedy zostanie stwierdzone naruszenie wymogów przewidzianych dla poszczególnych wariantów tego programu. Prawodawca wspólnotowy uznał bowiem, że naruszenie wymogów powinno skutkować nie tylko zmniejszeniem lub utratą płatności w danym roku, ale również w latach poprzednich. Jest to uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych dla upraw w wariantach Programu Rolnośrodowiskowego z powodu niedbałości rolnika powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli.

Unormowania polskie i unijne tworzą tu kompleksowy system stąd odmowa lub zmniejszenie płatności w danym roku, wynikające z przepisów krajowych, nie stanowią przeszkody dla zastosowania analogicznego zmniejszenia lub odmowy w odniesieniu do pomocy z lat poprzednich na bazie regulacji wspólnotowej, z zastrzeżeniem, że nie może to dotyczyć postępowań z wniosków złożonych przed [...] r.

Organ przytoczył następnie brzmienie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr [...] i stwierdził, że niezgodności w uprawie drzewek owocowych zostały wykryte podczas kontroli na miejscu i administracyjnej wniosku w trzecim roku Programu. Stwierdzone nieprawidłowości potwierdzają, że cele tego programu nie zostały osiągnięte przez Skarżącego, zaś wsparcie finansowe wypłacone do uprawy sadu w latach poprzednich nie zostało prawidłowo wykorzystane. Skarżący świadomie naraził uprawiane drzewka na możliwość wystąpienia szkód, w stopniu wpływającym na spełnienie warunków Programu Rolnośrodowiskowego w 2013 roku, przez co nie dochował ciążącego na nim obowiązku zapewnienia minimalnej wymaganej obsady drzewek kwalifikowanych.

Ujawnione uchybienia miały wpływ na wydanie decyzji z [...] r., w której przyznano Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za rok 2013, tylko do upraw w wariancie 2.1, zaś do uprawy plantacji owocowej w wariancie 2.9 zastosowano obniżkę płatności o 100%. Tak więc rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, którą jest niespełnienie wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych, zostały określone w powyższej (ostatecznej) decyzji na poziomie 100%.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia §§ 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ odwoławczy wskazał, że § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (§ 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) ma w sprawie zastosowanie ze względu na niedotrzymanie przez Skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013 r., tj. nieutrzymanie wymaganej minimalnej obsady drzewek owocowych w wariancie 2.9 - E7 oraz powierzchni upraw w wariancie 2.1.

Organ podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe nie są przyznawane z urzędu, ale na wniosek rolnika, złożony na urzędowym formularzu, w którym deklaruje on posiadanie określonych gruntów rolnych, uprawnionych do płatności, natomiast integralną częścią wniosku stanowią oświadczenia i zobowiązania zawarte na stronie [...], w tym oświadczenie, że rolnik zna zasady oraz tryb realizacji Programu Rolnośrodowiskowego i jest świadomy konsekwencji i sankcji jeśli nie wykona zobowiązań wynikających z realizacji tego Programu.

Ponadto organ odwoławczy sprawdził czy ustalona należność nie przedawniła się, analizując w tym zakresie przepisy art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z 23.12.1995r. z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 2988/95) i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Wskazał przy tym, że w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013 okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program, wysłanej do Komisji Europejskiej, a więc co najmniej do dnia 31 grudnia 2015 r., jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2016 r. Oznacza to, że jeżeli dla sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, wyliczony termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on przedłużeniu do tej daty.

Organ po dokonaniu tej analizy uznał, że w niniejszej sprawie przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu [...] r. decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oraz o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części, na 2013 r. W przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszej sprawie do dnia [...] r. Organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu i została ona odebrana dnia [...] r., zatem nie doszło do przedawnienia.

Organ wyjaśnił też, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na przesłanki zawarte w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, gdyż przedmiotowe płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, bowiem dopiero w roku 2013 podczas kontroli administracyjnej wniosku wyszło na jaw, że Strona w uprawie sadu w wariancie 2.9 nie dotrzymała wymogu utrzymania minimalnej obsady drzewek owocowych przez cały 2013 rok w wariancie 2.9 objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

W gospodarstwie Producenta nie wystąpiły też żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności, wskazane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. Za przypadek wystąpienia siły wyższej w gospodarstwie Strony nie można było uznać zniszczeń dokonanych w uprawie sadu przez dzikie zwierzęta ze względu na brak odpowiedniego, skutecznego zabezpieczenia drzewek owocowych, w sytuacji gdy, plantacja ta została założona w bezpośrednim sąsiedztwie lasów.

W sprawie brak też było możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z dnia 11.08.2005 r., s. 1 z późn. zm.), w myśl którego organ odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro przeliczonej na złote według wskazanego kursu euro – co nie miało miejsca w sprawie.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...], którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 tego rozporządzenia.

4.1. W skardze na decyzję organu odwoławczego Producent – reprezentowany przez radcę prawnego – decyzji tej zarzucił naruszenia prawa materialnego:

1) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Nr [...] - poprzez błędną wykładnię;

2) § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. - poprzez przyjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wyraźnie sformułowaną przez prawodawcę dyspozycją ww. normy;

3) § 39 w związku z § 46 a contrario rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. - poprzez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu płatności pomimo braku wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek zwrotu wskazanych w hipotezie tej normy prawnej (podobnie jak brak jest wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek zawartych w analogicznym co do treści, wskazywanym jako właściwy przez organ, przepisie § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.).

Ponadto zarzucił również rażące naruszenie przepisu postępowania, mające bezpośredni wpływ na wynik postępowania, tj.:

4) art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") - poprzez przyjęcie przez organ prowadzący postępowanie, którego przedmiotem było nałożenie na stronę określonego obowiązku (zwrotu uprzednio pozyskanych kwot wsparcia), niekorzystnej dla strony wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. ww. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr [...] - pomimo tego, iż sens i treść tych przepisów, w świetle istniejącego orzecznictwa, budzi co najmniej daleko posunięte wątpliwości, (jeśli nie podlega jednoznacznie wykładni innej od zastosowanej przez organ) - o czym świadczy liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym liczne wyroki NSA - przytoczone w uzasadnieniu skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm.

4.2. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w trakcie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w roku 2013 w jego gospodarstwie doszło do przejściowego (tj. do czasu wykonania w pierwszym możliwym terminie nowych dosadzeń) braku minimalnej wymaganej obsady drzew owocowych, spełniających wymagane normy, w przeliczeniu na hektar sadu, co stanowi uchybienie, o którym mowa w cz. II Załącznika nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Okoliczność ta została stwierdzona na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej i jest bezsporna.

Zgodnie z § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzania rolnośrodowiskowego z 2013 r., w przypadku upraw sadowniczych zadeklarowanych do kolejnych (kontynuacyjnych) płatności rolnośrodowiskowych wysokość zmniejszeń płatności za stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów obowiązujących dla danego Wariantu określane są według norm rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Tak więc do oceny wagi stwierdzonego uchybienia Skarżącego z roku 2013 zastosowanie znalazły przepisy Załącznika nr [...] do rozporządzenia z 2009 r., zgodnie z którym, brak wymaganej obsady karany jest przez prawodawcę sankcją finansową w wysokości 100 % płatności przypadającej do danej działki rolnej, przy czym w myśl § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., ustalony zgodnie z Załącznikiem nr [...] ww. wymiar zmniejszenia dotyczy kwot należnych stronie za dany rok, w którym doszło do sankcjonowanego uchybienia.

Fakt, że uchybienie przejściowego braku wymaganej minimalnej obsady ma charakter poważny, tak iż sankcja za jego wystąpienie wynosi aż 100% płatności przypadającej do dotkniętej nim działki rolnej na dany rok, nie jest natomiast równoznaczny z przerwaniem przez rolnika realizacji działań rolnośrodowiskowych w ramach danego wariantu, tj. okolicznością o której mowa w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (analogiczny przepis w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.).

Skarżący podkreślił, że po dokonaniu uzupełnienia brakującej obsady odpowiednim kwalifikowanym materiałem szkółkarskim - co miało miejsce w październiku 2013 r. i co zostało potwierdzone raportem z kontroli na miejscu oraz stwierdzone urzędowo przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. - w kolejnych, dwóch ostatnich latach realizacji podjętego w roku 2011 5-letniego zobowiązania, a więc w latach 2014 i 2015 otrzymywał bez przeszkód płatności do sadu w ramach Wariantu 2.9.

Kwestią sporną obecnie jest zakres skutków prawnych stwierdzonego przejściowego uchybienia w przestrzeganiu wymogu posiadania minimalnej obsady drzew skutkujące nałożeniem na niego obowiązku zwrotu kwot w tym zakresie, w łącznej wysokości [...] zł.

Skarżący zauważył, że sporne zagadnienie prawne w przeciągu kilku ostatnich lat było przedmiotem licznych spraw sądowo-administracyjnych i doczekało się bogatego orzecznictwa. Według dominującej linii orzecznictwa przepisy art.18 ust. 1 i 2 rozporządzenia [...] należy traktować we wzajemnym powiązaniu i jako takie stanowią one normy o charakterze kompetencyjnym, wyznaczającym dla prawodawcy krajowego ramy, dla określenia zakresu sankcji z tytułu m.in. niedochowania poszczególnych wymogów w ramach programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013. W związku z tym uznaje się, że przepisy polskie, a mianowicie § 38 ust. 1 w zw. z treścią Załącznika nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowią implementację normy 18 ust. 1 rozporządzania nr [...], uwzględniającą jednakże również treść art. 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia, nakazującą uwzględnienie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności przy określaniu obowiązujących w danym kraju zasad odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go, lub określania kwoty zmniejszenia pomocy.

Tym samym przepisy polskiego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., właściwego zgodnie z jego § 46 dla niniejszego postępowania, już uwzględniają - w procesie stanowienia prawa - powoływaną przez organ normę art. 18 ust. 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia nr [...] i wyraźnie wskazują wymiar sankcji finansowej, jakiej podlega - na podstawie § 38 rozporządzenia z 2013 r. - rolnik, który dopuścił się poszczególnych uchybień, w tym np. uchybienia braku wymaganej obsady upraw sadowniczych w przypadku Wariantu 2.9.

Również przepisy § 27 i § 28 a także Załącznika nr [...] do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. ustanowione zostały w drodze implementacji analogicznej do normy art. 18 ust. 2 rozporządzenia [...] normy kompetencyjnej, zawartej w art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia [...] r., które to rozporządzenie poprzedzało rozporządzenie Komisji (UE) nr [...].

Podejście organu, który przyznaje sobie w oparciu o art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 kompetencję do modyfikowania, w drodze stosowania prawa, zasad implementacji tegoż art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 do polskiego porządku prawnego, było już wielokrotnie przedmiotem krytycznego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 28.05.2015 r. I SA/Rz 280/15; WSA w Łodzi z 05.03.2015 r. III SA/Łd 14/15; WSA w Poznaniu z 19.02.2015 r. III SA/Po 1695/14; WSA w Szczecinie z 11.02. 2015 r. I SA/Sz 1157/14; WSA w Opolu z 11.02.2015 r. II SA/Op 585/14; WSA we Wrocławiu z 18.03.2015 r. III SA/Wr 761/14, WSA w Łodzi z 11.12.2015 r. III SA/Łd 870/15.

Większość ww. wyroków dotyczy przede wszystkim przypadków rozciągania przez organy obowiązku zwrotu płatności w okolicznościach sankcjonowanych na mocy § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jednak są wśród nich także takie, które odnoszą się wprost do przypadków, w których miejsce miały okoliczności wskazane w § 38 ust. 1 tegoż rozporządzenia (analogiczne w § 27 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r.) - np. ww. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu III SA/Wr 761/14, prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 03.03.2016 r. III SA/Lu 957/15, w którym wskazano m.in., że: "Sankcja administracyjna ma zatem zastosowanie jedynie do tego roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Oznacza to, że w realiach tej sprawy organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało niewadliwie stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości.".

Podobne stanowisko w przedmiotowej kwestii zajął NSA (por. wyroki: z 25.11.2016 r. II GSK 1101/15, z 02.06.2017 r. II GSK 365/17, z 04.07.2017 r. II GSK 3698/15, a także z 29.08.2017 r. II GSK 1281/17 - wydany na skutek wniesienia kasacji przez organ ARiMR, w którym zawarto bardzo szczegółowe wyjaśnienie stanowiska, na które powołuje się skarżący – przytoczone w skardze.

4.3. Uzasadniając naruszenie norm postępowania Skarżący powołując się na art. 7a § 1 K.p.a., wskazał, że nawet wówczas, gdyby Sąd uznał, że wykładnia normy prawnej zawartej w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr [...] w związku z § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie jest wykładnią jednoznacznie błędną, (lub gdyby Sąd stanął na stanowisku, że wykładnia organu jest wykładnią słuszną), pozostaje faktem, iż treść normy wynikającej z zestawienia tych przepisów pozostaje obiektywnie - zważywszy na orzecznictwo, w tym liczne wyroki NSA - co najmniej wątpliwa. Mimo tego organ postąpił w sposób rażący wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nakazującej mu rozstrzygnąć wątpliwość co do treści danej normy na korzyść strony.

5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

6.1. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Po dokonaniu takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

6.2. Na wstępie wskazać należy, że organ I instancji ARiMR w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego Producenta środków finansowych na lata 2011-2012. Postępowanie to zostało zatem wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w związku z czym w sprawie mają zastosowanie przepisy tego właśnie rozporządzenia. Przepis § 46 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Z przepisu tego wynika więc norma, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011–2012, należy stosować nowe uregulowanie. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji organ powoływał się też na przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jednak równocześnie wskazywał na odpowiadające im brzmieniem przepisy rozporządzenia z 2013 r., zatem takie uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Równocześnie wskazać tu jednak należy, że stosownie do § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia z 2009 r.

Zgodnie natomiast z ust. 3 § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.: "Do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: (...), 2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58.", tj. rozporządzenia z 2009 r. Z tych względów w odniesieniu do roku 2013 odmowa przyznania płatności do wariantu 2.9. oparta była m.in. o zmniejszenia (100%) określone w załączniku nr [...] do rozporządzenia z 2009 r.

6.3. Zauważyć tu należy, że powołane wyżej rozporządzenie Komisji (UE) nr [...] - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz - D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach, przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

6.4. Rozporządzenie nr 65/2011 w art. 5 - zatytułowanym "Odzyskiwanie płatności" - w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia: "Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr [...] [tj.: lit. a - iv) płatności rolnośrodowiskowych, - v) płatności z tytułu dobrostanu zwierząt; lit. b - v) płatności leśnośrodowiskowych] - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.".

Stosownie natomiast do ust. 2 artykułu 18:

"Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.".

W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. Przepisy te, adresowane do Państw członkowskich, określają zatem ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

W orzecznictwie wskazuje się jednak (wyrok NSA z 29.08.2017 r. II GSK 1281/17), że pomimo iż w treści przytoczonych przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, to uznać należy, iż regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Wprawdzie ustawodawca unijny w dalszych akapitach tego przepisu wskazał "od czego zależy" ustalenie ww. kategorii stwierdzanej niezgodności, to jednak oczywistym jest, że te ogólnikowe definicje wskazują jedynie na sposób rozumienia tych nieprawidłowości, nie tworząc kompletnego, szczegółowego unormowania tych kwestii.

Należy też mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Zatem, mimo braku w przepisach ww. rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych, z aktu tego – z art. 18 ust. 2 - pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Gdyby bowiem uznać, że nakaz pomniejszania, odmowy lub odzyskiwania nienależnych płatności wynikał bezpośrednio z ust. 1 tego artykułu, który zatem stanowił by wystarczającą podstawę do dokonywania tych modyfikacji płatności (w tym także w odniesieniu do płatności za lata ubiegłe – w wypadku zobowiązań wieloletnich), to przepis ust. 2 byłby zbędny. Tymczasem uznać należy, że ma on bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego dokonywania takich modyfikacji płatności i to z woli ustawodawcy unijnego.

Stwierdzić więc należy, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający – dla prawidłowego stosowania nakazów określonych w ust. 1 - uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Zatem przepis ust. 1 nie może stanowić (skoro ust. 2 jest jego normatywnym uzupełnieniem) samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. S. przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są więc uregulowane w przepisach krajowych, w szczególności – w rozpoznawanej sprawie - przepisach ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

6.5. Podkreślić tu należy, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...] jest przepisem odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, stanowiąc, że w przypadku takich zobowiązań, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obowiązek zwrotu nienależnych płatności dotyczy również kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Nie oznacza to jednak – zdaniem Sądu – iż nie odnoszą się do niego zasady określone w § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym wprost wskazano, że państwo członkowskie (m.in.) "odzyskuje wsparcie" właśnie z uwzględnieniem tych zasad.

Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia bowiem także systematyka przepisów art. 18 rozporządzenia [...]. Przepis dotyczący odzyskiwania płatności za wcześniejsze lata w odniesieniu do zobowiązań wieloletnich jest częścią ust. 1 (jego drugi akapit), w którym ustanowiono ogólną zasadę pozbawiania, pomniejszania lub odzyskiwania płatności, a zatem i do tego przepisu mają zastosowanie ww. reguły dokonywania przez państwa członkowskie takich modyfikacji płatności. Inna byłaby więc sytuacja, gdyby przepis ten (zawarty w ust.1 akapit drugi) umieszczono w odrębnej jednostce redakcyjnej, np. w ust. 3, następującym po ust. 2 nakazującym uwzględnianie przez państwa członkowskie wskazanym w nich zasad. Taka redakcja art. 18 mogłaby więc uzasadniać stwierdzenie o szczególnym charakterze tego przepisu, stanowiącym wystarczającą podstawę prawną do orzekania o zwrocie płatności za lata wcześniejsze.

6.6. Również przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1) mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, co realizują przepisy ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach ww. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi natomiast, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

6.7. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11.04.2013 r. II GSK 96/12 oraz z 1511.2012 r. II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego Producenta w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji ostatecznych przyznających pomoc za te lata.

6.8. Jak wskazano powyżej, art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności za lata 2011 i 2012 regulowało ww. rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., jednak – co także przedstawiono powyżej – w rozpoznawanej sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za ten okres zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe z [...] r.

Postępowanie o przyznanie płatności (w tym w pomniejszonej wysokości), jak i postępowanie o zwrot płatności są więc odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku, co zostanie omówione niżej.

6.9. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej: 1) działek rolnych, (...) – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr [...] do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr [...] do rozporządzenia (ust. 2 § 38) – z zastrzeżeniem o którym mowa w powołanym wyżej § 50 rozporządzenia z 2013 r.

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza jednak sankcji określonej w § 39 rozporządzenia.

Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2).

Podobnej treści uregulowania zawierają §§ 27 i 28 rozporządzenia z 2009 r.

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe jest więc w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje - co do zasady - w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Można więc stwierdzić, że zastosowanie sankcji z tytułu deliktu określonego w § 38 rozporządzenia z 2013 r. (odpowiednio § 27 rozporządzenia z 2009 r.) implikuje postępowanie w przedmiocie zwrotu przyznanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowej i na podstawie § 39 - odpowiednio § 28 rozporządzenia z 2009 r.

6.10. Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to ustalono w rozpoznawanej sprawie (w wariancie 2.1), należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości. W zakresie wariantu 2.9 (uprawy sadownicze) w roku 2013 stwierdzono niedochowanie minimalnej obsady drzew, skutkujące odmową przyznania płatności (100% pomniejszenia wg załącznika nr [...] do rozporządzenia z 2009 r.).

[...] to, że zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu płatności wypłaconych Producentowi za lata 2011 i 2012, celem zbadania zaistnienia faktycznych i prawnych przesłanek pobrania nienależnego świadczenia za te okresy we wskazanym wyżej zakresie.

6.12. Uznać należy, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się bowiem w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Co do zasady, prawidłowe jest też stwierdzenie, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i może powodować obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, także za lata poprzednie – na co wskazuje przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...]. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr [...], obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

6.13. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki NSA z [...] r. II GSK [...] i z [...] r. II GSK [...]).

6.14. Zdaniem Sądu uznać jednak należy, że dla oceny zasadności ustalenia obowiązku zwrotu przez rolnika pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata poprzednie, decydujące znaczenie ma rozważenie, czy uzyskane płatności są/były "nienależne". Przy czym, płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu.

Stwierdzone zatem w wyniku kontroli w listopadzie 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego przez Skarżącego w 2011 r. zobowiązania, uprawniały więc organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu tych płatności na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jednak w postępowaniu takim niezbędne jest jednoznaczne przekonujące wykazanie, że wypłacone Skarżącemu płatności za lata 2011 i 2012 były nienależne. W przepisach § 38 (z wyjątkiem ust. 6, niemającego znaczenia w sprawie) i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - analogicznie w przepisach §§ 27 i 28 rozporządzenia z 2009 r. - brak jest stwierdzenia, że ustalone za dany rok nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkują obowiązkiem zwrotu płatności za lata wcześniejsze. Uznać więc należy, że dla orzeczenia takiego obowiązku niezbędne jest wykazanie przez organ, że stwierdzone za dany rok (tj. rok w odniesieniu do którego prowadzone było postępowanie dotyczące przyznania płatności) nieprawidłowości istniały także w latach wcześniejszych lub zaistnienie takich nieprawidłowości oznacza zaprzestanie realizacji zobowiązania wieloletniego albo gdy jego dalsza realizacja utraciła środowiskowe lub ekonomiczne uzasadnienie, a więc jest nie do pogodzenia z celami systemu płatności rolnośrodowiskowych (tj. ochroną środowiska naturalnego i rozwojem obszarów wiejskich).

6.15. Wprawdzie w wydanych decyzjach organy ARiMR wskazywały ogólnie na nieosiągnięcie celu realizowanego przez Skarżącego zobowiązania i na ogólne zasady przyznawania (odzyskiwania nienależnych) płatności, nie wykazały jednak podanych wyżej okoliczności nakazujących uznania płatności za lata 2011-2012 za nienależne.

Przeciwnie, w zaskarżonej decyzji wskazano, że Producent w 2013 r. uzupełnił powstałe na początku tego roku braki w obsadzie drzew (spowodowane przez zwierzynę leśną) i w latach 2014 i 2015 r. kontynuował 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe rozpoczęte [...] r. i za te lata zostały mu wypłacone płatności w pełnej wysokości (w wariancie 2.9). Stwierdzić zatem można, że również w ocenie organów ARiMR Skarżący zrealizował zobowiązanie 5-letnie i że w następnych dwóch latach po zakończeniu całego zobowiązania obowiązany jest do utrzymania odpowiedniej obsady drzew – pod rygorem zwrotu części płatności.

Nie sposób więc uznać, że Skarżący zaprzestał realizacji całego zobowiązania albo że jego realizacja jest nie do pogodzenia z celami systemu wsparcia. Powtórzyć przy tym należy, że organ nie wykazał, iż w latach 2011-2012 występowały już nieprawidłowości za które w 2013 r. został pozbawiony płatności. Za takie nieprawidłowości nie można przy tym uznać samego faktu nienależytego zabezpieczenia drzew przed szkodami zwierzęcymi, bez stwierdzenia, że takie szkody w latach 2011-2012 rzeczywiście wystąpiły.

6.16. W rozpoznawanej sprawie nie można więc podzielić stanowiska organów, że Skarżący pobrał w latach 2011-2012 nienależne świadczenie, co miałoby wynikać ze stwierdzonych w listopadzie 2013 r. nieprawidłowości i że w takiej sytuacji podstawą prawną orzeczenia o zwrocie tych płatności stanowią ww. przepisy rozporządzeń rolnośrodowiskowych w związku z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...].

Podkreślić tu jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia państwo członkowskie odzyskuje wsparcie, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym w kolejnych akapitach wyjaśnia, co należy rozumieć przez te określenia. Wydaje się przy tym, że w szczególności "definicja" tej trwałości ("to, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków") w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przemawia za uznaniem, że przedmiotowa niezgodność (brak minimalnej obsady drzew w trakcie całego 2013 r.) nie miała takiego charakteru, a zatem nie powinna skutkować orzeczeniem o zwrocie płatności za lata 2011-2012. Podkreślić należy, że na te właśnie cechy (rozmiar, zasięg i trwałość) niezgodności powoływał się organ w odniesieniu do stwierdzonej w 2013 r. niezgodności pozbawiając Producenta płatności za ten rok do wariantu 2.9 i podnosząc, że tak właśnie (100% pomniejszenie płatności) prawodawca krajowy zrealizował wskazania zawarte w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr [...]. Takich stwierdzeń dotyczących rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności istniejącej w 2013 r. uzasadniającej pozbawienie 100% płatności nie można jednak – zdaniem Sądu – automatycznie odnosić do lat wcześniejszych, w których nie stwierdzono takich nieprawidłowości. Przeciwko takiemu automatycznemu wnioskowaniu przemawia też argument, iż w takim przypadku należałoby żądać zwrotu płatności nawet w sytuacji, gdy w tych wcześniejszych latach została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie rolnika, w której stwierdzono, że rolnik realizuje prawidłowo całe zobowiązanie. Uznanie w takiej sytuacji, że rolnik powinien zwrócić "nienależną" płatność byłoby więc nielogiczne – o ile nie wykazano, że wskutek późniejszych nieprawidłowości nastąpiło przerwanie realizacji zobowiązania wieloletniego albo utraciło ono zakładany cel.

6.17. Jedynie na marginesie wypada tu zauważyć, że orzeczony w zaskarżonej decyzji zwrot płatności dotyczy okresu zakładania plantacji, a więc ponoszenia największych nakładów przez rolnika, zatem zwrot tych płatności byłby szczególnie dotkliwy i to w sytuacji, gdy – na co wskazano powyżej – zobowiązanie 5-letnie zostało doprowadzone do końca. Uznać więc należy, że pozbawienie rolnika 60% płatności (lata 2011-2013) przypadających za 5-letni okres realizowanego zobowiązania byłoby rażąco niewspółmierne do stwierdzonych w listopadzie 2013 r. nieprawidłowości, naruszające zarówno konstytucyjną jak i unijną zasadę proporcjonalności, a pozbawienie 100% płatności za rok 2013 (a więc 20% za cały okres zobowiązania – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – należy uznać za i tak dotkliwą sankcję.

6.17. Dodatkowo należy tu wskazać, że przedstawiona wykładnia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie oznacza, że przepis § 39 regulujący obowiązek zwrotu płatności stanie się przepisem "pustym". Na jego podstawie można bowiem orzekać o zwrocie wypłaconej już płatności za dany rok, jeżeli na podstawie dokonanych następnie ustaleń okaże się, że była ona nienależna. Można również zatem orzec o zwrocie płatności za lata wcześniejsze na podstawie ustaleń dokonanych w późniejszym okresie – jednak w razie wykazania, że były one rzeczywiście nienależne w podanym wyżej rozumieniu tego określenia.

6.18. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował - i nadal jest prezentowany - pogląd, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji zobowiązania wieloletniego niejako "automatycznie" należy orzec o zwrocie płatności za lata wcześniejsze na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 (por. wyroki NSA z 21.10.2016 r. II GSK 2115/16 i 13.02.2018 r. II GSK 1082/16). Od 2015 r. coraz licznej prezentowane są jednak poglądy przeciwne (por. wyroki NSA z 09.08.2017 r. II GSK 667/17 i z 29.08.2017 r. II GSK 1281/17). W wyroku II GSK 667/17 NSA stwierdził m.in., że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 65/2011 "nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności".

6.19. Ta rozbieżność w orzecznictwie w omawianym zakresie pozwala na uznanie za zasadne stanowiska Skarżącego, że wynikająca z tej rozbieżności wątpliwość nie została przez organy ARiMR należycie rozważona w odniesieniu do zasady wyrażonej w art. 7a § 1 K.p.a., nakazującej rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

6.20. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

(Wszystkie przytoczone powyżej wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).