Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1934/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 listopada 2005 roku, G.N. działająca w imieniu skarżącego męża, Z.N. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie zaległości "Zakładowi B. Z.N.". Wskazała, iż mąż prowadzi działalność gospodarczą, jednak kontrahenci, z którymi współpracował od 3 lat zalegają z płatnościami. Podniosła, iż w znalazła się z trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej (jest po operacji [...]), a mąż przebywa w zakładzie karnym i może tam pozostać przez okres od 6 do 9 miesięcy. W związku z "długami" zmuszona jest zawiesić działalność gospodarczą. Oświadczyła, iż nie posiada żadnego dochodu. Jedyny dochód rodziny stanowi wynagrodzenie starszej córki w wysokości 700 zł. Ponadto młodsza córka studiuje, a opłata za czynsz wynosi 480 zł.

Decyzją z dnia[...] grudnia 2005 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Z. N. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ powołując się na regulację art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazał, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz oceniając sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, Zakład doszedł do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność i istnieje możliwość udzielenia ulgi w formie rozłożenia zaległości na raty. Analizując dane wynikające z kwestionariusza majątkowego wskazał między innymi, że wnioskodawca mieszka w mieszkaniu, którego jest właścicielem, a koszty jego utrzymania wynoszą 700 zł miesięcznie. Wyjaśniono, iż Skarżący jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] o wartości [...] zł. Posiada również zaległości z tytułu opłat czynszowych w wysokości [...] zł oraz zaległość z tytułu podatku w [...] Urzędzie Skarbowym w kwocie [...] zł. Skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej.

Pismem z dnia 5 stycznia 2006 r. G. N. wystąpiła w imieniu Skarżącego męża do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jego wniosku. Argumentowała, iż sytuacja materialna jej oraz rodziny jest bardzo ciężka i stale się pogarsza. Oświadczyła, iż w dalszym ciągu jedynym dochodem rodziny jest wynagrodzenie starszej córki w wysokości 700 zł., a sam czynsz za mieszkanie wynosi 480 zł miesięcznie. Tym samym środki finansowe, które pozostają na utrzymanie nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb życiowych ani na wykupienie leków. Ponadto młodsza córka musi dojeżdżać na uczelnię, gdyż jest na ostatnim roku studiów i pisze pracę magisterską, co generuje dodatkowe koszty.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ powołując się na regulację art. 28 ustawy ubezpieczeniowej, jak również powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż Skarżący nie wykazał przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Nadto stwierdzono, iż na niekorzyść Skarżącego przemawia brak stwierdzenia nieściągalności w trybie egzekucji administracyjnej. Opierając się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ nie stwierdził, aby w sprawie zachodziła ustawowa przesłanka "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacenia zaległych należności, w tym w ramach ewentualnego układu ratalnego. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej i nie pozostaje w stosunku zatrudnienia. Podniósł, iż organ rentowy przychylił się do wniosku w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego i wyraził zgodę na zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Powtórzył iż, nie zostały potwierdzone informacje dotyczące zaprzestania działalności gospodarczej przez Skarżącego. Ponownie zwrócono również uwagę na fakt posiadania samochodu osobowego o wartości [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. N. zaskarżył wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006r., domagając się umorzenia w całości zadłużenia wobec ZUS wraz z odsetkami. W uzasadnieniu szczegółowo powtórzył podnoszone wcześniej okoliczności o trudnej sytuacji materialnej. Wskazał, iż w wyniku niedopatrzenia sądowego trafił do aresztu, co jeszcze bardziej pogorszyło jego sytuację i spowodowało zerwanie podpisanych umów i problemy z odzyskaniem wierzytelność od dłużników. Skarżący nie zgodził się z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Oświadczył, iż utrzymuje się z niewielkich pożyczek przeznaczanych na wyżywienie. Wskazał, że żona złożyła wszystkie wymagane dokumenty w sprawie. Podniósł ponadto, iż potwierdzenia o zawieszeniu działalności gospodarczej były składane do organu rentowego w październiku i listopadzie 2005 r. oraz w styczniu 2006r. Zarzucił brak kompetencji pracownikom ZUS i działalnie na jego szkodę jako płatnika. Wyjaśnił, iż wskazany samochód osobowy jest jego własnością tylko w części i stanowi jedyny środek do rozpoczęcia na nowo działalności lub w ostateczności na zapewnienie rodzinie "chleba". Podsumowując skargę oświadczył, iż jest jedynym żywicielem rodziny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję

organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS

odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) – dalej: "u.s.u.s." oraz

§ 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) – zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 – 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia

31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy

w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95.

Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie stwierdził określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzeniu dnia 31 lipca 2003r. przesłanek "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do opłacania składek, rozumianej jako niemożność opłacenia należności z tytułu zaległych składek z powodu braku środków niezbędnych dla zachowania potrzeb życiowych. Organ dokonując analizy stanu faktycznego sprawy, wskazał, iż jedynym źródłem utrzymania rodziny Skarżącego jest wynagrodzenie starszej córki w wysokości 700 zł (podkreślenie Sądu). Uszło natomiast uwadze organu, iż w kwestionariuszu o stanie majątkowym, w uwagach i spostrzeżeniach osoby badającej stan materialno –zarobkowy zobowiązanego, pracownik ZUS stwierdził, iż miesięczne koszty utrzymania wynoszą 700 zł (podkreślenie Sądu).

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności stwierdzić należy, iż wniosek Prezesa ZUS o braku przesłanek z art. 28 ust. 3a, w tym z § 3 rozporządzenia, należy uznać za wniosek dowolny, naruszający wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Powoływany przepis art. 80 k.p.a. zawiera in implicite zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiąc, iż organ ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza jednak dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest bowiem zawsze określony przez prawo. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy ( tak w : Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa – Poznań 1995r., komentarz do art. 107. )

Naruszony został również art. 107 § 1 k.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach – tak pierwszej, jak i drugiej instancji – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek

z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.

Sąd stwierdził ponadto, iż przekazane przez organ rentowy akta sprawy były niepełne, nie zawierały m.in. pełnego wniosku Skarżącego o umorzenie należności. Sąd pragnie wskazać, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, a zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ rentowy zobowiązany był do przesłania sądowi kompletnych akt sprawy, czego nie uczynił.

W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). W zakresie kosztów postępowania nie orzeczono, gdyż Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a wobec nie stawienia się Skarżącego na rozprawę, brak było podstaw w zakresie orzekania o innych kosztach postępowania, w których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a.