Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 686/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 15, art. 29, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 961
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 28 lutego 2022 r. nr 49.2022 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego J. M., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 3 grudnia 2021 r., nakazującą skarżącemu wykonanie określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do nieruchomości położonej w S. przy ul. [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika m.in., że:

W dniach od 3 sierpnia do 7 września 2021 r., przedstawiciele Komendy Miejskiej PSP w S. przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ustalenia stanu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na terenie wskazanej posesji, na działkach nr [...] oraz częściowo nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w stanie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Ustalenia podjęte przez kontrolujących stanowiły podstawę do stwierdzenia występowania stanu zagrożenia życia ludzi. W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w odpowiednio wyznaczonym terminie.

Rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że nałożone na skarżącego obowiązki dotyczące usunięcia wykazanych nieprawidłowości są prawidłowe. Wyznaczone zadania do wykonania są właściwie i wyczerpująco uzasadnione. Dalej organ odwoławczy wskazał, że odnosząc się do treści odwołania, nie może uwzględnić argumentów skarżącego, gdyż jest on odpowiedzialny za realizację słusznie nałożonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości i w dniu 27 marca 2020 r. złożył oświadczenie D. B. - dotychczasowemu najemcy tej nieruchomości - o rozwiązaniu umowy najmu bez zachowania okresu wypowiedzenia tj. ze skutkiem natychmiastowym. Zatem zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 2057), zwanej dalej u.ppoż., odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w przypadku gdy nie została zawarta stosowna umowa, spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Na poparcie swoich wywodów organ zacytował fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3062/18. Stwierdził, że dotychczasowy najemca nie posiada obecnie tytułu prawnego do władania nieruchomością, a zatem zgodnie z powołanym przepisem to właściciel terenu jest jednocześnie faktycznie władającym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

I. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez stwierdzenie, że D. B. nie jest podmiotem faktycznie władającym terenem działki nr [...] i częścią działki nr [...] zajętym pod zgromadzone przez niego odpady,

- błędne ustalenie, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] i działki nr [...]

- pominięcie materiału dowodowego na w/w okoliczności załączonego do pisma strony z dnia 3 listopada 2021 r.,

- pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia w/w okoliczności, a w szczególności brak wskazania dowodów, na których oparł się organ administracji ustalając odpowiedzialność skarżącego za wykonanie obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej zamiast odpowiedzialności dotychczasowego najemcy, oraz przyczyn, z powodu których organ administracji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazującym na to, że dotychczasowy najemca jest podmiotem faktycznie władającym terenem działki nr [...]i częścią działki nr[...];

II. naruszenie art. 4 ust. 1 u.ppoż. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że skarżący jako właściciel terenu ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej;

III. naruszenie art. 4 ust. 1a u.ppoż. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na skarżącym;

IV. nałożenie na skarżącego obowiązku, którego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, tj. przesłankę nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

V. nałożenie na skarżącego obowiązku niewykonalnego, tj. przesłankę nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tut. Sąd postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r. oddalił wniosek, zaś zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 425/22.

W piśmie procesowym z dnia 29 września 2022 r. skarżący powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...]w K. z dnia [...] sygn. akt [...] , na mocy którego Sąd nakazał D. B. wydanie skarżącemu przedmiotowej nieruchomości oraz opróżnienie jej ze znajdujących się na niej odpadów. Skarżący wskazał, że w związku z tym wyrokiem faktycznie władającym terenem jest dotychczasowy najemca i to on powinien być adresatem zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, która wydana została na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, przypomnieć przyjdzie na wstępie, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy, jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob.: B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Nie jest zatem wystarczające dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz.

Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy swoje rozważania skupił na wyrażeniu akceptacji dla dokonanych przez organ I instancji "słusznych i prawidłowych" ustaleń oraz nałożenia obowiązków na "właściciela" nieruchomości. Rozwinął co prawda wątek związany z ustaleniem adresata decyzji, jednak ograniczył się przy tym do wniosku, że skoro umowa najmu została rozwiązana, to władającym terenem jest właściciel, albowiem dotychczasowy najemca nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości, a co za tym idzie – nie włada nią. Nie pochylił się przy tym i nie rozważył potencjalnej sytuacji, w której brak tytułu prawnego do nieruchomości nie przesądza o braku władztwa nad rzeczą. Nie zauważył też jaka relacja na gruncie niniejszej sprawy zachodzić może pomiędzy stanem posiadania a stanem władania. Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie dokonał własnej oceny zasadności i zgodności z prawem nałożenia poszczególnych obowiązków, w tym nie ocenił, czy nałożone obowiązki są możliwe do wykonania przez skarżącego. Te uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów (w tym organu odwoławczego) zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi dodatkowo o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie stanowi z jednej strony realizację zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a., z drugiej zaś strony daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów w dokonywaniu przez nie prawidłowych ustaleń i ich uzasadnieniu. Wszak merytoryczna kontrola sprawowana przez sąd możliwa jest dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania z poszanowaniem jego zasad.

Jeżeli chodzi o dalsze uchybienia, które stanowiły o zasadności rozpoznawanej skargi, to zauważyć należy, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie powielił za organem I instancji błędy w zakresie oznaczenia strony postępowania. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 29 k.p.a., stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stroną będącą osobą fizyczną. Skoro tak, to jej prawidłowe oznaczenie winno obejmować imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania. Tymczasem decyzja organu I instancji skierowana została do "Firmy A. J. M. z siedzibą w (...)". Jak wynika z cytowanego przepisu firma nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 431 i nast. Kodeksu cywilnego, firma służy jedynie oznaczeniu przedsiębiorcy w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Jakkolwiek wskazanie firmy, zamiast osoby fizycznej, nie powoduje na obecnym etapie postępowania wątpliwości, że zamiarem organów było nałożenie obowiązków na osobę fizyczną, to problem może powstać na etapie przymusowego egzekwowania nałożonych obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym. Firma osoby fizycznej nie posiada bowiem zdolności bycia zobowiązanym w takim postępowaniu. Przepis art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), zawierający definicję zobowiązanego, nie wymienia ani firmy, ani nawet przedsiębiorcy jako podmiotu mogącego być zobowiązanym. Innymi słowy pozostawienie oznaczenia adresata decyzji w dotychczasowym kształcie niesie za sobą ryzyko związane z brakiem możliwości wyegzekwowania wynikających z tej decyzji obowiązków w postępowaniu egzekucyjnym, albowiem adresat tych obowiązków mógłby skutecznie podnieść zarzut błędu co do osoby zobowiązanej (art. 33 § 2 pkt 3 ustawy egzekucyjnej). Oznaczenie strony jest tym elementem decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., którego brzmienie może być skorygowane w postępowaniu odwoławczym, pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata decyzji, a organ stwierdzi jedynie, że został on oznaczony nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2271/18). Oznacza to, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie tylko mógł, ale wręcz powinien był takiej korekty dokonać.

Błąd w prawidłowym oznaczeniu strony jest dodatkowo spotęgowany w niniejszej sprawie uchybieniem w zakresie oznaczenia prawa, jakie skarżącemu przysługuje do przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie zarzucono w skardze, że organy błędnie ustaliły, że skarżący jest właścicielem nieruchomości. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika (zob. np. decyzje Prezydenta Miasta S. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości: k. 124 – 127 akt administracyjnych), że skarżący nie jest właścicielem lecz użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Stan ten pozostawał aktualny również na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, co można było ustalić na podstawie powszechnie dostępnych danych figurujących w księgach wieczystych na stronie ekw.ms.gov.pl Wydawać by się mogło, że to uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem użytkownik wieczysty włada nieruchomością niemal jak właściciel, jednak granice jego prawa wyznaczone przepisem art. 233 Kodeksu cywilnego wskazują na istotne różnice pomiędzy tymi prawami. Ponadto przepis art. 4 u.ppoż. nie wymienia użytkownika wieczystego w gronie osób odpowiedzialnych za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co dodatkowo wymagało od organów uzasadnienia, że użytkownik wieczysty również mieści się w tym gronie. Błędne wskazanie w osnowie decyzji na rodzaj prawa jakie jej adresatowi przysługuje do przedmiotowej nieruchomości, może też stanowić uzasadnioną podstawę do wniesienia zarzutu na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż w istocie nie jest on właścicielem i zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej.

Powyższe błędy i uchybienia były w ocenie Sądu na tyle istotne, że nie pozwalały na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Sąd stwierdzając, że naruszenie zasad postępowania zawartych w art. 11 i art. 15 k.p.a., a ponadto istotne naruszenie art. 29, art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, co niewątpliwie może mieć istotne znaczenie przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, że powoływany przez stronę skarżącą prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] sygn. akt [...], stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wynika bowiem z niego, mogąca być istotną dla sprawy, nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który tę decyzję wydał. Okolicznością tą jest fakt, że w dacie orzekania przez Sąd Rejonowy (a zatem również przed tą datą) skarżący nie był w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. Nie przesądzając, czy i jaki wpływ okoliczność ta ma na ostateczny wynik sprawy, to w ponownym postępowaniu koniecznym będzie dokonanie jej oceny poprzez analizę stanu posiadania i władania przedmiotową nieruchomością przez skarżącego, o ile organ podtrzyma swoje stanowisko, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 4 ust. 1a u.ppoż. To z kolei, czy przepis ten znajdzie zastosowanie wynikać będzie z ustaleń, jakie organ dokona w wyniku uwzględnienia wszystkich pozostałych rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Powołana wyżej przesłanka wznowieniowa stanowiła dodatkowo o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania, z których wprost wynikają wskazówki do dalszego postępowania. W ocenie Sądu, przedstawione powody uchylenia zaskarżonej decyzji nie wymagały uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem wskazane błędy i uchybienia możliwe są do naprawienia w postępowaniu odwoławczym, co dodatkowo przyczynić się winno do sprawności i szybkości postępowania. Organ odwoławczy zważy też, aby nie popełniać drobnych błędów i omyłek takich jak oznaczenie daty wydania decyzji organu I instancji (19 października 2021 r. zamiast 3 grudnia 2021 r.), czy też odwoływanie się do "stanu zagrożenia życia ludzi w rozpatrywanym budynku". Co prawda na obecnym etapie postępowania nie miało to wpływu na wynik sprawy, jednakże nie można wykluczyć, że podobne omyłki mogłyby taki wpływ mieć w przyszłości.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl