Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 89
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 7a i art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 8 października 2020 r., nr [...], 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącej B. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z 31 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z póź. zm.), dalej: Kpa, w zw. z art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), dalej także: ustawa o Policji, oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 947 ze zm.), dalej: rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. W. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 8 października 2020 r. nr [...], w sprawie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] przez stronę oraz M. W. wraz ze wszystkimi rzeczami z chwilą uprawomocnienia się decyzji.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. B. W. (poprzednio: M.) do 17 czerwca 1999 r. pozostawała w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji A. M., któremu decyzją z 11 czerwca 1997 r., nr [...], przyznany został lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego pozostającego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W przywołanej decyzji jako osoby uprawnione do zamieszkania wskazano żonę B. M., córkę J. M. i syna K. M. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 1999 r. Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] Cywilny rozwiązał poprzez rozwód związek małżeński A. M. oraz strony. A. M. zmarł w dniu [...] 2016 r., natomiast w dniu [...] 2020 r. skarżąca zawarła związek małżeński z M. W.

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2019 r. strona zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zajmowania lokalu położonego w [...] przy ul. [...]. Równocześnie wniosła o uregulowanie jej praw do zajmowanego lokalu mieszkalnego, powołując się przy tym na unormowania prawne zawarte w § 8 rozporządzenia, regulujące sytuację rozwiedzionego małżonka funkcjonariusza Policji.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z 10 lutego 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 Kpa. W ocenie organu pierwszoinstancyjnego po rozwiązaniu wyrokiem z 17 czerwca 1999 r. związku małżeńskiego strony z A. M. utraciła ona prawo do renty rodzinnej po zmarłym, a w konsekwencji nie ma możliwości prawnych do uregulowania na jej rzecz najmu spornego lokalu. Po wniesieniu przez stronę odwołania, organ II instancji, decyzją z 31 lipca 2020 r., nr [...] uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Organ odwoławczy uznał, iż skoro związek małżeński skarżącej z funkcjonariuszem Policji A. M. został rozwiązany przez rozwód, to tym samym nie ma możliwości uregulowania najmu na rzecz jego byłej małżonki. Zaznaczył, że zgodnie z przepisami resortowymi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

Mając to na uwadze organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z 08 października 2020 r. nr [...] nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] przez skarżącą oraz jej małżonka M. W., wraz ze wszystkimi rzeczami, z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Decyzje pierwszoinstancyjną i tym razem zaskarżyła strona. Stanowisko to, po jego zaskarżeniu, podzielił organ II instancji, który w objętej skargą decyzji, uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji podał, że sytuacja prawna lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji policyjnych organów określona jest w rozdziale 8 ustawy o Policji, ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) oraz w przytoczonym powyżej rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 947), w dalszym ciągu określonym jako "rozporządzenie". W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści § 8 rozporządzenia "były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu". Przypomniał następnie, że strona po pierwsze w roku 1999 rozwiązała związek małżeński z A. M. i jako była małżonka policjanta rozwiedzionego miała prawo przebywania w lokalu funkcyjnym do uzyskania lub nabycia przez nią innego lokalu mieszkalnego, po drugie w dniu [...] 2020 r. zawarła nowy związek małżeński. Zatem – jak uznał – jako nieuprawniona do zaopatrzenia emerytalnego po byłym małżonku, nie nabyła również pochodnego prawa do lokalu. Po przeanalizowaniu stanu cywilnego strony organ drugoinstancyjny stwierdził, że status rozwiedzionej małżonki funkcjonariusza w rozumieniu § 8 rozporządzenia, dający prawo do zamieszkiwania w lokalu, utraciła ona w momencie zawarcia nowego związku małżeńskiego, tj. w dniu [...] 2020 r. Podkreślił przy tym, że z ustawy o Policji wprost wynika, iż tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant.

W ocenie organu II instancji prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji policyjnego organu przysługuje wyłącznie osobom uprawnionym tj. policjantom, emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub rent policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

W świetle powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, wobec czego organ I instancji jako dysponent lokalu miał obowiązek wydać decyzję o opróżnieniu lokalu.

W dniu 10 marca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisaną powyżej decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego, a to:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. a) § 8 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że "skarżąca z chwilą zawarcia zwiazku małżeńskiego z M. W. utraciła status rozwiedzionej małżonki funkcjonariusza Policji; b) § 8 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca B. W. jako rozwiedziona małżonka funkcjonariusza Policji A. M. do daty wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej nie uzyskała i nie nabyła innego lokalu mieszkalnego albo domu",

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: art. 8 Kpa w zw. z art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa "poprzez ich niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja, jak również poprzez sporządzenie jego uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami".

Wskazując na te uchybienia autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...], oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dnia 8 października 2020 r., nr [...], i o umorzenie w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania opróżnienia przez skarżącą oraz M. W. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz ze wszystkimi rzeczami z chwilą uprawomocnienia się decyzji. W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, pojęcie "rozwiedziony oznacza taki, który się rozwiódł", a także "osoba, która się rozwiodła". W jej opinii wyniki wykładni językowej pojęcia "były małżonek policjanta rozwiedzionego" wprost wskazują, że dotyczy ono osoby pozostającej w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji, który następnie został rozwiązany poprzez rozwód. Strona skarżąca przypomniała, że do dnia 17 czerwca 1999 r. pozostawała w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji A. M. Jej zdaniem fakt zawarcia przez skarżąca nowego związku małżeńskiego nie może tym samym skutkować pozbawieniem jej statusu rozwiedzionej małżonki funkcjonariusza Policji.

Skarżąca powołała się ponadto na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym członkowie rodziny policjanta korzystają z pochodnego prawa do współzamieszkiwania, wynikającego z powiązań rodzinnych z policjantem - najemcą. Zaznaczyła, że ze względów społecznych prawo współzamieszkiwania zostało zastrzeżone także dla rozwiedzionego małżonka policjanta, mimo, że rodzinno-prawne podstawy do zajmowania przez niego policyjnego lokalu służbowego odpadły. Podkreśliła, że posiada uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego, które to uprawnienie wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, dlatego też nie sposób, w jej ocenie, jest uznać, że zajmuje ona lokal mieszkalny w sposób bezprawny. Zanegowała stanowisko organów policji orzekających w sprawie, że utraciła status rozwiedzionej małżonki funkcjonariusza Policji.

Odpowiadając na skargę, pismem z 10 marca 2021 r. organ drugoinstancyjny wniósł o oddalenie skargi w całości. W jego ocenie od momentu śmierci A. M., tj. od dnia [...] 2016 r., tytuł prawny do lokalu mieszkalnego posiadał jedynie zamieszkujący w nim, na tamten czas, syn A. M., który korzystał z renty rodzinnej. Z uwagi na osiągniecie wieku 25 lat, utracił on prawo do renty rodzinnej, a tym samym tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy argumentował, że z chwilą rozwodu skarżąca utraciła status członka rodziny byłego policjanta jeszcze przed śmiercią A. M. Skoro skarżąca nie jest członkiem rodziny i po śmierci emeryta policyjnego nie była uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym, tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Jego zdaniem skarżąca jako nieuprawniona do zaopatrzenia emerytalnego po zmarłym byłym mężu, nie nabyła również pochodnego prawa do lokalu mieszkalnego w myśl art. 29 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Jak dalej argumentował organ odwoławczy, przywołany przez skarżącą § 8 rozporządzenia jest aktem podustawowym, wykonawczym, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, a jako akt rangi niżej nie może modyfikować rozwiązań ustawowych przewidzianych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który wprost stanowi, że decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny, Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Sąd przyjął jako bezsporne w sprawie ustalone w toku postępowania administracyjnego fakty, w szczególności w zakresie: po pierwsze – dotyczącym przydzielenia małżonkowi skarżącej A. M. decyzją z dnia 11 czerwca 1997 r. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], po drugie – uprzedniego pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji, po trzecie – rozwiązania tego związku przez rozwód w dniu 17 czerwca 1999 r., a także po czwarte – śmierci byłego małżonka skarżącej oraz po piąte – zawarcia przez skarżącą kolejnego związku małżeńskiego, i zamieszkiwania jej wraz z nowym małżonkiem w przedmiotowym lokalu.

Sporna między stronami jest natomiast kwestia wykładni pojęcia "były małżonek policjanta" użytego w treści przepisu § 8 rozporządzenia, która to wykładnia przekłada się w dalszej konsekwencji na uznanie, czy skarżąca posiada uprawnienie do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, czy też zajmuje go bez podstawy prawnej.

Przypomnieć w tym miejscu wypada treść przepisu, którego odmienna interpretacja przez ograny obu instancji oraz przez skarżącą leży u podstaw przedmiotowego sporu. Stosownie do treści § 8 rozporządzenia, "były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu". Podkreślić należy, że pierwszorzędną i podstawową metodą wykładni każdego tekstu prawnego jest jego wykładnia językowa, polegająca na ustaleniu znaczenia słów, wyrażeń i zwrotów użytych w tekście przepisu prawnego na podstawie znaczenia, jakie dane słowa wyrażenia czy zwroty posiadają w języku potocznym. Zgodnie zaś z regułami wykładni językowej, a także z zasadami logiki, definiowane § 8 rozporządzenia pojęcie "były małżonek policjanta rozwiedzionego" należy rozumieć jako pojęcie oznaczające osobę, która w przeszłości była małżonkiem osoby będącej funkcjonariuszem Policji, lecz obecnie nią nie jest, a to z powodu rozwiązania małżeństwa przez rozwód. Nie sposób natomiast zinterpretować tego pojęcia w taki sposób, że "były małżonek policjanta rozwiedzionego" oznacza osobę rozwiedzioną, która w przeszłości pozostawała w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji, a obecnie nie pozostaje w związku małżeńskim z żadną inną osobą – jak zdaje się czynią to organy policji orzekające w sprawie.

Wskazania przy tym wymaga, że zamieszkiwanie lokali pozostających w dyspozycji organów podległych MSW regulują przytoczona wielokrotnie powyżej ustawa o Policji oraz ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i akty wykonawcze. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wyjaśnia art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Strona skarżąca – co nie powinno budzić wątpliwości – do katalogu osób wymienionych w wyżej cytowanych przepisach nie należy, ponieważ w roku 1999 rozwiodła się z ówczesnym funkcjonariuszem policji. Nie oznacza to jednak, iż zajmuje przedmiotowy lokal w sposób bezprawny. Na podstawie przepisów wykonawczych przysługuje jej uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Jak bowiem słusznie dostrzegła strona skarżąca, a co wadliwie interpretuje organ, zgodnie z § 8 rozporządzenia "były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu". Wcześniej niemal identyczną regulacje zawierał § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2001 r., nr 131, poz. 1469). Przed tym rozporządzeniem obowiązywało zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (M.P. 1997 nr 76 poz. 707), które w § 12 ust. 1 stanowiło, iż były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania (nabycia) przez niego innego lokalu mieszkalnego (domu), podobnie jak wcześniej zarządzenie nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 20 ze zm.) i następnie zarządzenie nr 10 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 7) wydane w wykonaniu ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej PRL (Dz. U. Nr 38, poz. 181) i wcześniej ustawy o służbie Milicji Obywatelskiej (Dz. U. 1959, Nr 12, poz. 69).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., iż "członkowie rodziny policjanta korzystają jedynie z pochodnego prawa do współzamieszkiwania, wynikającego z powiązań rodzinnych z policjantem - najemcą. Ze względów społecznych prawo współzamieszkiwania zostało zastrzeżone także dla rozwiedzionego małżonka policjanta mimo, że rodzinnoprawne podstawy do zajmowania przez niego policyjnego lokalu służbowego odpadły. Bez wątpienia uprawnienia małżonka, a tym bardziej byłego małżonka policjanta, do lokalu są znacznie słabsze niż policjanta, ale jest to skutkiem charakteru i przeznaczenia lokalu" (wyrok z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt I CK 200/03, Legalis nr 66903)

W ocenie Sądu nie jest kontestowane, że strona nie ma tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu o charakterze administracyjno czy cywilnoprawnym, a ma jedynie uprawnienie, zakorzenione w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji.

Tymczasem organy obu instancji nadały analizowanej przesłance znaczenie inne od jej właściwego – zaprezentowanego powyżej – językowego brzmienia ale i systemowego znaczenia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odczytał mianowicie normę wysłowioną w § 8 rozporządzenia w sposób rozszerzający, błędnie uznając, iż zawarcie przez skarżącą nowego związku małżeńskiego pozbawia ją statusu "byłego małżonka policjanta", a przez to prawa do zajmowania lokalu mieszkalnego. Jak już wskazywano, z treści powołanego przepisu wprost wynika, że "były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu". Cytowany przepis – podobnie jak żaden inny przepis prawa powszechnie obowiązującego – nie zawiera wyłączenia, na mocy którego po zawarciu nowego związku małżeńskiego były małżonek policjanta traci status "byłego małżonka policjanta" i związane z tym nierozerwalnie prawo do pozostawania w przydzielonym lokalu mieszkalnym. Przeciwnie – jedyną przesłanką, od której ustawodawca uzależnia utratę przez byłego małżonka policjanta tego prawa jest uzyskanie lub nabycie przez niego innego lokalu mieszkalnego lub domu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby skarżąca uzyskała lub nabyła prawo do innego lokalu mieszkalnego lub domu. Stąd też nie sposób przyjmować, że okoliczność zawarcia nowego związku małżeńskiego pozbawia ją prawa zajmowania dotychczasowego lokalu. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić trwanie uprawnienia byłego małżonka policjanta rozwiedzionego do zajmowania lokalu mieszkalnego od niezawierania przez niego ponownie związku małżeńskiego, wówczas zawarłby wprost stosowne wyłączenie w treści analizowanego § 8, wskazałby mianowicie, że były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu, bądź też do czasu zawarcia nowego związku małżeńskiego. Tymczasem – jak wskazano powyżej – rozważana regulacja podobnego ograniczenia nie zawiera. W tej sytuacji nie jest rolą organów administracji publicznej wyinterpretowywanie z treści jednoznacznej z punktu widzenia językowego normy prawnej przesłanek, które nie zostały w niej wprost zawarte. W konsekwencji wnioski wypływające z wywodu organu odwoławczego, stosownie do których skarżąca w dniu zawarcia związku małżeńskiego z M. W. "straciła status byłej małżonki policjanta rozwiedzionego", uznać należy za całkowicie chybione. Taka rozszerzająca interpretacja, jako nieznajdująca oparcia w literalnej treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego, musi zostać uznana za niedopuszczalną.

Interpretacja uregulowania prawnego związanego z sytuacją rozwiedzionej żony dokonana została zarówno w sądownictwie powszechnym, jak i administracyjnym. Uznano, że rozwiedziony małżonek po orzeczeniu rozwodu uzyskiwał osobisty tytuł prawny do zajmowanego mieszkania. Po orzeczeniu rozwodu powstaje zatem samodzielny tytuł dla małżonka rozwiedzionego nie będącego dotychczas funkcjonariuszem (por. per analogia wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1437/98, publ. LEX nr 48584, czy wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt V Ca 2655/15 (www.saos.org.pl), odnoszące się co prawda do zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów – Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 4 – jednak ze względu na tożsame unormowanie sytuacji małżonka rozwiedzionego w obu zarządzeniach – odpowiadający w pełni analizowanej sprawie; por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 1055/16, LEX nr 2334008).

Za błędne uznać należy także stwierdzenie organu II instancji, stosownie do którego skarżąca, jako nieuprawniona do zaopatrzenia emerytalnego, nie nabyła również pochodnego prawa do lokalu. Słusznie przyjął organ odwoławczy, że ustawa o Policji w sposób jednoznaczny wskazuje, iż tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 592/19, LEX nr 3073267). Nie jest natomiast zgodne z wolą ustawodawcy uznanie, iż "prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji policyjnego organu przysługuje wyłącznie osobom uprawnionym tj. policjantom, emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub rent policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach". Wskazywany przez organ odwoławczy jako podstawa kwestionowanej w toku niniejszego postępowania decyzji art. 29 ust 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odnosi się wyłącznie do prawa do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przydzielanego funkcjonariuszom zwalnianym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty, względnie – na mocy ust. 2 – członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po ww. funkcjonariuszach.

W przedmiotowej sprawie – co wymaga wyeksponowania, albowiem umknęło orzekającym w sprawie organom – sporny lokal mieszkalny został przydzielony byłemu małżonkowi skarżącej A. M. w czasie, kiedy był on jeszcze funkcjonariuszem Policji. Lokal ten w dalszym ciągu pozostaje ponadto – na co zwraca uwagę sam organ odwoławczy – w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni analizowanego przepisu. Norma z art. 29 ust 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odnosi się bowiem do innego rodzaju sytuacji faktycznych i brak jest podstaw, aby – choćby per analogiam – stosować ją w przedmiotowej sprawie. Błędnie także przyjął organ odwoławczy, iż § 8 rozporządzenia, jako akt podustawowy, w sposób nieuprawniony modyfikuje art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Cytowany przepis ustawy o Policji stanowi jedynie, iż "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się [...] w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego [...] przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego". Norma wykreowana przez ten przepis wskazuje jedynie właściwemu organowi administracji publicznej, że – o określonych przypadkach – winien on wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W żaden sposób nie określa jednak, w jakich przypadkach funkcjonariusz lub członek jego rodziny zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Nie sposób przyjmować, że § 8 rozporządzenia modyfikuje art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, skoro pierwszy z tych przepisów kreuje uprawnienie byłego małżonka rozwiedzionego funkcjonariusza do dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego, zaś drugi nakazuje jedynie organowi wydać decyzję o odpowiedniej treści w przypadku zajmowania lokalu bez tytułu prawnego, nie wskazuje natomiast, w jakich przypadkach "brak tytułu prawnego" może mieć miejsce.

Trwanie uprawnienia skarżącej do pozostawania w przydzielonym lokalu mieszkalnym znajduje natomiast bezpośrednią podstawę w § 8 rozporządzenia, który to przepis nie uzależnia tego trwania ani od posiadania odrębnych uprawnień do renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, ani – jak już wielokrotnie wskazywano – od niezawarcia przez byłego małżonka policjanta rozwiedzionego nowego związku małżeńskiego. Jedyną wprost wskazaną w analizowanym przepisie przesłanką warunkującą utratę uprawnienia do dalszego pozostawania w przydzielonym lokalu mieszkalnym jest uzyskanie lub nabycie przez byłego małżonka policjanta rozwiedzionego innego lokalu mieszkalnego lub domu. Przepis ten nie zawiera ponadto ograniczeń czasowych trwania przedmiotowego uprawnienia. Tym samym za prawnie irrelewantny uznać należy zarzut organu odwoławczego, stosownie do którego skarżąca "przez blisko 22 lata nie podjęła starań co do zmiany miejsca zamieszkania". Ponieważ skarżąca nie uzyskała ani nie nabyła innego lokalu mieszkalnego albo domu, należy uznać, że jej uprawnienie do dalszego zajmowania spornego lokalu mieszkalnego nie wygasło. Wobec tego, decyzja w sprawie nakazu opróżnienia przedmiotowego lokalu – jako też decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją w mocy - nie może ostać się w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, przy tak wykreowanym stanie prawnym i faktycznym nie sposób także nie wskazać na naczelne i ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza te unormowane w art. 7a i art. 8 Kpa. Ustawodawca ustanowił w nich dwie zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a Kpa) oraz budowania zaufania do organu (art. 8 Kpa). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a Kpa, stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 Kpa. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku (np. administracyjnej kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 Kpa organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się – co wymaga wyeksponowania – że prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, to postępowanie prowadzone nie tylko w aspekcie zaufania do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim chodzi w tej zasadzie o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego – jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa – tak: WSA w Łodzi w wyroku z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20. Na zakończenie Sąd wskazuje, że orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w zw. z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Opolu z 15 kwietnia 2021 r., w zw. z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2020 r. nr 17/2020 w zw § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Jak wskazano powyżej sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przyczyniło się do szybkości i ekonomiki postępowania, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy, w tym złożoną skargę jak i odpowiedź na skargę.

Skoro skarga okazała się w pełni skuteczna, mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.