Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 835/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 130
law: Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i  kontrolowania niektórych organów publicznych.
article: art. 417 par. 1 i par. 2, art. 418 par. 1, art. 419 par. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Iwona Dąbrowska, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi grupy wyborców Gminy Miasto [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Państwa Komisja Wyborcza (dalej jako PKW) uchwałą z dnia z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4. 130 i 138), utrzymała w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie podziału gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym.

Z materiału aktowego wynika następujący stan sprawy:

Rada Miasta [...] w dniu [...] lutego 2018 r., na podstawie art 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, poz. 2232, z 2018 r. poz. 130), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) oraz art. 419 § 2 i 4 w zw. z art.417 § 4 i art. 418 § 2 ustawy - Kodeks wyborczy, na wniosek Prezydenta Miasta [...] podjęła uchwałę, mocą której dokonała podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustaliła ich granice, numery i liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym. Przedmiotowy podział zawarty został w załączniku nr 1 do uchwały, zaś graficzną mapę podziału przedstawiono w załączniku nr 2 do uchwały. Rada orzekła również o utracie mocy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]) zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]).

Jak wynika z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Miasto [...] zostało podzielone na 3 okręgi wyborcze: nr 1 obejmujący 3 jednostki pomocnicze: 1) [...] (15 313 mieszkańców), 2) [...] (1 982 mieszkańców), 3) [...] (944 mieszkańców) – 8 mandatów; nr 2 obejmujący 5 jednostek pomocniczych: 1) [...] (3 652 mieszkańców), 2) [...] (1 609 mieszkańców), 3) [...] (5 194 mieszkańców), 4) [...] (2 534 mieszkańców), 5) [...] (4 797 mieszkańców) – 7 mandatów; nr 3 obejmujący 3 jednostki pomocnicze: 1) [...] (3 229 mieszkańców) , 2) [...] (10 088 mieszkańców), 3) [...] (4 496 mieszkańców) – 8 mandatów.

Komisarz Wyborczy w [...] po zapoznaniu się z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art 166 § 1, art. 167 § 1 pkt 1 i § 3, art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego oraz pkt 7 zd. drugie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2018 r. poz. 204) w zw. z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, w dniu [...] marca 2018 r. wydał postanowienie nr [...], mocą którego: 1) stwierdził, że dokonany uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. podział Miasta [...] na okręgi wyborcze dokonany został niezgodnie z prawem, 2) wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały najpóźniej do dnia [...] marca 2018 r., pod rygorem dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze przez Komisarza Wyborczego w [...] na podstawie art. 17 Kodeksu wyborczego.

W uzasadnieniu postanowienia Komisarz Wyborczy w [...] wskazał, iż organ gminny dokonał podziału Gminy Miasta [...] w sposób niezgodny z prawem, bowiem utworzono okręg wyborczy nr 1 łącząc 3 jednostki pomocnicze, tj. osiedla w jeden okręg wyborczy pomimo, że jedno [...] stanowi samodzielny okręg wyborczy. Po dokonaniu przeliczeń norm wynikających z zasad Kodeksu wyborczego (art. 417 § 2-4), liczba radnych wybieranych w tym okręgu wynosi 7. Jak wynika z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (pkt. 7, i następne), jednostki pomocnicze miasta można połączyć lub podzielić na dwa lub więcej okręgów wyborczych tylko i wyłącznie w przypadku zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz gdy w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców (Miasto [...] na dzień [...] grudnia 2017 r. miało [...] mieszkańców), liczba radnych wybieranych w tej jednostce pomocniczej ([...]) byłaby mniejsza niż 5 lub większa niż 8. W przypadku Miasta [...] nie można zaś zastosować pkt 8 wytycznych, które określają wyjątki od zasady tworzenia okręgów wyborczych, ponieważ Gmina Miasto [...] może dokonać podziału na okręgi wyborcze w sposób prawidłowy w kilku wariantach stosując zasady określone w Kodeksie wyborczym.

Wobec niezastosowania się przez Radę Miasta [...] do wezwania określonego w pkt 2 postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., Komisarz Wyborczy w [...] w dniu [...] marca 2018 r., na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego, wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że w zakreślonym terminie Rada Miasta [...] nie dokonała nowego, zgodnego z prawem podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze (pkt 1 postanowienia) i dokonał podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustalił ich granice, numery i liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym w brzemieniu stanowiącym załącznik nr 1 do postanowienia (pkt 2 postanowienia).

Organ wyborczy uznał dokonany podział za niezgodny z prawem bowiem tworzył on okręg wyborczy nr 1 poprzez połączenie trzech jednostek pomocniczych, tj. osiedli w jeden okręg wyborczy pomimo, że jedno osiedle ([...]) może samodzielnie tworzyć okręg wyborczy. Co więcej układ przestrzenny gminy Miasto [...], w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych, jest tego rodzaju, że pozwala na dokonanie takiego podziału, który nie będzie naruszał zasad określonych wart. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego w zakresie wyżej wymienionej jednostki pomocniczej.

Zgodnie z dokonanym przez Komisarza Wyborczego w [...] podziałem Miasta [...] na okręgi wyborcze, okręg wyborczy nr 1 obejmuje granice [...] z 7 mandatami, okręg wyborczy nr 2 obejmuje granice osiedli: [...],[...],[...],[...] z 5 mandatami, okręg wyborczy nr 3 obejmuje granice osiedli: [...],[...] z 5 mandatami, okręg wyborczy nr 4 obejmuje granice osiedli: [...],[...], [...],[...] z 6 mandatami.

Odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego z dnia [...] marca 2018 r. wniosła grupa wyborców i Rada Miasta [...] podnosząc, że organ wyborczy bezpodstawnie stwierdził, iż uchwała organu gminnego z dnia [...] lutego 2018 r. narusza prawo, bowiem uprawnienie nadzorcze w tym względzie przysługuje jedynie Wojewodzie [...]. Organ nadzoru zaś nie stwierdził naruszeń prawa i opublikował kwestionowaną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. 1394. Ponadto, Komisarz Wyborczy jako naruszony przepis wskazał art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, który to w przypadku Gminy Miasto [...] nie może mieć zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy jedynie okręgów wyborczych na terenach wiejskich.

PKW uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. postanowiła jak na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczy organ wyborczy podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do tożsamych zarzutów wniesionych odwołań PKW wskazała, iż art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego upoważnia komisarza wyborczego do stwierdzenia, że zadania organów samorządu terytorialnego nie zostały wykonane w terminie, w sposób zgodny z prawem, nie zaś do stwierdzenia nieważności lub uchylenia uchwały rady. Taki też ma charakter postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], który nie stwierdził nieważności uchwały, lecz stwierdził jedynie, że "dokonany uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu podział Miasta [...] na okręgi wyborcze dokonany został niezgodnie z prawem", a także wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały w tym zakresie. Przepisy Kodeksu wyborczego nie uzależniają przy tym podjęcia działań przez komisarza wyborczego od działań nadzorczych wojewody. W razie podjęcia czynności, o których mowa w art. 17 Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy powiadamia jedynie właściwego wojewodę o ewentualnym stwierdzeniu niezgodnego z prawem wykonania zadań organu jednostki samorządu terytorialnego i o wydanym w sprawie własnym postanowieniu.

PKW wyjaśniła także, iż z przepisów prawa wyborczego nie wynika natomiast, odmiennie od działań nadzorczych wojewody, obowiązek zawiadamiania rady o podjętej analizie dokonanego podziału, a także wzywania jej do złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Komisarz wyborczy dokonuje analizy dokonanych przez rady podziałów na okręgi wyborcze z urzędu, na podstawie art. 167 § 1 pkt 1 i, o ile zachodzi taka potrzeba, podejmuje działania, o których mowa powyżej na podstawie na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyznaczenia przez Komisarza Wyborczego w [...] terminu dokonania przez Radę Miasta [...] podziału Gminy na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem, PKW stwierdziła, że termin określony w art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, dotyczy wyłącznie dokonania przez radę gminy podziału na okręgi wyborcze. W omawianym przypadku Rada Miasta [...] dokonała podziału w omawianym terminie, lecz w sposób niezgodny z prawem. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 17 § 2 w zw. z § 1 Kodeksu wyborczego, a także zgodnie z pkt 16 zdanie drugie i trzecie wytycznych, Komisarz Wyborczy w [...] miał obowiązek wezwać Radę Miasta [...] do dokonania podziału w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonać to zadanie i powiadomić o tym PKW. Przepisy nie regulują natomiast terminu jaki komisarz wyborczy wyznaczyć ma radzie na wykonanie tej czynności.

W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego uwzględniania jednostek pomocniczych przy dokonywaniu podziału miasta na okręgi wyborcze PKW podniosła, że zgodnie z art. 417 § 2 zd. pierwsze Kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jak wynika z art. 417 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeżeli konieczność taka wynika z zachowania normy przedstawicielstwa, o czym mowa w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest łączenie jednostek pomocniczych gminy lub ich dzielenie w celu utworzenia okręgu wyborczego. Ponadto jednostkę pomocniczą gminy dzieli się jeżeli w gminie do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby inna niż 1, a w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców - mniejsza niż 5 lub większa niż 8 (art. 417 § 2-4 i art. 418 Kodeksu wyborczego). Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy lub miasta oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych.

Dlatego też PKW, w ślad za przepisami Kodeksu wyborczego, w pkt 7 wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze wskazała, że przy dokonywaniu podziału należy przestrzegać zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo), a w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz jeżeli w gminie do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby inna niż 1, a w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców mniejsza niż 5 lub większa niż 8 (art. 417 § 2-4 i art. 418 Kodeksu wyborczego). Regulacje zawarte w powołanej wyżej uchwale, stosownie do art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego, stanowią wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego dokonujących podziału jednostek na okręgi wyborcze są wyjaśnieniami. PKW podkreśliła, że zasady dotyczące tworzenia okręgów wyborczych, w tym w zakresie łączenia całych jednostek pomocniczych gminy i miasta oraz dzielenia ich na dwa lub więcej okręgów wyborczych, wynikają bezpośrednio z Kodeksu wyborczego, a w szczególności z art. 417 § 2 i 4. Stanowisko to zaakceptował NSA w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17.

PKW nadto stwierdziła, że błędne jest założenie, iż powyższe regulacje nie dotyczą jednostek pomocniczych miast. Wręcz przeciwnie, w związku z brzmieniem art. 417 § 4 Kodeksu wyborczego, zasady dotyczące dzielenia i łączenia jednostek pomocniczych w miastach są analogiczne do określonych w 1-3 tego przepisu dotyczących jednostek pomocniczych gmin.

Gmina Miasto [...] (53 838) składa się z 11 jednostek pomocniczych, w których wybiera się łącznie 23 radnych, w okręgach wyborczych od 5 do 8 mandatowych (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego). Z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych przez jednolitą normę przedstawicielstwa (2340,782) wynika, że: 1) [...] (6,541), któremu przypada 7 mandatów, powinno samodzielnie tworzyć okręg wyborczy (art. 417 2 i 4 Kodeksu wyborczego); 2) pozostałe osiedla, tj.: [...] (4,309), [...] (2,218), [...] (2,049), [...] (1,920), [...] (1,560), [...] (1,379), [...] (1,082), [...] (0,846), (...) (0,687), [...] (0,403) - muszą zostać połączone w taki sposób, aby przede wszystkim spełnić warunki, o których mowa w art. 417 i 418 § 2 oraz art. 419 § 1-3 Kodeksu wyborczego.

Z analizy danych dotyczących liczby mieszkańców oraz układu przestrzennego wynika, że w gminie Miasto [...] nie zachodzi konieczność łączenia jednostki pomocniczej – (...) z innymi jednostkami pomocniczymi w celu utworzenia okręgu wyborczego, gdyż osiedle to może samodzielnie tworzyć okręg wyborczy. Układ przestrzenny gminy Miasto [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych, jest tego rodzaju, że pozwala na dokonanie takiego podziału, który nie będzie naruszał zasad określonych w art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego w zakresie wyżej wymienionej jednostki pomocniczej.

Słusznie zatem Komisarz Wyborczy w [...] wskazał w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], że podział ustalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., a zakładający m.in. połączenie [...] z innymi jednostkami pomocniczymi, tj. [...] i [...], w celu utworzenia okręgu wyborczego, dokonany został niezgodnie z prawem. Tego rodzaju działanie jest bowiem niezgodne z zasadami tworzenia okręgów wyborczych i narusza art. 417 § 2 i 4 Kodeksu wyborczego.

Uchwała PKW z dnia 18 kwietnia 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez grupę wyborców z terenu Gminy Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały PKW oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi grupa wyborców podniosła, iż art. 17 Kodeksu wyborczego, ani żaden inny przepis prawa nie daje komisarzom wyborczym uprawnień do stwierdzania niezgodności z prawem uchwał rad gmin, gdyż takie uprawnienia, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), posiada organ nadzoru - wojewoda. Wojewoda [...] po zbadaniu legalności podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] nie stwierdził jej niezgodności z prawem i w dniu [...] marca 2018 r. opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...]. PKW w zaskarżonej uchwale powołała się jedynie na własną uchwałę z dnia [...] lutego 2108 r. (M.P. poz. 204), tymczasem uchwały PKW nie zostały wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP jako źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto PKW stwierdziła, że przepisy Kodeksu wyborczego nie uzależniają podjęcia działań przez komisarza wyborczego od działań nadzorczych wojewody. Zastosowanie takiego błędnego rozumowania i nierespektowanie przez Komisarza Wyborczego w [...] przepisów ustawy o samorządzie gminnym w omawianym przypadku doprowadziło do sytuacji, gdzie uchwała Rady Miasta [...] de facto badana była niezależnie przez dwa organy nadzoru, a w efekcie w obiegu prawnym znalazły się dwa akty prawne, odmiennie regulujące tę samą kwestię.

Ponadto Komisarz Wyborczy w [...] prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie wydał postanowienie nr [...] nie zawiadamiając Rady Miasta [...] o wszczęciu takiego postępowania i nie wzywając uprzednio Rady Miasta [...] do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, uniemożliwiając jej w ten sposób ustosunkowanie się do zarzucanej niezgodności z prawem uchwały o podziale gminy na okręgi wyborcze. Także termin [...] marca 2018 r. wskazany jako zawity przez Komisarza Wyborczego w [...] w wezwaniu Rady Miasta [...] "do podjęcia nowej, zgodnej z prawem uchwały" jest sprzeczny z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Termin wskazany przez Komisarza Wyborczego w [...] ani nie wynika z przepisów prawa, ani nie jest w żaden inny sposób uzasadniony, zwłaszcza że w sposób nieuprawniony organ wyborczy skrócił ustawowy termin, jaki rada miasta miała na podjęcie przedmiotowej uchwały (termin upływał 1 kwietnia 2018 r.).

Strona skarżąca podkreśliła, iż Komisarz Wyborczy w [...] dokonując analizy uchwalonego przez Radę Miasta [...] podziału na okręgi powołał się jedynie na uchwałę PKW z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborczej, opartą na analizie zupełnie innego stanu faktycznego, w tym art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Przepis ten jednak w przypadku Gminy Miasta [...] nie ma zastosowania, gdyż dotyczy okręgów wyborczych na terenach wiejskich, zaś przepisy art. 417 § 3 stanowią o dzieleniu jednostek pomocniczych gmin, zaś § 4 nakazuje uwzględnianie utworzonych jednostek pomocniczych przy podziale gminy na okręgi wyborcze, a zatem żaden z nich nie zakazuje łączenia jednostek pomocniczych przy tworzeniu granic i obszarów okręgów wyborczych. W ocenie strony skarżącej uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podział Gminy Miasta [...] na okręgi wyborcze spełnia wymogi określone w przepisach Kodeksu wyborczego, w szczególności z art. 417, w tym uwzględnia istniejące jednostki pomocnicze gminy, zachowując ich integralność terytorialną, przy jednoczesnym zachowaniu właściwej normy przedstawicielskiej. Potwierdza to fakt opublikowania spornej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], po uprzednim zbadaniu jej przez organ nadzoru. Należy zatem przyjąć, iż Komisarz Wyborczy w [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. bez postawy prawnej. Postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. zostało wydane również z rażącym naruszeniem prawa, gdyż do dnia (...) marca 2018 r. Wojewoda L. nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie podziału Gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Wyłącznie wydanie przez Wojewodę [...] takiego rozstrzygnięcia nadzorczego uprawniałoby Komisarza Wyborczego w [...] do podjęcia działań przewidzianych przepisami art. 17 Kodeksu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę PKW wniosła o jej odrzucenie w związku z wniesieniem skargi po terminie. Natomiast w przypadku rozpoznania skargi, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi PKW przedstawiła stanowisko zbieżne z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 680/18 odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy zażalenie grupy wyborców Gminy Miasto [...], postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OZ 584/18 uchylił zaskarżone postanowieniem z dnia 2 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 680/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skargę należało oddalić.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie stała się uchwała PKW z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. dokonująca, wobec braku zgodnego z prawem działania organu gminnego, podziału gminy Miasto [...] na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic numerów i liczby radnych w każdym okręgu wyborczym.

Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130), rada gminy zobligowana została do dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przy ustalaniu podziału gminy na okręgi wyborcze uwzględnić należało liczbę mieszkańców ujętych w stałym rejestrze wyborców danej gminy na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym rada gminy dokonywała podziału gminy na okręgi wyborcze.

Sposób podziału gminy na okręgi określa Kodeks wyborczy stanowiąc w art. 417 § 1 i 2, iż okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, z tym że, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (§ 3). Zaś w miastach przy tworzeniu okręgów wyborczych uwzględnia się utworzone jednostki pomocnicze (§ 4).

Zgodnie z art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego, w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego. Dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 8 radnych (§ 2).

W świetle postanowień art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala, na wniosek wójta, rada gminy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa (§ 2). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy niebędącej miastem na prawach powiatu (§ 3). Uchwałę rady gminy w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (§ 4).

Rada Miasta [...] realizując obowiązek z art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. oraz mając na względzie brzmienie art. 147 – 419 Kodeksu wyborczego, uchwałą z dnia 27 lutego 2018 r. dokonała podziału Gminy Miasto [...] na 3 okręgi wyborcze. Według dokonanego podziału w pierwszym okręgu wyborczym, składającym się z 3 jednostek pomocniczych ([...] – 15313 mieszkańców, [...] – 1982 mieszkańców i [...] – 944 mieszkańców) wyborcy dokonują wyboru 8 radnych, w drugim 7 radnych i trzecim 8 radnych.

W sprawie fundamentalne znaczenie ma kwestia rozstrzygnięcia, czy powyżej dokonany podział jest prawidłowy jeśli się zważy, iż mieszkańcy [...] mają możliwość samodzielnego wyłonienia w wyborach 7 radnych do Rady Miasta [...]. Innymi słowy, czy Osiedle to, jako reprezentatywna jednostka pomocnicza gminy, powinno stanowić samodzielnie, bez potrzeby łączenia z innymi jednostkami pomocniczymi, okręg wyborczy.

W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, gdyż art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, odnoszący się wprawdzie do gmin leżących na terenach wiejskich, ustanawia jednak zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. I już w tej normie prawnej ustawodawca dopuścił wyraźnie możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednocześnie w treści § 3 art. 417 zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy. Przy czym regulacja art. 417 § 4, odnoszącego się do miast, nakazuje uwzględnienie przy tworzeniu okręgów wyborczych utworzonych jednostek pomocniczych. Zdaniem Sądu, powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że w pierwszej kolejności ustalając okręgi wyborcze należy zbadać, która z jednostek pomocniczych może samodzielnie stanowić okręg wyborczy, mając oczywiście na uwadze jednolitą normę przedstawicielstwa. Jeżeli z ustaleń tak poczynionych wynika, że możliwy jest podział na okręgi wyborcze bez konieczności łączenia jednostek pomocniczych przy oczywiście zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa to właśnie w taki sposób należy dokonać podziału gminy. Zatem zasadą powinno być tworzenie okręgów wyborczych przy uwzględnieniu istniejących jednostek pomocniczych gminy. Dopuszczalne jest jedynie łączenie jednostek pomocniczych gminy, jak i ich podział wówczas, gdy jest to uzasadnione koniecznością zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Analogiczne stanowisko można odnaleźć w poglądach doktryny i orzecznictwa (patrz. B. Banaszak - Kodeks wyborczy, Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2014 r. str. 618-619; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 6/13 – publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0E7395B5D3). Powyższą zasadę należy stosować zarówno do dokonywanego podziału terytorialnego na okręgi wyborcze w mieście, jak i gminie położonej na terenie wiejskim. "Również w miastach kryterium terytorialnym przy podziale na okręgi powinny być jednostki pomocnicze (dzielnice, osiedla lub inne, określone przez radę miejską w statucie) – tak B. Dauter, Komentarz do art. 417 Kodeksu wyborczego, LEX. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17 dokonując analizy treści normatywnej art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego stwierdził, iż "... nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze gminy. (...) Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych".

Warto w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14, iż "Kształt okręgów i ich granice mają znaczenie w realizacji praw wyborczych, w wypadku każdego rodzaju głosowania. (....) Prawo obywateli do wyborów na równych zasadach ma w państwie demokratycznym rangę nie niższą, aniżeli mają inne wolności i prawa. (...) W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gwarancją przestrzegania równości prawa wyborczego jest właściwy podział danego terytorium na okręgi wyborcze. Ma on także znaczenie przy tworzeniu okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Sposób określenia podziału na okręgi wyborcze oraz ustalenia liczby mandatów przypadających na dany okręg jest wyrazem realizacji zasady równości wyborów w znaczeniu materialnym. Właściwy kształt okręgu wyborczego jest gwarancją tej równości".

Skoro mieszkańcy [...], największej jednostki pomocniczej Miasta [...], są samodzielnie uprawnieni do dokonania wyboru 7 swoich przedstawicieli do rady miasta, to stosując powyższą generalną zasadę samodzielności reprezentatywnej jednostki pomocniczej (zdolność wyboru od 5 do 8 radnych) należy zanegować zasadność jej połącznia z innymi jednostkami pomocniczymi. Taka praktyka nie tylko narusza art. 417 § 2 i 4 w zw. z art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, ale również godzi w ideę samostanowienia o własnych sprawach społeczności lokalnej.

Z tej też przyczyny w pełni uprawniony jest pogląd PKW, że z podzielenia liczby mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych Miasta [...] (łącznie 53 838 mieszkańców – 23 mandaty radnego) przez jednolitą normę przedstawicielstwa (2340,782) wynika, iż [...] (6,541), któremu przypada 7 mandatów, powinno samodzielnie tworzyć okręg wyborczy. Pozostałe osiedla, tj.: [...] (4,309), [...] (2,218), [...] (2,049), Osiedle Kurak (1,920), [...] (1,560), [...] (1,379), [...] (1,082), [...] (0,846), [...] (0,687), [...] (0,403), wobec niespełnienia przez wymienione jednostki pomocnicze przesłanki z art. 417 § 3 pkt 2 Kodeksu wyborczego, muszą zostać połączone w sposób umożliwiający wybór od 5 do 8 radnych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż podział dokonany postanowieniem Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., następnie zatwierdzony przez PKW zaskarżoną uchwałą jest zgodny z powołanymi przepisami Kodeksu wyborczego oraz pkt 7 uchwały PKW z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M.P. z 2018 r. poz. 204).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi mówiącego o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie wytycznych zawartych w uchwale PKW, która nie jest źródłem prawa ogólnie obowiązującego należy wskazać, iż kwestionowany pkt 7 powołanej uchwały dokonuje interpretacji art. 417 § 2-4 i art. 418 Kodeksu wyborczego. Jak wywiedziono powyżej, dokonana przez PKW wykładnia przepisów Kodeksu wyborczego jest prawidłowa, a co za tym idzie, podjęte rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o przepisy ogólnie obowiązujące, które zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane. W analizowanym przypadku nie ma zatem sprzeczności pomiędzy przepisami ustawowymi, a przepisami wewnętrznymi wiążącymi organ wyborczy. Aktualny pozostaje pogląd wyrażony w powołanym wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074, "iż wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla rad gmin podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Wzorzec kontroli w tego rodzaju sprawach stanowią wyłącznie przepisy Kodeksu wyborczego. Jak wynika z 161 § 1 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz niewiążące wyjaśnienia m. in. dla organów jednostek samorządu terytorialnego. Brak mocy powszechnie obowiązującej nie oznacza jednak, aby wytycznie i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej były pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią one bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie podziału gminy na okręgi może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975). Taki też jest charakter powołanej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Regulacje w niej zawarte stanowiły bowiem wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych, a dla jednostek samorządu terytorialnego dokonujących podziału jednostek na okręgi wyborcze były jedynie wyjaśnieniami".

W nawiązaniu do zarzutu skargi wytykającego Komisarzowi Wyborczemu w [...] podjęcie działań nadzorczych zastrzeżonych wojewodzie i stwierdzenie wydania uchwały rady gminy – aktu prawa miejscowego – z naruszeniem prawa wypada zaznaczyć, iż w polskim systemie prawnym istnieje dwoistość postępowania w zakresie kontroli uchwał w przedmiocie podziału gmin na okręgi wyborcze. Z jednej bowiem strony Kodeks wyborczy (art. 167 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 17 § 1 i 2) przewiduje nadzór w tym zakresie, który pełnią komisarze wyborczy przyznając im w materii stricte wyborczej znaczne kompetencje oraz ustawa o samorządzie gminy (art. 91), która nie wyłączyła ogólnego (w aspekcie formalnym i merytorycznym) nadzoru wojewody.

Przepis art. 17 § 1 Kodeksu wyborczego stanowi, iż jeżeli właściwe organy gminy nie wykonują w terminie lub w sposób zgodny z prawem, zadań dotyczących utworzenia obwodów głosowania lub ich zmiany, powołania lub zmian w składach komisji obwodowych, właściwy komisarz wyborczy wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie, a w razie bezskutecznego upływu terminu niezwłocznie wykonuje te zadania i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściwy organ nie dokonał podziału gminy, powiatu lub województwa na okręgi wyborcze w terminie lub w sposób zgodny z prawem (§ 2). W świetle przywołanej regulacji prawnej działanie nadzorcze organu wyborczego obejmuje dwie sytuacje, tj. bezczynność organu gminnego, która sprowadza się do niewykonania w określonym terminie obowiązku wynikającego z ogólnie obowiązującego przepisu prawa, bądź wykonania tego obowiązku w wymaganym terminie, lecz w sposób naruszający prawo. W każdym z tych przypadków komisarz wyborczy, jako organem monokratyczny, jest władny wydać rozstrzygnięcie władcze w formie postanowienia (art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego), które wiąże adresatów. Uprawnienie komisarza wyborczego do stwierdzenia wydania przez radę gminy uchwały z naruszeniem prawa w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze i wezwanie w zakreślonym terminie do wydania prawidłowej uchwały oraz korygowanie (poprzez zmianę) niezgodnych z prawem czynności organu gminnego podjętych we właściwym terminie posiada oparcie w powołanych przepisach prawa wyborczego. Kompetencje komisarza wyborczego w tym zakresie nie są aktualnie kwestionowane. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt P 5/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1232) stwierdził, iż określona samodzielność komisarza wyborczego wynikająca z art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie decydowania o podziale na okręgi, nie jest wadą przyjętego rozwiązania. Rola komisarza jest wówczas podstawowa. Komisarz może niwelować błędy arbitralności gminy, ale działa na terenie całego województwa lub jego części. Stąd jego rozstrzygnięcia muszą podlegać kontroli sądowej. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że jeśli chodzi o określanie podziału gminy na okręgi wyborcze, istotne jest zachowanie równowagi między prawem gminy, której samodzielność podlega ochronie sądowej z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji, a stopniem ingerencji organów wyborczych w sposób dokonywania tego podziału. Podział na okręgi z punktu widzenia wymogów określonych w art. 419 k.w., może mieć wady zarówno z powodu działań komisarza i jego zarządzenia, jak i z powodu uchwały rady gminy. Kompetencja gminy w zakresie samodzielnego wydzielania okręgów mocą własnej uchwały winna być równoważona możliwością działań organów wyborczych. Kontrolę w tym zakresie powinien przeprowadzać sąd. Dotychczas orzecznictwo sądowe nie kwestionowało powyżej wskazanych uprawnień organu wyborczego – patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2214/16, WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV WA/Gl 6/13, wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2074/17 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów nie można stronie skarżącej przyznać racji, iż postanowienie zastępcze komisarza wyborczego może zostać wydane dopiero po stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminnego w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze przez wojewodę. Gdyby tak było art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego nie zawierałby stwierdzenia "wzywa te organy do wykonania zadań w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie" lecz np. "zawiadamia wojewodę o stwierdzonym naruszeniu prawa". Dopiero wówczas występowałaby zależność pomiędzy rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody, eliminującym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, a postanowieniem "zastępczym" komisarza wyborczego. Kategoryczne brzmienie art. 17 Kodeku wyborczego prowadzi do wniosku, że oba postępowania nadzorcze mają niezależny od siebie byt i realizują odrębne cele. Najogólniej mówiąc, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody ma na celu eliminację z obrotu prawnego wadliwego aktu prawa miejscowego, zaś postanowienie komisarza wyborczego zastąpienie tego aktu rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i to w ramach szybkiej procedury, podyktowanej kalendarzem wyborczym. Istotne jest przede wszystkim to, że uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze (akt prawa miejscowego) jest zastępowana przez akt komisarza wyborczego, co zostaje potwierdzone orzeczeniem PKW – tak Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku sygn. akt P 5/14. Postanowienie komisarza wyborczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego. Postanowienie wzywające organ uchwałodawczy gminy do wydania uchwały o podziale na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem w określonym terminie przedstawia jedynie stanowisko organu wyborczego, zaś postanowienie następcze wydane na skutek braku działania rady gminy zastępuje wadliwą uchwałę. W przeciwieństwie do rozstrzygnięcia wojewody, nie usuwa jej z obrotu prawnego.

Wprawdzie istnienie dwoistości postępowań nadzorczych wojewody i komisarza wyborczego może, jak w analizowanym przypadku, powodować rozbieżność co do oceny zgodności z prawem wyborczym uchwały organu gminnego, w sytuacji niepodjęcia postępowania nadzorczego w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i opublikowania tego aktu w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Niemniej jednak, bak reakcji wojewody w trybie powołanego przepisu nie może ograniczać kompetencji komisarza wyborczego i sankcjonować wadliwego aktu. W takiej sytuacji wojewoda może skorzystać z prawa zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się niekonkurencyjny charakter środków nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (w tym rozstrzygnięć nadzorczych) oraz środka w postaci zaskarżania uchwał (zarządzeń) do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 466/08, publik. LEX nr 483145).

W nawiązaniu do zarzutów skargi dotyczących sposobu procedowania przez Komisarza Wyborczego w [...] należy podkreślić, iż podstawę prawną wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy prawa wyborczego. Z tego względu do postanowień komisarza wyborczego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozstrzygnięć organów administracyjnych podejmowanych w toku ogólnego postępowania administracyjnego. Kodeks wyborczy nie przewiduje zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania przez komisarza wyborczego w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, albowiem w tym postępowaniu nie prowadzi się postępowania dowodowego, w którym udział strony jest niezbędny, lecz jedynie rozstrzyga o zgodności z prawem wyborczych podjętej uchwały. Strona nie jest pozbawiona obrony swoich praw bowiem Kodeks wyborczy przyznaje jej uprawnienie do kwestionowania postanowienia komisarza wyborczego w kontroli instancyjnej i sądowej.

Co zaś się tyczy zakreślonego w postanowieniu komisarza wyborczego z dnia [...] marca 2018 r. terminu do podjęcia zgodnej z prawem uchwały (do dnia 21 marca 2018 r.) należy zwrócić uwagę, iż art. 17 § 2 Kodeku wyborczego nie określa takowego terminu pozostawiając tę kwestię organowi wyborczemu. Termin ten z jednej strony powinien uwzględniać szybkość procedowania, z uwagi na kalendarz wyborczy, z drugiej zaś niezbędny czas do przygotowania i podjęcia uchwały przez organ kolegialny. W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, iż termin wyznaczony przez komisarza wyborczego (ponad 14-to dniowy) spełnia te postulaty. W ocenie Sądu, 60 dniowy termin do dokonania przez radę gminy podziału gminy na okręgi wyborcze, o którym z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, nie jest terminem wiążącym komisarza wyborczego, albowiem adresatem wskazanej normy prawnej jest rada gminy, która powinna spełnić nałożony na nią obowiązek do dnia [...] kwietnia 2018 r. Tak zakreślony przez ustawodawcę termin nie jest właściwy w postępowaniu prowadzonym przez komisarza wyborczego, albowiem organ wyborczy pierwszej instancji związany jest treścią art. 17 Kodeksu wyborczego.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.