Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3010/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).
article: oraz art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1432/16 w sprawie ze skarg S. W. oraz G. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg S. W. oraz G.G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...],[...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części, w pkt 1. ze skargi G. G. i M. G. uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], w tej części, w pkt 2. oddalił skargę S. W., w pkt 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]", pozwolenia na budową trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zmieniona decyzją tegoż samego organu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Zmiana polegała na zastąpieniu zaprojektowanych pierwotnie lokali usługowych lokalami mieszkalnymi w ten sposób, że pozwolenie na budowę dotyczyło łącznie 36 lokali mieszkalnych.

M. G. i G. G. pismem z dnia 10 maja 2011 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. W wyroku przytoczono dalej, że po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność źródłowej decyzji Starosty [...], decyzja Wojewody została z kolei przez GINB uchylona, a sprawę organ naczelny przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2010 r., zmieniającej decyzję źródłową o udzieleniu pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie do GINB złożył S. W., w następstwie GINB decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego udziały we współwłasności działek inwestycyjnych nabyły oznaczone osoby, które nie brały udziału w postępowaniu.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb). Z uwagi na posiadanie przez M. G. i G. G. tytułu prawnego (prawa własności) do nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano źródłowe pozwolenie, uznano, że ci wnioskodawcy postępowania nieważnościowego wykazali indywidualny interes prawny do występowania w sprawie jako strony. Dodatkowo, stosownie do wskazań GINB, organ wojewódzki o toczącym się postępowaniu powiadomił także osoby, które nabyły udziały we współwłasności działek inwestycyjnych w okresie od października 2012 r. do marca 2015 r.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała regulacje zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, ponieważ organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany, który był niezgodny z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm., rozp. MI z 2002), albowiem z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynikało, że sześć miejsc parkingowych (przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, usytuowanych pojedynczo) zaprojektowanych zostało w ostrej granicy z sąsiadującymi działkami. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, co wynika bezpośrednio z treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, podczas gdy dwanaście miejsc postojowych usytuowanych zostało poza terenem należącym do inwestora, tj. wzdłuż ulicy [...] w zatoczce.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego źródłowa decyzja z dnia [...] marca 2009 r. narusza także § 19 ust. 1 pkt 2 rozp. MI z 2002, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi ok. 1 m. Sposób umiejscowienia parkingu jest więc wprost sprzeczny z ww. przepisem.

S. W. nie akceptując powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego złożył od niej odwołanie. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] rażąco narusza przepisy prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przez Wojewodę przepisów prawa, które zostały rażąco naruszone przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji zrealizowanej i legalnie użytkowanej inwestycji;

3) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Wojewodę oraz niewyjaśnienie przez organ, które z przepisów rażąco naruszyła decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego;

4) art. 6, 8, 9 K.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych, prowadzenie postępowania w sposób, który nie można uznać za budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz nienależyte i nie wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

5) art. 28 ust. 2 uPb poprzez uznanie, że M. i G. G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania GINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie miejsc postojowych zaprojektowanych bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] oraz na działce drogowej nr ewid. [...], a także miejsc postojowych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], wchodzących na działki drogowe nr ewid. [...],[...], miejsc postojowych zaprojektowanych na działce drogowej nr ewid. [...] oraz miejsca postojowego zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ul. [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych). W pozostałej części organ naczelny uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r.

Sąd wojewódzki przytoczył stanowisko GINB, wedle którego M. G. i G. G. posiadają legitymację prawną do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, z tytułu przysługującego im prawa własności działek nr ewid. [...] i [...], o czym przesądzić miał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2739/14. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje m. in. budowę miejsc postojowych na działkach drogowych nr ewid. [...],[...],[...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb. W ocenie GINB wskazane wyżej uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem organu II instancji sporna inwestycja, w zakresie w jakim dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Miejskiej w Górze Kalwarii z dnia 27 lutego 2004 r., Nr 217/XVII/2004, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 95, poz. 2336, MPZP). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej zespołu budynków mieszkalnych, nie narusza w ocenie GINB także w sposób rażący rozp. MI z 2002. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja w zakresie liczby miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych narusza wymogi MPZP. Uwzględniając ustalony w planie wskaźnik dotyczący liczby miejsc postojowych, dla 36 lokali mieszkalnych powinny być przewidziane 72 miejsca postojowe, nie zaś tak, jak zaprojektowano, 60 miejsc postojowych. Powyższe naruszenie, w ocenie organu II instancji, jakkolwiek oczywiste, nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem na jeden lokal przypada 1,66 miejsca postojowego, a dodatkowo – uwzględniając treść MPZP, tj. § 26 ust. 3 (dopuszczający możliwość parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m) – możliwe jest parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, takich jak ul. [...] i ul. [...].

Po dokonaniu analizy zgodności zaprojektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi GINB ustalił, że przewidziane na działce nr ewid. [...] cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Ponadto miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ul. [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych) zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. W konsekwencji GINB uznał, że w tym zakresie kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002.

Odnosząc się do lokalizacji pozostałych miejsc postojowych względem działek nr [...] i [...], w decyzji II instancji wskazano, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika w sposób oczywisty i bezsporny, czy zaprojektowane miejsca postojowe stanowią wydzielone poszczególne podgrupy miejsc postojowych, czy też zostały zaprojektowane jako zwarte grupy miejsc postojowych.

S. W. oraz M. G. i G. G. wnieśli do WSA w Warszawie skargi na w/w decyzję GINB.

S. W. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, "a w szczególności":

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego w części stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy owe naruszenie prawa nie ma cech rażącego i stwierdzenie nieważności decyzji "jest niemożliwe";

- naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – inwestora, a także właścicieli poszczególnych lokali, którzy w dobrej wierze i zaufaniu do organów państwowych budowali, a później nabyli lokale w budynku, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która uzyskała status ostateczności i po wybudowaniu inwestycja została zawiadomieniem o zakończeniu budowy przekazana do użytkowania.

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez obarczenie skarżących oraz osób, które nabyły lokale mieszkalne w ww. budynku skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania przyczyn, dla których organ innym dowodom odmówił mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym oparł się m. in. na nieistniejących przepisach w dacie wydania decyzji;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji nie doprowadziło do "utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej miejsc postojowych";

- naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

S. W. stwierdził, że weryfikowana decyzja organu powiatowego nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Ponadto skarżący ten wskazał, że na żadnym etapie postępowania Urząd Miasta i Gminy [...] nie zgłaszał jakiegokolwiek sprzeciwu co do realizacji miejsc postojowych na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] w części lokalizacji miejsc postojowych powoduje nieodwracalne negatywne skutki społeczno-gospodarcze przede wszystkim dla zagospodarowania i infrastruktury miejskiej, dla mieszkańców [...], dla właścicieli poszczególnych lokali w budynku zrealizowanym na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak i dla samego inwestora.

Dodatkowo skarżący wskazał, że pomimo iż o legitymacji procesowej skarżących M. i G. G. przesądził sąd, to fakt stwierdzenia nieważności decyzji w części realizacji miejsc postojowych usytuowanych zupełnie po drugiej stronie inwestycji, gdzie w żaden sposób miejsca te bezpośrednio nie oddziałują na ich działki, jest krzywdzące.

M. G. i G. G. wnieśli o uchylenie decyzji GINB i "utrzymanie w mocy" decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swej skargi skarżący wskazali, że kwestionowana decyzja jest niezrozumiała, a jej skutki prawne nie naprawiają uprzedniego rażącego naruszenia prawa. Ponadto ich zdaniem zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a jej rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustalonym stanem faktycznym oraz prawem, przez co narusza art. 35 ust. 1 i 2 uPb:

a) z uwagi na stwierdzenie przez GINB, że decyzja Starosty [...] nie narusza § 7 pkt 8, § 10 pkt 1 lit c), § 12 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 5, § 26 pkt 2 lit b, § 28 pkt 2 c), d), j) MPZP;

b) oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że naruszenie § 18 i 19 rozp. MI z 2002 nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zaskarżona decyzja naruszać ma ponadto art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że GINB nie ma obowiązku, a nawet prawa sprawdzenia czy planowana inwestycja narusza dopuszczalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określonej przez plan miejscowy, skoro projektant stwierdza, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,40%.

W uzupełnieniu skargi podniesiono również, że organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił liczbę miejsc parkingowych na terenie projektowanej inwestycji.

W odpowiedziach na skargę S. W. i na skargę M. i G. G. organ II instancji wniósł o ich oddalenie.

WSA w Warszawie zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; Ppsa) sprawy z obu wniesionych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. WSA w Warszawie uznał, że skarga G. G. i M. G. jest zasadna w części, tj. w zakresie w jakim organ II instancji uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2009 r. W pozostałym zakresie sąd pierwszej instancji uznał argumenty skarżących – G. G. i M. G. za nie zasługujące na uwzględnienie. Natomiast w kwestii skargi S. W. sąd wojewódzki stwierdził, że jest ona niezasadna w całości i ją oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w zakresie zarzutów i argumentów odnoszących się do miejsc postojowych uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wykładnię przepisów prawa zawartą w decyzji organu II instancji. Zdaniem tegoż sądu przyjęta przez inwestora i organy administracji architektoniczno-budowlanej interpretacja § 26 MPZP jest nietrafna, dopuszczenie możliwości parkowania wzdłuż ulic lokalnych nie stanowi wyjątku od reguły, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych.

W ocenie sądu pierwszej instancji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane w przepisach tegoż rozporządzenia w związku z regulacjami uPb.

W dalszej części uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wskazano, że sąd ten dysponował zarówno projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę [...], ale również opinią urbanistyczną dotyczącą projektu zagospodarowania terenu inwestycji, w sytuacji zaś, gdy w opinii tej wskazano na istotną nieprawidłowość sporządzonego i zatwierdzonego przez organ administracji projektu budowlanego, sąd ten zobowiązany był ocenić stanowisko organu II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W tym kontekście sąd pierwszej instancji zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej uchylano nią decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska organu II instancji o niedopuszczalności (niezasadności) badania przez organ administracji budowlanej treści projektów budowlanych w oznaczonej części. Zdaniem tegoż sądu kontrola przedmiotowego projektu budowlanego, w tym zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu, w rozpatrywanej sprawie była niezbędna. Zaniechanie takich czynności przez organ II instancji stanowiło – w ocenie sądu a quo – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb, naruszenia zaś prawa materialnego niewątpliwie miało w rozpatrywanym przypadku wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustalenia i oceny dokonane przez sąd wojewódzki doprowadziły do uchylenia w części zaskarżonej decyzji GINB, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. W., zaskarżając go w całości.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie uzasadniania wydanego w sprawie wyroku w zakresie wymaganym w tym przepisie – w uzasadnieniu brak precyzyjnych ustaleń stanu taktycznego sprawy, brak analizy i jednoznacznej oceny rażącego charakteru naruszenia konkretnych przepisów prawa, charakteru naruszonych przepisów oraz racji społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, w tym w szczególności skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla obecnych właścicieli budynków wybudowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; w uzasadnieniu brak również odniesienia do zarzutu skarżących naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, w kontekście faktycznego zrealizowania przedmiotowego zespołu budynków, oddania do użytkowania, podziału na odrębne nieruchomości oraz wyodrębnienia i sprzedaży lokali nowym właścicielom;

art. 141 § 4 Ppsa polegające na zawarciu w treści uzasadnienia wyroku

niezrozumiałych i niejednoznacznych wskazań dla organu II instancji, co do

dalszego postępowania w sprawie;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 uPb przez

uwzględnienie skargi G. G. i M. G., po dokonaniu nieuprawnionej wykładni art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 uPb i stwierdzeniu dopuszczalności badania w toku postępowania nieważnościowego całości projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji oraz stwierdzenie istnienia błędów projektowych na podstawie opinii urbanistycznej nie znanej organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę oraz organom orzekającym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 §1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (brak powołania publikatora ustawy) poprzez nieuwzględnienie, że decyzja stanowiąca przedmiot kontroli wywołała nieodwracalne skutki prawne;

5. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 poprzez oddalenie skargi inwestora po dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędnej oceny prawnej w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, zawartości merytorycznej projektu budowanego oraz uzyskanych przez inwestora uzgodnień projektu; sąd nie uwzględnił nadto, że doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez ich niezastosowanie pomimo wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych;

6. art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 2 pkt 20 i art. 28 ust. 2 uPb poprzez uznanie M. G. i G. G. za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niezastosowanie, pomimo wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wyrażających się w wybudowaniu, oddaniu do użytkowania, przeniesieniu własności i urządzeniu ksiąg wieczystych dla nowopowstałych nieruchomości zabudowanych budynkami stanowiącymi przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 uPb poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organy administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mają prawo badać rozwiązania projektowe w zakresie obliczeń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi M. G. i G. G. w całości oraz uwzględnienie skargi S. W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zaś na podstawie art. 203 Ppsa również o orzeczenie zwrotu na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto podstawy kasacyjne, w szczególności eksponując, że wybudowanie i oddanie do użytkowania zespołu budynków objętych źródłowym pozwoleniem na budowę, podział działek i wyodrębnienie każdego z domów jednorodzinnych, wyodrębnienie lokali i ich sprzedaż oraz założenie dla każdego z nich odrębnej księgi wieczystej pozwala na ocenę, że decyzja o pozwoleniu na budowę tych budynków wywołała nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji, zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. niedopuszczalne ma być stwierdzenie nieważności tej decyzji w żadnej z jej części.

W odpowiedzi M. i G. G. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, stwierdzając że wyrok WSA w Warszawie jest zgodny z prawem i prawidłowo uzasadniony, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nietrafne.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie popierał wniesioną skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte, za wyjątkiem wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów, oświadczając, że go cofa. Jednocześnie wyjaśnił, że użyty w skardze kasacyjnej skrót "k.p.a." oznacza Kodeks postępowania administracyjnego, a skrót "Pr. bud." oznacza ustawę – Prawo budowlane z 1994 r. Zaznaczył, że upłynęło już 10 lat od momentu wydania źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym aspekcie wnosił o to, aby uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. Wnosił także o to, aby uwzględnić aktualny stan prawny – § 19 rozp. MI z 2002, w kontekście co do rażącego naruszenia prawa w tej sprawie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wywodził ponadto o skutkach społeczno-gospodarczych związanych z wprowadzeniem źródłowej decyzji do obrotu prawnego i jej "skonsumowaniem", co nie pozwalać ma na stwierdzenie jej nieważności.

M. G. i G. G. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. W skardze kasacyjnej sformułowano obszerne wywody odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych, które miały zostać wywołane zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji, podziałem działek inwestycyjnych na odrębne nieruchomości oraz wyodrębnienia i sprzedaży położonych na nich lokali nowym właścicielom. Powołując się na tę okoliczność podnoszono zarzuty tak naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w dacie wydania zaskarżonego wyroku – Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm., Ukswh), jak również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 Ukswh). Z tych względów winny one podlegać łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Powyższych zarzutów w aspekcie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z faktu zrealizowania inwestycji na podstawie źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie podziela. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz utożsamianie nieodwracalnych skutków prawnych mających się wyrażać w fakcie zrealizowania przedmiotowej inwestycji oraz przeniesienia prawa własności wyodrębnionych działek gruntu i urządzenia nowych ksiąg wieczystych. Z tych samych względów nie jest trafne podnoszenie zarzutu naruszenia art. 5 Ukswh, z którego wynika tylko tyle, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). W judykaturze odnotować wypadnie stanowisko, z którego wywodzić można tylko oznaczoną sytuację, w której przeniesienie własności nieruchomości, poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, w aspekcie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 (OSNC 1992, nr 12, poz. 211) stwierdzono, że: "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Sytuacja ujęta w cyt. uchwale w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, decyzja o pozwoleniu na budowę nie wiązała się ze zbyciem oznaczonych nieruchomości.

W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji także wtedy, gdy "decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). Podzielając te stanowiska doktrynalne stwierdzić wypada, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu.

Przywoływanie przez autora skargi kasacyjnej stanowiska Sądu Najwyższego prezentowanego w uchwale z 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93, nie prowadzi do akceptacji wywodu, wedle którego decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, a który Sąd w tym składzie podziela, wedle którego zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze, związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, jakie ta decyzja miałaby wywołać. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1952/11, LEX nr 1367337). Nie jest tak, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12, LEX nr 1282385). Chybiony jest przeto zarzut skargi kasacyjnej co do nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miałaby wywołać realizacja inwestycji na podstawie źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za błędne. Skarżący kasacyjnie ocenia nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów, działanie przez inwestora na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę kwantyfikuje zrealizowane obiekty, ale jedynie w zakresie oceny legalności wykonanych robót. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. uznać należy za nietrafny.

B. Z tych samych względów, co powyżej wskazano, nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 Ukswh. Dodać wypadnie, że okoliczność oddania obiektów objętych inwestycją do użytkowania, nabycie części lokali zrealizowanych w ramach inwestycji i urządzenie nowych ksiąg wieczystych dla wyodrębnionych nieruchomości, było uwzględniane tak przez GINB, jak i przez sąd pierwszej instancji. Jak to powyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny afirmuje pogląd, wedle którego zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi a priori przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, wynikają z art. 156 § 2 K.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cyt. przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Obie te przeszkody w przedmiotowej sprawie nie występują, skoro stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co do której to przesłanki nie odnosi się przeszkoda procesowa upływu 10 lat od dnia doręczenia źródłowej decyzji objętej trybem nadzwyczajnym, zaś – jak to wskazano w pkt A niniejszego uzasadnienia – nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 2 K.p.a. Przeto nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, jakoby skuteczna miała być ta z podstaw kasacyjnych, w ramach której eksponuje się naruszenie przepisu art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa poprzez brak odniesienia się przez sąd wojewódzki do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., jak i jej nieuwzględnienia.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a., to został on w skardze S. W. istotnie postawiony, w części faktograficznej wyroku VII SA/Wa 1432/16 przywołano go, ale sąd a quo do takiego zarzutu istotnie się nie odniósł w części tzw. zważeniowej tegoż wyroku. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu zarzut naruszenia powyższego przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro jednocześnie uznano wpierw za nieskuteczny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 156 § 2 K.p.a. Zatem niewątpliwy brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Co się zaś tyczy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie stanowi on samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym. Przepis ten określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać te konkretne przepisy postępowania, których naruszenia wadliwie miał nie doszukać się sąd pierwszej instancji, gdyby z powołaniem się na cyt. przepis uwzględnił wniesioną doń skargę. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że doszło do uchybienia wyłuszczonych w kwestionowanym wyroku przepisów postępowania przez skarżony organ, względnie były one tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że przepis art. 156 § 2 K.p.a. ma charakter materialnoprawny, przeto zarzut jego naruszenia należałoby wiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, tj. przepisem na podstawie którego sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Taki zresztą przepis został w zaskarżonym wyroku jako podstawa orzekania przywołany.

C. Nie można – zdaniem Sądu – przy roztrząsaniu powyżej wskazanych zarzutów kasacyjnych poddanych ocenie w pkt B niniejszego uzasadnienia, uwzględnić argumentacji zaprezentowanej podczas rozprawy przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, a odwołującego się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., wydanego w sprawie P 46/13 (OTK-A 2015, nr 5, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rzecz jednak w tym, że orzeczenie powyższe odnosiło się do zagadnienia ochrony – w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności –byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą tzw. dekretu warszawskiego, mającego charakter wywłaszczeniowy, a dodatkowo – wyrok powyższy ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie spowodował on zmiany normatywnej, nie oznaczał derogacji art. 156 § 2 K.p.a., zaś nakładał na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania cyt. przepisu, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Nie ulega wątpliwości, że po wydaniu wyroku P 46/13 ustawodawca nie dokonał sugerowanej w cyt. wyroku Trybunału zmiany treści art. 156 § 2 K.p.a. Ponadto w przywoływanym wyroku Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany w art. 156 § 1 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, wywodząc że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. W tym kontekście zwrócić wypadnie uwagę, że stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło decyzją Wojewody Mazowieckiego, która zapadła w 2015 r., a zatem w okresie krótszym niż przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. 10-letni okres, wykluczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z oznaczonych przyczyn ujętych art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a. Z tych względów argumentacja pełnomocnika skarżącego kasacyjnie odnosząca się do wyroku Trybunału w sprawie P 46/13 w realiach kontrolowanej sprawy nie mogła dowodzić naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisu art. 156 § 2 K.p.a.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. oraz "art. 2 pkt 20" i art. 28 ust. 2 uPb. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie kwestionuje trafność stanowiska sądu pierwszej instancji w aspekcie uznania M. G. i G. G. za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając tak skonstruowaną podstawę kasacyjną wywodzi się, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył "zupełnie innych działek" niż te, które ostatecznie stały się przedmiotem analizy przez organ.

Tak skonstruowana i przywołana powyżej podstawa kasacyjna w części dotknięta jest błędem formalnym, art. 2 uPb nie dzieli się na punkty, a na ustępy, przeto w uPb nie występuje taka jednostka redakcyjna jak "art. 2 pkt 20". Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony, działającej wszak przez fachowego pełnomocnika, w domyślaniu się intencji czy korygowaniu stanowiska procesowego skarżącego kasacyjnie. Na tak określoną jednostkę redakcyjną rzekomo istniejącą w przepisach uPb powołano się zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu. Skoro strona zarzuca naruszenie przepisu, który nie istnieje, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje żadnych powodów, aby ustalić w tym aspekcie rzeczywistą wolę tej strony, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie daje podstaw do dokonania kontroli zaskarżonego wyroku.

Zasadniczym powodem, dla którego podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb uznać należy za nietrafny, jest fakt pozostawania w obrocie prawnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., VII SA/Wa 2739/14, wydanego w granicach szeroko rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej aktów podjętych w ramach procedury stwierdzenia nieważności źródłowego pozwolenia na budowę. W sprawie zakończonej wyrokiem VII SA/Wa 2739/14 S. W. podnosił już zarzut braku legitymacji stron u M. G. i G. G., zaś w wyroku powyższym oddalając skargę i odnosząc się do zarzutów skargi, uznano je za nieuzasadnione. Wyrok ten jest prawomocny, zaś z przepisu art. 170 Ppsa stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, wynika iż wyrok VII SA/Wa 2739/14 wiąże Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do "innych sądów" sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 Ppsa polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12, LEX nr 1494706). Ratio legis art. 170 Ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w cyt. przepisie, w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 9, poz. 88, z glosą W. Piątka, por. także glosę J. Kunickiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2001, z. 4, poz. 63). Z tych przyczyn zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb okazał się nieskuteczny.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa rozumiany w ten sposób, jakoby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak miałoby być precyzyjnych ustaleń faktycznych oraz analizy i jednoznacznej oceny rażącego naruszenia konkretnych przepisów prawa, a co miałoby z kolei utrudniać skarżącemu kasacyjnie podjęcie rzeczowej polemiki z motywami wyroku sądu a quo. Trafności tego zarzutu przeczy z jednej strony sama obszerność i wielość zarzutów kasacyjnych S. W., w tym odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, a z drugiej treść kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dostatecznie komunikatywnie wskazywał, które przepisy budowlane uznał on za naruszone w stopniu rażącym, gdy idzie o źródłowe pozwolenie na budowę. Odrębną kwestią natomiast jest to, czy taka ocena nie narusza innych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

F. Uznanie skargi M. G. i G. G. w części za uzasadnioną, zaś skargi S. W. za niezasadną w całości przez WSA w Warszawie nastąpiło po przeprowadzeniu przez sąd pierwszej analizy argumentów odnoszących się do kwestii liczby miejsc postojowych oraz sposobu ich lokalizacji na nieruchomości inwestycyjnej, a także na sąsiadujących z nią działkach oraz sposobu zaprojektowania trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Sąd pierwszej instancji w świetle dokonanej analizy doszedł do wniosku, że źródłowa decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, następnie zmieniona, w odniesieniu do lokalizacji miejsc postojowych dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), albowiem zapadła z uchybieniem § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 (art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb). Naruszenie to ma w ocenie sądu wojewódzkiego charakter rażący, gdyż "zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach" (s. 17 wyroku VII SA/Wa 1432/16). Ponadto w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku wyłuszczono, że nie można w części stwierdzić, jaka liczba miejsc parkingowych została zaprojektowana, gdyż w projekcie zagospodarowania terenu miejsca postojowe nie są całkowicie wyraźnie rozgraniczone.

Odrębne zagadnienie poddane analizie sądu pierwszej instancji, a które doprowadziło ten sąd do uprzednio ujętego wniosku, dotyczyło braku zachowania odpowiedniego współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie sąd wojewódzki nie podzielając stanowiska organu drugiej instancji odnośnie zakresu kontroli projektu budowlanego w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu eksponował, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji do akt sprawy wpłynęła doń opinia urbanistyczna dotycząca projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, przygotowana na zlecenie pełnomocnika skarżących – M. G. i G. G. W treści tej opinii stwierdza się, że powierzchnie rzeczywiste w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej stanowią 36% powierzchni terenu inwestycji ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wojewódzki w tym kontekście uznał, że dysponując zarazem projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji, ale również ww. opinią urbanistyczną zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej uchyliła ona decyzję Wojewody i odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska organu II instancji o niedopuszczalności (niezasadności) badania przez organ treści projektów budowlanych, eksponując iż projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, a ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. W tym zakresie stanowisko to wspierano powołując się na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1003/15 (LEX nr 2248117). Zdaniem sądu a quo ocena złożonego przez inwestora projektu zamiennego z 2010 r. i oświadczenie inwestora, że powierzchnia biologicznie czynna obejmuje ponad 60% działki inwestycyjnej są ewidentnie sprzeczne z opinią urbanistyczną (tylko 36% powierzchni), a sprawdzenie tak zasadniczej pomyłki w obliczeniach, albo świadomej interpretacji przepisów, które pozwalałaby na otrzymanie takiego wyniku (ponad 60%) jest uzasadnione ze względu na funkcjonalne rozumienie pojęcia "kompletność projektu". Orzekający w sprawie VII SA/Wa 1432/16 sąd wojewódzki stwierdził w konkluzji, że kontrola zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu, w rozpatrywanej sprawie była niezbędna, a jej zaniechanie przez organ drugiej instancji stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 uPb. To naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało w rozpatrywanym przypadku wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji zaskarżonego wyroku wyłuszczono, że "Powyższe ustalenia i oceny dokonane przez Sąd doprowadziły do uchylenia w części zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości".

G. Przywołując ustalenia sądu pierwszej instancji w pkt F niniejszego uzasadnienia, Sąd w tym składzie doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 uPb oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po pierwsze, sąd wojewódzki niedostatecznie uwzględnił, że przedmiotem jego rozpoznania były skargi wniesione na decyzję wydaną w ramach kontroli instancyjnej decyzji zapadłej z kolei w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd wskazujący na specyfikę postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji eksponowany jest ograniczony charakter postępowania dowodowego w tej procedurze. Istota postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ogranicza się do ustalenia, czy została ona wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, ujętym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W konsekwencji, w ramach tak uruchomionego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Nie budzi wątpliwości judykatury, że zakres rozpoznania sprawy w tym trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy względem trybu zwykłego, gdyż tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten nie służy więc weryfikowaniu ustalonego uprzednio stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2018 r., II OSK 3283/18, LEX nr 2523636). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1721/17 (LEX nr 2682334) słusznie wskazano, że ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności. Oczywiście nie znaczy to, że organ prowadzący postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy "nieważnościowej", inny jest jedynie zakres wyjaśnienia stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ustalenie wystąpienia ewentualnych wad z art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019 r., I OSK 2787/17, LEX nr 2727547). Doktryna eksponuje, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji alko jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2017, s. 859). Tymczasem sąd pierwszej instancji powołując się na przesłankę uwzględnienia skargi M. G. i G. G. ujętą w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, tj. dopatrzenia się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, wytknął organowi II instancji zaniechanie kontroli projektu budowlanego, a zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu "w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu", w którym to zaniechaniu dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb.

Po drugie, sąd wojewódzki w motywach swego wyroku powoływał się na ustalenia zawarte w opinii urbanistycznej odnośnie prawidłowości ustaleń faktycznych w aspekcie tzw. powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji, złożonej do akt sprawy już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie wskazując zupełnie w jakim trybie opinię tę, przygotowaną na zlecenie skarżących – M.G. i G. G. – dopuszcza, jako podstawę czynienia własnych ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że gdy opinia ta wskazuje (ściślej jej ustalenia) na "istotną nieprawidłowość" sporządzonego i zatwierdzonego projektu budowlanego, to zobowiązany jest ocenić stanowisko organu II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę w części. W dalszych wywodach swego wyroku sąd ten powołując się na stanowisko judykatury, wyraził pogląd, że w postępowaniu zwykłym nie można obecnie badać strony funkcjonalnej, ekonomicznej i estetycznej projektu, to jednak organ może badać zgodność z prawem projektu zagospodarowania terenu, w tym zakresie powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb (s. 20 wyroku VII SA/Wa 1432/16). W następstwie stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, sąd a quo sformułował pogląd o braku kompletności projektu budowlanego w aspekcie sprzeczności oświadczenia inwestora odnośnie powierzchni biologicznie czynnej ujętej w projekcie budowlanym zamiennym z 2010 r., a ustaleniami zawartymi w opinii przedłożonej przez skarżących na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie wypadnie podzielić argumentację skargi kasacyjnej, w treści której zakwestionowano, aby można było rozszerzająco traktować pojęcie kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb) i uznawać, że kryje się pod nim także zgodność jego rozwiązań technicznych z ustaleniami MPZP. Słusznie w tym aspekcie S. W. eksponuje obowiązki projektanta, dodatkowo naprowadzając, że kwestia weryfikacji zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do badania zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, zatem odnosi się do działań podejmowanych w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, nie zaś na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb.

Po trzecie, uzasadniony jest w kontekście powyższych uwag, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, polegający na zawarciu w treści uzasadnienia wyroku niezrozumiałych i niejednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, przeto sprawa administracyjna winna wrócić na etap postępowania odwoławczego. Tymczasem w wytycznych zawartych w wyroku traktuje się o zobowiązaniu "organów administracji" w ponownie prowadzonym postępowaniu. Niezrozumiałe jest ponadto stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia i oceny dokonane przez sąd a quo doprowadziły w konsekwencji do "stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości". Traktując to nawet jako oczywistą omyłkę (sąd wojewódzki nie orzekał wszak o stwierdzeniu nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] w całości – uwaga Sądu), nie sposób jednak nie zauważyć sprzeczności, między treścią wytycznych, a stanowiskiem sądu pierwszej instancji odnośnie stwierdzeń dotyczących naruszeń przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki, jak to już uprzednio wskazano, uwzględnienie skargi M. G. i G. G. opierał na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, w swych motywach wypowiadał się odnośnie rozumienia oznaczonych przepisów prawa materialnego. Takie wskazanie podstawy prawnej wyroku oznaczałoby, że w ponownie prowadzonym postępowaniu GINB byłby – w razie uprawomocnienia się wyroku VII SA/Wa 1432/16 – związany oceną prawną w nim wyrażoną (na zasadzie art. 153 Ppsa). Tymczasem w wytycznych tego wyroku sąd a quo zdaje się "porzucać" własne stanowisko odnośnie kwalifikacji braku rażącego naruszenia prawa w źródłowym pozwoleniu na budowę, gdy idzie o sprzeczność z ustaleniami MPZP w aspekcie liczby miejsc postojowych (s. 16 wyroku VII SA/Wa 1432/16), a także rozbieżności ustaleń faktycznych w aspekcie powierzchni biologicznie czynnej (s. 21 cyt. wyroku). W obu tych kwestiach sąd pierwszej instancji zaleca "dokładne zbadanie" zgodności z prawem budowlanym oraz prawem miejscowym projektu budowlanego zamiennego, sprawdzenie zarówno prawidłowości zaprojektowania lokalizacji miejsc postojowych, w tym wykorzystania w tym celu dróg publicznych przylegających do nieruchomości inwestycyjnej, jak również prawidłowość obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, "biorąc pod uwagę zarówno obliczenia dokonane przez inwestora, jak i przedstawione we wskazanej wyżej opinii urbanistycznej". Takie wytyczne wskazywałyby, że sąd wojewódzki dopatrzył się naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym, gdy idzie o prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., to zaś uzasadniałoby wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Takiej podstawy w zaskarżonym wyroku jednak nie wskazano. To w konsekwencji powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie poddaje się kontroli, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa czyni zasadnym.

Po czwarte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa znajduje uzasadnienie także i w tym, że skoro skargę S. W. oddalono, w wyroku należało powołać się na przepis art. 151 Ppsa oraz wyjaśnić tę zastosowaną podstawę prawną orzekania, czego tu nie uczyniono.

H. Nie można z kolei uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002. Uzasadniając tak sformułowaną podstawę kasacyjną i traktując ją w kategoriach art. 174 pkt 2 Ppsa, S. W. zarzuca, że sąd pierwszej instancji nie wskazał przesłanek, dla których ocenił naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 jako rażące, nie odniósł się do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz "do zmiany literalnego brzemienia tego przepisu". Skarżący kasacyjnie naprowadza, że zmiana tego przepisu nastąpiła i okoliczność ta winna być uwzględniona przy ocenie charakteru jego ewentualnego naruszenia, wreszcie sąd wojewódzki nie odniósł się do okoliczności, że działki nr [...] i [...] były niezabudowane i mają nadal charakter rolny. Rozwijając swą argumentację w tym aspekcie skarżący kasacyjnie naprowadza, że nie projektowano budowy miejsc postojowych na działkach nr [...],[...],[...] i [...], zaś istniejące na tych działkach miejsca postojowe uwzględniono przy bilansowaniu takich miejsc dla inwestycji.

Po pierwsze, § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 ma charakter przepisu prawa materialnego, przeto formułując zarzut jego naruszenia należało uwzględnić, że podstawa kasacyjna uchybienia takiego przepisu powinna określać formę naruszenia i sprowadzać się do zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej skonstruował podstawę kasacyjną naruszenia roztrząsanego przepisu nie określając prawidłowo formy tego naruszenia. Z treści § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania źródłowego pozwolenia na budowę wynikało, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 3 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie, 2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 3) 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że naruszenie cyt. przepisów ma charakter rażący, gdyż "zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w oczywisty sposób mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach" (s. 17 wyroku VII SA/Wa 1432/16). Nie można zatem czynić skutecznie zarzutu, że nie podano w zaskarżonym wyroku przesłanek, dla których zakwalifikowano naruszenie wymagań przewidzianych w § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 jako rażącego naruszenia prawa.

Po drugie, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano o jaką zmianę przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 chodzi, a która w ocenie organu II instancji miała nie zmienić jego treści normatywnej. W ocenie organu II instancji treść tego przepisu była jednoznaczna i nie wymagała interpretacji, w tym zakresie w zaskarżonej decyzji przywołano sposób rozumienia sformułowania "4 stanowisk włącznie" posiłkując się wyrokiem WSA w Krakowie (II SA/Kr 687/09). Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie podzielił skargi S. W., zatem zaaprobował stanowisko GINB. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony. Podnosząc zarzut braku uwzględnienia zmiany treści cyt. przepisu przy ocenie charakteru ewentualnego naruszenia, autor skargi kasacyjnej winien jednoznacznie wskazać sugerowane wątpliwości interpretacyjne w kontekście stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak takiego elementu w skardze kasacyjnej powoduje, że powyższy zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli.

Po trzecie, stwierdzenia skarżącego kasacyjnie o braku odniesienia się przez sąd wojewódzki do okoliczności, wedle której działki nr [...] i [...] były działkami rolnymi, nie powiązano – jak to już uprzednio zauważono – z oznaczoną formą podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego. Ta okoliczność nie pozwala powiązać argumentacji skargi kasacyjnej w powyższych aspekcie z treścią powyżej przywołanej podstawy kasacyjnej.

I. Rekapitulując: skarga kasacyjna jest oparta na częściowo uzasadnionych podstawach, co prowadzi do jej uwzględnienia na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu ocen wyżej przedstawionych. W szczególności sąd będzie miał na uwadze reguły odnośnie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 Ppsa), uwzględniając także, że przedmiotem kontroli poddana jest decyzja wydana w toku tzw. postępowania nieważnościowego.