Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 498/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3, art. 156  par. 1 pkt 2 i 7.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. S., I.G., H. M.-J., E. Z., A. W.-Z., J. W., K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. S., I. G., H. M.J., E. Z, A. W.Z., J. W., K. W. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Radca prawny E. B. działając w imieniu i na rzecz S. S., I. G., H. M. – J., E. Ż., A. W. – Z., J. W. i K. W. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...]marca 2008 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] ustalającej w punkcie 5, że działki nr 3, 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 o łącznej powierzchni 99100 m2 położone we wsi W. stanowią mienie gminne Gminy R.

Z akt administracyjnych oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w punkcie 5 decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydanej na podstawie wskazanego w treści uzasadnienia decyzji art. 1 ust. 2 i jednoznacznie wskazanych w podstawie decyzji art. 8 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm. – zwaną dalej "ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych"), art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm. – zwaną dalej "ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") ustalił, że działki nr 3, 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 o łącznej powierzchni 99100 m2 położone we wsi W. stanowią mienie gminne Gminy R.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kierownik Urzędu Rejonowego po przytoczeniu treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i art. 5 ust. 10 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw podniósł, że ze względu na to, iż Komisja Inwentaryzacyjna Gminy R. ustaliła, że działki nr 3, 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 o łącznej powierzchni 99100 m2 położone we wsi W. przed dniem wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiły mienie gminne i były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi, stanowią one mienie gminne Gminy R.

W dniu 13 grudnia 2006 r. radca prawny adw. E. B. działając w imieniu i na rzecz S. S., I. G., M. W., H. M. – J. i E. Ż. w piśmie z dnia 11 grudnia 2006 r. wniosła do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] zarzucając tej decyzji, iż dotknięta jest ona wadami unormowanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Wojewoda decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] orzekł, że Cegielnia W. położona w W. wchodząca w skład majątku ziemskiego Dobra W. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 – zwanego dalej "dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej"). Zdaniem autorki wniosku decyzja Wojewody wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że działki nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 nigdy nie stanowiły mienia gminnego Gminy R. i tym samym nie mogło nastąpić skuteczne ich zagospodarowanie w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu wniosku podniesiono także, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] stwierdził, iż Cegielnia W. nie była przedsiębiorstwem przemysłu rolnego ani też nie służyła celom reformy rolnej i nie była też cegielną polową.

Kolegium rozpoznając wniosek z dnia 11 grudnia 2006 r. uzupełniony o argumenty zawarte w pismach z dnia 2 i 7 lutego 2007 r., działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...].

Uzasadniając tę decyzję podniesiono, że działki nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 nie obejmują terenu, na którym zlokalizowane są obiekty Cegielni W. Zgodnie z ustaleniami nieruchomości te przed rokiem 1963 były użytkowane przez mieszkańców wsi W. jako mienie gminne. Natomiast Cegielnia W., w skład której wchodzą budynki, budowle, maszyny i urządzenia technologiczne, biura wraz z terenami pod zabudową, drogami dojazdowymi oraz kopalnią gliny znajdują się na działce nr 293/7 o powierzchni 5,82 ha. W dniu komunalizacji Cegielnia W. miała powierzchnię 7,01 ha i położona była na działce nr 293/5, co do której Gmina R. otrzymała decyzję komunalizacyjną potwierdzającą własność tej nieruchomości na jej rzecz. Ponadto własność przedmiotowej działki uregulowana jest w Księdze Wieczystej nr KW -41500 prowadzonej prze Sąd Rejonowy. Kolegium na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaliło, co także podniesiono w uzasadnieniu, że działki nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 zgodnie z protokołem ustalenia stanu użytkowania nieruchomości przed 1963 r. były użytkowane przez mieszkańców wsi W. jako mienie gminne i w związku z tym podlegały przepisom art. 1 ust. 2 i art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Odnosząc się zaś do pisma pełnomocnika S. S., I. G., M. W., H. M. – J. i E. Ż. z dnia 2 lutego 2007 r. w uzasadnieniu decyzji wskazano, że informacje w nim zawarte nie wnoszą nowych okoliczności, a potwierdzają jedynie fakt, że działki nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 zostały wydzielone w 1946 r. z przejętego majątku ziemskiego Dobra W. Z załączonych zaś do tego pisma dokumentów wynika, że jedynie działka nr 293/7, której nie dotyczy decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniesiono, jest zabudowana zakładami Cegielni W., a pozostałe działki to tereny upraw polowych. Na działkach nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 nie znajdują się budynki, budowle lub urządzenia związane z zakładami Cegielni W., a działki te są użytkami rolnymi, terenami zakrzewionymi, częściowo zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, które zostały częściowo rozdysponowane w formie sprzedaży.

W reakcji na powyższą decyzję Kolegium, pełnomocnik S. S., I. G., M. W., H. M. – J. i E. Ż. pismem z dnia 10 marca 2007 r. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], że wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jego autor ponownie powołał się na skutki prawne, które w przedmiotowej sprawie wywołuje – według niego - decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] oraz znaczenie, jakie dla sprawy ma pismo Kierownika Powiatowego Urzędu Ziemskiego– Komisarza Ziemskiego z dnia 19 listopada 1946 r. Ponadto zauważył, że na ocenę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wpływ wywiera definicja wspólnot gruntowych i zakres stosowania do nich regulacji Kodeksu cywilnego. We wniosku zwrócono także uwagę na braki w materiale dowodowym. Z tych powodów oraz biorąc pod uwagę fakt, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie została poparta żadnymi dokumentami, a w treści swego uzasadnienia zawiera sprzeczność polegającą na tym, że z jednej strony podkreśla się, iż na działkach nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 nie znajdują się budynki, budowle lub urządzenia związane z zakładami Cegielni W., a z drugiej strony wskazuje się, iż są to użytki rolne, tereny zakrzewione, częściowo zabudowane budynkami mieszkalnymi, które zostały częściowo rozdysponowane w formie sprzedaży, autor wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniosek ten uznaje za zasadny.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., [...] Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] lutego 2007 r., [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Kolegium o konieczności uchylenia decyzji własnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania decyduje to, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., [...] nie ustalono czy S. S., I. G., M. W., H. M. – J. i E. Ż. przysługuje przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., [...], jakie nieruchomości wchodziły w skład Cegielni W. i z czego reprezentowani przez pełnomocnika wnioskodawcy wywodzą swój tytuł prawny do Cegielni W. Nie ustalono także, w jakie formie organizacyjnej działała Cegielnia W. Dopiero ustalenie tych okoliczności faktycznych – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego– pozwoli dokonać prawidłowej oceny tego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., [...] narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

W związku ze śmiercią M. W. Kolegium postanowieniem z dnia [...], nr [...] zawiesiło postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Kolegium podjęło zawieszone postępowanie ze względu na to, że spadek po zmarłej M. W. nabyli A. W. – Z., J. W. i K. W., którzy tym samym stali się jej następcami prawnymi i zajęli jej dotychczasową pozycję procesową w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie wyznaczonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] oraz nadesłaniu przez radcę prawnego E. B. pełnomocnictw umocowujących ją do działania w niniejszym postępowaniu administracyjnym w imieniu następców prawnych M. W., Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] działając na podstawie art. 157 § 1 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie podniesiono, że najważniejszą kwestią dla oceny tego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] dotknięta jest wadą nieważności, jest rozstrzygnięcie tego, na jakiej działce geodezyjnej obecnie usytuowana jest Cegielnia W., gdyż tylko w tej części można uznać, że nie przeszła ona na własność Skarbu Państwa. Wszelkie bowiem inne grunty Dóbr W. podlegały pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego zostały skutecznie przejęte przez Skarb Państwa.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Kolegium rozstrzygając powyższą kwestię ustaliło w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że do 1970 r. Cegielnia W. znajdowała się na działkach nr ewid. 121 i 121a o łącznej powierzchni 23,38 ha. Była ona wówczas w posiadaniu T. Przedsiębiorstwa Przemysłu Terenowego. Na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 10 września 1970 r., Nr Gu.ps 49210/18/70 nieruchomości, na których znajdowała się cegielnia zostały pomniejszone do powierzchni 16,82 ha i uzyskały oznaczenie geodezyjne nr 293. Następnie nieruchomość ta została przekazana w zarząd Z. Przedsiębiorstwu Ceramiki Budowlanej. Z czasem działka ta została podzielona w wyniku czego powstały działki o nr ewid. 203/1, 293/2, 293/3 i 293/4. Cegielnia W. znalazła się na działce nr ewid. 293/2. Wnioskiem z dnia 23 lipca 1990 r. Z. Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej zwróciło się do Wójta Gminy R. o stwierdzenie wygaśnięcia użytkowania gruntów oznaczonych jako działki nr 293/1, 293/3 i 293/4 jako zbędnych dla prowadzenia Cegielni W. Wniosek rozpoznany został pozytywnie i działki te zostały przejęte do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Działka nr 293/2 pozostała w Zarządzie Z. Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej. W wyniku kolejnego podziału, na mocy decyzji Wójta Gminy R. z dnia 29 sierpnia 1990 r., Nr G.II.8416/2/90 działka nr 293/2 została podzielona na działki nr 293/5 i 293/6. Cegielnia W. znalazła się na działce nr 293/5. W wyniku kolejnego podziału działka nr 293/5 uzyskała nr 293/7, zaś działki nr 293/1 i 293/6 nr 293/10, 293/11, 293/12, 293/13, 293/14, 293/15 i 293/16. Obecnie Cegielnia W. znajduje się na działce oznaczonej nr 293/7.

Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Kolegium – Cegielnia W. nigdy nie była usytuowana na działkach oznaczonych nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6. Działki te zawsze były nieruchomościami rolnymi i dlatego też objęte zostały dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z mapy sytuacyjno – wysokościowej z 1975 r. wynika zaś, że cegielnia znajdowała się w punkcie centralnym działki nr 293. Obecnie mapy sytuacyjne i ewidencyjne wskazują, że cegielnia usytuowana jest na działce nr 293/7.

Z tych powodów twierdzenie, że działki nr 293/1, 293/3, 293/4 i 293/6 nigdy nie stanowiły mienia gminnego Gminy R. nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalonym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Ponadto – jak podkreśliło Kolegium - całość Dóbr W. została przejęta na własność Skarbu Państwa za wyjątkiem przedsiębiorstwa Cegielnia W. Tak więc wszystkie pozostałe grunty stały się własnością Skarbu Państwa i mogły podlegać dalszym przekształceniom własnościowym. Jeżeli natomiast przekształcenia te odbyły się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, jak na przykład ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to wnioskodawcy – zdaniem Kolegium - nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na powyższą decyzję pełnomocnik S. S., I. G., H. M. – J., . Ż., A. W. – Z., J. W. i K. W. wniósł pismo z dnia 9 kwietnia 2008 r., w którym zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy.

Uzasadniając powyższe pismo podniesiono w nim, że w sprawie istotne jest ustalenie, jaki obszar i jakie działki ewidencyjne zajmowała Cegielnia W. w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto podniesiono, powołując się na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], że skutkiem prawnym tego orzeczenia jest to, iż przedmiotowe nieruchomości nigdy nie stały się własnością Gminy R., zaś w stosunku do nieruchomości nieobjętych wnioskiem, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i spadkobiercom właścicieli przysługuje inne roszczenie - roszczenie odszkodowawcze. Z tych powodów autor wniosku wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...].

Rozpoznając wniosek z dnia 9 kwietnia 2008 r. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] prawidłowo ustalono, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. pozwalające stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...], co uzasadnia utrzymanie jej w obrocie prawnym.

Pełnomocnik S. S., I. G., H. M. – J., E. Ż., A. W. – Z., J. W. i K. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając zaskarżonej decyzji, że oparta została ona na błędnych ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że w toku reformy rolnej z Majątku W. wydzielona została wyłącznie cegielnia (obszar zakładu przemysłowego) – obecnie działka nr ewid. 293/7 oraz, iż narusza ona przepisy prawa materialnego w wyniku przyjęcia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych powodów autor skargi zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W wywodach skargi jej autor uzasadniając zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonuje analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wywodząc z niej, że poza obszarem oddziaływania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie pozostawała jedynie działka oznaczona nr ewid. 293/7 co – w ocenie autora skargi – świadczy tak o wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji jak i o tym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., [...] dotknięta jest wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn innych niż te, które zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd stwierdził, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym oba ostatnie przepisy Kolegium naruszyło także wydając decyzję utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Uchybienia te bezpośrednio skutkują koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

Wskazane powyżej uchybienia Kolegium wiążą się bezpośrednio z przebiegiem procesu decyzyjnego, który był udziałem Kolegium przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności. Uchybienia Kolegium w zakresie przebiegu procesu decyzyjnego związane są z istotą i charakterem postępowania nadzwyczajnego, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z tego względu przed przystąpieniem do omówienia wymienionych uchybień Kolegium, dla ich lepszego zobrazowania, wyjaśnić należy, jaka jest istota postępowania w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest postępowaniem samodzielnym, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję lub postanowienie (patrz teza 3 wyroku NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 138/97 – Lex nr 47911 oraz teza 1 wyroku NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97 – Lex nr 47901). Celem tego postępowania jest ustalenie czy weryfikowana w jego ramach decyzja lub postanowienie obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia występowania którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96 – Lex nr 43251; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96 – Lex nr 43254; tezę 3 wyroku NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96 – Lex nr 43686). Analogicznie o tym, że weryfikowana decyzja lub postanowienie nie są obarczone żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy nie stwierdzi się występowania którejkolwiek z przesłanek zawartych w tym przepisie. Tak więc organ administracji publicznej orzekający o nieważności bada jedynie to, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., nie rozpatrując sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 542/99 – Lex nr 46454; teza 2 wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 6 stycznia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2026/93 – ONSA 1994, nr 2, poz. 70; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1684/97 – Lex nr 45686; teza 1 wyroku NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98 – Lex nr 47874; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1944/98 – Lex nr 48646; teza 1 wyroku NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 935/96 – Lex nr 47863).

Z tych powodów działanie organu administracji publicznej w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu w ramach tego postępowania jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/06 – Lex nr 299851). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia prowadzący je organ administracji publicznej ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2095/06 – Lex nr 299851; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06 – Lex nr 295007).

Mając na uwadze okoliczności, o których mowa w powyższych rozważaniach odnoszących się do istoty postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, w niniejszej sprawie w ocenie Składu Orzekającego stwierdzić należy, że proces decyzyjny Kolegium, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy nie objął w istocie zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. co wynika bezpośrednio z uzasadnień obu decyzji. Brak w uzasadnieniach obu decyzji Kolegium istotnego w świetle unormowania art. 107 § 3 k.p.a. elementu składowego uzasadnienia decyzji, jakim jest wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazuje ponadto – w ocenie Składu Orzekającego – na naruszenie w przypadkach obu decyzji art. 107 § 3 k.p.a.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ administracji publicznej to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktów, okoliczności istotnych w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja uznanych za istotne faktów pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych subsumcji. Taki tok rozumowania organu powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 372/07 – Lex nr 341059).

W rozpoznawanej sprawie wniosek, który zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] zarzucał jej, że dotknięta jest ona wadami unormowanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. zaś Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] uchyliło decyzję własną z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] ze względu na to, iż wadliwości ustaleń faktycznych, które miały miejsce przed jej wydaniem nie pozwalały ocenić, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego była dotknięta wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Ponadto podstawą prawną decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją jest art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Z faktów tych wynika, że proces decyzyjny Kolegium prowadzący do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy obejmować powinien zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. a uzasadnienia obu decyzji wykazywać powinny, w jaki sposób rozumowania związane ze stosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. dotyczące kwestii (okoliczności) ściśle prawnych towarzyszących wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wpływają na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Proces decyzyjny stosowania prawa, który był udziałem Kolegium obejmujący stosowanie art. 157 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w przypadku zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy obejmować powinien zatem (1) etap ustalenia kwestii (okoliczności) ściśle prawnych istotnych dla oceny tego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa lub czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz (2), subsumcję ustalonych kwestii (okoliczności) ściśle prawnych pod wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. przesłanki nieważności decyzji, czyli sprawdzenie czy ustalone kwestie prawne świadczą o tym, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa lub, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz ustalenie następstw prawnych subsumcji.

Proces decyzyjny, który zawierałby wszystkie wskazane powyżej rozumowania nie był jednak udziałem Kolegium ani przy wydaniu zaskarżonej decyzji ani przy wydaniu decyzji utrzymanej nią w mocy, co wynika bezpośrednio z uzasadnień oby tych decyzji.

Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania dotyczące tego co powinien zawierać proces decyzyjny Kolegium prowadzący do wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy stwierdzić należy, że w uzasadnieniach obu tych decyzji Kolegium wykazać powinno w sposób jednoznaczny przyczynę zastosowanej podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA 2042/00 – Lex nr 47321; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 567/07 – Lex nr 394775) oraz umotywować dokonaną ocenę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] w świetle unormowania art. 156 § 1 pkt od 1 do 7 k.p.a. oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94 – Lex nr, 27106). Innymi słowy Kolegium winno wskazać, dlaczego uznało, że decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] nie można uznać za wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa bądź obarczoną wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa.

Natomiast Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza jedynie arbitralnie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] nie jest dotknięta jedną z wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., nie odnosząc się w ogóle do pkt 2 i pkt 7 tego przepisu k.p.a. Uzasadnienie to nie zawiera jakichkolwiek śladów wskazujących na to, że Kolegium czyniąc w sprawie ustalenia miało na celu odnalezienie tych kwestii prawnych, które miałyby znaczenie dla oceny tego, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest czy nie obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz aby dokonało oceny poczynionych przez siebie ustaleń pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego towarzyszyły czy też nie, uchybienia i wadliwości, które świadczyłyby o tym, iż decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub aby dotknięta byłą wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa. Z tych powodów nie można uznać także, aby uzasadnienie to wyjaśniało przyczynę utrzymania w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], czyli że wyjaśniona została podstawa prawna rozstrzygnięcia.

Takie same wady zawiera uzasadnienie decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Tak samo bowiem jak uzasadnienie zaskarżonej decyzja nie wykazano w nim dlaczego uznano, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. a tym samym i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą w przypadku decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją jest art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej powodów Skład Orzekający uznał, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie zastosowało art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i naruszyło przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Niezastosowanie przez Kolegium w kontrolowanym postępowaniu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. jest uchybieniem, które w sposób istotny wpływa na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby Kolegium zastosowało tak przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności jak i przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. a więc ustaliło, jakie kwestie prawne w niniejszej sprawie są istotne dla oceny tego, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa lub przy ocenie czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz oceniło czy kwestie te świadczą o tym, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub, że obarczona jest wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa, wydałoby inne rozstrzygnięcie niż to, które zostało zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Odnośnie zaś wpływu wadliwości uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy na wynik sprawy, które to wadliwości polegały w obu przypadkach na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu związku między podstawą prawną rozstrzygnięć a dokonaną oceną prawną stwierdzić należy, że takie wadliwości uzasadnienia zawsze mają wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie decyzji stanowi co do zasady jej integralną część. Brak podstawowej części składowej uzasadnienia, jakim jest wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w integralnej części decyzji, którym jest jej uzasadnienie powoduje, że wadliwa jest sama decyzja.

W ocenie Składu Orzekającego Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło także przepis art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stosownie do unormowania art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu od decyzji oznacza między innymi, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że Kolegium obowiązane jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 14 września 1999 r., sygn. akt III SA 8275/98 – Lex nr 40865). Przy czym postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności jak i celowości (por. teza 2 wyroku NSA z dnia 15 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1654/97 – Lex nr 47915; teza 1 wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98 – Lex nr 48645; teza 1 wyroku NSA z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98 – Lex nr 48555).

Utrzymanie zaś w mocy decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, musi być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja kończąca postępowanie objęte tym wnioskiem jest prawidłowa. Innymi słowy, utrzymanie w mocy tej decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie co do istoty taka sama jak ocena zawarta w decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące stosowania art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz to, że decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmawiała stwierdzenia nieważności wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zapaść mogła jedynie po przeprowadzeniu przez Kolegium analizy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...], pod kątem przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Zaskarżona decyzja zapaść mogła więc jedynie wówczas, gdyby Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wykazało, że powyższa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego nie została wydana bez podstawy prawnej lub nie narusza w sposób rażący prawa bądź nie jest obarczona wadami powodującymi jej nieważność z mocy prawa. Skoro jednak, jak wykazano to przy rozważaniach dotyczących naruszenia przez Kolegium w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., Kolegium nie zastosowało tego przepisu wydając zaskarżoną decyzję, to nie można uznać, że ponownie rozpatrując sprawę dokonało ono oceny decyzji, której dotyczyło rozstrzygnięcie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której ponownego rozpatrzenia zażądano.

Oceniając zaś wpływ omówionych powyżej uchybień na wynik kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawy administracyjnej podnieść należy, że nie można wykluczyć, iż gdyby Kolegium rozpatrzyło sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji w całości stosując art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., i to zarówno pod względem legalności jak i celowości, doszłoby do innej oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] niż ta, która wynika z zaskarżonej decyzji.

Podsumowując poczynione powyżej rozważania przy równoczesnym uwzględnieniu tego, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy wynika, iż o treści rozstrzygnięć zawartych w tych decyzjach zadecydowały ustalenia faktyczne, które uznać należy za istotne dla stosowania art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stwierdzić należy, iż Kolegium w przypadku obu kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, nie oceniając czy poczynione ustalenia mają znaczenie dla stwierdzenia występowania przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., dokonało w istocie oceny merytorycznej zasadności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] przez pryzmat kompletności ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania.

W świetle poczynionych powyżej ustaleń i wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. zaś decyzja utrzymana nią w mocy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., w związku z czym działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium oceni czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa bądź czy jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (a więc zwracając szczególną uwagę na wskazane we wniosku przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.). Następnie uzasadniając swoją ocenę, Kolegium przedstawi przebieg procesu decyzyjnego, który doprowadził je do konkretnej treści rozstrzygnięcia i jednocześnie wyjaśni podstawę prawną decyzji zawierającej tę ocenę. Rozpatrując zaś ewentualny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną zawierającą ocenę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt od 1 do 7 k.p.a. Kolegium ponownie oceni czy w ich świetle decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r., Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa bądź czy jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami.