Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1270/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: par. 9 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...], cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] r. nr [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a, art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., zwanego dalej rozp. MSWiA).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że Policjantce w służbie stałej M. R., na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z [...]r., z którego wynikało, że: mieszka z rodzicami M. i B. R. w Z. przy ul. S. w mieszkaniu będącym własnością rodziców policjantki – przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Sytuacja mieszkaniowa policjantki pozostawała bez zmian przez kilka lat. W oświadczeniu mieszkaniowym za rok 2013 policjantka poinformowała organ, że zamieszkuje w Z. przy ulicy K., w lokalu mieszkalnym do którego umowę najmu zawarła matka policjantki – M. R.

W związku z zaleconą powszechną weryfikacją wypłacanych w śląskim garnizonie Policji równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego, Komendant Miejski Policji w B. pismem z [...] r. polecił podległym funkcjonariuszom określić się, czy są zainteresowani przydziałem lokalu. W tym celu przekazano policjantom do wypełnienia wniosek o przydział lokalu.

Jak wynika z późniejszego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (z [...] r.), wynajmowany przez matkę policjantki lokal mieszkalny składa się 2 pokoi o powierzchni 11 m2 każdy. Powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 44m2. Jak wynika z rejestru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, M. R. nigdy nie była zameldowana w wynajmowanym przez siebie lokalu. Jedyną osobą zameldowaną w lokalu mieszkalnym usytuowanym w Z. przy ulicy K. jest M. R. Komendant Miejski Policji w B. zawiadomieniem z [...] r. poinformował M. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zaprosił do czynnego w nim udziału. W piśmie z [...] r. M. R. oświadczyła, że zajmuje mieszkanie pod adresem Z. ulica K., do którego tytuł prawny posiada jej matka. Następnie policjantka poinformowała, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 22 m2 (dwa pokoje o powierzchni 11 m2 każdy), a powierzchnia użytkowa wynosi 44 m2. Dodatkowo przypomniała, że stan faktyczny nie zmienił się od ostatnio złożonego wniosku.

Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. cofnął skarżącej uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, że M. R. pełni służbę w Policji od [...] r., a 3 lata później została mianowana policjantem w służbie stałej i że pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta nie posiadającego członków rodziny ponieważ nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu będącego jej własnością. Dalej organ Policji przytoczył przepisy regulujące: definicję legalną członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego i przyznawaniu świadczeń pieniężnych związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy Policji, przesłanki cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także przepisy o właściwości organu władnego cofnąć stronie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.

Organ I instancji wskazał, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, w którym policjantka zamieszkuje, posiada jej matka. Następnie organ zauważył, że w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Organ przytoczył też treść art. 336 Kodeksu cywilnego i dodał, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że funkcjonariuszka jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. K. Stwierdził też, że lokal ten zaspakaja potrzeby mieszkaniowe policjantki, w związku z tym, że znajdują się w nim dwa pokoje mieszkalne o łącznej powierzchni 22m2, a zatem nie spełnia ona przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego, w wyniku czego cofnięto policjantce uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do orzekania w tym przedmiocie.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że od momentu mianowania do służby stałej w Policji M. R. nie wystąpiła do organów Policji o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów lokalowych będących w ich dyspozycji. Tak samo funkcjonariuszka ta nie ubiegała się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, ponieważ od początku służby jej potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone pierwotnie przez jej rodziców - najpierw zajmowała wraz z nimi lokal mieszkalny usytuowany w Z. przy ul. S., a następnie samodzielnie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym usytuowany w Z. przy ulicy K., do którego tytuł prawny w postaci umowy najmu posiada jej matka. W tym ostatnim lokalu, który formalnie wynajmuje matka policjantki, zamieszkuje jedynie skarżąca. Jej matka nigdy w nim nie była zameldowana, a więc zawarła umowę najmu, wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swojej córki.

Organ odwoławczy zaznaczył, że lokal ten położony jest w miejscowości pobliskiej w stosunku do B. - miejsca pełnienia służby przez funkcjonariuszkę.

W następnej kolejności organ drugiej instancji wyjaśnił, że sytuacja mieszkaniowa, w której aktualnie pozostaje skarżąca, organy Policji, przyporządkowując ten stan faktyczny do powszechnie obowiązujących norm prawnych, nazwały umową użyczenia, bowiem prawo nie przewiduje osobnej regulacji na to, aby "obca osoba" dostarczała innej dorosłej i samodzielnej osobie darmowego zakwaterowania (nawet matka córce). Organ wskazał, że zgodnie z art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2018.1025 t.j.) – dalej kc, przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Policjantka w żadnym z dokumentów nie podawała, że płaci czynsz swojej matce, czyli opłatę za samą możliwość korzystania z cudzej rzeczy (gdyby było inaczej, łączyłaby ich umowa najmu). Przy czym funkcjonariuszka może ponosić wspólnie z właścicielem koszty utrzymania mieszkania ("partycypuję w kosztach"), gdyż w oparciu o art. 713 kc biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. A zatem zdaniem organu, tytułem prawnym, jaki posiada M. R. do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, jest umowa użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącą ogranicza się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. Następnie organ odwoławczy dodał, że jeżeli relacja łącząca dwie osoby polega na tym, że jedna z nich zezwala drugiej na bezpłatne używanie rzeczy i rzecz tę jej wyda (udostępni mieszkanie), to znaczy, że łączy je stosunek użyczenia. W kwestii formy, w jakiej powinna być zawarta umowa użyczenia, ustawodawca w art. 710 kc nie wprowadził żadnej szczególnej formy. Odnośnie umów użyczenia wskazać należy, że są najczęściej zawierane w sposób dorozumiany, czyli bez złożenia konkretnego oświadczenia woli, wystarczy wydanie rzeczy w celu używania. W ten sposób doszło do zawarcia umowy użyczenia lokalu mieszkalnego pomiędzy M, R, a M, R,, zezwalając jej na nieodpłatne używanie mieszkania zgodnie z jego przeznaczeniem.

Następnie organ poparł swoje stanowisko wskazując na orzecznictwo sądowe.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny prawidłowo cofnął funkcjonariuszce uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Policjantka nie zgadzając się z takim zakończeniem postępowania administracyjnego wystąpiła ze skargą w której decyzji II instancji zarzuca m.in. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to art.89 pkt 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię,

2. przepisów prawa materialnego , a to art. 89 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 6 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 28 czerwca 2002 r. polegający na jego zastosowaniu i w konsekwencji cofnięciu skarżącej uprawnienia do równoważnika,

3. przepisów postępowania, a mianowicie art. 16 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie uległy zmianie okoliczności faktyczne ani prawne, o których organ nie wiedziałby przed wydaniem decyzji.

Następnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi M, R, stwierdziła, że organ nie dopełnił wszelkich czynności i nie przeprowadził niezbędnych dowodów, poprzez ustalenie, czy jej matka nie spełnia kryteriów wynikających z art. 89 ustawy o Policji, w celu zaliczenia jej do członków rodziny uznając, że kwestie dysponowania przez matkę skarżącej lokalem winna zostać uznana jako irrelewantna. W takim przypadku jak wynika z zacytowanego przez samą policjantkę przepisu wszystkie rozważania i wyjaśnienia organów I i II instancji byłyby zbędne ponieważ w sytuacji gdy członek rodziny policjanta posiada prawo do lokalu mieszkalnego wówczas policjant nie może uzyskać uprawnień do omawianego świadczenia.

Następnie policjantka stwierdziła, że bezspornym jest, iż lokal mieszkalny nigdy nie został jej przydzielony decyzją administracyjną jak również skarżąca nie korzystała z pomocy finansowej na jego uzyskanie, zatem jej potrzeby mieszkaniowe faktycznie nigdy nie były zaspokojone zgodnie z przepisami ustawowymi.

Dodatkowo policjantka dochodzi do wniosku, że określeniem "posiadać" ustawodawca w rozporządzeniu posłużył się nie w sensie prawnym, lecz w znaczeniu technicznym, nie odnosząc się jednak do całości wypowiedzi w tym zakresie jakie zastosowały organy w swych decyzjach. Podniosła także, że organy nie sprawdziły, czy skarżąca nie jest jedynie dzierżycielem zajmowanego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r., stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2013. 1130 ze zm.), dalej rozporządzenie.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że decyzją Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. cofnięto Policjantce uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta samotnego i przyznano jej z dniem [...] r. równoważnik pieniężny za brak mieszkania według stawki obowiązującej dla policjanta samotnego.

Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne.

Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją z [...] r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 K.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji z [...] r. nr [...], przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że Policjantka przestała spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją z [...] r. Zatem jeszcze raz wskazać przyjdzie, że organ nie naruszył art. 16 i art. 130 K.p.a., albowiem odwołanie od takiej decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślić zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kc posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

W przedmiotowej sprawie, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Przyjmuje się również, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym, uznać należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ drugiej instancji nie naruszył norm prawa procesowego i nie uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 kpa. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/GL 992/17 czy IV SA/GL 1011/17 z).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa, zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej ustawy, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącej danych Komendant Miejski Policji w B. zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącej przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15).

Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 rozporządzenia okazał się niezasadny, jak zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, iż spełnia przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego.

Organ nie naruszył też art. 89 pkt 3 ustawy o Policji, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by matkę skarżącej postrzegał jako osobę bliską w rozumieniu tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.