Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 125 pkt 1, 2, 3, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydaną na wniosek Marszałka Województwa [...], którego zadania w tym zakresie wykonuje obecnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w ramach inwestycji pn. "Budowa kanału ulgi (przekopu dla prowadzenia wód wielkich) na odcinku w km 6+577-6+887 rzeki [...]" w zakresie zadania pn. "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] – etap I – odcinkowa przebudowa – kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...] oraz [...], gm. [...], woj. [...]".

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 14 lipca 2017 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w ramach opisanej wyżej inwestycji. Po analizie dokumentów decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister) udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – kanału ulgi (przekopu dla przeprowadzenia wód wielkich).

Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, decyzja z [...] grudnia 2019 r., nr [...] została doręczona J. K. w dniu 2 stycznia 2020 r. Wnioskiem z 16 stycznia 2020 r. on wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając:

- błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405; dalej: Prawo wodne z 2001 r.), zamiast przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1377; dalej: specustawa przeciwpowodziowa);

- błędne zastosowanie art. 14 specustawy przeciwpowodziowej, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisów Prawa wodnego z 2001 r.;

- naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim pod względem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko;

- naruszenie art. 8 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- naruszenie art. 10 § 3 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadnienia ingerencji zamawiającego w prawa właścicieli sąsiednich, przylegających nieruchomości, które może prowadzić do ich zalania;

- brak należytego wyjaśnienia oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym zapewnienia przestrzegania Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej i innych wymagań w zakresie ochrony przyrody;

- niezapewnienie odwołującemu wypłaty należytego odszkodowania.

Ponadto, do ww. wniosku została załączona kserokopia pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], dotyczącego cofnięcia wniosku w sprawie wywłaszczenia działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] [...].

Pismem z 3 lutego 2020 r. wnioskodawca uzupełnił swoje stanowisko w sprawie informując, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]. [...] – etap I – odcinkowa przebudowa – kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...], [...], gm. [...], woj. [...]". Do pisma załączona została kserokopia ww. decyzji.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Minister poinformował strony o wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz zgodnie z art. 10 kpa poinformował je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz treścią przedmiotowego wniosku.

Analizując zaskarżoną decyzję oraz dokumenty sprawy stanowiące podstawę jej wydania w świetle złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także złożone w sprawie uwagi i wyjaśnienia strony postępowania Minister stwierdził, iż wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony dotyczącym błędnego zastosowania przepisów Prawa wodnego z 2001 r. zamiast przepisów specustawy przeciwpowodziowej. Zauważył, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzeń wodnych, na które jest wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. i nie dotyczy tym samym uzyskania pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych na podstawie przepisów specustawy przeciwpowodziowej. Jest to więc niewątpliwie odrębne postępowanie, prowadzone przez inny organ i w zupełnie innym zakresie. Strona natomiast posługuje się tymi pojęciami zamiennie, niesłusznie stwierdzając, iż to postępowanie ma tożsamy charakter. Jednym z elementów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 specustawy przeciwpowodziowej, jest pozwolenie wodnoprawne. Z tego względu organ stwierdził, iż uzyskanie decyzji na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzedzone jest uzyskaniem właściwego pozwolenia wodnoprawnego. Zatem uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie wcześniejszym etapem inwestycji od wydania decyzji na podstawie przepisów specustawy przeciwpowodziowej.

Minister nie zgodził się też ze stanowiskiem strony w sprawie błędnego zastosowania przepisów specustawy przeciwpowodziowej, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wskazał, iż na stronie 4 decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wyjaśnił w sposób wyraźny, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie realizowane w oparciu o przepisy specustawy przeciwpowodziowej i wskazał jakie następstwa z tego faktu wynikają. Nie oznacza to jednak, że stosować należy w niniejszej sprawie wyłącznie przepisy specustawy przeciwpowodziowej. Przepisy tej ustawy stanowią lex specialis wobec pozostałych regulacji, w tym w stosunku do Prawa wodnego. Jednakże przepisy specustawy modyfikują procedurę wyłącznie w pewnej jej części, w pozostałym zakresie stosować należy ogólne zasady udzielania pozwoleń wodnoprawnych określone w Prawie wodnym. Bezsporny był fakt, iż planowana inwestycja – budowa kanału ulgi, dotyczy wykonania urządzenia wodnego, co wskazano we wcześniejszej części decyzji. Powyższe potwierdza także sam wnioskodawca na 2 stronie wniosku z dnia 16 stycznia 2020 r. Stosownie do art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001 r., do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Art. 14 specustawy przeciwpowodziowej stanowi, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z powyższym należy uznać, że wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji zastępuje wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Co prawda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] obręb [...] [...], jednakże powyższe rozstrzygnięcie nie ma wpływu na postępowanie prowadzone przed Ministrem. Stosownie do art. 36 specustawy przeciwpowodziowej, w przypadku uzyskania decyzji o lokalizacji celu publicznego stosuje się przepisy tej ustawy. Z kolei art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej rozstrzyga jednoznacznie, że w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to niedopuszczalność dokonywania oceny wniosku inwestora przez pryzmat jego obowiązków wynikających z zagospodarowania przestrzennego. Dlatego właśnie art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej stanowi normę kolizyjną do wskazania, iż decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod budowle przeciwpowodziowe, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego, czy też wynikających z decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku wymaganych elementów decyzji wynikających z art. 9 pkt 1 specustawy przeciwpowodziowej – określenia linii rozgraniczających teren, organ zauważył, iż niniejsze postępowanie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych na podstawie przepisów specustawy przeciwpowodziowej. W związku z powyższym, przepis art. 9 specustawy przeciwpowodziowej, który określa elementy treści decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, nie miał tutaj zastosowania.

Odnosząc się do ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a także ewentualnej niezgodności inwestycji z Dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r., ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), Minister stanął na stanowisku, iż powyższa kwestia została już przeanalizowana na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a jej treść jest wiążąca dla Ministra. Ponadto, na stronie 18 ww. decyzji w sposób wyraźnie zaznaczono, iż podczas analizy wpływu planowanej inwestycji na stan wód powierzchniowych uwzględniono zarówno "Wytyczne do ekspertyzy w zakresie oceny wpływu/oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony wód w rozumieniu art. 4.1 w związku z art. 4.7 Ramowej Dyrektywy Wodnej", jak też wytyczne zawarte w dokumencie "Zalecenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Ministra Środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dla inwestorów/beneficjentów oraz właściwych instytucji w zakresie weryfikacji i zapewnienia spełnienia przez przedsięwzięcia współfinansowane z funduszy unijnych w okresie programowania 2007-2013 – wymagań wynikających z Ramowej Dyrektywy Wodnej". Organ podniósł także, że na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego bada, czy decyzja nie narusza ustaleń dokumentów planistycznych oraz wymagań określonych w art. 125 Prawa wodnego. W trakcie prowadzonego postępowania, takich naruszeń nie stwierdzono. W ocenie Ministra, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie pozwolił dokonać pełnej analizy w powyższym zakresie.

Z kolei odnosząc się do kwestii naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, organ uznał ten zarzut za całkowicie bezzasadny podnosząc, że wymaga on wykazania przez stronę istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Taka bowiem okoliczność, bez wykazania istnienia związku przyczynowego nie niweczy dokonanej czynności procesowej. W ocenie organu, takich okoliczności strona nie udowodniła, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "wnioskodawca został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniach toczących się przed organami opiniującymi projekt decyzji – jako strona postępowania powinien mieć możliwość wypowiedzenia się w tych postępowaniach i zajęcia stanowiska". Strona podniosła także, że "organy opiniujące mogły bowiem uwzględnić stanowisko wnioskodawcy, natomiast bez znajomości tego stanowiska przez organy opiniujące, wnioskodawca był pozbawiony możliwości obrony swoich praw w niniejszym postępowaniu". Strona nie skonkretyzowała jakich to okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby dowieść, ani też w jaki sposób organ pozbawił ją możliwości zajęcia stanowiska. Minister zauważył, iż J. K., będący niewątpliwie stroną niniejszego postępowania, na etapie postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa odbierał korespondencję adresowaną do niego, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru pism załączone do akt sprawy. Ponadto, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył wniosek z dnia 16 stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez Ministra. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż strona brała czynny udział w niniejszym postępowaniu, a zarzuty wyżej podniesione nie mają żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, organ stwierdził, że powyższy zarzut jest nietrafiony. Strona po raz kolejny podniosła argumenty niedotyczące niniejszego postępowania, a dotyczące postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Minister zauważył, iż jak już to zostało wyjaśnione w uzasadnieniu jego decyzji, uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane w niniejszej sprawie. Zostało to także w sposób wyraźny wyjaśnione na stronach 1 i 2 w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na stronach 3 i 4 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] oraz na stronie 4 decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia odwołującemu wypłaty należytego odszkodowania organ wskazał, iż świadczenie takie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 20 ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje wojewoda w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Ponadto, wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy nie dojdzie do uzgodnienia określonego w art. 20 ust. 1 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że zasadnym jest utrzymanie w mocy w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] i dlatego orzekł jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadnienia ingerencji zamawiającego w prawa właścicieli sąsiednich przylegających nieruchomości, które może prowadzić do ich zalania;

- naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim pod względem ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko;

- brak należytego wyjaśnienia oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym zapewnienia przestrzegania Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej i innych wymagań w zakresie ochrony przyrody;

- naruszenie art. 8 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w sprawie tej samej inwestycji toczy się postępowanie przed innym organem – Marszałkiem Województwa [...] i Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz przed Prezydentem [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – skarżący podnosił tę kwestię w piśmie pełnomocnika z uzupełnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 lutego 2020 r., skierowanym do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie datowanym na 3 listopada 2020 r. uczestnik postępowania Z. K. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego ponaglenia do Ministra Klimatu i Środowiska, jako potwierdzenia obecnego stan faktycznego w sprawie.

Z kolei w piśmie datowanym na 17 listopada 2020 r. uczestnik postępowania Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, reprezentowane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa, sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd nie uwzględnił wniosku Z. K. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego ponaglenia do Ministra Klimatu i Środowiska, bowiem sprawa dotyczy skargi J. K. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, więc okoliczności podnoszone w tym wniosku nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), z wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 574 pkt 1-5 tej ustawy. Na mocy art. 573 powołanej ustawy, z dniem 31 grudnia 2017 r. utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121).

Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wobec czego to przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Stosownie bowiem do ww. przepisu, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skoro postępowanie w przedmiocie wniosku Marszałka Województwa [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte wnioskiem z dnia 14 lipca 2017 r., a więc jeszcze podczas obowiązywania ustawy – Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., to organ prawidłowo zastosował przepisy tej ustawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne było wymagane na wykonanie urządzenia wodnego, jakim w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1a i pkt 19 lit. a był m.in. kanał ulgi. Wobec tego organ słusznie uznał, że postępowanie było zdeterminowane i ograniczone wnioskiem oraz powołaną wyżej podstawą prawną.

W świetle art. 125 pkt 1, 2 i 3 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie mogło naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego były określone w art. 126 Prawa wodnego. Zgodnie z punktem 1 tego artykułu, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody naruszał ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2 lub nie spełniał wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 – pozwolenie wodnoprawne nie mogło być udzielone.

W orzecznictwie sądowym przyjęło się, że z przepisów Prawa wodnego dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych wynikał obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile w sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 126 Prawa wodnego. Przepis art. 126 ww. ustawy był tak ukształtowany przez ustawodawcę, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez stronę, która ubiegała się o wydanie takiego pozwolenia, warunków przewidzianych w art. 131 Prawa wodnego, dopuszczalne było wyłącznie wówczas gdy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 126 tej ustawy. W przypadku zajścia którejkolwiek z przesłanek tam wskazanych organ zobowiązany był do odmowy wydania takiego pozwolenia (B. Rakoczy, Z. Bukowski, K. Szuma; Prawo wodne. Komentarz; LEX, Warszawa 2013, s. 593; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 721/11 i z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 749/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 740/12).

Brak zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art. 126 Prawa wodnego z 2001 r. obligował zatem organ administracji do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja taka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy.

Całkowicie chybiony i w żadnym stopniu niezasadny jest zarzutu zaistnienia w sprawie powagi rzeczy osądzonej, dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ (art. 105 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Sąd podzielił w tym względzie wyrażone przez organ w odpowiedzi na skargę domniemanie, że skarżący pozostaje w błędzie co do przedmiotu rozstrzygania we wszystkich przywoływanych postępowaniach administracyjnych.

Dla uzasadnienia zaistnienia przesłanki res iudicata konieczna jest tożsamość spraw w zakresie przedmiotu i podmiotu postępowania. Tymczasem w przywołanych przez skarżącego postępowaniach brak jest przede wszystkim tożsamości przedmiotowej, gdyż postępowanie przed Ministrem dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego (kanału ulgi – przekopu dla prowadzenia wód powodziowych), natomiast przedmiotem postępowania przed Prezydentem [...] (zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]), a następnie Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]) było ustalenie lokalizacji celu publicznego, czyli w ogóle istnienie możliwości prowadzenia w danym miejscu inwestycji o określonych parametrach.

Wybudowanie urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego nie jest możliwe, o czym stanowił art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. Zatem, gdyby Prezydent [...] wydał decyzję ustalającą lokalizację celu publicznego, a inwestor nie uzyskał decyzji wodnoprawnej na wybudowanie urządzenia wodnego, przeprowadzenie inwestycji nie miałoby uzasadniania prawnego. Obydwie decyzje wydawane są na zupełnie innych podstawach materialnoprawnych. Pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na podstawie przywołanej ustawy Prawo wodne, natomiast wydanie zgody na realizację inwestycji na określonych zasadach następuje na podstawie ww. specustawy przeciwpowodziowej. Dla realizacji przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej konieczne jest zatem wydanie obydwu tych decyzji niezależnie od siebie. Dodać należy, że w sprawach ww. postępowań administracyjnych nie zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego toczy się przed Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a postępowanie realizacyjne przed Prezydentem [...] i obydwa te organy mają odmienną właściwość rzeczową.

Problematykę zastosowania odpowiednich przepisów w tych dwóch odrębnych postępowaniach, jak i konieczność prowadzenia odrębnych przedmiotowo postępowań, wyjaśnił organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r., gdzie podkreślił, że jednym z elementów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 specustawy przeciwpowodziowej, jest pozwolenie wodnoprawne. Dlatego też uzyskanie decyzji na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych musi być poprzedzone uzyskaniem właściwego pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu, bezpodstawne są również zarzuty naruszenia zarówno art. 107 § 3, jak i art. 7 oraz art. 77 kpa, gdyż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśnił na jakich podstawach (zebranych dokumentach i uzupełniających wyjaśnieniach wnioskodawcy) oparł swoje rozstrzygniecie i dlaczego odmówił uwzględniania wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Organ wyjaśnił, że złożony przez Z. K. wniosek dowodowy o przesłuchanie dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] nie wnosi nic nowego do sprawy, gdyż kwestie w nim podniesione zostały szczegółowo wyjaśnione w zebranych dokumentach w toku postępowania, a ponadto wyjaśnił jakie pozwolenie ma zostać wydane, na jakiej podstawie prawnej i w jakim celu.

W szczególności, orzekając o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego organ nie był związany okolicznościami, jakie zaszły w toku odrębnego postępowania realizacyjnego, prowadzonego przez Prezydenta [...]. Nadto, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokładnie wskazała, a w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] zostało to potwierdzone, na jakich konkretnie działkach gruntu inwestycja ma być realizowana.

Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, organ wskazał podstawy prawne, na których oparł swoje rozstrzygnięcia. W szczególności przedstawił odrębność regulacji specustawy przeciwpowodziowej od regulacji ustawy Prawo wodne. W szczególności wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy wykonania urządzenia wodnego, na które jest wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. Dodatkowo tylko Minister wskazał w decyzji, że jednym z elementów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 specustawy przeciwpowodziowej, jest pozwolenie wodnoprawne.

Znamiennym jest, że w toku postępowania przed organem skarżący nie rozwinął zagadnienia obawy o zalanie gruntów sąsiednich na skutek realizacji inwestycji na skutek wydanego pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności nie przedstawił żadnych kontroperatów, ani badań, czy wyliczeń, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo zalania gruntów sąsiadujących z mającym zostać wybudowanym w przyszłości urządzeniem wodnym.

Zupełnie chybionym argumentem podnoszonym przez skarżącego było wskazanie na ewentualne zagrożenie środowiska na terenach objętych inwestycją. Kwestia wpływu inwestycji na środowisko została dogłębnie wyjaśniona w wydanych decyzjach, przy czym organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne, co do którego wydana została decyzja pozytywna, nie może naruszać ustaleń dokumentów planistycznych oraz wymagań określonych w art. 125 Prawa wodnego, np. wymagań ochrony zdrowia ludzi, czy środowiska. W przypadku obawy zaistnienia takich naruszeń, na podstawie art. 126 ust. 1 Prawa wodnego, organ zobligowany był odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a jej treść była wiążąca dla Ministra. Ponadto, na stronie 18 ww. decyzji wyraźnie zaznaczono, iż podczas analizy wpływu planowanej inwestycji na stan wód powierzchniowych uwzględniono zarówno "Wytyczne do ekspertyzy w zakresie oceny wpływu/oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony wód w rozumieniu art. 4.1 w związku z art. 4.7 Ramowej Dyrektywy Wodnej", jak też wytyczne zawarte w dokumencie "Zalecenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Ministra Środowiska i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dla inwestorów/beneficjentów oraz właściwych instytucji w zakresie weryfikacji i zapewnienia spełnienia przez przedsięwzięcia współfinansowane z funduszy unijnych w okresie programowania 2007-2013 – wymagań wynikających z Ramowej Dyrektywy Wodnej".

Skarżący stwierdził, że nie zostały wyjaśnione kwestie związane z "ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko", jednak nie podał na czym ten negatywny wpływ miałby polegać. Nie wskazał także, które z postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dają gwarancji należytej ochrony terenów objętych inwestycją, natomiast zważywszy na powyższe ustalenia Sąd nie podzielił obaw w tym zakresie.

Nietrafiony jest także zarzut skarżącego dotyczący zakresu inwestycji na działkach gruntu i kwestii dotyczących wywłaszczenia oraz odszkodowania. Słusznie bowiem organ wskazał, że tematyka ta nie mieści się w zakresie prowadzonego przez niego postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zatem nie mógł wypowiadać się w kwestiach pozostających poza przedmiotem postępowania, a nade wszystko poza jego kompetencjami. Organ wskazał nawet skarżącemu w wydanej decyzji podstawę prawną do ustalenia tej tematyki.

Odnośnie rzetelności oraz wszechstronności przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustalania niewątpliwego stanu faktycznego, w toku prowadzonego postępowania organ uzupełniał dokumentację niezbędną na potrzeby rozstrzyganej sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Minister wezwał Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wskazania pełnomocnika w przedmiotowej sprawie oraz przesłania stosownych pełnomocnictw potwierdzających jego umocowanie do działania w imieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nadto wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji oraz złożenia stosownych wyjaśnień, w tym wskazania, w jaki sposób projektowane prace poprawią ochronę przed powodzią miasta [...] oraz określenia, czy planowany kanał ulgi (przekop) spełnia wymogi budowli przeciwpowodziowej.

W odpowiedzi, pismem z dnia 4 października 2019 r., pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wyjaśnił, że projektowany kanał ulgi (przekop) jest urządzeniem wodnym służącym do prowadzenia wód powodziowych i mieści się w definicji budowli przeciwpowodziowej. Planowany przekop w meandrze cieku ma umożliwić przechwycenie nadmiaru wód wezbraniowych niemieszczących się w korycie rzeki. Ponadto potwierdził, że planowany kanał ulgi ma na celu zminimalizowanie zagrożenia powodziowego w zlewni rzeki [...]. Poinformował, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w ramach strategicznego działania inwestycyjnego pn. "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...]", które zostało ujęte w "Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzecza górnej [...]".

Sąd podzielił więc stanowisko organu, że dogłębnie i wszechstronnie zbadał on wszystkie okoliczności sprawy, a zebrany materiał dowodowy uzasadnia prawidłowość i konieczność wydanego rozstrzygnięcia, natomiast skarżący podniósł argumenty nie mające oparcia w dowodach i nie dotyczące prowadzonego przez Ministra postępowania, często odwołując się do postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, w wydanych rozstrzygnięciach organ zawarł jasne, niebudzące wątpliwości stanowisko, uprzednio w sposób wyczerpujący badając okoliczności sprawy oraz należycie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Powyżej wskazane okoliczności wskazują na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze. Sąd z urzędu nie stwierdził również żadnych wad zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. W związku z tym Sąd nie stwierdził także, aby organ administracji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący był stroną kontrolowanego postępowania, miał zapewniony czynny udział w postępowaniu zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja została również właściwie uzasadniona, a ponownie rozpatrując sprawę organ odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego.

Reasumując, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organu nie są zatem obarczone żadną z wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności lub uchylenie.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji.

Na marginesie podnieść trzeba, że nie mógł być uwzględniony wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, a to ze względu na brzmienie art. 200 ppsa. W myśl tego przepisu, zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność – jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji.