Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 515/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie G. K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 515/21

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda K. – P., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie G. K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż treść Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie G. K., zwanego dalej "Regulaminem" nie wypełnia w całości dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ponadto zawiera postanowienia wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z § 4 Regulaminu "Wprowadza się możliwość kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Kompostowanie nie powinno powodować uciążliwości dla otoczenia i negatywnego oddziaływania na środowisko. Wymaga się, aby kompostowniki posiadały zabezpieczenia służące nieprzedostawaniu się kompostowanego materiału do gleby w miejscu kompostowania".

Wojewoda natomiast zauważył, że przepis art. 4 ust. 2a pkt 4 cytowanej ustawy stanowi, że rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady.

Zdaniem Organu, w przedmiotowej uchwale zamiast konkretnych wymagań dotyczących kompostowania określono ogólne, postulatywne wymagania: "unikania uciążliwości i negatywnego odziaływania na środowisko", co w ocenie organu nadzoru należy oceniać negatywnie w odniesieniu do konstytucyjnych zasad prawidłowej legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I OSK 280/16 (publ. LEX nr 2760734), stwierdził, że określanie poszczególnych obowiązków powinno spełniać wymogi techniki legislacyjnej, a zatem formułowane na podstawie tego upoważnienia przepisy powinny być jasne, precyzyjne i jednoznaczne.

Powyższe uwagi zdaniem organu nadzoru mają zastosowanie do § 5 Regulaminu.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że przepis § 4 Regulaminu nie wypełnia upoważnienia ustawowego, tj. nie zawiera postanowień dotyczących zwolnienia w całości, czy też w części właścicieli od obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady.

Zdaniem Organu budzi wątpliwość postanowienie § 6 Regulaminu, w kontekście stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrażonego w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1433/18 (publ. LEX nr 2695416). Niezależnie od powyższego, w zakresie zdania drugiego § 6 Regulaminu, zgodnie z którym "Błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy pryzmować na krawędzi chodnika lub przylegających do chodnika pasie zieleni umożliwiając ich zebranie", zasadnym jest powołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 179/20 (publ. LEX nr 303099). Sąd w przedmiotowym wyroku stwierdził, że lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania zanieczyszczeń.

W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego Organ wskazał, że w badanym Regulaminie nie określono także, wbrew obowiązkowi ustawowemu w sposób prawidłowy, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). W przepisie § 9 Regulaminu postanowiono, iż nieruchomości powinny być wyposażone w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu liczby osób zamieszkujących, korzystających z nieruchomości i częstotliwości odbierania odpadów określonej w rozdziale III o pojemności wynoszącej minimum:

. w odniesieniu do budynków mieszkalnych, na jednego mieszkańca musi przypadać co najmniej 30 litrów pojemności pojemnika lub worka do gromadzenia odpadów komunalnych, przy czym na każdej nieruchomości zlokalizowany musi być co najmniej jeden pojemnik lub worek o pojemności 110 litrów.

. w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych, na osobę musi przypadać co najmniej 15 litrów pojemności pojemnika, przy czym na każdej nieruchomości zlokalizowany musi być co najmniej jeden pojemnik o minimalnej pojemności 110 litrów.

Wobec powyższego, w ocenie organu, nakaz uwzględnienia wskaźników, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi skierowaną do rady gminy wytyczną, która powinna być zastosowana przy określaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym, uwzględnienie czynników, o których mowa w § 9 Regulaminu winno nastąpić przed ustaleniem minimalnej pojemności pojemników lub worków i określenia jej w uchwale.

W przepisie § 10 ust. 1 Regulaminu wprowadzono zapis, zgodnie z którym pojemniki na odpady komunalne powinny być utrzymane w należytym stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym poprzez okresowe czyszczenie i dezynfekowanie w miarę potrzeb. W ocenie Organu, regulacja ta jest niepełna i nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Nie określono bowiem warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym.

Mocą § 10 ust. 2 Regulaminu pojemniki lub worki na odpady komunalne należy ustawić w dniu wywozu na terenie nieruchomości w miejscu widocznym z ulicy, dostępnym dla podmiotu uprawnionego do odbioru odpadów, jednak zdaniem Wojewody, Rada Miejska A. K. w zakresie sformułowania "z ulicy" nie była upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu, bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 336/19 (publ. LEX nr 2745341) - nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości.

W przepisie § 13 Regulaminu określono częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a nie pozbywania się odpadów komunalnych, a w § 14 Regulaminu sposób odbierania odpadów komunalnych, a nie pozbywania się odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji "odbiór" "(...) jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy.

Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, nie określono zarówno częstotliwości jak i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, tym samym, nie wypełniono w sposób właściwy delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że w § 13 Regulaminu nie określono częstotliwości wszystkich odpadów komunalnych, ograniczając się tylko do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów, papieru, szkła, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, metali. Natomiast w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu nieprawidłowo określono frakcje odpadów:

. odpady z papieru oraz opakowania z papieru (lit. a) - zamiast papier,

. odpady ze szkła, w tym opakowania ze szkła (lit. b) - zamiast szkło,

. odpady z tworzyw sztucznych, w tym opakowania z tworzyw sztucznych (lit. c) - zamiast tworzywa sztuczne.

Ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b powołanej wyżej ustawy określił frakcje odpadów, co do których mają w regulaminie utrzymania czystości i porządku znaleźć się szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów, obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy). Także Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r., poz. 2028), w przepisie § 3 przewidział, że selektywnie zbiera się: papier (pkt 1) szkło (pkt 2), metale (pkt 3), tworzywa sztuczne (pkt 4), odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów (pkt 5). Natomiast w § 4 tegoż rozporządzenia wprowadzono podział frakcji odpadów, o których mowa w § 3 cytowanego rozporządzenia. Tym samym, organ stanowiący Gminy M. A. K. w przekonaniu Wojewody nie był uprawniony do dokonywania podziału frakcji odpadów i wobec tego, w przepisie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c Regulaminu dokonano modyfikacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy oraz § 4 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Środowiska.

Zdaniem Wojewody, lokalny prawodawca błędnie oznaczył także w Regulaminie "odpady opakowaniowe wielomateriałowe jako opakowania wielomateriałowe (§ 2 ust. 1 pkt 3, § 13 pkt 1 lit. c, § 13 pkt 2 lit. c § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c), natomiast w przepisie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. k Regulaminu wskazano, że "odpady budowlane rozbiórkowe można dostarczyć w ograniczonej ilości do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych", podczas gdy w przepisach ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) brak jest norm zezwalających na ustanowienie w Regulaminie ograniczeń ilości zbieranych odpadów. Ograniczenie takie, organ stanowiący gminy może zawrzeć tylko w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3a cytowanej ustawy.

W ocenie organu nadzoru, Regulamin nie reguluje wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy). Powyższego wymogu nie spełniają bowiem postanowienia § 18 Regulaminu, gdyż jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 4/20 (publ. LEX nr 2938989) - "Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (...).

Poza delegację ustawową, zdaniem organu nadzoru wykracza przepis § 14 ust. 2 pkt 1 lit. j tiret pierwszy Regulaminu, w zakresie sformułowania "po wcześniejszym zgłoszeniu do Urzędu Miejskiego", ponieważ nie dotyczy materii przewidzianej art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że tytuły poszczególnych rozdziałów (np. rozdział 2, rozdział 5) Regulaminu są niezgodne z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin jako akt prawa miejscowego powinien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych czy też niepełnych przepisów.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz M. A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne uznanie, że treść uchwały ustalającej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach narusza dyspozycję ww. artykułu, a zarazem wykracza poza ramy delegacji ustawowej,

2. art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez błędne uznanie, że Rada Miejska w A. K. przekroczyła zakres delegacji ustawowej w zakresie dotyczącym określenia minimalnej ilości pojemników na odpady,

3. art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie, że Rada Miejska w A. K. w sposób nieprawidłowy określiła wymagania dotyczące zasad usytuowania pojemników i kontenerów oraz częstotliwości i zasad odbioru odpadów

Zdaniem strony skarżącej chybiony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w kwestii dotyczącej kompostowników. Negatywna ocena organu nadzoru zapisu "unikanie uciążliwości i negatywnego oddziaływania na środowisko" nie uzasadnia tezy, że organ stanowiący gminy wykroczył poza zakres upoważniania ustawowego, wprowadzając taki zapis do regulaminu. Wymaganie precyzyjnych i jednoznacznych zapisów dotyczących zasad kompostowania skutkować będzie każdorazowo zarzutem o ingerencji w sferę przepisów materialnych powszechnie obowiązujących. Przypominam, że ustawodawca nie wprowadził legalnej definicji "kompostownik", ani też "kompostowanie". Wymaganie od Rady Miejskiej A. K. precyzyjnych i jednoznacznych regulacji w zakresie wymagań dotyczących kompostowania stanowiłoby ingerencję w sferę praw własnościowych użytkowników kompostowników oraz doprowadziłoby do nieudolnej próby powtórzenia regulacji kodeksu cywilnego, kodeksu wykroczeń, prawa budowlanego oraz szerokiej gamy przepisów regulujących kwestie ochrony środowiska. Wyrok na który powołuje się organ nadzoru, dotyczy innego stanu faktycznego i nie powinien być w niniejszej sprawie przywoływany.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska A. K. w § 9 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie G. K. nie określiła w sposób prawidłowy wbrew obowiązkowi ustawowemu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Organ nadzoru wskazując powyższą nieprawidłowość powołał się na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 534/18, gdzie stwierdzono, że organ gminy nie posiada upoważnienia do wprowadzenia zapisów programujących ilość odpadów komunalnych pochodzących z danego źródła poprzez kreowanie wyznaczników określania ilości odpadów, która w ocenie organu będzie wytwarzana na danej nieruchomości i która następnie stanowi kryterium doboru pojemników do zbierania odpadów, przewidzianych na terenie gminy, a przede wszystkim stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty uiszczanej na rzecz gminy niezależnie od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów.

Zdaniem strony skarżącej, Gmina zgodnie z art. 4 ust 2 pkt. 2 ustawy u.c.p.g ma prawo określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do odbioru zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, dostosowując objętość do liczby osób do zadeklarowanych jak mieszkający na terenie danej nieruchomości, uwzględniając parametry; średnią ilość odpadów komunalnych wywarzanych w gospodarstwach domowych oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Rada Miejska dysponowała tutaj pewną swobodą w zakresie możliwości określenia rodzaju oraz pojemności minimalnej pojemników na odpady.

Również nieprawidłowe oraz niewłaściwe są zarzuty dotyczące błędnego określenia usytuowania pojemników na odpady w trakcie ich odbioru, gdyż jak wykazano w wyjaśnieniach, zapis § 10 ust 2 Regulaminu nie wprowadza na właścicieli obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu. Miejsce widoczne z ulicy nie jest synonimem miejsca lub terenu określonego, do czego odnosi się orzecznictwo sądowe.

Zdaniem organu nadzoru Rada A. K. nie określiła zarówno częstotliwości jak i sposobu pozbywania się odpadów się odpadów komunalnych, tym samym nie wypełniła w sposób właściwy delegacji art. 4 ust 2 pkt. 3 ustawy u.c.p.g. Ponadto w § 13 Regulaminu nie określono częstotliwości wszystkich odpadów komunalnych ograniczając się tylko do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów, papieru, szkła, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, metali .

W ocenie strony skarżącej, zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Pozbywanie się odpadów komunalnych może być realizowane w kilku formach; odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości realizowany przez gminę, w minimalnym zakresie określonym przez art. 3 ust 5 ustawy u.c.p.g. bądź szerszym, przekazywanie przez właścicieli odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych bądź innych punktów (apteki, sprzedawcy sprzętu TV), kompostowanie, a nawet sprzedaż.

Rada Miejska A. K. uwzględniając treść art. 4 ust 2 pkt 3 ustawy u.c.p.g. oraz przyjmując minimalny zakres frakcji określony w art. 3 ust 2 pkt 5 ustawy u.c.p.g konstytuowała zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się części odpadów przez ich odbiór. Pozostałe odpady, inne niż niesegregowane (zmieszane), bioodpady, papier, szkło, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe, metale, właściciele muszą się pozbyć poprzez przekazanie ich do właściwych podmiotów zgodnie z dyspozycją § 14 ust 2 Regulaminu.

W pozostałych kwestiach skarżąca przyznała, że organ nadzorczy miał rację wysuwając zastrzeżenia, dlatego też B. K. zobowiązał się do poprawienia Regulaminu w sposób określony przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842)

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do istotnego naruszenia prawa, według orzecznictwa, zalicza się między innymi niewypełnienie delegacji ustawowej (tj. rada gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z upoważnienia ustawowego nie reguluje kwestii przekazanych do uregulowania w takim akcie) jak i wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (tj. objęcia regulacją zawartą w uchwale takich materii, do których upoważnienie ustawowe nie upoważniało rady). W pierwszym przypadku (niewypełnienie delegacji ustawowej) wadą istotnego naruszenia prawa objęty jest cały akt. Natomiast w drugim zachodzi możliwość wyeliminowania jedynie tych postanowień, które zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, o ile uchwała w takiej postaci może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.

Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda K. – P. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], znak: [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie G. K. uznając, iż treść Regulaminu nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ponadto zawiera postanowienia wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odniesieniu do § 4 regulaminu, Wojewoda zakwestionował, że Rada Miejska A. K. w badanej uchwale zamiast konkretnych "wymagań dotyczących kompostowania" określiła ogólne, postulatywne wymagania: "unikania uciążliwości i negatywnego odziaływania na środowisko", co w ocenie organu nadzoru należy oceniać negatywnie w odniesieniu do konstytucyjnych zasad prawidłowej legislacji. Nakaz powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych wynika z art. 144 k.c.

Zdaniem Sądu należy podkreślić, że określenie wymagań w sprawie kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, czy zwolnienie właścicieli nieruchomości wymienionych w całości lub w części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, wymienionych w przepisie art. 4 ust. 2a pkt 4 ma z woli ustawodawcy charakter fakultatywny. Usprawiedliwia to zatem łagodniejsze podejście do przyjętych rozwiązań. Z drugiej jednak strony, jeśli uchwałodawca decyduje się wprowadzić określone rozwiązanie, należałoby określić czy możliwość kompostowania ma wpływ na obowiązek posiadania pojemnika na takie odpady, gdyż w tym celu ustawodawca taką regulację przyjął. Samo zaś zwrócenie uwagi na dbałość o otoczenie i ochronę środowiska oraz postępowanie w sposób nieuciążliwy nie stanowi kolizji z przepisami prawa, przynajmniej jako kwalifikowanej postaci naruszenia tego prawa. Przepis odwołuje się do "wymagań dotyczących kompostowania" zatem w tym ujęciu zwrócenie uwagi na powinność takiego kompostowania, by nie powodować uciążliwości dla otoczenia i negatywnego oddziaływania na środowisko ma też wymiar określonego wymogu, choć bez wskazania konkretnych czynności wykonawczych. Nie stanowi to jednak naruszenia prawa a tym bardziej istotnego naruszenia prawa. Na marginesie można dodać, że formułowany w rozstrzygnięciu zarzut zawiera pewną niekonsekwencję, gdyż z jednej strony organ zarzuca nieprawidłowość polegającą na zapisie postulatywnym a z drugiej strony, że zapis wchodzi w materię objętą przepisami prawa cywilnego. Jeśli w grę wchodzi postulat to nie narusza bezwzględnie obowiązującej normy, w tym przypadku cywilnoprawnej.

Organ w rozstrzygnięciu zarzucił, że uwagi przedstawione do poprzedniego paragrafu mają zastosowanie do § 5 Regulaminu. Norma tego zapisu określa, kiedy nie jest spełniony obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania odpadów (umieszczenie odpadów w nieodpowiednich pojemnikach ).

W ocenie Sądu, niezasadne jest kwalifikowanie powyższego przepisu jako istotnie naruszającego prawo. Zawarta w § 5 Regulaminu norma ma charakter doprecyzowujący, służący właściwej interpretacji zapisów regulaminu, zatem nie można zarzucić, że istotnie narusza prawo.

Organ w rozstrzygnięciu zarzucił, że uwagi zawarte do paragrafów 4 i 5 odnoszą się też do § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu ( wkroczenie w materię objętą przepisami prawa cywilnego). Dotyczy on utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej pod warunkiem, że wszelkie uciążliwości związane z utrzymaniem zwierząt będą ograniczone do terenu nieruchomości.

W ocenie Sądu postawiony zarzut nie jest usprawiedliwiony, gdyż określa warunki zakazu o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wymaganie może być konkretne lub wyrażone opisowo. W kwestionowanym jednak przepisie określono warunek realizacji zakazu, o którym mowa w normie blankietowej z punktu widzenia osiągnięcia określonego celu, zatem jest on akceptowalny i nie stanowi naruszenia prawa kwestionowany zapis § 18 ust. 1 pkt 2 regulaminu.

Zdaniem organu nadzoru budzi wątpliwość postanowienie § 6 Regulaminu, w kontekście stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrażonego w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1433/18 (publ. LEX nr 2695416). Jednocześnie jest zarzut, że "lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania zanieczyszczeń".

Odnośnie do postanowienia § 6 Regulaminu, w zakresie zdania drugiego § 6 Regulaminu, zgodnie z którym "Błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy pryzmować na krawędzi chodnika lub przylegających do chodnika pasie zieleni umożliwiając ich zebranie", podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu zacytowany przepis zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, na krawędzi chodnika lub przylegających do chodnika pasie zieleni, nie przekracza pojęcia "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Niezależnie od powyższego, w zakresie zdania drugiego § 6 Regulaminu, zgodnie z którym "Błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego należy pryzmować na krawędzi chodnika lub przylegających do chodnika pasie zieleni umożliwiając ich zebranie", zasadnym jest powołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 179/20 (publ. LEX nr 303099). Sąd w przedmiotowym wyroku stwierdził, że w szerokim pojęciu wymagań dotyczących uprzątania zanieczyszczeń mieści się określenie co z nimi zrobić, gdzie je przemieścić. W tym znaczeniu jest to zapis mieszczący się w szeroko rozumianym pojęciu określenia wymogu, o którym mowa w przepisie delegującym.

W ocenie organu, Rada Miejska A. K. w przedmiotowym Regulaminie nie określiła także, wbrew obowiązkowi ustawowemu, w sposób prawidłowy, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w regulaminie należy określić rodzaj i minimalną pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wywarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera kierunkową dyrektywę nakazującą uwzględniać przy określaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników.

Zgodnie z § 9 Regulaminu nieruchomości powinny być wyposażone w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu liczby osób zamieszkujących, korzystających z nieruchomości i częstotliwości odbierania odpadów określonej w rozdziale III o pojemności wynoszącej minimum:

. w odniesieniu do budynków mieszkalnych na jednego mieszkańca musi przypadać co najmniej 30 litrów pojemności pojemnika lub worka do gromadzenia odpadów komunalnych, przy czym na każdej nieruchomości zlokalizowany musi być co najmniej jeden pojemnik lub worek o pojemności 110 litrów.

. w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych na osobę musi przypadać co najmniej 15 litrów pojemności pojemnika, przy czym na każdej nieruchomości zlokalizowany musi być co najmniej jeden pojemnik o minimalnej pojemności 110 litrów.

W ocenie Sądu, niesłuszne jest stanowisko organu nadzorczego, że tym zapisem organ uchwałodawczy zaprogramował ilość odpadów. Nie ma też podstaw do kreowania zarzutu, że przyjęto inne kryteria doboru niż wynikające z dyrektywy kierunkowej. Dyrektywa służy określeniu normatywnemu a w ocenianym przypadku nie ma przesłanek do uznania, że przyjęto wadliwe kryterium. Zarzut taki nie znajduje potwierdzenia w kwestionowanym przepisie.

Sąd uznał zatem, że na mocy wskazanego upoważnienia ustawowego Rada Gminy miała kompetencje do wskazanego w uchwale ustalenia wymagań w zakresie rodzajów pojemników i worków na odpady komunalne oraz ich minimalnej pojemności.

Słuszny jest zarzut, że w przepisie § 10 ust. 1 Regulaminu wprowadzono zapis, zgodnie z którym "Pojemniki na odpady komunalne powinny być utrzymane w należytym stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym poprzez okresowe czyszczenie i dezynfekowanie w miarę potrzeb" lecz, regulacja ta jest niepełna, nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie określono bowiem warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, choć niewątpliwie przy prostej konstrukcji pojemnika na odpady, określenie wymagań w tym zakresie może nastręczać uzasadnione wątpliwości.

Rada Miejska nie przekroczyła delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w § 10 ust. 1 - 2 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących usytuowania, rozmieszczenia pojemników.

Mocą § 10 ust. 2 Regulaminu "Pojemniki lub worki na odpady komunalne należy ustawić w dniu wywozu na terenie nieruchomości w miejscu widocznym z ulicy, dostępnym dla podmiotu uprawnionego do odbioru odpadów".

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska A. K. w zakresie sformułowania "z ulicy" nie była upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 336/19 (publ. LEX nr 2745341) "Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, w sposób nieuzasadniony prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości".

Zdaniem Sądu, nie sposób uznać zasadności zarzutu dotyczącego błędnego określenia usytuowania pojemników na odpady w dniu ich odbioru, gdyż przepis § 10 ust 2 Regulaminu nie nakłada na właścicieli obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu, ponieważ określenie "miejsce widoczne z ulicy" nie jest synonimem miejsca lub terenu określonego.

Uzasadnienie z powołaniem się na orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 336/19 (publ. LEX nr 2745341) jest nieadekwatne do niniejszego zapisu, gdyż nie odnosi się do wymogów naruszających prawo własności nieruchomości ale określenia umiejscowienia, które jest widoczne, jak zauważyła skarżąca. Trudno dopatrzeć się tutaj naruszenia prawa własności.

W art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. wskazano, że w regulaminie utrzymania czystości określa się częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Zdaniem organu nadzoru, Rada A. K. nie określiła zarówno częstotliwości jak i sposobu pozbywania się odpadów się odpadów komunalnych, tym samym nie wypełniła w sposób właściwy delegacji art. 4 ust 2 pkt. 3 ustawy u.c.p.g. Ponadto, w § 13 Regulaminu nie określono częstotliwości pozbywania się wszystkich odpadów komunalnych, ograniczając się tylko do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów, papieru, szkła, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, metali.

W przepisie § 13 Regulaminu określono częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a nie pozbywania się odpadów komunalnych, a w § 14 Regulaminu sposób odbierania odpadów komunalnych, a nie pozbywania się odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że ustawodawca nie wprowadza legalnej definicji "odbiór" "(...) jednakże systemowa analiza normatywna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy.

W ocenie Sądu należy się zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że nie wypełniono w sposób właściwy delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ustawodawca wymaga określenia w regulaminie sposobu pozbywania się odpadów, natomiast w odrębnej uchwale, określa się zasady odbioru. Szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6r ust. 3 u.c.p.g., określa rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, uwzględniającej w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W Rozdziale 3a ustawy, ustawodawca uregulował kwestię gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę wskazując w pierwszej kolejności, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1).

Przy tego rodzaju wyraźnym rozróżnieniu obu pojęć i przypisaniu ich do regulacji w różnych aktach prawnych, posługiwanie się nimi niezgodnie z przyjętą formułą prowadzi do nieakceptowalnego chaosu i semantycznego bałaganu.

W zakresie pozbywania się odpadów, właściwe jest stanowienie aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Uchwała, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., w zakresie obejmującym określenie sposobu i zakresu świadczenia usług, w tym ich częstotliwości, adresowana jest do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i podmiotów prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zatem wobec tych podmiotów upoważnienie z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. daje możliwość stanowienia określonych obowiązków i wymogów, a nie wobec właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady. Odnośnie tych ostatnich wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.), kwestii pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) oraz przede wszystkim częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. odwołuje się do pojęcia "pozbywania się" odpadów komunalnych jako czynności dokonywanej przez właścicieli nieruchomości i stanowiącej ich obowiązek. Natomiast w przepisie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pojęcie "odbierania" odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości odnosi do podmiotów zajmujących się świadczeniem usług w tym zakresie. Pozbywanie się odpadów komunalnych jest domeną właścicieli nieruchomości, określając jednocześnie, że gmina zapewnia realizację tej czynności poprzez odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych czy też zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Stanowiąc w § 13 uchwały o częstotliwości odbioru odpadów komunalnych prawodawca lokalny zawarł w istocie unormowania skierowane do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zamiast do właścicieli nieruchomości/wytwórców odpadów. Tymczasem w regulaminie zawiera się postanowienia dotyczące pozbywania się odpadów komunalnych przez wytwórców opadów (właścicieli nieruchomości na których wytwarzane są odpady).

Ani artykuł 6r ust. 3 u.c.p.g. nie upoważnia lokalnego prawodawcy do stanowienia w uchwale podjętej na podstawie wskazanego przepisu, o obowiązkach właścicieli nieruchomości, które określone zostały zgodnie z art. 4 ust. 2 ucpg w regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ani regulamin nie upoważnia do określenia obowiązków odbierających odpady.

Wadliwość aktu w tym zakresie prowadzi do braku spójności i niekompatybilności obydwu uchwał, na co zasadnie uwagę zwrócił również Wojewoda. Przede wszystkim jednak, zamieszczenie w akcie prawa miejscowego zapisów, które nie mieszczą się w delegacji ustawowej przekazanej radzie gminy do uregulowania na gruncie danej uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Rada gminy nie może bowiem dowolnie decydować o tym, w jakim akcie prawa miejscowego i w jaki sposób ureguluje przekazaną jej do unormowania w upoważnieniu ustawowym materię lecz powinna w tym zakresie bezwzględnie przestrzegać wytycznych wskazanych jej przez ustawodawcę w normach kompetencyjnych.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że w § 13 Regulaminu nie określono częstotliwości "odbioru – pozbywania " wszystkich odpadów komunalnych, ograniczając się tylko do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów, papieru, szkła, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, metali. Natomiast w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu nieprawidłowo określono frakcje odpadów.

Wskazane naruszenia prawa i nieprawidłowości przedmiotowej uchwały, ich zakres, ilość i waga – w szczególności wadliwość zapisów § 13 uchwały, brak wypełnienia delegacji ustawowej oraz stwierdzony brak spójności z uchwałą wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg , w ocenie Sądu, stanowi o istotnej wadliwości przedmiotowej uchwały. Z tej przyczyny, Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.