Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1583/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6323 Zezwolenie i cofnięcie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1583/06

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej uchylającą decyzję Wojewody S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] nakładającą na Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości [...] złotych za prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Ośrodek [...] w Z. [...] bez wymaganego zezwolenia, w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję Wojewody S.

W dniu [...] stycznia 2006 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] kary pieniężnej za prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Ośrodek [...] w Z. [...] przy ul. [...], bez wymaganego zezwolenia wojewody.

Wojewoda S. w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że w wyniku podjętych działań dowodowych, w tym przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2006 r. oględzin ustalono, że w/w placówka funkcjonuje i na jej terenie zamieszkuje [...] osób. W 2005 r. Wydział Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego kilkakrotnie informował Stowarzyszenie o konieczności pozyskania stosownego zezwolenia. Stowarzyszenie składało wnioski o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki, ale pozostały one bez rozpatrzenia z uwagi na niedołączenie wymaganych dokumentów. Na podstawie powyższego stanu faktycznego Wojewoda S. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o nałożeniu na Stowarzyszenie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez wymaganego zezwolenia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] w P. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił decyzję Wojewody S. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie faktu prowadzenia przez jeden podmiot dwóch placówek w ramach jednego stowarzyszenia. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest statutu stowarzyszenia, który określa m. in. nazwę stowarzyszenia, teren działania i siedzibę oraz cele i sposoby ich realizacji. Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie określa wprost, iż kara pieniężna w wysokości [...] zł., nakładana jest na podmiot, bez względu na ilość prowadzonych placówek, ale ze względu na wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej i dolegliwość z tym związaną. Z uwagi na to, że Stowarzyszenie prowadzone jest przez jeden podmiot, ale w ramach dwóch placówek, a wojewoda nałożył dwie kary pieniężne, uzasadnione jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z dnia [...] marca 2006 r. Minister podniósł w tej decyzji, że zgodnie z art. 154 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny, podniósł, że wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności (gospodarczej lub statutowej) jest skierowany pod adresem placówek nie zaś podmiotów, które faktycznie mogą prowadzić kilka placówek. Organ uznał, że za powyższą interpretacją przemawia także fakt, iż wojewoda zgodnie z art. 22 ustawy o pomocy społecznej prowadzi rejestr placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Dlatego też Minister uznał, że zasadna wydaje się interpretacja, iż kara pieniężna powinna dotyczyć poszczególnej placówki a nie podmiotu, który może faktycznie prowadzić kilka placówek na terenie kilku województw, a tylko niektóre z nich mogą spełniać wymogi ustawowe do uzyskania zezwolenia.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Stowarzyszenie [...] w P., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniającą decyzję Wojewody S. z dnia [...] marca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności jest skierowany pod adresem placówek nie zaś podmiotów, które faktycznie mogą prowadzić kilka placówek i uznał, że zasadna wydaje się interpretacja, iż kara pieniężna powinna dotyczyć poszczególnej placówki, a nie podmiotu.

Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] złożyło Stowarzyszenie [...] w P. W skardze podniesiono, że Minister w decyzji nie odniósł się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie rozpatrzył wniosku merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez ocenę czy zaskarżone akty lub inne czynności organów administracji publicznej nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, czyli obowiązku określonego w art. 77 kpa, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, które powoduje wadliwość decyzji.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją.

Zgodnie z art. 154 § 1 i 2 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W wymienionych przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej zmienił własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] uchylającą decyzję Wojewody S. z dnia [...] marca 2006 r., w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2006 r., a następnie decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2006 r. zostały wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] czerwca 2006 r., jest jedynie zwrotne potwierdzenie odbioru zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2006 r.

Art. 154 kpa stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona (...)", przepis tego artykułu odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznej. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Ministra z dnia [...] maja 2006 r. uniemożliwia stwierdzenie, czy decyzja ta jest ostateczna. Jeżeli Minister nie ustalił tego faktu zmieniając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. to tym samym naruszył przepis art. 154 kpa, który ma zastosowanie tylko wówczas jeżeli decyzja jest ostateczna. W obu przypadkach, na podstawie akt administracyjnych, nie można ustalić nawet faktu, czy decyzje zostały doręczone stronom postępowania.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. została powtórzona ta sama argumentacja, co we wcześniejszych decyzjach Ministra. Organ również powołał się na przepis art. 154 kpa i uznał, że decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2006 r. jest prawidłowa. Rozstrzygając ponownie organ nie zbadał poprzedniej decyzji pod względem formalnym.

Należy podkreślić, że organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W omawianym przypadku organ tego obowiązku nie wykonał. Minister Pracy i Polityki Społecznej powinien ustalić czy akta administracyjne są kompletne i czy można na ich podstawie stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki z art. 154 § 1 kpa, a w pierwszej kolejności, czy decyzja, co do której przepis tego artykułu ma być zastosowany, jest ostateczna.

Sąd ocenia decyzję pod względem merytorycznym, gdy odpowiada wymogom formalnym. Z uwagi na to, że powyższa decyzja nie spełnia takich wymogów, nie mogła być przedmiotem oceny merytorycznej. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd zbadał sprawę pod względem formalnym.

Sąd stwierdził, że decyzje Ministra z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. są wadliwe, w związku z tym rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.