Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 136 ust. 7, art. 216 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1692/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 1 września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1692/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 października 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 września 2021 r. nr [...] orzekającą o:

I. zwrocie na rzecz M. N. nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, położonej w obr. [...], a oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objęta Kw nr [...],

II. zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, w łącznej wysokości 31.524,50 zł w terminie 1 miesiąca, od daty uprawomocnienia się decyzji,

III. stwierdzeniu, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków.

W motywach w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzje te zostały wydane na skutek wniosku M.N. z dnia 7 lipca 2020 r. o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...]Wojewoda Podkarpacki wyłączył bowiem Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania w/w wniosku wyznaczając jednocześnie w jego miejsce Starostę [...]. Ten ostatni organ ustalił zaś, że na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1988 r. (Rep. A nr [...]), wnioskodawczyni zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działka nr [...]o pow. [...] ha, położona w dawnym obr. nr [...]. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.) a z treści aktu notarialnego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość mogła zostać wywłaszczona w związku z budową osiedla mieszkaniowego Staromieście Pd. Z tytułu sprzedaży wnioskodawczyni otrzymała łączną kwotę w wysokości 1.113.944 zł.

Następnie - zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia 17 czerwca 1993 r. nr [...] – Gmina nabyła nieodpłatnie - z mocy samego prawa - własność działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w dawnym obr. [...]. Działka ta z kolei zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...] a w dalszej kolejności, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Ostatecznie, decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 lipca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha (na której projektuje się przebudowę sieci uzbrojenia terenu).

W toku postępowania administracyjnego organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że działka nr [...] stanowi płaski teren o kształcie prostokąta, który jest porośnięty samosiewami drzew i krzewów. Przyjął zatem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Biorąc zaś pod uwagę upływ 33 lat, licząc od daty zawarcia umowy sprzedaży, stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna na cel, jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego [...] a w związku z tym orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz byłego właściciela, zobowiązując go jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania.

Od wyżej wymienionej decyzji odwołania wniosły: M .N. i Gmina Miasta [...]. Odwołania obu stron nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Wojewoda Podkarpacki uznał bowiem, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 października 2021 r. Gmina Miasta [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w której zarzuciła organowi: naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.z.u.g.n.) w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568) i art. 136 ust. 7 oraz art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 – "u.g.n.").

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że nie była ona zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że wprawdzie, na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 136 ust. 7, w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2", jednakże wraz z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, iż (cyt.): "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej).

Powyższy przepis przejściowy – jak kontynuował Sąd - umożliwiał zatem złożenie wprawdzie wniosku do dnia 14 maja 2020 r, ale z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 568), który zawieszał bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zawieszenie biegu ww terminu rozpoczęło się od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej i trwało do dnia 23 maja 2020 r.(mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz.U. poz. 875 uchylającej art. 15 zzr). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. a w związku z tym od dnia 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., a co było równoznaczne z tym, że przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, aby być skutecznym, powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Taka zaś sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Wniosek M.N. został bowiem nadany w placówce pocztowej w dniu 7 lipca 2021 r.

Sąd Wojewódzki nie podzielił przy tym poglądów skarżącej Gminy, że art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie miał w tym przypadku zastosowania, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynało sprawę cywilną a jedynie rozpoznawaną przez organ administracyjny. Jeśli zaś roszczenie o zwrot miało charakter cywilnoprawny, to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musiał mieć również charakter cywilnoprawny.

Jak podkreślił też Sąd, w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzegał ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie mogło być uznane za wyłącznie miarodajne, a w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać powinno zatem to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki.

Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. miał charakter materialnoprawny i taki sam charakter ma termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. Tym niemniej, chociaż argumentacja skarżącej wydawała się logiczna – wg Sądu Wojewódzkiego – na uwagę zasługiwał fakt, że art. 15 zzr ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o COVID nie posługuje się sformułowaniem "o biegu terminów prawa administracyjnego" (a co nakazywałoby badać każdorazowo przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym). Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr ustawy o COVID wymagało więc ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID". Materia dotycząca postępowania, mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, została bowiem uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji. Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy, ale i w u.g.n. całościowo uregulowano też materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie, choć roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powszechnie jest traktowane jako roszczenie cywilnoprawne, Sąd Wojewódzki akcentował, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych, majątkowych roszczeń cywilnoprawnych. Różnice te rozciągają się zaś na wiele kwestii, począwszy od drogi dochodzenia roszczeń (administracyjnej), poprzez zakres podmiotowy (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie), a skończywszy na przedawnieniu roszczenia (roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają przedawnieniu, co stanowi wyłom w podstawowej zasadzie przedawnienia majątkowych roszczeń cywilnoprawnych).

Odnosząc się zaś do treści art. 15 zzr ustawy o COVID, Sąd Wojewódzki stwierdził, że pojęcie przepisów prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji a w związku z tym, dokonując wykładni powyższej normy prawnej, należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji. Niewątpliwie natomiast celem tym było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego, wchodzących w relacje z organami o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających. Zawarte w art. 15 zzr ustawy COVID-19 pojęcie "prawo administracyjne" należało zatem wykładać, mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc fakt, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

Powyższe wynikało - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej. Skoro bowiem ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można było regulacji z art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, w spornym zakresie, wykładać zawężająco.

W rezultacie, skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią, w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych, przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu było dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadziło to do przyjęcia, że przepis ten miał zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu a zatem o do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r.

Sąd Wojewódzki nie podzielił też poglądu skarżącej Gminy, że organy nie zbadały w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia.

Sąd zgodził się wprawdzie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 1835/17), do którego treści skarżąca się odwoływała, ale stwierdził jednocześnie, iż nie było uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. Stan faktyczny w niniejszej sprawie różnił się zatem – zdaniem Sądu - od tego, który był przedmiotem rozstrzygnięcia w w/w wyroku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 1 czerwca 1988 r., która została zawarta na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), dalej u.g.g., wskazywała na budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie zawarcia umowy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego czy skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Ponadto treść umowy notarialnej z dnia 1 czerwca 1988 r. zawierała passus "i na ten cel może być wywłaszczona", a co – w ocenie Sądu - świadczyło o zachowaniu warunków z art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g.

W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że nabycie w tym wypadku przez Skarb Państwa od wnioskodawczyni jej nieruchomości było bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia w związku z realizacją celu publicznego a zatem należało przyjąć, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n., Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa, o jakich kwestiach winien rozstrzygać organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest natomiast wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma jedynie charakter akcesoryjny i fakultatywny.

Argumentacja przeciwna, w której akcentuje się: wzajemność roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, równość stron postępowania i konieczność ochrony interesu podmiotu publicznego, który na podstawie decyzji zwrotowej traci własność, a których to celów nie można osiągnąć bez stosownego zabezpieczenia, była – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nieprzekonywująca, gdyż przestrzeganie wskazanych wyżej zasad było – jak twierdził Sąd - możliwe bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o w/w zabezpieczeniu w decyzji zwrotowej. Możliwość taką stwarzały bowiem przepisy art. 154 – 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479), dalej u.p.e.a., regulujące postępowanie zabezpieczające.

Ponadto możliwe było zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w postaci hipoteki przymusowej na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej u.k.w.h., w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi bowiem jeden z przepisów, o których mowa w art. 110 ust. 3 u.k.w.h. i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Przepis art. 110 ust. 3 u.k.w.h. jest bowiem wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 u.k.w.h., który przewiduje, iż podstawą hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy, określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Wpis tej hipoteki jest zatem możliwy nawet wówczas, gdy decyzja o zwrocie, będąca jego podstawą, nie jest jeszcze ostateczna.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, szczególnie istotna była też treść art. 141 ust. 1 u.g.n., statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro bowiem przepis ów (będący wyjątkiem, od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania) pozwalał na to, aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwierał on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przy rozłożeniu na raty i odsunięciu terminu płatności pojawiała się zatem kwestia wcześniejszej utraty własności przez podmiot publiczny i często kredytowania przezeń wnioskodawcy. Ewentualne zabezpieczenie wierzytelności podmiotu publicznego, zaplanowane w toku postępowania i zawarte potem w decyzji, mogło więc warunkować treść rozstrzygnięcia organu o rozłożeniu na raty lub odsunięciu terminu płatności.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że skoro w tym przypadku skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to należało uznać, iż występowały w niniejszej sytuacji okoliczności, mogące wprawdzie uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...], ale istnienie powyższych okoliczności nie stanowiło jednak o konieczności zabezpieczenia wierzytelności. Okoliczności tych skarżąca bowiem nie powiązała z brakiem rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w zaskarżonej decyzji lecz (cyt.): "wywiodła generalną uwagę o konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji o zwrocie nieruchomości, bazując na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Tak brzmiące stanowisko nie może być uznane za trafne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wskazują na akcesoryjny i fakultatywny charakter tegoż rozstrzygnięcia i wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z sytuacją odsunięcia w czasie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a w szczególności z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą zapewnienia rzeczywistej ochrony interesu publicznego".

Brak zaś akcesoryjnego i fakultatywnego rozstrzygnięcia w treści decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie czynił zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – z decyzji tej decyzji wadliwej, bo skoro przepis art. 141 par. 2 u.g.n. posługiwał się pojęciem "stosownego zabezpieczenia", to jego brak w tym przypadku powodował, iż poza zakresem zaskarżenia pozostawała kwestia wyjaśnienia sposobów ustanowienia konkretnego zabezpieczenia.

Od powyższego wyroku jeden z członków składu orzekającego zgłosił zdanie odrębne. Twierdził bowiem, że z uwagi na zasadność zarzutu, zawartego w skardze a dotyczącego naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n., zaskarżona decyzja Wojewody, z uwagi na fakt, że utrzymywała w mocy decyzję Starosty, która nie zawierała rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie 31 524,50 zł, naruszała w sposób istotny regulację zawartą w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z w. z art. 136 ust. 3, art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. 1 u.g.n. Zdaniem autora zdania odrębnego, orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie mogło bowiem nastąpić, jeżeli - w myśl powołanych wyżej przepisów - nie zabezpieczono, stosownie do okoliczności, wierzytelności Gminy. Tym samym, zaskarżony akt Wojewody doprowadził do naruszenia przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż nie ustalono czy ww. wierzytelność Gminy, w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n., została stosownie zabezpieczona. Dlatego też – jak wywodzono w zdaniu odrębnym - skarga Gminy Miasta [...] była w tym przypadku częściowo zasadna a zatem – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.- powinna podlegać uwzględnieniu.

W uzasadnieniu zdania odrębnego w szczególności podnoszono, że treść art. 141 ust. 2 u.g.n., obowiązująca w czasie orzekania przez Wojewodę, nie pozostawiała organom możliwości odstąpienia od wyjaśnienia - na podstawie k.p.a. - kwestii zabezpieczenia wierzytelności oraz wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Przepis ten stwierdza bowiem kategorycznie (cyt.): "podlegają stosownemu zabezpieczeniu", co ma w istocie gwarantować realizację art. 136 ust. 3 u.g.n., który uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu wypłaconego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Sensu obowiązku dokonania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego w decyzji zwrotowej, upatrywać zaś należy w dbałości ustawodawcy o stan majątku publicznego i nie ma dla stosowania ochrony mienia publicznego znaczenia, to czy odszkodowanie to ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Źródłem kompetencji orzeczniczej właściwego organu jest przy tym nie tylko art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2, ale także art. 142 ust. 1 u.g.n., w części w której upoważnia starostę do orzeczenia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości o rozliczeniach z tytułu zwrotu.

W związku z tym, składający zdanie odrębne członek składu orzekającego akcentował, że przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nie ma charakteru czysto informacyjnego czy też przypominającego o przewidzianych prawem zabezpieczeniach wierzytelności. Trudno bowiem zakładać, aby podmioty administracji publicznej takie, jak Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego, nie posiadały powszechnie dostępnej wiedzy z zakresu zabezpieczania wierzytelności. Jeżeliby zatem przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miały wystarczająco zabezpieczać interes Skarbu Państwa czy wspomnianej jednostki w wykonaniu ciążących na osobach zobowiązanych obowiązków administracyjnych, to nie byłoby sensu wprowadzenia przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n., jak również regulacji administracyjnoprawnych o hipotece przymusowej.

Z tej przyczyny – zdaniem autora zdania odrębnego – odwolywanie się w tym kontekście do możliwości zabezpieczenia przedmiotowej wierzytelności w postępowaniu zabezpieczającym było nietrafne, gdyż pomijało sens normy, uzależniającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz podstawy instytucji zabezpieczenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Akcentowano bowiem w tym miejscu, że zabezpieczenie należności pieniężnej - w myśl art. 154 § 1 u.p.e.a. - jest uwarunkowane określonymi w tym przepisie okolicznościami, świadczącymi o tym, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, podczas, gdy w art. 141 ust. 2 u.g.n. ustanowiono obowiązek zabezpieczenia wierzytelności podmiotu, któremu odbiera się własność nieruchomości, niezależnie od istnienia powyższych okoliczności. Innymi słowy, ten ostatni przepis znosi (po stronie wierzyciela) obowiązek wykazywania przed organem egzekucyjnym ustawowych przyczyn zabezpieczenia wierzytelności w postępowaniu zabezpieczającym. Przyjęte zatem rozwiązanie w ustawie gruntowej ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, mając na uwadze, że świadczenia ich są wzajemne.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny, autor zdania odrębnego, zwracał też uwagę na fakt, że wprawdzie hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, bo przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia, zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe), niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i od woli osoby trzeciej. W rezultacie zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie o jej ustanowieniu. Skoro zaś art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że (cyt.): "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" to omawiana decyzja nie będzie stanowić podstawy do dokonania wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej - na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - jeżeli (stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n.) nie będzie ona zawierać wyraźnego rozstrzygnięcia o zastosowaniu tej formy zabezpieczenia. W odróżnieniu bowiem od innych przepisów prawa administracyjnego przewidujących ustanowienie hipoteki przymusowej, art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stwierdza - ipso iure - że Skarbowi Państwa czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika, jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 u.g.n. Decyzja zwrotowa nierozstrzygająca zatem o hipotece wobec istniejących - de iure - możliwości wyboru zabezpieczenia oraz zwrotu warunkowego "jeżeli", może nie być więc postrzegana przez sąd powszechny jako wystarczająca podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej o zabezpieczeniu hipotecznym. W rezultacie, wiążące się więc z interpretacją tej regulacji wątpliwości mogą wywołać poważne utrudnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym przy podejmowaniu próby wpisu hipoteki do księgi wieczystej, skutkujące niezrealizowaniem nakazu ustawodawcy z art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n. o zabezpieczeniu interesu majątkowego podmiotu publicznego. Dlatego też dopiero decyzja, w której wyraźnie orzeczono o hipotecznym zabezpieczeniu wierzytelności, realizując przepisy art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n., będzie aktem pozwalającym dostatecznie zabezpieczyć interes dotychczasowego publicznego właściciela nieruchomości zwracanej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina Miasta [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: UCov) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.z.u.g.n.), art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n., ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 UCov zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, art. 15zzr ust. 1 UCov w ogóle nie ma w sprawie zastosowania. Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie art. 15 zzr ust. 1 UCov wynikło z błędnej wykładni tego przepisu i uznania, iż użyty w nim zwrot "przepisy prawa administracyjnego’’ obejmuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości a także przepis art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. (str. 12 uzasadnienia);

2. przepisu postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, iż organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono istnienie celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy, w szczególności brak dowodów na to, iż przed zawarciem umowy nabycia została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla, brak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ, daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku niż dokonały to organy i Sąd I instancji tj. iż umowa zawarta w dniu 1.06.1988 r. nie była umową wywłaszczeniową i (nawet jeśli wniosek był złożony w terminie ustawowym, o czym w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej) należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości;

3. przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi wskutek uznania, iż organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i że w sposób prawidłowy ustalono istnienie celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy, w szczególności brak dowodów na to, iż przed zawarciem umowy nabycia została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla, brak dowodu na władcze wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez właściwy organ, daje podstawy do zupełnie przeciwnego wniosku niż dokonały to organy i Sąd I instancji tj. iż umowa zawarta w dniu 1.06.1988 r. nie była umową wywłaszczeniową i (nawet jeśli wniosek był złożony w terminie ustawowym) należało orzec o odmowie zwrotu nieruchomości;

4. prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż do zakwalifikowania konkretnej umowy nabycia nieruchomości jako umowy, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wystarczy jedynie odwołanie się w niej się do art. 8 u.g.g.w.n. i wskazanie, iż nieruchomość może być wywłaszczona. Tymczasem, opierając się na wyroku NSA z dnia 6.02.2018 r. (sygn. akt I OSK 1835/17), skarżąca twierdzi, iż cel wywłaszczenia jest konkretyzowany w akcie lokalizującym inwestycję i zapis w akcie notarialnym nie wystarczy do uznania, iż istniał cel wywłaszczenia;

5. prawa materialnego tj. art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości. Sąd I instancji uznał bowiem, iż istnieje możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu w innej drodze tj. albo na podstawie przepisów art. 154 - 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo poprzez uznanie, iż sama decyzja o zwrocie nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania stanowi podstawę do wpisania hipoteki przymusowej. Zdaniem skarżącej, obydwie koncepcje Sądu I instancji były błędne.

Skarżąca opowiadała się za stanowiskiem, iż orzeczenie o hipotece jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości a podstawa do orzeczenia znajduje się w art. 142 ust. 1 u.g.n. we fragmencie mówiącym o "rozliczeniach z tytułu zwrotu".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych przedstawiono towarzyszącą im obszerną argumentację.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu postawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.); art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, zarzuty te, w części dotyczącej zarzutów procesowych oraz zarzutów materialnoprawnych opartych na: art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz na art. 141 ust. 2 u.g.n. okazały się uzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych oraz zarzutu materialnoprawnego opartego na art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., wyjaśnić należy, że aktualnie kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i art.. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą jednak sytuacji, w których do wywłaszczenia doszło w czasie, w którym obowiązywała w/w ustawa gruntowa z 1997 r. Natomiast, jeżeli do wywłaszczenia doszło w okresie wcześniejszym, to w takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 216 u.g.n. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten nie ma charakteru samodzielnego w zakresie ustalania przyczyn uzasadniających w danym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości a musi być zawsze łączony z innymi przepisami, mającymi w danej sprawie zastosowanie.

W niniejszym przypadku wniosek o "zwrot nieruchomości" został w wniesiony w dniu 7 lipca 2020 r. przez M. N., która - jako podstawę jej wywłaszczenia z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] – wskazywała na umowę sprzedaży, którą zawarła w dniu 1 czerwca 1988 r. z Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...], reprezentującym Skarb Państwa (akt notarialny Rep. A nr [...]).

W wyniku rozpoznania tego wniosku Starosta [...], decyzją z dnia 1 września 2021 r., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni w/w nieruchomości zobowiązując ją jednocześnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania, otrzymanego za nieruchomość, w terminie 1 miesiąca, licząc od daty uprawomocnienia się decyzji.

Stanowisko to podzielił następnie Wojewoda Podkarpacki, który zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty. Oddalając skargę od tej decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że wniesiona na nią przez Gminę skarga, nie była zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że (cyt.): "Umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 1 czerwca 1988 r. została zawarta na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), dalej u.g.g. (...). Przywołana umowa wskazywała jej cel, budowa osiedla mieszkaniowego [...]".

Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie w/w umowy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego czy skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego a treści art. 53 u.g.g. wynikało, że wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (ust.1). Po myśli zaś ust. 2 tego artykułu, terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - treść umowy notarialnej z dnia 1 czerwca 1988 r. świadczyła o zachowaniu warunków z w.w. art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g., gdyż oprócz postanowienia o sprzedaży nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego, zawierała także passus (cyt.): "i na ten cel może być wywłaszczona".

Okoliczność ta dowodziła zaś – w ocenie Sądu – że nabycie przedmiotowej nieruchomości było powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca Gmina podkreślając, że błędne było uznanie, iż organy prawidłowo oceniły w tym przypadku zebrany w sprawie materiał dowodowy, to jest, prawidłowo ustaliły istnienie celu wywłaszczenia. Brak było bowiem dowodów na to, iż przed zawarciem wspomnianej umowy: została wydana decyzja lokalizująca inwestycję budowy osiedla i że wyznaczono byłej właścicielce termin do zawarcia umowy. W rezultacie więc błędny był wniosek, iż umowa zawarta w dniu 1 czerwca 1988 r. była umową wywłaszczeniową. Okoliczność natomiast, że w treści aktu notarialnego było napisane, iż zbywana nieruchomość może być wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego, oznaczało jedynie, że strony umowy uznały budowę osiedla mieszkaniowego za cel publiczny. Było to jednak za mało, aby stwierdzić, iż w tych konkretnych warunkach umowa była zawierana w tzw. perspektywie wywłaszczenia. Do tego konieczne więc było, aby w chwili zawierania umowy były spełnione przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W niniejszej zaś sprawie taka decyzja nie była w ogóle poszukiwana.

W ocenie składu orzekającego, należało podzielić stanowisko skarżącej.

Jak wynika z treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Przepis ten został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawę (Dz. u. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i ma nie tylko charakter przejściowy (jak wskazuje na to tytuł rozdziału 1 Działu VII ustawy), ale i charakter szczególny. Poprzez zaś zawarcie w tym przepisie sformułowania o jego stosowaniu jedynie "odpowiednim", nie można go stosować do każdej umowy, która została zawarta pomiędzy osobą fizyczną a Skarbem Państwa a więc umowy, o której mowa w art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowej jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Rada narodowa stopnia wojewódzkiego może ustalić dla poszczególnych miejscowości maksymalne ceny nabywanych nieruchomości przez organy i jednostki wymienione w ust. 1, uwzględniając zasady stosowane przy ustalaniu cen nieruchomości państwowych (ust. 2). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie (ust. 3).

Słusznie zatem Sąd Wojewódzki zauważył, że przepis ten stanowił ogólną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości, które nie stanowiły własności państwowej, ale z faktu tego nie wyciągnął jednak prawidłowych wniosków. W odróżnieniu bowiem od przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), na podstawie którego była zawierana umowa przez "ubiegającego się o wywłaszczenie" z właścicielem nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, na zasadzie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami (...) z 1985 r,. były zawierane wszystkie umowy przez państwowe jednostki organizacyjne, w wyniku których jednostki te nabywały nieruchomości nie stanowiące własności państwowej. Były to zatem także umowy zawierane "na zasadach ogólnych". Powyższe potwierdza w szczególności doktryna, która odwołując do orzecznictwa Sądu Najwyższego, akcentuje fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. nie znały swoistej "umowy wywłaszczeniowej" na wzór art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (vide: Stanisław Rudnicki – "Prawo obrotu nieruchomościami", wydanie 2, C.H.BECK, Warszawa 1996 r. str. 530).

W związku z tym orzecznictwo sądowoadministarcyjne jednolicie przyjmuje, że warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być zaś np. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia.

Okoliczność zatem, że w treści umowy sprzedaży, jaką M.N. zawarła w dniu 1 czerwca 1988 r. z reprezentantem Skarbu Państwa, wzmiankowano, że umowa ta jest zawierana na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami (...), o niczym jeszcze nie przesądzała.

Wbrew też stanowisku Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju pogląd prawny wynikał z treści szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż choć wyroki te (co oczywiste) różniły się między sobą, ale - jak słusznie zauważała skarżąca – łączyła je jedna wspólna myśl przewodnia. Stanowił ją zaś pogląd, iż na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania takiej umowy z procedurą wywłaszczeniową. Dopiero bowiem takie powiązanie dowodziło tego, że we wspomnianym stosunku cywilnoprawnym została zachwiana zasada swobody woli stron. Zatem tylko nabycie nieruchomości na podstawie umowy bezpośrednio związanej z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją na niej celu publicznego, które miało miejsce pod rządami ustawy gruntowej z 1985 r., stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie tej ustawy - w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09, z dnia 18 grudnia 2009 r. I OSK 1136/08, z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2866/14, z dnia 30 maja 2012 r. sygn.. akt I OSK 826/11 i z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1945/19).

W rezultacie Sąd Wojewódzki, wyrażając pogląd, że podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 1835/17) i z dnia 15 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 1946/19), powinien dać temu wyraz poprzez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a. ze względu na fakt, iż z jednej strony, decyzje te w sposób istotny naruszały: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a z drugiej strony - art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono bowiem w pełni istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii o charakterze dowodowym oraz dokonano błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W takiej zaś sytuacji oddalenie skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a. było wadliwe.

Jak wyżej wspomniano, zarzut kasacyjny obrazy prawa materialnego okazał się także zasadny w odniesieniu do przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z jego treścią, wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

Treść w/w przepisu, jak wskazuje na to orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie jest w pełni czytelna. Z tego powodu, część wyroków sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, zgodnie z którym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają obowiązku dla organu do orzekania w sprawach o zwrot nieruchomości w kwestii zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej a zatem brak wypowiedzi organu administracji w decyzji zwrotowej odnośnie tego zabezpieczenia nie narusza prawa (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2169/13, 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2152/13 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13). Taki pogląd wyraził również Sąd Wojewódzki. Część natomiast orzecznictwa - jest zdania przeciwnego ( vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 186/14, 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 407/15, 15 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2766/14, 21 czerwca 2022 r. I OSK 1274/21 oraz E. Bończak-Kucharczyk – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" Warszawa 2011, s. 765 i M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tuladziecki i M. Wolanin – "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz" 7. Wydanie, Warszawa 2021 r. s. 906). Stanowisko to zajął autor zdania odrębnego, złożonego w stosunku do zaskarżonego wyroku i zajmowała go skarżąca, która w skardze kasacyjnej, dostrzegając zarówno ową niedoskonałość samej omawianej regulacji prawnej, jak i wspomnianą rozbieżność orzecznictwa, podkreślała, że brak obligatoryjności zabezpieczenia wierzytelności z dużym prawdopodobieństwem zostawia wierzyciela bez żadnego realnego zabezpieczenia, jeśli nowy właściciel - dłużnik zbędzie nieruchomość (a może to zrobić już pierwszego dnia wykonalności decyzji o zwrocie nieruchomości). W związku z tym skarżąca prezentowała pogląd, iż orzeczenie o hipotece było obligatoryjnym składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości. W ocenie składu orzekającego, zasadne było stanowisko traktujące o obligatoryjnym zamieszczaniu w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności należnej z tytułu zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Przemawiał bowiem za nim przede wszystkim fakt, że w przepisie art. 141 ust. 2 u.g.n. ustawodawca posłużył się czasownikiem" "podlegają" i odnosił go do wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, "o których mowa w art. 140". Tego rodzaju wypowiedź oznaczała zatem, że w omawianym przepisie został sformułowany obowiązek zabezpieczenia w/w wierzytelności.

Zgodzić się przy tym trzeba, że z poglądem wyrażonym w zdaniu odrębnym, iż jeżeliby (jak przyjmował to Sąd Wojewódzki) przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miałyby w tym wypadku wystarczająco zabezpieczać interes Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego w wykonaniu ciążącego na zobowiązanym obowiązku administracyjnym, to nie byłoby powodu, aby art. 141 ust. 2 u.g.n. obejmował swą treścią regulację dotyczącą hipoteki. Dodać przy tym trzeba, że ponieważ przepis ten stanowi, iż "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" to ze względu na okoliczność, że przepis ten nie stwierdza wprost, iż podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia jego wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (jak np. przewiduje to art. 200 ust. 2 u.g.n.), sama decyzja zwrotowa nie będzie mogła stanowić wystarczającej podstawy dla dokonania przez sąd wieczystoksięgowy wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej - na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Konieczne jest zatem by taka decyzja zawierała wyraźne rozstrzygnięcia o zastosowaniu takiej formy zabezpieczenia.

Ponadto, trafnie autor zdania odrębnego podkreślał również, że zabezpieczenie należności pieniężnej - w myśl art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - jest uwarunkowane określonymi w tym przepisie okolicznościami, podczas, gdy w art. 141 ust. 2 u.g.n. ustanowiono obowiązek zabezpieczenia wierzytelności podmiotu, któremu odbiera się własność nieruchomości, niezależnie od istnienia tych okoliczności.

Stąd – zdaniem składu orzekającego - należało uznać, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż nie było obowiązku, aby organ w decyzji zwrotowej zabezpieczał wspomniana wyżej wierzytelność, bo istniała możliwość jej zabezpieczenia na podstawie art. 154-168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także, iż sama decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania stanowiła wystarczającą podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu hipoteki przymusowej, nie był uzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się też trzeba z argumentacją, że istoty dokonywania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznoprawnemu, określonej w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbaniu o stan majątku publicznego. Niejednokrotnie wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości przebiega bowiem – z uwagi na terminy wykonania obowiązków przez podmioty zobowiązane przez tę decyzję - w odmienny sposób, to jest nie równocześnie. Dochodzi do tego zwłaszcza, gdy należności, o których mowa w art. 140 u.g.n., są rozłożone na raty lub odroczono ich termin płatności.

Ten ostatni przypadek wystąpił w analizowanej sprawie, gdyż decyzją Starosty Strzyżowskiego, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego, M.N. została zobowiązana do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną jej nieruchomość, w łącznej wysokości 31.524,50 zł w terminie 1 miesiąca, od daty uprawomocnienia się tej decyzji.

Z tych zatem względów, w decyzji organu I instancji winno zostać zawarte stosowne zabezpieczenie w/w należności, o ile sama zainteresowana przed wydaniem decyzji takiego zabezpieczenia na rzecz skarżącej nie dokonała.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winieni uzupełnić materiał dowodowy poprzez zebranie dokumentacji świadczącej o tym, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość była nieruchomością objętą lokalizacją celu publicznego a w związku z tym mogła być traktowana jako nieruchomość, która podlegała wywłaszczeniu. W przypadku dokonania tego rodzaju ustaleń, organ wydając decyzję uwzgledniającą wniosek, winien zaś także orzec w przedmiocie zabezpieczenia roszczeń skarżącej Gminy, o ile strona wnioskująca w postępowaniu administracyjnym sama nie dokona zabezpieczenia należności przypadającej Gminie w sposób przez nią zaakceptowany.

Zdaniem składu orzekającego, nie mógł natomiast okazać się skutecznym zarzut kasacyjny w postaci błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skład orzekający podziela – co do zasady - pogląd o cywilnym charakterze postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że jest ono prowadzone przez organ administracji publicznej. Z tego powodu uznaje, że przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2022 r. argumentacja skarżącej, w której dowodzono takiego charakteru postępowania zwrotowego, była prawidłowa.

Problem, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie nie dotyczył jednak udzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter postępowania zwrotowego, które jest unormowane w art. 136 i nast. u.g.n. a był bardziej złożony. Sprowadzał się on bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w świetle treści art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogło być traktowane jako postępowanie, wymienione w tym przepisie.

Zgodnie z treścią w/w przepisu (obowiązującą w dacie orzekania przez organy), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (...) nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem przy tym składu orzekającego, regulacje prawne, normujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2019 r. nowelizującej tę ustawę, winny być – w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 568) - traktowane jako "przepisy prawa administracyjnego". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia bowiem następująca argumentacja.

Po pierwsze, pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilny nie jest jednolicie postrzegany zarówno w judykaturze jak i doktrynie. Przykładowo w tym miejscu można wskazać na (przywołaną zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt SK 26/14), w którym Trybunał przyjął, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter publicznoprawny oraz na publikację Sławomira Pawłowskiego – "Zasada traktowania wywłaszczenia jako źródła <> w świetle nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 4 kwietnia 2019 r. ograniczające w czasie uprawnienia zwrotowe". "Nieruchomości" 2019/2/73-84), w której również jest mowa o charakterze administracyjnym tego postępowania.

Po drugie, niewątpliwie ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą ani oczywistą, ani prostą. Wymaga pogłębionej analizy wielu przepisów materialnoprawnych, w tym oczywiście tych, które regulują instytucje zwrotu nieruchomości, ale nie tylko.

Po trzecie, istotne jest także w tym przypadku rozważenie szeregu przepisów o charakterze procesowym, gdyż należy mieć na uwadze chociażby okoliczność, że w omawianym postępowaniu publiczny właściciel nieruchomości nie jest władny rozstrzygnąć - poprzez swoje organy - wniosku o zwrot, gdyż jest on w istocie rzeczy stroną takiego postępowania.

W takiej zatem sytuacji należy przyjąć, że dokonywanie wyżej przedstawionych rozważań i ocen prawnych z pewnością wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.

Jednocześnie (po czwarte), przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna.

Z tych zatem powodów, zdaniem składu orzekającego, w omawianej kwestii należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową. Powyższe zaś skutkowało tym, że zarzuty kasacyjne oparte na w/w przepisach nie można było uznać za uzasadnione.

Biorąc jednak pod uwagę, to co wyżej zostało powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało oparte na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.