Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 275/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 134, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXV/273/13 w przedmiocie nadania nazwy ulicy we wsi Smardzewice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy Tomaszów Mazowiecki na rzecz B. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy T. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) podjęła w dniu 28 listopada 2013 r. uchwałę nr XXXV/273/13 w sprawie nadania drodze we wsi S. – działka nr ewidencji gruntów [...] – nazwy ulica A. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa[...]. Z załączonego do akt sprawy protokołu nr XXXV/13 z sesji Rady Gminy T. odbytej w dniu 28 listopada 2013 r. wynika, że z wnioskiem o nadanie drodze nazwy ul. A zwrócili się współwłaściciele tej działki. Wszyscy współwłaściciele wyrazili pisemną zgodę na nadanie nazwy ul. A.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła jedna ze współwłaścicielek działki o nr ewidencyjnym [...] – B. W. Zarzucając naruszenie art. 8, art. 9 , art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a.; art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych oraz art. 199 Kodeksu cywilnego wniosła o unieważnienie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wskazała, że przedmiotowa działka rolna o szerokości 8 metrów i powierzchni 0,9201 ha znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przyjętymi założeniami działka ma zostać poszerzona o 2 metry i stanowić drogę publiczną. W 2013 r. współwłaściciele przedmiotowej działki wystąpili do Urzędu Gminy w T. z wnioskiem o przejęcie działki przez gminę, jednakże wniosek został załatwiony odmownie. We wrześniu 2013 r. otrzymała pismo z Urzędu Gminy w T. zawierające prośbę o akceptację zaproponowanej na zebraniu wiejskim nazwy ulicy dla działki 2544 oraz druk oświadczenia do wypełnienia z prośbą o jego odesłanie. W odpowiedzi na powyższe w dniu 28 października 2013 r. złożyła w urzędzie gminy oświadczenie o braku zgody na nadanie przedmiotowej działce rolnej nazwy ul. A. Pomimo wyrażonego sprzeciwu w dniu 3 stycznia 2014 r. doręczono jej uchwałę o nadaniu działce nazwy ul. A. Doręczona uchwała nie zawierała pouczenia co do sposobu i terminu wniesienia odwołania. W związku z powyższym w dniu 4 stycznia 2014 r. wystąpiła do Rady Gminy T. z żądaniem uchylenia uchwały. W odpowiedzi na jej żądanie Rada Gminy T. odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały.

Skarżąca powołując przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wskazała, że rada gminy ma prawo nadawania nazw drogom wewnętrznym ale po uzyskaniu zgody właścicieli terenu, na którym droga jest zlokalizowana. Ponadto prawo nadania nazwy dotyczy dróg wewnętrznych, a nie działek będących gruntami ornymi. Przedmiotowa działka jest porośnięta drzewami, krzewami i bylinami, co uniemożliwia prowadzenia po niej ruchu kołowego. W niektórych miejscach działka jest nawet nieprzechodnia. Skarżąca wskazała, że zmiana działki rolnej w drogę wewnętrzną (poprzez nadanie jej nazwy ulicy) wiąże się z koniecznością sfinansowania przez współwłaścicieli działki budowy i utrzymania powstałej drogi wewnętrznej, co przy powierzchni 0,9201 ha jest wielkim obciążeniem finansowym. Uzasadniając podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała została jej doręczona w godzinach popołudniowych, na trzy dni przed datą wejścia w życie uchwały. Natomiast, co do podniesionego zarzutu naruszenia art. 199 Kodeksu cywilnego wskazała, że zmiana przeznaczenia nieruchomości z działki rolnej na drogę wewnętrzną jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, która wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. W niniejszej sprawie, co już zaznaczała, takiej zgody nie udzieliła.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając wskazano, że większość współwłaścicieli działki nr [...] (z wyjątkiem skarżącej) wyraziła zgodę na nadanie przedmiotowej działce nazwy ul. A. Uzasadnieniem nadania nazwy jest fakt, że wielu z współwłaścicieli wybudowało już budynki lub uzyskało pozwolenia na budowę budynków na działkach przyległych do działki nr [...]. Ponadto nadanie nazwy ulicy oraz adresu administracyjnego stanowi ułatwienie dla służb energetycznych, komunalnych, ratunkowych oraz dla pracowników poczty. Dalej organ administracji podniósł, że nadanie nazwy ulicy to czynność materialno-techniczna, która nie rodzi żadnych negatywnych skutków prawnych dla mieszkańców i ze swej istoty jest czynnością zwykłego zarządu. Ponadto wbrew twierdzeniu skarżącej nadanie nazwy przedmiotowej działce nie prowadzi do zmiany jej przeznaczenia z rolnej na drogę wewnętrzną oraz nie spowoduje zwiększenia podatków, ani innych koniecznych nakładów finansowych. Natomiast, co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 199 Kodeksu cywilnego, organ uznał je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako u.s.g, jest uchwała Rady Gminy T. z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXV/273/13 w sprawie nadania nazwy ulicy działce rolnej położnej we wsi S. – oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skarga została złożona przez jednego z współwłaścicieli przedmiotowej działki B. W.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. określony jest w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60).

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżąca wezwała Radę Gminy T. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, w uchwale z dnia 30 stycznia 2014 r. r., z zachowaniem 30-dniowego terminu (18 lutego 2014 r.), skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Jak wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, www.cbois.nsa.gov.pl). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

W niniejszej sprawie skarżąca występuje wyłącznie we własnym imieniu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Strona skarżąca winna zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jej sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się.

W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, iż skarżącej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przysługiwał tytuł własności do nieruchomości, której uchwała dotyczyła. Z załączonych do skargi dokumentów wynika nadto, że nadanie nazwy ul. A przedmiotowej działce nastąpiło bez zgody skarżącej. Tym samym w ocenie Sądu skarżąca wykazała, że posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi, jak również wykazała naruszenie tego interesu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Ol 18/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., III SA/Gl 2083/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wr 245/11; www.cbois.nsa.gov.pl)

Przedmiotem niniejszej skargi jak już wcześniej wskazano jest uchwała Rady Gminy T. z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXV/273/13 w sprawie nadania nazwy działce rolnej położonej we wsi S. – oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], której jednym ze współwłaścicieli jest skarżąca.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy przedmiotowej działce rolnej narusza prawo w stopniu istotnym, skutkującym stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260), a także wznoszenia pomników.

Definicja drogi publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa działka rolna stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jest bowiem wykorzystywana jako droga dojazdowa do przyległych do niej działek i stanowi przedmiot współwłasności 32 osób. Powyższa okoliczność nie wyklucza kompetencji Rady Gminy w T. do nadania tej działce nazwy. Podnieść bowiem należy, że w uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05 (www.cbois.nsa.gov.pl), podjętej przed dodaniem ust. 1a art. 8 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 172, poz. 1441), zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 10 października 2005 r., przyjęto, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Jednakże przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały), niezbędne było uprzednie uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenu, na którym ta droga jest zlokalizowana.

W sprawie bezspornym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy T. dysponowała pisemną zgodą jedynie 31 z pośród 32 współwłaścicieli działki ew. nr [...] we wsi S. Sprzeciw w podjęciu tej uchwały wyraziła skarżąca, która w piśmie z dnia 28 października 2013 r., skierowanym do Wójta Gminy T. , oświadczyła, że nie jest zainteresowana nadaniem działce nr [...] nazwy ul. A (k. 29 akt administracyjnych). Pomimo braku zgody skarżącej Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę.

Tym samym uznać należało, że Rada Gminy T. podejmując w dniu 28 listopada 2013 r. uchwałę w sprawie nadania przedmiotowej działce nazwy ul. A, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, naruszyła ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja Rady Gminy, zgodnie z którą nadanie nazwy przedmiotowej działce nie skutkuje negatywnymi konsekwencjami prawnymi dla skarżącej, a jednocześnie ułatwi i usprawni pracę pracownikom poczty, służb energetycznych, komunalnych, czy też ratunkowych. Powtórzyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych. Sprzeczność ta jest oczywista i wynika wprost z treści powołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy T. z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXV/273/13. W oparciu o art. 152 tej ustawy, orzeczono w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania Sąd podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 200 p.p.s.a.

d.j.