Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 71/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A w W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej A w W. z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2016 r. A. (dalej Stowarzyszenie), złożyło drogą elektroniczną do Urzędu Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 4 marca 2016 r., Prezydent Miasta poinformował, że Stowarzyszenie nie posiada zdolności postulacyjnej, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt SK 36/14.

W dniu 11 marca 2016 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie:

- art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii, które obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe oraz w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika prawo do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że prawo do informacji publicznej nie przysługuje Stowarzyszeniu;

- art. 54 ust. 1 w zw. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa do informacji o działaniach władz publicznych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ogranicza prawo do informacji publicznej wyłącznie do obywateli;

- naruszenie art. 10 u.i.d.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem złożonego wniosku wskutek udostępnienia informacji wymijającej;

- art. 2 ust. 1 u.i.d.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione uznanie, że prawo to nie przysługuje Stowarzyszeniu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi na rozprawie. Wskazał przy tym na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt SK 36/14 dotyczące art. 61 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, dalej u.d.i.p.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu".

Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, że sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego.

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179), stwierdzając, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Podzielając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego.

W związku z tym, wbrew zarzutom organu, skarżące Stowarzyszanie było legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w przywoływanym przez organ postanowieniu z dnia 2 grudnia 2015 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że stowarzyszenie nie ma legitymacji do wniesienia skargi konstytucyjnej dotyczącej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zastrzeżonego w Konstytucji wyłącznie dla obywateli, dopuszczając jednocześnie możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego tego prawa przez ustawodawcę.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są ponadto podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta jest pomiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji o nagrodach otrzymanych przez pracowników Urzędu Miasta w roku 2015 przez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby, która otrzymała nagrodę wraz z jej wysokością. W orzecznictwie panuje pogląd, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń i ich składników, jak i kwot nagród, wypłacanych z budżetu publicznego za wykonywanie funkcji publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r. jako zawierający pytania o udostępnienie informacji publicznej, powinien być załatwiony na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, takie udostępnienie winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu jest bezsporne, że strona skarżąca domagała się skonkretyzowanej informacji dotyczącej wysokości nagród otrzymanych przez pracowników Urzędu w 2015 r., poprzez wskazanie imienia i nazwiska każdej osoby i wysokości nagrody, a nie na temat średniej wysokości nagród w kwocie brutto wypłaconych wszystkim pracownikom w 2015 r. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Jednakże można odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych i odmowy dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji na temat nagród pracowników, ani też nie udzielił stronie skarżącej takiej informacji w zakresie objętym wnioskiem z 22 lutego 2016 r., co jest równoznaczne z pozostawaniem w stanie bezczynności.

Załatwienie sprawy polegać powinno natomiast na udzieleniu informacji na temat wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych lub też wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w przypadku uznania, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną, wskazującą motywy odmowy.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 22 lutego 2015 r. dotyczący udzielenia informacji o wysokości nagród przyznanych pracownikom w 2015 r.

W związku z tym Sąd zobowiązany był na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. do uwzględnienia skargi i zobowiązania właściwego organu do załatwienia - w terminie 14 dni - wniosku Stowarzyszenia z 22 lutego 2016 r. w zakresie zawartego w tym wniosku pytania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym tą skargą mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie nie świadczy o lekceważeniu sprawy, ani nie wykazuje cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.