Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 25 i 26
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 805/15 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie nałożył na skarżącego jako odbiorcę odpadów o kodzie 16 01 04* przywiezionych z Włoch do Polski nielegalnie, czyli bez dokonania zgłoszenia, karę pieniężną w wysokości 50 000 zł.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że decyzją z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadów o kodzie 16 01 04*. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Sąd Rejonowy w Lubaczowie orzekł przepadek dowodów rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym, przedmiotowe odpady nie pozostawały już we władaniu skarżącego. W ocenie skarżącego, decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2013 r. oraz decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. zawierają rozstrzygnięcia tożsame w zakresie podmiotu i przedmiotu.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2013 r.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] października 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2014 r.

Organ wskazał między innymi, że decyzją z [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zagospodarowania nielegalnie przywiezionych do Polski odpadów o kodzie 16 01 04*, które prowadzone było w trybie art. 25 i 26 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm. – dalej jako "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów"). Decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast 8 maja 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Decyzją z [...] maja 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Jako podstawę wydania decyzji organ powołał art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006r. ze zm.). Na skutek wniesienia odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2013 r.

W ocenie organu, decyzja z [...] listopada 2012 r. nie rozstrzygała, czy sprowadzone 4 sztuki przednich części pojazdów stanowiły odpady o kodzie 16 01 04* oraz czy miał miejsce ich nielegalny przywóz, a także czy skarżący był ich odbiorcą. Na mocy tej decyzji doszło tylko do umorzenia postępowanie z uwagi na przepadek dowodów rzeczowych w postaci odpadów na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. umarzała postępowanie prowadzone w trybie art. 25 i 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Natomiast decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2013 r. wydana została w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W ocenie Sądu I instancji, analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że pomiędzy przywołanymi postępowaniami nie istnieje tożsamość sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej dwiema decyzjami. Tożsamość taka nie zachodzi nawet wówczas, gdy przyjmie się hipotetyczne założenie, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana została w "ujęciu dosłownym" w sprawie nielegalnego wwozu do Polski odpadów. Nielegalny wwóz do Polski odpadów to czynność, która polega na przetransportowaniu odpadów z zagranicy do kraju i nie jest to zachowanie, za które nakładana jest sankcja w postaci kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1, sankcję taką nakłada się na odbiorcę odpadów sprowadzonych do kraju nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, a nie na podmiot (osobę) dokonującą nielegalnego wwozu odpadów do kraju z zagranicy. Sąd I instancji podkreślił, że w niektórych przypadkach, osoba sprowadzająca i odbiorca to ta sama osoba. Powyższe nie zwalnia jednak organów od przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Nie są to jednak tożsame postępowania.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. znak: [...] orzekającą w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja ta dotyczyła jedynie ustaleń faktycznych i tym samym nie mogła stanowić prejudycjalnego rozstrzygnięcia dla decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o nałożeniu kary pieniężnej.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie narusza art. 75 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ prawidłowo wykazał brak podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zgromadził w tym zakresie niezbędny materiał dowodowy, dokonał jego analizy, jak również analizy przepisów prawa w kontekście zarzuty nieważności w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie niepełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego odnośnie tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") a także w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, zaskarżone decyzje zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy. Doprowadziło to Sąd I instancji do błędnego ustalenia przedmiotu postępowania ostatecznie umorzonego decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. Sąd I instancji uznał bowiem, że postępowanie to było prowadzone w trybie art. 25 i 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, podczas gdy postępowanie było prowadzone w sprawie dokonania nielegalnego wwozu do Polski odpadów o kodzie 16 01 04*. Ponadto Sąd I instancji błędnie uznał, że brak było tożsamości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a także w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. jak również w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego, w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono kwestii tożsamości sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami. Skutkowało to nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Po czwarte, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze. Skarżący podnosił bowiem, że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyznał, że kwestia uznania skarżącego za odbiorcę odpadów nielegalnie przemieszczonych w rozumieniu przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w decyzji z [...] maja 2013 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak i w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika to z tego, co Sąd I instancji słusznie podkreślił, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r. umorzyła tylko postępowanie prowadzone na podstawie art. 25 i art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Z kolei decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2013 r. została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 tejże ustawy. Oznacza to, że pomiędzy powyższymi postępowaniami administracyjnymi nie zachodzi tożsamość sprawa administracyjnej rozstrzygniętymi osnowami tych dwóch decyzji ostatecznych. Należy więc podkreślić, że nie zachodzi tożsamość tych spraw, nawet jeżeli hipotetycznie przyjęto stanowisko, że przedmiotowa decyzja o umorzeniu postępowania została wydana w przedmiocie nielegalnego przywozu do Polski odpadów o kodzie 16 01 04*. Tego rodzaju nielegalny przywóz do Polski odpadów to czynność, która oznacza przemieszczenie odpadów z zagranicy do Polski i nie jest to działanie, za które nakładana jest sankcja w formie kary pieniężnej w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Natomiast z dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 tejże ustawy wynika, że kara pieniężna jest nakładana na odbiorcę odpadów – w tej sprawie czterech sztuk przednich części pojazdów – przemieszczonych do państwa nielegalnie (czyli zawsze bez wymaganego zgłoszenia), a więc nie na podmiot dokonujący nielegalnego przywozu odpadów z zagranicy. Oczywiście nie wyklucza to, że podmiot sprowadzający i odbiorca odpadów to ten sam podmiot (np. przedsiębiorca). Nie zwalnia to jednak właściwych organów od przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, które nie są tożsame co do zakresu przedmiotowego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2012 r., która w osnowie stanowiła o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzygnęła merytorycznie tej sprawy. Jej wydanie było bowiem następstwem ustaleń dowodowych, z których jednoznacznie wynikało, że Sąd Rejonowy w Lubaczowie orzekł przepadek dowodów rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa, a więc przedmiotowe odpady nie były już we władaniu skarżącego. Dlatego też powyższa decyzja nie miała mocy prejudycjalnego rozstrzygnięcia dla decyzji wydanej przez organ I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł, czyli zgodnie z zasadą proporcjonalności i w najniższej dopuszczalnej przez ustawodawcę wysokości. Materialnoprawną podstawą nałożenia kary były bowiem przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 34 cytowanej ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.).

Z tych względów, wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w tej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny, zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a., a także, że brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał w związku z tym podstaw do uwzględnienia skargi zgodnie z art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto, wbrew zarzutom kasacyjnym, w powyższym prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w żadnym przypadku nie zachodzi w tej sprawie przesłanka do zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc brak było podstawie do uznania, że sprawa ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak było także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. biorąc pod uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a kontrola działalności organu administracji publicznej dokonana w tej sprawie przez Sąd I instancji była prawidłowa i znajdowała oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego też brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione w tym zakresie zarzuty kasacyjne również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.