Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 902/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WWINB) na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwany dalej Kpa), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 17.11.2011 r. H. i J. B. - reprezentowanych przez radcę prawnego – K. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...].11.2011r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce nr [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia i zważenia:

Pismem z dnia [...].09.20l0r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu poinformował, że podczas przeprowadzonej kontroli w firmie pod nazwą [...] nie przedstawiono żadnych dokumentów legalizujących użytkowanie budynku.

Następnie pismem z dnia [...].03.2011r. Pan J. R. zwrócił się do PINB [...] o możliwość zalegalizowania zakładu betoniarskiego z zapleczem socjalno – biurowym oraz węzła betoniarskiego zlokalizowanego w [...]. Kolejno, pismem z dnia [...].04.201lr. H. B. i J. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli dotyczącej Betoniami [...].

Uwzględniając powyższe, po uprzednim zawiadomieniu stron, w dniu [...].05.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził kontrolę. Ustalono wówczas, że działka nr 226/35 stanowi własność Pana J. R. W przedniej części w/w działki, od strony ul [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny z towarzyszącymi mu budynkami gospodarczymi. W dalszej części działki prowadzona jest działalność gospodarcza o profilu betoniarskim. W skład zakładu wchodzi hala produkcyjna z przylegającym kontenerem biurowym oraz węzeł betoniarski. Część hali produkcyjnej przy kontenerze biurowym stanowi zaplecze socjalne. Nadto, budynek hali produkcyjnej z częścią socjalną o wymiarach w planie 12,5x25,10 m i wysokości ok. 4,8m wykonany jest w technologii tradycyjnej. Ściany są murowane z pustaków żużlobetonowych, dach jednospadowy w konstrukcji stalowej kryty blachą i papą. Według oświadczenia właściciela obiekt zrealizowano w początkach działalności zakładu betoniarskiego tj. około 1991-1992r. Brak jest decyzji pozwolenia na budowę. Kontener biurowy (systemowy z płyty obornickiej) o wymiarach w planie 5,0x7,0m ustawiony był na bloczkach betonowych z 2007r. Obiekt przylega do budynku hali, Z kontenera prowadzi przejście do części socjalnej hali. Inwestor przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót odnośnie ustawienia ww. kontenera biurowego, data jego wpływu do Starostwa Powiatowego to [...].12.2007r. Według oświadczenia właściciela, Starosta Powiatowy nie wniósł sprzeciwu. Węzeł betoniarski wykorzystywany jest na potrzeby zakładu do produkcji elementów drobnowymiarowych produkowanych przez zakład. W ww. węźle jest wytwarzany beton towarowy. Węzeł składa się z dwóch silosów i z zintegrowanego mieszalnika betonu. Obecnie węzeł nie jest użytkowany. Przeprowadzane są roboty konserwatorsko - naprawcze. Powstał on wg oświadczenia kontrolowanego w 1990r. i był sukcesywnie dostosowywany do zmieniających się wymogów. Brak jest w stosunku do węzła betoniarskiego pozwolenia na budowę..

Następnie J. R. przedłożył do akt sprawy Projekt inwentaryzacyjny budynku hali produkcyjnej wraz z zapleczem socjalno - usługowym pod adresem: [...].

Pismem z dnia [...]..05.201lr. radca prawny – K. S.- pełnomocnik H. B. i Pana J. B. poinformował, iż na terenie działki o nr ewid. [...] znajduje się bezprawnie m. in. hala produkcyjna, budynek socjalno - usługowy, silos na cement i że w dalszym ciągu prowadzone są tam roboty budowlane pomimo braku wymaganych, zgodnie z ustawą - Prawo budowlane, pozwoleń.

Pismem z dnia [...].07.2011r., znak: [...] Urząd Gminy [...] poinformował, że teren działki położonej w [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka znajduje się w terenie z wiodącą funkcją mieszkaniową oznaczonym symbolem M. Ponadto w Urzędzie Gminy [...] od roku 1997 prowadzony jest rejestr decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w którym to nie znaleziono decyzji dla przedmiotowej działki, nie została również odnaleziona żadna decyzja tzw. środowiskowa dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z częścią socjalną.

Pismem z dnia [...].10.2011r., znak: [...] Urząd Gminy[...] dodatkowo poinformował, że działka o nr ewid. [...] na lata 1988-1991 objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z przeznaczeniem w części pod rozproszoną zabudowę zagrodową, adoptowaną (z możliwością remontów bieżących i uzupełnień w zakresie obiektów gospodarczych) MR, w części działka jest pod grunty rolne.

PINB [...] ustalił, że J. R. (zwany dalej skarżącym), złożył do Urzędu Gminy w [...] wnioski o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...].08.2011r. i z dnia [...].02.2011r. dotyczące legalizacji inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej wytwórni wyrobów betonowych (w przerobie do 15 ton/dobę) i budowie budynku socjalno - usługowego z węzłem betoniarskim oraz wniosek z dnia [...].04.2011r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z ubieganiem się o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu betoniarskiego z zapleczem biurowym oraz węzła betoniarskiego.

Uwzględniając powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie z dnia [...].11.2011r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prze Wójta Gminy [...].

Postanowienie to zostało uchylone w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie WWINB z dnia [...].01.2012r., znak: [...]). Następnie wyrokiem z dnia 11.07.2012r., sygn. akt IV SA/Po 173/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie WWINB z dnia [...].01.2012r., znak: [...].

Wobec wskazań ww. wyroku WWINB przeprowadził dodatkowe postępowanie uzupełniające.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...].04.2014r., znak: [...] poinformował WWINB, iż decyzją nr [...] z dnia [...].09.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].05.2013r., na działkę [...] dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji instalacji do produkcji betonowych elementów drobnowymiarowych na terenie działki [...]. W związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Jednakże wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Pismem z dnia [...].05.2013r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało WWINB, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozpatrywał żadnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium z dnia [...].09.2013r., znak: [...] oraz nie wyznaczył terminu rozprawy w sprawie.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie wskazał że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie : gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA z siedzibą w Warszawie z dnia 13.01.2010r., II SA/Wa 1092/09, zgodnie z którym “Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd" i uznał, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisu prawa zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej, co do jej istoty staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego to rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej.

Zawieszenie postępowania jest takim stanem postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawno - procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, w: System prawa procesowego cywilnego, t. II, Wrocław 1987, s.67)

WWINB wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...].11.2011r., znak: [...] zawiesił z urzędu rozpatrywane przez siebie postępowanie administracyjne w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy [...]. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (postanowienie z dnia [...].01.2012r., znak: [...]). Natomiast WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 11.07.2012r. sygn. akt IV SA/Po 173/12 uchylił ww. postanowienie WWINB. Z uzasadnienia tego wyroku wynika między innymi, iż "Organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych postanowień trafnie uznały, że rozstrzygnięcie w przedmiocie konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działalności skarżącego o profilu betoniarskim jest przesłanką do zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie legalizacji wzniesionych bez wymaganego pozwolenia obiektów budowlanych. Uchybieniem, którego dopuścił się WWINB, a które spowodowało konieczność uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2012r. było pominięcie istotnej okoliczności faktycznej, a mianowicie samodzielnego wystąpienia przez Skarżącego z podaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem postanowienia z [...] listopada 2011r. (...) i błędna wykładnia art. 100 § 1 kpa. Norma prawna wywodzona z tego przepisu obliguje organ prowadzący postępowanie administracyjne do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo do wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Opierając się na rezultacie samej tylko wykładni językowej należy dojść do konkluzji, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez stronę postępowania zwalnia z tego obowiązku organ administracji publicznej. Jeżeli bowiem postępowanie w przedmiocie zagadnienia wstępnego zostało wszczęte, nie ma potrzeby powtórnego występowania z podaniem o jego wszczęcie (...))". Nadto sąd dodał, że "ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB winien mieć na względzie, że skarżący przed wydaniem postanowienia z [...] listopada 2011r. wystąpił samodzielnie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Uwzględniając te okoliczność WWINB winien uwzględnić sposób wykładni art. 100 § 1 Kpa dokonany w nin. sprawie. Konieczne będzie ustalenie przez WWINB (art. 136 w zw. z art. 144 Kpa), czy postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. zakończyło się ostateczną decyzją".

Wobec powyższego WWINB ustalił, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2013r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na działkę [...] dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji instalacji do produkcji betonowych elementów drobnowymiarowych na terenie działki [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z dnia [...].09.2013r., znak: [...]). Decyzja ta jest ostateczna.

Uwzględniając powyższe WWINB wskazał, że sprawa wydania decyzji środowiskowej została zakończona ostateczną decyzją, zatem odpadła podstawa zawieszenia. Natomiast organ odwoławczy rozpatrując zażalenie, czy odwołanie musi brać pod uwagę obowiązujący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny.

WWINB podkreślił na koniec, iż przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie ewentualnych podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ powiatowy. Wobec tego organ II instancji nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych sprawy, bowiem nie może przesądzać o treści jej rozstrzygnięcia. W prowadzonym postępowaniu zażaleniowym organ rozstrzyga tylko czy występują podstawy do zawieszenia czy też nie. Skoro przyczyna, z powodu której PINB zawiesił postępowanie odpadła (decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest ostateczna) to zasadnym wobec tego stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza to, organ stwierdził brak podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, dlatego też doprowadził do jego uchylenia. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 stanowiący "Umarza postępowanie I instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go zastosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (B. Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wydanie 6, s.612).

Skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014r. Nr [...] wniósł – w terminie i formie prawem przewidzianym J. R. – reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. S.

W skardze wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego

Skarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepodjęciu czynności mających na celu wszechstronną ocenę kwestii zawieszenia postępowania, a w konsekwencji przedwczesne uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie budynku hali produkcyjnej w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne dla tej sprawy nie zostało nadal rozstrzygnięte (nadal nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla rozważanej inwestycji),

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy przesłanka zawieszenia nadal istnieje.

W uzasadnieniu skarżący podał, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne. Do zakończenia procedury legalizacyjnej oprócz decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędna jest również decyzja o warunkach zabudowy. Działka, której dotyczy postępowanie nie jest bowiem objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest już ostateczna, jednak przyczyna zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a jest nią konieczność rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] zagadnienia wstępnego obejmującego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanej inwestycji – nadal istnieje. Skarżący wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wieńczy pewien etap procesu inwestycyjnego, jednakże chodzi dopiero o etap otwierający ten proces. Sama w sobie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie nadaje się też do wykonania – jest ona natomiast "wykonywana" przez uwzględnienie jej postanowień w dalszych orzeczeniach w procesie inwestycyjnym. Zdaniem skarżącego nielogiczne jest podejmowanie prawidłowo zawieszonego postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale bez oczekiwania na zakończenie wszczętego już postępowania w sprawie warunków zabudowy. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bez następującej po niej decyzji o warunkach zabudowy nie ma bowiem waloru zagadnienia wstępnego, ze względu na które PINB [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. zawieszał postępowanie. Skarżący wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej postępowanie legalizacyjnym jest w toku i przedłużało się z uwagi na istotną zmianę prawa. Najprawdopodobniej zakończy się ono pozytywnym rozstrzygnięciem – obecnie ustawa przywracająca możliwość "odrolnienia" działek do 0,5 ha jest na etapie podpisu przez Prezydenta RP.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014r. Znak [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].11.2011r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy [...], z uwagi na odpadnięcie przyczyny zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa jakim było zakończenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania. Jak ustalił WWINB decyzją nr [...] z dnia [...].09.2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].05.2013r., na działkę [...] dla przedsięwzięcia polegającego na legalizacji instalacji do produkcji betonowych elementów drobnowymiarowych na terenie działki [...]. W związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wrzesnia 2013r. Nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedwsięwzięcia na środowisko wniesiona przez H. B. i J. B. została oddalona wyrokiem z dnia 2 lipca 2014r. w sprawie II SA/Po 1238/13. Orzeczenie to jest prawomocne. Zagadnienie wstępne będące podstawą zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...].11.2011r. zostało więc rozstrzygnięcie na wszystkich etapach postepowania aministracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Okoliczność, że odpadła przyczyna zawieszenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku hali produkcyjnej z częścią socjalną usytuowanego na działce [...], wskazana w postanowieniu PINB z dnia 7 listopada 2011r. była w niniejszej sprawie bezsporna.

Organ rozważał, czy w takiej sytuacji wystarczające jest jedynie uchylenie zaskarzonego postanowienia PINB z [...].11.2011r., czy również umorzenie postepowania i uznał, że wystarczające jest uchylenie zaskarzonego postanowienia. Stanowisko to, jest w ocenie Sądu zasadne.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu II instancji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten, mający w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W literaturze wyrażony został pogląd, zgodnie z którym powołany przepis dopuszcza możliwość wydania decyzji (postanowienia) uchylającej zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wskazuje się przy tym, że orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Także umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji/postanowienia) będzie miało miejsce wyłącznie wówczas, gdy zajdą przewidziane w ustawie przesłanki do umorzenia. postępowania administracyjnego (tak: Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, uwaga 3 do art. 138, Warszawa 1996 r.). Autor ten wskazuje także, że sytuacja polegająca na wydaniu przez organ odwoławczy wyłączenie orzeczenia kasatoryjnego wystąpi np. wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W takiej sytuacji organ wypowiada swoją wolę co do istoty decyzji (postanowienia) organu I instancji, np. gdy uznaje, że nie zachodzi konieczność orzeczenia o uprawnieniu czy też obowiązku lub, jak w niniejszym przypadku o kwestii wpadkowej dotyczącej zawieszenia postępowania. W kontrolowanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ II instancji trafnie uznał, że postanowienie PINB z dnia 7..11.2011 r. jest wadliwe i zasadnie je uchylił. Stosownie zatem do przedstawionego wyżej poglądu, jako trafne uznać także należało wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia wyłącznie kasatoryjnego. W ten bowiem sposób WWINB wypowiedział się co odpadnięcia przyczyny do zawieszenia postępowania i rozstrzygnął w kwestii tzw. wpadkowej, dotyczącej jedynie zawieszenia postępowania.

Skarżący podnosił, że postanowienie to jest przedwczesne albowiem nadal istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zainicjowanych wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011r., do dnia orzekania nie zakończonego.

Konieczność uzyskania takiej decyzji, złożenia w tym zakresie wniosku przez skarżącego i stanu sprawy w toku co do ustalenia warunków zabudowy nie była również kwestionowana przez organ, który wskazał, że mógł rozstrzygać jedynie w zakresie istnienia podstaw do zawieszenia postępowania wskazanych w zaskarżonym postanowieniu PINB. W postanowieniu tym wyraźnie wskazano, że podstawą prawną zawieszenia jest art. 97 § 1 pkt 4 kpa a zagadnieniem wstępnym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wójta Gminy[...].

Postanowienie PINB z [...].11.2011r. było już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W sprawie IVSA/Po 173/12. WSA w Poznaniu uchylając wówczas postanowienie WWINB z [...].01.2012r. znak: [...] uchylające postanowienie PINB z 7.11.1011r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania nie zakwestionował podstawy zawieszenia postępowania, nie wskazał, by zostało ono "rozszerzone" również o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego w postaci wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Uchylając postanowienie WWINB Sąd nakazał inną wykładnię art. 100 § 1 kpa, uwzględniająca fakt, że skarżący wystąpił samodzielnie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego polegającego na wydaniu decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nakazał również ustalenie, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem z 16 maja 2011r. dotyczącym wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zakończyło się decyzja ostateczną. Orzeczenie to na mocy art. 153 p.p.s.a wiązało WWINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże i sąd w niniejszej sprawie. Podstawą zawieszenia postępowania w postanowieniu z 7.11.2011r. nie było więc uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że skarżący budując halę produkcyjną z częścią socjalną nie uzyskał pozwolenia na budowę a hala wybudowana została w latach 1991 – 1992 zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego z 24.10.1974r. (dz. U. 74.38.229). Zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. 2010.243.1623 ze zm.) "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia."

Zgodnie z art. 40 prawa budowlanego z 1974r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami"

Wynika z tego, że w pierwszej kolejności organ winien ustalić, czy obiekt budowlany nie powoduje niebezpiecznych skutków określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r. Z uwagi na fakt, że obecnie prowadzone postępowanie legalizacyjne ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2013r. II SA/Bd 71/13)

Zgodnie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziela społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"

Materialnoprawna podstawa zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest inna ( zupełnie inne ustawy) jeżeli chodzi o uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych a inna jeżeli chodzi o decyzje o warunkach zabudowy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z 9 kwietnia 2013r., II OSK 2369/11 Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP.(por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1626/08, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10).

To, że pojawiła się kolejna przesłanka zawieszenia postępowania, tj konieczność rozstrzygnięcia kolejnego zagadnienia wstępnego w postaci uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że na etapie postępowania przed organem II instancji mogła być zmieniona materialnoprawna podstawa zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. To organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, czyli organ I instancji musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy stwierdzi ustąpienie przyczyny, z powodu której zawieszono postępowanie. (art. 97 § 2 kpa)

Gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Przyczyna wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 ustąpi, z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Należy wyjaśnić, że jednym z podstawowych elementów instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania tej instytucji, a tym samym wymaga jego podjęcia. Z tego względu przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zatem skarga musi być oddalona. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.