Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1898/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędziowie NSA - Julia Szczygielska - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Protokolant apl.prok. - Katarzyna Książek-Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 /dziesięciu/ zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 1

U Z A S A DNIENIE

Decyzją z dnia [...]r [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie wszczęte na żądanie C. F. w sprawie przebudowy przez A. S., pomieszczenia mieszkalnego nr [...] wraz z częścią, wspólną, nieruchomości, położonego w budynku mieszkalnym przy ul. C. [...] w Z. w związku z bezprzedmiotowością postępowania. W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazał, iż w rzeczonej sprawie interes osób trzecich chroniony może być nie w trybie administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Pismem z dnia [...]r C. F. odwołała się od niniejszej decyzji, zarzucając jej brak ustosunkowania się do kwestii przywrócenia przebudowanej części budynku do stanu pierwotnego.

Decyzją nr [...]z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...]w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie wymaga uzupełnienia, w szczególności w części dotyczącej postępowania dowodowego. Wskazał na konieczność wyjaśnienia czasu i zakresu wykonanych prac remontowych, czy robót budowlanych, w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie zostały wykonane samowolnie. Wskazał także, na konieczność ustalenia przez organ I instancji, czy stosownie do regulacji przepisu art. 30 par. 3 Prawa Budowlanego, realizacja rzeczonych robót nie spowodowała zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, oraz uzyskania w tym celu opinii o stanie technicznym przebudowanego pomieszczenia. Wskazał, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie obecnej funkcji pomieszczenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym celu organ I instancji winien był przeprowadzić oględziny nieruchomości i udokumentować aktualny stan faktyczny. Organ II instancji wskazał także na brak w zgromadzonym materiale dokumentu potwierdzającego stan własności nieruchomości. Ponadto wskazał na konieczność wykazania kiedy postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a także wyjaśnienia stronom zasadności podjęcia takiego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 pkt. 2 .kpa. Reasumując organ stwierdził, iż przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględnić wskazane w niniejszym uzasadnieniu wątpliwości, uzupełnić materiały dowodowe i jeżeli będzie to konieczne, usunąć uchybienia proceduralne.

Decyzją z dnia [...]r nr. [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po raz wtóry umorzył postępowanie, w związku z zakwalifikowaniem sprawy jako sporu cywilno- prawnego, co czyniło postępowanie bezprzedmiotowym.

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 2

Pismem z dnia [...]r. C. F. złożyła odwołanie od niniejszej decyzji wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonane przez A. Ś. prace budowlane nie są objęte reglamentacją ustawy Prawo Budowlane. Roboty te nie naruszyły elementów konstrukcyjnych budynku. Stwierdził, iż roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji, której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym rezultat tych robót, o ile, powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego do naprawienia, której właściwa jest droga przed sądem powszechnym.

Na powyższą decyzję C. F. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]r nr [...]r., jako niezgodnej z prawem. Uzasadniła, iż w wyniku przeprowadzonych prac została pozbawiona dostępu do strychu, komórki oraz części klatki schodowej, nadto iż przeprowadzone prace sprawiają zagrożenie dla życia mieszkańców, a także pękanie ścian i sufitu w mieszkaniu skarżącej. Zarzuciła, iż organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...]r nr [...]. Skarżąca wskazała na braki w postępowaniu dowodowym, ponadto podniosła fakt naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie jej przeglądania akt sprawy czy też sporządzania notatek.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wystąpił z wnioskiem o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko, co do bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia odwołując się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz 1271 z późn. zm. A sprawy ,w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone ,podlegają rozpoznaniu przez właściwe Wojewódzkie Sądy

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 3

Administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego przepisu wynika, że w rozpoznawanej sprawie ,w której skarga wniesiona została przed wskazaną data zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz 1270/

Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych, dokonuje oceny ,co do zgodności kontrolowanej decyzji ,czy też innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego ,które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego ,regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności ,będącej przedmiotem zaskarżenia. Ocena tej zgodności odbywa się w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne -art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz 1270/ w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie, w toku administracyjnego postępowania instancyjnego ,okoliczności faktycznych i prawnych uznał konieczność zastosowania w spawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a/ spowodowanym niedopełniam obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a./, a co za tym idzie naruszeniu przepisu art. 107 § 3 kpa.

Przepis art. 7 k.p.a stanowi ,iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 4

okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Jak zauważono w wyroku NSA z 21.12.2000 r V S.A. 1816/00 lex 77645 "Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy."

Zgodnie z kolejnym wyrokiem z dnia 2001.07.04 I S.A. 301/00 LEX nr 53964 : "Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy."

Jak twierdzi P. Witkowski w Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz. Podat. 1997/7/25 -t.3 "Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania." Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego ,który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej

Przepisy k.p.a. regulując postępowanie dowodowe, stanowią wyznacznik, jak i zbiór narzędzi dla organu ,który w sytuacjach wymagających dookreślenia winien z nich korzystać w celu realizacji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 .11.2000 V SA 948/00 LEX nr 50114 "W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy."

Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji zaniechał ustalenia okoliczności faktycznych, nakazanych mu w decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17.10.2001 I SA 1110/01 LEX nr 75516 "Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy." Organ nie wypełnił nałożonego na niego przepisami prawa obowiązku i

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 5

mimo braków w materiale dowodowym wydał merytoryczną decyzję sprzeciwiając się tym samym m.in. przepisowi art. 80 k.p.a stanowiącemu ,że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ niedopełniając nałożonych nań obowiązków ,nie skorzystał z uprawnień jakie daje mu k.p.a. właśnie w celu dokonania pełnych ustaleń faktycznych ,a mianowicie-w obliczu ujawnionych rozbieżności w stanowisku co do przedmiotowości sprawy, winien zgodnie z art. 85 k.p.a. przeprowadzić powtórne oględziny z uwzględnieniem wniosków i wskazań skarżącej, a zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia mógł przesłuchać stronę.

Organ I instancji zaniechał nałożonych na niego przez przepisy kpa jak i Prawa Budowlanego obowiązków poczynienia stosownych ustaleń w sprawie w zakresie czy wykonane roboty w istocie nie są samowola budowlaną. Swą decyzję o umorzeniu postępowania, wobec jego bezprzedmiotowości, podjął w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy w postaci oględzin dokonanych pobieżnie w dniu [...] r . i sporządzonego z nich protokołu, w którym brak odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącą. Nie dokonał uzupełnienia niniejszego materiału nawet wobec uchylenia decyzji o umorzeniu przez organ II instancji ,który wydając decyzję kasacyjną, zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia, zakreślając mu czynności które organ winien był przeprowadzić. Ponowne rozpatrzenie sprawy organ I instancji ograniczył do oświadczenia świadka i uzyskania dokumentu stwierdzającego udział stron we własności nieruchomości. Nie dopełnił tym ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zasięgnął opinii właściwych do ustalenia ewentualnych zagrożeń organów, nie uzyskał opinii o stanie technicznym przebudowanego mieszkania, nie przeprowadził oględzin i udokumentowania stanu faktycznego, w celu ustalenia obecnej funkcji pomieszczenia, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, co słusznie akcentował organ II instancji w cytowanej decyzji z dnia [...] r.

Z niewiadomych powodów organ odwoławczy odstąpił w skarżonej decyzji od swego stanowiska ,wykazując niekonsekwencję. Należy przy tym zwrócić uwagę, że oświadczenia Pana M. L. dla organu I instancji zostało wystawione w dniu [...]r. , a zatem już po wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...]r. , co naruszyło prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto odnieść należy się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania , podnoszonej przez organy obu instancji.

Jak stanowi art. 105 kpa., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 09.03.2000 r IV S.A. 12/98 lex 77609: "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 6

wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast bezzasadność żądania strony to brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. W przeciwieństwie zatem do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy."

Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 17.02.1999 IV S.A. 2249/96 lex 48253 : "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, dopiero bowiem wynik tego postępowania może pozwolić na ocenę zasadności wniosku strony. "

Jak zauważa M. Wolanin w artykule Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. PS 2000/7-8/18 -1.2 "Umorzenie postępowania administracyjnego nie jest [...] uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej w ramach art. 105 § 1 k.p.a."

W niniejszej sprawie organy nie odniosły się wyczerpująco do bezprzedmiotowości postępowania .Organy nie zwróciły uwagi na to ,że postępowanie wszczęto na wniosek skarżącej, zgłaszającej samowolną przebudowę części wspólnej budynku. W związku z tym ,po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, należało ocenić ten wniosek skarżącej jako zasadny albo nie.

Wskazać należy, że mając na uwadze uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości, początkowo zajął właściwe stanowisko wydając decyzję kasacyjną w oparciu o przepisy art. 138 § 2 kpa (decyzja z dnia [...]r.)

Niezrozumiałe jest więc tym samym późniejsze przychylenie się do ponownej- takiej samej decyzji organu I instancji, podczas gdy przeprowadzone po raz wtóry postępowanie nadal nie pozbawione było uchybień, które wcześniej omówiono.

Organ I instancji nie wykonał słusznych ,zasadnych i nadal aktualnych wskazań zawartych w decyzji o uchyleniu decyzji umarzającej postępowanie. Mimo to organ II instancji przychylił się do stanowiska organu, który powtórnie umorzył postępowanie. Organ II instancji w niezrozumiały dla Sądu sposób zaaprobował brak realizacji swoich wytycznych ,który to brak skutkował nie tylko uchybieniami z zakresu postępowania dowodowego ,ale w konsekwencji także uchybieniami proceduralnymi dotyczącymi podejmowania decyzji merytorycznych, które to mają być oparte na prawidłowych ustaleniach poczynionych w sprawie. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do słusznych zarzutów odwołania i bezpodstawnie powołał się na nieistniejące w sprawie przesłuchanie stron.

W wyniku braków w postępowaniu dowodowym, jak i uchybień jakich dopuściły

Sygn. akt II SA/Wr 1898/03 7

się organy obu instancji, nie ustalono należycie bezprzedmiotowości postępowania, pozwalającej umorzyć rzeczone postępowanie na podstawie art. 105 kpa.

Jak stwierdza T. Woś w Postępowanie administracyjne, Warszawa 2000 str. 305-306: "Podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie"

Organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 kpa, 77 kpa i 107 § 3 kpa, gdyż skoro nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ,do czego zobowiązuje art. 77 § 1 kpa ,to nie wykazały należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy do czego zobowiązuje go art. 7 kpa i w tej sytuacji nie mogły zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 kpa. (Por Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Komentarz. Tadeusz Woś Hanna Krzysiek- Molczyk Marta Romańska .str. 459).

Reasumując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania ,które miało istotny wpływ na wynik sprawy .

Mając powyższe na uwadze ,Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w

ustawy.