Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2164/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust.4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "S. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r. utrzymujące w mocy poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] marca 2017 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, o wymiarach tablicy reklamowej 12 m x 3 m, na części działki o numerze ew. [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowienie z [...] marca 2017 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ, po powołaniu się na art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy), podał, że jego upoważnienie do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako zarządcy drogi, wiąże się przede wszystkim z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [(Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.d.p."] i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie [(Dz. U. z 2016 r., poz. 124) – zwane dalej: "rozporządzeniem"]. Z uwagi na powyższe, organ wskazał, że art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z inwestycją zlokalizowaną w terenie zabudowy, który zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2016 r. (II OSK 2184/14) rozumieć należy jako teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Droga krajowa nr [...], na przedmiotowym odcinku, czyli obejmującym swoim zakresem planowaną inwestycję, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Jest to droga dwujezdniowa o dwóch pasach w każdym kierunku. Z kolei art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była budowa urządzenia reklamowego (trwale związanego z gruntem). Planowana inwestycja według organu stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.). Na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie organ doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a (kolumna 3) tabeli ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m. Zgodnie z pkt 2 lit. a oraz załącznikiem graficznym (mapa w skali 1:1000) projektu decyzji o warunkach zabudowy, odległość przedmiotowego obiektu budowlanego wynosi minimum 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi dojazdowej stanowiącej uzupełnienie skomunikowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z przyległymi do drogi nieruchomościami, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 ww. ustawy. W zakresie dotyczącym usytuowania powyższej inwestycji na ww. działce od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, organ nie miał uwag.

Natomiast, ze względu na fakt, że art. 35 ust 3 u.d.p nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z planowaną inwestycją to nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań inwestora z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo to stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej nr [...]. (wyroki WSA w Warszawie z: 9 lutego 2017 r., IV SA/Wa 3098/16; 24 października 2012 r., IV SA/Wa 1283/12 i 8 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 1112/15). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r. (II OSK 357/14), kryterium ujęte w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dla rozstrzygnięcia sprawy cyt. "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest [...] jedyne. W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt. 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W myśl przywołanego ww. wyroku przedmiotem zainteresowania zarządcy dróg krajowych podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są między innymi kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu.

Jak wynika z akt sprawy, urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem na terenie działki nr [...] składać się ma z fundamentu, bloku podstawy, kotew, słupa nośnego oraz tablicy reklamowej wyposażonej w wysięgniki lamp oświetleniowych. Wysokość urządzenia do 10 m, a tablica reklamowa (jednostronna) posiadać ma wymiary 12 m x 3 m, tj. powierzchnię 36 m2. Zgodnie z pkt. 2 lit. d przedmiotowego projektu decyzji działka nr [...] ma mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z "drogi lokalnej wzdłuż drogi krajowej nr [...] (ul. [...] przez działkę ew. nr [...] oraz prywatną drogę wewnętrzną - ul. [...])". Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p., który stanowi, że reklamą jest "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [...]". W świetle unormowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...], reklama jest obiektem budowlanym, konkretnie budowlą (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego), jeśli stanowi urządzenie wolno stojące trwale związane z gruntem. Organ przy rozpoznawaniu sprawy bierze pod uwagę, oprócz ww. kryterium odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, w szczególności rodzaj tablicy reklamowej, jej położenie, wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi, a także warunki techniczne drogi. Takie założenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "Kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności, np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy." Także wyroku tegoż Sądu z 2 października 2013 r. (II OSK 1198/12), w którym stwierdzono, że "[...] co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty [...]". W przedmiotowej sprawie organ, na gruncie zebranego materiału w sprawie, nie miał wątpliwości, że ze względu na gabaryty reklamy (powierzchnia reklamowa 36 m2) i jej usytuowanie (skierowana do uczestników ruchu drogowego), należy uznać priorytet interesu społecznego nad interes strony. Możliwość oddziaływania reklam na kierowców ma, w ocenie organu, między innymi charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklamy, która byłaby umieszczona na tablicy reklamowej, a charakter ten nie powinien przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym za istotne w zakresie oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego należało uznać za niedopuszczalne usytuowanie urządzenia reklamowego o wysokości aż do 10 metrów, w obszarze oddziaływania skrzyżowania, które zgodnie z aktualną organizacją ruchu, stanowi czterowlotowe skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą niższej kategorii (droga gminna - ul. [...] i ul. [...]). Zgodnie bowiem z § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, obszar oddziaływania skrzyżowania stanowi miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obszar oddziaływania skrzyżowania (jak w niniejszej sprawie), jest to m. in. co najmniej początek zmian w przekroju poprzecznym drogi na odcinku poprzedzającym skrzyżowanie lub miejsce informacji o skrzyżowaniu, np. usytuowanie znaku. Tak więc początek obszaru oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania wyznacza miejsce umieszczenia po prawej stronie jezdni drogi krajowej nr [...] w km ok. 345+025 pionowego znaku drogowego A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach" oraz znaku pionowego A-29 "sygnały świetlne", co wynika z projektu organizacji ruchu. Powyższe znaki ostrzegają o skrzyżowaniu, na którym ruch kierowany jest za pomocą sygnalizacji świetlnej. Dodatkowo zaznaczyć należy, że znaki ostrzegawcze, zgodnie z definicją ujętą w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393, ze zm.), "uprzedzają o miejscach na drodze, w których występuje lub może występować niebezpieczeństwo, oraz zobowiązują uczestników ruchu do zachowania szczególnej ostrożności". Nadto, organ występujący o uzgodnienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z załącznikiem nr 3 (część graficzna analizy w skali 1:1000), wskazał granice obszaru analizowanego, który obejmuje również opisane powyżej skrzyżowanie oraz jego obszar. Umieszczenie urządzenia reklamowego w złożonych i trudnych lokalizacjach, takich jak, na skrzyżowaniach dróg, może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, dodatkowego obciążenia psychicznego, a także do spadku aktywności ruchowej i zdolności podejmowania decyzji. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmowała zmiana pasa jezdni, popełni więcej błędów zmieniając pas, ponieważ będzie częściej spoglądał na pobocze niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. Reklamy usytuowane w niedużej odległości od granicy pasa drogowego, powodują wizualny "bałagan" w pobliżu dróg, co może utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych, istotnych dla ruchu tablic informacyjnych i w efekcie prowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zdarzenia drogowego - wypadku. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r. (II GSK 994/09), zgodnie z którym zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie" iż zamieszczenie reklamy w obszarze oddziaływania skrzyżowania (co ma miejsce także w analizowanej sprawie) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzenia wszechstronnych dowodów na jego poparcie. W analizowanym przypadku urządzenie reklamowe ma być ustawione na odcinku drogi wymagającym od kierujących pojazdami zachowania szczególnej uwagi, o czym świadczy klasa drogi i istniejąca organizacja ruchu. Organizacja ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególnej ostrożności i potwierdza, że dekoncentracja kierowców na tym odcinku drogi jest szczególnie niebezpieczna. Dodatkowo przeprowadzone badania kierowców w zakresie koncentracji i reakcji na bodźce zewnętrzne dowiodły, iż w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego i może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Organ przy tym zaznaczył, że według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej jest bardzo wysokie i wynosi aż 38940 poj./dobę, a dopuszczalna prędkość wynosi 100 km/h, a od km/h 344+915 w stronę skrzyżowania 70 km/h. Dodatkowo na odcinku drogi (od km 344+000 do km 346+000) zanotowano w latach 2010-2017 (rok 2017 za I kwartał) 8 wypadków i 8 kolizji drogowych, w których 3 osoby poniosły śmierć, a 7 osób zostało rannych. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 października 2012 r. (IV SA/Wa 1283/12). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że reklama może powodować dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu i dozwolonej dużej prędkości jazdy". Przedstawione stanowisko Generalnego Dyrektora co do zagrożenia płynącego z dezorientacji kierowców w związku z usytuowaniem pylonów reklamowych, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 u.d.p. i tym samym stanowiło podstawę i uprawnienie organu do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stanowisko organu jest również zgodne z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie. Jak wskazuje R. Strachowska w Komentarzu do ustawy o drogach publicznych (wyd. ABC, 2012 r.), stosując art. 35 ust. 3 ww. ustawy, cyt.: "[...] zarządca drogi powinien [...] mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Podobne stanowisko zajął w wyroku z 24 października 2012 r. (IV SA/Wa 1283/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazał, że "przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego". Organ badając stan faktyczny i prawny sprawy miał także na uwadze zapisy przyjętego przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, który stwierdza m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m. in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Program na lata 2013-2020 kontynuuje dalekosiężną europejską politykę określaną jako "Wizja Zero". Wychodząc m. in. z założenia, że ludzkie życie i zdrowie jest ważniejsze od prawa do przemieszczania się i innych celów systemu transportu drogowego. "Wizja Zero" stanowi, że "system transportu drogowego ma zapewnić realizację prawa człowieka do przemieszczania się, ale odbywać się to powinno w sposób bezpieczny." Zgodnie z zapisami NPBRD 2013-2020 zarządca dróg krajowych współpracuje w linii poziomej z Instytucją Wiodącą Programu, tj. Krajową Radą Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w związku z czym ciąży na nim szczególny obowiązek dbania o szeroko rozumiane bezpieczeństwo na drogach publicznych będących w jego zarządzie. Zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych stworzyła program "Drogi zaufania", w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Jego celem jest zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar wypadków na drogach krajowych o 75 % poprzez prace inżynieryjne, które miały poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego nie tylko kierujących pojazdami, ale również pieszych i rowerzystów. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Tak więc, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie jest to subiektywna ocena organu, a przede wszystkim dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest sprawą priorytetową. Jak już wskazywano w treści niniejszego postanowienia bardzo istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m. in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stąd też w treści postanowienia organ tak dużo miejsca poświęcił kwestii bezpieczeństwa ruchu. Ponadto zgodnie z pkt. VII.4 załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 z późn. zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę usytuowanie tablic reklamowych jest zakazane. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizację planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażeniu i utrzymywaniu głównych dróg ruch między narodowego. Jedną z przyjętych na jej mocy pośrednich dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...], która swym zasięgiem obejmuje także analizowany odcinek drogi krajowej nr [...]. Z powyższym uzasadnieniem dotyczącym umowy "AGR" zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2015 r. (II OSK 357/14) stwierdzając, że "Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż [...] m od krawędzi jezdni drogi [...]. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy AGR wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic

reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Twierdzenie strony skarżącej, iż z treści przepisu pkt VII.4 umowy AGR w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obowiązuje wyłącznie w pasie terenu przylegającym do pasa drogowego o szerokości określonej odpowiednio w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla dróg danej klasy jest błędne." Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony, ujętej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że w pełni się do nich odniósł w niniejszym postanowieniu. Jeszcze uszczegółowił, że zarządca drogi krajowej nr [...] wywodzi swoją właściwość do wypowiedzenia się w zakresie przedmiotowego projektu decyzji na skutek przylegania działki nr [...] do drogi dojazdowej, stanowiącej układ komunikacyjny uzupełniający dla ww. drogi krajowej, na podstawie aktualnego stanu prawnego ww. nieruchomości. Odnosząc się zaś do informacji ujętej w załączniku nr 2 (analiza funkcji) do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym opisane zostały, w zakresie zabudowy działek sąsiednich, istniejące urządzenia reklamowe, organ poinformował, iż nie uzgadniał ich z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy i stanowić mogą one samowolę budowlaną. Zarządca drogi przeanalizuje stan faktyczny i prawny wymienionych w załączniku nr 2 obiektów budowlanych i w sytuacji, gdy zaistnieją do tego przesłanki, niezwłocznie powiadomi organy nadzoru budowlanego.

Stosownie więc do artykułu 7 K.p.a., Generalny Dyrektor dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

W skardze wniesionej na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniami:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - przez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, a tym samym posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej, gdyż dojazd na teren inwestycji odbywa się lokalną drogą wzdłuż drogi krajowej nr [...],

- pkt VII ppkt. 4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego, sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę dnia 14 września 1984 r. (dalej jako: "umowa AGR") - przez jego błędną wykładnię prowadzącą do generalnego zakazu usytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, podczas gdy dopuszczalne są w tym zakresie odstępstwa;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niepełne i niedokładne ustalenie stanu faktycznego przez organ przed wydaniem skarżonego postanowienia oraz ogólnikowe jego uzasadnienie.

Skarżąca uzasadniając naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r. (II OSK 357/14) i z 9 września 2008 r. (II OSK 995/07). Wskazała, że organ przyjął, że w świetle umowy AGR nie jest dopuszczalne lokalizowanie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, nawet jeśli zachowana jest odległość przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według skarżącej zakaz ten nie jest bezwzględny, ponieważ pkt I.3 załącznika II do umowy AGR stanowi, że wszystkie postanowienia tego załącznika stosuje się, uwzględniając porównania nakładów i spodziewanych korzyści, zwłaszcza w dziedzinie poprawy bezpieczeństwa. Organ powinien dokładnie określić, czy i ewentualnie jaki wpływ na poziom bezpieczeństwa ma przedmiotowe urządzenie reklamowe. Organ jednak nie wykazał bezpośredniego wpływu konkretnego nośnika reklamowego na poziom bezpieczeństwa na drodze. Organ nie dokonał w sposób prawidłowy i kompletny analizy terenu inwestycji i sąsiadujących działek. Działka, na której przebiega droga krajowa nr [...] (tj. dz. [...]) nie jest bezpośrednio przyległa do terenu inwestycji (tj. działki nr [...]). Pomiędzy tymi działkami znajduje się bowiem inna działka, tj. dz. nr [...]. Na przedmiotowej działce znajduje się wąska droga, równoległa do drogi krajowej nr [...], stanowiąca dojazd do nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż tej trasy. Zdaniem skarżącej organ też nie wykazał czy jest zarządcą drogi zlokalizowanej na działce nr [...], czy też droga ta jest w zarządzie innego podmiotu, który ewentualnie powinien dokonać uzgodnienia inwestycji. Droga krajowa nr [...] na wysokości planowanej inwestycji posiada dwa pasy ruchu przeznaczone do jazdy w jednym kierunku, a jezdnie są rozdzielone od siebie pasem zieleni. Organ co prawda wskazał, że urządzenie reklamowe usytuowane jest w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" oraz, że po prawej stronie jezdni drogi krajowej nr [...] w km ok. 345+025 znajdują się znaki drogowe (A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną oraz A-29 "sygnały świetlne"). Jednakże nie wskazał na jakiej wysokości drogi krajowej nr [...] znajduje się sam nośnik reklamowy, w związku z czym nie sposób stwierdzić, czy obecność nośnika reklamowego ma wpływ na czytelność wspomnianych znaków drogowych. Organ nie wskazał również, co to znaczy, że nośnik reklamowy znajduje się w "obszarze oddziaływania skrzyżowania" - nigdzie w postanowieniu nie ma bowiem informacji jaka odległość dzieli przedmiotowy nośnik od skrzyżowania. Organ, uzasadniając swoje stanowisko, dużą uwagę zwraca na kwestię bezpieczeństwa. O ile należy się zgodzić, że co do zasady bezpieczeństwo na drodze jest kluczową kwestią, o tyle organ nie wykazał, aby nośnik reklamowy miał wpływ na obniżenie poziomu tego bezpieczeństwa. Organ, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r. (II GSK 994/09), w którym przyjęto "swoiste domniemanie, iż zamieszczenie reklamy w obszarze oddziaływania skrzyżowania (co ma miejsce także w niniejszej sprawie) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego", niemniej w wyroku tym wskazano, że rzeczywiście zarządca drogi może przyjąć takie domniemanie, ale jedynie w przypadku gdy reklama zamieszczona jest w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania (a nie obszaru oddziaływania skrzyżowania - jak wskazał organ). Choć żadne pomiary w tym zakresie nie zostały dokonane przez organ, to zdaniem skarżącej odległość nośnika reklamowego do skrzyżowania znacznie przekracza 50 m. Generalny Dyrektor - w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymano stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ustawy o drogach publicznych oraz umowy europejskiej (AGR) organ podkreślił, że swoje stanowisko przedstawił w zaskarżonym postanowieniu, jednocześnie wskazał, że "wąska droga", o której wspomina skarga, znajduje się, zgodnie z aktami sprawy z którymi miał prawo zapoznać się pełnomocnik skarżącej, w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem ten argument skarżącej należy uznać za całkowicie chybiony i niezgodny ze stanem faktycznym sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, organ wyjaśnił, że w zaskarżonym postanowieniu dokonał wnikliwego rozpoznania sprawy, należycie i wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne oraz zgromadził cały niezbędny materiał dowodowy uzasadniony okolicznościami niniejszej sprawy. Wydając niniejsze rozstrzygnięcie organ zobowiązany był do uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego. Jak wynika z przyjętej linii orzecznictwa słuszny interes strony w żadnym razie nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym. W niniejszej sprawie zarządca drogi przedłożył interes ogółu, ponad interes jednostki, w tym przypadku strony niniejszego postępowania. Organ wydający zaskarżone postanowienie, był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. słusznego interesu strony skarżącego doprowadziłoby do wydania postanowienia sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] marca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w sprawie chodziło o drogę krajową nr [...]). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 9.05.2001r., IV S.A. 2255/99, Lex nr 55769). Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający - na etapie postępowania uzgodnieniowego – ma charakter uznaniowy, przy czym nie oznacza to oczywiście dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Inaczej mówiąc, organ działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Wypowiadając się w konkretnej sprawie, uzgadnia nowy obiekt budowlany – w ramach swoich kompetencji ustawowych. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko. Trzymając się tychże zasad nie może kierować się tylko interesem strony, zwłaszcza że głównym jego zadaniem jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na drogach, zatem jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, realizować je w szeroko pojętym interesie społecznym, w tym również skarżącej. Ocena projektu decyzji o warunkach zabudowy względem spełniania przez planowaną inwestycję warunku odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 u.d.p.) nie budziła sprzeciwu skarżącej. Organ w tej kwestii doszedł bowiem do wniosku, że planowana inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a (kolumna 3) tabeli ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [(Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.d.p."], który stanowi, że obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m. Zgodnie z pkt 2 lit. a oraz załącznikiem graficznym projektu decyzji o warunkach zabudowy, odległość planowanego obiektu budowlanego wynosi minimum 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi dojazdowej stanowiącej uzupełnienie skomunikowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z przyległymi do drogi nieruchomościami.

Natomiast spór w sprawie wyniknął na tle stanowiska organu związanego z zastosowaniem w sprawie regulacji art. 35 ust. 3 u.d.p. Norma ta stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Skarżąca podniosła bowiem, że na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającego na budowie obiektu budowlanego, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, natomiast posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. W kontekście tego zarzutu Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 357/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), również przywoływanym przez organ w zaskarżonym postanowieniu i przez skarżącą w skardze. W orzeczeniu tym Sąd II instancji wskazał, że "Należy jednak przyznać rację stronie skarżącej, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, [...], jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. Wprawdzie organ administracji oraz Sąd I instancji wskazał ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, lecz jego powołanie nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy. To, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie miał w tej sprawie zastosowania nie oznacza bowiem, że w tej sprawie w ogóle zarządca drogi nie miał podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w stosunku do planowanej tablicy reklamowej. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Przy przyjęciu stanowiska strony skarżącej, zarządca drogi nie mógłby brać pod uwagę wielu przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na drogach szybkiego ruchu (m. in. art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, pkt VII.4 załącznika II do umowy AGR). Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 17 pkt 6b tiret trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zatem kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi również projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego". W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. w niniejszej sprawie nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem wykazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR) przez przyjęcie generalnego zakazu usytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, nawet jeżeli zachowana jest odległość przewidziana w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zdaniem skarżącej dopuszczalne są w tym zakresie odstępstwa. W tym miejscu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych. Jedną z przyjętych na jej mocy pośrednich dróg przebiegających z północy na południe jest trasa [...], która swym zasięgiem obejmuje także analizowany odcinek drogi krajowej nr [...]. Dalej z kolei, należy powołać się na cytowany już wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i powtórzyć, za Sądem II instancji, że "Regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy AGR wyraźnie stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy". Natomiast - zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a u.d.p. - obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ogólnodostępnej – krajowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Niemniej kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań (wyżej powoływany wyrok NSA z 2 października 2015 r.). Jeszcze w wyroku z 2 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1198/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, wśród innych warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego, wymienił "np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym)". Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna czy podświetlana. Z ustaleniem okoliczności niniejszej sprawy związany jest kolejny zarzut, a dotyczący naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niepełne i niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i ogólnikowe uzasadnienie rozstrzygnięcia. Niemniej zarzut ten, w świetle poniższych rozważań, jest bezzasadny. W ocenie Sądu organ ustalił okoliczności istotne w sprawie i dokonał uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Z ustaleń organu wynika, że uzgadniane urządzenie reklamowe to urządzenie wolno stojące, trwale związane z gruntem, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane; składać się ma z: fundamentu, bloku podstawy, kotew, słupa nośnego oraz tablicy reklamowej wyposażonej w wysięgniki lamp oświetleniowych. Wysokość urządzenia sięgać ma do 10 m, a tablica reklamowa (jednostronna) posiadać ma wymiary 12 m x 3 m, tj. powierzchnię 36 m2 i być skierowana do uczestników ruchu drogowego. Nadto, ma być usytuowane na terenie zabudowanym i w obszarze oddziaływania skrzyżowania, określonego według organu, jako początek zmian w przekroju poprzecznym drogi na odcinku poprzedzającym skrzyżowanie lub miejsce informacji o skrzyżowaniu (np. usytuowanie znaku) oraz według § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2016 r., poz. 124) stanowiącego miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skrzyżowanie to, zgodnie z aktualną organizacją ruchu, stanowi czterowlotowe skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogami niższej kategorii, tj. drogami gminnymi - ul. [...] i ul. [...]. Według załącznika nr 3 (część graficzna analizy w skali 1:1000) do projektu decyzji o warunkach zabudowy skrzyżowanie i jego obszar zostały także objęte granicami obszaru analizowanego. Jak stwierdził organ, początek obszaru oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania wyznacza miejsce umieszczenia po prawej stronie jezdni drogi krajowej nr [...] w km ok. 345+025 pionowego znaku drogowego A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach" oraz znaku pionowego A-29 "sygnały świetlne", co wynika z projektu organizacji ruchu. Powyższe znaki ostrzegają o skrzyżowaniu, na którym ruch kierowany jest za pomocą sygnalizacji świetlnej. Organ zaznaczył też, że znaki ostrzegawcze, zgodnie z definicją ujętą w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393, ze zm.), uprzedzają o miejscach na drodze, w których występuje lub może występować niebezpieczeństwo, oraz zobowiązują uczestników ruchu do zachowania szczególnej ostrożności. Z kolei droga krajowa nr [...] zakwalifikowana jest do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), jest to droga dwujezdniowa o dwóch pasach w każdym kierunku. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej jest bardzo wysokie i wynosi aż 38940 poj./dobę, a dopuszczalna prędkość wynosi 100 km/h, a od km/h 344+915 w stronę skrzyżowania 70 km/h. Dodatkowo na odcinku drogi (od km 344+000 do km 346+000) zanotowano w latach 2010-2017 (rok 2017 za I kwartał) 8 wypadków i 8 kolizji drogowych, w których 3 osoby poniosły śmierć, a 7 osób zostało rannych. Urządzenie reklamowe do wysokości 10 m miałoby być więc ustawione na odcinku drogi wymagającym od kierujących pojazdami zachowania szczególnej uwagi, o czym świadczy klasa drogi, istniejąca organizacja ruchu i obszar oddziaływania skrzyżowania. Organizacja ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej wymusza na kierujących pojazdami zachowanie szczególnej ostrożności i potwierdza, że dekoncentracja kierowców na tym odcinku drogi jest szczególnie niebezpieczna.

Sąd podkreśla, że organ przeprowadził bardzo obszerny wywód dotyczący zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego powodowanego przez nośniki reklamowe, analizując szczegółowo stan dekoncentracji kierowcy wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi. Wskazując, że usytuowanie reklam na odcinku drogi, na którym kierowca musi podejmować szybkie decyzje (jak np. obszar oddziaływania skrzyżowania), dotyczące zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, zmian pasa jezdni, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu, bez wątpienia może przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowcy, dodatkowego obciążenia psychicznego, wywołania stresu, dekoncentracji, zaburzenia szybkości podejmowania decyzji, wydłużenia czasu reakcji. Wizualny "bałagan" w pobliżu dróg może też utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych, istotnych dla ruchu tablic informacyjnych. W efekcie wszystko powyższe prowadzić do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Przedstawiona przez organ argumentacja, że reklamy wpływają na bezpieczeństwo ruchu na drodze jest racjonalna i uzasadniona w świetle zasad doświadczenia życiowego (ww. wyrok NSA z 2.10.2015 r.; wyrok NSA z 23.11.2010 r., II GSK 994/09). Godne uwagi jest także podkreślenie organu, że to zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie aktów związanych z bezpieczeństwem na drogach. Na poparcie zajętego stanowiska organ przywołał też zapisy przyjętego przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr 5/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r., Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020; zwrócił uwagę na stworzony przez Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych program "Drogi zaufania", w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako sprawę priorytetową dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Odnosząc się jeszcze do informacji ujętej w załączniku nr 2 (analiza funkcji) do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w którym opisane zostały, w zakresie zabudowy działek sąsiednich, istniejące urządzenia reklamowe, należy zauważyć, że organ stanowczo podkreślił, że nie uzgadniał ich z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza że mogą one stanowić samowolę budowlaną. Wówczas gdy stwierdzi zaistnienie takiej okoliczności, niezwłocznie powiadomi organy nadzoru budowlanego.

Nadto organ wyjaśnił skarżącej, że droga dojazdowa wzdłuż drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) jest objęta zarządem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw, które wskazywałyby na niezgodność z prawem wydanych w sprawie postanowień. Organ wypełnił dyspozycje prawne dotyczące właściwego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby czy poddawały w wątpliwość ustalenia organu poczynione w sprawie i nie wnioskowała o przeprowadzenie danego dowodu przez organ. Brak podważenia ustaleń organu innymi danymi czy źródłami, z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, oznacza ich prawidłowość i słuszną podstawę do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Ostateczne przyznanie prymatu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nad interesem skarżącej, który może zostać zaspokojony w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu, w świetle powyższego, okazało się zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - Sąd oddalił skargę.