Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 531/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1058/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. nr XV/484/99 w przedmiocie zmiany D.67 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 1058/09) stwierdził nieważność § 2 pkt 43 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r., nr XVI/484/99 w przedmiocie zmiany D.67 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze z dnia 11 sierpnia 2009 r. zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy" jako wysokości obiektu budowlanego, a w tym budynku, mimo że legalną definicję wysokości budynku przewidywał § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) obowiązującego w dniu wejścia w życie uchwały (obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy" jako "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Analizowany plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ustanowionym z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) obowiązującym w dacie wejścia w życie uchwały.

Przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu. W dacie uchwalenia zmiany D.67 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina przepisy powszechnie obowiązujące stosowane w planowaniu przestrzennym zawarte były zarówno w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) normującej kwestie projektowania i budowy obiektów budowlanych, jak również w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rada Miasta Szczecina zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Zamiast tego, pomimo braku w tym zakresie kompetencji, w ramach planu miejscowego dowolnie ustaliła i zastosowała własną definicję wysokości budynku.

W § 2 pkt 43 organ stanowiący stwierdził, że wysokością zabudowy jest wysokość obiektu budowlanego - w tym wysokość budynku - określona wedle reguł sprecyzowanych w uchwale. Legalną definicję "wysokości budynku" ustalono w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzny maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Definicja sformułowana w uchwale odbiega od legalnej definicji obowiązującej w momencie wejścia w życie uchwały oraz od wymogu określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dotyczący sposobu zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecin rzeczywiście nie uwzględniła zawartych w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów, ale trudno stawiać jej z tego powodu jakikolwiek zarzut, skoro rozporządzenie to zostało wydane dziewięć lat później.

Odnośnie zarzutu posłużenia się definicją legalną bez upoważnienia ustawowego wskazała, że zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje, chociaż są też orzeczenia, gdzie zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa jest kwestionowana. Organ odwołał się w tym kontekście do "Zasad techniki prawodawczej" (Dział VIII) stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 10, poz. 908) na gruncie których trudno uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne. Żaden z przepisów (ani też § 146 i § 149 zasad techniki prawodawczej) nie daje podstawy do uznania, iż zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego, a taki wywód w istocie rzeczy zawarty jest w skardze Prokuratora Okręgowego w Szczecinie.

Zdaniem organu, również kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości obiektu budowlanego" jest całkowicie niezasadne. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy", bo takiej definicji w istocie rzeczy nie ma. Z kolei w przywołanym przez skarżącego § 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, które nie obowiązuje już od dnia 12 grudnia 2002 r., kiedy to weszło w życie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zawartej definicji wysokości obiektu budowlanego. Przywołany przepis definiował bowiem wysokość budynku, a nie wysokość obiektu budowlanego. Okoliczność powyższa jest bardzo istotna, albowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 3 w pkt 1 i 2 definiuje odrębnie pojęcie budynku i odrębnie pojęcie obiektu budowlanego, przy czym każdy budynek jest obiektem budowlanym, natomiast nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem. Zdefiniowane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie budynku niewątpliwie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego zdefiniowanym w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, ale zakres pojęciowy obiektu budowlanego jest szerszy i wobec tego nie może być utożsamiany z pojęciem budynku, jak to uczynił Prokurator Okręgowy we wniesionej skardze. W kwestionowanej przez Prokuratora Okręgowego definicji wysokości zabudowy nie posłużono się pojęciem wysokości budynku, tylko wysokości obiektu budowlanego, a wysokość obiektu budowlanego nie została zdefiniowana w akcie wyższego rzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały i orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego w Szczecinie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. naruszają prawo. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Sąd odwołał się do treści § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz.U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. - Dz.U. Nr 56, poz. 461). Przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W § 2 pkt 43 uchwały nr XV/484/99 Rada Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego, którym na gruncie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiekt małej architektury. Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek, a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08). Rozważania NSA należy wprost odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez pojęcie "wysokości obiektu budowlanego", a więc w tym i budynku, poza tym w sposób, który jak podkreślił NSA, czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych. Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

W skardze kasacyjnej, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Miasta Szczecina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 94 i art. 92 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto uznania, iż rozporządzenia mają wyższą rangę od planu zagospodarowania miejscowego mimo, iż oba akty mają charakter podstawowy.

- § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu, mimo, iż przepisy obu rozporządzeń - zgodnie z ich treścią ukształtowaną upoważnieniem ustawowym, wynikającym z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

- art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż § 2 pkt 43 uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecina z dnia 25 października 1999 r. narusza prawo,

- art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego przepisu uchwały poprzez pryzmat regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że z istoty kontroli wynika, że sąd winien wziąć pod uwagę regulacje obowiązujące w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wydane w oparciu o nią przepisy wykonawcze, a nie przepisy wykonawcze podjęte w oparciu o ustawę, która aktualnie reguluje kwestie planów zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odniesiono się do treści "Zasad techniki prawodawczej", w których kwestia definicji legalnych zawarta jest w Dziale VIII - Typowe środki techniki prawodawczej. Nie wynika z niej, aby do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane było upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu.

Wszystkie definicje zawarte w § 2 uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecina odnoszą się wyłącznie do planu w części objętej zmianą, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "Uchwala się definicje terminów używanych w zmianie planu uchwalonej niniejszą uchwałą, zawarte w "Słowniku terminów użytych w tekście planu".

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotycząca pojęcia "wysokości zabudowy" dokonana jest w kontekście pojęcia "wysokości obiektu budowlanego". W ocenie strony skarżącej kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości budynku" jest irracjonalne. Nie wykazano bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy" .

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje także nadrzędność hierarchiczną rozporządzenia nad aktami prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zostały wymienione dopiero w ust. 2 art. 87 Konstytucji, co może sugerować, że zajmują one najniższą pozycję w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Porównanie aktów prawa miejscowego z rozporządzeniami, a w szczególności sposobu budowy delegacji ustawowej wymaganej dla nich i usytuowanie organu stanowiącego w strukturze organizacyjnej państwa, nie upoważniają jednak do takiego formułowania wniosków. Zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy. Oba źródła prawa stanowione są przez organy administracji publicznej, z tą różnicą, że rozporządzenia wydawane są przez organy usytuowane na szczeblu centralnym, wchodzące w skład rządu jako ministrowie lub organy im równorzędne, a z brzmienia sformułowań konstytucyjnych nie można jednoznacznie przesądzić, czy obowiązują one na terenie całego kraju, czy również w jego części. Natomiast akty prawa miejscowego stanowione są przez organy terenowe, zarówno będące tylko organami administracji publicznej (terenowe organy administracji rządowej), jak i organami łączącymi w sobie administrację publiczną zdecentralizowaną oraz tzw. autonomię samorządową (organy samorządu terytorialnego) i obowiązują jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Wiążą one adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama. Nie można więc stwierdzić na tej podstawie, że rozporządzenia zajmują hierarchicznie wyższe miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego niż akty prawa miejscowego.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na nietrafność odwołania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wymogów dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie owo wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi przepis wykonawczy do tejże ustawy, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Uzasadnienie wadliwości zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogami zawartymi w później przyjętych aktach prawnych jest chybione, bez wskazania konkretnych przepisów przejściowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty skierowane na naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, wskazując na nie łącznie, nie określając w ramach ich wyliczania, jaki charakter w ocenie skarżącego, mają poszczególne z nich.

Podstawowym zarzutem, na którym zasadza się konstrukcja skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 7 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zawarta tam definicja pojęcia "wysokość budynku" wyklucza możliwość definiowania w planie miejscowym terminu "wysokość zabudowy".

Niezasadność tego zarzutu sprowadza się do błędnego określenia w skardze kasacyjnej relacji treściowych między obiema definicjami oraz terminami definiowanymi. Definicja zawarta w § 2 pkt 43 planu miejscowego określa wprawdzie nie treść zdefiniowanego w powyższym rozporządzeniu terminu "wysokość budynku", lecz treść terminu "wysokość zabudowy", niemniej czyni to przez bezpośrednie odwołanie się już w pierwszych słowach definiensa (części wyjaśniającej definicji) do kategorii "wysokości obiektu budowlanego". Na gruncie wykładni językowo-systemowej przepisu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 2 pkt 43 planu miejscowego oznacza to, że skoro na gruncie tego przepisu ustawy rodzajem obiektu budowlanego jest budynek, a wysokość zabudowy określona jest w definicji zawartej w § 2 pkt 43 planu miejscowego przez wysokość obiektu budowlanego, związku pomiędzy pojęciami: "wysokość budynku", "wysokość obiektu budowlanego" oraz "wysokość zabudowy" nie można zanegować.

Ponadto, i to jest równie istotne, wśród elementów służących do zdefiniowania wysokości zabudowy w tekście § 2 pkt 43 planu miejscowego znajdują się takie, które dotyczą właśnie budynku, a nie innych form zabudowy (np. ostatnia kondygnacja, pomieszczenia na pobyt ludzi, poddasze użytkowe). Świadczyć to może o prawotwórczej intencji uchwałodawcy związanej z tworzeniem tego planu oraz formułowaniem tej definicji.

Nawet jednak niezależnie od tych intencji, wprowadzenie własnej definicji wysokości zabudowy, obejmującej elementy zdefiniowanego pojęcia wysokość budynku w § 7 rozporządzenia, przy przypisaniu im innej roli dla określenia tej wysokości wprowadzać może istotne wątpliwości interpretacyjne co do relacji pomiędzy obiema definicjami. Dotyczy to relacji znaczeniowych pomiędzy analogicznymi w kontekście całych definicji, ale różnie określonymi w obu definicjach wyrażeniami, takimi jak np.: "poziom terenu po stronie ulicy" i "poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, czy też "górna płaszczyzna stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacja użytkową" i "górna płaszczyzna stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi" czy wreszcie wskazanie na niewystępującą w definicji rozporządzenia, a istotną dla definicji z § 2 pkt 43 planu, kategorię poddasza użytkowego, nie będącego kondygnacją z rozumieniu planu.

Wskazane powyżej różnice w sformułowaniach definicji w planie miejscowym w stosunku do rozporządzenia, niezależnie do innych przyczyn, powodują, że nie może być zrealizowana funkcja, dla której konstrukcja definicji legalnych w ramach prawodawstwa się pojawia, polegająca na ujednolicaniu znaczeń wyrażeń definiowanych. Praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji – niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy części stosowanej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki. Stąd też nietrafność tego zarzutu w kontekście poprawnego dostrzeżenia przez Sąd I instancji powyższych związków pomiędzy definiowanymi pojęciami.

Zarzut powyższy wiąże się z bardziej ogólnym odniesieniem się przez autora skargi kasacyjnej do możliwości samodzielnego posługiwania się definicjami w aktach prawa miejscowego w kontekście pozycji aktu prawa miejscowego w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, powiązanej z ogólną argumentacją dotyczącą roli definicji w praktyce legislacyjnej i strukturze systemu prawa.

Już na wstępie należy wskazać, iż definiowanie legalne ma miejsce wówczas, gdy w ocenie prawodawcy określone terminy mogą spowodować trudności interpretacyjne. Jest to zatem czynność w intencji usprawniająca wykładnię i stosowanie prawa i to od prawodawcy (podmiotu tworzącego akt normatywny) zależy ocena co do potrzeby formułowania definicji. Dotyczy to także aktów wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego, z zastrzeżeniem, że jest to działalność poprawna, jeżeli wyrażenia definiowane w tych aktach mają istotnie "wykonawczy" charakter, co czyni zasadnym odstąpienie od reguły definiowania ustawowego. Na marginesie należy wskazać, że w ocenie Składu Orzekającego termin wysokość budynku, zdefiniowany w § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, ma, w świetle definicji zawartych w tzw. słowniczku zbudowanym w art. 3 ustawy Prawo budowlane, taki wykonawczy charakter.

Nietrafność zarzutu skargi kasacyjnej w kontekście uwag powyższych, odnoszonego do treści art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP wiąże się z tym, że Sąd I instancji nie wiązał możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego z upoważnieniem do tej czynności. Odniósł bowiem istotę upoważnienia ustawowego jedynie do tworzenia aktu prawa miejscowego (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Problem zasadniczy dla oceny trafności tego zarzutu wiąże się zatem nie z treścią upoważnienia do definiowania lecz odnosi się do relacji pomiędzy definicją już zawartą w akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi rozporządzenia oraz późniejszej definicji planu zagospodarowania jako aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji związał bowiem własną ocenę z brakiem możliwości ustalenia odrębnej definicji w akcie prawa miejscowego, w sytuacji, gdy ta jest już wyrażona w rozporządzeniu (s. 7 uzasadnienia).

W ocenie Składu Orzekającego należy przyjąć na gruncie regulacji rozdziału III Konstytucji RP, iż wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. To ostatnie prowadziłoby bowiem do przyjęcia, iż późniejsze regulacje aktu prawa miejscowego mają w przypadku tożsamości przedmiotowej pierwszeństwo w stosunku do regulacji zawartych we wcześniejszym rozporządzeniu.W konsekwencji powodowałoby to dysfunkcjonalność systemu źródeł prawa, w ramach którego w państwie jednolitym organizacyjnie i terytorialnie akt rangi rozporządzenia, tworzony przez organ centralny i obowiązujący na terenie danego kraju mógłby nie mieć zastosowania na danym terenie w przypadku odmiennej regulacji aktem prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ogólnego, zwartego np. w przepisach ustrojowych. Dotyczyć to mogłoby także definicji legalnych, przyjętych przez oba te rodzaje aktów.

Niezależnie od skutków powyższych należy wskazać, że na gruncie wykładni systemowej art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP, to rozporządzeniu przypisany został charakter aktu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy. Związek rozporządzenia z ustawą jest zatem bezpośredni, bowiem regulowane nim materie są materiami ustawowymi, samo upoważnienia ma być szczegółowe, a wydanie rozporządzenia na podstawie upoważnienia, poza tym, że ma służyć celowi wykonania ustawy, jest także co do zasady obligatoryjne. W tym kontekście akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, które mogą mieć charakter szczegółowy lub ogólny. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy zatem widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw.

Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 oraz art. 94 Konstytucji jest także w tym kontekście nietrafny.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej odnosi się również do ograniczonego zasięgu obowiązywania czy oddziaływania definicji legalnych, formułowanych w danym akcie normatywnym. Istotnie, należy przyznać, iż definicje mają bezpośredni zasięg przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. Nr 100, poz. 908). Nie może to jednak oznaczać, że definicją legalną nie można się posługiwać poza bezpośrednim zakresem normowania i zastosowania danego aktu, jeśli zachodzi ku temu uzasadniona podstawa, wynikająca z powiązań przedmiotowych. W innym bowiem przypadku należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym, co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Uznając wagę argumentacji systemowej, odnoszącej się do odrębnych gałęzi prawa czy nawet wyodrębnionych przedmiotowo instytucji prawnych, mającej znaczenie ogólne, ale odnoszącej się także do możliwości zastosowania definicji, należy jednak w ocenie Składu Orzekającego wskazać, że podziały takie nie wykluczają korzystania z definicji legalnych ustanowionych w innych częściach tej samej gałęzi prawa.

Dotyczy to także definicji umiejscowionych w gałęzi prawa administracyjnego, nawet jeśli ta gałąź jest w istocie makrogałęzią, prowadzącą do wyodrębnienia wielu subgałęzi. Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają nie tylko o możliwości, lecz także o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych. Jedynie istotna i poprawnie wykazana odrębność przedmiotowa jakiejś szczególnej instytucji jednej z tych subgałęzi mogłaby przesądzić o braku takiej możliwości. W ocenie Składu Orzekającego sytuacja takiej odrębności przedmiotowej nie zachodzi w odniesieniu do terminu "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku" na gruncie tak pokrewnych działów prawa administracyjnego (sensu largo), jakimi są prawo budowlane i prawo zagospodarowania przestrzennego. Także zatem ten argument przesądza o nietrafności zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego w zakresie techniki tworzenia definicji legalnych.

Wywody Sądu I instancji, jakkolwiek oszczędne argumentacyjnie, zostały uznane przez Skład Orzekający za wystarczające z punktu widzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia. W związku z powyższym za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzut ten nie jest rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc nie jest wykazany także związek obu przepisów w kontekście jego treści. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, a kształt tego zarzutu wskazuje, iż miał on uzupełniać zarzuty wypowiedziane wcześniej

Skarga kasacyjna zasadnie wskazuje natomiast na odniesienie się przez Sąd do przepisu nieobowiązującego w dacie powstawania zaskarżonego do Sądu I instancji aktu prawa miejscowego, bo pochodzącego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (uchwała wydana została z dniu 25 października 1999 r.). Jest to zarzut trafny, wskazujący na pewne uchybienie, tyle że nie wpływające na wynik kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie zastosował bowiem powyższego przepisu jako podstawy swego rozstrzygnięcia, lecz powołał ten przepis w celu wzmocnienia argumentacji, wskazując nań w tym fragmencie uzasadnienia wyroku, w którym mowa jest o obecności, analogicznie do § 7 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, definicji wysokości budynku także w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a więc także nieobowiązującego w dacie wydania uchwały. W związku z tymi regulacjami Sąd I instancji nawiązał do wymaganego zakresu planu i wskazał na wynikający z tej regulacji prawidłowy sposób określania parametrów i wskaźników dotyczących zabudowy oraz definiowania poszczególnych elementów. Odwołanie się do tego przepisu nie stanowiło zatem argumentu walidacyjnego w kształtowaniu normatywnej podstawy treści decyzji, bowiem tymi argumentami były przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Powoduje to, że nie można powyższego zabiegu argumentacyjnego Sądu I instancji traktować jako naruszenie art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. odwołujących się do zakresu kognicji sadów administracyjnych, obejmującej kontrolę sądową na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy, mimo dostrzeżenia pewnych, wskazanych wyżej błędów przy uzasadnianiu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.