Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1001/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], w którym działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), nakazał inwestorowi T. J. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie tarasu nad parterem budynku na nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. (działki nr [...], ark. 12, obręb [...]). Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na T. J. obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla realizowanej nadbudowy, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 Pr. bud. wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493) oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P.. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek pełniący obecnie funkcję biurowo-usługową, składający się z bryły głównej czterokondygnacyjnej oraz części dwukondygnacyjnej. Kontrolą objęto część dwukondygnacyjną i stwierdzono, że zarówno na wysokim parterze jak i na wyższej kondygnacji znajdują się pomieszczenia biurowe, a w części parterowej także sanitariaty, wiatrołap i podręczny magazyn. Kondygnacja wysokiego parteru przedmiotowej części budynku wyniesiona jest około 2,19 m powyżej poziomu terenu i dostępna jest zarówno klatką schodową zewnętrzną jak i od strony budynku głównego. Część przedmiotowego budynku znajdująca się powyżej wysokiego parteru dostępna jest jedynie od strony budynku głównego, a dla potrzeb działającego tam biura dokonano przebudowy w zakresie budynku głównego poprzez wyburzenie części ścian. Ściany kondygnacji wysokiego parteru są murowane, natomiast kondygnacja znajdująca się powyżej posiada ściany murowane do wysokości 0,92-0,93 m od poziomu posadzki, zaś dalsza część ścian jest przeszklona i posiada lekką konstrukcję. W trakcie czynności kontrolnych T. J. oświadczył, że jest inwestorem wymiany zabudowy tarasu, a roboty budowlane w tym zakresie wykonane zostały około dziewięć lat temu.

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że ze zdjęć lotniczych pozyskanych z [...] wynika, że w roku 2002 przeprowadzone zostały roboty budowlane, w wyniku których nadbudowano główną bryłę budynku, natomiast w okresie pomiędzy 4 lipca 2006 r. i 30 maja 2008 r. dokonano nadbudowy niskiej części budynku wybudowanej w sąsiedztwie granic działek nr [...] i [...]. Na zdjęciu lotniczym wykonanym w dniu 4 lipca 2006 r. widoczny jest taras na niskiej części zabudowy nieruchomości przy ul. [...], zaś na zdjęciu lotniczym wykonanym w dniu 30 maja 2008 r. w miejscu tarasu widoczny jest dach.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że budowa budynku o charakterze opiekuńczo-rehabilitacyjnym nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem i jego nadbudowa powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor winien był zatem uzyskać od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę. Takiej decyzji inwestor nie uzyskał. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. przewiduje nadbudowę jedynie głównej trzykondygnacyjnej części budynku przy ul. [...] w P. o jedną kondygnację oraz przeznaczenie dachu części jednokondygnacyjnej na taras. Wprawdzie w dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. przedstawiono istniejący w tym miejscu ogród zimowy, jednak decyzja ta nie dotyczyła nadbudowy którejkolwiek części obiektu budowlanego przy ul. [...] w P., a jedynie zezwalała na zmianę sposobu użytkowania. Dodatkowo zdjęcia lotnicze potwierdzają powstanie nadbudowy tarasu w latach 2006-2008. Także inwestor w swoim oświadczeniu wskazuje, że nadbudowa tarasu miała miejsce około 9 lat temu. Ponadto należy zauważyć, że wobec zgłoszenia, którego dokonał T. J. w dniu [...] r. Prezydent Miasta P. zgłosił sprzeciw decyzją z dnia [...] r. W konsekwencji przedmiotowa nadbudowa miała miejsce w stanie samowoli budowlanej. Nadbudowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 Pr. bud.

W zażaleniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. T. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi I instancji popełnienie szeregu błędów w ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że zgłosił zamiar wymiany oszklenia ogrodu zimowego, a przedmiotowego zgłoszenia dokonał mając na względzie treść art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym budowa przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia.

Następnie podniósł, że w sprawie doszło jedynie do montażu przeszklonej konstrukcji (w miejscu już istniejącej) pozwalającego na zapewnienie optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających cieplejszego klimatu. Zdaniem inwestora doszło do skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestora, a obejmującego swym zakresem wymianę istniejącego oszklenia i zadaszenia. Dopiero później nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Końcowo wskazano, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i właściwie nie wyjaśnił dlaczego podejmuje właśnie ten tryb postępowania, ograniczył się jedynie do opisu przebiegu kontroli i cech tarasu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą adaptację, nadbudowę i remont budynku po byłej przychodni zdrowia na budynek o funkcji opiekuńczo-rehabilitacyjnej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie wraz wewnętrzną instalacją gazową w P. przy ul. [...]. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał nadbudowę głównej dwukondygnacyjnej części budynku do trzykondygnacyjnej oraz wykonanie tarasu nad jednokondygnacyjną przybudówką. W aktach sprawy znajduje się wypożyczona z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. kompletna dokumentacja budowlana dotycząca tego pozwolenia na budowę, przedstawiająca taras z barierką w miejscu obecnie istniejącej nadbudowy, określanej przez inwestora jako ogród zimowy. Brak jest również przedmiotowej nadbudowy w opisie technicznym, zestawieniach pomieszczeń i rysunkach znajdujących się w tej dokumentacji. Co więcej, znajdujący się w aktach sprawy projekt zawierający inwentaryzację stanu istniejącego budynku sporządzony we wrześniu 2001 r. wskazuje, że nadbudowy nie było, nie było nawet tarasu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgłosił zamiar wykonania wymiany oszklenia ogrodu zimowego przy budynku przy ul. [...] w P., ale Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania oszklenia ogrodu zimowego przy budynku przy ul. [...] w P..

Przechodząc do meritum organ odwoławczy podniósł, że stan wynikający z powyższej dokumentacji technicznej jest spójny ze stanem utrwalonym na zdjęciach lotniczych, gdzie zdjęcie z 24 maja 1995 r. ukazuje dach przybudówki z wystającymi kominami (jeszcze bez tarasu), zdjęcie z 18 sierpnia 2002 r. ukazuje trwające roboty budowlane, zdjęcie z 4 lipca 2006 r. wykonany taras (zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r.), a na zdjęciu z 30 maja 2008 r. widoczna jest zadaszona nadbudowa (oranżeria, ogród zimowy). Zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zrealizowany na postawie pozwolenia na budowę z 2002 r. taras został zabudowany pomiędzy 4 lipca 2006 r. a 30 maja 2008 r. Poczynione ustalenia pokrywają się ze zdjęciem złożonym do protokołu przez T. J. w dniu [...] r. wykonanym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, w grudniu 2006 r. Powyższe zdjęcie wraz z oświadczeniem jest spójne z poczynionymi wywodami co do czasu w jakim miałaby powstać zabudowa tarasu, a nawet zdecydowanie okres ten zawęża, tj. wskazuje na powstanie zabudowy pomiędzy 4 lipca 2006 r. (data wykonania oblotu), a grudniem 2006 r. (data wykonania zdjęcia zgodnie z oświadczenia inwestora złożonym do protokołu).

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Wobec tego dokonane przez inwestora roboty budowlane miały niewątpliwie charakter rozbudowy, albowiem inwestor wykonał prace, w wyniku których nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów budynku i powstało nowe pomieszczenie użytkowe.

Odnosząc się do uwag zażalenia podkreślono, że bezspornie inwestor wykonał nadbudowę budynku poprzez zabudowę tarasu i bez znaczenia pozostaje, czy zabudowa ta na formę oranżerii, ogrodu zimowego czy innego przeszklenia. Zatem fakt samowolnej nadbudowy obiektu nakładał na PINB dla Miasta P. obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Pr. bud.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: (1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez: niewyjaśnienie przez organ należytego stanu faktycznego, nie odniesienie się do załączonego i powoływanego materiału dowodowego, brak oceny materiału dowodowego, braku w uzasadnieniu oceny materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do żadnego z podniesionych przez skarżącego zarzutów; (2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że nastąpiła nadbudowa tarasu, podczas gdy w rzeczywistości inwestor dokonał wymiany i modernizacji istniejącego oszklenia ówczesnego ogrodu zimowego, a także wymienił istniejące zadaszenie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działania te wymagały pozwolenia na budowę; (3) pominięcie okoliczności, że inwestor dokonał zgłoszenia wymiany oszklenia ogrodu zimowego i organ uznał to działanie za niewystarczające; (4) zaniechanie ustalenia, czy konstrukcja ta odpowiada faktycznie wymaganiom niezbędnym dla zapewnienia funkcji ogrodu zimowego i ewentualnie jakie zmiany nastąpiły w stosunku do poprzedniej konstrukcji; (5) pominięcie okoliczności, że ogród zimowy by wcześniej wykorzystywany w ten sposób i pełnił tą funkcję; (6) pominięcie okoliczności, że zamiarem inwestora było i jest wykorzystywanie obudowanego tarasu jako ogrodu zimowego i tak też przez długi czas inwestor taras wykorzystywał -ostateczny brak ustalenia sposobu wykorzystywania tarasu; inwestor nie zmienił kubatury tarasu, wykorzystał jedynie istniejącą konstrukcję; (7) naruszenie art. 48 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Badając zaskarżone postanowienie według kryteriów przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i jego wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), nakazał inwestorowi T. J. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie tarasu nad parterem budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 12, obręb [...]) oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia wszystkich dokumentów potrzebnych do legalizacji tego obiektu.

W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak przy tym wynika z art. 48 ust. 2 Pr. bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr. bud., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast stosownie do treści art. 48 ust. 5 Pr. bud., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Z wyżej cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, a budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów potrzebnych do legalizacji tego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowalnego uznały, że samowolna nadbudowa tarasu nad parterem budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 12, obręb [...]) została dokonana w okresie pomiędzy 4 lipca 2006 r., a grudniem 2006 r. i w tym okresie inwestor w celu wykonania tego rodzaju robót budowlanych winien posiadać pozwolenie na budowę. W opinii organów dokonane przez inwestora roboty budowlane miały charakter rozbudowy. Z kolei skarżący konsekwentnie podnosi, że dokonał jedynie wymiany i modernizacji istniejącego oszklenia ówczesnego ogrodu zimowego i prac tych nie można zakwalifikować jako zabudowy tarasu, czyli rozbudowy budynku. W konsekwencji zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że działania te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor podniósł, że stosownie do brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. zgłosił zamiar dokonania tych robót właściwemu organowi. Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się więc wokół ustalenia, czy inwestor w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych winien posiadać pozwolenie na budowę, czy skuteczne zgłoszenie, a nadto, w jakim trybie powinna nastąpić ich legalizacja. W tak zarysowanym sporze zdaniem Sądu rację przyznać należy organom rozstrzygającym w niniejszej sprawie.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że we wrześniu 2001 r. budynek mieszkalny wolnostojący w [...] przy ul. [...] był obiektem w części dwukondygnacyjnym i w części jednokondygnacyjnym. Nad jednokondygnacyjną przybudówką nie było ogrodu zimowego. Z wykonanych w tym czasie zdjęć i rzutu I piętra wynika, że dach nad przybudówką był zabezpieczony przed dostępem osób trzecich przez zamontowane w drzwiach i oknach kraty, wystawały z niego kominy (zob. inwentaryzację budynku wolnostojącego przy ul. [...] w P. z września 2001 r.). Jednak w dniu [...] r. T. J. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta P. o nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą adaptację, nadbudowę i remont budynku po byłej przychodni zdrowia na budynek o funkcji opiekuńczo-rehabilitacyjnej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie wraz z wewnętrzną instalacją gazową w P. przy ul. [...] (k. 56 – 57 akt [...]). Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał nadbudowę głównej dwukondygnacyjnej części budynku do trzykondygnacyjnej oraz wykonanie tarasu nad jednokondygnacyjną przybudówką (zob. przekrój B – B i rys. elewacji bocznej północno - zachodniej w projekcie budowlanym z marca 2002 r.; rys. "instalacja oświetlenia – I piętro" w projekcie modernizacji instalacji elektrycznej wewnętrznej z kwietnia 2002 r.; rys. "elewacja boczna południowo – wschodnia w koncepcji kolorystyki elewacji budynku przy ul. [...] w P. z marca 2002 r.; rzut piętra – kanalizacja sanitarna, woda zimna, woda ciepła i cyrkulacja w projekcie budowlanym instalacji sanitarnych z kwietnia 2002 r.).

Tymczasem podczas kontroli dokonanej na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...] w dniu [...] r. pracownicy inspektoratu ustalili, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. znajduje się budynek pełniący obecnie funkcję biurowo-usługową, składający się z bryły głównej, która posiada cztery kondygnacje nadziemne oraz z części dwukondygnacyjnej. Odnośnie części dwukondygnacyjnej stwierdzono, że zarówno na wysokim parterze jak i na wyższej kondygnacji znajdują się pomieszczenia biurowe, a w części parterowej także sanitariaty, wiatrołap i podręczny magazyn. Ściany kondygnacji wysokiego parteru są murowane, natomiast kondygnacja znajdująca się powyżej posiada ściany murowane do wysokości 0,92-0,93 m od poziomu posadzki, zaś dalsza część ścian jest przeszklona i posiada lekką konstrukcję. T. J. oświadczył do protokołu, że "wymiany zabudowy tarasu" dokonano ok. 10 lat temu (por. protokół nr [...] z dnia [...] r. wraz z dokumentacją fotograficzną, k. 36 – 50 akt [...]).

Stan wynikający z powyższej dokumentacji technicznej i aktualnych zdjęć nieruchomości jest spójny ze stanem utrwalonym na zdjęciach lotniczych, gdzie zdjęcie z 24 maja 1995 r. ukazuje dach przybudówki z wystającymi kominami (jeszcze bez tarasu), zdjęcie z 18 sierpnia 2002 r. ukazuje trwające roboty budowlane, zdjęcie z 4 lipca 2006 r. wykonany taras (zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r.), a na zdjęciu z 30 maja 2008 r. widoczna jest zadaszona nadbudowa (oranżeria, ogród zimowy) (zob. k. 27 – 31 akt [...]).

Co więcej, skarżący w dniu [...] r. przedłożył do akt sprawy zdjęcie budynku przy ul. [...] i ul. [...] w P. z widoczną oranżerią/ogrodem zimowym i wskazał, że zdjęcie zostało wykonane w grudniu 2006 r. (k. 51 – 52 akt [...]).

Zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zrealizowany na postawie pozwolenia na budowę z 2002 r. taras został zabudowany pomiędzy 4 lipca 2006 r., a grudniem 2006 r. Jest to o tyle istotne, że ustalenie, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, a więc przepisów z daty budowy.

Stosownie do art. 28 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 4 lipca 2006 r. do grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., poz. 156, nr 1118), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych zawarto katalog inwestycji, które można było realizować na podstawie zgłoszenia, albo w ogóle bez informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z powoływanego przez stronę skarżącą art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnił odstępstwa od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych oranżerii od uzyskania przez nie charakteru obiektów wolno stojących. Z redakcji tego przepisu wynika, iż narzucony wymóg obiektu wolno stojącego dotyczy parterowych budynków gospodarczych, które stanowią budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Koniecznym wymogiem jaki powinny spełniać oranżerie jest jedynie powierzchnia ich zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2, a łączna liczba wymienionych w tym przepisie obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Dopuszczalności sytuowania ogrodów zimowych na tarasach nie stoi na przeszkodzie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie stanowi, iż oranżeria czy inny obiekt musi być posadowiony na gruncie, a jedynie określa aby w granicach działki łączna liczba obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni zabudowy. Ustawodawca nie wskazał, że chodzi tu o powierzchnię niezabudowaną. W świetle powołanego przepisu, nie ma znaczenia czy planowana oranżeria jest posadowiona bezpośrednio na gruncie działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, czy na tarasie stanowiącym element istniejącego budynku. Wobec tego ogród zimowy nie musi być posadowiony na gruncie i jeżeli spełniać będzie pozostałe wymogi z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być wybudowany na podstawie zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonując wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zauważyć także należy, że ustawa ta nie zawiera legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego. Zatem należy posłużyć się definicją słownikową, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka, Warszawa 2002 tom 2, str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005, str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklonego pomieszczenia, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003, str. 1216). Zastosowany przez ustawodawcę sposób redakcji polegający na umieszczeniu wyrazu "ogrody zimowe" w nawiasie wskazuje, że ujęta w nawiasie odmiana oranżerii stanowi jedynie przykład oranżerii. Świadczy o tym brak określeń "na przykład", "w szczególności", "przede wszystkim". Nie jest to również wyliczenie, gdyż w nawiasie zostało podane tylko jedno określenie. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca użył słowa oranżeria, które w języku potocznym nie jest dość rozpowszechnione, wobec czego w nawiasie podał wyraz, będący objaśnieniem, dla uzyskania komunikatywności tekstu. Nadto użycie zwrotu "przydomowe" świadczy, iż ustawodawca dopuścił możliwość budowania oranżerii bezpośrednio przy budynkach mieszkalnych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych tych ostatnich np. jednej ze ścian, a nawet ich bezpośrednie powiązanie komunikacyjne poprzez wykonane drzwi. Reasumując powyższe oranżerią może być również pomieszczenie wykonane bezpośrednio przy budynku mieszkalnym powiązane z nim komunikacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 586/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 270/16).

W rozpoznawanej sprawie nawet przy przyjęciu, jak wskazuje skarżący, że nadbudowany taras był wykorzystywany jako ogród zimowy do przechowywania kwiatów, a dopiero później nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania (obecnie jest to pomieszczenie biurowe), to usytuowanie spornego ogrodu zimowego na tarasie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, że przekracza on powierzchnię 25 m2, wobec czego nie spełnia wszystkich wymogów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie mógł być wybudowany na podstawie zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Z zestawienia rzutu parteru z rzutem I piętra w inwentaryzacji wynika, że wybudowany przez inwestora taras znajdował się nad pomieszczeniami nr 20 (3,97 m2), 18 (13,77 m2) i 17 (32,70 m2). Co więcej, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. pracownicy PINB dokonali pomiarów spornej oranżerii. Z obliczenia pola powierzchni zabudowanego tarasu oznaczonego na rysunku lit. B [(7,62 m x 2,25 m)+(5,96 m x 5,78 m)] wynika, że ma on powierzchnię 51,59 m2 (k. 46 akt adm. [...]).

Istotne jest też zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno-użytkową i zwiększające kubaturę obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 450/13). W rozpatrywanej sprawie 3 z 6 ścian zabudowanego tarasu są ścianami pełnymi, przy czym 2 z nich są elementami konstrukcyjnymi budynku trzykondygnacyjnego. Jedna ściana jest w całości przeszklona (2,25 m), a pozostałe 2 posiadają ściany murowane do wysokości 0,92-0,93 m od poziomu posadzki. Dalsza część ścian jest przeszklona o konstrukcji aluminiowej i stalowej. Dach spadzisty, nieprzeszklony. Zabudowany taras przeznaczony jest jako pomieszczenie biurowo-użytkowe (zob. protokół nr [...] wraz z załącznikami, k. 36 – 50 akt adm. [...]). Z powyższego wynika więc, że obecnie pomieszczenie to nie może być uznane za taras zimowy (oranżerię).

Powyższa konkluzja nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet w przypadku uznania, że inwestor pomiędzy 4 lipca 2006 r. a grudnia 2006 r. posadowił na tarasie ogród zimowy i wykorzystywał go do przechowywania i hodowli roślin, a dopiero później nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania nie powoduje, że jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wskazano, obiekt ten w stopniu znacznym przekraczał dopuszczalną powierzchnię z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie mógł być wybudowany na podstawie zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny, bez uzyskania wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr.bud. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie dysponując materiałem wskazującym w sposób jednoznaczny na brak spełnienia przesłanki dopuszczającej legalizację samowoli budowlanej, o której mowa w akt. 48 ust. 2 Pr.bud., nie mogły odstąpić od wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że bez względu na to, czy realizacja spornego "ogrodu zimowego" zostanie zakwalifikowane jako jego wykonanie na istniejącym tarasie, czy też nadbudowę tego tarasu, lub rozbudowę przedmiotowego budynku, w dalszym ciągu będzie ono podlegało pod reżim art. 48 Pr. bud. Powyższe wynika z faktu, że stosownie do art. 6 pkt 6 Pr. bud., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W dalszej kolejności odnosząc się do zgłoszenia przez skarżącego w październiku 2006 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie oszklenia zimowego ogrodu (k. 5 akt [...]) należy wskazać, że zamiarem skarżącego raczej nie mogła być "wymiana" (już istniejącego) oszklenia ogrodu zimowego, który dopiero powstawał (okres pomiędzy 4 lipca 2006 r., a grudniem 2006 r.). Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło jedynie do montażu przeszklonej konstrukcji (w miejsce już istniejącej), tj. wymiany i modernizacji istniejącego oszklenia "ówczesnego ogrodu zimowego". Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor uzyskał pozwolenie na przeznaczenie dachu części jednokondygnacyjnej na taras, a następnie na tarasie posadowił "ogród zimowy", który nie istniał tam wcześniej. Na marginesie Sąd wskazuje przy tym, że Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 30 ust. 2 decyzją z dnia [...] r. zgłosił sprzeciw do tego zgłoszenia (k. 8 akt [...]). Co więcej, nawet jeśli inwestor w okresie późniejszym wymieniałby oszklenie ogrodu zimowego nie zmienia to faktu, że nie posiadał on w ogóle pozwolenia na budowę ogrodu zimowego i późniejsza wymiana oszklenia nie miałaby wpływu na tę konkluzję.

Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego organy zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnymi zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Co prawda organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach kwestię ewentualnego zwolnienia budowy spornego ogrodu zimowego z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę na mocy art. art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem wskazano, organ ten słusznie uznał, że inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę i słusznie wdrożył postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.