Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 379/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytulu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; 1.Uchyla zaskarżoną decyzję 2.Zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.W. z Kancelarii Adwokackiej w W. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 25 stycznia 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez panią E.M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2005 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2005 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. (data wpływu do organu – [...] lipca 2006 r.), pani E.M. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział we W. Inspektorat w O., wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wskazała, że jest osobą [...]. Podkreśliła również, iż jedynym źródłem dochodu jej oraz jej męża jest prowadzona działalność gospodarcza. Zainteresowana zaznaczyła ponadto, iż w 2004 r. uzyskała wraz z mężem łączny dochód w wysokości około [...]zł. Z kwoty tej utrzymuje się rodzina wnioskodawczyni, tj. mąż Zainteresowanej oraz dwoje dzieci.

Decyzją z [...] września 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 cyt. ustawy, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności. Organ rentowy podniósł, iż Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej wraz z mężem – M.M. Jednocześnie wskazał, iż dochód, jaki przynosi prowadzona przez Zainteresowaną działalność gospodarcza wzrasta i wg PIT-5, w maju 2005 r. wyniósł [...]zł, natomiast w czerwcu 2005 r. – [...]zł. Zakład zauważył, iż z przychodów uzyskanych do czerwca 2005 r. w kwocie [...] zł – spłacana jest pożyczka na samochód w wysokości około [...] zł miesięcznie. W ocenie organu istnieje możliwość uregulowania zaległości w formie układu ratalnego.

Pismem z [...] października 2006 r. pani E.M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, iż organ wydając negatywne dla niej rozstrzygnięcie nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Zainteresowana podkreśliła, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, wskazując jednocześnie, iż na podstawie deklaracji PIT-5 za wrzesień 2005 r., firma której jest współwłaścicielką osiągnęła dochód w wysokości [...] zł.

Decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ podniósł, iż Skarżąca wraz z mężem – M.M. prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Zaznaczył, iż dochód z prowadzonej działalności wzrasta i wg PIT-5 za wrzesień 2005 r. wyniósł [...] zł. Jednocześnie podniósł, iż z uzyskiwanych przychodów – [...] zł do września 2005 r., spłacana jest pożyczka na samochód w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Mając na względzie powyższe Prezes ZUS stwierdził brak podstaw do umorzenia należności wskazując na możliwość ich spłaty w formie układu ratalnego. Zaznaczył, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ może, ale nie musi, umorzyć należności, nawet w przypadku bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia należności, które stanowi uprawnienie, a nie obowiązek organu. Biorąc powyższe pod uwagę Prezes Zakładu stwierdził brak podstaw do zastosowania wnioskowanej ulgi uznając, iż dalsze dochodzenie należności od Wnioskodawczyni daje możliwość ich wyegzekwowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2005 r., pani E.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanej – jak wskazała – z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania.

Powołując treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wskazała, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zdaniem Skarżącej przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu. Do jego uprawnień nie należy zatem wydawanie decyzji w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego, ale również zawarty w sentencji zwrot "postanawia uchylić zaskarżoną decyzję (...)".

W ocenie Skarżącej brak jest podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek.

Ponadto zdaniem Skarżącej, decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem właściwości instancyjnej. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacje prawne nie przyznawały ani Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ani też Prezesowi Zakładu uprawnień organu odwoławczego, jak również prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Skarżącej przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W opinii Zainteresowanej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Zakład, nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według Skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służyło odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643.).

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutu Skarżącej dotyczącego braku umocowania do rozpoznania sprawy i wydania zaskarżonej decyzji w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, organ orzekający zauważył, iż z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie ustawa z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która znowelizowała art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nowelizacja przepisu usankcjonowała przyjęty przez Zakład dotychczasowy tryb rozpoznawania odwołań od decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wszczętej [...] lipca 2005 r. z wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek, Zakład zastosował tryb i zasady wnikające z powołanego wyżej przepisu. W świetle powyższego, w ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania i nieuzasadniony jest zarzut skargi w odnośnym zakresie.

Wyrokiem z 12 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 116/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę pani E.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2005 r. nr [...].

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości przez organ orzekający Sąd wskazał, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązującej od 24 sierpnia 2005 r., które - w związku ze zmianą brzmienia art. 83 ust 1 pkt 4 - właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia składek ustalały w sposób następujący: Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznający sprawę w pierwszej instancji oraz Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ załatwiający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2005 r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest zgodna z przepisami o właściwości organu.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3 tej ustawy zawiera zamknięty katalog przypadków, w których ta całkowita nieściągalność występuje. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia takiego zadłużenia. Umorzenie należności z tytułu składek należy jednak do uprawnień organ, a nie jego obowiązków. Natomiast w przypadku braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów zawartych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ wydający decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, nie ma w ogóle możliwości umorzenia takich należności. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności zobowiązań Skarżącej. Organ ustalił, że Skarżąca w sposób czynny prowadzi wraz z mężem działalność gospodarczą, która przynosi określone dochody; ponadto Skarżąca spłaca pożyczkę na samochód. Nadto sama Zainteresowana nie próbowała w ogóle wykazać, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. Sąd zauważył również, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie Zakładu w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów, ponieważ decyzje wydawane w tego rodzaju sprawach nie korzystają z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Pismem z [...] maja 2007 r. pani E.M., działając przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozważeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez pominięcie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który pozwala, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, na ich umarzanie także w przypadku braku przesłanki ich całkowitej nieściągalności. Ponadto Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji tolerowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ wskutek przyjęcia, że jej stan majątkowy oraz sytuacja zdrowotna i rodzinna pozwalają na spłacenie zaległych zobowiązań, chociaż zebrane w sprawie dowody pozwalały na wyciągnięcie odmiennych wniosków.

Prezes ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 264/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z 12 marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365) wskutek niedokonania pełnej oceny legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia należności.

Podkreślono, iż wniosek z [...] lipca 2005 r. o umorzenie należności, Skarżąca uzasadniła wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., powtarzając tę argumentację we wniosku z [...] października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie zwracała uwagę na społeczno-ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, obejmującej także umorzenie należności z tytułu składek w sytuacjach określonych ww. przepisami. W obu decyzjach ZUS dominowały natomiast rozważania dotyczące braku podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy w oparciu o art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o co Skarżąca nie wnosiła, bez wnikliwego odniesienia się do wskazanej przez nią podstawy umorzenia i przytoczonej argumentacji. Jak wskazał NSA, mylono przychód z dochodem, nie zestawiano dochodów w kolejnych miesiącach i nie odnoszono ich do czteroosobowej rodziny Skarżącej. Poza rozważaniami Sądu I instancji pozostało również pokrywanie z przychodów rat na samochód, bez wyjaśnienia, czy był on niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej.

Powyższych okoliczności nie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, zajmując się wyłącznie – poza kwestionowaną przez Zainteresowaną właściwością organu w postępowaniu odwoławczym – brakiem istnienia całkowitej nieściągalności dłużnika jako podstawy umorzenia należności, co w rozpatrywanej sprawie jest bez znaczenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 264/07.

Zgodnie z unormowaniem art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części, bądź stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącego, ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie oraz mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu.

Rozpatrując w pierwszej kolejności – jako najdalej idący - zarzut wydania zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2005 r. z naruszeniem przepisów o właściwości organu, Sąd w składzie orzekającym uznał, iż brak jest podstaw do uznania, iż wskazane orzeczenie jest dotknięte wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej: k.p.a.

Sąd zważył, że zgodnie z art. 6 i art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz, że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Aby zatem dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania (wyjaśnienia) i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze, właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., który wszedł w życie 24 sierpnia 2005 r. mocą ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przedmiotowa ustawa zmieniła dotychczasowe brzmienie ww. przepisu w ten sposób, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu cywilnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Ponieważ ww. ustawa z 1 lipca 2005 r., na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. w/s SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561).

Jak wynika z powyższego, po zmianie brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 4 u.s.u.s., tj. od 24 sierpnia 2005 r., organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności jest - w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organ załatwiający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie decyzja z [...] grudnia 2005 r., została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2005 r. wydaną prawidłowo przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji z perspektywy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego Sąd stwierdza, iż organ orzekający przyjął, że fakt prowadzenia przez Skarżącą wraz z mężem działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej, przynoszącej określone dochody, powoduje, że nie zachodzi w jej przypadku całkowita nieściągalność należności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s..

Skarżąca natomiast swój wniosek z [...] lipca 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uzasadniła wyłącznie spełnieniem wymogów określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Argumentację tę powtórzyła we wniosku z [...] października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności Skarżąca wskazała na trudną sytuację materialną podkreślając, iż jedynym źródłem utrzymania jej oraz jej rodziny (męża i dwojga dzieci) są dochody osiągane z prowadzonej działalności gospodarczej kształtujące się poniżej minimum egzystencji. Zwróciła również uwagę na swoje problemy zdrowotne spowodowane [...], stanowiącymi istotną przeszkodę w prowadzeniu działalności gospodarczej. Podkreśliła, że jest osobą [...] i w związku z tym wymaga stałej rehabilitacji i leczenia farmakologicznego. Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę na społeczno-ekonomiczne uwarunkowania, jakie towarzyszyły organom państwa przy udzielaniu pomocy osobom prowadzącym na własny rachunek działalność gospodarczą, obejmującej także umorzenie należności z tytułu składek w sytuacjach określonych ww. przepisami.

Do wskazanej przez Skarżącą podstawy umorzenia należności oraz podniesionych przez nią argumentów organ orzekający w obu decyzjach nie odniósł się w sposób należyty. Z uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji, jak i decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wynika, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru przepisów prawa materialnego wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ, odmawiając zastosowania tej instytucji, zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Zgodnie z przywołanymi przepisami organ administracji publicznej jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Z uzasadnienia decyzji musi również wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ orzekający rozpatrzył w sposób wnikliwy i rzetelny cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Przede wszystkim oceniając sytuację materialną Skarżącej mylono przychód z dochodem osiąganym z prowadzonej działalności gospodarczej, nie zestawiano dochodów w kolejnych miesiącach i nie odniesiono ich do kosztów utrzymania i potrzeb czteroosobowej rodziny Zobowiązanej, ani do jej sytuacji zdrowotnej. Poza rozważaniami znalazła się również kwestia pokrywania z przychodów rat z tytułu pożyczki zaciągniętej na zakup samochodu, bez wyjaśnienia, czy był on niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem ustalenie wysokości dochodów i wydatków Skarżącej oraz jej rodziny, w szczególności w świetle jej sytuacji zdrowotnej w kontekście możliwości wykonywania pracy ma w sprawie istotne znaczenie. Są to okoliczności, które powinny być nie tylko wyjaśnione, ale i wszechstronnie i wnikliwie rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie, czy nie zachodzi przesłanka umorzenia należności w świetle art. 28 ust 3a ustawy i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego.

Organ orzekający, odmawiając umorzenia należności, winien wskazać jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, że spłata należności przez Skarżącą, przy określonej wysokości dochodach i braku majątku, nie pociągnie zbyt ciężkich dla niej skutków. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Podkreślenia wymaga, iż wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności przy zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego, organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw.

Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek wnikliwie i rzetelnie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej Skarżącej uwzględniając jej ważny interes oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przedmiotowa ocena okoliczności faktycznych sprawy winna zostać dokonana w szczególności z perspektywy przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Mając na względzie powyższe, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.