Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 598/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 80 ust. 1a, art. 90
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
article: art. 72 ust. 1-2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust.1, art. 26, art. 27
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. (znak [...]). dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 598/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. (znak: [...]) w sprawie odmowy przyznania dodatku wychowawczego.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 26 lutego 2021 r. M.O. zwróciła się o przyznanie jej dodatku wychowawczego na dziecko K. K., ur. [...] września 2018 r., w związku z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r., [...], którym ten sąd udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że powierzył M.O. bieżącą pieczę nad małoletnim wnukiem K. K.

Decyzją Starosty [...] z [...] r. odmówiono skarżącej przyznania dodatku wychowawczego w oparciu o art. 80 ust. 1a, art. 87 ust. 1 i 1a, ust. 4, art. 88 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 821 z późn. zm.) [dalej: ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej].

Zdaniem organu I instancji rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego z [...] r. nie należy do żadnej z kategorii orzeczeń wymienionych w art. 109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ponieważ sąd zarządzeniem tymczasowym powierzył M.O. bieżącą pieczę nad małoletnim, na czas trwania postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej i o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej, poddając wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnim nadzorowi kuratora sądowego.

Organ podniósł, że przepisy ustawy o pieczy zastępczej przyznają prawo do korzystania ze świadczeń rodzinom zastępczym ustanowionym przez sąd jak też ustanowionym tymczasową rodziną zastępczą zarządzeniem sądu, lub na mocy zawartej umowy, o czym przesądza art. 49 i art. 90 tej ustawy. Wydanie innych orzeczeń i decyzji przez sąd w postępowaniu toczącym się w celu ustanowienia rodziny zastępczej, przyznających pieczę nad dzieckiem na czas trwania postępowania, nie daje podstaw do korzystania przez osoby, sprawujące tę pieczę ze świadczeń uregulowanych w tej ustawie.

W odwołaniu M.O. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przyznanie dodatku wychowawczego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podkreśliła, że opiekuje się małoletnim wnuczkiem i jako opiekunowi faktycznemu dziecka świadczenie powinno jej zostać przyznane. Zdaniem strony osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło opiekę nad jego wychowaniem i rozwojem ma prawo skutecznego domagania się od tego państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Zgodnie z Konwencją o Prawach Dziecka formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice jest tak zwana piecza alternatywna wobec rodzicielskiej. Skarżąca zaakcentowała, że zgodnie z postanowieniem sądu małoletni wnuczek został umieszczony pod jej pieczą, została też upoważniona do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego. Ograniczenie uprawnień w dostępności do dodatku wychowawczego stanowi istotne naruszenie praw wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice lub inne osoby odpowiedzialne z a dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swoich możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do tych środków ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców realizacja tego prawa.

Skarżąca zaznaczyła, że spór w związku z wykładnią przepisów na tle podobnych przypadków był już przedmiotem wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyrokach tych sądy uwzględniały skargi osób, którym na mocy postanowienia sądu opiekuńczego powierzono bieżącą pieczę nad małoletnimi.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Kolegium zaznaczyło, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji. Również w ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy uznać należy zatem za bezsporny. W aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Ł., [...] z [...] r., w którym postanowiono udzielić zabezpieczenia na czas trwania postępowania w ten sposób, że bieżącą pieczę nad małoletnim K.K. powierzono babce ojczystej M.O. i upoważniono M.O. do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego.

Z treści tego postanowienia – w ocenie organu - wynika, że samo postępowanie toczy się w przedmiocie władzy rodzicielskiej i umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej. Zatem organ uznał, że w takim kształcie z pewnością nie daje ono podstaw do stwierdzenia, że na jego podstawie doszło do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w rozumieniu ustawy. Sąd wypowiedział się na zasadzie zarządzenia tymczasowego jedynie w zakresie powierzenie bieżącej pieczy na czas trwania toczącego się przed nim postępowania. Rozstrzygnięcie o takiej treści w ogóle nie może być rozpatrywane pod kątem zastosowania ustawy. Nie spełnia stawianych przez nią wymogów, w tym oczywiście również tych dotyczących przyznawania należnych rodzinom zastępczym świadczeń. Nie nakłada ono obowiązków związanych z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej, w związku z czym powiat odpowiadający za organizację pieczy zastępczej na swoim terenie nie jest uprawniony do objęcia wsparciem przewidzianym dla osób pełniących funkcję rodziny zastępczej tak określonego podmiotu. Co za tym idzie w opisanym stanie rzeczy nie było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia zastrzeżonego wyłącznie dla osób sprawujących pieczę zastępczą w zakresie wyznaczonym ustawą.

Kolegium nie podzieliło występującego w orzecznictwie stanowiska, że biorąc pod uwagę cele ustawy, do przyznania prawa do dodatku wychowawczego wystarczy powierzenie sprawowania bieżącej pieczy, co nie musi bezwzględnie polegać na pełnieniu funkcji rodziny zastępczej. Z całokształtu analizowanych przepisów ustawy, według Kolegium, wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było nałożenie na powiaty obowiązków wyłącznie w zakresie świadczeń na rzecz formalnie ustanowionych rodzin zastępczych. Mamy tu przy tym do czynienia z szeregiem powiązanych ze sobą zadań, z których wypłata świadczeń pieniężnych, w tym w szczególności dodatku wychowawczego, stanowi tylko pewien wycinek pracy prowadzonej z rodziną zastępczą.

Kolegium uznało zatem, że skarżącej sporne świadczenie mogłoby zatem przysługiwać, gdyby została ona, chociażby na zasadzie zarządzenia tymczasowego, ustanowiona dla małoletniego rodziną zastępczą.

W skardze do sądu M.O. podtrzymała dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i wniosła o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia w całości i przyznanie jej spornego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 29 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 sierpnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca oraz organ nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 29 września 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 27 sierpnia 2021 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania dodatku wychowawczego na dziecko – K.K. ur. [...] września 2018 r. stojąc na stanowisku, że dodatek wychowawczy przysługuje wyłącznie rodzinie zastępczej, a ten warunek w przypadku skarżącej nie został spełniony.

W sprawie niespornym jest, że skarżąca M. O. do wniosku z 26 lutego 2021 r. o przyznanie dodatku wychowawczego załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z [...] r., [...], mocą którego Sąd po rozpoznaniu sprawy z wniosku M.O. z udziałem J. W. i M. K. w przedmiocie władzy rodzicielskiej i o umieszczenie małoletniego w pieczy zastępczej oraz z urzędu z udziałem J. W. i M. K. w przedmiocie władzy rodzicielskiej oraz z urzędu w przedmiocie wniosku M.O. o udzielenie zabezpieczenia postanowił w trybie zabezpieczenia uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim K. K. w ten sposób, że bieżącą pieczę nad małoletnim K. K. powierzył babce ojczystej M.O., poddając wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnim nadzorowi kuratora sądowego, jednocześnie upoważnił M.O. do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego K.K..

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 821) [dalej: ustawa o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej]. Wynika z nich, że piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy). Piecza zastępcza jest sprawowana w formie: pkt 1 - rodzinnej; pkt 2 -instytucjonalnej (art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej]. Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej). Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym" (art. 80 ust. 1a powoływanej ustawy). Przyznanie oraz odmowa przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, następuje w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej). Zgodnie z art. 90 tej ustawy w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio.

Należy w tym miejscu zauważyć, że uchwalenie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nastąpiło "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami" – por. preambuła ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie prawidłowego odkodowania przywołanych na wstępie norm prawa materialnego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na uregulowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z powyższego wynika więc, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (zob.: Komentarz do art. 72 Konstytucji RP - W. Skrzydło, Lex).

Konieczne jest także uwzględnienie uregulowania Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), pamiętając przy tym, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2 Konwencji). Według art. 20 ust. 1-3 Konwencji dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą. Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu. Z kolei, w myśl art. 27 ust. 1-3 Konwencji Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

Uwzględniając przywołane wyżej unormowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, Sąd stoi na stanowisku, że użyty przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 ustawy zwrot "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu" oznacza, każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż babce powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy, co stanowiłyby podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Innymi słowy, regulacja art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie odwołuje się jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego (rejonowego), wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowiącego, że sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Stosownie bowiem do art. 109 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje fakt, że na wniosek skarżącej toczy się postępowanie w przedmiocie władzy rodzicielskiej i o umieszczenie małoletniego K.K. w pieczy zastępczej. Co prawda w postanowieniu Sąd Rejonowy w Ł. nie posłużył się zwrotem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji w rodzinie zastępczej", czy też zwrotem "umieścić małoletniego w rodzinie zastępczej", a sformułowaniem "udzielić zabezpieczenia na czas trwania postępowania w sprawie niniejszej w ten sposób, że bieżącą pieczę nad małoletnim K. K. (...) powierzyć babce ojczystej M.O. (...) upoważnić M.O. do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego K.K.", to jednak orzeczenie to czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd powierzył skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim, która ze swej istoty pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. W rezultacie to na skarżącej do czasu zakończenia postępowania o umieszczenie K.K. w rodzinie zastępczej spoczywa obowiązek ponoszenia wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem małoletniego – wynika to także z cytowanego pkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego w Ł., gdzie sąd wprost wskazuje, że "upoważnia M. O. do podejmowania wszystkich bieżących decyzji dotyczących leczenia i edukacji małoletniego K.K.".

Stosownie do treści art. 1121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym dodatku wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. m.in. wyroki WSA: we Wrocławiu z 25 września 2013 r., IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r., II SA/Rz 468/13; w Gliwicach z 13 stycznia 2011 r., IV SA/Gl 541/10).

Zauważyć w tym względzie należy, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jeżeli prawodawca zamierza zróżnicować podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadzając odstępstwo od zasady równości, winien sformułować jednoznaczne kryteria, na podstawie których owo zróżnicowanie jest dokonywane. W realiach analizowanego przypadku – zakwestionowanego przez sąd przepisu ustawy – ustawodawca nie dokonał takiego zabiegu. Trudno doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla wykluczenia osób sprawujących bieżącą pieczę z prawa do świadczenia wychowawczego. Nie sposób bowiem stwierdzić, ponownie odwołując się do bogatego orzecznictwa TK, że kwestionowane zróżnicowanie zakresu podmiotowego ustawy pozostaje w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem. W szczególności, gdy zestawimy tę regulację ustawową z normami Konstytucji odwołującymi się do zasad ochrony praw dziecka (art. 72) i praw rodziny (art. 18). Charakter i cel świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczenia (por. R. Adamczewski, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 566/17, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 1.

Podobne stanowisko prezentuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (por. m.in. wyrok z 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11; z 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11). Takiego uzasadniania nie zawarł natomiast ustawodawca w ustawie o świadczeniach wychowawczych. Nie można za takowe uznać prostej egzemplifikacji podmiotów uprawnionych do świadczeń, bez szerszego, racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia, czy też wykluczenia z tego kręgu konkretnych podmiotów, jak np. w analizowanym przypadku osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem.

Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w judykaturze sądów administracyjnych, iż niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że dysponują orzeczeniem o ustanowieniu rodziny zastępczej, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego faktycznie wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Natomiast prawo do świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i Konstytucji, czyli na ustaleniu właściwego sensu normy ustawowej za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustawy. Oczywistym jest także, że ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc czy przepisy te wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji (zob.: wyroki NSA z 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17 oraz WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r., II SA/Łd 505/19, WSA w Gliwicach z 6 lipca 2020 r., II SA/Gl 132/20).

W tym miejscu – jako dodatkowy argument - należałoby wskazać na uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniu wychowawczym. Uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniu wychowawczym już na wstępie wskazuje, iż celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. W części szczegółowej uzasadnienia projektu doprecyzowując, że istotą wprowadzanych regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób, posiadających na swoim utrzymaniu dzieci. Zasadniczym przy tym celem ustawy ma być wsparcie ekonomiczne rodzin oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia. Co prawda, w dalszej części uzasadnienia projektu wyliczając podmioty, którym to świadczenie ma przysługiwać, nie wskazuje się na osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. I tu ponownie odwołać się można do powoływanej wcześniej Glosy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 566/17, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 1, gdzie wskazuje się, że należałoby jednak wnioskować, że skoro zasadniczym celem ustawy ma być pomoc rodzinie, to zakres znaczeniowy pojęcia "rodziny" powinien być rozumiany tak jak tego chce ustawa zasadnicza, to znaczy możliwie szeroko. W ustawie zasadniczej brak jest definicji rodziny, pojmować ją zatem można w sposób węższy (małżonkowie i ich dzieci) lub szerszy (także osoby związane więzami pokrewieństwa, powinowactwa). Trybunał Konstytucyjny przychyla się raczej do rozumienia rodziny w sensu largo, czyli każdego trwałego związku dwóch lub więcej osób, zazwyczaj opartego na małżeństwie i na więzach pokrewieństwa lub powinowactwa. W szczególności istotną cechą wspólnoty rodzinnej są "ścisłe i trwałe relacje łączące jej członków".

W realiach analizowanej sprawy z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia. Odwołując się do szerokiego rozumienia rodziny, w aspekcie konstytucyjnym, w szczególności mając na uwadze treść art. 72 ustawy zasadniczej, w kontekście wskazanego uzasadnienia projektu ustawy, należałoby wyprowadzić wniosek zgodny z twierdzeniami skarżącej. Mianowicie, zdaniem Sądu brak jest racjonalnych podstaw do ograniczenia rozumienia spornego przepisu ustawy i wykluczenia z kręgu uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób sprawujących bieżącą pieczę.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej dodatku wychowawczego od chwili wykonalności postanowienia tymczasowego o powierzeniu jej pieczy nad małoletnim. Natomiast prezentowana przez organy orzekające w sprawie wykładnia przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opierająca się stricte na literalnym ich odczytaniu, z pominięciem norm konstytucyjnych oraz przywołanych unormowań Konwencji o Prawach Dziecka, w świetle których dobro małoletniego dziecka ma charakter nadrzędny, jest niemożliwa do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym, którego rolą jest nie tylko wspieranie rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci ale także osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, którym Państwo mocą orzeczenia sądowego powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem. Osoby te mają prawo skutecznego domagania się pomocy Państwa w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej jak chociażby w postaci przyznania spornego dodatku wychowawczego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.