Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1692/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 83
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 280/12 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z [...] października 2010 r., odmawiającą przyznania T. P. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zatrudnieniu T. P. w okresach od dnia [...] kwietnia 1998 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek ubezpieczenia społecznego związana z brakiem świadczenia pracy albo wykonywaniem działalności gospodarczej. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższym okresie zainteresowana nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. lekarz orzecznik ZUS uznał T. P. za całkowicie niezdolną do pracy w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie organu trudno uznać za okoliczność szczególną, wskutek której nie nabyto uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, sytuację na rynku pracy. Co prawda nie można kwestionować, że skala bezrobocia jest duża i występowały i występują trudności w znalezieniu pracy, jednakże w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ wskazał, iż T. P. udokumentowała okres składkowy w wysokości 14 lat, 9 miesięcy i 18 dni oraz okres nieskładkowy w wysokości 6 lat i 15 dni. Przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty okresy nieskładkowe mogą być uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych. Łącznie uznano zatem za udowodnione 19 lat, 8 miesięcy i 24 dni tych okresów. Należy podkreślić, że okres, w którym T. P. pozostawała poza ubezpieczeniem (1998 r. – 2008 r.) przypada w znacznej części w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, w którym powinien zostać udowodniony co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. W tym przypadku okres ten wynosi jedynie 1 rok, 2 miesiące i 1 dzień.

W ocenie organu, analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona u zainteresowanego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Podstawą otrzymania świadczeń, przewidzianych w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest przepracowanie wymaganego okresu pracy, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli nie zostały spełnione warunki do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, co odnosi się w szczególności do nieudokumentowania wymaganego okresu pracy. Przyjęta zasada, iż na podstawie art. 83 powołanej ustawy nie można przyznać świadczenia w zupełnym oderwaniu od przepracowania przez osobę zainteresowaną dostatecznie długiego okresu pracy (chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach) – nie może budzić wątpliwości.

T. P. zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, iż skarżącej przysługuje przedmiotowe świadczenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia rentowego w trybie wyjątku, oraz naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego.

Do skargi T. P. załączyła zaświadczenia na okoliczność indywidualnych starań w poszukiwaniu pracy. W uzasadnieniu skargi wskazywała na upadek branży dziewiarskiej w zamieszkiwanym przez nią regionie, jako główną przyczynę pozostawania bez pracy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 208/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Dochodzone świadczenie nie jest bowiem świadczeniem przyznawanym z uwagi na potrzeby, nawet najbardziej uzasadnione, ale świadczeniem pochodnym od okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.

Przepis art. 83 ust. 1 ustawy umożliwia przyznanie świadczenia społecznego jeżeli istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełniania wymaganych w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia (jak np. zachowania wymaganych okresów w opłacaniu składek) przy jednoczesnej niemożności podjęcia pracy przez starającego się o to świadczenie z uwagi na jego wiek lub orzeczoną niezdolność do wykonywania pracy.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienie w niniejszej sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na niemożność uzyskania przez skarżącą uprawnień rentowych w trybie zwykłym.

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie administracyjnej dokumentów, T. P. urodziła się w 195[...] r. Nie spełniała przesłanek do uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, albowiem nie legitymowała się wymaganym minimum 5-letnim okresem składkowym i nieskładkowym w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku. Skarżąca ma wykształcenie zawodowe dziewiarskie. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2010 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy od dnia 15 grudnia 2009 r. W dacie powstania niezdolności do pracy skarżąca liczyła 5[...] lata. Od dnia 23 kwietnia 1998 r. do dnia 1 stycznia 2008 r. (w 2008 r. skarżąca liczyła 5[...] lat) wystąpiła przerwa w opłacaniu składek ubezpieczenia społecznego związana z brakiem świadczenia pracy albo wykonywaniem działalności gospodarczej. W okresie od dnia 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. T. P. prowadziła własną działalność gospodarczą, jednakże nie odprowadzała w tym okresie składek na ubezpieczenie społeczne, zatem nie można uznać, iż choroba uniemożliwiła wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia, albowiem przez okres blisko 9 miesięcy (do daty stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy – 15 grudnia 2009 r.), mimo prowadzenia własnej działalności gospodarczej, T. P. składek na ubezpieczenie społeczne nie odprowadzała. Skarżąca legitymuje się łącznym okresem ubezpieczenia społecznego 19 lat, 8 miesięcy i 24 dni tych okresów. Okres ten jest nieadekwatny do wieku T. P.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wskazać należy, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę zarówno przy podejmowaniu decyzji, jak i podczas wyrokowania, oraz zły (na dzień obecny) stan zdrowia skarżącej nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też dodatkiem przyznawanym w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia danej osoby.

Także, choć pozytywnie świadczące o skarżącej, próby samodzielnego poszukiwania pracy nie stanowią okoliczności wyczerpujących pojęcie szczególnych okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca swoich niepowodzeń w znalezieniu zatrudnienia upatruje w kryzysie branży dziewiarskiej, co w połączeniu z jej wykształceniem zawodowym (dziewiarz), usprawiedliwia brak zatrudnienia. Jednakże skarżąca winna poszukiwać pracy także w innych zawodach i gdy utraciła zatrudnienie w 2008 r. i po kilku latach zauważyła trudności zatrudnienia w zawodzie dziewiarskim, winna myśleć o zdobyciu innego zawodu, tym bardziej, iż jej wiek umożliwiał jeszcze naukę innego zawodu.

Podjęta w sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2012 r. i wcześniejsza z [...] października 2010 r. odmawiająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku są z powyższych względów zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu tych decyzji, które mogłoby skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisów art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

T. P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec skarżącej nie nastąpiły szczególne okoliczności usprawiedliwiające jego zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie w drodze wyjątku.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach;

2) art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do oddalenia skargi ponieważ skarżąca spełniała warunki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach i w konsekwencji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję i odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku naruszył wspomniany przepis.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, oświadczając, że udzielona pomoc prawna nie została w całości lub w części opłacona.

W piśmie procesowym z 12 lipca 2012 r., wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: "Potwierdzenie ubezpieczenia osób płacących składki na własne ubezpieczenia oraz osób z nimi współpracujących" na okoliczność, że skarżąca T. P. wbrew temu, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny (s. 4 i 5 uzasadnienia wyroku), uiszczała w okresie od 2 stycznia 2008 r. do 28 lutego 2009 r. składki na ubezpieczenie społeczne a od dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 25 sierpnia 2008 r. pobierała zasiłek chorobowy z ubezpieczenia chorobowego.

Przeprowadzenie ww. dowodów może mieć kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok opierał się na przekonaniu, że skarżąca w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej nie odprowadzała składek na ubezpieczenie społeczne i wprost stwierdził, że nie odprowadzanie w tym okresie składek uniemożliwia uznanie, iż "choroba uniemożliwiła wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia" – to a contrario należy uznać, że choroba uniemożliwiła skarżącej dalsze odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, a co za tym idzie, spełnia ona przesłanki do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast pobieranie przez nią zasiłku chorobowego w okresie od dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 25 sierpnia 2008 r. może potwierdzać, że już w tym okresie znacząco podupadła na zdrowiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja art. 83 ust. 1 ustawy jest regulacją szczególną, która osobie niespełniającej warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie pozwala uzyskać świadczenia odpowiadające świadczeniu ubezpieczeniowemu. Warunkiem uzyskania świadczenia w drodze wyjątku jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy. Przy czym przepis ten bezwzględnie wymaga wykazania, że ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły, a więc okoliczności obiektywnych, niezależnych, niezawinionych przez ubiegającego się o świadczenie.

Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję obowiązany jest to pełnej kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ustalenie na podstawie akt sprawy prawidłowości postępowania organu administracji publicznej daje możliwość prawną oceny, czy stan faktyczny sprawy odpowiada zapisanemu, hipotetycznemu stanowi faktycznemu, w normie prawnej. W zaskarżonym wyroku w uzasadnieniu Sąd przedstawił i powołał okoliczności faktyczne, które nie mają oparcia w aktach sprawy. Wskazał, że T. P. prowadziła w okresie od 1 marca 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. działalność gospodarczą, jednakże nie odprowadzała w tym okresie składek na ubezpieczenie społeczne. Budzi zastrzeżenie prawidłowość kontroli Sądu w zakresie ustalenia opłacenia składek za okres prowadzenia działalności gospodarczej.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi, że organ naruszył przepisy postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pełne i prawidłowe przedstawienie stanu faktycznego daje podstawy do oceny zastosowania normy prawa materialnego. Sąd zatem w uzasadnieniu wyroku oddającym skargę obowiązany jest przedstawić stan faktyczny, wykazując w ten sposób zachowanie przepisów postępowania administracyjnego. Jeżeli przedstawienie stanu faktycznego w części uzasadnienia zawierającego wynik kontroli Sądu budzi wątpliwości, to zasadnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.