Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 639/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego " [...]" J. T. Spółka Jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 625/07 w sprawie ze skargi Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego " [...]" J. T. Spółka Jawna w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Ke 625/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Spółki Jawnej Zakład Opiekuńczo

– Leczniczy "[...]", J. T., A. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Starosta Świętokrzyski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Zakładowi Opiekuńczo – Leczniczemu "[...]" – J. T., Spółka Jawna pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na dom pomocy społecznej z wewnętrznymi instalacjami oraz budowę dróg dojazdowych, placu i zjazdów publicznych z drogi powiatowej na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Bliżynie.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Świętokrzyski stwierdził, że działki o nr ew. [...] i [...] objęte projektem zagospodarowania terenu położone są na obszarze terenów zalewanych wielkimi wodami rzeki Kamiennej i zbiornika "[...]". Tereny te znajdują się na nieobwałowanych obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Zgodnie z treścią § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bliżyn 1" uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Bliżynie Nr XXIV/201/05 z dnia 24 czerwca 2005 roku (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 215, poz.2557) na obszarach tych zabronione jest m.in. wznoszenie wszelkich obiektów budowlanych.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja, zdaniem Starosty, jest niezgodna z § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ nie może być realizowana w granicach terenów "zalewanych wielkimi wodami".

Opracowane studium dotyczące ochrony przeciwpowodziowej stanowić może stanowić podstawę do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bliżyn 1". Nie może być ono natomiast podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]" Sp. Jawna, J. T., A. Z..

W odwołaniu podniesiono zarzut, iż obszary zalewane wielkimi wodami zostały określone w planie w oparciu o "Operat przeciwpowodziowy dla województwa kieleckiego" wykonany przez Biuro Projektów Wodnych i Melioracyjnych w Kielcach w 1989 roku. Rzetelność określenia granic tych terenów już wówczas budziła wątpliwości autorów planu miejscowego. Aktualnie opracowane zostało nowe "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej Etap I" na zlecenie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, uszczegółowiające zagrożone obszary. Wynika z niego, że przedmiotowy teren znajduje się poza obszarami zagrożonymi wodami powodziowymi. Tym samym nie występują na nim ograniczenia wynikające z tego zagrożenia.

Podczas ostatniej powodzi teren lokalizacji projektowanego Domu Pomocy Społecznej znajdował się poza obszarami zalewanymi. Nadto budynek znajduje się na wysokiej skarpie, na brzegu rzeki znacznie wyższym od brzegu przeciwległego oraz na terenie, który będzie zabezpieczony przez projektowany zbiornik wodny.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2007 roku podzielając zawarte w niej stanowisko.

Wojewoda stwierdził, że "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej Etap I Rzeka Kamienna" nie stanowi prawa miejscowego. Nowe Studium może stanowić prawo, gdy zostanie wprowadzone do planu miejscowego. Nadto nie zostało ono do dnia wydania decyzji podpisane przez jednostkę zlecającą – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie.

Wojewoda Świętokrzyski stwierdził również, że analiza akt sprawy wykazała także inne wady i uchybienia projektowe i wymienił w uzasadnieniu decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Spółka Jawna Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]", J. T., A. Z..

W skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, że narusza on postanowienia § 13 ust. 4 planu, podczas gdy, zdaniem skarżącej, projekt ten planu nie narusza.

Skarżąca Spółka wskazała, że określony w § 13 ust. 4 planu zakaz dotyczy jedynie wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych. Zgodnie natomiast z poglądem Sądu Najwyższego wzniesienie budynku oznacza budowę od podstaw, od fundamentów (na powierzchni), a nie roboty stanowiące nakłady na budynek już istniejący. Przy takim zapisie użytym w uchwale przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy rozbudowy czy nadbudowy istniejącego już budynku. Wykładnia rozszerzająca zakaz na rozbudowę i nadbudowę prowadziłaby do oczywistego naruszenia praw osób występujących z wnioskiem o pozwolenie. Jeżeli intencją autorów uchwały było objęcie zakazem także rozbudowy i nadbudowy na terenach objętych zalewami, powinno to być wprost wyrażone w przepisie. Wprowadzenie zakazu poprzez wykładnię rozszerzającą jest niedopuszczalne.

Skarżąca Spółka zarzuciła także, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów obu instancji, że nie mają znaczenia ustalenia Studium dla Potrzeb Ochrony Przeciwpowodziowej – Etap I, Rzeka Kamienna, z którego wynika, iż teren na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, znajduje się poza obszarami zagrożonymi wodami powodziowymi, albowiem dokonane w Studium ustalenia stanowić będą element planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też niezależnie od tego, że zdaniem skarżącej Spółki, ograniczenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą dotyczyć rozbudowy i nadbudowy budynku, to zgodnie z powołanym Studium projektowany obiekt nie znajduje się na terenie objętym ograniczeniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Ke 625/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Spółki Jawnej Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]", J. T., A. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2007 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, iż zarówno w dacie składania wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę jak i w dacie wydawania przez organy decyzji w niniejszej sprawie, "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi", na które powołuje się wnosząca skargę Spółka nie zostało wprowadzone do obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Nie można nawet stwierdzić czy zostało ono sporządzone, stosownie do art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. Nr 239 za 2005r. poz. 2019 ze zm.) przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mają obowiązek sprawdzić zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodność z aktualnie obowiązującym planem, nie zaś planem, który być może będzie w przyszłości zmieniony. Ten zaś aktualnie obowiązujący plan, uchwalony przez Radę Gminy w Bliżynie w dniu 24 czerwca 2005 roku w § 13 ust. 4 stwierdza, iż "na rysunku miejscowego planu określona została granica terenów zalewanych wielkimi wodami wzdłuż rzeki Kamiennej i Zbiornika [...]. Tereny te znajdują się na nieobwałowanych obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". Okolicznością niesporną jest to, że planowana inwestycja została zlokalizowana na tym właśnie terenie. Następnie w § 13 ust. 4 planu przytoczona jest treść Rozporządzenia Nr 11/92 Wojewody Kieleckiego z dnia 21 grudnia 1992 roku, zgodnie z którym to rozporządzeniem na obszarach nieobwałowanych, o których mowa wyżej zabronione jest:

a) wznoszenie wszelkich obiektów budowlanych,

b) składowanie materiałów budowlanych i innych,

c) zmienianie ukształtowania powierzchni gruntu,

d) sadzenie drzew i krzewów oraz wykonywanie wszelkich urządzeń i robót, które mogą utrudnić ochronę tych terenów przed powodzią.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takie uregulowanie oznacza, iż uchwała Rady Gminy w Bliżynie w sposób samodzielny ustaliła granice terenów zalewanych wielkimi wodami, natomiast jeśli chodzi o wprowadzone na tym terenie zakazy, nie są one wprowadzone przez Radę Gminy, a jedynie Rada uchwalając plan miejscowy niejako dla przypomnienia przytoczyła treść rozporządzenia. Ewentualny problem z tym związany to okoliczność, iż Rozporządzenie Wojewody Kieleckiego po wprowadzeniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne straciło swą aktualność. Obecnie bowiem to przepisy tej właśnie ustawy, w odniesieniu do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, wprowadzają stosowne zakazy. Zgodnie z art. 82 ust. 2 na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności:

1. wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych;

2. sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3. zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową i przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą.

W § 13 ust. 4 planu zagospodarowania przestrzennego użyto terminu "tereny zalewane wielkimi wodami" ze wskazaniem, że "tereny te znajdują się na nieobwałowanych obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie to jest tożsame z ustawowym pojęciem obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią, który to obszar obejmuje, zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa wodnego, m. in. tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego. Okolicznością niesporną jest to, iż teren planowanej inwestycji, oddalony od rzeki Kamienna o ok. 20 m (jeśli chodzi o odległość projektowanego nowego skrzydła budynku, gdyż inne urządzenia związane z inwestycją zostały zaprojektowane w jeszcze mniejszej odległości) nie jest oddzielony od tej rzeki wałem przeciwpowodziowym. Co więcej, jak wynika zarówno z projektu architektoniczno – budowlanego oraz opinii urbanistycznej sporządzonej przez architekta B. G. – G. (opinia w tej części miała tłumaczyć odstępstwa od przewidzianej w miejscowym planie zabudowy dwukondygnacyjnej) projektowane nowe skrzydło budynku, położone na północ w stosunku do rzeki Kamienna, ma być zgodnie z projektem usytuowane w obniżeniu terenu – częściowym wykopie. Tak więc nie tylko, że ta nowa część budynku miałaby być usytuowana bliżej rzeki i na niższym terenie niż dotychczasowy stary budynek (prawie cała pierwsza kondygnacja stanowiąca parter nowego skrzydła budynku znalazłaby się poniżej skarpy od strony rzeki), to dodatkowo budowa nowego skrzydła wiązałaby się z prowadzeniem wykopów w istniejącej skarpie, stanowiącej naturalny wysoki brzeg. Nie ulega zaś wątpliwości, iż w świetle powołanego już art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego tego typu zmiana ukształtowania terenu jest niedopuszczalna.

Odnośnie zarzutu, iż rozbudowa i nadbudowa nie mieszczą się w pojęciu wznoszenia obiektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Aczkolwiek ustawodawca nie definiuje w tej ustawie pojęcia wznoszenia obiektu, tym niemniej zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pod tym pojęciem należy rozumieć także rozbudowę polegającą, zwłaszcza tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na dobudowaniu do już istniejącego budynku drugiego budynku, o wymiarach niewiele mniejszych niż ten dotychczasowy. Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, definiując pojęcie "wznoszenia obiektu budowlanego" użyte zarówno w powołanym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rozporządzeniu Wojewody Kieleckiego jak i w art. 82 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego należy mieć na uwadze, jakie inne zakazy (poza wznoszeniem obiektu) zostały dla danego terenu wprowadzone. Skoro zabronione jest wykonywanie urządzeń wodnych, sadzenie drzew, krzewów, składowanie materiałów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, nie do przyjęcia jest uznanie, że ustawodawca jednocześnie zezwolił na prowadzenie rozbudowy czy też nadbudowy istniejących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią obiektów.

Mając powyższe na uwadze prawidłowo Wojewoda uznał, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany, sytuując inwestycję na terenie zagrożonym powodzią, narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, którą to okoliczność miał obowiązek zbadać zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto projekt ten narusza także przytoczone wyżej przepisy art. 82 ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa wodnego (a obowiązek zbadania zgodności projektu z innymi przepisami, w tym Prawa wodnego, wynika z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Powyższe naruszenia nie zostały usunięte i dlatego też prawidłowo organy administracji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Bezprzedmiotowe, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest odnoszenie się do innych wykazanych przez organ II instancji nieprawidłowości w dokumentacji, bowiem bez wcześniejszego wezwania do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie mogłyby one stanowić samodzielnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co prawda w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego mylnie wskazano jako osoby wnoszące odwołanie J. T. i A. Z. w sytuacji, gdy zarówno wniosek o pozwolenie na budowę jak i odwołanie od decyzji organu I instancji zostały wniesione przez Spółkę Jawną Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]" (która to spółka stosownie do przepisów ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych – Dz. U. Nr 94 poz. 1037 ze zm. jest spółką handlową i z mocy art. 8 § 1 tego kodeksu ma osobowość prawną), w imieniu której działały J. T. i A. Z., tym niemniej jest to uchybienie, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i ostateczną ocenę, że wniesione przez skarżącego odwołanie jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mając na uwadze fakt, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153 poz. 1270 ze zm.), to jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, oraz określone w art. 156 kpa przyczyny nieważności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu,

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniosła Spółka Jawna Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]", J. T., A. Z..

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z § 13 ust. 1 pkt 4 "a" uchwały Rady Gminy Bliżynie zatwierdzającą ustalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego Bliżyn I z dnia 24 czerwca 2005 roku poprzez błędną wykładnię polegającą na rozszerzającej wykładni zakazu zawartego w tym przepisie skutkującą nie mającym w tym przepisie podstawy ograniczeniem praw skarżącej Spółki.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki jest bezspornym, że § 13 ust. 4 pkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza, że "wzbronione jest wznoszenie wszelkich obiektów budowlanych". Nie ma zatem wątpliwości co do interpretacji określenia wznoszenie. Wznoszenie oznacza budowę od podstaw, od fundamentów, a nie roboty stanowiące nakłady na budynek istniejący. Gdyby zakaz miał dotyczyć także rozbudowy to ustawodawca zawarłby taki zakaz w przepisie. Nie można uzupełniać przepisu poprzez rozszerzającą wykładnię, która powoduje ograniczenie praw obywateli nie przewidziane w przepisie.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjna Spółki nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu o dopuszczalności rozszerzenia pojęcia wzniesienia budynku na jego rozbudowę. Wykładnia zastosowana przez Sąd i organy administracji wprowadza dodatkowe nieprzewidziane przepisem ograniczenia praw obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę Jawną Zakład Opiekuńczo – Leczniczy "[...]", J. T., A. Z. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż wskazany przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę przepis w wymienionej ustawie nie występuje. Ustęp 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie jest podzielony na punkty. Jego treść jest następująca: "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".

Podzielony na punkty jest natomiast art. 35 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zapewne intencją wnoszącej skargę kasacyjną Spółki było podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już jednak zostało wyżej wskazane skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Poprzez wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, określane są granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną określać treści zarzutów skargi.

Analizując treść skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić jednak należy, że zarzut naruszenia 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane miał w istocie charakter uzupełniający w stosunku do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 4 ppkt "a" uchwały Rady Gminy Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 roku zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie przepisów prawa budowlanego mogłoby bowiem nastąpić tylko poprzez błędne zastosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa. Zastosowanie przepisów tego planu było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 4 ppkt "a" uchwały Rady Gminy Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 roku zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mógł więc zostać podniesiony w skardze kasacyjnej.

Istota tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni zawartego w wymienionym wyżej przepisie planu pojęcia "wznoszenie obiektu budowlanego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się do zagadnienia wykładni pojęcia "wznoszenie obiektu budowlanego", gdyż tego rodzaju zarzut podnoszony był skardze skierowanej do tego Sądu. Pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów jest niecelowe.

Uzupełniająco stwierdzić jedynie należy, że wnosząca skargę kasacyjną Spółka powołuje się na interpretację pojęcia "wznoszenie obiektu budowlanego" jaką przedstawił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2003 roku, sygn. akt I CKN 393/01 (LEX nr 80247). Pogląd Sądu Najwyższego został jednak przytoczony przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę w sposób niepełny. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy dokonał wykładni pojęcia wzniesienie budynku w rozumieniu art. 231 k.c. i stwierdził, że przepis ten mówi o wzniesieniu budynku, przez które to określenie należy rozumieć taką działalność inwestycyjną posiadacza, w efekcie której dochodzi do powstania nowej konstrukcji, której dotychczas nie było. Nie są zatem objęte hipotezą art. 231 k.c. wszelkiego rodzaju roboty wykończeniowe i uzupełniające budynku oddanego w stanie surowym, zamkniętym. Wszelkiego tego typu roboty stanowią nakłady, w rozumieniu art. 226 k.c., lub też połączenia, o których mowa w art. 227 k.c. Innymi słowy, wzniesienie budynku oznacza budowę od podstaw, od fundamentów, "na powierzchni" – na gruncie, a nie roboty wykończeniowe i uzupełniające stanowiące nakłady na budynek już istniejący.

Sąd Najwyższy w wymienionym wyżej orzeczeniu odróżnił wzniesienie budynku od robót wykończeniowych i uzupełniających budynku oddanego w stanie surowym, zamkniętym. Wniosek wnoszącej skargę kasacyjną Spółki nie dotyczył dokonania robót wykończeniowych w istniejącym budynku, tylko rozbudowy budynku. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, planowana inwestycja polegać miała na budowie nowego skrzydła budynku. Tak określona inwestycja jest niczym innym jak wznoszeniem obiektu budowlanego od podstaw na gruncie. Twierdzenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał rozszerzającej wykładni pojęcia "wznoszenie obiektu budowlanego" jest więc twierdzeniem dowolnym i nie mającym żadnego uzasadnienia.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.