Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 249/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. i A. małżonków K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i A. małżonków K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2009 r., zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielającą A. i R. małż. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 8309 w [...] przy ul. [...] [...] oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazanego budynku.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że inwestorzy A. i R. S. zgłosili w dniu 14 września 2006 r. do Starosty zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego na działce nr 8309 w [...] przy ul. [...], a Starosta nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu w tej sprawie. Wobec ustalenia, że inwestorzy odstąpili od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu, dokonując odbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego po wyburzeniu większości ścian i elementów konstrukcyjnych, które to roboty wymagały pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 stycznia 2008 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem organu drugiej instancji z 29 lutego 2008 r.) wstrzymał – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane – prowadzenie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego. Następnie, po uchyleniu decyzją organu odwoławczego z dnia 2 czerwca 2008 r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 19 lutego 2008 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. nakazał A. i R. małż. S. sporządzić i przedłożyć w terminie do dnia 30 października 2008 r. projekt zamienny omawianego budynku gospodarczego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 16 października 2008 r. W dniu 3 grudnia 2008 r. inwestorzy wykonali obowiązek nałożony tą decyzją składając żądany projekt zamienny. W związku z tym, iż projekt ten spełniał wymagania określone w art. 5 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie, odbudowie i rozbudowie wskazanego budynku gospodarczego, nakładając na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Organ odwoławczy podkreślił, iż inwestorzy prawidłowo wykonali nałożony na nich – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – obowiązek, w związku z czym zasadnie organ pierwszej instancji wydał decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, jak podkreślił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew twierdzeniom odwołujących się A. i A. małż. K., organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W myśl bowiem art. 51 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, a wykonane w tej sprawie roboty budowlane, polegające na odbudowie i rozbudowie budynku, stanowią budowę w rozumieniu art.3 pkt 6 omawianej ustawy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. i A. małżonkowie K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia 5 stycznia 2009 r. naruszył art. 156 i 157 k.p.a., gdyż w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę. Podkreślili również, że organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się do podnoszonych przez nich zarzutów, dotyczących w szczególności naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez inwestorów. Ich zdaniem organ pierwszej instancji błędnie powołał jako podstawę prawną swojej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż dokonali jedynie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 8309 w [...] oraz budowie przydomowej oranżerii.

Skarżący zarzucili również, iż wbrew stanowisku organów obu instancji, wykonane roboty budowlane polegały przede wszystkim na nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego. Złożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny wykonany został z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, gdyż pomija istotne zmiany parametrów omawianego obiektu, to jest jego wysokości, powierzchni i kubatury, a także zmiany przeznaczenia tego obiektu.

W ocenie skarżących organy nie wyjaśniły również istniejących w decyzjach i postanowieniach wydawanych w tej sprawie rozbieżności, co do wysokości pierwotnie istniejącego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 13 maja 2005 r. i w postanowieniu z dnia 17 maja 2005 r. wskazał, z czym zgadzają się skarżący, że wysokość ściany granicznej starego budynku wynosiła około 3 m, zaś obecnie ten sam organ wskazuje, że wysokość ta to 3,6 m.

Skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie, wobec zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, należało wstrzymać roboty budowlane oraz wstrzymać wykonanie wszystkich aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych prowadzonych przy omawianym budynku gospodarczym, aż do czasu zakończenia postępowania co do złego stanu technicznego tego obiektu. Nie ulega bowiem wątpliwości, jak wskazali skarżący, iż wskazana wyżej decyzja z dnia 13 maja 2005 r. i w postanowienie z dnia 17 maja 2005 r. organu pierwszej instancji, pozostające w obrocie prawnym, stwierdzają, iż budynek ten jest w złym stanie technicznym i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa".

Postępowanie w sprawie niniejszej dotyczy robót budowlanych wykonanych przez inwestorów A. i R. małż. S. na działce nr 8309 w [...] przy ul. [...] Z ustaleń organów administracji wynika, że inwestorzy wykonali w istniejącym budynku gospodarczym roboty budowlane, przekraczające zakres zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku, dokonali bowiem jego odbudowy i rozbudowy, co w ocenie organów dawało podstawę do zastosowania trybu określonego w przepisach art. 50 – 51 ustawy. Organ drugiej instancji podkreślił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, prawidłowo więc organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy do złożenia projektu budowlanego zamiennego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Złożenie projektu zamiennego dawało podstawę do jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, na działce nr 8309 w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność A. i R. małż. S., bezpośrednio przy granicy z działkami nr 8310/2 i 8310/3 znajdował się budynek gospodarczy, wybudowany na podstawie decyzji z dnia 27 maja 1966 r. (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę (k. 71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie stanu technicznego tego budynku. Właściciele nieruchomości sąsiednich wskazywali bowiem na zagrożenie bezpieczeństwa oraz zdrowia i życia ludzkiego z powodu bardzo złego stanu budynku. Z protokołu oględzin budynku, dokonanych przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 13 kwietnia 2005 r. oraz wykonanych wówczas zdjęć wynika, że budynek miał w dacie oględzin wymiary 4,50 m x 7,50 m plus 7,50 m x 4,50 m oraz wysokość od około 2,8 m do 3,6 m, część budynku o wymiarach 7,50 m x 4,50 m nie posiadała dachu oraz ściany zewnętrznej od strony zachodniej (k. 42 akt adm. I inst.).

Już po wszczęciu postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestorzy A. i R. małżonkowie S. dokonali w Starostwie Powiatowym w [...] dniu 14 września 2006 r. zgłoszenia zamiaru remontu opisanego budynku, polegającego na rozbiórce zniszczonej i wykonaniu nowej ściany frontowej w części północnej na długości ok. 8 m oraz wymianie istniejącego stropu na stropodach o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową (k. 12 akt adm. organu I inst.). Pismem z dnia 18 września 2006 r. Starosta zawiadomił inwestorów, że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru wykonania remontu wskazanego w zgłoszeniu budynku gospodarczego.

Następnie w dniu 12 grudnia 2006 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr 8309 obiektu nazwanego "oranżerią przydomową", określając ten obiekt ogólnikowo jako "konstrukcję murowaną z wypełnieniem przepuszczającym światło" (k. 17 akt postępowania administracyjnego). Z dołączonej do zgłoszenia mapy wynika, że obiekt ten usytuowany miał być bezpośrednio przy opisanym wyżej budynku gospodarczym, w załamaniu utworzonym przez obie części budynku, mającego kształt litery L. Nowy obiekt przylegać miał dłuższą ścianą do frontowej ściany budynku gospodarczego o długości 7,50 m. wysokość obiektu nie została wskazana.

W dniu 14 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał kontroli prowadzonych przez inwestorów na działce nr 8309 robót budowlanych. Z protokołu kontroli (k. 4 akt organu pierwszej instancji) wynika, że budynek miał w dacie kontroli wymiary: 7,50 m x 4,5 m plus 4,5 m x 7,0 m, natomiast wysokość budynku wynosiła 3,30 m od strony zachodniej i 3,50 m od strony wschodniej. Organ stwierdził, że inwestorzy wykonali roboty budowlane związane z rozbiórką stropu oraz zniszczonej ściany od strony zachodniej, zostały zdjęte odspojone elementy muru i wykonano nowy mur o wysokości ok. 60 – 80 cm, ponadto stwierdzono wykonanie wykopów o głębokości ok. 1m, szerokości 30 cm na długości 2,40 m i 7,50 m. Stan budynku uwidoczniony został na zdjęciach wykonanych przez organ.

W dniu 27 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych, a w dniu 17 kwietnia 2007 r. dokonał oględzin budynku gospodarczego. Z protokołu oględzin (k. 40 akt adm. organu I instancji) wynika, że w dacie oględzin budynek miał wymiary 12,65 m x 7,10 m oraz wysokość: 3,45 m od strony zachodniej i 4,25-4,45 m od strony wschodniej (przy granicy z działką skarżących). Organ ustalił, że w obiekcie tym wykonane zostały następujące roboty budowlane: rozebrano do wysokości 2,5 m ścianę przy granicy z działką skarżących i podwyższono ją do wysokości 4,25-4,45 m, rozebrano komin do wysokości 2,5 m i wymurowano nad nim komin o wysokości 4,6 m z cegieł, wymieniono cegłę w ścianie południowej i podwyższono ją do 3,45 – 4,25 m oraz wykonano w niej otwór okienny o wymiarach 1,9 x 2,0 m, rozebrano strop nad częścią budynku o wymiarach 7,10 x 4,55 m, rozebrano ścianę poprzeczną o długości 7 m oraz ścianę podłużną od strony zachodniej, rozebrano ścianę północną o długości 4,5 m do wysokości 2 m i wymurowano od nowa tę ścianę do wysokości 3,5 -4,45 m, wykonano ławę i ścianę fundamentową żelbetową o wymiarach 2,6 m x 7,5 m i o grubości 24 cm oraz 2 słupy żelbetowe na tej ścianie o wysokości 3 m i grubości 24 cm x 24 cm, w poprzek budynku położone zostały belki stalowe, a na nich nowa konstrukcja dachu, ponadto od strony zachodniej wykonane zostały w budynku 3 otwory o wymiarach 3 m x 3 m, a od strony północnej jeden otwór o wymiarach 2 m x 3 m. Organ stwierdził, że budynek jest częściowo otynkowany i posiada instalację elektryczną. Do protokołu oględzin dołączone zostały zdjęcia wykonane przez organ oraz zdjęcia wykonane na wcześniejszym etapie budowy przez skarżącego (k. 32 – 39).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem, że w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych, szczegółowo przez organy opisanych, powstał praktycznie nowy obiekt o innych wymiarach i innym kształcie niż dotychczas istniejący. Budynek poprzednio istniejący miał kształt litery L i wymiary 7,50 m x 4,50 m plus 4,5 m x 7,0 m, a zatem najdłuższa ściana miała 12 m długości, a najkrótsza – 4,50 m, obecnie zaś budynek w rzucie poziomym ma kształt prostokąta, którego ściana dłuższa ma 12,65 m długości, a krótsza – 7,05 m. Zmieniła się także wysokość budynku. Brak wprawdzie danych co do wysokości budynku gospodarczego przewidzianej w projekcie wykonanym w 1966 r. (inwestor przedstawił tylko kopię części projektu, w której wymiary te nie są widoczne), jednak powoływany już protokół oględzin z dnia 13 kwietnia 2005 r. wykonanych w sprawie stanu technicznego budynku (k. 42 akt organu I instancji) wskazuje, że wysokość starego budynku gospodarczego przed rozpoczęciem robót budowlanych wynosiła od 2,8 m do 3,6 m. Potwierdza to także protokół kontroli dokonanej w sprawie niniejszej w dniu 14 marca 2007 r. (k. 4), gdzie już po wykonaniu części robót odnotowano wysokość 3,30 m i 3,50 m. Twierdzenia inwestora, że stary budynek miał wysokość dochodzącą do 4,45 m jest w tej sytuacji całkowicie bezpodstawne. Również notatka służbowa z dnia 16 marca 2007 r., znajdująca się na k.8 akt organu I instancji, stwierdzająca, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że budynek miał wysokość od ok. 3,20 m do 4,20 m nie znajduje uzasadnienia w znajdujących się w aktach dokumentach.

Wykonane przez inwestora roboty budowlane polegały więc w istocie na rozbudowie, nadbudowie i częściowo odbudowie budynku gospodarczego, a nie na remoncie tego budynku.

Wyjaśnić należy, że remontem w rozumieniu ustawy jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). W obiekcie, który jest przedmiotem zaskarżonej decyzji zachowane zostały jedynie niewielkie fragmenty ścian starego budynku gospodarczego, nie został jednak odtworzony stan pierwotny, ponieważ – jak wykazano wyżej - zmienione zostały kształt i wymiary budynku, a co za tym idzie także powierzchnia zabudowy i kubatura budynku. W żadnym zatem wypadku nie można uznać wykonanych robót za remont budynku. Dodać należy, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane nie stanowiły także przebudowy w rozumieniu ustawy, bowiem przebudowa – zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych nakazuje zaliczenie ich do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, który stanowi, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego.

Na wykonanie tych robót wymagane było pozwolenie na budowę.

Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które wskazują, kiedy pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz kiedy wymagane jest zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych. Z unormowania zawartego w art. 29 ust. 1 ustawy, który dotyczy budowy (a tym samym także rozbudowy, odbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego wynika, że budowa (rozbudowa, odbudowa, nadbudowa) budynków gospodarczych o powierzchni przekraczającej 25 m 2 nie została wyłączona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane wymagały zatem pozwolenia na budowę.

Jest poza sporem, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 48 – 49 ustawy, które określają obowiązki i sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie mają natomiast zastosowania przepisy art. 50 – 51 ustawy, które dotyczą obowiązków organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b.

Przepis art. 48 ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 49b ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Natomiast przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z przytoczonych unormowań wynika, że przepis art. 48 ust. 1 dotyczy budowy, wymagającej pozwolenia na budowę, natomiast przepis art. 49b ust. 1 dotyczy budowy zwolnionej z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, wymagającej jednak zgłoszenia. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 dotyczy innych niż budowa robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wszystkie trzy przypadki dotyczą zatem robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, z tym, że przepis ar. 50 ust. 1 pkt 1 nie dotyczy budowy, lecz innych robót budowlanych. Natomiast punkty 3 i 4 omawianego przepisu dotyczą robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia, jednak z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia lub w sposób odbiegający od warunków uzyskanego pozwolenia. Ustawa wyraźnie zatem odróżnia wykonywanie robót budowlanych bez zachowania w ogóle wymogu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia od wykonywania takich robót na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia, jednak z określonym naruszeniem przepisów w tym zakresie.

Podkreślić należy, że art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy odnosi się do sytuacji innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1. Przewidziane w pkt 3 tego ustępu wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 nie dotyczy zatem sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych, wymagających zgodnie z przepisami ustawy zgłoszenia właściwemu organowi, w rzeczywistości wykonał jednak inne roboty budowlane, wymagające pozwolenia na budowę. Nie można mówić o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, skoro inwestor wykonał inne roboty niż wskazane w zgłoszeniu, a ponadto roboty te objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W przypadku zatem stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane są budową wymagającą pozwolenia na budowę, a pozwolenia inwestor nie uzyskał, zastosowanie mieć będzie przepis art. 48 ustawy, a nie przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 1 jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że doszło do jego naruszenia nakazuje wszczęcie postępowania w trybie w tym przepisie określonym, niezależnie od tego, czy inwestor dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 ustawy.

Dodatkowo podnieść należy, że przewidzianego w art. 48 – 49 ustawy trybu postępowania nie można zastąpić trybem określonym w art. 50 – 51 ustawy z tego także względu, że przepis art. 51 ust. 1 nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych będących budową, wymagającą pozwolenia na budowę. Tylko bowiem w przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę art. 51 ust. 1 pkt 3 przewiduje możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W przypadku uznania więc, że sam fakt dokonania zgłoszenia uzasadnia zastosowanie art. 50 – 51 ustawy, mimo wykonania w istocie robót budowlanych będących budową, nie byłoby możliwości dokonania oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy), ani nałożenia obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, czyli przede wszystkim czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3). Dopiero przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie natomiast do art. 49 ust. 1 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie spełnienia przez inwestora opisanych wymagań, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4).

Cały ten tryb postępowania byłby pominięty w przypadku zastosowania art. 50, a następnie art. 51 ustawy. Podkreślić należy, że przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie obejmuje obowiązku przedstawienia projektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie wykonanie przez inwestorów robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie budzi wątpliwości. Okoliczność, iż inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na remoncie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr 8309, a właściwy starosta poinformował ich, iż nie wnosi sprzeciwu do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, nie uprawniała inwestorów do wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie i nadbudowie dotychczasowego budynku. Brak sprzeciwu właściwego organu dotyczył zamiaru wykonania robót polegających na rozebraniu zniszczonej i wykonaniu jednej nowej ściany oraz wymiany istniejącego stropu na stropodach o konstrukcji drewnianej. Jest przy tym oczywiste, że w ramach remontu możliwe byłoby tylko odtworzenie zniszczonej ściany w takim samym kształcie i wymiarach, jak poprzednio. Zauważyć również należy, że w dacie zgłoszenia nie istniał strop ani dach nad częścią budynku, co widoczne jest wyraźnie na licznych zdjęciach wykonywanych przez organ oraz w odnotowane zostało w protokole oględzin z dnia 13 kwietnia 2005 r. Wymiana stropu istniejącego, wskazana w zgłoszeniu nie obejmowała zatem wykonania nowego stropu w miejscu nieistniejącego.

Również brak sprzeciwu Starosty co do dokonanego przez inwestorów zgłoszenia zamiaru wykonania oranżerii przydomowej nie uprawniał inwestorów do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Wyjaśnić należy, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Ponownie podkreślić należy, że w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych kwalifikowanych w świetle przepisów ustawy jako budowa, powstał nowy obiekt, stanowiący jednolitą całość konstrukcyjną. Inwestor nie wykonał zatem oranżerii, przylegającej do istniejącego budynku, do czego uprawniało go zgłoszenie, lecz rozbudował budynek, nazywając jego część oranżerią. Dodać należy, że zamiar realizacji jednego budynku o powierzchni ponad 88 m2 na podstawie dwóch odrębnych zgłoszeń: remontu istniejącego budynku gospodarczego i budowy oranżerii jest ewidentną próbą obejścia prawa.

Tym samym niewniesienie sprzeciwu nie legalizuje wykonanych przez inwestorów robót, które doprowadziły do powstania nowego obiektu o innych wymiarach niż poprzednio istniejący, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.

Zaskarżona decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy jest więc wadliwa. Przepis ten dotyczy bowiem wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli sytuacji, gdy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej, co jest bezsporne.

Nie było zatem podstaw do wydawania decyzji w oparciu o powołany przepis. Błędne zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie może uzasadniać zatwierdzenia tego projektu na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy, który w sprawie nie mógł mieć w ogóle zastosowania.

Zaskarżona decyzja wydana została więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Decyzja organu drugiej instancji, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, narusza także przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – kodeks postępowania administracyjnego. Brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 ustawy. Wskazane naruszenie przepisów ustawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Uchylenie zaskarżonej decyzji zwalnia z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów skargi. Wyjaśnienia jednak wymaga, że na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma wpływu postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, które zakończyło się decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 grudnia 2007 r., odmawiającą dokonania rozbiórki budynku gospodarczego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Lu 189/08, uchylając obie decyzje organów nadzoru budowlanego nie jest prawomocny, okoliczność ta nie uniemożliwia prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w prawie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 – 49 ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie uwzględnią organy wszystkie wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosują przepisy ustawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że stwierdzenie wykonania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę robót budowlanych będących budową w rozumieniu ustawy nakazuje zastosowanie przez organy trybu określonego w przepisach art. 48 – 49 ustawy. Zobowiązuje to organy do zbadania zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działka sąsiednią, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodać należy, że z dniem 8 lipca 2009 r. weszła w życie nowelizacja przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczająca w zabudowie jednorodzinnej odstępstwa od wymaganych odległości pod szczegółowo określonymi warunkami, zarówno w przypadku budowy, jak i rozbudowy oraz nadbudowy budynków. Okoliczność ta wymagała więc będzie zbadania w toku ponownego postępowania, jak już bowiem była o tym mowa zebrane w sprawie dowody wskazują, że inwestor podwyższył ścianę istniejącego poprzednio budynku, usytuowaną bezpośrednio przy granicy działek.

Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy, zaś o kosztach postępowania -na podstawie art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.