Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 152/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. S., M. S., M. S., H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących [...] ([...] [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., nr 267 - dalej kpa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylił w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Tenże ostatni organ ustalił następujący stan faktyczny:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] przed wydaniem powyższej decyzji rozpatrywał wniosek G. S., H. F., M. S. i M. S. (dalej - wnioskodawcy, inwestorzy lub skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, zbiornikami bezodpływowymi i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] - [...], przy ul. [...]. Wniosek odnośnie warunków zabudowy został złożony przez inwestorów w dniu [...] marca 2010r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 28, art.61 §1 i § 4, art.73 §1 i 2 Ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Również w dniu [...] marca 2010 r. zwrócono się do zarządcy drogi o opinię w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji, (pismo znak [...]).

Ze względu na lokalizację inwestycji w sąsiedztwie obszaru chronionego Natura 2000 PLH300038 Dolina Cybiny, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] dopuszczono [...] Klub [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Z uwagi na uchwałę o przystąpieniu do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Terenu dla obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] zawieszono postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ponieważ w okresie dwunastu miesięcy od dnia złożenia wniosku Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obejmujący wnioskowany teren nie został uchwalony, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] podjęto zawieszone postępowanie. W dniu 05 lipca 2011 r. sporządzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ wyniki analizy okazały się odmienne od treści złożonego wniosku, w dniu [...] lipca 2011 r., pismem znak [...] wezwano Wnioskodawców do zapoznania się z jej wynikami. W dniu [...] lipca 2011 r do urzędu wpłynęło pismo , w którym informowano, iż po zapoznaniu się z wynikami analizy Wnioskodawcy podtrzymują swój wniosek w pełnej formie.

W dniu [...] października 2011r. wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, znak [...]. Na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji dwukrotnie jeszcze ( oprócz opisanej wyżej z dnia [...].10.2011r.) wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, kolejno w wyniku uchylania ich przez organ II instancji. Wszystkie te decyzje organu I instancji, zapadłe w niniejszej sprawie, miały podobne uzasadnienia.

Organ mianowicie zważył i uzasadnił swe stanowisko następująco:

Ustalono, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nie objętym planem - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwalony uchwałą XLIV/234/94 Rady Miejskiej w [...]u z dnia 21.02.1994 roku) stracił bowiem ważność z dniem 01. 01. 2003 roku. Działki stanowiące teren inwestycji nie zostały ujęte w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, ze względu na klasę gruntów nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wobec powyższego postępowanie o wydanie decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003r., Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.), jak dla terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu. Po przytoczeniu art. 61 ust. 1 w/w ustawy organ stwierdził, że zgodnie w ww. ustawą warunek pkt 1 można uznać za spełniony tylko w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wyżej wymienionym. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy.

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się obszar analizowany, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizę wykonuje się w oparciu o dołączoną do wniosku mapę zasadniczą oraz wizję w terenie. W niniejszej sprawie inwestor dostarczył mapę w skali 1:1000 potwierdzoną czerwonymi pieczęciami o jej zgodności z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także dodatkową kopię mapy z wrysowanym, planowanym sposobem zagospodarowania działki.

Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej ustalono, iż inwestor przewiduje budowę zespołu szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, zbiornikami bezodpływowymi i infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr geod. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...] - [...], przy ul. [...]. W obszarze analizowanym (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) występują budynki o podobnych parametrach, jak wnioskowana inwestycja. Stwierdzono, że parametry projektowanych budynków będą stanowiły kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło (decyzja nr SKO z dnia [...] grudnia 2012r. poprzedzająca wydanie omawianej decyzji organu I instancji), iż "w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu brak dokładniej i rzetelnej recenzji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania poszczególnych - wszystkich - działek sąsiednich - należy zauważyć, że wielkość obszaru analizowanego nie może uzasadniać wyłączenia spod analizy większości działek zabudowanych tak wyznaczonego obszaru i ograniczenie jej wyłącznie do działek arbitralnie wybranych przez organ I instancji".

W niniejszym postępowaniu organ zastosował się do zaleceń Kolegium, jednak zauważył, iż znaczenie niektórych pojęć, jakimi posługuje się ustawodawca przy określaniu wymogów, o których mowa w art.61 ust. 1, zasługuje na szersze omówienie. Do pojęć tych należy zaliczyć zwłaszcza pojęcia: "działki sąsiedniej" oraz "dostępu z tej samej drogi publicznej".

"Można [...] przyjąć, że uznanie nieruchomości, gruntu, działki za sąsiednią powinno pozostawać w zbieżności z celem regulacji prawnej, w której ustawodawca używa wyżej wymienionych pojęć. Odnosząc się zaś do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne.

Mając powyższe na względzie, należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. "Dostęp z tej samej drogi publicznej" jest drugim ze zwrotów użytych w art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagającym szerszego komentarza. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. [...].

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". (Tomasz Bąkowski, Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uwzględnianie w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz przy ustalaniu parametrów zabudowy (jak zaleca w decyzji dotyczącej niniejszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze), wszystkich działek w obszarze analizowanym, w sytuacji, kiedy działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są - co wykazano - zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest nie tylko nieracjonalne, ale również sprzeczne z zasadą, iż wielkość "obszaru analizowanego - służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie służyć poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez Inwestora", na co wskazuje w swej decyzji dotyczącej niniejszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Organ I instancji zauważył, że wytyczna Kolegium dotycząca uwzględnienia w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz przy ustalaniu parametrów zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym, jest zgodna z literą prawa. Jednak w istniejącym przypadku, jak również w każdym innym, to istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki w ramach tej samej jednostki funkcjonalno-przestrzennej przesądzają o cechach nowej zabudowy i sposobie zagospodarowania działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. To przecież z tą najbliższą zabudową nowa zabudowa będzie tworzyła urbanistyczną całość. Całość zaś będzie tylko wtedy, jeżeli elementy składowe tej całości utworzą harmonię i spójność. Czyli, litera stosowanego tutaj przepisu prawa (u.p.z.p. i rozporządzenie) nakazuje uwzględnić cechy zabudowy występujące w szeroko rozumianym obszarze analizowanym, jednak duch tego prawa, wskazuje na konieczność zawężenia tego obszaru w trosce o uzyskanie harmonijnej i spójnej całości zespołu urbanistycznego.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji wielokrotnie podkreślał, co wynika z przeprowadzonych analiz urbanistycznych, iż projektowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Stwierdzono jednocześnie, iż w związku z tym niemożliwe jest ustalenie dla wszystkich projektowanych budynków linii zabudowy na zasadzie kontynuacji, gdyż w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż dróg, a szerokość elewacji frontowej działki graniczącej z drogą (ul. [...]), oraz przebiegające przez teren działki napowietrzne linie elektroenergetyczne nie pozwalają na usytuowanie wzdłuż niej wszystkich budynków objętych wnioskiem.

Stwierdzając brak możliwości realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem ze względu na konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy organ nie kierował się cytowanymi przez Kolegium wyrokami sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczą one niniejszego postępowania, a co za tym idzie organ nie zna dokładnie okoliczności przesądzających o takim rozstrzygnięciu i trudno w związku z tym je mechanicznie zastosować w niniejszej sprawie. Szczegółowo i wnikliwie rozpatrzony został sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Projektowany przez inwestora zespół zabudowy nie będzie stanowił kontynuacji zabudowy istniejącej - ze względu na jego rozproszenie na terenie w głębi nieruchomości objętej wnioskiem oraz ich planowane położenie względem drogi (wtórna linia zabudowy).

Organ podał też, że nie zgadza się z opinią Kolegium, iż "ustalona w warunkach zabudowy linia zabudowy nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę. To postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwym momentem, w którym ustala się konkretne parametry położenia budynku na działce - również wobec nieruchomości sąsiednich".

Na poparcie swego stanowiska Organ podał, że ustawodawca jednoznacznie wskazuje (w u.p.z.p. i rozporządzeniu), iż parametry zabudowy, takie jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość i wysokość elewacji frontowej, oraz geometria dachu (kąt nachylenia połaci, układ połaci, wysokość głównej kalenicy) ustalane są w planie miejscowym, lub, w przypadku jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organ wydający pozwolenie na budowę sprawdza jedynie zgodność projektowanej zabudowy z planem, lub odpowiednio, decyzją (art. 35 ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem organu jest to logiczne, ponieważ to w procedurze planistycznej, lub procedurze ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, analizuje się funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, i na tej podstawie ustala dopuszczalne parametry dla zabudowy projektowanej. Dotyczy to również linii zabudowy, gdyż ona również ustalana jest na zasadzie kontynuacji.

Rozszerzenie stanowiska SKO na inne parametry zabudowy, takie jak szerokość i wysokość elewacji frontowej, czy geometria dachu, oznaczałaby, że i tych elementów kształtowania ładu przestrzennego nie należałoby precyzować na etapie ustalania warunków zabudowy. Przesunięcie tego doniosłego w procesie administracyjnym faktu na etap "postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę", jako na właściwy moment, w którym ustala się "konkretne parametry i cechy zabudowy" doprowadzi do absurdalnego wniosku, że to nie Burmistrz, Wójt , Prezydent jest odpowiedzialny za kształt ładu przestrzennego na własnym terenie. Takie rozumienie litery i ducha prawa prowadzi do wniosku, że nie ma odpowiedzialnego za ład lub chaos w zagospodarowaniu przestrzennym na danym terenie.

Zgodnie z obowiązującym prawem, organem właściwym, odpowiedzialnym za kształtowanie ładu przestrzennego w Gminie [...] jest Burmistrz Miasta i Gminy. Obowiązujące prawo w treści cytowanego wyżej Rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) używa pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", która w praktyce urbanistycznej (planistycznej i administracyjnej) oznacza linię, w której musi zostać usytuowana elewacja frontowa budynku. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w trosce o dobrze pojęty ład przestrzenny, który jest elementem kształtującym ład w przestrzeni publicznej, w sposób odpowiedzialny za ten stan rzeczy nie widzi podstaw prawnych do tego, by obowiązującą linię zabudowy traktować jako "zaledwie nieprzekraczalną", bo to prowadzi wprost do niekontrolowanej zabudowy, gdzie ryzyko zaistnienia trwałego chaosu w zabudowie kubaturowej jest bardzo duże.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż warunek określony w 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Ponadto organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, iż pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione tzn. teren inwestycji ma dostęp do drogi ul. [...] (droga publiczna) przez ul. [...] i ul. [...] (drogi gminne), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia wnioskodawców, działki stanowiące teren inwestycji nie zostały ujęte w programie rolnym sporządzonym do planu miejscowego, jednak nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, działki objęte wnioskiem nie znajdują się na terenie chronionym Natura 2000.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji zaznaczył, że odmawia ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak kontynuacji linii zabudowy.

Od tej decyzji odwołali się wnioskodawcy, zawierając w odwołaniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 u.p.z.p., wnieśli jednocześnie, na podstawie art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., o dopuszczenie jako dowodu analizy urbanistycznej i projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiących załącznik do odwołania, oraz ewentualnie o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie nowej analizy urbanistycznej. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez SKO, które dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji oraz przekazywało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obu przypadkach SKO uwzględniało w całej rozciągłości argumenty podnoszone przez odwołujących o niewłaściwej interpretacji przez organ I instancji pojęcia "obowiązującej linii zabudowy". Jednocześnie odwołujący wyjaśnili, że kwestia konkretnych rozwiązań budowlanych będzie podlegać badaniu w ramach innego postępowania - postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i ewentualnie w jego ramach będzie można stwierdzić niemożność realizacji inwestycji w zaproponowanym przez inwestora kształcie.

Mając na uwadze, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany i powinna być nastawiona na realizację w jak najszerszym zakresie prawa wolności zabudowy), w ocenie skarżących brak jest podstaw prawnych, w istniejącym w niniejszej sprawie stanie rzeczy, pozwalających na odmówienie wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora. Odwołujący podkreślili, iż w stosunku do niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do jej przekazania przez organ odwoławczy organowi I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, sporna pozostaje jedynie kwestia materialno-prawna odnosząca się do prawidłowej wykładni pojęcia linii zabudowy, którym ustawodawca posłużył się w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, w ich ocenie nie budzi wątpliwości prawnych dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy (SKO) decyzji reformatoryjnej w ramach postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej uzgodnienia przez organ I instancji warunków zabudowy. Powyższa teza została bowiem potwierdzona już niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Żaden przepis prawny nie zakazuje wprost przeprowadzenia postępowania uzupełniającego oraz wydania decyzji reformatoryjnej w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności w ich ocenie, jak również sądów administracyjnych, których wyroki przytoczono, przepis art. 136 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uzupełnienia postępowania o elementy niezbędne dla rozstrzygnięcia. Ponadto, stosując art. 12 kpa (zasada sprawności) i uwzględniając chronologię przepisów art. 136 i 138 kpa., organ odwoławczy powinien zawsze dążyć do uniknięcia kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taka też intencja przyświecała ustawodawcy przy nowelizacji uregulowania art. 138 kpa - zaostrzenie kryteriów umożliwiających organowi odwoławczemu uchylenie decyzji.

W opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. - SKO w [...], uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z przepisem art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. W tego rodzaju decyzji organ odwoławczy nie może jednak przesądzać o istocie sprawy ani ingerować w sposób załatwienia konkretnej sprawy.

Ustosunkowując się do wniosku odwołujących o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy stanął na stanowisko, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, po raz drugi przed organem odwoławczym. Także w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego lecz tylko niewłaściwą interpretacją przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może - ze względu na zasadę dwuinstancyjności - rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia prawa materialnego uprawnia bowiem do wniosku, że sprawę musi rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie pozwoliłby na ustalenie warunków zabudowy ( wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r. II SA/Kr 1661/11 CBOSA). Nawet gdyby przyjąć możliwość ustalania warunków zabudowy przez organ II instancji w sytuacji gdy organ I instancji odmówił ich ustalenia to podnieść należy, że wykazane w niniejszej decyzji uchybienia przepisom w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wykluczałyby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Dalej organ podniósł, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Jednocześnie ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji budynku lub obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb, jakie zaspokaja, i aktualny sposób jego użytkowania. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala dopiero organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. W oparciu o akta sprawy dokonanie powyższej oceny w zakresie stopnia kontynuacji funkcji, parametrów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji ponownie nie jest niemożliwe (ponowię brak dokładnej i rzetelnej recenzji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania poszczególnych wszystkich działek sąsiednich - należy zauważyć iż wielkość obszaru analizowanego nie może uzasadniać wyłączenia spod analizy działek zabudowanych tak wyznaczonego obszaru i ograniczenie jej wyłącznie do działek arbitralnie wybranych przez organ I instancji, nadto w analizie zostały ujęte działki, które organ uznał za zabudowane co jednak nie zostało potwierdzone załączonymi do akt sprawy dokumentami - mapą zasadniczą); stanowi to rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa i w konsekwencji art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ stwierdził też, że w decyzji I instancji prawidłowo wyznaczono obszar analizowany.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził jednakże ponownie prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze w/w zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo- społeczne i będzie odpowiadać wymogom w/w rozporządzenia. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Ponownie podkreślono, że analiza musi uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych - wszystkich - działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3. § 5 ust. 1, § 6 ust.l , § 7 ust. 1-3 przywoływanego rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Wielkość obszaru analizowanego nie może uzasadniać pominięcia w analizie zabudowanych działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W część graficznej analizy znajdują się działki zabudowane, które nie zostały uwzględnione w części tekstowej (np. działki nr [...],[...],[...],[...]) Jednocześnie w analizie uwzględniono i określono parametry zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, linię zabudowy) działek, które według znajdującego się w aktach sprawy jedynego oryginału mapy zasadniczej wydanego przez Starostę [...] dnia [...] maja 2012 roku nie są zabudowane - dotyczy to działek nr [...], [...], [...], [...].

W konsekwencji, jak skonstatował organ II instancji, nie można ustalić zasadności przyjęcia przez organ I instancji takich a nie innych założeń odnośnie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pominięcie w ramach ustalania cech zagospodarowania obszaru analizowanego rodzaju zabudowy w przyjętym obszarze analizowanym w sposób niedopuszczalny zmienia zakres analizy organu I instancji pod kątem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego w odniesieniu do działek, które przecina linia obszaru analizowanego (np. działka nr [...]), przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Przedmiotowa analiza w sposób bardzo wybiórczy odnosi się więc do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu - z dokładnym wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie - co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących nie tylko funkcji, ale i parametrów zabudowy ( np. linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej). Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, oznacza, że zachodzi wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w znacznej części. Ponadto uwzględnienie jako zabudowanych działek, na których na mapie nie zostały wrysowane budynki, a w oparciu o akta sprawy nie sposób ustalić legalnego sposobu zagospodarowania tych terenów, wywołuje uzasadnione wątpliwości co do aktualności mapy, na której została sporządzona analiza. Wymóg aktualności mapy, w oparciu o którą sporządza się analizę wynika zarówno z art. 7 i art. 104 kpa, jak i art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. a także z § 9 rozporządzenia, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy, oraz załącznik do decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z ww. wytycznymi. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 kpa. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Organ podniósł, że niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest bowiem jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji.

Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko że z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 4 w/w rozporządzenia wynika, iż linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, czyli od frontu. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, albowiem mogą one pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości Powyższe stanowisko organu odwoławczego znajduje swoje oparcie zarówno w licznym orzecznictwie jak i w doktrynie. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególności treść postanowień rozporządzenia, a także ogólna zasada, że muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych neguje stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pojmowania przez organ pojęcia "linii zabudowy".

Ustalona w warunkach zabudowy linia zabudowy nie jest więc obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę. To postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwym momentem w którym ustala się konkretne parametry położenia budynku na działce - również wobec nieruchomości sąsiednich.

Organ zauważył także, że sporządzona dla potrzeb niniejszego postępowania analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2013 roku i stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji przewiduje możliwość ustalenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (akta sprawy nr [...]).

Odnosząc się do argumentów organu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" należy tylko podkreślić, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania, a prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Organ administracji nie może w sposób dowolny interpretować przepisów zawężając w sposób pozaprawny definiowanie pojęcia działki sąsiedniej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Pojęcie "działki sąsiedniej" było, jak wspomniał organ, przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010/6/61, Dz.U.2010/137/926 ), stwierdził, że " interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.". Mając na uwadze powyższe nie może budzić wątpliwości, że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 jest każda działka znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Przeprowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sposób niepełny, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia spełnienia lub nie spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy przez planowaną inwestycję musi mieć wpływ na wynik sprawy i skutkować wadliwością tego postępowania. W przeciwnym wypadku niemożność oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i tym samym niemożność ustalenia jednoznaczności pomiędzy stanem faktycznym a prawnym naraża organ administracji publicznej na zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 7, 8, art. 77 § 1, oraz przepisu art. 107 § 3 kpa, czyli bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji do niewłaściwego uzasadnienia decyzji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa jest w pełni uzasadnione.

Skargę na tę decyzję wnieśli G. S., H. F., M. S. i M. S. reprezentowani przez radcę prawnego.

Działając w imieniu skarżących, z powołaniem na załączone pełnomocnictwo, w oparciu o art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), zaskarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 kpa, a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 kpa, oraz art. 60 ust. 1 i ust. 4 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie. iż w niniejszej sprawie Organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, albowiem powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przekraczającym kompetencje procesowe Organu, co godzi w zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji gdy Organ dysponował materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej co do meritum.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 ppsa wniósł o uchylenie decyzji Organu oraz nakazanie mu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy we właściwym terminie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono argumenty podobne jak w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu swej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 - p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013r. o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną wydanej przez SKO decyzji stanowił m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając przy tym z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, oraz wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Należy zauważyć, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Należy również zgodzić się ze skarżącym, że materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia merytorycznego, a w każdym razie możliwe było usunięcie ewentualnych braków w trybie art. 136 k.p.a., w ramach postępowania odwoławczego.

Istotą problemu w niniejszej sprawie było właściwe zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Ratio legis art. 61 ust 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego (tak NSA w wyroku z 17.04.2007r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W tym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została wymagana przepisami analiza urbanistyczna, jednakże Sąd wskazuje, że analiza ta jest wadliwa. Teren faktycznie analizowany został znacznie ograniczony. W trakcie analizy pominięto szereg nieruchomości w obszarze analizowanym. Pod tym względem Sąd podziela stanowisko SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Choć w części graficznej analizy w obszarze analizowanym zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej – to we wnioskach analizy i w orzeczeniach organów stwierdzono brak kontynuacji funkcji. Jak wyżej wspomniano, podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego, a celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego jest tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Należy przy tym opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa, w rozumieniu tego przepisu, szerokiego znaczenia. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy, tworzącej pewną całość urbanistyczną. Oczywiście w pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowywaną działką – jest to kwestia harmonii form architektonicznych. W uzasadnionych jednak przypadkach istnieje konieczność analizy obszarów dalszych niż bezpośrednie sąsiedztwo – również w celu zapewnienia ładu przestrzennego i harmonii architektonicznej.

Organ powołał się także na niemożność wytyczenia linii zabudowy. W ocenie Sądu wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę (wyrok NSA z dnia 8.07.2008r., sygn. I OSK 779/07). Należy także w tym miejscu dodać, że organ, choć związany jest wnioskiem inwestora, to bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez niego, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt. Granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeśli chodzi o parametry techniczne takie jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu – to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanych we wniosku. Dopiero analiza urbanistyczna daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy – a w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagania te będą precyzowane. W tym miejscu należy dodać, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie wolno więc kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Niewątpliwie kwestia ładu przestrzennego nie może automatycznie dominować nad prawem własności – nie może także działać na niekorzyść skarżących.

Nieuprawnione jest twierdzenie, że decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla pojedynczych obiektów budowlanych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają wydania decyzji o warunkach zabudowy do pojedynczego obiektu, ani usytuowanych jedynie wzdłuż drogi publicznej - ustalają jednak warunki, jakie muszą być spełnione, aby można było uwzględnić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Te warunki zostały określone w art. 61 ust 1 ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu zabudowa na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwa w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których tam mowa. O ile te warunki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rozumienie przepisów art. 61 ust 1 ustawy tylko jako warunków do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla pojedynczych obiektów lub obiektów uzupełniających "luki" w zabudowie już istniejącej nie może się ostać w sytuacji, gdy większość gmin nie posiada aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie warunki zabudowy w formie decyzji administracyjnej w tej sytuacji umożliwiają racjonalne wykorzystanie konkretnych terenów budowlanych, rozwój budownictwa i mieszkalnictwa i realizację praw wypływających z własności nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przesądził, jak można domniemywać, iż nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia planistycznego nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy podkreślić, iż stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Oczywistym jest w ocenie SKO, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest pomiędzy działkami zabudowanymi i możliwe jest określenie większości wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej nieruchomości. Kolegium zgodziło się również ze skarżącym, iż szczegółowa lokalizacja planowanych obiektów może nastąpić dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, po ustaleniu czy dana lokalizacja nie koliduje z istniejącą zielenią, uzbrojeniem terenu, czy sąsiadującą zabudową.

Z lektury wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO wynika, że przyczyną podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. była konieczność uzupełnienia analizy, wyznaczenie w niej linii zabudowy oraz uzgodnienia decyzji z odpowiednimi organami.

W ocenie Sądu motywy podjęcia decyzji kasacyjnej przez SKO w Poznaniu są nieprzekonywujące. Wskazane powyżej kwestie nie wymagały bowiem prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, są wynikiem konieczności interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem. Organ odwoławczy nie wskazał, jakim konkretnie przepisom uchybił organ I instancji, a nadto jaki "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" uzasadnia ponowne prowadzenie przez Prezydenta Miasta Poznania postępowania i zbierania dowodów w sprawie. Nie wyjaśniono także, dlaczego tych kwestii nie można było ewentualnie wyjaśnić w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, że SKO wydało orzeczenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej już po raz trzeci. W kontekście powyższego, należało zdaniem Sądu w szczególności dopełnić wszelkich starań, aby podjęta decyzja była zgodna z prawem, a jej uzasadnienia jednoznaczne, kompletne i przekonywujące. Kolejne zatem wydanie przez SKO w sprawie decyzji, w której nie wskazuje się rzeczywistych okoliczności niewyjaśnionych w sprawie, a których stwierdzenie w tej decyzji stanowi o możliwości jej podjęcia, uzasadnia wniosek, że SKO uchyla się w sposób naruszający zasady postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie twierdzeń organu, iż Kolegium nie mogło orzec w sprawie co do istoty, ponieważ naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, należy wskazać, iż nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyr. NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania (wyr. NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.).

Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 k.p.a. (stosowana odpowiednio ze względu na treść art. 144 k.p.a.). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

Strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Jednocześnie szeroka inicjatywa dowodowa, jaka przysługuje organom obu instancji powoduje, że mają one narzędzia do ustalania stanu faktycznego sprawy. W myśl bowiem art. 7 kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Reasumując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 kpa i orzeczenie co do istoty sprawy.

Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn decyzja podlegała uchyleniu na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 ppsa., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 ppsa.

MZ