Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 446/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48, art. 49, art. 59f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budoewlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którym na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) ustalono E. i R.O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] w kwocie 375 000 (trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych, wskazując iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do kategorii obiektów budowlanych XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa lakiernia wykonana została w związku ze zmianą przeznaczenia (zmianą sposobu użytkowania) dotychczasowego budynku garażowego na warsztat samochodowy, tym samym wykonany, przedmiotowy obiekt kwalifikować należy jako warsztat rzemieślniczy, definiowany jako pomieszczenie przeznaczone na wykonywanie pracy o charakterze twórczym lub usługowym z niezbędnym wyposażeniem. Sposób wyliczenia opłaty wskazano w załączniku nr 2 do postanowienia, określając, iż podstawę prawną wyliczenia stanowi art. 59f ustawy.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych przy ul. [...]. Wynikiem przeprowadzonych czynności postępowania dowodowego było ustalenie, iż na nieruchomości należącej do E. i R.O. istnieje kilka obiektów wybudowanych z uchybieniem przepisów prawa budowlanego:

- obiekt – 1 – garaż murowanmy dwustanowiskowy,

- obiekt - 2 – budynek gospodarczy, rozbudowany i przeznaczony na lakiernię,

- obiekt – 3 – budynek murowany, rozbudowany, wykorzystany jako pomieszczenie sanitarne,

- obiekt - 4 – pomieszczenie murowane użytkowany jako magazyn lakierów,

- obiekt – 5 – pomieszczenie biurowe.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt nr 2.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania PINB wydał dnia [...] lipca 2009 r. postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. – dalej jako "ustawa") wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy odbudowie i rozbudowie budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia) w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] oraz zobowiązał inwestorów – E. i R.O. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie doręczono dnia 21 lipca 2009 r.

Kolejnymi pismami – z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz z dnia [...] października 2009r. inwestorzy zwracali się o wydłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] powołując się na przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) PINB nakazał inwestorom rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...]. Decyzję tą uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych polegających na odbudowie i rozbudowie obiektu gospodarczego, które w istocie zrealizowano od nowa, bowiem wcześniejszy obiekt został rozebrany, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali (pismo Starosty z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]). W konsekwencji w sprawie znaleźć powinien zastosowanie przepis art. 48 ustawy. Decyzję PINB uchylono, z uwagi na wniesienie przez inwestorów wniosku z dnia [...] sierpnia 20090 r. o przedłużenie terminu przedłożenia żądanych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż organ I instancji powinien wniosek ten rozpatrzyć, nie dokonując tego zaś istotnie uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji zaś orzeczenie w oparciu o przepis art. 48 ust. 4 ustawy uznać należało jako przedwczesne. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż PINB ustalając termin 30 dni na dostarczenie dokumentów nie wyjaśnił przesłanek, które przemawiały za wyznaczeniem takiego terminu. W ocenie WINB był to termin za krótki, nie dający stronie realnej możliwości na zrealizowanie nałożonego na nią obowiązku. Wreszcie organ zwrócił uwagę, iż w toku postępowania organ stopnia podstawowego pominął jako strony postępowania właścicieli nieruchomości nr [...] – M.M. i G.M..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] PINB na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy zobowiązał E. i R.O. do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2, w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] o ściśle określone elementy, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie doręczono 30 listopada 2010 r. Uzupełniony projekt wpłynął do organu w dniu 4 lutego 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. powołując się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) PINB nakazał E. i R.O. rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedłożony uzupełniony projekt budowlany nie zawierał zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej, jak powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie zwierał oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w ocenie organu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, iż nie jest możliwa na tym terenie realizacja obiektów usługowych lub rzemieślniczych. Zaś usytuowanie obiektu budowlanego uchybia dyspozycji § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) w stopniu uniemożliwiajacym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Decyzję powyższą decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, iż organ I instancji błędnie dokonywał doręczeń na rzecz E. I R.O., kierując korespondencję wprost do nich, podczas, gdy od złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. inwestorów reprezentuje pełnomocnik - adwokat M.N.M.. Tym samym działanie organu zakwalifikować można jako pominięcie strony w toku postępowania. Stwierdzone uchybienie stanowić zaś może przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności WINB zwrócił uwagę, iż wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, przyjął, iż istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a tym samym dokonując kontroli złożonych dokumentów organ powinien odnosić się jedynie do obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009r. , czy jak w tym przypadku, również do rozstrzygnięcia dotyczącego uzupełnienia złożonych dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] PINB ponownie działając na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonych dokumentów o zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej, jak powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożenie oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ określił 30 dniowy termin na wykonanie wskazanego obowiązku.

W dniu 20 października 2011 r. wpłynęły do organu żądane dokumenty.

Dnia 3 listopada 2011 r. do organu wpłynął wniosek R.O., który wskazując na śmierć pełnomocnika, oraz konieczność zapewnienia czasu do zawiadomienia wyznaczonego nowego pełnomocnika oraz zapoznania się przez niego ze sprawą, wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] PINB – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustalił E. i R.O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] w kwocie 375 000 (trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych, wskazując w załączniku nr 2 do postanowienia, iż wykonany obiekt należy zakwalifikować do kategorii obiektu budowlanego XVIII - budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego.

Postanowienie to zostało uchylone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] z uwagi na nierozpatrzenie wniosku inwestora R.O. z dnia [...] listopada 2011 r. o zawieszenie postępowania. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż PINB nie wyjaśnił na jakiej podstawie zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii obiektu budowlanego XVIII obejmującej budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Podkreślił, że z uzasadnienia wydanego postanowienia nie wynika jakimi przesłankami kierował się w tym zakresie organ.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB ustalił, iż strona cofnęła wniosek o zawieszenie postępowania, w konsekwencji czego postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. nr [...] PINB – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy ustalił E. i R.O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 ( obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] w kwocie 375 000 (trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych, wskazując iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do kategorii obiektów budowlanych XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa lakiernia wykonana została w związku ze zmianą przeznaczenia (zmianą sposobu użytkowania) dotychczasowego budynku garażowego na warsztat samochodowy, tym samym wykonany, przedmiotowy obiekt kwalifikować należy jako warsztat rzemieślniczy, definiowany jako pomieszczenie przeznaczone na wykonywanie pracy o charakterze twórczym lub usługowym z niezbędnym wyposażeniem. Sposób wyliczenia opłaty wskazano w załączniku nr 2 do postanowienia, określając, iż podstawę prawną wyliczenia stanowi art. 59f ustawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił w/w postanowienie z uwagi na okoliczność, iż przedłożone przez inwestora dokumenty niezbędne do legalizacji nie są kompletne, bowiem projekt budowlany nie zawiera oświadczenia projektanta i stwierdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, wymaganego w art. 20 ust. 4 ustawy, nie zawiera on informacji projektanta dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymaganej w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy, w związku z tym, że przedłożony projekt, wybudowanej lakierni, zakłada jeszcze wykonanie okna w ścianie od strony granicy z działką sąsiednią i wypełnieniu otworu okiennego pustakami szklanymi oraz wykonanie robót wykończeniowych – uzupełnienia tynków oraz wykonanie balustrady zabezpieczającej galerię.

Nadto organ zwrócił uwagę, iż załącznik graficzny oznaczony nr 1 nie zawiera oryginału podpisu i pieczęci osoby pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy jako integralny element wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego powinien spełniać takie same wymagania formalne, jak rozstrzygnięcie główne.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do XVII kategorii obiektu budowlanego. Wskazał, iż mieści się on w pierwszym przedziale współczynnika wielkości obiektu wynoszącego 1,0 bowiem jego kubatura wynosi 210,7 m 3 , czyli mniej niż 2500 m 3. Tym samym organ prawidłowo wyliczył wysokość należnej opłaty legalizacyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wyznaczając termin 30 dni, od dnia otrzymania postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy - zobowiązał E. i R.O. do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego przez złożenie oświadczenia projektanta i stwierdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, wymaganego w art. 20 ust. 4 ustawy, oraz informacji projektanta dotyczącego bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymaganej w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi inwestora w dniu 30 lipca 2013 r.

W dniu 16 sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek pełnomocnika Państwa O. o wydłużenie terminu na złożenie żądanych dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] PINB zmienił termin określony w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. na dostarczenie dokumentów, wskazując nowy termin do 15 września 2013 r.

Dokumenty wpłynęły do organu dnia 16 września 2013 r.

Dnia 18 września 2013 r. pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – decyzji z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] na okoliczność wydania przez właściwy organ pozwolenia na budowę komórki (rozbudowę pomieszczeń gospodarczych ) na działce nr [...], dowodu z wysłuchania strony – E.O. na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia czy na mocy decyzji z dnia [...] marca 1987r. wybudowano budynek gospodarczy, o jakich parametrach, czy budowa została zakończona oraz w jakim zakresie, - R.O. na okoliczność wyjaśnienia niejasnych i nieprecyzyjnych sformułowań zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu wniosku wynika, iż przedmiotem dowodu jest bowiem ustalenie, czy przedmiotowy obiekt istotnie wykonano od nowa, jak wynika z treści orzeczeń organu, czy też obiekt ten tam istniał i został jedynie przebudowany.

W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalono, iż w miejscu posadowienia obiektu 2 istniała pierwotnie komórka spełniająca funkcję świniarni i kurnika. Obiekt był częściowo murowany, częściowo drewniany. W oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1987 r. , po zasięgnięciu opinii urzędników, jak wyjaśnili inwestorzy, rozebrano część tego obiektu w celu wykonania fundamentów pod ścianami, które ich nie miały, odbudowano ściany, wyrównano istniejące, a następnie dokonano rozbudowy. Z kolei z informacji udzielonych przez obecnych na rozprawie sąsiadów – Państwa S. wynika, iż w dacie budowy garażu przedmiotowy obiekt gospodarczy został rozebrany, a następnie w nieco innym usytuowaniu wobec granicy działek odbudowany w obecnym kształcie.

W dalszej kolejności organ ustalił, że decyzja z dnia [...] marca 1987 r. wydana na wniosek Z.N. dotyczyła budowy komórki dla celów gospodarczych o powierzchni 11,25 m2 .

a) Kolejnymi pismami z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. organ wezwał inwestorów do przedłożenia oświadczenia projektanta oraz sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej, wymaganego w art. 20 ust. 4 ustawy, oraz informacji projektanta dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymaganej w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy. Pisma te doręczono pełnomocnikowi inwestora odpowiednio w dniu 25 lutego 2014 r., i 5 marca 2014 wskazując, iż złożone dnia 16 września 2013 r. dokumenty nie zawierały tych dokumentów.

Dnia 10 marca 2014 r. do organu wpłynęły żądane dokumenty.

Dnia 12 marca 2014 r. pełnomocnik inwestorów złożył – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. – oświadczenie, kwestionując ustalenia faktyczne organu w zakresie oceny wykonanych przez inwestorów robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] PINB – na podstawie 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) ustalił E. i R.O. opłatę za legalizację odbudowy i rozbudowy budynku – obiekt 2 (obiekt oznaczony na załączniku do postanowienia), w którym zamontowano kabinę lakierniczą, na działce nr [...] w kwocie 375 000 (trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych.

W uzasadnieniu w/w postanowienia Powiatowy Inspektor opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że w świetle art. 3 pkt. 6 ustawy, odbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego należy zakwalifikować jako budowę, która wymaga pozwolenia na budowę, a do której w przypadku uchybienia temu obowiązkowi, zastosowanie znajdzie przepis art. 48 ustawy. Wyjaśnił, iż ok. 2000 r. E. i R.O. dokonali rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Obiekt jest parterowy i murowany. W 2008 r. zamontowano w nim kabinę lakierniczą wraz z technologią . Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę obejmującego powyższe roboty budowlane, w związku z tym organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 i art. 49 ustawy. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli niezbędne dokumenty konieczne do legalizacji obiektu, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy.

E.O. i R.O. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł , oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a w szczególności brak wyartykułowania w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej zakwalifikowania lakierni samochodowej do kategorii XVII obiektu budowlanego jako warsztatu rzemieślniczego, naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego ciągłości czynności procesowych mających na celu zebrania całego materiału dowodowego celem wnikiwego go rozpatrzenia i przekonania się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawidłowości twierdzeń o tych faktach, naruszenie przepisów art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w ustawowo zapisanym terminie oraz niezawiadomienie strony postępowania o skutkach i przyczynach niezałatwienia sprawy w przepisanym terminie. Ponadto żalący zarzucili sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia strony wskazały, iż nie podzielają oceny organu i dokonanej kwalifikacji wykonanych przez nich robót budowlanych oraz kategorii obiektu. Zdaniem stron organ nie wyjaśnił dlaczego zakwalifikował wykonany jako warsztat rzemieślniczy poprzestając jedynie na lakonicznym uzasadnieniu w tym zakresie. Podkreślili, iż wykonane pomieszczenie stanowi lakiernię samochodową nie warsztat rzemieśloniczy, co nie pozwala zakwalifikować wykonanego obiektu do kategorii XVII obiektów budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budoewlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB. Organ opisał przeprowadzone w sprawie postępowanie, a także omówił zasady postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy.

Następnie wyjaśnił, iż podziela przyjętą przez organ I instancji kwalifikację rozpatrywanego przypadku. Stwierdził, że z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] października 2008r. oraz w dniu [...] marca 2013r., jak również z ustaleń rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w sprawie przez PINB w dniu [...] października 2013r., wynika, iż aktualnie istniejący budynek, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, powstał w wyniku rozbudowy znajdującego się w tym miejscu budynku gospodarczego. W latach około 1997-1998 pierwotnie istniejący budynek gospodarczy (szopa) został rozebrany do fundamentów, a następnie odbudowany. Z powyższego należy zatem wnosić, że aktualnie istniejący na działce nr [...] przedmiotowy budynek oznaczony numerem 2, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, powstał od podstaw. Nie ma w związku z tym znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że z akt sprawy nie wynika, aby PINB dokonał jakichkolwiek ustaleń, czy pierwotnie istniejąca szopa nie powstała w sposób legalny skoro obiekt ten, przed wykonaniem aktualnie istniejącego przedmiotowego obiektu, został rozebrany.

Jednocześnie organ wskazał, iż w sytuacji, gdy w wyniku robót budowlanych w dawnym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego w postaci zmiany: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej taki obowiązek następuje gdy budynek został rozebrany a w jego miejscu wykonano nowy budynek. Nawet gdyby kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie będzie natomiast remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu .

Ty samym, uwzględniając treść art. 29 ustawy, WINB stwierdził, iż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji w odniesieniu do wykonanej przez Państwa E. i R.O. budowy budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, na działce nr [...] uznając, że powyższa budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentów sprawy wynika natomiast, że inwestorzy przedmiotowej inwestycji - Państwo O., na jej realizację nie uzyskali takiego pozwolenia. Wynika to z treści pisma z dnia [...] listopada 2008r. znak: [...] wystosowanego z upoważnienia Starosty. Skoro inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, to w sprawie należało zastosować przepisy określone w artykule 48 ustawy.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej PINB prawidłowo ocenił, że przedłożone przez inwestora dokumenty niezbędne do legalizacji odbudowanego i rozbudowanego budynku - obiekt 2 (oznaczony w załączniku nr 1 do postanowienia), w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, na działce nr [...], są kompletne i zachodzą przesłanki do jego legalizacji.

Wreszcie organ uznał, iż przedmiotowy obiekt został prawidłowo przez organ I instancji zakwalifikowany do XVII kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane - obejmującej "budynki handlu, gasfronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze. stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Dla tego rodzaju obiektu współczynnik kategorii obiektu wynosi: k = 15,00, zaś współczynnik wielkości obiektu, ze względu na kubaturę rozpatrywanej hali (wynoszącą jak wynika z przedstawionego w projekcie budowlanym opisu technicznego 210,7 m3) w = 1,0 - jak dla obiektów o kubaturze do 2500 m3. Stawka opłaty legalizacyjnej: s = 500 złotych, lecz zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 ustawy stawka ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tak więc, wielkość opłaty legalizacyjnej, wynikająca ze wzoru i zastosowania odpowiednich wartości współczynników, wynosi: 50 x 500,00 x 15,0 x 1,0 = 375 000 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych), co oznacza, że została przez PINB prawidłowo obliczona.

Jednocześnie Wojewódzki Inspektor wskazał, że funkcja przedmiotowego budynku - lakiernia nosi charakter wskazany przez PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jest to charakter usługowy, którego celem jest wykonywanie w dwóch pomieszczeniach przyziemia budynku, zawierających niezbędne wyposażenie (kabina lakiernicza, urządzenia wentylacyjne) pracy o charakterze usługowym. Przy czym ze względu na jednostkowe wyposażenie (jedna kabina lakiernicza) należy uznać, że charakter prowadzonych usług co najmniej wypełnia znamiona działalności rzemieślniczej. Natomiast z całą pewnością charakter omawianego obiektu - budynek lakierni nie nosi cech budynku gospodarczego. W świetle definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek "przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narządzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Tymczasem omawiany budynek z całą pewnością nie jest przeznaczony do celów wymienionych w powyższym przepisie.

Organ uznał również, że postępowanie w omawianej sprawie prowadzone było przez organ I instancji przewlekle, niemniej zarzut skarżących w tym zakresie nie ma wpływu na merytoryczną ocenę postanowienia PINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wnosząc skargę na powyższe roztrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego R.O. zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rozbudowany około 2000r istniejący budynek gospodarczy o pomieszczenie gospodarcze (obiekt nr 2) stanowi faktyczną i prawną podstawę zakwalifikowania przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego do kategorii XVII obiektów budowlanych jako warsztatu rzemieślniczego, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a poprzez bezpodstawne przyjęcie , że rozbudowanym około 2000 r. istniejącym budynku gospodarczym o pomieszczenie gospodarcze (obiekt nr 2), w 2008r. zamontowano kabinę lakierniczą z technologią związku ze zmianą sposobu użytkowania garażu na warsztat, sąsiednie zabudowania również uległy zmianie przeznaczenia, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) – "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym, w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem postępowania w niniejszejs prawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na skarżacych opłatę legalizacyjną, ustaloną w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy w związku z budową zrealizowaną bez wymaganego pozowlenia na budowę lakierni samochodowej – oznaczonej jako obiekt 2. Organ stopnia podstawowego przeprowadziła postepowanie legalizacyjne wobec stwierdzonej samowoli budowlanej w trybie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnosząc skargę na postanowienie wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skarżący zakwestionowali przede wszystkim kwalifikację wybudowanego obiektu do katerori obiektu budowlanego XVII wymienionej w załączniku do w/w ustawy. Ponadto zakwestonowali ustalenia faktyczne organu wskazujac, iż w istocie z akt sprawy nie wynika, czy inwestor faktycznie zamontował w wykonanym budybku lakierni urządzenie lakierni wraz z osprzętem technicznym.

W pierwszej jednak kolejności należy zaznaczyć, iż miedzy stronami nie jest sporne, iż inwestorzy wykonując obiekt 2 dopuścili się samowoli budowlanej oraz, że wykonany obiekt jest lakiernią samochodową (nawet jeśli nie zamontowanoi w nim pomieszczenia lakierni wraz z osprzętem technicznym). Potwierdzaja to składane w toku poestępowania oświadczenia i wyjaśnienia stron postępowania, twierdzenia organu zawarte w wydanych przez niego orzeczeniach, a także treść skargi, a także dokumenty przedfłożone przez inwestora, w tym wymagany projekt budowlany oraz zaświadczenie o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone może być między innymi na podstawie art. 48 ustawy, który znajdzie zastosowanie do przypadku obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co do zasady obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega rozbiórce, której obowiązek wykonania w drodze decyzji nakłada właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 ustawy). Jednakże, gdy stwierdzone zostanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 ustawy, tj. budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jednocześnie ze wstrzymaniem wykonywania robót budowlanych – na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – organ zobowiązuje inwestora do złożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Ich złożenie natomiast obliguje organ do kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1 ustawy). Czynności te poprzedzają zatwierdzenie projektu i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu ( art. 49 ust. 2 ustawy). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 ustawy). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej koleności ocenie podlega okoliczność, czy dokonana przez E. i R.O. inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zgodnie z art. 3 ust. 2 przez budynek rozumie się obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy).

Co do zasady budowa obiektu budowlanego, w powyższym znaczeniu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy może być rozpoczęta po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady określają przepisy art. 29 i art. 30 ustawy, wskazując budowy i roboty, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W literaturze i doktrynie przez rozbudowę rozumie się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, co wynika a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której stanowi art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ( vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego LexisNexis wyd. I, strona 34; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck , wyd. 4, str. 56 ). W toku prac polegających na rozbudowie następuje zatem zmiana parametrów istniejącego obiektu, tj. jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości, liczby kondygnacji. Pojęcie "rozbudowa" oznacza zatem szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 428/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r. II SA/Lu 892/00 niepublik.). Jako przykład rozbudowy można wskazać np. dobudowę ganku do budynku mieszkalnego (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Ke 124/08 ). Natomiast przez odbudowę" rozumie się odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego ( por. wyrok NSA z dni 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1596/12). Odbudowa zaliczona jest do budowy (art. 3 pkt 6 ustawy), z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest budynek pełniący funkcję lakierni samochodowej – co strony przyznają bezspornie - o wymiarach – jak wynika z rysunków załączonych do protokołu z dnia [...] protokołu 2008 r. – 3,91 m x 10,02 m. Z przedłożonego projektu wynika, iż obiekt ma rozmiary 5,28 m x 10,80 m x 4,44 m, łączną powierzchnię zabudowy 49 m2, kubaturę – 210,70 m3.

Jak wynika z oświadczeń składanych w toku postępowania przez strony w miejscu posadowienia obiektu 2 istniała wcześniej szopa (pozostałość po poprzednim właścicielu) w części zbudowana z cegieł, a w części z desek, z przeznaczeniem inwentarskim. Po uzyskaniu w 1994 r. pozwolenia na budowę dwustanowiskowego garażu inwestorzy stwierdzili, że należy "zrobić coś z tą szopą" i częściowo ją rozebrali, prawie do fundamentów, a następnie ,,wyremontowali" co miało miejsce w okolicy 1997 r. – 1998 r. (pismo R.O. z dnia [...] listopada 2008r.). W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 października 2013 r. inwestorzy potwierdzili te ustalenia. Jednocześnie w oparciu o złożone w toku rozprawy wyjaśnienia oraz zgromadzone dokumenty przyjąć można, iż [...] marca 1987r. wydane zostało pozwolenie na budowę komórki o wymiarach 3,75 m oraz 2,50 m (inwestor Z.N.). W istocie zrealizowano obiekt o wymiarach 4,80 m x 4,00 m, przy czym wykonano tylko ławę fundamentową z trzech stron obiektu. Decyzją z dnia [...] czerwca 1987 r. nr [...] nakazano doprowadzenie robót do stanu zgodnego z dokumentacją uproszczoną i wydaną decyzją nr [...]. Wykonane roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem, jak wynika z wyjaśnień inwestorów - polegały na rozebraniu części istniejącego obiektu, w tym dachu i części murów do wysokości 1 m nad poziom fundamentów, wykonaniu fundamentów w części ścian, wyrównaniu istniejących ścian, budowie ścian dla długości obecnej budynku oraz wykonaniu zadaszenia. Ponieważ w wyniku wykonanych prac budowlanych doszło do zmiany istotnych parametrów technicznych obiektu, tj. jego długości i szerokości, a tym samym zmieniła się jego powierzchnia zabudowy i kubatura, a także zmieniona została konstrukcja obiektu, bowiem w miejsce ścian drewnianych i pozbawionych fundamentów wykonano fundamenty i ściany murowane, wykonanych prac nie można zakwalifikować jako przebudowa (art. 3 pkt 7a ustawy), nie jest to również remont, bowiem prace budowlane nie polegały na odtworzeniu staniu pierwotnego. Powstały obiekt, zrealizowany wprawdzie o elementy istniejącej wcześniej konstrukcji, istotnie się od niej różni parametrami technicznymi, poza tym zrealizowany został w miejscu gdzie rozebrano istniejący wcześniej obiekt. W rozpatrywanej sprawie mamy więc do czynienia z odbudową i rozbudową obiektu, w wyniku której powstał nowy obiekt. Odbudowa stanowi budowę wymagającą pozwolenia na budowę ( wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. II OSK 923/09, z 5 grudnia 2013 r. II OSK 1596/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia21 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/11). Dotyczy to również obiektu numer 2 stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy, ponieważ najpierw dokonano rozbiórki wcześniej istniejącego obiektu, a następnie w wyniku budowy wykonano nowy, charakteryzujący się nowymi parametrami obiekt budowlany w danym miejscu ( wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r. II OSK 53/13).

Jak wyjaśnił w tym zakresie organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem obiektu budowlanego od nowa, a zatem z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, której realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stanowi podstawę do zastosowania w sprawie sankcji, o której mowa w art. 48 ustawy. W rozstrzygnięciu organu I instancji brak jest pogłębionych rozważań i oceny w tym zakresie. Organ II instancji przeprowadził natomiast wywód w tym zakresie opierając się na konkretnych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ stopnia podstawowego w toku postępowania wyjaśniającego, w tym oświadczeniach inwestorów oraz właścicieli nieruchomości sąsiedniej złożone na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. .

Wyjaśnić należy również, iż dla zastosowania trybu legalizacji samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, niezbędne jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji w tym zakresie nie poczynił ustaleń, zanim wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Zgromadzone jednak w toku postępowania dokumenty potwierdziły zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( zaświadczenie z dnia [...] października 2011r. nr [...] Burmistrza) oraz z przepisami prawa budowlanego (przedłożony projekt wraz z oświadczeniem projektanta). Tym samym stwierdzone uchybienie organu I instancji dyspozycji art. 48 ust. 2 ustawy pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej wymaga dokonania kwalifikacji obiektu do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy. Kwalifikacja obiektu wymaga zarówno sięgnięcia do oceny charakteru obiektu oraz sposobu jego użytkowania. Co najistotniejsze powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu ( por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAWr 386/06, II SA/Wr 387/06).

Skarżący kwalifikuje obiekt jako budynek gospodarczy, tymczasem jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy w myśl § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek "przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narządzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Tymczasem przedmiotowy budynek, w którym zamontowano urządzenie – charakteryzujące się wysokim skomplikowaniem technicznym , jak przyznali sami inwestorzy w zażaleniu – lakierni samochodowej służy realizowaniu czynności o charakterze zawodowym, profesjonalnym, nie będącycmi pracami warsztatowymi służącycmi mieszkańcom budynku mieszkalnego . Cechy zamontowanego w nim urządzenia nie pozwalają na zakwalifikowanie go do pojęcia narzędzia w rozumieniu rozporządzenia. Jest to urządzenie techniczne stanowiące element budynku. Stony w toku postępowania nie kwestionowały wcześniej faktu montarzu lakierni w tym budynku. Potwierdzają to również zapisy projektu biudowlanego i oświadczenia inwestorów. Celem zrealziowanej inwestycji, a także pozostałych inwestycji na działce nalezącej do inwestorów jest stworzenie warsztatu samochodowego, świadczenie usług w zakresie obsługi technicznej samochodów osobopwych, co jednoznaczenie wynika z akt sprawy i oświadczeń inwestorów, co pozwala na zakwalifikowanie tego obiektu do kategorii XVII, która obejmuje budynki handlu, gastronomi i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze. stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Pamiętać należy, że wyliczenie zawarte w tej kategori, przez użycie określenia “jak" poprzedającego wyliczenie, wskazuje na przykładowy jego charakter. Co oznacza, iż kategoria ta obejmuje także inne, podobne obiekty, o charakterze usługowym. Zrealizowana inwestycha – lakiernia samochodowa istotnie należy do tej kategorii, nosi bowiem cechy zraówno warsztatu rzemieśloczego, służąc do wykonywania usług, jak obiekt o charakterze zbliżonym do stacji obsługi pojazdów lub myjni samochodowej.

Wprawdzie skarżący poddają w wątpliwość, że w wybudowanym obiekcie 2 jest jeszcze zamontowana lakiernia wraz z osprzętem technicznym. Zwrócić jednak należy uwagę, ze w protokole z dnia [...] października 2008 r., który skarżący podpisali nie zgłszając uwag, zawarto zapis o zamontowaniu lakierni. Z kolei w protokole z dnia [...] marca 2013 r. , który został bez uwag podpisany przez pełnomocnika skarżących, organ zapisał, iż stan faktyczny i prawny nieruchomości nie zmienił się, zaś skarżacy nie wykonali żadnych nowych robót budowlanych. Składane w toku postępowania zażalenia – ich treść- ( od postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r. ) przez skarżących potwierdzału fakt montażu lakierni. Przede wszystkim jednak skarżący i przedłożone przez nich dokumenty potwierdzają, iż wykonany w warunkach samowoli obiekt budowlany jest lakiernią. Taką funkcje ma spełniać, jako jeden z elementów prowadzonego warsztatu samochodowego, którego prowadzenie potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ( np. projekt budowlany, pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska). Tym samym uwzględniając, iż dla kwalifikacji obiektu do jednej z kategorii wymienionych w załączniku do ustawy, decyzduje ogólnie rozumiana funkcja obiektu, nie budzi wątpliwości Sądu zawkalifikowanie spornego obiektu, jako lakierni samochodowej, którą stosownie do powyższych wyjaśnień, organy prawidłowo zakwalifikowały do kategorii XVII. Podnoszone w tym zakresie przez stronę zarzuty dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozostają bez wpływu na powyższą ocenę, ponieważ okoliczność, czy w wybudowanej lakierni zamontowano już wszystkie niezbędne urządzenia, wobec faktu i z projektu wynika, iż stanowić on ma lakiernię samochodową, jest bez znaczenia.

W ocenie Sądu opłata legalizacyjna została zatem obliczona zgodnie z art. 49 ust. 1 i 3 oraz art. 59 f ustawy.

Wprawdzie w wyniku analizy akt sprawy Sąd zwrócił uwagę, iż postępowanie w niniejsze sprawie prowadzone było przewlekle i niedbałe, że protokół sporządzony w dniu [...] października 2008 r. zawiera mało informacji, ustaleń faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Dokonując wezwań organ niezbyt precyzyjnie określał niekiedy ich zakres, co prowadziło do nieporozumień. Dokonywał błędnych doręczeń, nie rozpatrywał wniosków składanych przez stronę, co prowadziło do uchylania przez organ odwoławczy wydawanych przez niego orzeczeń.

Z akt sprawy wynika, iż doszło również do pominięcia stron postępowania (M.M. i G.M.), jest to jednak okoliczność, której sąd nie bierze pod uwagę z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek pominiętej strony (art. 147 kpa). Powołany przepis ma na celu uniemożliwienie wzruszenia z urzędu przez organ ostatecznej decyzji administracyjnej w przypadku, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy nie stara się bronić swoich praw i nie jest zainteresowana wynikiem tego postępowania. W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy więc mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Niepodobna w prowadzonych rozważaniach odejść od oceny skutków pominięcia podmiotu, któremu winny służyć prawa strony. W ocenie Sądu wykluczone jest zatem automatyczne uchylanie decyzji zapadłych w takich warunkach skoro strona pominięta w postępowaniu administracyjnym nie ujawniła w sposób dostateczny zamiaru wzięcia udziału w postępowaniu. Odnosząc się zatem do podnoszonej w skardze kwestii nieprawidłowej oceny co do zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli czy użytkowników wieczystych działek o nr [...] należy stwierdzić, że Sąd nie może tej okoliczności uwzględnić z urzędu przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w rozpoznawanej sprawie skarżący, który wszakże nie legitymuje się pełnomocnictwem potencjalnie pominiętych stron, nie może się skutecznie na tę okoliczność powoływać (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 roku w spr I OSK 911/05, z dnia 3 lipca 2008 roku w spr. II OSK 754/07, z dnia 22 grudnia 2008 roku w spr. II OSK 1109/07, z dnia 18 listopada 2009 roku w spr. II OSK 171/08, z dnia 18 maja 2010 roku w spr II OSK 796/09, z dnia 26 stycznia 2009 roku w spr. II OSK 51/08 wraz z glosą aprobującą Jerzego Jamiołkowskiego, CASUS 2009/2/36, CBOSA).

Wskazane wady postępowanie pozostają również bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwala bowiem na odtworzenie istotnych dla sprawy faktów, w oparciu o które organy wydały postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę.