Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 991/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi J Z na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku J Z utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że jak wynika z akt sprawy [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] wydaną dnia [...] listopada 2011 r. odmówił J Z pozwolenia na nadbudowę parterowego budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydaną dnia [...] lutego 2012 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniósł J Z zarzucając organowi rażące naruszenie:

-art.7 oraz art.18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w sposób dowolny uznana przez organy ochrony konserwatorskiej za nieobowiązującą w danej sprawie, co prowadzi do konkluzji, iż organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

-art.9 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji odmownej w sytuacji gdy organy konserwatorskie odrzucając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziły do sytuacji, iż decyzje objęte niniejszym wnioskiem wydane zostały z dużym marginesem tzw. luzu decyzyjnego,

-art.7 oraz art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na braku wskazania w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "[...]" wpisany do rejestru zabytków, jak również poprzez niewskazanie podstawy uznania przez organy, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą planowanej inwestycji,

-art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wskazanie go jako przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku było wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, co prowadzi do uznania, iż decyzje wydane zostały w oparciu o błędną podstawę prawną.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. wskazując m.in. że wydając decyzję o pozwoleniu konserwatorskim w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z , organ nie może rażąco naruszyć prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, gdyż te nie zostały jednoznacznie określone w ustawie. Minister podkreślił, że w sytuacji gdy zabytek podlega ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków oraz poprzez ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ konserwatorski wydając decyzję o pozwoleniu konserwatorskim w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z jest uprawniony do oceny z punktu widzenia celów organów ochrony zabytków ( art. 4 ustawy), istoty zabytku jako takiego oraz ustawowych cech konkretnego rodzaju zabytku ( art. 3 pkt. 1, 2 i 12 ustawy).

Z powyższych też przyczyn może odmówić udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.

W skarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił pozwolenia wywodząc, iż realizacja nadbudowy budynku o jeszcze jedną kondygnację niekorzystnie zmieniłaby jego charakter, tym samym negatywnie wpływając na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy tego obszaru. Mając na uwadze powyższe , organ nadzorczy stwierdził, iż badana decyzja nie wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 pkt.4 i art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej badanej decyzji i organ konserwatorski wydając badana decyzję nie stosował wyżej wymienionych przepisów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wbrew twierdzeniu skarżącego nie uznał, iż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieobowiązujące w danej sprawie. Organ bowiem jednoznacznie wskazał, iż planowana inwestycja pod względem wysokości planowanej nadbudowy nie jest sprzeczna z zapisami wyżej wymienionego miejscowego planu. Odmowa pozwolenia wynikła natomiast z uwagi na przesłanki konserwatorskie tj .cele organów ochrony zabytków ( art.4 ustawy), istotę zabytku jako takiego oraz ustawowych cech konkretnego rodzaju zabytku ( art.3 pkt.1, 2 i 12 ustawy). Ponadto organ stwierdził, że niezasadnym jest twierdzenie, iż w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty nie zastosowano w trakcie prowadzonego postępowania przepisu art. 7, 77 § 1 kpa. Zatem brak jest podstaw do postawienia badanej decyzji zarzutu naruszenia wskazanych przepisów w sposób rażący. Analizując zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa Minister wskazał, ze badana decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz wskazanie podstaw prawnych wydanej decyzji. W uzasadnieniu faktycznym Konserwator Zabytków [...] opisał cechy charakterystyczne planowanej inwestycji oraz wskazał na wartości z uwagi na które odmówiono pozwolenia konserwatorskiego. Zatem zarzuty wnioskodawców należy uznać za nietrafne. Z tych względów zarzucane naruszenia art. 107 § 3 kpa nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa na tle badanej sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, odnosząc się do zarzutów wniosku, iż zgodnie z art.110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym –bowiem art. 110 kpa odnosi się do stabilizacji ( trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji , o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach.

W omawianej sprawie organ wskazał, ze decyzję [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. A zatem decyzja , na którą powołuje się wnioskodawca dotyczy innej sprawy, wobec czego nie wiąże organu w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, iż uzasadnienie przedmiotowej decyzji zawiera wadliwe stwierdzenie: że organy konserwatorskie wydając decyzje w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków nie są związane treścią art.7 oraz 18 tejże ustawy , organ wskazał, że organ nadzorczy stwierdził jedynie iż: badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 pkt.4 i art.18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej badanej decyzji i organ konserwatorski wydając badaną decyzję nie stosował wyżej wymienionych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

-art. 156 § 2 kpa w związku z art. 7 oraz art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w sposób dowolny uznana przez organy ochrony konserwatorskiej za nieobowiązującą w danej sprawie, co prowadzi do konkluzji iż organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

-art. 9 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji,

-art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na braku wskazania w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "[...]" wpisany do rejestru zabytków, jak również poprzez niewskazanie podstawy uznania przez organy, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą planowanej inwestycji,

-art.110 kpa poprzez przyjęcie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. [...] nie był związany treścią swego rozstrzygnięcia tj. treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...],

-art. 127 § 3kpa w związku z art. 24 pkt. 5 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę co decyzję ją poprzedzającą.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U Nr 153, poz.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1pkt.1 p.p.s.a.aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na nadbudowę budynku.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.)- dalej w skrócie jako kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt. 2 in fine kpa) Na zaistnienie tej przesłanki skarżący powołał się we wniosku, w tym zakresie zatem organ zobowiązany był przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Ustalając zaistnienie wyżej wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad które powodują przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części ( por. B. Adamiak J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2004, str. 729-730)

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, ze niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97 Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r. sygn.. akt III SA 1425/96 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych –http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa będące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cecha rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r. sygn.. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że organy rozpoznając wniosek skarżącego zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji.

Objęta wnioskiem decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzje wydane w oparciu o wyżej wymieniony przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego –bowiem przepis nie określa w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia pozostawiając te kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki konkretna inwestycja będzie miała wpływ na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

Sąd oceniając objętą wnioskiem decyzję uznał, iż nie narusza ona w sposób rażący prawa. Wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego dotyczył nadbudowy parterowego budynku na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Organ oceniając pod kątem zarzutów wniosku prawidłowo wskazał, że pozwolenie na prowadzenie wszelkich prac przy zabytkach wydaje się na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Wyżej wymieniona nieruchomość stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "[...] "wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. co stanowi podstawę prawną do wydania przez [...] Konserwatora Zabytków decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto przedmiotowy obszar podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr 227, poz. 8461)

Ochronie konserwatorskiej na obszarze wyżej wymienionej strefy podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i forma zabudowy w tym gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji wraz z rysunkiem stolarki. W związku z powyższym przy realizacji nowych inwestycji na wyżej wymienionym obszarze podstawową zasadą jest konieczność utrzymania odpowiednich proporcji pomiędzy nowoprojektowanym zagospodarowaniem a istniejącą zabudową i terenami zielonymi, kształtującymi zabytkowy charakter tej strefy. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...] wywodząca się z idei "miasta-ogrodu" oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych lokowanych w swobodnie przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. O ile budynki willowe oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu i trójsegmentowych bloków o tych samych gabarytach, często wspólnym gzymsie koronującym i kącie nachylenia połaci dachowych. Jak wspomniano , równoważnym elementem zaprojektowanym w oryginalnym układzie urbanistycznym [...] były otwarte przestrzenie w zabudowę, stanowiące strefy otwarcia na wnętrza działek, dzięki czemu zachowany był charakter zabudowy wolnostojącej w otoczeniu zieleni.

Budynek istniejącego pawilonu na działce nr [...] zrealizowany został niezgodnie z historyczną linią i układem sąsiedniej zabudowy w tym rejonie. Obiekt ten powstał jako nadbudowa istniejącej tu pod poziomem terenu struktury nieznacznie tylko wykraczając poza jej obrys. Z tego względu nie można przyjąć że obiekt ten zlokalizowany został w sposób zupełnie dowolny w kontekście istniejącego układu przestrzennego tego terenu. Ponadto organ zauważył, że inwestycję tę zrealizowano na działce która została wtórnie wyodrębniona poprzez wydzielenie z pierwotnej historycznej działki budynku mieszkalnego. Działka zabudowana tym budynkiem stanowiła jednolitą oryginalnie całość funkcjonalno-przestrzenną wraz z podziemnymi korytarzami, przeznaczonym do obsługi sąsiedniego bloku mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności i niekorzystne przekształcenia oryginalnego układu przestrzennego tego terenu sprzeczne z historycznym charakterem tej parceli, [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. dopuścił jednak realizację nowego obiektu na przedmiotowej działce stwierdzając, iż jego realizacja nie wpłynie na dalsze obniżenie walorów zabytkowych przekształconej nieruchomości. Organ konserwatorski w ww. decyzji pozwolił na realizację ww. inwestycji jedynie w formie parterowego obiektu, stwierdzając w uzasadnieniu cytowanej decyzji iż jego "kubatura nie ingeruje w otaczającą historyczną zabudowę" oraz "proponowany obiekt w swej kompozycji harmonizuje z historyczną zabudową [...]". Organ konserwatorski uznał bowiem, iż gabaryty i charakter tego pawilonu będą stanowić formę uzupełnienia istniejącej zabudowy historycznej i nie będą nad nią dominować wpisując się w charakter zabudowy przedwojennej. Ponadto inwestycja ta byłą zgodna z ustaleniami planu miejscowego dopuszczającego jako przeznaczenie towarzyszące (dla przedmiotowego rejonu) usługi nieuciążliwe o charakterze lokalnym ( pracownię usług fotograficznych).

Natomiast przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego pawilonu o dodatkową kondygnację organ konserwatorski wziął pod uwagę stopień przekształcenia tym rejonie chronionego układu strefy [...] wpisanej do rejestru zabytków oraz fakt wydanego pozwolenia na realizację istniejącego pawilonu. Z tego względu organ konserwatorski uznał, ze charakter obecnego zagospodarowania działki nr [...] i gabaryty istniejącego, parterowego obiektu są optymalne w kontekście sąsiedniej zabudowy historycznej i nie mogą być dalej powiększane ponieważ stanowić będą niekorzystna konkurencję dla ww. zabudowy i swoimi rozmiarami po nadbudowie negatywnie wpływać będą na walory zabytkowe sąsiedniego budynku mieszkalnego. W tym kontekście nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, ze stopień przekształcenia działki nr [...] i fakt realizacji na jej terenie parterowego obiektu , a tym samym zmiana historycznego układu tej części [...] uprawniają do kontunuowania tego procesu, który z tego względu nie będzie miał wpływu na chronione walory tego obszaru. Dlatego rozstrzygniecie organu konserwatorskiego zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odnosiło się również do kwestii wpływu planowanej nadbudowy istniejącego pawilonu na stopień zachowania otwartej przestrzeni na terenie przedmiotowej działki. Faktem jest, że budowa pawilonu ograniczyła w pewnym zakresie przestrzeń wokół budynku mieszkalnego, w stosunku do stanu pierwotnego ale właśnie dlatego konieczne jest zahamowanie procesu dalszego ograniczania tej przestrzeni i otwarcia na wnętrza działek. Należy zauważyć że kwestia zachowania otwartych przestrzeni w zabudowie charakterystyczna dla układu przestrzennego strefy [...] postulowana również w zapisach planu miejscowego nie odnosi się wprost do konieczności pozostawienia niezabudowanych fizycznie terenów pomiędzy poszczególnymi obiektami, ale dotyczy utrzymania otwarcia w obrębie zasadniczych gabarytów tej zabudowy, w celu zachowania jej eksponowanego charakteru. W tym też kontekście, to znaczy niekorzystnego oddziaływania nadbudowanego budynku pawilonu na sąsiednią zabudowę historyczną,, w tym szczególnie budynek mieszkalny po stronie południowej, [...] Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] lipca 2010 r. opiniował negatywnie wprowadzenie dodatkowej powierzchni użytkowej w formie tarasu na poziomie dachu nadbudowanego pawilonu. Pomimo faktu, iż elementy te nie powodują w sposób trwały przekształcenia chronionego układu przestrzennego strefy [...], to jednak w ocenie organu konserwatorskiego oddziałują negatywnie na odbiór zabytkowej zabudowy tego obszaru.

Z samego faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowania działań na tym obszarze. Jednakże konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami . Z tego względu na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne a także stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu. Organ podkreślił, że szczegółowe ustalenia w kwestii dopuszczalnych pod względem konserwatorskim działań na terenie ww. obszaru wpisanego do rejestru zabytków zawarte są jedynie w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tym obszarze ( uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr 227, poz. 8461)Faktem jest, że ustalenia te są wiążące dla organu konserwatorskiego, jednakże przepisy te mające charakter prawa lokalnego nie mogą w opinii organu konserwatorskiego sankcjonować działań, które spowodować mogą uszczerbek w wartościach zabytkowych tego obszaru i zespołu zabudowy chronionych poprzez wpisu do rejestru zabytków – w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków. Z tego względu [...] Konserwator Zabytków stwierdził, iż charakter ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien być indywidulanie doprecyzowany przez organ konserwatorski jako specjalistę w tej dziedzinie dla każdej z planowanych na tym obszarze inwestycji. W tym kontekście, w opinii organu konserwatorskiego należy rozumieć zapisy zawarte w § 73 ww. planu, który ustala dla kwartału oznaczonego symbolem na rysunku [...] obejmującego przedmiotowy teren, utrzymanie funkcji z zakresu – przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo, przeznaczenie towarzyszące: usługi nieuciążliwe o charakterze lokalnym. Zapisy te wskazują również między innymi na maksymalną wysokość zabudowy projektowanej w nawiązaniu do zabudowy istniejącej , sąsiadującej ale nie wyżej niż 12 m npt. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalna pod względem konserwatorskim jest realizacja obiektu o wyżej wymienionych gabarytach ponieważ jak wykazano to powyżej , działka nr [...] została sztucznie wyodrębniona z większej, historycznej nieruchomości, której główną zabudowę stanowił istniejący po stronie południowej wielorodzinny budynek mieszkalny. Z tego względu organ konserwatorski wyjątkowo tylko dopuścił realizację jedynie parterowego pawilonu na terenie działki ponieważ jego gabaryty, z opisanych powyżej względów historycznych powinny być podporządkowane dominującemu charakterowi sąsiedniego budynku mieszkalnego.

Jak wynika z treści art. 5 ust.4 cytowanej ustawy o ochronie zabytków opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Równocześnie art. 3 pkt 1ww ustawy mówi, że zabytkiem może być nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły których zachowanie leży w interesie społecznym. Z kolei art. 4 cytowanej ustawy nakłada na organ konserwatorski obowiązek mówiący, iż "ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych (...) umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku. Z powyższego wynika, że organ konserwatorski co do zasady działa w interesie społecznym jako nadrzędnym w stosunku do interesu strony.

Tak więc, biorąc pod uwagę powyższą analizę organu należy w ocenie Sądu uznać, iż mimo zapisów miejscowego planu , oczywiście wiążącego organy ochrony konserwatorskiej jego interpretacji – biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Niezasadnym jest również zarzut naruszenia przez organy art. 127 § 3 kpa w związku z art. 24 pkt. 5 kpa podnoszący, iż zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji wydała ta sama osoba tj. Generalny Konserwator Zabytków bowiem jest on upoważniony ustawowo do wydawania orzeczeń ( decyzji, postanowień) w zakresie powierzanych spraw, a w takiej sytuacji nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia wspominanego art. 24 pkt. 5 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.