Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1050/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Andrzej Gliniecki (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2496/2001 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2004 r. Sygn. akt II SA/Wr 2496/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie b. z dnia [...] ([...]), zezwalającej "na użytkowanie instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] w B., z wyłączeniem lokalu mieszkalnego nr 8, Wspólnocie Mieszkaniowej złożonej z właścicieli lokali mieszkalnych w B. przy ul. [...]".

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13.03.1998 r. zamknięto dopływ gazu do budynków nr 2 i 4 przy ul. [...] w B. w związku ze stanem technicznym instalacji gazowej. W dniu 27 sierpnia 1998 r. zostało wydane pozwolenie na budowę mające na celu wykonanie remontu oraz częściowo nowej instalacji gazowej. Ostatecznego odbioru robót budowlanych dokonano w dniu 4.09.1998 r.

Jak wynika z późniejszych ustaleń organów nadzoru budowlanego, roboty przy przedmiotowej instalacji gazowej zostały wykonane wcześniej niż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.

Rok później F. K. zamieszkała przy ul. [...] złożyła skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 26.10.2000 r. wystąpiła do Starosty B. o uchylenie w/w decyzji po czym wycofała ten wniosek i w dniu 28.02.2001 r. wystąpiła do Wojewody Opolskiego o uchylenie pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie b., na skutek powyżej opisanych działań Fr. K., wszczął postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] nakazującą Miejskiemu Zarządowi Mienia Komunalnego w Likwidacji, w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, wykonanie:

- opracowania oceny technicznej potwierdzającej prawidłowość wykonania instalacji i jej przydatności do użytkowania,

- inwentaryzacji wykonanej instalacji gazowej,

- opracowanie projektu budowlanego doprowadzającego instalację do stanu zgodnego z przepisami, normami i warunkami technicznymi w przypadku, gdy z oceny technicznej będzie wynikała taka konieczność,

- niezbędnych uzgodnień wynikających z przepisów szczegółowych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż naruszono przepisy ar. 28, 41 ust. 4 i 5, 42 ust. 1 i 2 oraz art. 45 Prawa budowlanego, co doprowadziło do sytuacji, że od 3 lat użytkowana jest instalacja gazowa, a inwestor nie dokonał na piśmie zgłoszenia o zakończeniu robót, chociaż w dniu 4.09.1998 r. dokonany został odbiór.

Po rozpatrzeniu odwołań F. K. i Pełnomocnika Likwidatora M.Z.M.K. w B., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Wrocławiu zaskarżyła F. K..

Miejski Zarząd Mienia Komunalnego Sp. z o.o. w B. pismem z dnia 30.07.2001r. przedstawił dokumenty wymagane w/w decyzją z dnia [...]. Dalszą konsekwencją tego było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie b., decyzji z dnia [...] zezwalającej na użytkowanie instalacji gazowej z wyłączeniem lokalu nr 8 przy ul. [...] w B.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła F. K., gdyż jej lokal mieszkalny nie został objęty tą decyzją, a ponadto zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję z dnia 4 lipca 2001 r., która jej zdaniem przez to jest nieostateczna.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że zarzuty podniesione przez skarżącą są nieuzasadnione bądź stanowią roszczenia do Miejskiego Zarządu Mienia Komunalnego, które powinny być realizowane na drodze cywilnoprawnej.

F. K. na powyższą decyzję złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, skargę (pismo z dnia 25.09.2001 r.) zarzucając – podobnie jak wcześniej w odwołaniu, że lokal mieszkalny stanowiący jej własność nie został objęty zaskarżoną i wcześniejszą decyzją.

Uważa to za złośliwość organów i szeroko opisuje okoliczności sprawy związane z tym, że przyjęto, iż nie udostępniła lokalu w celu dokonania niezbędnych sprawdzeń instalacji gazowej. Ponadto zgłasza roszczenia finansowe względem MZMK, który "wyłudził" od skarżącej pieniądze za przyłącze gazowe, które nie zostało wykonane.

W związku z reorganizacją sądów administracyjnych oraz ustaleniem siedzib i obszarów właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w grudniu 2003 r. sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, przyczyną takiego rozstrzygnięcia było oparcie decyzji z dnia 2 sierpnia 2001 r. zezwalającej na użytkowanie, na przepisie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, co zaakceptował organ drugiej instancji. Tymczasem przepis ten nie zawiera dyspozycji w postaci "zezwolenia na użytkowanie". Tak istotna rozbieżność między podstawą prawna decyzji, a treścią rozstrzygnięcia, stanowiła rażące naruszenie prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Jeżeli wcześniej organ nadzoru budowlanego, decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał dokonanie określonych czynności, to zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepisy art. 57 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie takie jednak (w dacie orzekania), powinien wydać właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego. Zatem, zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Procedury prowadzącej do wydania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepisy art. 55, 57 i 59 Prawa budowlanego, nie mogą zastąpić czynności przewidziane w art. 51 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego M. C., wnoszącą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 250 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

"rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu z chwili wydania decyzji) wskazuje, iż dopuszczalne było także wówczas wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego rozumianej jako "odpowiednie" udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych".

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zgadzając się z wykładnią przepisów Prawa budowlanego, przyjętą w zaskarżonym wyroku wywodzi, iż przepis art. 51 ust. 4 pozwala na odpowiednie stosowanie ust. 1 – 3 tego artykułu. Instalacja gazowa zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jest urządzeniem budowlanym i jak w tym przypadku, której samowolny remont był przedmiotem postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, nie będzie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz procedura z art. 50-51. Ponieważ procedura z art. 51 Prawa budowlanego była wszczęta po zakończeniu remontu przedmiotowej instalacji gazowej, to będzie miał tu zastosowanie ust. 4 tego przepisu. Skoro nałożony decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem został wykonany. Organ miał obowiązek "odpowiedniego" zastosowania art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, oczywiście w tej sytuacji nie było możliwości i potrzeby wydania pozwolenia na wznowienie robót. "W ten sposób, dla takich właśnie szczególnych sytuacji, wyinterpretowano możliwość udzielania pozwoleń na użytkowanie na podstawie art. 51 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy.

Takie pozwolenie jest bowiem jedynym logicznym następstwem procedury z art. 50-51 ustawy –żadna inna decyzja w takich stanach faktycznych nie miałaby sensu (a orzeczenie zapaść musiało)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na ustawowych podstawach określonych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

W oceni Sądu, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Tok rozumowania przedstawiony w skardze kasacyjnej, mający usprawiedliwić wcześniejsze decyzje administracyjne, jest całkowicie błędny i nie znajduje podstaw w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania. Rozstrzygnięcia administracyjne wydawane w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego, nie mogą w żadnym wypadku zastępować (stanowić substytutu) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, świadczyć o tym może chociażby art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o odpowiednim stosowaniu przepisów ust. 1-3, ma zupełnie inne znaczenie, niż strona to wywodzi w skardze kasacyjnej. W pierwotnym tekście Prawa budowlanego z 1994 r. nie było ust. 4 art. 51 i wówczas art. 51 podobnie jak i art. 50, miał zastosowanie tylko do robót budowlanych nie zakończonych – będących w trakcie, o czym może świadczyć użycie w art. 50 ust. 1 zwrotu: "prowadzenie robót budowlanych wykonywanych" i w art. 51 ust.1 pkt 2 – zwrotu: "w celu doprowadzenia wykonywanych robót". Przepis ust. 4 art. 51 został wprowadzony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. nowelizującą przepisy Prawa budowlanego i wszedł w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. i od tej daty przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio również do robót budowlanych, które zostały już "wykonane" (zakończone).

Należy również zauważyć, że instytucja wstrzymania robót budowlanych z natury swej, może mieć tylko zastosowanie do robót nie zakończonych, do robót będących w toku – trwających.

Zaś brzmienie art. 51 ust. 1 bezpośrednio jest powiązane z art. 50 ust. 4 przez odwołanie się do terminu, o którym tam mowa.

Był to więc niezbędny zabieg legislacyjny, aby przepis art. 51 Prawa budowlanego mógł mieć również zastosowanie do robót wykonanych (zakończonych).

Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dając możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", nie miał też na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak np. ocena techniczna, inwentaryzacja, opinia techniczna, czy też uzgodnienia, gdyż do tego celu służy postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, a nie decyzja.

Decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydaje się jedynie w sytuacji, kiedy niezbędne jest wykonanie określonych robót budowlanych (czynności) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak np. zamurowanie okna, przestawienie ściany, obniżenie obiektu itp., nie zaś w sytuacji konieczności przedstawienia określonych dokumentów, gdyż to nie są "określone czynności". Poza tym, przedstawienie samych dokumentów (opinii, inwentaryzacji, ekspertyz itp.), samo przez się, nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jest to raczej próba (w drodze dokumentów) dostosowywania (dopasowania) stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, jest to wypaczenie ratio legis tego przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jeżeli by się wcześniej (niepotrzebnie) nie wydało decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, to nie trzeba by było później wydawać decyzji na podstawie art. 51 ust.1a Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1a może czasami "zastępować" usuniętą z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz nigdy decyzję o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Powyższe rozważania odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania i stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, zaskarżony wyrok należy ocenić jako odpowiadający prawu. Istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji, zwalniało Sąd od rozpatrywania zarzutów podniesionych przez F. K.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.