Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1623/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 98 a i 154
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. K. kwotę 4080 (cztery tysiące osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2021 r., nr SKO/4116/27/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej: "organ I instancji") z 12 lutego 2021 r., nr RG-N.3134.27.2020. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Burmistrz Miasta O. (powołaną decyzją z 12 lutego 2021 r.) – na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dale: "u.g.n.") - ustalił K. K. opłatę adiacencką w wysokości 16.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z dokonaniem podziału działki położonej w O. przy ulicy K. oznaczonej numerem ew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku dokonania, na wniosek właściciela, podziału geodezyjnego z ww. działki wydzielono cztery działki ozn. nr:

– [...] o pow. 430 m2 przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami,

– [...] o pow. 2735 m2, przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami,

– [...] o pow. 731 m2, przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami,

– [...] o pow. 136 m2, przeznaczoną pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami.

Dalej stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy (następnie skorygowany) z wyceny nieruchomości po dokonanym podziale. Wykazał w nim wzrost wartości analizowanej nieruchomości zaistniały w wyniku podziału geodezyjnego. Na podstawie powyższego operatu, organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 25% różnicy między wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po podziale.

Od powyższej decyzji K. K., złożył odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce ww. decyzją z 13 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z 12 lutego 2021 r., W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału są: 1) zatwierdzenie podziału decyzją ostateczną, 2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości, 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W sprawie bezsporne jest, że zatwierdzenie podziału ww. nieruchomości nastąpiło decyzją Burmistrza O. z 10 maja 2019 r., nr RG-P.6831.5.2019, która stała się ostateczna w dniu 15 maja 2019 r. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu 1 września 2020 r. Kolegium podkreśliło także, że w czasie wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Miasta O. z 28 listopada 2008 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, którą ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25 % różnicy między wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po podziale.

Kolegium wyjaśniło, że wzrost wartości nieruchomości wynika z poprawionego operatu szacunkowego z 30 października 2020 r., sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę B. S.. Organ odwoławczy zaznaczył, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym.

Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania spełnia wymogi określone zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami - w części dotyczącej zasad określania wartości nieruchomości (rozdział 1 działu IV) jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły przyjął, stosownie do art. 98a ust. 1b u.g.n., że data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny przed podziałem to dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], tj. 10 maja 2019 r. Z kolei datą, na którą określono wartość przedmiotu wyceny po podziale to dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] stała się ostateczna, tj. 15 maja 2019 r.

Kolegium wskazało, że z operatu wynika, iż działka nr [...] o pow. 4032 m2, jak i nowo wydzielone działki, nr: [...],[...],[...] i [...] położone są na terenie przeznaczonym - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z 28 grudnia 2012 r., nr [...]) - pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczone symbolem MW/U-7. Działka nr [...] jest zabudowana budynkami: handlowymi znajdującymi się na części działki od strony ulicy [...] (na całej jej szerokości), magazynowym zlokalizowanym w środkowej części działki oraz biurowym zlokalizowanym od strony ulicy K. (prawie na całej jej szerokości). Dostęp do drogi publicznej posiada od strony ulicy K. przez wąski pas gruntu. Przez działkę przebiegają kolektory kanalizacji deszczowej kd D1200 i kd D200. Działka ma możliwość bezpośredniego podłączenia do sieci elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że celem podziału było wydzielenie trzech działek budowlanych do samodzielnego funkcjonowania oraz jednej z przeznaczeniem do pełnienia funkcji drogi wewnętrznej nr [...] przy ul. K., która kształtem jest zbliżona do wąskiego prostokąta i ma niewielką powierzchnię. Dwie działki mają kształty zbliżone do kwadratów: jedna nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest obiektami handlowymi (na całej jej szerokości), druga nr [...] przy ul. K. zabudowana jest obiektem biurowym (prawie na całej jej szerokości). Działka nr [...] zabudowana jest obiektem magazynowym, przez działkę przebiegają kolektory kanalizacji deszczowej kd D1200 i kd D200. Działka nr [...] oraz działki nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Działki mają możliwość bezpośredniego podłączenia do sieci energetycznej wodociągowej i kanalizacyjnej, poza działką nr [...], która ma pośrednią możliwość podłączenia do ww. sieci.

Kolegium podkreśliło, że biegły analizą objął transakcje odnoszące się do niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wielorodzinne z usługami i jednorodzinne z usługami. Wyceny wartości nieruchomości nr [...] przed podziałem i nieruchomości nr [...],[...],[...] i [...] po podziale dokonano w podejściu porównawczym. Nieruchomość wycenianą porównano z nieruchomościami podobnymi (porównywalnymi) o znanych cenach transakcyjnych (które były przedmiotem obrotu rynkowego), z uwzględnieniem cech fizycznych, ekonomicznych i środowiskowych. Jednocześnie ceny porównywanych nieruchomości zostały odpowiednio skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Biegły w przedmiotowym operacie dokonał charakterystyki rynku w aspekcie cech rynkowych. W operacie zawarł dane o 17 transakcjach z rynku lokalnego, obejmującego teren centralnej i podmiejskiej strefy O. Okresem badania objęto transakcje zawarte od kwietnia 2016 r., przy czym wskazano, że w badanym okresie ceny nieruchomości gruntowych nie uległy zmianie, dlatego też nie zastosowano wskaźnika zmian cen rynkowych w związku z upływem czasu. Biegły opisał nieruchomości i ich cechy rynkowe o cenie minimalnej (działka o pow. 4143 m2) i maksymalnej (działka o pow. 228 m2). Następnie oszacowano wartości wskaźników korygujących i obliczono wartość rynkową prawa własności jednego metra kwadratowego dla działki nr [...] przed podziałem i działek nr [...],[...],[...] i [...] po podziale, która wyniosła:

- dla działki nr [...] - po zaokrągleniu 2 097 000 zł;

- dla działki nr [...] - po zaokrągleniu 279 000 zł;

- dla działki nr [...] - po zaokrągleniu 1 354 000 zł;

- dla działki nr [...] - po zaokrągleniu 468 000 zł;

- dla działki nr [...] - po zaokrągleniu 60 000 zł.

W podsumowaniu Kolegium zaznaczyło, że z powyższego wynika, iż wartość rynkowa prawa własności przed podziałem wyniosła 2 097 000 zł, zaś po podziale wynosiła 2 161 000 zł - wartość rynkowa prawa własności w następstwie dokonanego podziału wzrosła o 64 000 zł.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, wystąpiły określone w art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., przesłanki do ustalenia i obciążenia właściciela wycenianych nieruchomości, opłatą adiacencką.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy został przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia z 21 września 2004 r. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Tym samym operat ten jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewłaściwej oceny lokalizacji, nieprzyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, jak też niewłaściwe oszacowanie wartości wskaźników korygujących Kolegium wskazało, że w tym zakresie biegły udzielił obszernego wyjaśnienia w piśmie pt. "odpowiedź do zastrzeżeń i uwag zawartych przez właściciela nieruchomości w piśmie z 14 października 2020 r. oraz zleceniodawcę wyceny w piśmie z 19 października 2020 r.", przekazanej stronie wraz z poprawionym operatem szacunkowym. Stwierdziło także, że podnoszone w trakcie postępowania zarzuty strony okazały się słuszne, stąd też nastąpiła korekta operatu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonanej przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Odnośnie działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną nr [...] Kolegium wskazało, że nie znajduje w sprawie zastosowania art. 98a ust. 3 u.g.n. bowiem stosuje się go wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały przeznaczone pod drogi publiczne, względnie pod ich poszerzenie. Tym samym przedmiotowa działka podlega wycenie wraz z pozostałymi działkami przeznaczonymi według planu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 13 maja 2021 r. wniósł K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie dowodu - opinii biegłego, w konsekwencji której organ uznał, iż dowód ten może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne nieprawidłowości;

b) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a) art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1, 3 pkt 1, 4 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wartość działki stanowiącej drogę wewnętrzną, szacuje się przyjmując wartość 1 m2 gruntów, z których działka ta została wydzielona:

b) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej podstawy do przyjęcia, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę ustaloną w decyzji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił obszerne stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Argumentując dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą Sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z dokonaniem podziału działki skarżącego, który nastąpił na jego wniosek.

Materialnąprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W art. 98a ust. 1 i ust. 1a ww. ustawy, ustawodawca przyjął, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu według stawki procentowej ustalonej w drodze uchwały przez radę gminy - nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Do ustalenia tej opłaty adiacenckiej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy. Stosownie do art. 146 ust. 1a ustawy jej ustalenie następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że ostateczną decyzją Burmistrza Miasta O. z 10 maja 2010 r. zatwierdzony został podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na działki nr [...],[...],[...] i [...], a decyzja wydana w tym przedmiocie stała się ostateczna dnia 15 maja 2019 r., tj. przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło 1 września 2020 r. Ponadto w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miasta O. z 21 listopada 2008 r., Nr [...], ustalająca 25% stawkę opłaty adiacenckiej, a wysokość opłaty została wyliczona na podstawie wzrostu wartości nieruchomości ustalonego w operacie rzeczoznawcy majątkowego wg tej stawki.

Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionuje bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ na podstawie operatu rzeczoznawcy, wskazując na wadliwość tego dowodu.

W tym miejscu wskazać należy, że ocena operatu przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, które posiada wyłącznie rzeczoznawca majątkowy. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1202/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, braku możliwości skontrolowania takiego operatu szacunkowego, bowiem jest on opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że ustalenia i ocena dokonane w tym zakresie nie były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zostały dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane w tym przedmiocie decyzje nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, że organy nie dokonały właściwej oceny poprawionego operatu szacunkowego z 30 października 2020 r., a na jego podstawie prawidłowych ustaleń co do wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału.

I tak, organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu swojej decyzji, że w operacie została ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz opisał przebieg postępowania administracyjnego. Dostrzec trzeba, że stwierdzając zgodność operatu szacunkowego z przepisami prawa, w tym co do postępowania, w wyniku którego dokonano wyceny, sposobu dokonania wyceny nieruchomości, kompletności opracowania i przydatności tego operatu do celów w jakim został sporządzony, w szczególności z art. 149-159 ustawy i rozporządzenia, organ w ogóle nie odniósł się do jego treści. Swojego stanowiska nie umotywował w kontekście przepisów prawa i uwzględnionych przez rzeczoznawcę okoliczności faktycznych. Nie można zatem uznać, aby organ I instancji prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych.

Z kolei, organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy, reguły prawne obowiązujące przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz powołał się na stwierdzenia przedstawione w operacie (str. 1-6 decyzji), nie dokonując samodzielnie ich oceny. Pomimo tego Kolegium skonstatowało, że operat jest jasny, logiczny i czytelny oraz jest dowodem pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu ocena ta pozbawiona jest własnych wniosków dotyczących ustaleń faktycznych w zakresie określenia wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Natomiast na str. 7 decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania wskazując, że wyjaśnienia w tym zakresie zostały udzielone stronie w piśmie - "odpowiedź do zastrzeżeń i uwag zawartych przez właściciela nieruchomości w piśmie z 14 października 2020 r. oraz zleceniodawcę wyceny w piśmie z 19 października 2020 r." Jednocześnie organ odwoławczy na str. 7 wyjaśnił, że działka nr [...] pełniąca rolę drogi wewnętrznej (po podziale), a nie publicznej, zgodnie z zapisami planu przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, tym samym podlegała wycenie wraz z pozostałymi działkami a przepis art. 98a ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania.

Zdaniem Sądu, wobec tak ogólnie sformułowanej oceny operatu szacunkowego przez organy obu instancji, nie była możliwa kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium z 13 maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na organie administracji spoczywa obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym m.in. co do przyjętej metody wyceny oraz oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są do siebie podobne i ustalenia, dlaczego rzeczoznawca do porównania przyjął takie, a nie inne nieruchomości. Zdaniem Sądu temu obowiązkowi w niniejszej sprawie organy nie sprostały.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości to, że kwestie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, a w związku z tym także transakcji przyjętych do porównania oraz dokonanie odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie, leżą w gestii rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat. Uwzględnić również należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jak już jednak Sąd wskazał wyżej, konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, powyższe nie oznacza, że może on działać dowolnie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, przy czym ich podobieństwo nie może budzić wątpliwości.

W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2014/06). Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Dlatego też osoba sporządzająca operat szacunkowy określiła w jaki sposób dane cechy nieruchomości (podobne i różniące) mają wpływ na wartość, zastosowała współczynniki korygujące, co sprawia, że sposób sporządzenia operatu pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał jedynie, że nieruchomość wycenianą porównano z nieruchomościami podobnymi (porównywalnymi) o znanych cenach transakcyjnych (które były przedmiotem obrotu rynkowego), z uwzględnieniem cech fizycznych, ekonomicznych i środowiskowych. Biegły dokonał charakterystyki 17 transakcji z rynku lokalnego nieruchomościami niezabudowanymi. Ceny porównywanych nieruchomości zostały odpowiednio skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

Powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano wymaganych ocen co do prawidłowości danych uwzględnionych w operacie oraz doboru do porównania nieruchomości podobnych, pominięto kwestię ustalenia współczynnika korygującego. Organ ogólnie odesłał do pisma stanowiącego odpowiedź do zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez skarżącego, uznając że to ocenę tą wyczerpuje.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że działkę nr [...] o pow. 136 m2 przeznaczoną pod drogę wewnętrzną biegły wycenił na kwotę 60 000 zł, przy cenie za 1 m2 ok. 483 zł.

Zauważyć trzeba, że oceniając sporną kwestię dotyczącą możliwości samodzielnego zagospodarowania nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 98a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z treści tego przepisu wynika bowiem wprost, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne. Skoro zatem działka ww. została wydzielona pod drogę wewnętrzną - dojazdową do wydzielonych działek budowlanych, brak było podstaw do pomniejszenia powierzchni nieruchomości o powierzchnię tej działki na podstawie art. 98a ust. 3 ustawy, co do którego ustawodawca nie przewidział odpowiedniego stosowania do dróg wewnętrznych.

Dokonując jednak oceny w kwestii prawidłowości ustalenia wartości ww. działki przeznaczonej pod drogę, Kolegium powołało się wyłącznie na stanowisko rzeczoznawcy wskazane w operacie, że analizą objęto transakcje dotyczące niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wielorodzinne z usługami i jednorodzinne z usługami o pow. od 218 m2 do 4143 m2.

Kolegium ograniczyło się tylko do zreferowania treści operatu, co świadczy najwyżej o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu analizie i wyciągnięciu na tej podstawie wniosków końcowych. Bez jakiegokolwiek uzasadnienia organy przyjęły ustalenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, dojazdową do pozostałych nieruchomości powstałych w wyniku podziału, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wielorodzinne z usługami i jednorodzinne z usługami. Już chociażby z czysto racjonalnego punktu widzenia trudno uznać słuszność takiego szacowania, mając na uwadze, że realnie wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonych pod drogę wewnętrzną z reguły odbiega od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nie sposób jednak polemizować ze stanowiskiem organu bez znajomości jego podstaw, tj. wobec braku uzasadnienia.

Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Stąd odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Według oceny Sądu, działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną winna być wyceniona według odrębnych zasad a nie tak jak przyjął biegły, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłaby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 132/16).

Powyższe, zdaniem Sądu, powinno zostać uwzględnione w niniejszej sprawie przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, a brak dokonania oceny w tym przedmiocie potwierdza, że organy nie zweryfikowały prawidłowości merytorycznej operatu co do przeprowadzonej przez rzeczoznawcę wyceny.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydanie decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem przez organy samodzielnej i prawidłowej oceny co do okoliczności faktycznych mających wpływ na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Powyższe uprawnia zarzut skarżącego, że organy uchyliły się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organy w uzasadnieniu decyzji nie dały wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził je do zaprezentowanych wniosków. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał twierdzenia rzeczoznawcy, których nie poddał ocenie co do ich legalności. Takie działanie świadczy o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Poza tym, to organy zobowiązane są do dokonania ustaleń faktycznych i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności oraz wątpliwości w drodze zobowiązania rzeczoznawcy do sporządzenia prawidłowego operatu lub do jego uzupełnienia.

Mając na uwadze powyższe, wobec wykazanych uchybień Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.