Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1378/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77-81
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 360/10 w sprawie ze skargi Gminy O. – Prezydenta Miasta O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy O. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r.

sygn. akt II SA/Ol 360/10 po rozpoznaniu skargi Gminy O. – Prezydenta Miasta O. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania: I. uchylił zaskarżone orzeczenie; II. orzekł, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta O. działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - pismem z dnia 7 października 2008 r. wypowiedział Z. i R.G. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za [...] udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w O. przy ul. [...] 27, wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Od dnia 1 stycznia 2009 r. zaproponował wysokość opłaty rocznej w kwocie 353,32 zł, równej 5 % wartości tego gruntu.

Z. i R.G. we wniosku skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zakwestionowali aktualizację ww. opłaty podnosząc nieprawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą jej ustalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. postępowanie w tej sprawie umorzyło.

W uzasadnieniu orzeczenia podało, że tryb postępowania przewidziany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. W myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób jej zapłaty ustala się w umowie. Natomiast przepisy powołanej ustawy nie wskazują trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. mają wówczas zastosowanie przepisy prawa cywilnego regulujące instytucję użytkowania wieczystego. A zatem właściciel nieruchomości powinien złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji braku zgody na zaproponowaną wysokość opłaty właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 K.p.c. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, skoro przed dniem [...] października 2008 r. opłata ta nie była ustalona. W związku z tym pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty. Z tych względów, Kolegium uznało, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi Gminy O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z wnioskiem o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podał, że propozycja opłaty rocznej stanowiła ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Dotychczas na rozprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w większości przypadków dochodziło do zawarcia ugody pomiędzy Gminą, a użytkownikami wieczystymi. Skarżąca powołując się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazała, że w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Podkreśliła, że zasada, iż w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, możliwe jest wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego, który jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie traci moc. Regulacja ta ma zastosowanie także w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości.

Zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy (w drodze ugody). Jeżeli natomiast do zawarcia ugody nie doszło powinno orzec o oddaleniu wniosku albo orzec o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości wydania innego orzeczenia. Od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 K.p.a. i pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że od zaskarżonego orzeczenia Gmina Olsztyn wniosła również sprzeciw do Sądu Rejonowego w O., któremu sprzeciw ten przekazano wraz z aktami sprawy.

Wskazało, iż art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie, zaś przedmiotem aktualizacji jest opłata roczna wcześniej ustalona. Przepisy te mogą być stosowane do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste tylko w sytuacji: zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodziło o ustalenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste po raz pierwszy, gdyż przy ustanawianiu użytkowania wieczystego opłata nie została ustalona.

Zgodnie z art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Przepis art. 221 ust. 2 tej ustawy jest przepisem przejściowym i odnosi się do sytuacji sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś nowe zasady ustalania opłat weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r. Wcześniej pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej, według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów (art. 24 ust. 1 i 3). Celem art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty, która w ogóle nie była ustalona. A zatem opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa, a dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. art. 78 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym.

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że skoro ustalenie przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej, to postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe ze względu na jego niedopuszczalność, a jego prowadzenie byłoby niezgodne z art. 77-79 tej ustawy. Z tego względu uznało, że w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie to podlegało umorzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wprawdzie przedmiotem skargi jest orzeczenie wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które podlega zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, to jednak ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), to podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX 299413).

Zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że w trybie tych przepisów rozstrzyga się kwestie procesowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina O. wniosła sprzeciw od zaskarżonego orzeczenia do Sądu Rejonowego w O. Wprawdzie sprzeciw ten nie został jeszcze rozpoznany, to jednak z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy oraz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniu [...] kwietnia 2010 r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji odrzucenie skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Podniósł, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. umarzające postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 105 § 1 K.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, iż nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotnym elementem obligacyjnym użytkowania wieczystego jest obowiązek uiszczania przez użytkownika wieczystego na rzecz właściciela gruntu świadczeń pieniężnych, za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Stosownie do treści art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, zaś wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, że organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości, zaś użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie tego wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że w przypadku złożenia ww. wniosku, samorządowe kolegium odwoławcze powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a gdy do niej nie dojdzie wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od tego orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje. Z kolei, w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast, jeżeli na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed SKO ugody ustalona została nowa wysokość opłaty rocznej, to opłata ta obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymanego wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd pierwszej instancji podał, że opłata za użytkowanie wieczyste jest związana z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo (przed samorządowym kolegium odwoławczym, a następnie przed sądem powszechnym). Postępowanie przed Kolegium ma zatem charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody albo gdy strona nie zgadza się z orzeczeniem, właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami kompleksowo uregulowano postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w konkretnych przypadkach. A zatem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy wykładać mając na względzie specyfikę tego postępowania. W tej sytuacji umorzenie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia ww. opłaty, gdyż w myśl art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, że pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, gdyż w istocie stanowiło ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste.

Bezprzedmiotowość postępowania to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, która powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to należy mówić o bezzasadności żądania, a nie bezprzedmiotowości postępowania art. 105 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji koniecznym jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w sytuacji, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka do umorzenia postępowania, nie wystąpiła. Skoro w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w tej sprawie, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego.

Istota sprawy sprowadzała się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro od orzeczenia rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, a strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego, to orzeczenie to powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako, że sprawa ma w istocie charakter cywilny. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty (orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek). Innego rodzaju orzeczenia wyżej wymieniona ustawa nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie sporu na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Orzeczenie tego sądu pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściwej gminy. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia merytorycznie zaistniałego sporu w sprawie, która ma charakter cywilnoprawny.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone orzeczenie narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie:

1) art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a wniesiona w tej sprawie skarga podlegała odrzuceniu;

2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż przepisy te miały w tej sprawie zastosowanie, a w konsekwencji, iż art. 105 § 1 K.p.a. nie miał w niej zastosowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona odrzuceniu lub oddaleniu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 P.p.s.a, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 tej ustawy. Wprawdzie wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w ocenie autora skargi kasacyjnej w tej sytuacji powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Przepis 3 § 2 P.p.s.a. wymienia akty i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach nie sposób jednak podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. W szczególności orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie nie jest konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w prawie materialnym. Rozstrzyga ono natomiast kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawa sporu w przedmiocie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 1997 r., I SA 1333/97, OSP 1998, nr 3, poz. 57).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, iż nie neguje przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) normujących aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych ani wykładni przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błąd Sądu pierwszej instancji polega na tym, że nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy owej ustawy dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Tymczasem zauważyć należy, iż Kolegium ustaliło, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 podanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zatem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona, czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Aby można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest przedmiotu wypowiedzenia. W świetle materiałów sprawy fakt ten nie nasuwa wątpliwości i w toku postępowania przed Kolegium był między stronami niesporny. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Opłaty w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta O. w wypowiedzeniu wskazał rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta O. rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują.

Wyrażona przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku obawa, że orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego jest - zdaniem Kolegium - niezasadna. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. o postępowaniu, to znaczy, że zdawał sobie sprawę z możliwości wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania, a jednak nie wyłączył ich spod sprzeciwu. W tej sytuacji twierdzenie, że art. 80 ust. 1 omawianej ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w jej art. 79 ust. 3, jest nieracjonalne i nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny wszak nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium. Rozpatruje pozew, tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego. Natomiast, użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

Gmina O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzuty podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Jako pierwszy w skardze kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., gdyż – zdaniem Kolegium – Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 P.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi.

Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] odrzucił prawomocnie pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Z tego zatem powodu istota zagadnienia nie mogła w niniejszej sprawie sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymagała uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 P.p.s.a. Rozważenia więc wymagało, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą art. 58 § 4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna a nie, czysto formalna.

Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja zawarta w art. 58 § 4 P.p.s.a., dlatego też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w zaistniałej sytuacji procesowej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie bowiem doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło jej rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że w analizowanym stanie faktycznym przepisy te miały zastosowanie, a w konsekwencji tego, nie miał zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, iż rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Z zarzutem tym jednak również nie można się zgodzić.

Postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio. Jak słusznie wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a czego Kolegium nie kwestionowało, użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego a więc i związane z nim opłaty mają również taki charakter. W konsekwencji, spór powstały na tle opłat ponoszonych z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05).

W związku z powyższym, jeżeli - tak, jak w analizowanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego - w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym.

Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że - w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium – przedmiotowy spór nie dotyczył podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważniał organu do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia z tego powodu postępowania - na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a.

Dodatkowo należy wyjaśnić, iż wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że omawiana sprawa, w jakimś momencie uzyskała charakter administracyjnoprawny. Miała ona cały czas charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowił spór cywilnoprawny, dotyczący opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie można więc było uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium – w rozpatrywanej sprawie chodziło o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego a nie jej aktualizację.

Konkludując, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno zakończyć postępowanie jednym z rodzajów orzeczeń, przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań jako nieuzasadniony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a., gdyż konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co – ze względu na ich wyżej wskazaną niezasadność - w sposób oczywisty wpływa na ocenę tego ostatniego.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a-c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) przewiduje odpowiednie stawki bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Za inne czynności radcy prawnego podejmowane w tym stadium postępowania sądowego, powołany przepis rozporządzenia nie ustala stawek minimalnych. Oznacza to, że w wypadku owych innych czynności radcy prawnego np. sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną brak jest normatywnej podstawy do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.