Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 238/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej "A" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. i B. małżonkowie W. oraz A. i R. małżonkowie R. złożyli wspólny wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, położonej w A., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,1187 ha, w udziały w prawie własności. Dodatkowo wnieśli o udzielenie bonifikaty od należnej opłaty z tytułu przekształcenia.

Decyzją z 5 września 2014 r. Starosta, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2, 6, 7 pkt 1 i ust. 13 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), orzekł o przekształceniu przysługującym wnioskodawcom udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, w udziały w prawie własności tej nieruchomości.

Jednocześnie Starosta ustalił opłatę z tytułu przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości, w kwotach:

a) dla A. i B. małżonków W., opłata, po pomniejszemu o udzieloną bonifikatę w wysokości 90 %, stanowi kwotę 453,80 zł;

b) dla A. i R. małżonków R., opłata, po pomniejszeniu o udzieloną bonifikatę w wysokości 90 %, stanowi kwotę 453,80 zł.

Starosta ustalił na podstawie księgi wieczystej Kw. Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych, przy czym Agencja do dnia wydania decyzji nie ujawniła w księdze wieczystej przysługującego jej prawa własności.

Na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków ustalono, że dz. nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym A., w gminie C., na całym obszarze stanowi tereny mieszkaniowe (B) oraz, że jej zabudowę stanowi pięć budynków: dwa budynki o funkcji "mieszkalne", które oznaczono w ewidencji numerami [...] i [...], budynek o funkcji "transportu i łączności", który oznaczono w tej ewidencji numerem [...], oraz dwa budynki o funkcji "pozostałe niemieszkalne", które oznaczono w ewidencji numerami [...] i [...].

W trakcie postępowania na podstawie aktualnego stanu wpisów w Dziale I-O księgi wieczystej numer [...] ustalono, że w księdze tej figurują wpisy informujące o wyodrębnionych lokalach, zgodnie z którymi wyodrębniono: lokal mieszkalny numer 1 i założono dla tego lokalu księgę wieczystą numer [...], oraz lokal mieszkalny numer 2 i założono dla tego lokalu księgę wieczystą numer [...].

Zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Z akt postępowania prowadzonego przez Starostę wynika, że: A. i B. małżonkowie W. nabyli własność lokalu mieszkalnego numer 1 i związany z własnością tego lokalu udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży sporządzonej dnia 2 lutego 1999 r., a A. i R. małżonkowie R. nabyli własność lokalu mieszkalnego numer 2 i związany z własnością tego lokalu udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży sporządzonej dnia 2 lutego 1999 r. Oznacza to, że wnioskodawcy spełnili ustawowy wymóg ubiegania się o przedmiotowe przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia.

W toku postępowania ustalono, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy pismami z 16 listopada 2012 r., wypowiedziała użytkownikom wieczystym dotychczasowe wysokości opłat rocznych z tytuły użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem niniejszej decyzji, składając jednocześnie w tych samych pismach oferty przyjęcia opłat rocznych w nowych wysokościach.

Ponieważ zaoferowane przez Agencję Nieruchomości Rolnych w wypowiedzeniach nowe wysokości opłat nie zostały zakwestionowane przez: A. i B. małżonków W. oraz A. i R. małżonków R., uznano, że w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

W związku z powyższym, oraz w związku z art. 4 ust. 13 ustawy, dla ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie przyjęto wartość nieruchomości określoną dla celów dokonanej aktualizacji przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 16 grudnia 2011 r. określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 45.378,00 zł.

Działający na zlecenie Starosty uprawniony rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 31 lipca 2014 r. określił wartość prawa użytkowania wieczystego w kwocie 36.302,00 zł, która stanowi iloczyn prawa własności nieruchomości w kwocie 45.378,00 zł i współczynnika korygującego, który wyliczony ze wzoru, zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia, stanowi wielkość 0,80.

Opłata za przekształcenie należna od wnioskodawców stanowi zatem łączną kwotę 9.076,00 zł, zgodnie z przepisem art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., która to kwota podlega podziałowi na współużytkowników wieczystych według wielkości posiadanych udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia Wojewody.

Na podstawie § 2 pkt 2, § 3 i § 4 zarządzenia Nr 20/13 Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat, ustalono bonifikatę od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na rzecz osób fizycznych, która ma zastosowanie do nieruchomości zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi - tylko w odniesieniu do udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, związanych z odrębną własnością lokali mieszkalnych wykorzystywanych wyłącznie na cele mieszkaniowe, przy czym wysokość bonifikaty wynosi 90 % i stosuje się ją tylko w przypadku jednorazowej zapłaty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także może być ona udzielona jeżeli użytkownik wieczysty złoży stosowny wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz nie zalega, w dniu wydania decyzji, z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa związanymi z przedmiotem przekształcenia.

Prowadząc postępowanie ustalono, że figurujące w ewidencji gruntów dwa budynki o funkcji "mieszkalne" posadowione na dz. nr [...] poł. w A. w Dziale I-O księgi wieczystej numer [...] figurują jako budynek dwumieszkaniowy o pow. zabudowy 114,67 m2, w którym zlokalizowane są dwa samodzielne wyodrębnione lokale mieszkalne wykorzystywane wyłącznie na cele mieszkaniowe.

Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w piśmie z 8 lipca 2014 r. poinformowała, że współużytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem niniejszej decyzji nie zalegają z zobowiązaniami pieniężnymi wobec Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych związanymi z nieruchomością. W ocenie Starosty na dzień wydania decyzji zaległości także nie występują, albowiem Agencja nie poinformowała organu orzekającego w niniejszej sprawie aby zaległości takie występowały.

W związku z powyższym Starosta udzielił: A. i B. małżonkom W. oraz A. i R. małżonkom R. 90 % bonifikaty, w wyniku czego opłaty za przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości stanowią kwoty szczegółowo wymienione w rozstrzygnięciu decyzji, które płatne są jednorazowo.

Odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej udzielenia bonifikaty złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, zarzucając organowi pierwszej instancji nieprawidłową wykładnię art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz § 2 pkt 1, § 3 i § 4 zarządzenia Wojewody nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat.

Agencja twierdziła, że zarządzenie Wojewody będące podstawą udzielenia bonifikaty nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, dotyczy ono bowiem jedynie nieruchomości zarządzanych przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu. W odwołaniu powołano się na przepisy odnoszące się do działania Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187, ze zm.) oraz art. 4 pkt 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Odwołująca wywodziła z tych przepisów, że skoro prawa właścicielskie w stosunku do przekształconej nieruchomości wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych, wojewoda nie posiada kompetencji do udzielania bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ Agencja jest organem wykonującym prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa, a zarządzenie stanowiące podstawę udzielania bonifikaty ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu.

Wojewoda decyzją z 9 lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie będącym przedmiotem odwołania. Wojewoda wskazał, że w sprawie z wniosku A. i B. małżonków W. oraz A. i R. małżonków R. bezspornie zostały spełnione przesłanki ustawowe do przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości na podstawie ustawy o przekształceniu i Starosta prawidłowo orzekł w tym zakresie.

Organ przywołał treść art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Wojewody. Na podstawie tego przepisu w związku z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Wojewoda wydał zarządzenie nr 20/13 z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat. Organ wskazał, że kompetencje wojewody do udzielania bonifikat od opłaty za przekształcenie wynikają z art. 3 ustawy o przekształceniu, który stanowi, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Zatem art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy przekształceniowej dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata. Organ stwierdził, że kwestia bonifikaty stanowi akcesoryjny element sprawy głównej, a organ może udzielić bonifikaty od każdej opłaty, o jakiej jest mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, zaskarżając ją w części odnoszącej się do ustalania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i domagając się uchylenia decyzji obu instancji w zaskarżonej części. W skardze zarzucono nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz § 2 pkt 1, § 3 i 4 zarządzenia Nr 20/13 Wojewody z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i wysokości stawki procentowej tych bonifikat.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa są nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątkiem, wynikającym z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Dz. U. z 2012 r. poz. 1187), który powierzono w zagospodarowanie Agencji Nieruchomości Rolnych stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803).

Skarżąca wskazała, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, również w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym niniejsza agencja. Starosta posiada więc kompetencje do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność w stosunku do gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Błędne jest jednak zastosowanie, w przypadku opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przepisów zarządzenia Wojewody nr 20/13. W art. 4 ust. 7 pkt 1 tej ustawy ustawodawca nie wskazał bowiem wprost, jak to ma miejsce w przypadku zastrzeżenia kompetencji starosty do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, że przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których prawo własności wykonują inne państwowe osoby prawne. Skarżąca wskazała, że zarządzenie nr 20/13 ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego warunku, ponieważ prawa właścicielskie w stosunku do niej wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. Wojewoda nie posiada zatem kompetencji do udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał przepisu, na podstawie którego posiada kompetencje do ustalania wysokości bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, to Agencja, jako organ wykonujący prawa właścicielskie, winna mieć możliwość decydowania o sposobie zarządzania gruntami, którymi gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zarówno wskazany wyżej art. 4 ust. 7 ustawy przekształceniowej jak i § 2 zarządzenia Wojewody dotyczą wszystkich nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, bez względu na to jaki podmiot wykonuje nadzór właścicielski w stosunku do tych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności polega na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Działając też na podstawie art. 134 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W skardze kwestionowana jest jedynie udzielona przez Starostę bonifikata z tytułu przekształcenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jednakże sprawą administracyjną podlegającą kontroli sądu jest decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z udzieleniem bonifikaty, zgodnie z treścią wniosku wszczynającego tę sprawę.

Kwestia ta ma istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który uznał, że odwołanie zostało wniesione jedynie w części dotyczącej udzielonej przez Starostę bonifikaty z tytułu przekształcenia nieruchomości, a więc tylko punktu 4 decyzji organu I instancji. W konsekwencji jedynie w takim zakresie orzekał w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jedynie od części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części, pod warunkiem jednak, że pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Zatem w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego.

Wniesienie natomiast odwołania z wnioskiem o zmianę w części, która nie stanowi rozstrzygnięcia samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie uruchamia postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji.

W przekonaniu Sądu przedmiot postępowania w sprawie rozpoznanej zaskarżoną decyzją ma charakter niepodzielny. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie, która należy ją ustalić w decyzji o przekształceniu prawa (art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej). Nie można tego zatem zrobić odrębnie w drodze decyzji uzupełniającej (tak m.in. NSA w wyrokach z 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 986/08, z 6 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2000/12).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bonifikaty z tytułu przekształcenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie stanowi samodzielnego i niezależnego rozstrzygnięcia i z całą pewnością nie może funkcjonować oddzielnie w obrocie prawnym. Wynika to w sposób oczywisty z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie następuje bowiem za opłatą, co do której może być udzielona bonifikata. Nie można zatem wyodrębnić rozstrzygnięcia dotyczącego tylko udzielenia opłaty. Potwierdza to również treść decyzji organu I instancji. W punkcie 4 tej decyzji organ bowiem orzekł o udzieleniu wnioskodawcom 90 % bonifikaty od należnej opłaty z tytułu tego przekształcenia. W konsekwencji zaś w punkcie 5 decyzji ustalono opłaty za przekształcenie w kwotach po 453 zł 80 gr. Wbrew zatem stwierdzeniu organu odwoławczego rozstrzygnięcie o bonifikacie nie ogranicza się jedynie do punktu 4 decyzji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy zatem przyjąć, że Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła odwołanie od całej decyzji organu I instancji, domagając się jej zmiany jedynie w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wniesienie przez skarżącą odwołania, zawierającego wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji w części orzekającej o udzieleniu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie uruchomiło więc postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nałożyło na Wojewodę obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę jedynie w zakresie punktu 4 i pomijając rozpatrzenie sprawy w pozostałym zakresie, organ odwoławczy naruszył art. 15 K.p.a..

Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że Agencja Nieruchomości Rolnych, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Oznacza to, że "dotychczasowym właścicielem" takiej nieruchomości, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu jest Skarb Państwa. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 99/08 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem to na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych należy uiścić opłatę z tytułu przekształcenia. Skutkiem tego przysługuje jej też status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 286/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych zarzuciła nieprawidłową wykładnię przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu oraz § 2 pkt 2, § 3 i § 4 przywołanego zarządzenia Wojewody nr 20/13.

Istota problemu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lecz pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu.

Według przepisu art. 4 ust. 7 pkt 1 wskazanej ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, na podstawie zarządzenia wojewody. Z przepisu art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu wynika, że w zarządzeniu wojewody, o którym mowa w ust. 7, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Z przywołanego przepisu wynika po pierwsze, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu ma zastosowanie do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, a zatem w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych; po drugie zaś, organem właściwym do orzekania o przekształceniu jest zawsze starosta (prezydent miasta na prawach powiatu).

Kompetencja w zakresie orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności, co zresztą wprost wynika z cytowanego przepisu, zawsze przysługuje staroście, mimo że na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie różnymi kategoriami nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomościami takimi gospodarują też inne organy, np. Agencja Nieruchomości Rolnych. Jednakże w takiej sytuacji nie zachodzi tożsamość organu administracji państwowej i organu gospodarującego nieruchomością.

Zdaniem Sądu oznacza to, że również art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu dotyczy wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pobierana jest opłata. Kwestia udzielenia bonifikaty nie stanowi zaś w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. Potwierdza to konstrukcja tego przepisu, który odsyła do art. 4 ust. 1 stanowiąc jednoznacznie, że organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu (a więc właściwy do wydania decyzji dotyczącej każdej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne), może udzielić bonifikaty od każdej opłaty o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu, czyli od każdej opłaty, jaką osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi z tytułu tego przekształcenia.

Przepis art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu daje zatem staroście kompetencję do orzekania o każdej bonifikacie, a nadto wraz z przepisem art. 4 ust. 11a tej ustawy przesądza o tym, że warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych w stosunku do wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, za których przekształcenie pobierana jest opłata, określone muszą zostać w zarządzeniu wojewody.

Żadnych wyjątków w tym zakresie ustawa o przekształceniu nie wprowadza, jak również żadnych norm szczególnych nie zawierają przywołane w odwołaniu i skardze przepisy regulujące zasady jej funkcjonowania. Argumenty skargi odnośnie zmniejszenia dochodów Agencji Nieruchomości Rolnych i braku wpływu na wysokość bonifikaty nie mogą przesądzać o przyznaniu jej kompetencji do ustalenia takiej bonifikaty. Wyłączne kompetencje organów na tle przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyznaje ustawa o przekształceniu, która też nie zawiera żadnych wyjątków odnośnie bonifikat od opłaty za przekształcenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Jedynym wymogiem nałożonym przez ustawodawcę jest ustalenie warunków bonifikaty w odniesieniu do takich nieruchomości przez wojewodę (w drodze zarządzenia).

Takie też stanowisko jak w niniejszej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 801/13, z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 84/14, z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 607/14, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 125/15 (dostępne w CBOSA), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.

Z przedstawionych względów Sąd ocenia jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii.

Z uwagi jednakże na naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając zatem na uwadze zasadę dwuinstancyjności, organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną odwołaniem decyzją organu I instancji.