Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 52/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35-37, art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64, art. 66
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w L. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Lublin w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 2 kwietnia 2022 r., G. R. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w L. (dalej jako: "skarżąca", "strona") za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta Lublin w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Z akt administracyjnych wynika, że sekwencja czynności podejmowanych

w niniejszej sprawie przedstawia się następująco.

W dniu 6 grudnia 2018 r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin wpłynął wniosek skarżącej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowo-biurowego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] przy ulicy [...] w L.. W budynku zaplanowano wielopoziomowy garaż z przeznaczeniem na 223 miejsca postojowe. Działki przeznaczone pod przedsięwzięcie nie są użytkowane gospodarczo (wcześniej były użytkowane rolniczo).

W dniu 2 stycznia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 stycznia 2022 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. oraz Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. wydali opinie stwierdzające, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, a następnie 13 marca 2019 r. wydał opinię z której wynika, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Na skutek powyższego, w dniu 21 marca 2019 r. Prezydent Miasta Lublin wydał postanowienie stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a następnie dnia 15 kwietnia 2019 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 22 lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na pismo organu w sprawie informacji w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia, Zarząd Dróg i Mostów w L. poinformował, że na dzień sporządzenia pisma Gmina Lublin nie planuje realizacji dróg oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: KDGP oraz KDD, a w przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia, skarżąca będzie zobowiązana do budowy odcinka drogi KDD w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowego przedsięwzięcia.

Następnie pismem z dnia 24 października 2019 r. Zarząd Dróg i Mostów w L., w odpowiedzi na pismo Wydziału Ochrony Środowiska UM L. przedstawił informację o umowie zawartej między Gminą L., a skarżącą na budowę drogi gminnej, która będzie stanowić dojazd do planowanego przedsięwzięcia.

W dniu 1 sierpnia 2019 r., skarżąca przedłożyła raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2019 r. organ podjął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 8 sierpnia 2019 r. do uzupełnienia raportu celem spełnienia wymagań art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029; dale jako: "u.i.o.ś.") skarżąca w dniu 25 września 2019 r. przedłożyła raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wraz z budową drogi dojazdowej do terenu inwestycji przy ulicy [...] w L.. Z uwagi na zwiększony zakres przedsięwzięcia dotyczący realizacji drogi, do wniosku dołączono aktualną kopię mapy ewidencyjnej wraz z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie w dniu 23 października 2019 r. organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o opinię i uzgodnienie w sprawie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w załączeniu przekazując wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowany we wrześniu 2019 r.

W ramach prowadzonej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. pismem z dnia 6 listopada 2019 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia raportu. Uwzględniając odpowiedź skarżącej z dnia 25 listopada 2019 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. opinią z dnia 10 grudnia 2019 r. zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia

Następnie pismem z dnia 10 stycznia 2020 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. W konsekwencji uzupełnienia raportu przez skarżącą w dniu 11 lutego 2020 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. pismem z dnia 18 lutego 2020 r., podtrzymał stanowisko w wydanej opinii, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. kolejnym pismem z dnia 16 marca 2020 r., ponownie wezwał do uzupełnienia raportu.

W dniu 23 marca 2020r. organ prowadzący postępowanie wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. W dniu 7 maja 2020r. skarżąca z uwagi na trwająca sytuację pandemiczną złożyła wniosek o wydłużenie terminu na uzupełnienie wniosku dotyczącego planowanego przedsięwzięcia do dnia 15 czerwca 2020r.

Uzupełnienie raportu z dnia 6 sierpnia 2020 r. organ przekazał w dniu 11 sierpnia 2020 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. podtrzymał wydaną opinię, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. pismem z dnia 24 września 2020 r., ponownie wezwał do uzupełnienia raportu.

Uzupełnienie raportu z dnia 29 października 2020 r. organ przekazał do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego L. pismem z dnia 2 listopada 2020 r., zaś w dniu 30 listopada 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w sprawie przedmiotowego wniosku.

Odpowiedź na wezwanie, wpłynęła do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. w dniu 21 grudnia 2020 r. i niezwłocznie została przekazana do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. oraz do wiadomości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w L., który następnie podtrzymał stanowisko w wydanej opinii. Z kolei w dniu 18 stycznia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem uzgodnił realizację przedsięwzięcia.

Spełniając wymóg art. 30 oraz art. 33 u.i.o.ś, obwieszczenie Prezydenta Miasta Lublin w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia zostało zamieszczone na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Lublin, w Biuletynie Informacji Publicznej Samorządu Miasta Lublin oraz w miejscu planowanej inwestycji. W obwieszczeniu wskazano 30-dniowy termin na składanie uwag i wniosków od dnia 9 września 2020 r. do dnia 8 października 2020 r. oraz informację o rozpoczęciu procedury z udziałem społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę złożone w postępowaniu uzupełnienia raportu oceny oddziaływania na środowisko, Prezydent Miasta Lublin ponownie obwieszczeniem zamieszczonym na elektronicznej tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Lublin, w Biuletynie Informacji Publicznej Samorządu Miasta Lublin oraz w miejscu planowanej inwestycji, wskazał 30-dniowy termin na składanie uwag i wniosków od dnia 7 grudnia 2020 r. r. do dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.

W ramach ogłoszonych konsultacji, do organu wpłynęły liczne uwagi mieszkańców okolicznych osiedli oraz zainteresowanych mieszkańców miasta.

Po uzyskaniu właściwych uzgodnień, przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa oraz zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, organ prowadzący postępowanie w dniu 3 marca 2021 r. wydał decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia. Odmowa wynikała głównie z uwagi na określone w dokumentach strategicznych cele środowiskowe oraz ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na krajobraz.

Od wydanej decyzji skutecznie odwołała się skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że zastrzeżenia wobec ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, w zakresie specjalistycznej wiedzy muszą być poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu.

W nawiązaniu do decyzji Kolegium, organ I instancji wezwał skarżącą pismem z dnia 11 maja 2021 r. do uzupełnienia złożonego wniosku.

Uzupełnienie wpłynęło do organu w dniu 29 czerwca 2021 r., które pismem z dnia 1 lipca 2021 r. przekazano do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał stanowisko w dniu 8 lipca 2021 r., zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. w dniu 21 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ wydłużył termin załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin do dnia 17 września 2021 r.

Organ jednocześnie podjął działania zmierzające do wyłonienia podmiotu, który wykona ekspertyzę, celem spełnienia zaleceń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zapytania o przesłanie kalkulacji cenowej wykonania ekspertyzy były skierowane do firm dwukrotnie: 20 sierpnia 2021 r. oraz 22 września 2021 r., jednakże w tym okresie nie wpłynęły do organu żadne odpowiedzi. Pismem z dnia 20 września 2021 r. ponownie wydłużono termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2021 r.

W trakcie biegu postępowania, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Rada Miasta Lublin podjęła Uchwałę Nr 981/XXXI/2021 z dnia 9 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II w rejonie wąwozu wzdłuż linii kolejowej i Starego Gaju. Z ustaleń organu wynika, że obszar objęty Uchwałą Nr 981/XXXI/2021 z dnia 9 września 2021 r. obejmuje swoim zasięgiem działki, na których planowane jest przedsięwzięcie. Na moment prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązujący, w miejscu planowanego przedsięwzięcia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zmieniany m. in. celem dostosowania planu do obowiązującego Studium. Z uwagi na powyższe organ zawiesił prowadzone postępowanie postanowieniem z 30 listopada 2021 r. w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. organ wydłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r., natomiast pismem z dnia 17 lutego 2022 r. ponownie przeprowadzono wstępne rozeznanie rynku i oszacowanie wartości zamówienia na wykonanie ekspertyzy. Na wysłane zaproszenie nie odpowiedziała żadna firma.

Dnia 18 lutego 2022 r. do organu prowadzącego postępowanie wpłynęło ponaglenie skarżącej na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin i przewlekłe prowadzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

W dniu 5 kwietnia 2022 r., skarżąca złożyła skargę do sądu na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca zarzuciła organowi niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Prezydenta Miasta Lublin do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24.000 zł;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła chronologię toku postępowania, wskazując przy tym, że organ dwukrotnie wskazywał na potrzebę skorzystania z usług tego samego eksperta, którego jednak nie powołał.

Skarżąca podniosła także, że samo informowanie skarżącej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisie szczególnym i wyznaczeniu kolejnego terminu do załatwienia sprawy nie świadczy o braku bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Ponadto, skarżąca wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że organ nie podejmował oraz nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przeprowadzenia dowodu i opinii biegłego, co więcej skarżąca zarzuca, że organ zlekceważył także wskazane przez ponaglającą Spółkę osoby posiadające wiedzę i kompetencje niezbędne do wydania opinii w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie skarżącej takie działanie organu, skutkujące niezałatwieniem sprawy w terminie stanowi naruszenie art. 6 , art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że biorąc pod uwagę okresy prowadzenia cząstkowych postępowań w sprawie, to od dnia złożenia wniosku przez skarżącą do chwili wydania pierwszej decyzji przez Prezydenta Miasta Lublin upłynął okres blisko 2 lat i 3 miesięcy. Natomiast od dnia uchylenia decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania do chwili złożenia skargi do sądu upłynęło 11 miesięcy, a sprawa nie została załatwiona. W ocenie skarżącej, świadczy to o przewlekłym prowadzeniu postępowania i faktycznej bezczynności organu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 11 kwietnia 2022 r. ponownie przeprowadził wstępne rozeznanie rynku i oszacowanie wartości zamówienia na wykonanie ekspertyzy, jednak do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęła żadna oferta. Wyjaśnił, że w przypadku, gdy ponownie żadna z wytypowanych firm nie przedstawi oferty, konieczna będzie kolejna próba wyłonienia eksperta poprzez wytypowanie innych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W związku z tym należy wyjaśnić, że użyte przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarty w tym przepisie spójnik "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, publ.CBOSA).

Należy przy tym zastrzec, że – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie – zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 05.06.2012 r., II OSK 709/12; z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14; z 01.04.2015 r., I OSK 2567/14; z 20.04.2017 r., II OSK 255/16; z 21.09.2018 r., I OSK 16/17; z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19; z 15.06.2021 r., II OSK 627/21; dostępne w CBOSA).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w oparciu o tę ocenę podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15).

Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).

Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skarżąca, złożyła ponaglenie w związku z zarzucaną przewlekłością prowadzenia postępowania przez Prezydenta. Postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Analiza akt sprawy pod kątem weryfikacji sprawności i szybkości postępowania nie wykazała, aby organ dopuścił się bezczynność, względnie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez Prezydenta w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że organ działał zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do organu w dniu 6 grudnia 2018 r. Stosownie do postanowień art. 64 u.i.o.ś. Prezydent zwrócił się do organów uzgodnieniowych o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W związku ze stwierdzoną koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem analizy i oceny jego wpływu na krajobraz i środowisko gruntowo – wodne, organ postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które w związku z przedłożeniem raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia zostało w dniu 5 sierpnia 2020 r. podjęte. Jak wynika z uzasadniania faktycznego niniejszej sprawy, w toku postępowania skarżąca była wielokrotnie wzywana do uzupełnienia zarówno raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia zarówno przez organ jaki i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie oraz organ wzywał stronę do uzupełnienia wniosku. Systematycznie zgodnie z przepisami organ wydłużał termin załatwienia sprawy i wyznaczał nowy termin.

Po uzyskaniu właściwych uzgodnień, przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa oraz zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, organ w dniu 3 marca 2021 r. wydał decyzję odmawiającą zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że zastrzeżenia wobec ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, w zakresie specjalistycznej wiedzy muszą być poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu.

Podkreślić należy, że skarżąca nie zakwestionowała podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, natomiast wytyczne organu odwoławczego są wiążące dla organu pierwszej instancji. W związku z powyższym organ wezwał skarżącą pismem z dnia 11 maja 2021 r. do uzupełnienia złożonego wniosku, które wpłynęło do organu w dniu 29 czerwca 2021 r., a następnie zostało przekazane do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wydał stanowisko w dniu 8 lipca 2021 r., zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. w dniu 21 lipca 2021 r. Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ wydłużył termin załatwienia sprawy i wyznaczył nowy termin do dnia 17 września 2021 r. Celem spełnienia zaleceń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ podjął także działania zmierzające do wyłonienia podmiotu, który wykona ekspertyzę. Zapytania o przesłanie kalkulacji cenowej wykonania ekspertyzy były skierowane do firm dwukrotnie: 20 sierpnia 2021 r. (k. 1024 akt adm.) oraz 22 września 2021 r. (k. 1027 akt adm.) , jednakże w tym okresie nie wpłynęły do organu żadne odpowiedzi. Pismem z dnia 20 września 2021 r. ponownie wydłużono termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2021 r.

W trakcie biegu postępowania, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Rada Miasta Lublin podjęła Uchwałę Nr 981/XXXI/2021 z dnia 9 września 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin – część II w rejonie wąwozu wzdłuż linii kolejowej i Starego Gaju. Z ustaleń organu wynika, że wskazana uchwała obejmuje swoim zasięgiem działki, na których planowane jest przedsięwzięcie. Na moment prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązujący w miejscu planowanego przedsięwzięcia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zmieniany m. in. celem dostosowania planu do obowiązującego Studium.

Z uwagi na powyższe organ zawiesił prowadzone postępowanie postanowieniem z 30 listopada 2021 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. organ wydłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2022 r., natomiast pismem z dnia 17 lutego 2022 r. ponownie przeprowadzono wstępne rozeznanie rynku i oszacowanie wartości zamówienia na wykonanie ekspertyzy. Na wysłane zaproszenie nie odpowiedziała żadna firma (k.1045 – 1046 akt adm.).

W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Prezydenta prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się on zarzucanych w skardze bezczynności ani przewlekłości w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

Oceniając przebieg postępowania w kontekście rygoru jego sprawności i szybkości należy mieć na względzie całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w tym fakt, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia ma charakter złożony, tak w sensie prawnym, jak i faktycznym. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie określają innych, niż określone w k.p.a terminów załatwienia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22.10.2019 r., II OSK 1624/19, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast na skutek decyzji SKO w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2021 r., w ciągu 2 miesięcy od zwrotu akt przez SKO, względnie w terminie przedłużonym przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Należy zaznaczyć, że ten ostatni przepis nie limituje liczby dopuszczalnych przedłużeń terminu załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony (co dodatkowo potwierdza użycie w tym przepisie wyrażenia: "o każdym przypadku" niezałatwienia sprawy w terminie).

W kontrolowane sprawie Prezydent skorzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a. – regularnie, przedłużając termin załatwienia sprawy na kolejne, okresy, wymaganymi zawiadomieniami wysyłanymi do stron postępowania. Wypada zaznaczyć, że termin określony w ostatnim z takich zawiadomień (z 28 stycznia 2022 r.) złożonych do akt administracyjnych sprawy przed ich przekazaniem do Sądu – tj. termin do 22 września 2022 r. – w dniu wniesienia skargi ani w dacie jej przekazania do Sądu wraz z aktami sprawy jeszcze nie upłynął.

Zdaniem Sądu na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw uprawniających do zarzucenia organowi opieszałego działania. Przedstawiona chronologia podejmowanych przez organ działań wskazuje, że działał on na tyle szybko, na ile pozwalały mu na to podejmowane przez niego, jak i organy uzgodnieniowe oraz skarżącą czynności procesowe. Odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi organu były adekwatne do wymaganych w danym momencie okoliczności. W omawianej sprawie mając na uwadze chronologię działań organu, sekwencję i terminy podejmowanych czynności nie można zarzucić Prezydentowi opieszałości.

Sąd zwraca uwagę, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających – uzgodnieniowych nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 339/15). Pozytywne uzgodnienie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska następuje na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, któremu przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. II OSK 383/08). Organ, wydając decyzję środowiskową, występuje, jako organ wyspecjalizowany, w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności do oceny, czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie istnieje możliwość, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalenia wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko. Zadaniem organu jest ocena raportu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do oceny czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie jest jednak tak, że w przypadku, gdy zostały przez inwestora spełnione wszystkie warunki formalne co do treści raportu, o jakich mowa w art. 66 u.i.o.ś., organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Wprost przeciwnie, to na tym organie - jako organie wyspecjalizowanym - spoczywa obowiązek oceny raportu, przede wszystkim pod kątem jego merytorycznej poprawności. Nie można wobec powyższego wykluczyć konieczności oceny raportu przez ekspert - biegłego (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2156/18 i z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 555/16). W przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia 9 kwietnia 2021 r. SKO wskazało, że zastrzeżenia organu wobec ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, w zakresie specjalistycznej wiedzy muszą być poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. W takim układzie procesowym wytyczne SKO dotyczące skorzystania z wiadomości specjalnych nie można oceniać jako działania skutkujące przewlekłością postępowania/bezczynnością organu, bowiem jest on związany treścią ostatecznej i prawomocnej decyzji kasatoryjnej. Jak wynika

z akt sprawy organ podejmuje czynności celem wyłonienia podmiotu, który wykona ekspertyzę. Zapytania o przesłanie kalkulacji cenowej wykonania ekspertyzy były kierowane do firm: 20 sierpnia 2021 r., 22 września 2021 r., 16 lutego 2022 r. oraz 11 kwietnia 2022 r. Brak było odpowiedzi na zapytania organu. Jak zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę zadanie zlecane jest przez podmiot publiczny i zobowiązany jest on dokonać wszelkiej staranności w wyborze wykonawcy ekspertyzy, przygotowaniu umowy oraz sprawdzeniu zleconego zadania zgodnie z obowiązującymi go przepisami.

Podkreślić należy, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy, nie można bowiem pomijać takich czynników, jak charakter sprawy i jej stopień skomplikowania. Skomplikowany stan faktyczny sprawy implikuje zaś zazwyczaj konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego i organ, kierując się zasadą szybkości postępowania, powinien należycie i sprawnie zorganizować kolejne czynności procesowe, racjonalnie koncentrując materiał dowodowy. Jeżeli dodatkowo jeszcze jego pozyskanie, czy analiza okażą się czasochłonne, nie można od organu wymagać, aby dla niego naczelną dyrektywą było jak najszybsze załatwienie sprawy.

Bezsporna długotrwałość niniejszego postępowania i fakt jego niezakończenia do dnia wydania wyroku związane jest z realizacją wytycznych zawartych w decyzji SKO z dnia 9 kwietnia 2021 r. i próbach wyłonienia podmiotu, który sporządzi ekspertyzę. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do twierdzenia, że organ był bezczynny, względnie że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. W toku całego postępowania, organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, przyczynach zwłoki, terminie załatwienia sprawy oraz pouczał o ponagleniu. Zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania – w ocenie Sądu – nie miały miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.