Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1490/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 25 ust. 4-8, art. 61 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 3, art. 70 ust. 1 i 2, art. 73a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zgromadzenia A w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości diet 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2010 r. Zgromadzenie A w K. - zwanego dalej "A", działając na podstawie art. 69 ust. 3, art. 73a ust. 1 i art. 25 ust. 4-8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz opierając się na bliżej niesprecyzowanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. nr 61, poz. 710 ze zm.) w związku z §7 ust. 2 Statutu A w K. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2009 r., nr 187, poz. 3401), jak również mając na uwadze zmianę wysokości kwoty bazowej stanowiącej podstawę obliczenia diety przewidzianą w ustawie budżetowej na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. nr 19, poz. 102) podjęło uchwałę nr [...], mocą której rozstrzygnęło, co następuje:

1. Nieetatowym członkom Zarządu Związku, będącym członkami Zgromadzenia A przysługuje dieta miesięczna w wysokości 100% maksymalnej wysokości diety, to jest 2.753 zł.

2. W przypadku nieobecności na posiedzeniu Zarządu, członek Zarządu zobowiązany jest powiadomić o tym fakcie Przewodniczącego Zarządu na piśmie, co najmniej na dzień przed terminem posiedzenia, zaś dwie kolejno nieusprawiedliwione nieobecności na posiedzeniu powodują utratę prawa do diety za dany miesiąc.

3. Wypłaty diet dokonuje się po upływie miesiąca kalendarzowego, nie później niż do drugiego dnia następnego miesiąca;

4. Łączna wysokość diet przysługujących za dany miesiąc nieetatowemu członkowi Zarządu Związku będącemu członkiem Zgromadzenia A, z tytułu jego działalności w A nie może przekroczyć 100% maksymalnej diety (2.753 zł).

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] żądając stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na to, że narusza ona art. 25 ust. 4, 6 i 8 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podkreślił, iż literalna wykładnia przywołanego art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przepis ten przyznaje radnym gminy prawo do pobierania diet i zwrotu kosztów podróży na zasadach określonych przez radę gminy, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości diet dla nieetatowych członków zarządu związku międzygminnego. Związek międzygminny, o którym mowa w art. 64 ustawy o samorządzie gminnym jest natomiast podmiotem odrębnym od jego uczestników, przysługuje mu osobowość prawna, którą nabywa ex lege po zaewidencjonowaniu w rejestrze związków, zaś zadania powierzone mu przez gminy wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

W tym miejscu Wojewoda [...] przyznał, że stosownie do treści art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gmin. Zaakcentował jednak, iż przepis ten upoważnia organ związku do podejmowania uchwał w granicach posiadanych uprawnień, bowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 cytowanej regulacji, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu. Zgodnie przy tym z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie rzeczonych zadań i dlatego odesłanie, o którym mowa wyżej powinno obejmować jedynie te przepisy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64 -73a tej ustawy.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę, że w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie gmin w nim uczestniczących, ewentualnie (o ile rada gminy tak zadecyduje) radni albo zastępcy wójta, z kolei zarząd związku - po myśli art. 73 ust. 2 wspomnianej ustawy jest powoływany i odwoływany spośród jego członków (poza wyjątkiem wskazanym w art. 73 ust. 3).

W rezultacie, w skład zarządu związku międzygminnego nie wchodzą radni lecz, co do zasady, członkowie zgromadzenia tego związku. Członkowstwo w zgromadzeniu powstaje natomiast z chwilą dokonania wyboru na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) ewentualnie - w przypadku innych osób (zastępców wójta lub radnych) - z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Konkluzji tej nie zmienia także możliwość powołania w skład zarządu osób spoza jego zgromadzenia (wynikająca z art. 73 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jako że ma ona charakter wyjątkowy i fakultatywny. Członkowie zarządu związku nie są zatem radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym i nie wiąże ich mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego jak i wykonawczego związku. Wniosek taki płynie również z faktu, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. nie nazywa ich "radnymi" a "członkami zgromadzenia".

Reasumując, organ nadzoru podkreślił, że art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który zobowiązuje radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym, nie stanowi podstawy prawnej upoważniającej do wydania takiej uchwały wobec członków zgromadzenia związku międzygminnego.

W dalszej części skargi Wojewoda [...] odnotował, że kwestionowana uchwała z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie późniejszej uchwały Zgromadzenia A nr [...] z dnia [...] r. Podkreślił jednak, iż skarga jest uzasadniona w świetle stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, publ.: OTK 1994 r., nr 2 , poz. 44), zgodnie z którym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący A w K. radca prawny – J. K. (pełnomocnictwo stanowi kartę nr 21 akt sprawy) wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "p.p.s.a". wywodząc, iż Wojewoda [...] nie miał legitymacji do jej wniesienia. Pełnomocnik Związku zaakcentował, iż z treści art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznacznie, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podkreślił przy tym, że materia stanowiąca przedmiot zaskarżonej uchwały mieści się w pojęciu "sprawy finansowej" użytym w tych przepisach. Jakkolwiek bowiem niniejszy zwrot nie ma definicji legalnej, to jednak zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie obejmuje on ogół czynności związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych i majątkowych, a zatem jego zakres jest szeroki i nie może być utożsamiany ze sprawami budżetowymi, które są kategorią węższą. Zdaniem pełnomocnika A podzielić należy stanowisko judykatury, w myśl którego przy określaniu spraw finansowych - a więc poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych - nie można traktować jako wiążący wyznacznik katalogu zagadnień wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 ze zm.; aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) - zwanej dalej "ustawą o RIO". Unormowanie to precyzuje wprawdzie zadania kontrolne izb w stosunku do uchwał jednostek samorządu terytorialnego, jednak skoro Konstytucja nie przewiduje możliwości określenia zakresu spraw finansowych, podlegających nadzorowi wspomnianego organu w drodze ustawy, to nie powinien on być utożsamiany z uściśleniem kompetencji regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności poprzez ich ograniczenie do enumeratywnie wymienionych w nim uchwał, gdyż za jedyne wiążące uregulowanie w tej kwestii należy uznać art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Równocześnie pełnomocnik Związku, ponownie powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, iż brak jest podstaw do akceptacji poglądu o domniemaniu kompetencji wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje wojewody i regionalnej izby obrachunkowej są bowiem rozłączne, nie mogą się krzyżować i dlatego sam fakt, że ustawodawca nie przypisał wyraźnie określonej materii organowi "wyspecjalizowanemu", jakim jest izba, nie pozwala na przyjęcie, że podlega ona właściwości organu nadzoru ogólnego (wojewodzie).

Biorąc pod uwagę powyższe, pełnomocnik A podniósł, że wniesienie skargi nastąpiło z naruszeniem cytowanego art. 171 ust. 2 ustawy zasadniczej oraz art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem w jego ocenie (zgodnej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w wyroku z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2606/00, publ.: OwSS 2002/1/17) uchwała rady gminy regulująca diety radnych (a zatem po myśli art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym także członków zgromadzenia związku międzygminnego), mieści się w zakresie spraw finansowych, a tym samym nie podlega nadzorowi wojewody lecz regionalnej izby obrachunkowej. Problematyka spornych diet stanowi przy tym nie tylko sprawę finansową, lecz co więcej - sprawę budżetową sensu largo, a zatem mieszczącą się także w katalogu określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO. Do uchwał podjętych w takich sprawach zaliczają się bowiem wszystkie akty mające wpływ na wielkość wydatków lub dochodów jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie, to jest w dniu 8 października 2012 r., reprezentujący Związek radca prawny nadesłał pismo procesowe, w którym - na wypadek nieuwzględnienia zarzutu formalnego dotyczącego braku istnienia po stronie Wojewody [...] legitymacji skargowej - wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

W uzasadnieniu poddał krytyce pogląd Wojewody [...] opierający się na literalnej wykładni art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą użyty w tym przepisie zwrot "radny" wyklucza możliwość stosowania go wobec członków zarządu zgromadzenia związku międzygminnego. Podkreślił bowiem, iż po myśli art. 69 ust. 3 tej ustawy, przepisy dotyczące rady gminy należy stosować do zgromadzenia związku odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem modyfikacji, co wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie pozostaje w sprzeczności z art. 64-73a cytowanej ustawy.

Pełnomocnik Związku dodał, że członkom zarządu zgromadzenia powołanym spośród członków zgromadzenia, nie będącym pracownikami zarządu, dieta powinna być przyznana, jako że wykonywanie przez wójta gminy funkcji w tym organie (w charakterze nieetatowego członka) nie mieści się w jego obowiązkach służbowych, za które pobiera wynagrodzenie.

Równocześnie w piśmie z dnia 8 października 2012 r. wskazano na niekonsekwencję Wojewody [...], który w treści wydanego w zakresie innej sprawy rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. opowiedział się za stanowiskiem, iż art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie również do związku międzygminnego. Powołano się również na podobny pogląd sformułowany przez Regionalne Izby Obrachunkowe w K. i w K., w wystąpieniach pokontrolnych wydanych odpowiednio w dniach 19 lutego 2010 r. oraz 18 września 2006 r.

Zdaniem pełnomocnika Związku, niezasadnym byłoby nadto przyjęcie, że zgromadzenie związku międzygminnego nie może przyznać diet swoim członkom, gdyż to rada gminy należącej do tego związku może na podstawie art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. zwiększyć wysokość diet tym radnym, którzy pełnią określone funkcje w związku. Radny taki pełniąc funkcję w związku nie reprezentuje bowiem interesów gminy lecz całego związku i dlatego o przyznaniu mu diety powinien decydować związek, a nie gmina.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, pełnomocnik Związku podkreślił, że rozstrzygnięcie takie może zostać podjęte jedynie wobec uchwał jednostek samorządu terytorialnego, które naruszają prawo w sposób oczywisty i bezpośredni, nie zaś w przypadku istnienia niejednolitych poglądów prawnych w zakresie objętym regulacją tego aktu. Tymczasem organ nadzoru oparł swoje stanowisko na zawężającej wykładni art. 69 ust 3 w związku z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, która jest sprzeczna z uprzednio przyjmowanym poglądem dopuszczającym odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących diet radnych do związku międzygminnego.

Dodatkowo reprezentujący A radca prawny zasygnalizował, że przyznawanie diet członkom zgromadzenia związku międzygminnego jest powszechnie przyjętą praktyką i do tej pory nie budziło wątpliwości sądów ani organów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle §2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 §2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy (a z mocy art. 99 ust. 1a tej ustawy także uchwały związku międzygminnego) po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 tej regulacji albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wojewoda [...] domagał się w skardze stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia A z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyznania diet nieetatowym członkom Zarządu tego Związku będących członkami jego Zgromadzenia.

Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął okres 30 dni od dnia doręczenia mu aktu, zaś akt ten jest w stopniu istotnym sprzeczny z prawem. W takiej sytuacji organ nadzoru nie może już we własnym zakresie orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały a jedynie przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy o z dnia 8 marca 1990 r.). Rzeczona skarga stanowi przedłużenie uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany.

W pierwszej kolejności trzeba podnieść, iż Wojewoda [...] wnosząc skargę w niniejszej sprawie nie przekroczył zakresu swoich kompetencji nadzorczych wyznaczonych w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści obu tych unormowań wynika, że nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu gminnego sprawowany jest po pierwsze przez Prezesa Rady Ministrów, którego kompetencje obejmują kilka ściśle określonych w ustawie przypadków, wojewodów będących organami nadzoru ogólnego oraz organy nadzoru specjalistycznego czyli regionalne izby obrachunkowe, którym powierzono nadzór w sprawach finansowych. Pojęcie "sprawy finansowe" nie zostało jednak zdefiniowane zarówno w ustawie zasadniczej jak i w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z leksykalną definicją tego zwrotu należałoby przyjąć, że chodzi tu o sprawy dotyczące ogółu czynności związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych i majątkowych (por.: J. Dytko - "Kompetencje wojewody a kompetencje regionalnej izby obrachunkowej". Finanse Komunalne 2007 r., nr 7-8, str. 7). Zdaniem Sądu, takie rozumienie trudno jednak uznać za trafne przy ustalaniu zakresu nadzoru sprawowanego przez RIO z uwagi na zbyt szerokie ujęcie mogące prowadzić do wniosku, że nadzorowi temu podlegają prawie wszystkie uchwały organów stanowiących gminy. Niemal każdy taki akt zawiera bowiem uregulowania dotyczące środków pieniężnych bądź powoduje bezpośrednie, czy przynajmniej pośrednie skutki finansowe będące następstwem jego wykonania, sprowadzające się albo do wydatkowania środków pieniężnych na dany cel albo też do ich pozyskania.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Związku, wyznaczenia zakresu pojęcia "sprawy finansowe" użytego w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym należy dokonać w kontekście art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od 29 listopada 2003 r. określa bowiem w sposób wyraźny, iż "w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego" w sprawach, które zostały w nim wymienione (chodzi mianowicie o sprawy dotyczące: 1. procedury uchwalania budżetu i jego zmian, 2. budżetu i jego zmian, 3. zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, 4. zasad i zakresu przyznawania dotacji, 5. podatków i opłat lokalnych, 6. absolutorium.)

Brzmienie przywołanego uregulowania pozwala zatem na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było, aby wytyczało ono zakres właściwości rzeczowej RIO w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. (sygn. akt FSK 1750/04, publ.: LEX 187457), w którym zwrócono uwagę, że teza, iż art. 11 ust. 1 ustawy o RIO nie może być utożsamiany z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych (w szczególności przez ich ograniczenie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), zasługuje na aprobatę jedynie w stanie prawnym obowiązującym do 29 listopada 2003 r. Treść tego przepisu powiązano bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o RIO, który do wspomnianej daty stanowił, że: "izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych", z kolei począwszy od 29 listopada 2003 r. jego brzmienie uzupełniono o zwrot "określonych w art. 11 ust. 1".

Mając na względzie powyższe należy zaakcentować, że jakkolwiek w powołanym przez pełnomocnika A wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2606/00 opowiedziano się za objęciem uchwał o przyznaniu diet radnych nadzorem RIO, to jednak wyrok ten zapadł w stanie prawnym sprzed wspomnianej daty 29 listopada 2003 r. Należy przy tym podkreślić, że w późniejszym wyroku wydanym w dniu 17 września 2007 r. (IV SA/Gl 581/07- dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), tutejszy Sąd zajął stanowisko odmienne wywodząc, że skoro sprawy tego rodzaju nie zostały wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, to uwzględniwszy treść rzeczonego uregulowania w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 24 lipca 2003 r., nadzór izb obejmuje tylko kategorie uchwał, które zostały w nim wyszczególnione i może być poszerzony jedynie na mocy przepisów szczególnych.

W treści odpowiedzi na skargę reprezentujący Związek radca prawny powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 151/07, publ.: LEX nr 399205 oraz z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 261/07, publ.: OwSS 2008 r., Nr 3, poz. 73), w których poddano krytyce rozumienie art. 11 ust. 1 ustawy o RIO jako wyznacznika właściwości izb. W orzeczeniach tych stwierdzono, że zasadnicze znaczenie dla określenia i delimitacji zakresu kompetencji nadzorczych zarówno wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Dlatego - dopóki nie ma legalnej definicji tego sformułowania, która ograniczałaby katalog spraw poddanych nadzorowi izb wyłącznie do tych wymienionych expressis verbis w art. 11 ustawy o RIO, dopóty kompetencji tego organu nie można zawężać poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować wyłącznie przez pryzmat tego unormowania, przy zastosowaniu jedynie literalnej wykładni użytych w nim określeń.

Przytoczony wyżej pogląd nie okazał się jednak przeważający. Należy zaznaczyć, że w innych orzeczeniach sądy opowiadały się za domniemaniem kompetencji wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Mianowicie, w wyroku z dnia 21 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 455/10 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż z przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej, zaś domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku bowiem, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Z tego względu ustawodawca skonstruował katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o RIO przedmiot uchwał i zarządzeń, które podlegają ich nadzorowi. Podobna teza ujęta została w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2005, sygn. akt II SA/Bk 476/05 (publ.: LEX nr 173721) oraz tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 283/09 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo warto przywołać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 85/10 (publ.: LEX nr 601992), w którym wskazano, iż kluczowe znaczenie dla wyznaczenia kręgu spraw finansowych objętych nadzorem regionalnych izb obrachunkowych mają przepisy ustawy o RIO. Podniesiono bowiem, że w sytuacji gdy uchwała organu gminy (...) nie jest uchwałą w sprawie finansowej w rozumieniu przepisów ustawy o RIO, to tym samym podlega ona nadzorowi wojewody.

W tym stanie rzeczy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, to akt ten nie kwalifikuje się jako wydany w "sprawie finansowej", co z kolei prowadzić musi do konkluzji, że podlega on nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi również przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Jakkolwiek bowiem zaskarżona uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego (utraciła ona moc na podstawie §3 uchwały Zgromadzenia A z dnia [...] r., nr [...]), to jednak - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94 - Dz. U. nr 109, poz. 527) - skarga na taki akt jest dopuszczalna, o ile może on być stosowany do sytuacji z okresu sprzed jego uchylenia lub zmiany. Taki stan rzeczy ma miejsce w przypadku uchwały stanowiącej przedmiot skargi, jako że może ona stanowić podstawę roszczeń o wypłatę diet przyznanych na jego mocy, przysługujących za okres, w którym obowiązywała.

Równocześnie Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze są zasadne. Jak bowiem trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...] brak jest normy materialnoprawnej, która mogłaby stanowić podstawę przyznania przez zgromadzenie związku międzygminnego diet członkom zarządu tego związku będących równocześnie członkami jego zgromadzenia. W szczególności nie sposób zgodzić się z poglądem, aby do wydania uchwały w tym zakresie upoważniały powołane w kwestionowanej uchwale przepisy art. 25 ust. 4-8, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Cytowany art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. zawiera wprawdzie ogólną regułę, zgodnie z którą do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, jednak - jak słusznie wywodził organ nadzoru - chodzi tu o przepisy określające zasady funkcjonowania rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do działania zgromadzenia związku międzygminnego. Wykładnia rozszerzająca zaprezentowana w piśmie pełnomocnika Związku z dnia 8 października 2012 r. nie może natomiast zostać uznana za prawidłową. Treść tego przepisu w żadnym razie nie pozwala na formułowanie twierdzeń, jakoby określone w nim odesłanie nakazywało odpowiednie stosowanie do członków zgromadzenia norm regulujących status radnego. Przepisów "dotyczących rady gminy" nie można bowiem utożsamiać z przepisami określającymi szczególną pozycję radnego gminy i składające się na nią prawa i obowiązki.

Trzeba także zaznaczyć, że sytuacja prawna radnego gminy i członka zgromadzenia międzygminnego są odmienne. Członkowie zgromadzenia, to w świetle art. 70 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zasadniczo wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast (mogą to również być - o ile rada gminy tak zadecyduje - zastępcy wójta lub radni gminy jednak fakt ten ma marginalne znaczenie, gdyż funkcjonuje na zasadzie odstępstwa od reguły). Status wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uregulowany został odrębnie, stosownymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.). Jest on mianowicie organem wykonawczym gminy, kieruje jej bieżącymi sprawami i - co warto podkreślić - pobiera z tego tytułu stosowne wynagrodzenie.

Po myśli art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, cel tworzenia związku międzygminnego sprowadza się przy tym do "wspólnego wykonywania zadań publicznych przez gminy". Wbrew twierdzeniom pełnomocnika A, trudno więc zgodzić się, jakoby członkowie zgromadzenia związku reprezentowali jedynie "interesy tegoż związku". Przeciwnie, istotą funkcjonowania takiego podmiotu jest wykonywanie zadań należących w świetle obowiązującego prawa do właściwości gmin, które z uwagi na różnorakie względy praktyczne wymagają ścisłego współdziałania kilku z nich, zapewniającego ich sprawniejszą i bardziej racjonalną realizację. Współdziałanie takie może przybrać formę związku międzygminnego, będącego samodzielnym podmiotem, któremu ustawodawca przyznał osobowość prawną. Realizuje on wprawdzie wspomniane zadania we własnym imieniu oraz na własną odpowiedzialność, o czym stanowi art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, jednak działanie "w imieniu własnym" i "na własną odpowiedzialność" nie jest równoznaczne z działaniem "we własnym interesie" i nie można formułować twierdzeń jakoby obowiązek realizacji zadań spoczywających z mocy ustawy na gminie przestawał obciążać jej wójta tylko dlatego, że ich wykonywanie zostało zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. przekazane związkowi, w którym gmina ta uczestniczy i w którego organach wójt ten zasiada.

A utworzony został w celu wspólnego zaspokajania potrzeb gmin w zakresie lokalnego transportu oraz skorelowanych z nim usług publicznych (§3 ust. 1 statutu Związku), co z mocy art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy samorządzie gminnym należy do obowiązkowych zadań własnych gmin będących jego członkami. Chybione jest więc stanowisko pełnomocnika tego podmiotu, jakoby "wykonywanie przez wójta funkcji w zarządzie związku (...) nie mieściło się w jego obowiązkach". Zadanie to wójt gminy jest bowiem zobligowany realizować niezależnie, czy czyni to w samej gminie, czy też w ramach związku komunalnego, do którego reprezentowana przezeń gmina przystąpiła. Okoliczność, iż wykonywanie takich zadań następuje przez związek międzygminny nie może tym samym uzasadniać uzyskiwania przez wójta dodatkowych gratyfikacji finansowych, bez względu na to jaką przybiorą one nazwę jak i na to, czy miałyby one przysługiwać z tytułu sprawowania funkcji w zarządzie czy też zgromadzeniu związku. W takim przypadku wójt otrzymywałby bowiem de facto dwa różne wynagrodzenia za tę samą pracę, co trudno byłoby zakwalifikować jako racjonalne wydatkowanie środków publicznych. Kolidowałoby to również z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, albowiem pozycja wójta realizującego określone zadanie w ramach związku komunalnego byłaby uprzywilejowana wobec tego, który czyni to samo na szczeblu kierowanej przezeń gminy.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 106/10 oraz w Szczecinie, z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 118/12, a także w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 883/11 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni celowościowej i funkcjonalnej, art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawniał do podjęcia uchwały o przyznaniu diet "dla nieetatowych członków Zarządu A w K. będących członkami Zgromadzenia" tego podmiotu. Przepis ten mógłby jedynie ewentualnie stanowić podstawę do odpowiedniego zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy i przyznania wynagrodzenia członkom organu wykonawczego (zarządu) związku, nie będących wójtami (burmistrzami ani prezydentami miasta).

W ocenie Sądu, podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie można upatrywać także w art. 73a ustawy o samorządzie gminnym. Nakazuje on bowiem wprawdzie odpowiednie stosowanie do związku międzygminnego przepisów o gospodarce finansowej gmin, jednak jest to jedynie ogólna zasada, z której nie da się wyprowadzić wniosku o analogii pomiędzy prawami i obowiązkami radnych gminy oraz członków zgromadzenia związku.

O uznaniu zaskarżonej uchwały za prawidłową nie mogą przesądzać również pozostałe powoływane przez pełnomocnika A argumenty, jako że mają one charakter pozaprawny. Nie sposób mianowicie uwzględnić wywodu dotyczącego stosowanej powszechnie praktyki przyznawania diet członkom organów związków komunalnych, jak również opowiadania się za takim stanowiskiem przez Regionalne Izby Obrachunkowe w K. i K. Po pierwsze bowiem, sąd dokonuje kontroli legalności aktu i nie jest związany stanowiskiem organów administracyjnych zajmowanym w zakresie innych, podobnych spraw, nawet jeżeli jest ono utrwalone. Podobnie okoliczność, że Wojewoda [...] w swoich wcześniejszych rozstrzygnięciach nadzorczych formułował tezę, iż członkom zgromadzenia związku komunalnego przysługuje prawo do diety, nie stanowiła przeszkody do wniesienia przezeń skargi na sporną uchwałę. Także organ nadzoru nie jest bowiem związany poglądem wyrażonym w innych sprawach i dlatego swojego stanowiska w danej kwestii zajętego w zakresie jednego czy kilku postępowań nie musi w przyszłości podtrzymywać we wszystkich podobnych sprawach. Po drugie zaś, trzeba podkreślić, że zwyczaj pozostający w kolizji z obowiązującymi przepisami nie stanowi źródła prawa i sama powszechność stosowania w żadnym wypadku nie przesądza o jego prawidłowości.

Za chybione trzeba uznać również zarzuty pełnomocnika Związku, jakoby wzruszenie zaskarżonego aktu nie było zasadne w świetle sformułowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić jedynie w przypadku oczywistej, wyraźnej i bezpośredniej sprzeczności z prawem, nie zaś wtedy, gdy co do kwestii objętej tym aktem brak jest jednolitości poglądów prawnych. Jakkolwiek bowiem skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje powyższe stanowisko, to jednak nie sposób zgodzić się, aby dotyczyło ono sytuacji, gdy uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a w rezultacie jej podjęcie koliduje z zasadą praworządności, po myśli której każde działanie organów samorządowych (także organów związku komunalnego) musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków, upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Tymczasem - jak podniesiono wyżej - reguła ta nie została w niniejszej sprawie zachowana, gdyż przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu nie uprawniały organu do wydania uchwały o przyznaniu diet członkom zarządu związku międzygminnego będących członkami zgromadzenia tego podmiotu.

Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy podnieść, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miał jednak na względzie, że od podjęcia tej uchwały, nie mającej charakteru prawa miejscowego upłynął ponad rok, a tym samym, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym można było orzec jedynie o jej niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięto jak w sentencji działając na podstawie art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a.