Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1812/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 773/17 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 773/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w W., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych, a także dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie wyjaśnił, że niniejsze postępowanie zostało umorzone w związku z brakiem możliwości poprawnego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania oraz odległym czasem powstania przedmiotowych obiektów. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż obiekt stolarni, garażu powstał około 1971 r., na które to inwestor Z. C. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1971 r., znak [...], wydaną na "wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu wg projektu zamiennego: pow. zabudowy 62 m2 i kubatura 164 m2, na rzecz Z. C." udzielone przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Ponadto podkreślił, że o zgodności wykonania tych obiektów z ww. pozwoleniem jednoznacznie stanowi powierzchnia zabudowy niniejszych obiektów zawarta w ww. pozwoleniu z 1971 r. pokrywająca się powierzchnią wynikającą wprost ze szkicu sytuacyjnego opracowanego podczas wizji w dniu 12 września 2005 r. Organ podniósł, że w odniesieniu do pozostałych obiektów, które zostały wybudowane około 1980 r., nie może jednoznacznie stwierdzić czy stanowią samowolę budowlaną w myśl Prawa budowlanego, ponieważ w związku z brakiem w owym okresie obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej do czasu śmierci technicznej obiektu, nie zachowało się żadne poświadczenie w formie pozwolenia na budowę, czy też dokumentacji projektowej pozostałych obiektów blaszanych znajdujących się na działkach nr [...],[...],[...] w K..

Odwołania od ww. decyzji wniosły B. O. i M. O. oraz R. O..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że PINB uchybił przepisom postępowania administracyjnego przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił przyjętego kręgu stron postępowania. Zagadnienie to było przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraził swoje stanowisko w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1666/12. Wyrok ten jest wiążący w niniejszej sprawie. Zgodnie z wykładnią uczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszej sprawie wymagane jest ustalenie czy R. C. i I. C. mogą być uznani za zarządców nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Ustalenia w tym zakresie pozwolą zaś na przyjęcie właściwego kręgu stron postępowania.

Niezależnie od powyższego WINB jako niezasadne ocenił umorzenie przez PINB postępowania. Zawiłość sprawy spowodowana brakiem możliwości ustalenia poprawnego kręgu stron nie stanowi uzasadnienia dla umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawy takiej nie stanowią także trudności w pozyskaniu materiału dowodowego, dotyczącego rzeczonych obiektów budowlanych. Nadto w realiach niniejszej sprawy zdecydowanie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał również stanowisko PINB w sprawie obiektów blaszanych powstałych około 1980 r. Nie zgodził się z organem I instancji, że w czasookresie powstania rzeczonych obiektów nie było obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dokumentacji budowy, w tym pozwolenia na budowę (§ 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego; Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.).

W ocenie WINB, organ I instancji nie poczynił koniecznych ustaleń w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowych obiektów blaszanych.

Ponadto WINB stwierdził, że nie sposób odnieść się do stwierdzenia PINB w kwestii legalności budynku stolarni. W wyniku porównania treści decyzji pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1971 r., dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2005 r. organ I instancji doszedł do przekonania, że powierzchnia zabudowy niniejszych obiektów zawarta w ww. pozwoleniu pokrywa się z powierzchnią wynikającą wprost ze szkicu sytuacyjnego. PINB przyjął w związku z powyższym, że rzeczony obiekt został wykonany legalnie i zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na taki wniosek. Po pierwsze, w aktach zalega wyłącznie decyzja z [...] kwietnia 1971 r. Brak załącznika w postaci dokumentacji projektowej, bez której nie jest możliwe ustalenie położenia i dokładnych wymiarów ww. obiektu. Ponadto szkic sporządzony w trakcie oględzin jest nieczytelny. Nie jest jasne, które obiekty podlegały ocenie PINB w W..

W ocenie organu odwoławczego, PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania powinien przeprowadzić dokładne oględziny. Do protokołu powinien być załączony czytelny szkic sytuacyjny z naniesieniem numerów działek, kierunków świata, a także wykonanych obiektów. Zadaniem PINB jest również pozyskanie załącznika do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 1971 r. Konieczne jest również ustalenie okresów powstania obiektów będących przedmiotem postępowania. Zeznania stron są bowiem w tym zakresie sprzeczne. Ponadto w ocenie WINB, organ I instancji powinien rozważyć przeprowadzenie postępowania administracyjnego oddzielnie w stosunku do każdego ze zrealizowanych obiektów.

Reasumując, zdaniem WINB, organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, domagając się jej uchylenia i rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 15, art. 80 i art. 136 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 773/17, oddalając skargę, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że decyzja organu odwoławczego znajduje pełne umocowanie w przepisach prawa. Słuszna jest bowiem konstatacja organu odwoławczego, że nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości i inwestor – potencjalny adresat decyzji zmarł przed wszczęciem postępowania, brak jest podstaw do jego umorzenia. W takiej sytuacji należy ustalić jego spadkobierców, co podkreślano w toku trwającego postępowania. Ponadto organ I instancji miał, zgodnie z wykładnią uczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1666/12, ustalić czy R. C. i I. C. mogą być uznani za posiadaczy samoistnych i zarządców nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, czego nie uczyniono. Sąd jako trafne ocenił stanowisko organu odwoławczego, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych.

W ocenie Sądu, podobnie sprawa przedstawia się z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Zgodne poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 marca 2013 r., II SA/Gl 1392/12). Tymczasem nie doszło w sprawie do jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na brak sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu. A mianowicie, aktualnie brak jest wystarczających podstaw do uznania, że na obiekt stolarni i garażu nieżyjący inwestor Z. C. uzyskał ww. decyzję o pozwoleniu na budowę z 1971 r. wydaną na "wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu stolarskiego i garażu wg projektu zamiennego: pow. zabudowy 62 m2 i kubatura 164 m2, na rzecz Pana Z. C.". Po pierwsze, brak jest stanowiącej załącznik do decyzji dokumentacji projektowej, która pozwoliłaby na ustalenie identyczności obiektów obecnie istniejących i tych, których dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji nie podjął próby ustalenia, czy taka dokumentacja może zostać pozyskana. Po drugie, nie można w żaden sposób odczytać ze sporządzonego w trakcie pierwszych oględzin szkicu wymiarów garażu i stolarni, aby móc stwierdzić, czy wymiary te są zbliżone do tych wskazanych w przywołanej wyżej decyzji z 1971 r. Jest tak z uwagi na mnogość różnych parametrów na szkicu i niemożność przyporządkowania poszczególnych wymiarów do poszczególnych obiektów. Sąd zauważył, że wymiary podane w opisie budynków nie bardzo dają się odnieść do samego szkicu będącego załącznikiem do protokołu z dnia 12 września 2005 r. Po trzecie, w treści decyzji jest mowa o pozwoleniu na budowę obiektów w niej wymienionych, a położonych w K. przy ul. [...], podczas gdy na mapie ewidencyjnej obiekty na działce nr [...] są oznaczone numerem 49; podobnie tym numerem oznaczono nieruchomość na wspomnianym szkicu z oględzin. Zatem wymaga to osobnego wyjaśnienia. Na marginesie, w odniesieniu do zarzutu skargi co do tego, że odbyły się trzykrotnie oględziny, w trakcie których dokonywano szczegółowych pomiarów, Sąd stwierdził, że oględziny przeprowadzono w istocie dwukrotnie, z czego pierwsze nie zawierają dokładnego opisu i przyporządkowanych obiektom miar; zaś za drugim razem (w dniu 22 maja 2009 r.) w ogóle nie opisano i nie pomierzono przedmiotu oględzin.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie zauważył, iż punktem wyjścia dla właściwego procedowania w sprawie jest ustalenie, kiedy powstały obiekty będące przedmiotem postępowania. Trafne jest bowiem spostrzeżenie organu, że zeznania stron w tej materii są sprzeczne. I. C. oświadczyła bowiem, że budynki wymienione w skardze i opisane w punktach 1-4 (stolarnia, garaż i 2 blaszaki) wybudowane zostały na działce nr [...] z końcem lat 60-tych, zaś garaż blaszak na działce nr [...] został wybudowany około 1980 r. Tymczasem R. C. oświadczył, że na podstawie pozwolenia na budowę z 1971 r. zostały wybudowane budynki nr 1 i 2, czyli garażu i stolarni, natomiast budynki oznaczone nr 3 i 4 (2 blaszaki) w tym samym roku, co wydane pozwolenie, z czego by wynikało, że miało to miejsce w 1971 r. Istnieje w tym zakresie rozbieżność, do której nie odniósł się organ I instancji. Dopiero właściwe ustalenie czasu wybudowania obiektów może prowadzić do dalszych konkluzji i wniosków w przedmiocie ich legalności, w szczególności ich związku z wydaną decyzją z 1971 r.

W odniesieniu do oświadczenia I. C., Sąd wskazał – w kontekście ewentualnego ustalenia samoistnego posiadacza nieruchomości – że podano w nim, iż działalność gospodarczą po śmierci Z. C. prowadzi R. C..

W konsekwencji powyższych uwag Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło bez dostatecznych podstaw faktycznych i w konsekwencji prawnych. W rezultacie wskazania organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych są jak najbardziej prawidłowe.

W nawiązaniu do zarzutu skargi, że organ odwoławczy nie wydał decyzji merytorycznej, a tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, zdaniem Sądu, zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. W takiej sytuacji, to jest gdy organ I instancji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, która jest wyłącznie decyzją procesową, a więc nierozstrzygającą o prawach i obowiązkach stron – w razie uznania przez organ II instancji, że decyzja ta jest błędna, może dojść jedynie do jej uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W żadnym wypadku organ II instancji nie może w takiej sytuacji wypowiedzieć się merytorycznie, gdyż to właśnie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na śmierć M. C., uczestnika na prawach strony; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na niezawieszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowania w sprawie mimo śmierci uczestnika na prawach strony M. C. w sytuacji gdy skarżący informował Sąd w trakcie rozprawy o tym fakcie;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji zaniechanie samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego zwrotu sprawy, a organ odwoławczy w ramach swojej kompetencji mógł sprawę rozstrzygnąć, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci tożsamości kontrolowanych obiektów z obiektami, na które wydano ww. pozwolenie budowlane z 1971 r, ustalenia kto jest zarządcą kontrolowanych obiektów, czy obiekty objęte decyzją nie są tożsame z obiektem objętym ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego blaszanego położonego na działce nr [...] w K. i zaniechanie wykonania obowiązku przeprowadzenia dowodów na powyższe okoliczności jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich całościowej oceny, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 1025 § 1 i 2 K.c. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji nieprawidłowe ustalenie zakresu spadkobierców zmarłej strony w osobie B. O., a co za tym idzie niezawieszenie postępowania w sprawie w sytuacji gdy nie było możliwości wezwania spadkobierców strony do uczestniczenia gdyż krąg tych spadkobierców nie został ustalony zgodnie z prawem w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia lub postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 42 § 1 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji błędne przyjęcie prawidłowości powiadomienia stron postępowania w osobach małoletnich W. S. i J. S. zastępowanych przez R. S. na adres ul. [...], gdy nie jest to adres mieszkania ani miejsca pracy, żadnej z tych stron, które na stałe zamieszkują poza terenem Rzeczypospolitej, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi.

W związku z zarządzeniem z dnia 10 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2021 r. I. C. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustalono następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania – M. C.; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania.

Przy piśmie z dnia 24 maja 2021 r. Sąd Rejonowy [...] poinformował, że nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. C..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie zachodzą wiadome Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przesłanki do zawieszenia postępowania, ponieważ zostali ustaleni następcy prawni M. C.. Dlatego wniosek procesowy zawarty w petitum skargi kasacyjnej o zawieszenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że z uwagi na charakter prawny kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji kasatoryjnej, która dotyczy wyłącznie wskazania braków postępowania administracyjnego (czego skutkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, tj. od nowa), a nie – praw i obowiązków stron postępowania, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na ujawniony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fakt, że M. C. zmarła w trakcie postępowania przed Sąd I instancji. W okolicznościach tej sprawy wskazywane przez skarżącego uchybienie procesowe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie może skutecznie powoływać się na ewentualne naruszenia uprawnień procesowych innych osób, ponieważ tego rodzaju argumentacja nie mieści się w zakresie przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny poinformował następców prawnych ww. zmarłej o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, a ci nie zgłosili żadnych zastrzeżeń w sprawie. Poza za tym nie znajdują potwierdzenia twierdzenia skarżącego jakoby Sąd I instancji został o fakcie śmierci ww. uczestniczki postępowania poinformowany w trakcie rozprawy. Informacje zawarte w protokole rozprawy dotyczyły B. O. zmarłej w trakcie postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, korespondencja kierowana przez Sąd I instancji do M. C. była doręczana. A zatem na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie ujawniła się podstawa do zastosowania art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; dlatego pozbawiony jest skuteczności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na zaniechanie przez organ II instancji samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy i brak podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz ocenę jako niezasadnych zarzutów skargi ["zwykłej"] w zakresie, w którym zarzucono organowi II instancji niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyłożył na czym polega istota zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. A mianowicie, przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że analiza postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że umorzenie postępowania przez PINB nastąpiło bez dostatecznych podstaw faktycznych i w konsekwencji prawnych, a wskazania organu odwoławczego co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych są jak najbardziej prawidłowe. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji zawiera liczne uchybienia, które wymagały zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że w sytuacji gdy właściciel nieruchomości i inwestor – potencjalny adresat decyzji zmarł przed wszczęciem postępowania, brak jest podstaw do jego umorzenia. Zaistnienie takiej okoliczności wymaga co do zasady ustalenia następców zmarłego. Ponadto w tej sprawie w związku z wiążącym wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1666/12, organ I instancji powinien ustalić czy R. C. i I. C. mogą być uznani za posiadaczy samoistnych i zarządców nieruchomości w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, czego nie uczyniono. A zatem istotne jest dla prawidłowego toku instancji ustalenie kręgu stron postępowania, czego w tej sprawie organ I instancji nie uczynił. Ponadto Sąd wskazał, że organ I instancji nie podjął próby ustalenia, czy dokumentacja projektowa dotycząca ww. pozwolenia na budowę z 1971 r. może zostać pozyskana. Oceniono też, że nie można w żaden sposób odczytać ze sporządzonego w trakcie oględzin szkicu wymiarów garażu i stolarni (brak dokładnego opisu i przyporządkowanych obiektom miar). Nie wyjaśnił też PINB kwestii dotyczącej oznaczenia numeracji adresu działek, na których znajdują się przedmiotowe obiekty budowlane, inny bowiem adres widnieje w pozwoleniu na budowę z 1971 r. Sąd zwrócił też uwagę, że ustalenia wymaga kiedy powstały obiekty będące przedmiotem postępowania. Trafne jest bowiem spostrzeżenie WINB, że zeznania stron w tej materii są sprzeczne. Istnieje w tym zakresie rozbieżność, do której nie odniósł się organ I instancji. Dopiero właściwe ustalenie czasu wybudowania obiektów może prowadzić do dalszych konkluzji i wniosków w przedmiocie ich legalności, w szczególności ich związku z wydaną decyzją z 1971 r.

Z zakresu wskazanych powyżej uchybień procesowych wynika, że istniały uzasadnione względy dla zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., zaś oceny co do zaistnienia wskazanych wyżej uchybień procesowych – jako tych które zostały uznane za konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy i mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W istocie wskazywane przez skarżącego okoliczności – tj. dotyczące tożsamości kontrolowanych obiektów z obiektami, na które wydano ww. pozwolenie budowlane z 1971 r, ustalenia kto jest zarządcą kontrolowanych obiektów, czy obiekty objęte decyzją nie są tożsame z obiektem objętym ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego blaszanego położonego na działce nr [...] w K. zaniechania wykonania obowiązku przeprowadzenia dowodów na powyższe okoliczności jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich całościowej oceny – zasadniczo potwierdzają potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w jego całokształcie przez organ I instancji, a więc – trafność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., nie zawierają tym samym usprawiedliwionych podstaw.

Takiej też oceny co do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie podważają skutecznie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ nie dotyczą uprawnień i obowiązków skarżącego lecz innych podmiotów, tj. ustalonych w sprawie spadkobierców zmarłej B. O.. Poza tym skarżący w tym zakresie nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że ten krąg spadkobierców został błędnie ustalony; a także nie wskazał tego jaki powinien być prawidłowy krąg spadkobierców. Zaś wskazana okoliczność doręczania powiadomienia stronom postępowania w osobach małoletnich W. S. i J. S. zastępowanych przez R. S. na adres ul. [...], który nie jest adresem zamieszkania ani miejsca pracy, żadnej z tych stron, które na stałe zamieszkują poza terenem Rzeczypospolitej, nie jest wystarczającą podstawą do kwestionowania legalności postępowania, ponieważ doręczanie w postępowaniu administracyjnym może następować także na inny adres ustalony przez organ administracyjny. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 1025 § 1 i 2 K.c., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 5 K.p.a. oraz art. 42 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.