Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 237/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił wobec P. P.-H.-U. "[...] Sp. [...] z siedzibą w K. (dalej przywoływana także jako: "Skarżąca"), jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu nr [...] położonej w obrębie [...] miasta K. przy ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]".

W motywach decyzji Organ podał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego Nr 23, poz. 209 z dnia 20 grudnia 1989 r.) według którego część działki znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "ZI" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki oznaczona była symbolem "KD" - tereny komunikacji drogowej. Powyższy plan utracił moc obowiązującą z dniem [...] r. Następnie uchwałą Nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta K. [...]" (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 2598) Rada Miejska w K. uchwaliła z mocą od 24 stycznia 2009 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według obecnie obowiązującego planu część działki znajduje się na obszarze, dla którego ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem; 2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo- administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie o przeznaczeniu - ulica główna.

W dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego właścicielami nieruchomości była Skarżąca, która w dniu [...] r. sprzedała opisaną nieruchomość, w związku z czym organ w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił wobec Skarżącej, jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...],- zł; a postanowieniem z dnia [...] r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji wpisując w miejsce mylnie wpisanej kwoty [...]- zł, nową właściwą kwotę w wysokości [...],- zł. Kwota ta stanowiła 30% różnicy między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu, a jej wartością z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem planu (faktycznego sposobu użytkowania).

Skarżąca wniosła odwołanie również od tej decyzji Prezydenta do Organu II instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek zaskarżenia decyzji Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.

W ocenie Sądu faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez Skarżącą, które miało miejsce dnia [...] r., a wejściem w życie nowego planu miejscowego, jako okoliczność mająca bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona. Czy na cele rolne, czy do prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, jako plac przeładunkowy, manewrowy i składowy. Powyższe wynika przede wszystkim z okoliczności, że ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystywania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie złożyło SKO w K.; skarga została oddalona na mocy wyroku NSA z dnia 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3109/14).

Organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości nieruchomości i uwzględniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu wskazany przez stronę w toku postępowania, tj. na cele składowe i przeładunkowe.

Wysokość opłaty planistycznej została ustalona, stosownie do przepisów powołanych na wstępie rozstrzygnięcia i w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, tj. operat szacunkowy z dnia [...] r. określający wzrost wartości rynkowej nieruchomości, spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, w następujący sposób:

- wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania - [...]zł, - wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu planu - [...],- zł,

- wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wg planu miejscowego obowiązującego w dniu [...] r. - [...],- zł.

Wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi [...],- zł x stawka 30% (wynikającą z uchwały rady) = [...],- zł.

Pismem z dnia [...] r. (doręczonym [...] r.) pełnomocnik strony zwrócił się o wydłużenie terminu do ustosunkowania się do opinii biegłego do dnia [...], lecz do dnia wydania decyzji żadnego stanowiska w tej sprawie nie przedstawił. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik strony podniósł, że upłynął termin do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną i wniósł o umorzenie postępowania.

Zarzut ten nie został uwzględniony, zaś Organ I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę dotyczącą charakteru terminu określonego przepisem art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wyroku z dnia 27 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3161/14), stwierdził, że przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa tylko termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tej opłaty, nie zawiera żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie. Uchylenie ostatnim wyrokiem Sądu poprzednich decyzji, nie zakończyło postępowania wszczętego w [...] r., gdyż to postępowanie, wobec braku ostatecznej decyzji jest nadal kontynuowane do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

2. Decyzja z dnia [...] r. została zaskarżona i zdaniem Skarżącej Organ I instancji naruszył art. 7, 15, 77 80, 105 K.p.a., a także art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 16 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieumorzenie postępowania pomimo upływu terminu do ustalenia opłaty, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne ustalenie wartości nieruchomości według stanu poprzedzającego uchwalenie planu i według faktycznego sposobu użytkowania i po uchwaleniu planu poprzez ustalenie tych wartości w oparciu o transakcje nieruchomościami nie spełniającymi kryterium "nieruchomości podobnych", a także nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Szczecinie oraz NSA w zakresie obowiązku rzetelnej oceny operatów szacunkowych. W konsekwencji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z informacji biegłej rzeczoznawcy majątkowej o transakcjach nieruchomościami wskazanymi przez nią w operatach szacunkowych i uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej w zakresie numeru działki geodezyjnej, numeru księgi wieczystej, nazwy obrębu, daty transakcji.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej Organ nie może ustalić opłaty planistycznej po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. W tej sprawie graniczny termin na wydanie decyzji nieostatecznej upłynął w dniu [...] r. Pełnomocnik zarzucił zaniżenie wartości nieruchomości według stanu użytkowania po uchyleniu planu miejscowego oraz zawyżenia wartości nieruchomości według stanu na dzień uchwalenia nowego planu miejscowego.

Pełnomocnik podkreślił, że Skarżąca po uchwaleniu planu sprzedała sporną nieruchomość za cenę rynkową [...] zł, a więc ustalenie wartości nieruchomości na dzień sprzedaży przez biegłą na kwotę [...]zł jest bezprawne i nieuzasadnione.

Odnosząc się do poszczególnych wycen cząstkowych pełnomocnik wskazał, że:

1) biegła naruszyła § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, bowiem ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Cena sprzedaży obiektu 3 (C) jest przeszło o 100% wyższa od cen przeciętnych (obiekty A i B, oraz poz. 1-2, 4-8 na stronie 16 operatu). Przy określaniu typowanych transakcji rynkowych (str. 16 operatu) rzeczoznawca naruszył art. 4 pkt 16 u.g.n., bowiem nieruchomości czterokrotnie mniejsze od wycenianej nie mogą być kwalifikowane jako podobne (poz. 1-3, 6-8).

Rzeczoznawca wadliwie także przyjął do wyceny jako cechę rynkową powierzchnię sprzedaży usług handlowych oceniając ją jako dużą lub małą porównując, ich wartości nominalne. Określona waga tej cechy powinna odnosić się do stosunku dopuszczalnej zabudowy do wielkości nieruchomości. Nieruchomość wyceniana ma w tym zakresie małą powierzchnię sprzedaży, bowiem stanowi ona 22% powierzchni działki, gdy dla obiektu A wielkość procentowa powierzchni sprzedaży jest niemal identyczna z nieruchomością szacowaną, a dla obiektu B powierzchnia sprzedaży stanowi ponad 58% powierzchni działki. Naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia jest przypisanie cesze ograniczenia w zabudowie wagi jedynie 5%. W ocenie odwołującej się ograniczenia w zabudowie nieruchomości są cechą decydującą o preferencji nabywców.

Wadliwe jest także zastosowanie skokowej gradacji dla cechy ciągłej, którą jest powierzchnia działki. W ocenie strony rzeczoznawca winien zastosować interpolację liniową lub logarytmiczną ewentualnie ekstrapolację bowiem nieruchomość wyceniana znacznie odbiega od nieruchomości porównawczych.

2) Przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca według faktycznego stanu użytkowania nie ustalił nieruchomości podobnych odpowiadających przeznaczeniu zgodnie ze sposobem użytkowania na cele składowe, parkingowe.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257),

- art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1659),

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej przywoływana jako: "u.p.z.p."),

orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pkt 1 oraz uchyleniu decyzji w pkt 2 jako pozbawionej podstawy prawnej orzekania.

W uzasadnieniu Organ wskazał, iż w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem lub ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Podniósł, iż dochodzenie roszczeń, o których stanowi art. 36 ust. 4 ustawy jest czasowo ograniczone, tj. po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany właściwy organ traci możliwość ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zwanej także opłatą planistyczną. Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że moment wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie tej opłaty jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie i zauważył, że wymóg odpowiedniego stosowania prawa ustawodawca uczynił pomiędzy wypowiedzią w przedmiocie dopuszczalnego terminu zgłaszania roszczeń przed sądem powszechnym, a swoistym zgłoszeniem/zawiadomieniem przez organ wszczęcia postępowania w sprawie opłaty w trybie postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Przytoczył także tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1394/11), zgodnie z którą opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może zostać ustalona, jeżeli w 5-letnim terminie organ zgłosi roszczenie w w/w przedmiocie. Za zgłoszenie roszczenia uznać można zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Organ wskazał, że w sprawie plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "[...]" (Dz. Urz. Województwa Z. Nr [...], poz. 2598) wszedł w życie [...] r., zbycie nieruchomości nastąpiło [...] r., natomiast organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w dniu [...] r., - zawiadomienie doręczono stronie w dniu [...] r., a więc jeszcze przed upływem określonego 5 - letniego terminu, czyli przed [...] r. Tym samym, w ocenie Organu, została spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Oznacza to także, że niezasadny jest zarzut przedawnienia orzekania w przedmiocie opłaty planistycznej.

Drugą przesłanką, na jaką wskazał Organ, jest stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego.

Organ podniósł, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu jeśli istniał poprzedni plan miejscowy lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jeżeli chodzi o sposób ustalenia wartości "poprzedniej", to według art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, przy szacowaniu nieruchomości należy kierować się w szczególności: celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym. Jeżeli nie ma miejscowego planu zagospodarowania, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji w ostatniej kolejności bierze się pod uwagę faktyczny sposób użytkowania.

Kolegium podkreśliło, iż użyte w przepisie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 u.p.z.p. sformułowanie "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należy zatem brać pod uwagę tylko takie okoliczności, które wpływają na ten wzrost i mają z nim bezpośredni związek.

Organ przywołał treść art. 37 ust. 11 u.p.z.p., przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w rozdziale 1, oraz art. 154 ust. 1 i 175 u.g.n. i stwierdził, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wobec Skarżącej w dniu [...] r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Z operatu tego wynika, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. [...] r., niezabudowana działka gruntowa o pow. [...] ha, położona w K. przy ul. [...], oznaczona nr [...], dla której urządzona była księga wieczysta [...], zlokalizowana była częściowo na obszarze tereny ZI - zieleń izolacyjna i częściowo w terenie KD - tereny komunikacji drogowej. Plan utracił moc obowiązującą z dniem [...] r.

Natomiast w dacie wejścia w życie planu [...] r. część działki znajduje się na obszarze, dla którego ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do [...] m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem. 2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne. Pozostała część działki leży w terenie o przeznaczeniu - ulica główna (symbol KDG2).

W okresie od stycznia 2003 do dnia [...] r. gmina miasto K. posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] r.), zgodnie z którym działka nr [...] leży w terenie o symbolu "PS" - tereny produkcyjno-składowe. Oznacza to, jak wskazał Organ, że w nieobowiązującym planie działka miała inne przeznaczenie niż w nowym miejscowym planie uchwalonym w [...] r.

Jak wskazała biegła, wyceniana nieruchomość znajduje się w granicach miasta K. w strefie peryferyjnej miasta, przy ul. [...]. Nieruchomość graniczy z terenami niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi i dalej ze stacją paliw z motelem, z drugiej strony graniczy z terenami przeznaczonymi pod usługi, a także w sąsiedztwie zabudowy usług handlu, hurtowni - E. , B. M.. Od strony południowej po drugiej stronie ulicy są tereny zabudowane domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Uzbrojenie terenu jest pełne. W dniu wejścia w życie planu w [...] r. działka była niezabudowana i miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej utwardzonej.

Biegła określiła trzy wartości dla działki nr [...] z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem miejscowego planu (faktycznego sposobu użytkowania) i po jego uchwaleniu oraz uwzględniła przeznaczenie działki w planie miejscowym, który stracił moc z dniem [...] r., stosując metodę porównywania parami, podejście porównawcze. Ze względu na cel wyceny, przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu oraz przeznaczenie przy uwzględnieniu obowiązującego planu z dnia [...] r. biegła dokonała analizy rynku:

I. Po uchwaleniu planu w [...] r. oddzielnie dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod usługi, handel, oddzielnie dla gruntów niezabudowanych przeznaczonych w części pod zieleń izolacyjną i w części pod tereny komunikacji drogowej oraz oddzielnie dla gruntów przeznaczonych na cele składowe. Ponieważ przepis prawa nakazuje określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży nieruchomości okresem badania rynku - miasta K. objęto lata [...]. Sprzedaż nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], obręb [...], działka nr [...], o powierzchni [...] ha nastąpiła w dniu [...] r. przed N. B. K. .

Na rynku lokalnym nieruchomości przeznaczonych pod usługi w badanym okresie zanotowano osiem transakcji dotyczących działek stanowiących przedmiot prawa własności i przedmiot prawa użytkowania wieczystego. Działki miały powierzchnie od ok. [...] m2, a ceny transakcyjne w przedziale od ok. [...] do [...] zł w przeliczeniu na [...] m2. Jedna z transakcji o największej powierzchni dotyczyła nieruchomości wycenianej, dlatego ona jak i transakcje nieruchomościami stanowiącymi użytkowanie wieczyste zostały pominięte. Jak również pominięto dwie transakcje po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości z [...] r.

Zatem do analizy zostały przyjęte trzy działki w K. (str. 17 operatu poz. 3, 7, 8, oraz str. 20) :

1) przy ul. [...], działka o pow. [...] m2, niezabudowana, przeznaczona pod handel o pow. sprzedaży do 400 m2, cena transakcyjna [...] zł netto ([...] m2), data transakcji [...] r.,

2) przy ul. [...], działka o pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona pod usługi, w tym lokale handlowe o pow. sprzedaży max. [...] m2, cena transakcyjna [...] zł netto/m2, data transakcji [...] r.,

3) przy ul. [...], działka o pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona pod usługi ogólne, lokale handlowe do [...] m2 pow. sprzedaży, usługi administracji, cena transakcyjna [...] zł netto/m2, data transakcji [...] r.

Odnośnie pierwszej pozycji biegła wyjaśniła, że tę transakcję uzyskano w drodze przetargu, jednak aby wykorzystać ją w operacie konieczne było przeprowadzenie analizy cen uzyskiwanych za nieruchomości przeznaczone pod usługi rozszerzając rynek o rok [...]. W tym okresie przy ul. [...] zanotowano transakcje na nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, których ceny wyniosły odpowiednio [...] zł i [...] zł ma 1 m2. Uwzględnienie przytoczonych cen jednostkowych wraz z cenami transakcji na str. 12 operatu (poz. 4,7 i 8) pozwoliło biegłej określić średnią jednostkową cenę transakcyjną nieruchomości podobnych do wycenianej w wysokości [...] zł i ostatecznie wykorzystać transakcję przy ul. [...] o cenie [...] zł/m2 w procesie niniejszej wyceny.

Organ odniósł się do zarzutu Skarżącej, że biegła niezasadnie przyjęła do wyceny transakcję z ul. [...] uzyskaną z przetargu, ponieważ cena odbiega o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości wytypowane w operacie. Wskazał, że ta kwestia została zbadana przez K. A. przy P. F. S. R. M. wydanej w sprawie [...], która oceniła wcześniejszy operat sporządzony w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Zespół Oceniający uznał, że transakcja z ul. [...] została przyjęta poprawnie w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ po uwzględnieniu cen jednostkowych wraz z cenami jednostkowymi innych transakcji dało średnią jednostkową cenę transakcyjną prawa własności nieruchomości podobnych do wycenianej w wysokości [...] zł. (Opinia Komisji Arbitrażowej z dnia [...] r. str. 9). Organ przypomniał, że Opinia Komisji Arbitrażowej została opracowana na wniosek i zlecenie Skarżącej, zaś jej celem było dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem kompletności i podstaw prawnych wyceny, odpowiedniości i zasadności wykorzystanych danych oraz przyjętych założeń, prawidłowości przyjętych podejść, metod i technik wyceny, właściwości i zasadności analiz, opinii i wniosków; w świetle obowiązujących w dacie sporządzenia operatu przepisów prawnych oraz obowiązujących standardów zawodowych, a także ocena przydatności operatu do celu, w jakim został sporządzony.

Z uwagi na powyższe Kolegium uznało ten zarzut Skarżącej za bezzasadny.

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, powierzchnia działki, pow. sprzedaży usług handlowych, uzbrojenie, dojazd, sąsiedztwo, ograniczenia w zabudowie biegła w opinii z dnia [...] r. dokonała porównania ww. trzech nieruchomości z działką wycenianą (str. 20 operatu) i określiła, że wartość przedmiotowego gruntu nr [...] po uchwaleniu miejscowego planu wynosi [...] zł/m2, co daje kwotę [...]zł. (pow. [...] m2 x [...] zł/m2).

Tak określoną wartość biegła uznała za zasadną, ponieważ nie odbiega od innych cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Wartość jednostkowa (ok. [...] zł.) mieści się w przedziale cenowym.

II. W dalszej kolejności biegła dokonała określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli faktycznego sposobu użytkowania jako płac przeładunkowy, manewrowy i składowy), zgodnie ze stanowiskiem strony.

Do analizy biegła wytypowała 4 transakcje (str. 21 i 22 operatu poz. 2, 6, 8, 9 oraz str. 25):

1) K. ul. [...], pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczenie pod bazy, składy, w strefie peryferyjnej, sąsiedztwo zabudowy usługowej, mieszkaniowej, terenów niezabudowanych, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ma dojazd drogą wewnętrzną utwardzoną. Przez teren działki przebiega sieć przesyłowa instalacji energetycznej. Data transakcji [...] r., cena [...] zł ([...] zł/m2),

2) K. ul. [...], pow. [...] ha, przeznaczenie pod działalność gospodarczą - usługi komunikacji, teren uzbrojony, dojazd korzystny z drogi utwardzonej, sąsiedztwo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tory PKP, usługi.

Data transakcji [...] r., cena [...] zł ([...] zł/m2),

3) G. ul. [...], pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczenie pod zabudowę obiektami magazynowymi, składowymi, teren uzbrojony, z dojazdem drogą gruntową, szutrową, sąsiedztwo zabudowa magazynowo-składowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa, oczyszczalnia ścieków. Data transakcji [...] r., cena [...] zł ([...] zł/m2),

4) G. ul. [...], pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczenie pod zabudowę obiektami magazynowymi, składowymi, nieruchomość narożna przy drodze głównej i bocznej (pierwsza linia zabudowy), teren uzbrojony, z dojazdem drogą szutrową, sąsiedztwo zabudowa magazynowo-składowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa, oczyszczalnia ścieków. Data transakcji [...] r., cena [...] zł ([...] zł/m2).

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, położenie szczegółowe, powierzchnia działki, dostęp do uzbrojenia, otoczenie i sąsiedztwo, oraz ograniczenia w zabudowie biegła dokonała porównania ww. czterech nieruchomości z działką wycenianą (str. 25 operatu) i określiła, że wartość gruntu nr [...] wynosi [...] zł/m2, co daje kwotę [...]zł (pow. [...] m2 x [...] zł/m2).

Określona wartość rynkowa nieruchomości wynika z faktu, że faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości było wykorzystywanie jej na cele składowe. Ceny gruntów przeznaczonych na bazy i składy kształtowały się w przedziale od ok. [...] do ok. [...] zł/m2. Wartość 1 m2 w wysokości [...] zł mieści się w przedziale cenowym zanotowanym na rynku.

III. Następnie biegła dokonała określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym do dnia [...] r. Do analizy biegła wytypowała 4 transakcje (str. 21 i 22 operatu poz. 2, 6, 8, 9 oraz str. 25):

1) U. M., działka o pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona w części pod tereny zieleni urządzonej, w części pod poszerzenie drogi. Działka leży ok. 1 km od morza w linii prostej, w terenie nie w pełni uzbrojonym, przy drodze utwardzonej. Data transakcji [...] r., cena transakcyjna udziału do [...] części ([...] m2) [...] zł ([...] zł/m2);

2) D. , gmina K., trzy działki o łącznej pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej. Działka leży ok. 1 km od morza w linii prostej, w terenie nie w pełni uzbrojonym, przy drodze nieutwardzonej. Data transakcji [...] r., cena transakcyjna [...] zł ([...] zł/m2);

3) S. , gmina M., działka o pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Działka leży w terenie nieuzbrojonym, dojazd drogą nieurządzoną. Data transakcji [...] r., cena transakcyjna [...] zł ([...] zł/m2);

4) M. , nieruchomość o pow. [...] ha, niezabudowana, przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Działka leży w pobliżu jeziora, w terenie uzbrojonym, dojazd drogą nieurządzoną, gruntową. Data transakcji [...] r., cena transakcyjna [...] zł ([...] zł/m2);

Biorąc pod uwagę cechy jak lokalizacja, położenie szczegółowe, powierzchnia działki, uzbrojenie, otoczenie, sąsiedztwo i dojazd biegła dokonała porównania ww. czterech nieruchomości z działką wycenianą (str. 29 operatu) i określiła, że wartość gruntu nr [...] wynosi [...] zł/m2, co daje kwotę [...]zł (pow. [...] m2 x [...] zł/m2).

Wartość ta mieści się w przedziale zanotowanym na lokalnym i regionalnym rynku. Jej wielkość wynika z większej atrakcyjności miejscowości (K. ), z wielkości powierzchni, stanu uzbrojenia terenu i warunków dojazdu.

Z zestawienia wyżej określonych trzech wartości (pkt I, II, III) wynika, że wzrost wartości nieruchomości, działki gruntu nr [...] położonej w obrębie [...] miasta K. przy ul. [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi [...],- zł x stawka 30% (wynikającą z § 36 uchwały rady nr [...] z dnia [...] r.), co daje kwotę [...]- zł.

Organ podkreślił, że operat szacunkowy, tak jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ ma prawo i obowiązek zbadać czy przedłożona mu opinia rzeczoznawcy jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Oceniając sporządzony dla potrzeb badanego postępowania operat pod względem formalnym Kolegium uznało, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie elementy, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia rzeczoznawcy ma walor spójności i logiczności. Operat ten w ocenie Kolegium sporządzony został w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określoną w nim wartość gruntu należy uznać za prawidłową. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie w tzw. starym planie, jej wartość według przeznaczenia w studium uwarunkowań uwzględniając faktyczny sposób jej wykorzystywania, oraz po uchwaleniu planu w 2008 r.

W dacie sporządzania operatu szacunkowego działka jest już zabudowana pawilonem handlowym [...] wraz z parkingiem, na co pozwolił nowy plan miejscowy.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, za bezsporne Organ uznał, iż zaistniały wymagane prawem przesłanki do możliwości ustalenia opłaty planistycznej. Treść opinii nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, skutkiem której byłby obowiązek jej nieuwzględnienia.

Operat zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji. Operat zawiera wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu miejscowego, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonano z uwzględnieniem rodzaju położenia, przeznaczenia w planie. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny.

Tym samym, w ocenie Organu, sporządzony operat może być podstawą ustalenia przedmiotowej opłaty i zobowiązania strony do jej uiszczenia.

Kolegium wskazało także, że do zgłoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów, odniosła się rzeczoznawca majątkowy sporządzająca operat szacunkowy, które to wyjaśnienia Kolegium uznało za jasne, czytelne i przekonujące.

W zakresie zarzutów merytorycznych do operatu, Organ wskazał, że jeżeli Skarżący po zapoznaniu się z treścią operatu miał wątpliwości co do jego merytorycznej wartości, to mógł zainicjować przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu lub przedstawić kontroperat, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie

1) art. 138 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, niepełne rozpatrzenie zarzutów odwołania, nie dokonanie oceny wykonania przez Organ I Instancji obowiązków nałożonych na Organ I instancji przez Kolegium w decyzji [...],

2) art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego M. K. , nie odniesienie się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. ,

3) art. 136, art. 86 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny operatu Z. J. oraz dokonanie wadliwej oceny operatu M. K. sporządzonego z istotnym naruszeniem prawa,

4) art. 37 ust. 1, 6 i 11 u.p.z.p. w zw. z art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz § 4 ust 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie Skarżącej wartość nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego ustalona przez biegłą na [...] zł jest rażąco zawyżona wskutek popełnionych przez biegłą błędów merytorycznych, które nie zostały przez Organy obu instancji należycie zbadane i ocenione. W ocenie Skarżącej sporna nieruchomość w dacie uchwalenia planu miejscowego miała wartość [...] zł, tj. wartość ustaloną przez rzeczoznawcę Z. J., a który to dowód strona złożyła w toku postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że operat stanowiący podstawę ustalenia wartości nieruchomości na [...] zł z [...] r. jest tym samym operatem, który był kwestionowany uprzednio z [...] r. Organy obu instancji nie odniosły się w ocenie Skarżącej do tych zarzutów i nie dokonały, wbrew obowiązkowi, oceny merytorycznej kwestionowanego operatu.

Podniosła, że w toku postępowania dowodowego, operat szacunkowy wykonany przez innego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego wykazał zupełnie różne wartości. Dowód z dokumentu prywatnego - operatu Z. J. stał się częścią postępowania dowodowego a różnice między oboma operatami nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez Organ II instancji pomimo tego, iż Skarżąca wyraźnie w odwołaniu zarzuciła błędne ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami nie spełniające kryterium "nieruchomości podobnych", a także nie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach WSA w sprawie II SA/Sz 37/14 i NSA w sprawie II OSK 3109/14, w zakresie obowiązku rzetelnej oceny merytorycznej sporządzonych operatów szacunkowych.

Stwierdzenie Organu II instancji, iż Organ I instancji dokonał weryfikacji operatu ustalającego wartość nieruchomości na [...] zł jest, w ocenie Skarżącej całkowicie gołosłowne skoro z uzasadnienia decyzji Prezydenta nie wynika, aby Organ ten przeprowadził jakąkolwiek analizę tego operatu pod kątem ustalenia czy nieruchomości przyjęte do wyceny są podobne do nieruchomości wycenianej i aby weryfikował ustalenia M. K. w odniesieniu się choćby marginalnie do operatu Z. J. , który potwierdza aktualność swojego operatu szacunkowego.

Skarżąca wskazała ponadto, że nie może też dziwić zarzut Skarżącej, iż wartość nieruchomości po wejściu w życie planu została zawyżona choć Skarżąca sprzedała nieruchomość sporną za [...] zł. Jak wynika z umowy z [...] r. (w aktach sprawy, dodatkowo dołączona do skargi) Skarżąca nie sprzedała samej działki niezabudowanej tylko inwestycję obejmującą uzyskaną dla nabywcy ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę marketu wraz z prawami do budowy zjazdów na drogę publiczną wraz z umowami dotyczącymi dostaw energii elektrycznej i gazu. Stanowią o tym § 4 pkt 5-8, § 5 i § 7.2.2. Podkreśliła, iż w ramach ceny sprzedaży Skarżąca przyjęła na siebie zakaz działania konkurencyjnego wobec kupującego (par. 9) co powoduje, iż uznawanie przez Organy obu instancji ceny w kwocie [...]zł za cenę transakcyjną samym gruntem o zmienionym planem przeznaczeniu jest nieuzasadnione i bezpodstawne.

W ocenie Skarżącej w sposób rażąco naruszający art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie odniosło się w ogóle do dowodu z operatu Z.. J., nie czyniąc go przedmiotem jakichkolwiek rozważań prawnych w sytuacji gdy był on jednym z dowodów w sprawie wnioskowanym już na etapie pierwszego postępowania przed Kolegium. Organ II instancji mając do dyspozycji dwa operaty dotyczące wyceny nieruchomości wg stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego dokonał jedynie weryfikacji opinii rzeczoznawcy M.. K..

W ocenie Skarżącej weryfikacja ta jest dokonana wadliwie.

Skarżąca podniosła, że bezspornie za podstawę ustalenia szacowanej wartości nieruchomości na dzień sprzedaży przyjęto 3 nieruchomości o pow. [...] m2, [...] m2 i [...] m2. Nieruchomość wyceniana ma przy tym [...] m2, a więc była ponad od 8 do 12,5 krotnie większa w każdym przypadku od nieruchomości uznanych za podobne. W ocenie Skarżącej - wielkość działki determinuje cenę jednostkową 1 m2 i nieruchomości mniejsze mają zawsze stosunkowo wyższą cenę z 1 m2. W ocenie Skarżącej pomimo błędnej oceny Organu II instancji nieruchomości ponad 8 krotnie mniejszych od wycenianej nie można uznać nieruchomości podobne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z operatu M.. K. w okresie analizowanym [...] nie było na terenie K. transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu o powierzchni dużej, zbliżonej do wycenianej. Z operatu Z.. J. (str. 31 w aktach sprawy, operat nr [...] z [...] r.) wynika, iż w [...] r. były co najmniej dwie transakcje nieruchomościami podobnymi o wielkości zbliżonej do wycenianej. W obu przypadkach wartość jednostkowa 1 m2 oscylowała między [...] zł/ 1 m2 i [...] zł /1m2. Nieruchomość sporna została przy tym wyceniona przez M.. K. na [...] zł/1 m2 tj. niemal dwukrotnie drożej niż nieruchomości o zbliżonej wielkości lub duże o tym samym przeznaczeniu.

W ocenie Skarżącej wadliwym jest także zastosowanie skokowej gradacji dla cechy ciągłej, którą jest powierzchnia działki. Rzeczoznawca winien zastosować interpolację liniową lub logarytmiczną ewentualnie ekstrapolację bowiem nieruchomość wyceniana znacznie odbiega od nieruchomości porównawczych (jej cechy rynkowe wykraczają poza przedział rynkowy odnotowany dla przyjętych transakcji).

Kolejną przesłanką różniącą diametralnie nieruchomość wycenianą od nieruchomości przyjętych do porównania jest dopuszczalna powierzchnia sprzedaży. Bezspornie dla nieruchomości Spółki wg uchwalonego planu dopuszczalna powierzchnia sprzedaży ustalona została na [...] m2, a nieruchomości uznanych za podobne odpowiednio od [...] m2. Także w tym przypadku różnica w cesze istotnej dla wyceny różnic kształtuje się od 4,75 do aż 9,5 krotności powierzchni sprzedaży.

Skarżąca uwypukliła, że biegła przyjęła za podstawę ustalenia wartości nieruchomość przy ul. [...] diametralnie podwyższającą wysokość szacowania (aż [...] zł/1 m2) wbrew dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. przy świadomości, iż cena tej transakcji uzyskana była w przetargu i różni się o ponad 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W ocenie M. K. dwie pozostałe nieruchomości porównywane, uznane za podobne miały ceny jednostkowe na poziomie [...] zł/1 m2 i [...] zł/1 m2. Cena w transakcji pierwszej ([...] zł/1 m2) stanowiła więc odpowiednio 291 % i 241 % ceny nieruchomości podobnej, gdy zgodnie z przepisem różnica nie mogła przekroczyć 20% tj. nie mogła przekroczyć maksymalnie [...] zł. Tym samym przyjęcie do podstawy wyceny transakcji nieruchomością przy ul. [...] i uznanie jej za podobną naruszało wprost cyt. § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem Skarżącej SKO nie prowadziło żadnych własnych analiz, a jedynie poprzestało na niejasnych i nieudowodnionych wyjaśnieniach biegłej, która odniosła się w nich do bliżej nieokreślonych innych transakcji z [...] r. nieobjętych operatem, a więc w ocenie Skarżącej nie mogących stanowić podstawy orzekania w tej sprawie choćby z tego powodu, iż Skarżąca nie może się do tych transakcji merytorycznie odnieść. Na potrzeby więc wykazania niesłuszności zarzutu przyjęcia do podstaw wyceny ceny uzyskanej w przetargu biegła utworzyła "bliżej nieopisany jakiś innych nieruchomości "podobnych" obejmujących transakcje z [...] r." (a więc spoza okresu umożliwiającego uznanie ich za podobne) na ceny jednostkowe [...] zł i [...] zł.

Biegła w operacie z [...] r. uznała za podobne do nieruchomości wycenianej [...] nieruchomości których średnia cena wynosi [...] zł ([...] zł +[...] zł + [...] zł). Cena transakcyjna w wysokości [...] zł/1 m2 jest więc o 171 % większa także w tym przypadku od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. W każdym więc przypadku transakcja nieruchomością przy ul. [...] nie mogła być podstawą szacowania nieruchomości wycenianej.

Dodatkowo Skarżąca wskazała, iż Organ II instancji za wyjaśnieniami biegłego z dnia [...] r. przyjął, iż zarzut naruszenia cyt. § 5 ust. 2 rozporządzenia nie jest uzasadniony bowiem opinia PFSRM nr [...] (2) nie uznała tego zarzutu za uzasadniający wydanie opinii negatywnej o operacie. Niezależnie od tego, iż opinia PFSRM nie dotyczy wprost operatu z [...] r. to fakt nie wydania opinii negatywnej o operacie nie przesądza o niezasadności zarzutu Skarżącej. Przeciwnie z treści dołączonej do pisma biegłej opinii PFSRM wydanej w trybie art. 157 u.g.n. na stronie 9 w pkt 3.12 zespół potwierdza zarzut Skarżącej o naruszeniu przy doborze nieruchomości przy ul. [...] zasad ustalenia transakcji dopuszczonych do wyceny zgodnie z cyt. § 5 ust. 2 rozporządzenia i potwierdza, iż cena transakcyjna w tym przypadku odbiegała o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku. Istotne jest, iż w tej samej opinii na str. 9 w pkt 3.10 (ostatni akapit) Zespół PFSRM wskazał, iż nie badał i nie analizował rynku nieruchomości w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia wyceny, a więc ocena PFSRM w tym zakresie nie jest wystarczająca do uznania, iż zarzuty Skarżącej nie są uzasadnione.

Skarżąca podkreśliła, że samo nie wydanie opinii negatywnej nie stanowi podstawy do odmowy uwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia obowiązków Organów obu instancji w zakresie należytej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy i zgodności tego operatu z cyt. § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 153 i art. 154 u.g.n. W ocenie Skarżącej operat w zakresie ustaleń nieruchomości podobnych oraz w zakresie przyjęcia do podstaw wyceny jako nieruchomości podobnej transakcji przy ul. [...] w sposób istotny narusza prawo ze skutkiem niezgodnego z prawem ustalenia wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji zawyżeniem jej wartości.

Do operatów złożonych przez Skarżącą Organy obu instancji nie odniosły się z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wniosło o jej oddalenie.

Organ zauważył, że w odwołaniu od decyzji Organu I instancji pełnomocnik nie domagał się oceny operatu rzeczoznawcy Z. J. , który nie został dołączony do odwołania, jak też nie było go w aktach sprawy przesłanych do Kolegium. Jedynym urzędowym operatem, w oparciu o który została ustalona oplata planistyczna był operat sporządzony przez biegłą M. K. z dnia [...] r., który został oceniony przez Kolegium. Organ dodał, że dopiero po wniesieniu skargi Organ I instancji przesłał do Kolegium operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę Z. J., którego pobieżna ocena nie pozwala jednak na uznanie go za dowód w sprawie, gdyż po pierwsze jest nieaktualny, a po drugie nie określa konkretnego celu dokonanej wyceny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu.

7. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja SKO w K. z dnia [...] r., nr [...], o utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w pkt 1 oraz uchylająca powyższą decyzję w pkt 2 jako pozbawioną podstawy prawnej orzekania.

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p.").

Stosownie do art. 36 ust. 4 powołanej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W przepisach końcowych ustawy, w art. 87 ust. 3a ustawodawca zastrzegł, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu [...] r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem [...] r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] r.

Przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał.

W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu [...] r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem [...] r., który utracił moc obowiązującą z upływem [...] r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, a także faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, a już po nabyciu nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 11 ustawy do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady zaś wyceny nieruchomości uregulowane zostały w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 1, a w art. 175 tej ustawy ustawodawca odesłał także do zasad wyceny określonych w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

9. Przypomnieć należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14), WSA w Szczecinie (a w ślad za nim NSA wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3109/14) uznał faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez Skarżącą, które miało miejsce dnia [...] r., a wejściem w życie nowego planu miejscowego, jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a.

W związku z tym Sąd wydał zalecenie, iż ta okoliczność powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona. Czy na cele rolne, czy do prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, jako plac przeładunkowy, manewrowy i składowy.

Z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., Sąd jako związany zapadłym w sprawie prawomocnym orzeczeniem opisanym wyżej, ma obowiązek zbadać, czy Organy wykonały zalecenia Sądu.

Jak wynika z akt sprawy, ostatecznie ustalono, że Skarżąca na przedmiotowej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą. Ten sposób korzystania z nieruchomości znajduje potwierdzenie w piśmie Skarżącej, z dnia [...] r. do Prezydenta Miasta K..

W piśmie tym jako dowód w sprawie Skarżąca przedłożyła odpis deklaracji na podatek od nieruchomości za lata [...], na okoliczność ustalenia, iż od dnia nabycia nieruchomości nie była ona użytkowana rolniczo, a służyła do prowadzenia działalności gospodarczej jako płac postojowy, manewrowy i przeładunkowy. Wskazani przez Skarżącą świadkowie potwierdzili powyżej opisany sposób korzystania z nieruchomości, w protokole sporządzonym w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta K..

W tym zakresie zatem uznać należy, iż Organy wypełniły zalecenia zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 37/14).

10. W konsekwencji powyższego, jak wynika z akt sprawy, Organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, określającego wzrost wartości nieruchomości i uwzględniającego faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu wskazany przez Skarżącą w toku postępowania, tj. na cele składowe i przeładunkowe.

Wysokość opłaty planistycznej została ustalona, stosownie do przepisów powołanych w zaskarżonej decyzji i w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, tj. operat szacunkowy z dnia [...] r. określający wzrost wartości rynkowej nieruchomości, spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, w następujący sposób:

- wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania - [...],- zł, - wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu planu - [...] zł,

- wartość nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia wg planu miejscowego obowiązującego w dniu [...] r. - [...],- zł.

Wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Różnica, o której mowa powyżej wynosi [...] zł x stawka 30% (wynikającą z uchwały rady) = [...],- zł.

11. W tym miejscu podnieść należy, iż operat szacunkowy jest podstawowym i obligatoryjnym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, a przy tym ma cechy opinii biegłego, zgodnie bowiem z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ustawodawca w art. 150 ust. 4 u.g.n. postanowił, że określenia, między innymi, wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy, w których to przepisach określił wymagania, jakie muszą spełnić osoby ubiegające się o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, tryb nadawania tych uprawnień, a także zasady ponoszenia odpowiedzialności zawodowej przez rzeczoznawców majątkowych.

Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 611/13) i pogląd ten uważa za swój, zaś zgodnie z nim, dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., z drugiej zaś merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 651 ze zm.), to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Organ rozpoznający sprawę może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa.

W ramach swych uprawnień może jedynie ocenić czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. I OSK 611/13).

Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia. Przy analizie operatu, należy mieć na względzie, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna.

Prawidłowo zatem, zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi, Kolegium oceniło sporządzony operat pod względem formalnym uznając, że nie narusza on przepisów u.g.n., a także przepisów rozporządzenia, zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego.

12. Rację należy także przyznać Organowi, że okoliczność kwestionowania przez stronę metody wyceny, doboru nieruchomości porównawczych oraz innych elementów operatu wymagających wiadomości specjalnych, nie daje podstaw do zlecenia przez organ administracji sporządzenia nowego operatu, gdy organ nie dostrzega w tym zakresie wad tej opinii.

Dlatego też oczekiwana przez Skarżącą analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w spornym operacie, jest możliwa wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować.

Jednocześnie Sąd, w pełni podzielając pogląd tutejszego Sądu zawarty w wyroku z dnia 17 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Sz 637/07) uwypukla, iż opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży nieruchomości. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 K.p.a.).

Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę.

13. W tym miejscu zaznaczenia wymaga jednak, że operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu może być wykorzystywany po stwierdzeniu jego aktualności przez jego autora (art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.). To z kolei powoduje, że Sąd nie dopatrzył się przywołanego w skardze naruszenia art. 7, art. 80, art. 86 i art. 136 K.p.a. polegającego na nie odniesieniu się i zaniechaniu dokonania oceny operatu sporządzonego przez Z. J.

Sąd wskazuje bowiem, że w odwołaniu od decyzji Organu I instancji Skarżąca nie domagała się oceny operatu rzeczoznawcy Z. J. , a jak wskazał Organ odwoławczy nie został on dołączony do odwołania, jak też nie było go w aktach sprawy przesłanych do Kolegium. Ponadto, operat ten utracił swoją ważność, pomijając już, że nie określa konkretnego celu dokonanej wyceny nieruchomości.

Biorąc powyższe pod rozwagę, prawidłowo Organ uznał, że jedynym urzędowym operatem, w oparciu o który została ustalona oplata planistyczna był operat z dnia [...] r., który został oceniony przez Kolegium.

14. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu Skarżącej, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy naruszył § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i warunków dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. (sygn. akt IISA/Sz 958/15), zgodnie z którym, z przepisu tego, ani z żadnego innego przepisu nie wynika, że rzeczoznawca ma obowiązek ujawnienia w operacie wszystkich danych dotyczących nieruchomości branej do porównań, tak aby możliwa była jej identyfikacja.

15. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.