Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 603/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. H. i A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. H. i A. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [..], ustalającą P. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej szklarni na działce nr [..] obręb S., gmina S., w ramach zabudowy zagrodowej.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

P. K. wystąpił do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej szklarni na działce nr [..] obręb S., gm. S. W toku postępowania strony – A. H. i B. H. wnieśli zastrzeżenia do wnioskowanej inwestycji wskazując, że nie wyrażają zgody na planowaną rozbudowę szklarni. Uczestnicy poinformowali, że obecnie toczy się postępowanie o uchylenie pozwolenia na budowę szklarni i zachodzi konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania. Sprzeciw zgłosiła również S. K.- K. twierdząc, że realizacja inwestycji narusza jej dobra osobiste. Strona wskazała, że prowadzone opryski szkodzą zasiewom, a usytuowanie rozbudowy szklarni znajduje się w zbyt bliskiej odległości w stosunku do jej działki. Ponadto w toku postępowania podnoszono, że na działce objętej inwestycją istnieje wysoki nasyp, a pod terenem szklarni przebiega instalacja wodociągowa.

Wójt Gminy decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestycja spełnia wymagania określone przepisami prawa. W toku postępowania organ przeprowadził wymagane uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy występując do: Starosty, Zarządu Dróg Wojewódzkich, Zakładu Gospodarki Komunalnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. K. – K. wskazując, że jej obawy wzbudza wykonywanie oprysków szkodliwych dla okolicznych mieszkańców, a ponadto inwestycja narusza dobra osobiste osób trzecich.

Odwołanie złożyli także B. H. i A. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie do czasu ostatecznego zbadania legalności decyzji - pozwolenia na budowę szklarni na działce nr [..];

- art. 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności wpływu postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na wynik niniejszego postępowania;

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że z uwagi na zakres i przedmiot inwestycji organ pierwszej instancji winien był poczekać na rozstrzygnięcie w sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na wybudowanie szklarni na działce nr [...] i zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie to stanowi zagadnienie wstępne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołujący się powołali się na treść orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1212/14, gdzie sąd uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Tym bardziej w ocenie odwołujących się, tym zagadnieniem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w stosunku do postępowania w sprawie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego obiektu.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji twierdząc, że podniesione przez każdego z odwołujących okoliczności nie powodują konieczności dokonania wyjaśnień, uzasadniających ponowne rozpoznawanie sprawy bądź zmianę wydanej w sprawie decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe umożliwia dokonanie obiektywnej oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium, w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., szczegółowo wykazało spełnienie przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja - rozbudowa istniejącej szklarni na działce [..] stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i funkcji terenu (funkcja zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i teren rolniczy). W ramach działki nr [..] oraz w sąsiedztwie tej działki (na działkach nr [..]-[..]) występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, produkcyjna, usługowo -mieszkaniowa oraz tereny rolnicze, co potwierdza że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymogów zawartych w wyżej przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Jak wynika z załączników graficznych do decyzji obszar analizowany wyznaczono w promieniu 255 m (85 m x 3 = 255 m) od granic działki objętej wnioskiem. Przyjęty do analizy obszar odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zgodnie z którymi w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z akt sprawy wynika, że przyjęta odległość wyznaczonego obszaru poddanego analizie odpowiada minimalnej wielkości jaką należało przyjąć w sprawie, co umożliwiło objęcie analizą działek nr [...]-[...]. Przeprowadzona analiza wykazała, że działka nr [..] otoczona jest zabudową zagrodową, mieszkaniową, produkcyjna, usługowo-mieszkaniową oraz terenami rolnymi.

Oceniając kolejne przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy Kolegium ustaliło, że teren na którym planowana jest rozbudowa szklarni posiada dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [..]). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolejnym aspektem umożliwiającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora było ustalenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, mając na względzie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. Starosta uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, leśnych, melioracji wodnych oraz w zakresie obszarów drogowych przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a jednocześnie stanowi kontynuację cech i parametrów istniejącej już w analizowanym obszarze zabudowy. Przeprowadzona analiza przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy potwierdza, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone przepisami ustawy uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania S. K. – K. stwierdzono, że brak zgody odwołującej jako właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do terenu objętego inwestycją, nie stanowi podstawy do wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem obowiązku uzyskana zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości dla zamierzonej inwestycji. Organ nie podzielił również stanowiska tej odwołującej, że planowane przedsięwzięcie narusza dobra osobiste osób trzecich. Inwestycja jest zgodna z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się precyzyjnie do zarzutów strony, wskazując że w toku postępowania przeprowadzono ustalenia co do znajdującego się na działce nr [...] nasypu oraz położonej instalacji wodociągowej. W odniesieniu do zarzutu zbyt bliskiej odległości inwestycji od sąsiednich nieruchomości oraz ewentualnych uciążliwości generowanych przez planowaną inwestycję, w pkt 6 i 8 zaskarżonej decyzji ustalono warunki, które inwestor ma obowiązek spełnić w trakcie realizacji inwestycji w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz przepisów szczególnych.

Kolegium nie podzieliło również zarzutów B. H. i A. H. co do niezawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zbadania legalności pozwolenia na budowę szklarni na działce nr [...], z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Analiza akt sprawy, a w szczególności dokumentów załączonych do pisma odwołujących z dnia 22 stycznia 2016r., pozwoliła na stwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowy szklarni na działce nr [...] nie została wydana dla samowoli budowlanej. Zarówno w chwili składania wniosku jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji inwestor nie podjął prac w zakresie rozbudowy istniejącej szklarni. Ponadto decyzja nr [..] z dnia 31 stycznia 2013 r. o pozwoleniu na budowę szklarni na działce nr [..] miała charakter decyzji ostatecznej i nie została uchylona. Zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane umożliwiała inwestorowi legalne rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. W orzecznictwie sądowym i literaturze przyjmuje się, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na budowę nie czyni robót budowlanych prowadzonych w oparciu o to pozwolenie na budowę, samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, lecz jest to sytuacja o której mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Równocześnie Kolegium nie stwierdziło, aby postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji rozbudowy szklarni prowadziło do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi odmiennej inwestycji (budowa szklarni), a zwłaszcza procedurą legalizacyjną, która, jak zostało ustalone, nie została jeszcze skutecznie wszczęta. W dniu 17 maja 2013 r. B. H. złożyła wniosek do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [..] o pozwoleniu na budowę szklarni. Starosta kilkakrotnie odmawiał uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę szklarni, od której B. H. każdorazowo odwoływała się do Wojewody. SKO wyjaśniło, że co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi tzw. decyzję zależną, jest ona bowiem nie tylko poprzedzana decyzją o warunkach zabudowy, ale też wydana w oparciu o tę decyzję. Zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o warunkach zabudowy jest ściśle związana z rodzajem inwestycji. Dlatego też brak jest owego związania w sytuacji, jak w przedmiotowej sprawie, gdy pozwolenie na budowę dotyczy innej inwestycji niż później wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym nie występuje tu zagadnienie prawne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zmuszające organ administracji do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że niezależnie od postępowania prowadzonego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podejmowanych prób wzruszenia decyzji ostatecznej zachodzi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, oraz że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Kolegium ustalony w sprawie stan faktyczny dał podstawy do przeprowadzenia analizy przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskane w toku postępowania uzgodnienia decyzji potwierdziły, że wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. SKO wskazało, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawniony do tego podmiot, a wydana decyzja zawiera załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej oraz załącznik - wynik analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa przez błędną wykładnię i zastosowanie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego zbadania legalności decyzji - pozwolenia na budowę szklarni na działce nr [...],

2) art. 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności wpływu postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę na wynik niniejszego postępowania,

3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zostały spełnione wszelkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

4) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne.

Wniesiono w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionują przede wszystkim brak zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla rozbudowy szklarni, ze względu na wynik toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę szklarni. Według skarżących pomiędzy tymi postępowaniami zachodzi zależność uzasadniająca zawieszenie przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów obu wniesionych odwołań, w odniesieniu do S. K. – K. wyjaśniając, że w treści decyzji zastrzeżono warunki, które inwestor ma spełnić w trakcie realizacji inwestycji w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich i przestrzegania przepisów szczególnych. Dodatkowo wskazano, że powołany przez odwołującą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 125/16 nie dotyczył przedmiotowej sprawy, lecz kwestii wznowienia postępowania w przedmiocie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową istniejącej szklarni oraz budowie nowego obiektu szklarni - kategoria obiektu II - w S. Wobec tego SKO nie było związane w żadnym zakresie wytycznymi określonymi we wskazanym wyroku, w szczególności, że w niniejszym postępowaniu nikt nie kwestionował prawa skarżącej jako strony postępowania.

W odniesieniu do zarzutów B. H. i A. H. Kolegium powtórzyło argumentację przemawiającą za ich nieuwzględnieniem.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 604/16 skarga na tę samą opisaną decyzję SKO, wniesiona przez S. K. – K., została odrzucona.

Rozpoznając skargę B. H. i A. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy są zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej szklarni na działce nr [...] obręb S. w gminie S.

Kontroli legalności wskazanych decyzji należało dokonać w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak o tym mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Do pozostałych warunków należy: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu organy w sposób prawidłowy zweryfikowały przesłanki ustalenia warunków zabudowy i określiły te warunki dla inwestycji objętej wnioskiem. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908).

Sąd podzielił stanowisko SKO, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanych ustaleń, w tym zwłaszcza analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, że planowana inwestycja na działce [...] stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie i na inwestowanej działce zabudowy i funkcji terenu, wśród których dominuje funkcja zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej oraz tereny rolnicze, oraz nie stoi w sprzeczności z zastanym na tym terenie porządkiem urbanistycznym.

Weryfikując, czy możliwe jest ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia warunków zabudowy, organy dokonały analizy i ustaliły, że zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. organy przeprowadziły w oparciu o wyznaczony obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, że granice tego obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 255 m, co odpowiada trzykrotności szerokości frontu działki nr [..]. Tak wyznaczone granice obszaru analizowanego pozwoliły objąć analizą sąsiednie działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej – wojewódzkiej nr [..] stanowiącej działkę nr [..], tj. działki o numerach: [..]-[..].

Z przeprowadzonej analizy wynika, że wyznaczonym obszarze analizowanym występują działki, w stosunku do których można określić następujące funkcje (przeznaczenie terenów): tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjnej, usługowej oraz niezurbanizowane obszary terenów rolniczych. Dodatkowo w analizie wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa zagrodowa na działkach nr [..] i [..] oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [..]. Na działce nr [..] o funkcji terenu zabudowy zagrodowej i terenu rolniczego, wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo ogrodnicze, w tym szklarnie i namioty foliowe, a planowana rozbudowa szklarni dotyczy uzupełnienia istniejącego zainwestowania.

Z analizy wynika również, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym pozwoliła na prawidłowe i kompleksowe określenie parametrów nowej zabudowy objętej wnioskiem, w tym na wyznaczenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu.

Z punktu widzenia zasad kształtowania ładu przestrzennego ustalenia organów poczynione w niniejszej sprawie potwierdzają, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Określone parametry planowanej rozbudowy w sposób zgodny z rozporządzeniem nawiązują do warunków zabudowy istniejących w obszarze analizowanym, a planowana rozbudowa nie zakłóci i nie zburzy istniejącego na tym terenie ładu architektoniczno – urbanistycznego. Tym samym organy prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podobnie za spełnione organy orzekające uznały również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., czemu nie przeczą jakiekolwiek dowody ujawnione w sprawie, co też nie pozwala na skuteczne podważenie twierdzeń organów w tym zakresie.

Sąd nie dostrzegł uchybień przepisom postępowania ani przepisom prawa materialnego, które podważyłyby wiarygodność ustaleń organów administracji w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wskazać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na danym terenie, a nie określa i nie przesądza o warunkach technicznych realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Te kwestie będą przedmiotem rozpoznania w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w toku którego organy właściwe zobligowane będą do uwzględnienia kwestii oddziaływania inwestycji i jej wpływu na interesy osób trzecich, które w tym właśnie postępowaniu otrzymają właściwą ochronę prawną. Usytuowanie inwestycji nie stoi w sprzeczności z zastanym na tym terenie porządkiem urbanistycznym, zdominowanym przez zabudowę zagrodową, charakterystyczną dla terenów wiejskich, zaś spodziewane przez odwołujących uciążliwości można oceniać wyłącznie z punktu widzenia subiektywnych odczuć, nie zaś obiektywnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi czy wegetację roślin.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Jakakolwiek bowiem samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 172/06, LEX nr 327705; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11, LEX nr 1145568). Przy tym wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w sprawie pozwolenia na budowę szklarni, dopóty uczestnicy obrotu prawnego, w tym organy administracji zobowiązane są do respektowania jej skutków prawnych.

Podobnie rzecz ma się w przypadku rozbudowy obiektu budowalnego już istniejącego z oceną jego legalności. Dopóty bowiem ostateczna decyzja zezwalająca na jego budowę funkcjonuje w obrocie prawnym i nie zostanie skutecznie wzruszona w trybie nadzwyczajnym np. w trybie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, to nie ma podstaw do tego, ażeby nawet będące w toku, ale niezakończone postępowanie nadzwyczajne wywierało jakikolwiek wpływ na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy tego obiektu.

Wobec tego w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżących, nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków dla wnioskowanej rozbudowy istniejącego budynku szklarni, gdyż kwestia zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę samego obiektu szklarni z dnia 31 stycznia 2013 r., weryfikowana w toku postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego przez skarżących, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego wyniku zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, które nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. O istnieniu podstawy prawnej takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Podkreślić należy, że nie jest zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Innymi słowy, jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem kwestia legalności pozwolenia na budowę (w ramach postępowania nadzwyczajnego, wznowieniowego, zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 125/16) już istniejącego budynku szklarni nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem właściciela działki nr [..] o ustalenie warunków dla jej rozbudowy. Przy tym podkreślić należy, że niniejsze postępowanie nie jest powiązane z legalizacją istniejącego już budynku szklarni, ale dotyczy zupełnie innej, nowej jakościowo inwestycji w postaci jej rozbudowy i to dopiero na wstępnym etapie inwestycyjnym, jakim jest ustalenie warunków zabudowy.

Sąd uznał, że organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy szklarni, z poszanowaniem zasad wyznaczonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziło kompletny i niezbędny materiał dowodowy, do tego ażeby dokonać prawidłowych i miarodajnych ustaleń faktycznych oraz odpowiadających im konsekwencji prawnych. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się również do zarzutów odwołania S. K. – K., a sąd zajętego przez organ stanowiska nie podważa jako niezgodnego z prawem.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.