Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2531/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 658/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 658/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji administracyjnej.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 2 lipca 2008 r. Starosta Piaseczyński ustalił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, emitowanego przez sortownię palet, paczek i listów, należącą do skarżącej, znajdującą się w miejscowości Ł. przy [...],[...], w wyniku jej działalności, poza jej terenem: wskaźnik LAeq D dla terenów usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) wynosi 55dB w przedziale czasu odniesienia równemu 8 najmniej korzystnym godzinom dni kolejno po sobie następujących, zaś dla terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej (MI) w tym przedziale czasu – 50 dB, natomiast wskaźnik LAeq N dla terenów usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) wynosi 45 dB w przedziale czasu odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy, zaś dla terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej (MI) w tym przedziale czasu – 40 dB.

We wniosku o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w myśl art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, określone przez organ normy powinny być zastosowane we wskazanej wysokości dopiero po faktycznym zagospodarowaniu terenu na jaki został on przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast tereny położone po północno-wschodniej stronie sortowni oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MI nie zostały zagospodarowane, wobec czego są wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jako niezbudowany teren rolniczy.

Postanowieniem dnia 10 grudnia 2009 r., Starosta Piaseczyński, wyjaśniając treść własnej decyzji z dnia 2 lipca 2009 r. wskazał, że normy zostały ustalone wobec obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Lesznowola, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Lesznowola Nr 295/XXX/2000 z dnia 19 maja 2000 r. w sprawie II etapu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Łazy, Kolonia Warszawska, Stefanowo i Wólka Kosowska w gminie Lesznowola, określonych w uchwale Nr 218/XXVI/2000 Rady Gminy Lesznowola z dnia 29 marca 2000 r. oraz uchwałą Rady Gminy Lesznowola Nr 374/VLIV/2006 z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale Rady Gminy Lesznowola – nieruchomości położone po północnej stronie sortowni palet, paczek i listów znajdującej się w miejscowości Łazy przy al. Krakowskiej 190 A, oznaczone zostały symbolem U/M jako tereny usług i zabudowy mieszkaniowej. Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola, zatwierdzonym uchwała Rady Gminy Lesznowola Nr 444/XXXVIII/2001 z dnia 6 lutego 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi Radiostacja Łazy i dawne PGR Łazy w gminie Lesznowola – nieruchomości położone po północno-wschodniej i wschodniej stronie przedmiotowej sortowni, oznaczone zostały symbolem MI jako tereny niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że na terenach wokół sortowni obowiązują dopuszczalne wartości hałasu ustalone w wyjaśnianej decyzji Starosty Piaseczyńskiego bez względu jakie jest obecnie faktyczne zagospodarowanie tych terenów. W myśl przepisów obowiązujących w tym zakresie, dopuszczalny poziom hałasu różnicuje się w zależności od rodzaju przeznaczenia terenu, ponieważ zasadą jest, że tereny różnicuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przypisując im różne funkcje lub różne zasady zagospodarowania [art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upoś). Jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 upoś), tereny różnicuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu i jego wykorzystania.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżąca wniosła o jego uchylenie i orzeczenie, że ustalone w decyzji dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów o funkcji "tereny niskiej zabudowy mieszkaniowej MI" będą obowiązywały w odniesieniu do nieruchomości położonych po północno-wschodniej i wschodniej stronie sortowni od momentu ich zagospodarowania zabudową mieszkaniową.

Zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy regulujące kwestie dotyczące ochrony przed hałasem zostały umieszczone w dziale V tytuł "Ochrona zasobów środowiska" upoś. W myśl art. 112 pkt 1 i 2 upoś, ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Art. 113 upoś nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych bowiem określa, że rozporządzenie ustali dopuszczalne poziomy hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych na konkretny cel. W konsekwencji zasadą ogólną jest przeznaczenie terenu na określony cel, a nie jego wykorzystanie. Zasadę tę potwierdza brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 upoś, zgodnie z którym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów. Ten przepis należy rozumieć tak, że to w planach zagospodarowania przestrzennego określa się tereny, które będą objęte ochroną dotyczącą emisji hałasu do środowiska. Nie jest zatem powiedziane, że tereny te muszą być już w ten konkretny sposób wykorzystywane/zagospodarowane, ale muszą być przeznaczone na konkretny cel, który będzie objęty ochroną.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 upzp, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem oraz art. 112-115 upoś poprzez ich błędną wykładnię w zakresie sposobu określenia, dla jakich terenów obowiązują normy dopuszczalnego hałasu oraz nieuwzględnienie przepisów upzp, w szczególności art. 35, przy interpretacji wskazanych przepisów upoś i w konsekwencji nieuwzględnienie przy wydawaniu postanowienia aktualnego przeznaczenia terenu pomimo faktu, że jest ono dopuszczone przez upzp i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo postępowanie przed organami obu instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, na wstępie wskazał, iż zgodnie z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, organ, który wydał decyzję na żądanie strony, lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Stwierdził, iż ustawa nie ustala zakresu wyjaśnień co do treści decyzji, pozostawiając to ocenie organu. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreśla się także, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszyłby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż rozstrzygając wątpliwości co do treści decyzji z dnia 2 lipca 2008 r. organ przytoczył właściwie treść tej decyzji. Z jej treścią tożsama pozostała także treść postanowienia wyjaśniającego wątpliwości. Zauważył, iż skarżąca popada w pewną sprzeczność – wskazuje bowiem jako podstawę swego wniosku art. 113 § 2 kpa, zaś w jego uzasadnieniu domaga się dokonania wykładni celowościowej przepisów będących podstawą decyzji i w konsekwencji wydania postanowienia o wskazanej przez nią treści. Kwestionowanie obecnie przez nią postanowienia wyjaśniającego treść decyzji jest praktycznie kwestionowaniem zasadności samej decyzji, której w przewidzianym terminie nie zaskarżyła. Skarżąca godzi się wprawdzie z ustalonym dopuszczalnym poziomem hałasu przenikającego do środowiska, emitowanego przez sortownię palet, paczek i listów, niemniej jednak chciałaby "odroczenia" w czasie obowiązywania wskazanego dopuszczalnego poziomu hałasu. Spełnienie takiego żądania przez organ w postanowieniu wyjaśniającym decyzję byłoby jednak naruszeniem art. 113 § 2 kpa, bowiem w konsekwencji doprowadziłoby do zmiany decyzji. Art. 113 § 2 kpa nie stanowi natomiast instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie w swym charakterze zbliżone jest do sprostowania, a nie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić zatem działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa (wyroki NSA z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/960, i z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 386/08).

W świetle powyższych wywodów, Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji nie wykroczyły poza zakres wyjaśniania treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa. Stwierdził, iż wskazane z skardze zarzuty naruszenia art. 35 upzp oraz art. 112-115 upoś są niezasadne, gdyż przepisy te nie były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Organ działając na podstawie art. 113 § 2 kpa nie stosuje bowiem prawa materialnego i nie dokonuje jego wykładni, a jedynie wyjaśnia treść decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 113 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do żądania wyjaśnienia treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 kpa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 35 upzp poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ administracji przy wyjaśnianiu treści decyzji, a w konsekwencji także przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku okoliczności, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem,

– art. 112, 113 § 2, 114 § 1 oraz 115 upoś poprzez ich błędną wykładnię przez organ administracji w związku z wyjaśnieniem decyzji, a w konsekwencji przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku, w zakresie sposobu określenia, dla jakich terenów obowiązują normy dopuszczalnego hałasu oraz nieuwzględnienie przepisów upzp, w szczególności jej art. 35, przy interpretacji wskazanych przepisów upoś i w konsekwencji nieuwzględnienie przy wyjaśnieniu decyzji aktualnego przeznaczenia terenu pomimo faktu, że jest ono dopuszczone przez upzp i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odnosząc się do pierwszej podstawy kasacyjnej podniosła, iż Sąd nie podzielił zapatrywania organów administracji, że skarżąca była w niniejszej sprawie uprawniona do zwrócenia się o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa. W uzasadnieniu wyroku zawarł wyłącznie rozważania odnoszące się do zakresu dopuszczalnej treści wyjaśnienia decyzji dokonywanego na podstawie tego przepisu, nie odniósł się natomiast do sporu pomiędzy skarżącą, a organami administracji co do sposobu rozumienia decyzji. Uzasadnienie wyroku zawiera konkluzję wskazującą, że postanowienie wyjaśniające jest tożsame z treścią samej decyzji, a inna sytuacja byłaby niedopuszczalna, bowiem uwzględnienie wniosku skarżącej prowadziłaby do nieuprawnionej na gruncie art. 113 § 2 kpa zmiany decyzji. W ocenie skarżącej, stanowisko to narusza wskazany przepis. Przyjmując taki jak Sąd punkt widzenia przepis ten można by uznać bowiem za niepotrzebny, skoro w ramach procedury wyjaśnienia nie można by stronie przekazać żadnych dodatkowych informacji w związku z budzącą wątpliwości treścią decyzji administracyjnej. Za dużo bardziej uzasadniony skarżąca uznała pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 525/08, LEX nr 527254, zgodnie z którym sprzeczność pomiędzy sposobem rozumienia treści decyzji przez organ i stronę wynikającą ze sformułowania rozstrzygnięcia w sposób ogólny bądź niejednoznaczny uzasadnia potrzebę dokonania jej wykładni. Przy interpretacji organ powinien pozostawać w granicach dotychczasowego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, które jednak w wyniku wykładni będzie pełniejsze, wzbogacone o nowe elementy, bardziej dookreślone lub jednoznaczne. Mając to na uwadze skarżąca zauważyła, iż sentencja decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 2 lipca 2008 r. zawiera następujące niejasne sformułowania: "Dopuszczalny poziom hałasu w dB poza terenem sortowni palet, paczek i listów w wyniku jej działalności (...) w rozumieniu terenów o funkcji: tereny usług i zabudowy mieszkaniowej - U/M (...) w rozumieniu terenów o funkcji: tereny niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej MI (...)", a ona domagała się właśnie dookreślenia treści rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, że zawarte w decyzji sformułowania "w rozumieniu terenów o funkcji U/M" i "w rozumieniu terenów o funkcji MI" powinny być odczytywane w kontekście art. 35 upzp, czyli jak pokazało postępowanie w sprawie wyjaśnienia treści decyzji odmiennie niż rozumie to organ. W tych zatem okolicznościach, uzasadnione było zwrócenie się do organu o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, które zgodne z wnioskiem, wbrew stanowisku Sądu, nie prowadziłoby do zmiany decyzji. Powołując się na przywołany już wyżej wyrok, skarżąca zauważyła również, iż wyjaśnienie treści decyzji musi być zgodne z prawem, w tym oczywiście także przepisami prawa materialnego, a zatem, wbrew stanowisku Sądu, przepisy takie nie tylko mogą, ale i niejednokrotnie muszą być uwzględnione.

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 upzp, skarżąca wskazała, iż Sąd przyjmując, że wyjaśnienie treści decyzji zgodnie z jej wnioskiem byłoby niedopuszczalne z przyczyn formalnych, nie odniósł się do zarzutów merytorycznych w stosunku do wyjaśnień organów obu instancji, co skutkuje naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 35 upzp. Wskazała, iż zgodnie z tym przepisem, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zauważyła, iż decyzja określa poziomy hałasu dla terenów usług i zabudowy mieszkaniowej U/M oraz terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej MI i wskazuje, że tereny te należy określić zgodnie ze wskazanymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, lecz tereny te w dalszym ciągu wykorzystywane są jako niezabudowane tereny rolnicze, co jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i co wprost wynika z art. 35 upzp. W tych okolicznościach skarżąca wskazała, iż istotne jest rozróżnienie aktualnego i docelowego przeznaczenia terenu zgodnie z planem miejscowym oraz odzwierciedlenie tego stanu w wydawanych w stosunku do nieruchomości decyzji administracyjnych, w tym w szczególności rozstrzygnięć odnoszących się do norm hałasu.

Do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z docelowym, planowanym przeznaczeniem przewidzianym planem miejscowym tereny położone po północno-wschodniej i wschodniej stronie sortowni należy traktować bowiem w dalszym ciągu jako tereny niezabudowane (niezabudowany teren rolniczy), zaś dokonane przez organy obu instancji wyjaśnienie treści decyzji za niedopuszczalną zmianę jej treści w sposób rozszerzający zastosowanie ustalonych dopuszczalnych norm hałasu obowiązujących dla terenów zabudowy mieszkaniowej do terenów wykorzystywanych aktualnie zgodnie z postanowieniami planu miejscowego i art. 35 upzp wyłącznie na cele rolnicze. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać bowiem pod uwagę nie tylko same postanowienia planu miejscowego, ale również jego treść normatywną, którą można odczytać jedynie w świetle przepisów upzp, w tym w szczególności jej art. 35. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, jedyny możliwy sposób interpretacji decyzji zgodny z art. 35 upzp to przyjęcie, że maksymalne poziomy hałasu ustalone w decyzji dla terenów niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej MI będą obowiązywały dopiero od momentu zagospodarowania tych terenów zabudową mieszkaniową.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112, 113 § 2, 114 § 1 oraz 115 112-115 upoś, skarżąca wskazała, iż Sąd powinien wziąć pod uwagę ich treść, gdyż organy administracji przedstawiają nieprawidłową interpretację tych przepisów, co skutkuje wadliwym wyjaśnieniem treści decyzji. Zauważyła, iż przepis art. 112 upoś jednoznacznie wskazuje na cel regulacji zawartej w przepisach upoś, dlatego też obowiązywanie norm hałasu przed powstaniem zabudowy mieszkaniowej jest niecelowe i sprzeczne z przywołanym uregulowaniem upoś. Podniosła, iż kluczowym dla właściwego rozumienia przepisów upoś w tym zakresie jest zestawienie treści art. 113, 114 § 1 i 115 upoś. Stwierdziła, iż organy błędnie wywodzą z art. 115 upoś zakaz uwzględniania faktycznego sposobu wykorzystania terenu przy określaniu dopuszczalnych norm hałasu dla terenów, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Faktyczne zagospodarowanie terenu powinno być bowiem uwzględniane także dla terenów, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na warunkach określonych w art. 35 upzp, tj. zawsze kiedy w planie nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania. W konsekwencji także na gruncie przepisów upoś należy odwoływać się do aktualnego przeznaczenia terenu, a nie do przeznaczenia docelowego. W związku z tym przy ustalaniu dopuszczalnych poziomów hałasu faktyczne wykorzystanie danego terenu może mieć znaczenie zarówno w sytuacji braku planu, jak i gdy plan miejscowy obowiązuje (w zależności od treści danego planu miejscowego). Potwierdzenie takiej wykładni można znaleźć chociażby w treści rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w myśl którego decydujące znaczenie dla obowiązywania dopuszczalnych poziomów hałasu ma okoliczność faktycznego wykorzystywania chronionej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym uzasadniającym ochronę przed hałasem.

W świetle powyższego, skarżąca stwierdziła, że skoro wykorzystanie terenów położonych po północno-wschodniej i wschodniej stronie sortowni jako terenów rolniczych jest zgodne z planem miejscowym, to takie przeznaczenie powinno stanowić podstawę ustalenia norm hałasu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podstawy, na której została oparta nie są usprawiedliwione.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 113 § 2 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Przytoczony przepis, przewiduje możliwość dokonania przez organ na wniosek strony objaśnienia treści decyzji budzącej wątpliwości. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Działanie podjęte na podstawie art. 113 § 2 kpa nie można służyć ominięciu skutków braku jej zaskarżenia. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, powinny być bowiem zwalczane generalnie w trybie odwoławczym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804, z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, LEX nr 137799, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, LEX nr 493163).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w świetle art. 113 § 2 kpa, nie budzi wątpliwości, że stronie, jeśli ma wątpliwości co do treści decyzji, przysługuje prawo do żądania wyjaśnienia treści tej decyzji przez organ, który ją wydał. W niniejszej sprawie, skarżąca skorzystała z tego prawa, wnosząc o wyjaśnienie treści decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 2 lipca 2008 r. w zakresie rozumienia użytych przez ten organ w rozstrzygnięciu sformułowań "w rozumieniu terenów o funkcji: tereny usług i zabudowy mieszkaniowej – U/M" oraz "w rozumieniu terenów o funkcji: tereny niskiej intensywnej zabudowy mieszkaniowej – MI". Skarżąca wskazała jednocześnie uznany przez nią za właściwy - przez pryzmat art. 35 upzp - sposób rozumienia tych sformułowań i w konsekwencji sposób rozumienia zakresu rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, ocena Sądu I instancji co do zgodności z prawem postanowień organów obu instancji wydanych w reakcji na jej wniosek jest prawidłowa. Organy te uczyniły bowiem zadość wymaganiom wynikającym z art. 113 § 2 kpa, wskazując w jaki sposób rozumieć należy przedmiotowe sformułowania (w znaczeniu nadanym przez wskazane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Gminy Lesznowola) oraz podstawę prawną, z której wywodzą takie ich rozumienie, a nawet szerzej przyczyny zróżnicowania dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie jak chciałaby skarżąca faktycznego zagospodarowania terenu i jego wykorzystania. W tym ostatnim zakresie organy nie wykroczyły jednak poza granice decyzji i jej rozstrzygnięcia.

W warunkach niniejszej sprawy, istotne jest to, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że żądanie skarżącej, mimo że oparte na art. 113 § 2 kpa zmierza w istocie do zakwestionowania interpretacji przepisów, zastosowanych przy wydawaniu decyzji z dnia 2 lipca 2008 r. przez Starostę Piaseczyńskiego. Jak wskazano natomiast wyżej, jeśli w ocenie skarżącej przy wydawaniu tej decyzji doszło do niewłaściwego zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego, czy też błędnej ich wykładni, to powinna ona uruchomić tryb odwoławczy, a nie tryb rektyfikacyjny, który służy jedynie wyjaśnieniu treści decyzji, a nie ocenie jej zasadności. Uwzględnienie wniosku skarżącej, prowadziłoby zatem w warunkach niniejszej sprawy do naruszenia art. 113 § 2 kpa, gdyż działając na podstawie tego przepisu organ nie może dokonywać nowej oceny stanu prawnego i dostosowywać treści decyzji do uznawanej za właściwą przez stronę wykładni prawa, nawet jeśli uzna jej słuszność.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania nie jest uzasadniona. Za nieuzasadnioną uznać należy również podstawę opartą na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przy wyjaśnianie treści decyzji nie dochodzi do ponownej merytorycznej oceny sprawy. Wyjaśniając treść decyzji, organ administracji publicznej nie dokonuje nowej wykładni przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji i nie ocenia kompletności przepisów zastosowanych w sprawie. W konsekwencji zarzut błędnej wykładni wskazanych w ramach tej podstawy przepisów upoś i niezastosowania art. 35 upzp uznać należy za chybiony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.