Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1459/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 263/09 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz P. P. kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 263/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi P. P. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej KW [...] jako działka [...] na działki [...] i [...] oraz zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej KW [...] jako działki [...],[...] i [...] na działki [...],[...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2007 r.

Pismem z dnia 7 września 2007 r. Prezydent Miasta Łodzi powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej Łodzi przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] obręb [...] spowodowanego ich podziałem wyżej wymienioną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi.

Następnie Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej u.g.n., w związku z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. nr XXII/461/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenkiej (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2007 r. Nr 401, poz. 4195) i art. 104 k.p.a., orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 191,76 zł dla P. P., współwłaściciela w 170/100000 części do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej (przed podziałem) w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...], Obr. [...] o powierzchni 66707 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Łodzi- Śródmieścia w Łodzi, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki [...].

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. P. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł P. P.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 263/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1 sentencji stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż warunkiem naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy uchwały określającej stawkę opłaty i jej obowiązywanie w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Podstawę do ustalenia wysokości tej opłaty przyjmuje się z uchwały, która obowiązywała w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2007 r. Obowiązywała wówczas uchwała nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%, dlatego też, w dniu wydania decyzji przez organ I instancji istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bowiem obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej wynika wprost z ustawy a uchwała rady gminy określa tylko wysokość stawki procentowej. Nie ma więc racji skarżący, iż brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, wyklucza wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie uchwały rady, obowiązującej w dacie kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia wysokości stawki procentowej wynikającej z uchwały nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. (50%), mającej zastosowanie na podstawie art. 98a ust. 1a zd. 2 u.g.n. i przyjętej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. (30%), wynika oczywista sprzeczność, stanowiąca o rażącym naruszeniu tego unormowania, która musiała skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych w tej sprawie decyzji. Zdaniem Sądu, uchwały podjęte do 21 września 2004 r. w trybie art. 98 ust. 4 u.g.n. zachowują aktualność, dlatego nie utraciła mocy obowiązującej uchwała nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468), orzekającego, iż art. 98 ust. 4 (na podstawie, którego została wydana przedmiotowa uchwała) w związku z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W powyższym wyroku TK przyjęto, że (...) "organy stosujące prawo powinny były odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna". Stanowisko to podziela Sąd I instancji.

Zdaniem Sądu w ponownym postępowaniu przed organami administracji może zostać wydana decyzja mniej korzystna dla skarżącego, niż ta, która została zaskarżona do sądu, jednakże wobec stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego oraz poprzedzającego go aktu nie ma zastosowania zakaz reformationis in pius (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Dodatkowo podkreślono, iż operat szacunkowy, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), co sam rzeczoznawca podkreślał. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia). Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, rzeczoznawca majątkowy zbyt szeroko potraktował pojęcie rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, przyjmując do porównania działki znajdujące się w różnych dzielnicach Łodzi, znacznie oddalonych od wycenianej nieruchomości. Wątpliwości budzi też zachowanie wymogu lokalizacji nieruchomości porównywanych, a także ich powierzchni. Działka nr [...] przed podziałem miała 66.707 m2, zaś po podziale na działki nr [...] do [...], największa z nowopowstałych działek miała 41.388 m2, a najmniejsza 65 m2, pozostałe cztery działki zamykały się w wielkości od 1.612 m2 do 15.332 m2. Przyjęty przez rzeczoznawcę zbiór transakcji charakteryzował się tym, że 28 z 30 transakcji dotyczyło nieruchomości "małych" o powierzchni do 3.000 m2, a tylko dwie można było określić jako działki "duże", około 8.000 m2 i 1,0 ha. Działki o powierzchni powyżej 1,0 ha na terenie Łodzi położone były na terenach przemysłowych, pod rozbudowę lotniska lub na niezagospodarowanych dawnych terenach rolnych o bardzo dużej rozpiętości cen jednostkowych – od 2,00 zł za 1 m2 do 296,00 zł za 1 m2.

Jednocześnie wskazano, iż organ I instancji nie wyjaśnił na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje wnioski, a organ odwoławczy w uzasadnieniu powtórzył argumenty rzeczoznawcy nie poddając ich analizie, a to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz dokładnego naliczenia opłaty. Jeżeli zaś operat szacunkowy nie opiera się na prawidłowych danych, nie uzasadnia przyjętych założeń i nie wyjaśnia zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę to organ ma obowiązek podjąć dodatkowe czynności. Można było zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zgodnie z art. 157 u.g.n. organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i nie wymagało to przedstawienia innego operatu przez skarżącego.

Nie jest wystarczające, jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji powoła się na wnioski płynące z opinii rzeczoznawcy, w sytuacji gdy opinia ta jest kwestionowana przez stronę, a nie przeprowadzono jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nie pouczono strony w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie została należycie wyjaśniona kwestia wartości nieruchomości po podziale.

Pismem z dnia 24 lipca 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. P. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 98a u.g.n. poprzez przyjęcie, iż przepis ten – w brzmieniu nadanym przez przepis art. 1 pkt 38a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) – może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w czasie dokonywania podziału nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na działki [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], obowiązywała uchwała Rady Miasta Łodzi nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zmiana przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawierała przepisów przejściowych, dlatego też, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną winny mieć zastosowanie przepisy nowe. Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia winien być przepis art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie zauważono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, bowiem trafnie podnosi się w niej, że przepis art. 98a u.g.n. w niniejszej sprawie został niewłaściwie zastosowany, co stanowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. utrzymująca ją w mocy, powinny być wydane na podstawie art. 98a w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., ustawa zmieniająca nie zawierała jednak żadnych przepisów przejściowych, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stanowi istotne naruszenie reguł dobrej legislacji (wyrok TK z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt K 45/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 46).

Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzone z dniem 22 października 2007 r., bez zamieszczenia w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych, stwarzają istotne problemy interpretacyjne przy zastosowaniu przepisów art. 98a u.g.n. do tych stanów faktycznych, w których decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przed wejściem w życie powyższych zmian.

Dodatkowo jeszcze komplikuje sytuację fakt, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 69, poz. 468) przepis art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W stanie faktycznym takim, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie przepis art. 98a u.g.n., wymaga więc właściwego zastosowania uwzględniającego powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Skutkiem powyższego wyroku TK przepis art. 98 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., utracił cechę domniemania konstytucyjności, co spowodowało utratę mocy obowiązującej tego przepisu z dniem ogłoszenia wyroku TK w Dzienniku Ustaw (18 kwietnia 2007 r.).

Przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia wyroku TK, co wynika z brzmienia art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. 2, Warszawa 2010, s. 69-72).

W sprawach rozpoznawanych przez sądy administracyjne okoliczność, że w dacie zaistnienia zdarzenia obowiązywały przepisy, które następnie zostały wyrokiem TK uznane za niekonstytucyjne i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, musi być brana pod uwagę przy dokonywaniu wykładni tych przepisów, co znajduje umocowanie w art. 8 Konstytucji (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 w tym przypadku oprócz derogacji przepisów ustawowych (art. 98 ust. 4 u.g.n.), spowodował podobne skutki w stosunku do aktów podustawowych (wykonawczych), wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ww. przepisie. Przepis art. 98 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu objętym wyrokiem TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., zawierał upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Na podstawie tego upoważnienia w rozpoznawanej sprawie, została podjęta uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 53, poz. 508).

Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej spełnia w istocie rolę aktu wykonawczego w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym utrata mocy obowiązującej przepisu ustawowego (art. 98 ust. 4 u.g.n.), który zawierał upoważnienie do podjęcia uchwały, powoduje również utratę mocy obowiązującej tej uchwały, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer business, seria akademicka, 2007. s. 326; wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 68). Powyższa zasada, że wraz z derogacją przepisu ustawy, na podstawie którego wydano akt wykonawczy, traci moc taki akt wykonawczy a tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach przejściowych, jeżeli nie jest niezgodny z nowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wynika także z § 32 i 33 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Usunięcie przepisu ustawy z porządku prawnego może mieć miejsce na skutek derogacji parlamentarnej lub na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności tego przepisu.

Nie można więc tak, jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznać, że w dniu 22 lutego 2007 r. kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. Bowiem uchwała ta na skutek wyroku TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., utraciła moc obowiązującą i nie można jej traktować jako obowiązującej w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości, gdyż byłoby to sprzeczne z tą częścią przepisu art. 98a u.g.n. (po zmianie), z której wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

W sytuacji kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przed wejściem w życie (z dniem 22 października 2007 r.) zmienionego brzmienia przepisu art. 98a u.g.n., nie ma możliwości dokonania wykładni tego przepisu przy ustalaniu opłaty adiacenckiej tak, aby jednocześnie miała zastosowanie uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. i wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie była większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Nie można też zaakceptować rozstrzygnięcia zgodnie z którym, ustala się opłatę adiacencką w wysokości 50% stawki procentowej, kiedy od dnia 22 października 2007 r. przepis ustawy (art. 98a u.g.n.) mówi, że wysokość tej stawki nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego (7 września 2007 r.) a datą wydania decyzji przez organ I instancji (25 czerwca 2008 r.) nastąpiła zmiana przepisów ustawy, przy braku przepisów przejściowych, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania (wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 1246/98, niepubl.).

Stanowisko Sądu zaprezentowane w zaskarżonym wyroku łamie wszystkie powyżej przedstawione zasady, nie biorąc pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stawiając wyżej postanowienia uchwały Rady Miejskiej niż przepisy ustawy, chociaż ta pierwsza utraciła moc obowiązującą na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Tymczasem zgodnie z od lat ukształtowanym orzecznictwem i poglądami doktryny, sąd administracyjny ma prawo odmówić zastosowania aktu podustawowego sprzecznego z ustawą, co wynika z brzmienia art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39; postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4; postanowienie TK z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 130; J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki [w:] Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, red. A. Szmyt, Gdańsk 2008, s. 134).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyżej podanych przyczyn brak podstaw aby twierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak jak to orzekł Sąd I instancji (wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 738/09; wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1337/08; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt 2032/09; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 445/09).

Natomiast należy zgodzić się z poglądem Sądu, że obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, wynika wprost z przepisów ustawy (już od 15 lutego 2000 r.) i brak przepisów przejściowych przy wprowadzaniu zmian przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może zwalniać organu od wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ani strony od ponoszenia takiej opłaty (wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 692/08, Lex nr 574403; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1483/06, Lex nr 454571).

Jednak w tym przypadku, decyzja ustalająca opłatę adiacencką, powinna być w zakresie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zgodna z art. 98a ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r.) i § 1 uchwały Nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie ocenia więc zaskarżonego wyroku w pozostałej części nieobjętej skargą kasacyjną co oznacza, że w tej części ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu I instancji wiążą w tej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.