Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 438/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 3, pkt 4, pkt 19, art. 6 ust. 1-6, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 22 pkt 2, art. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 115, par. 118, par. 137, par. 142, par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miasta Łęczyca z dnia 7 lutego 2008 r. nr XXI/171/08 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 2, § 3, § 9, § 11, § 12 ust. 1-4, § 13, §15-18, § 19, § 29, § 31, § 37 ust. 2, § 41 ust. 1, § 43, § 44 zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

W dniu 7 lutego 2008 r. Rada Miasta Łęczyca, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa") podjęła uchwałę nr XXI/171/08 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z 17 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2, § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2, § 11, § 12 ust. 1-4, § 13, §15-18, § 19, § 29, § 31, § 37 ust. 2, § 41 ust. 1, § 43, § 44 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy w związku z art. 2 ustawy poprzez określenie w § 2 definicji pojęć, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 2 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie;

2. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, poprzez określenie w § 3 ust. 1 Regulaminu, iż minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia określa umowa, czym zaniechano uregulowania minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

3. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez określenie w § 3 ust. 2 Regulaminu, iż wskaźniki charakteryzujące poziom usług określone są w ustawie oraz pozwoleniu wodnoprawnym, czym zaniechano uregulowania minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

4. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu kwestii dotyczących czasu trwania umowy, podczas gdy winno to być uregulowane w umowie (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy);

5. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 11 Regulaminu, iż w przypadku zmiany stanu prawnego nieruchomości Przedsiębiorstwo zawiera umowę z nowym Odbiorcą z zachowaniem dotychczasowych warunków, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy umowa taka zawierana jest na wniosek osoby, która o zawarcie takiej umowy się zwróciła;

6. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 12 ust. 1 - 4 Regulaminu zasad zawierania umów z osobami posiadającymi tytuł prawny do korzystania z nieruchomości jak i z tymi, które takiego tytułu nie posiadają, a kwestie te uregulowane zostały w art. 6 ust 4 ustawy, a nadto poprzez wskazanie w Regulaminie, iż osoba, która nie posiada tytułu prawnego winna złożyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy przepisy ustawy takiego obowiązku nie nakładają;

7. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 13 Regulaminu zasad zawierania umów w budynkach wielolokalowych, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 6-8, a nadto zagadnienia te zostały w regulaminie uregulowane częściowo odmiennie poprzez nałożenie na właściciela lub zarządcę budynku wskazania osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu czy też do przedstawienia schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej budynku;

8. art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, poprzez określenie w § 15-18 Regulaminu zasad rozwiązywania umów, podczas gdy kwestie te nie powinny być regulowane w regulaminie, gdyż stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 6 to umowa reguluje okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia;

9. art. 26 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie w § 19 Regulaminu, że rozliczenie za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo z odbiorcami wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach, podczas gdy ustawa przewiduje także rozliczenie w oparciu o ilość dostarczanej wody i odprowadzania ścieków;

10. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez nałożenie w § 29 Regulaminu obowiązku ponoszenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia, do czego Rada Gminy nie miała podstaw prawnych;

11. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez uregulowanie w § 31 Regulaminu, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, który to zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, gdyż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami a są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki.

12. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez określenie w § 37 ust. 2 Regulaminu, iż reklamacje dopuszczalne są wyłącznie w formie pisemnej, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej,

13. art. 19 ust. 5 pkt 5 w związku z art. 8 ustawy poprzez zawarcie w § 41 Regulaminu przesłanek dotyczących odcięcia wody lub zamknięcia przełączy kanalizacyjnych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, a nadto określenie tych przesłanek w sposób odmienny od przesłanek wskazanych w ustawie.

14. art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy poprzez określenie w § 43 Regulaminu, iż kwestię pobranej wody na cele przeciwpożarowe może regulować umowa, a nadto poprzez określenie w § 44 Regulaminu kalkulacji ceny za pobraną wodę w szczególności, iż powinna uwzględniać koszty utrzymania urządzeń, podczas gdy delegacja ustawowa nie upoważnia rady gminy do określania tej kwestii w regulaminie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łęczyca uznał skargę za zasadną i wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli legalności i Wojewoda Łódzki, nie stwierdził nieprawidłowości w postanowieniach zaskarżonej uchwały. Stwierdził także, że Rada Miejska w Łęczycy uwzględniając zmianę stanu prawnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w dniu 26 marca 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/171/2020 w sprawie projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazała go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Organ regulacyjny nie zaopiniował dotychczas projektu w/w regulaminu. Wyjaśnił następnie, że intencją organu stanowiącego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały było takie uregulowanie materii zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, aby Regulamin stanowił wyczerpujące przedstawienie odbiorcy zasad świadczenia usług, niezbędnych elementów umowy, ale także zawierał definicję czyniąc Regulamin zrozumiałym dla odbiorcy bez konieczności odsyłania i analizowania go łącznie z ustawa o zbiorowy zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków.

W odpowiedzi na zarządzenie p.o. Przewodniczącego Wydziału II z 30 października 2020 r., organ pismem z 13 września 2020 r., które wpłynęło do Sądu 19 listopada 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpis powyższego pisma doręczono Prokuratorowi, który pismem z 10 grudnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić należy, że sądy administracyjne w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje według art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXI/171/08 Rady Miasta Łęczyca z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jest zgodnie z art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy, aktem prawa miejscowego. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 z późn.zm.), który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, a nie jak wskazał Prokurator w treści skargi w art. 19 ust. 5 ustawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 19 ustawy stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2).

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z Prokuratorem, że powtórzenie w § 2 Regulaminu definicji legalnych pojęć unormowanych w przepisie rangi ustawowej stanowi istotne naruszenie przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej". Taka sytuacja dotyczy niewątpliwie pojęć "odbiorca", "przedsiębiorstwo", "umowa", "wodomierz główny", unormowanych w przepisie rangi ustawowej, a konkretnie w art. 2 pkt 3 ("odbiorca usług"), pkt 4 ("przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne"), pkt 19 ("wodomierz główny") oraz art. 6 ust. 1 ustawy ("umowa"). Jak wynika z brzmienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zatem, stosownie do § 137 Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 Zasad techniki prawodawczej). Należy również zwrócić uwagę na regulacje § 115 i 118 mające odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w myśl których w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający tutejszego Sądu, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r. II OSK 1077/09 - Lex nr 597127, 30 sierpnia 2019 r. II OSK 2376/18 – Lex nr 2752058, 12 października 2016 r. II OSK 3245/14 – Lex nr 2199460 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 841/19 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc kontrolowany Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe unormowanie w przepisach wspomnianej wyżej ustawy.

O istotnym naruszeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP świadczy również brzmienie § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu. W Rozdziale II zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkującego jego utrzymanie", zamieszczono przepis § 3 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez Odbiorców. W umowie Przedsiębiorstwo może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zlecono Odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia (ust. 1). Wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż te, które są określone w przepisach ustawy oraz w pozwoleniu wodnoprawnym, określa zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane decyzją Zarządu Miasta Łęczycy Nr ŚR. 7037/1/2002 z dnia 1 marca 2002 r. (ust. 2). Tytuł Rozdziału II Regulaminu sugeruje, że zawarte w nim postanowienia odnoszą się do wskazanych w tytule kwestii, podczas gdy ani jego § 3, ani też kolejne unormowania tego rozdziału nie odnoszą się do zagadnień określonych we wspomnianym tytule. W tej sytuacji wskazać trzeba, że ilość dostarczanej wody czy minimalne ciśnienie wody to nie to samo co minimalny poziom usług, lecz nie jest to pojęcie bez znaczenia dla minimalnego poziomu usług, bo brak odpowiedniego ciśnienia wody rzutować będzie na poziom usług. Skoro z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie powyższej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej tak jak ma to miejsce we wskazanym § 3 Regulaminu narusza przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Tożsame stanowisko w tym względzie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06 - niepublikowany i 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, to Regulamin powinien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (vide: wyroki WSA w: Szczecinie z 30 maja 2018 r. II SA/Sz 257/18, Opolu z 13 grudnia 2019 r. I SA/Op 384/19, we Wrocławiu z 16 października 2018 r. II SA/Wr 118/18, Warszawie z 27 maja 2020 r. VIII SA/Wa 78/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin winien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (ust. 1). Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 1a). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3).

Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 4). (...).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (vide: wyroki WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19 i WSA w Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym, co wynika wprost z art. 6 ust. 1a ustawy. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy. Organ uchwałodawczy gminy nie jest więc uprawniony do wpływania na treść umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorca usług.

W świetle przywołanych wyżej unormowań ustawowych trafny jest zarzut skargi, że z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy mamy do czynienia w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu. Przepis ten normuje kwestie czasu, na jaki zawierane są umowy z odbiorcą usług i okoliczności, warunkujące zawarcie umowy na czas określony, w sytuacji, gdy to w umowie, a nie w regulaminie, winien zostać sprecyzowany okres jej obowiązywania.

Uzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący § 11 Regulaminu, wedle którego w przypadku zmiany stanu prawnego nieruchomości przyłączonej do sieci Przedsiębiorstwa skutkującej zmianą Odbiorcy, Przedsiębiorstwo zawiera umowę z nowym Odbiorcą, z zachowaniem dotychczasowych warunków technicznych świadczenia usług. Powyższe unormowanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy, który przewiduje zawarcie umowy na pisemny wniosek osoby, która o to wystąpiła. Rację ma przy tym strona skarżąca twierdząc, że rozważany przepis można odczytywać jako zobligowanie do zwarcia umowy nawet bez wniosku odbiorcy.

Trafny jest zarzut skargi, iż § 12 ust. 1-4 Regulaminu powiela i zarazem w sposób nieuprawniony modyfikuje przepis art. 6 ust. 4 ustawy, poprzez określenie zasad zawierania umów z osobami posiadającymi tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz poprzez wskazanie sprzecznie z przepisem art. 6 ust. 4 ustawy i art. 19 ust. 2 ustawy, że osoba, która nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości winna złożyć dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ustawy takiego obowiązku nie przewiduje. W takiej sytuacji wystarczające jest oświadczenie wnioskodawcy.

Nie znajdują wreszcie jakiegokolwiek oparcia w przepisie rangi ustawowej, stanowiącym materialnoprawną zaskarżonej uchwały, obowiązki określone w § 13 Regulaminu, który określa zasady zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym, uregulowane pierwotnie przez ustawodawcę w przepisach art. 6 ust. 6-8 ustawy. Istotnym jest również, że organ uchwałodawczy w rozważanym § 13 Regulaminu dokonał nieuprawnionej modyfikacji przepisów rangi ustawowej, poprzez nałożenie na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązku wskazania we wniosku o zawarcie umowy osób korzystających z lokali, w tym określenie rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (ust. 2 pkt 1) oraz przedstawienia schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych (ust. 2 pkt 3). Wskazać w tym miejscu trzeba, że w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie.

Sprzeczne z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy pozostają także zapisy § 15, § 16, § 17 i § 18 Regulaminu normujące zagadnienia związane z rozwiązaniem umowy i jej wygaśnięciem, do czego Rada Miasta Łęczyca nie została upoważniona. Z brzmienia przywołanego unormowania ustawowego nie sposób wywieść delegacji dla organu uchwałodawczego gminy do unormowania szczegółowych zagadnień dotyczących rozwiązania umowy, które co jasno wynika z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy winny zostać uregulowane w umowie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19 i Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13 (Lex nr 1347303) skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy), brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). Tożsame stanowisko w tej kwestii zajęły WSA w Gdańsku w wyroku z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 788/17 (Lex nr 2455889) i WSA w Rzeszowie w wyrokach z 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1288/17 (Lex nr 2470630) i II SA/Rz 1289/17 (Lex nr 2469163).

W obrocie prawnym nie mógł się również ostać przepis § 19 Regulaminu, który stanowi, że rozliczenia za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez Przedsiębiorstwo z Odbiorcami, wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach. Przywołane unormowanie narusza w istotnym stopniu art. 26 ust. 1 ustawy, w świetle którego rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat ale także w oparciu o ilość dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków, czego wyraźnie nie dostrzegła Rada podejmując kontrolowaną uchwałę.

Trafny jest również zarzut skargi podniesiony pod adresem § 29 zaskarżonej uchwały, w którym sformułowano obowiązek ponoszenia przez odbiorcę usług kosztów przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Brzmienie § 29 Regulaminu w prostym zestawieniu z treścią przywołanego art. 19 ust. 1 i 2 ustawy prowadzi do dość jednoznacznej i oczywistej konkluzji, iż wykracza ono poza zakres delegacji ustawowej, w szczególności zaś kwestie te nie mieszczą się w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, ani też w zakresie warunków przyłączenia do sieci według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jak trafnie stwierdził Prokurator w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było żadnej innej podstawy prawnej zawierającej upoważnienie ustawowe dla podjęcia aktu prawa miejscowego wprowadzającego finansowy udział mieszkańców w budowie kanalizacji lub wodociągów. Co równie istotne sam ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia finansowego właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dyspozycję art. 84 Konstytucji RP w świetle którego, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony na obywateli wyłącznie w drodze przepisów rangi ustawowej. Zatem, w każdym przypadku nałożenia przez gminę obowiązków finansowych na jej mieszkańców, gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swoje źródło w przepisie rangi ustawowej. Brak takiego upoważnienia, tak jak to bez wątpienia miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ustawy.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi dotyczący § 31 Regulaminu, w którym unormowano okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci, podczas gdy w świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Podkreślić w związku z tym trzeba, że regulamin powinien określać warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy), techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy). Ustawodawca nie przewidział zatem prawnej możliwości odmówienia przez przedsiębiorstwo czy gminę przyłączenia nowego odbiorcy do sieci. Nadto zamieszczenie przepisów § 31 w Rozdziale VI zatytułowanym "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego, albowiem zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z sieci.

Sprzeczne z zakresem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy jest także kolejne unormowanie Regulaminu, a konkretnie § 37 ust. 2, stanowiący, że reklamacja zgłaszana jest w formie pisemnej. Ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 8, wskazując, iż regulamin powinien określać standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzeniu ścieków, nie sprecyzował formy, w jakiej reklamacja może zostać złożona przez odbiorcę usług. Tym niemniej ustanowienie w treści regulaminu wyłącznie formy pisemnej złożenia reklamacji ewidentnie ogranicza prawo usługobiorców do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 861/19 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 41 zaskarżonej uchwały, który normuje okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług posługując się przy tym niedookreślonym i wieloznacznym zwrotem "z ważnych powodów". Uwadze lokalnego prawodawcy umknął jednak fakt, że kwestie odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zostały unormowane w art. 8 ustawy, a jak była o tym mowa wcześniej, w uchwale nie powtarza się i nie modyfikuje przepisów rangi ustawowej. Natomiast przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy w dacie podjęcia uchwały stanowił, że regulamin powinien określać techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że § 41 Regulaminu poprzez modyfikację regulacji art. 8 ustawy, został podjęty z przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Zgodzić się także trzeba z Prokuratorem, że o przekroczeniu uprawnień organu uchwałodawczego świadczą unormowania § 43 i 44 Regulaminu, w których wskazano, że to umowa, a nie Regulamin, jak stanowi o tym art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, będzie normowała kwestie zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe, a nadto, że w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe poprzez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, Przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych dla zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększone o marżę zysku. Dodać w tym miejscu trzeba, że kwestie rozliczeń za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe zostały unormowane w art. 22 pkt 2 ustawy, co wykluczało prawną możliwość określenia zagadnień dotyczących kalkulacji ceny w § 44 zaskarżonej uchwały.

Na zakończenie powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że zmiana lub uchylenie kontrolowanego aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania wyroku przez tutejszy Sąd, albowiem zaskarżona uchwała była i może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego. Warto dodać, co zdaje się bagatelizować organ, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2, § 3, § 9, § 11, § 12 ust. 1-4, § 13, §15-18, § 19, § 29, § 31, § 37 ust. 2, § 41 ust. 1, § 43, § 44 zaskarżonej uchwały.

dc