Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1395/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2001 r. [...] w przedmiocie nakazania użytkownikowi urządzenia technicznego wykonania czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 lutego 2001r. Nr [...] 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Sygn. aktll SA/Gd. 1395/01 (s)

Uzasadnienie

Decyzją dnia 2 lutego 2001 r. Nr[...] Prezydent Miasta [...] zobowiązał E. L., użytkowniczkę tunelu foliowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] do podwyższenia istniejącego emitora do wysokości 6 m ponad dach tunelu foliowego w terminie do dnia 30 marca 2001r. oraz do natychmiastowego stosowania do spalania w piecu zainstalowanym w tunelu foliowym wyłącznie przesuszonego drewna. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( t.j. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z dnia 21 września 2000 r. A. S. zamieszkała przy ul. [...] w [...], wystąpiła o zmniejszenie uciążliwości tunelu foliowego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], będącej własnością E. L.. Wnioskodawczym stwierdziła, że od wielu lat przez okres 6 miesięcy w roku tunel ten jest ogrzewany, a użytkownik stosuje do spalania korę drzew i inne niedozwolone odpady, a głośno pracujący agregat uniemożliwia wypoczynek. W wyniku oględzin ustalono, że za budynkiem mieszkalnym znajduje się tunel foliowy o wymiarach 29 m x 7,5 m, piec wykonany sposobem rzemieślniczym w odległości 6 m od przedniej części tunelu, a w odległości 12,5 m od przedniej części tunelu wyprowadzony jest emitor (stalowa rura) o wysokości 2.5 m ponad dach tunelu. Na terenie nieruchomości zgromadzona jest duża ilość pni drzew oraz niewielka ilość kory, która zgodnie z wyjaśnieniem strony stosowana jest jako podkład w tunelu foliowym. Tunel ogrzewany jest wyłącznie drewnem w miesiącach kwiecień-maj oraz wrzesień-październik. Sąsiedzi wyrazili zgodę na lokalizację tunelu. A. S. wniosła o zakazanie prowadzenia upraw pod ogrzewanym tunelem. E. L. wskazała, iż tunel wybudowano 14 lat temu, jest on jedynym źródłem utrzymania jej matki. Nadto stwierdziła ona, że wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu i zwróciła się o zalecenia dotyczące zmniejszenia uciążliwości tunelu foliowego. Organ administracji wskazał, że dla przedmiotowej działki obowiązuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapis: "teren projektowanego budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności. Pożądane wprowadzenie maksymalnej ilości budynków szeregowych. Dotychczasowe podziały na duże działki zweryfikować. Konieczny szczegółowy plan zagospodarowania. Realizacja w latach 80-tych. Istniejącą zabudowę magazynową docelowo zlikwidować." Organ administracji wskazał że w planie nie ma zakazu upraw ogrodniczych w tunelach foliowych, w związku z tym, z uwagi na interes społeczny orzeczono o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

A. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa i niezgodność ustaleń postępowania ze stanem faktycznym w zakresie źródeł utrzymania matki E. L., zgody sąsiadów na lokalizację tunelu i okresu ogrzewania tunelu. Nadto skarżąca stwierdziła, iż decyzja w części dotyczącej obowiązku spalania wyłącznie suchego drewna nie nadaje się do egzekucji administracyjnej. A. S. wskazała, że działka przy ul. [...] w [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe i plan ten nie zawiera zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia innej działalności. Oznacza to, że działalność gospodarcza w postaci prowadzenia upraw ogrodniczych pod ogrzewanym tunelem foliowym powinna być zaniechana. W toku postępowania nie ustalono czy piec wykonany metoda chałupniczą został dopuszczony do eksploatacji, czy emisja substancji zanieczyszczających w powietrzu zamyka się w granicach własnych działki E. L., czy nie zostały przekroczone dopuszczalne normy substancji zanieczyszczających w powietrzu na terenie sąsiednich posesji, ani czy E. L. posiada decyzję ustalającą rodzaj i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia w powietrze.

Decyzją z dnia 15 marca 2001r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej do podwyższenia istniejącego emitora do wysokości 6 m ponad dach tunelu foliowego w terminie do dnia 30 marca 200łr. i wyznaczyło termin podwyższenia istniejącego emitora do wysokości ponad 6 m ponad dach tunelu foliowego do dnia 30 kwietnia 2001 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska Prezydent Miasta może, w drodze decyzji, nakazać użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonanie w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska. Rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada dyspozycji przytoczonego przepisu. Organ II instancji wskazał, że analiza stanu faktycznego ustalonego w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i analiza powszechnie obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zarzut braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie stosowania do spalania w piecu zainstalowanym w tunelu foliowym wyłącznie przesuszonego drzewa organ uznał za bezzasadny, wskazując, że właściwe organy ochrony środowiska mają kompetencje kontrolne w zakresie przestrzegania wydanych zaleceń. Organ odwoławczy wskazał, iż uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu podwyższenia emitora i wyznaczył nowy termin z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest wykonalna dopiero w sytuacji gdy stanie się ostateczna, co nastąpi z dniem doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W związku z tym stronie zakreślono realny termin wykonania wynikającego z decyzji obowiązku.

A. S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, w której wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów

* ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska,

* rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu,

* rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 8 września 1998 r. w sprawie wprowadzania do powietrza substancji zanieczyszczających z procesów technologicznych i operacji technicznych;

* rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 29 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających, oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza

ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej

* ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A. S. wskazała, źe jej nieruchomość skarżącej położona jest w odległości kilkunastu metrów od nieruchomości E. L., po przeciwnej stronie ulicy i zadymienie będące wynikiem ogrzewania tunelu foliowego jest dal niej niezwykle uciążliwe. Skarżąca zarzuciła, iż przeznaczenie działki przy ul. [...] w [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wyłącza dopuszczalność prowadzenia upraw ogrodniczych pod ogrzewanym tunelem foliowym. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono, czy piec służący do ogrzewania tunelu, wykonany metodą chałupniczą, został dopuszczony do eksploatacji, czy spełnia normy dla tego rodzaju urządzeń technicznych. Nadto wskazała ona, iż dotychczasowy tunel foliowy na działce E. L. został na początku 2001 r. powiększony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami1' administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wydana przez organ II instancji decyzja narusza treść art. 104 k.p.a. i art. 138 k.p.a. nie zawiera bowiem pełnego rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniesionego odwołania. W decyzji organ odwoławczy ograniczył się do uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonaniu obowiązku podwyższenia kolektora i wyznaczy! nowy termin wykonania tego zobowiązania. Organ nie zamieścił natomiast w osnowie decyzji orzeczenia o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy w pozostałym zakresie. Decyzja nie zawiera zatem rozstrzygnięcia w tej części. Fakt. iż organ zawarł stanowisko odnośnie zasadności zaskarżonej odwołaniem decyzji w uzasadnieniu, nie sanuje tego braku. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią dwa odrębne elementy składowe decyzji. Treści rozstrzygnięcia winna być wyrażona expressis verbis w osnowie decyzji. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku. Uzasadnienie służy natomiast wyłącznie wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia. Treści rozstrzygnięcia nie można zatem wyprowadzać z treści uzasadnienia, (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 924/01 Lex Nr 81816 i dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96 Lex Nr 48694). Z decyzji organu II instancji nie wynika by miała ona charakter decyzji częściowej, o której jest mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Zaniechanie przez organ rozpoznania w całości wniesionego odwołania prowadzi do sytuacji, w której decyzja organu I instancji nie może nabyć w części cechy ostateczności. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. przymiot ostateczności nabywają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja organu I instancji, od której przysługuje odwołanie, staje się ostateczna w przypadku niewniesienia przez stronę w terminie odwołania, a w przypadku wniesienia odwołania - w momencie wydania decyzji przez organ II instancji. Organ II instancji nie wydal decyzji odnośnie zasadniczej części decyzji organu I -nakładającej obowiązki, ograniczając się do rozstrzygnięcia jedynie w zakresie terminu wykonania jednego z tych obowiązków. Istnienie decyzji organu II instancji, omyłkowo nie rozstrzygającej odwołania w pełnym zakresie, narusza prawo.

Oceniając merytorycznie zasadność skargi wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy tunel foliowy został zbudowany bez pozwolenia na budowę. Przed Prezydentem Miasta [...] w 2001 r. toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie, które postanowieniem z dnia 20 lutego 2001 r. zawieszono z urzędu w związku z nałożeniem na stronę obowiązku uzyskania opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]. W postanowieniu wskazano, że opinia taka nie może być obecnie wydana, z uwagi na toczące się postępowanie w niniejszej sprawie - zmniejszenia uciążliwości tunelu foliowego, (dowód: postanowienie k. 39

administracyjnych)

W ocenie Sądu wobec toczącego się na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.j postępowania legalizacyjnego, brak było podstaw do orzekania przez organ administracji na podstawie art. art. 76 iist. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( t.j. Dz.U. ; 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.j o nakazaniu użytkownikowi urządzenia technicznego wykonania czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości dla środowiska. W stosunku do obiektu samowolnie zrealizowanego, nieprawidłowe jest nakładanie nakazów w celu zmniejszenia uciążliwości dla środowiska, poza prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art, 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80 poz. 414 ze zm.). Wszelkie kwestie dotyczące użytkowania nielegalnie wybudowanego obiektu, możliwości jego funkcjonowania i wiążących się z tym zagrożeń winny być wyjaśnione i ocenione przez organ administracji w postępowaniu legalizacyjnym, w którym to postępowaniu badane jest także spełaieaie przez obiekt wymogów ochrony środowiska. Nakładanie nakazów w celu zmniejszenia uciążliwości dla środowiska na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jest możliwe odnośnie obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. Nie służy ono natomiast doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem w zakresie1' ochrony środowiska, obiektów wybudowanych nielegalnie, odnośnie których nie został zakońc2ony tryb legalizacyjny samow;oli budowlanej. Organ administracji winien w tej sytuacji z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w trybie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Analogiczny pogląd odnośnie nieprawidłowości orzekania przez właściwy organ o dopuszczalności hałasu emitowanego przez obiekt zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej na podstawie art. 51 ustawy z dnia 3 L stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, poza postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie art, 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r_ o ochronie i kształtowaniu środowiska w takiej sytuacji, wyrazi! Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II S.A./Ka 1455/99 (OSS 2001/4/114)

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt ł c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...].

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.