Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2488/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) września 2013 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Z., dalej "Skarżąca" jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału lub organ II instancji) Nr (...) z dnia (...) września 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W. z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczącą przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Wniosek był kilkakrotnie korygowany przez wnioskodawczynię.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR lub organ I instancji) przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 19.548,72 zł w tym z tytułu: rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 3.185,29 zł; ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości 6.781,38 zł; ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 9.582,05 zł oraz odmówił przyznania płatności w zakresie wariantu 5.7 – półnaturalne łąki świeże – NATURA 2000.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013r. uzupełnionym w dniu 12 września 2013 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia (...) lipca 2013 r. Uzasadniając odwołanie wskazała, że w roku 2011 błędnie oznaczyła obszar niewykoszenia na działkach rolnych A i B, a ponadto niezrozumiała treści decyzji rolnośrodowiskowej za rok 2010. W ocenie Skarżącej na działkach rolnych B, C, D brak było wymogu pozostawienia 5% - 10% obszaru niewykoszonego. Strona kwestionowała również wyniki kontroli kwalifikowalności powierzchni w zakresie powierzchni stwierdzonej na działkach rolnych AD, AJ, AK, AL, AŁ, K, M, N, O, S, T i wniosła o zweryfikowanie wyników kontroli. Zakwestionowała także brak zgody organu na przeprowadzenie ponownej kontroli, a w oparciu o zdjęcia z kontroli zakwestionowała ustalenia dotyczące działki rolnej E. Do odwołania Skarżąca załączyła zdjęcia działek U i W z ekspertyzy ornitologicznej, zdjęcia mapy satelitarnej oraz oświadczenie o koszeniu działek U i W.

Decyzją z dnia [...] września 2013r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.1.2011, str. 8) podzielając ustalenia faktyczne i konkluzje zawarte w uzasadnieniu decyzji Kierownika.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ zwrócił uwagę, że w roku 2012 Skarżąca na działkach rolnych A i B wskazała powierzchnię wykoszenia w tym samym miejscu, co w roku 2011, co nie jest zgodne z załącznikiem 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według którego, w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych istnieje wymóg koszenia w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września, oraz pozostawienie 5% - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Równocześnie organ II instancji nie dał wiary wyjaśnieniom Skarżącej, że w roku 2011 w złożonym wniosku błędnie oznaczyła obszar niewykoszenia dla działek rolnych A i B. Wskazał, że Skarżąca nie informowała, o popełnieniu błędu we wniosku za rok 2011, ani w toku postępowania za rok 2011, ani za rok 2012, ani po otrzymaniu raportów z czynności kontrolnych. Skarżąca przedstawiła powyższą okoliczność dopiero w postępowaniu odwoławczym, po otrzymaniu decyzji w sprawie płatności za rok 2012, którą wykluczono z płatności działki rolne A i B.

Odnosząc się do wyjaśnień, w ramach których Skarżąca starała się kwestionować konieczność pozostawienia obszaru niewykoszenia na działkach rolnych B, C i D ze względu na ich pastwiskowy charakter, organ II instancji zauważył, że Skarżąca wskazywała na kośno - pastwiskowy charakter działek rolnych B, C, D (zmiana do wniosku z dnia 18.05.2012r.). Także z rejestru działań agrotechnicznych wynika, że na działkach rolnych prowadzony był wypas, koszenie, grabienie i zbiór siana. Zatem nie sposób uznać, w ocenie organu, że działki te miały charakter wyłącznie pastwiskowy. Organ przypomniał, że Skarżąca zadeklarowała wskazane działki B, C, D do pakietów/wariantów 2.3 oraz 5.1. Powołując przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego (§ 20 ust. 2 pkt 2) wskazał, że rolnik zaznacza na materiale graficznym powierzchnię działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5 (tj. pakiet 3,4 i 5) - a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dodatkowym wymogiem dla wariantu 5.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w przypadku użytkowania kośnego jak i kośno-pastwiskowego trwałych użytków zielonych jest pozostawienie określonej procentowo powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni.

Organ odniósł się również do zastrzeżeń strony w zakresie ustaleń odnośnie działki rolnej E, polemizując z dokonaną przez Skarżącą interpretacją fotografii dokumentujących działki zgłoszone do płatności.

Odnosząc się do zgłoszonego żądania przeprowadzenia kontroli w jej obecności lub zaakceptowania przedstawionego stanu faktycznego oraz kwestionowania ustalenia inspektorów terenowych w zakresie działek rolnych AD, AJ, AK, AL, AŁ, K, M, N, O, S, T organ II instancji wskazał, że Skarżąca została poinformowana telefonicznie o kontrolach, które planowano przeprowadzić w dniach 24 listopada 2012r., 26 listopada 2012r., 21 grudnia 2012r., 18 stycznia 2013r. oraz nie uwzględnił jej żądania, co do przeprowadzenia ponownej kontroli w obecności Strony. Organ II instancji wyjaśnił, że żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (raportami z czynności kontrolnych). W ocenie organu kontrole w gospodarstwie wnioskodawcy zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym nie znaleziono podstaw do podważenia ich wiarygodności.

W skardze z dnia 24 października 2013 r. Skarżąca zarzuciła organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i odmowę jego zweryfikowania poprzez przeprowadzenie powtórnej kontroli. Odnośnie odmówienia płatności ze względu na wskazanie we wniosku innej powierzchni obszaru niewykoszonego, niż w rzeczywistości pozostał niewykoszony wskazała, że postępowała zgodnie z założeniami programu pozostawienia obszaru niekoszonego, co roku w innym miejscu, a restrykcyjne działania organu nie są uzasadnione. Zakwestionowała stanowisko, iż uczestniczyła w kontroli w terenie wyjaśniając, że zostały jej jedynie okazane dokumenty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa ,v.art. 145 §1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarżąca wskazała w skardze, że zasadniczym powodem jej złożenia był fakt niezgodności stanu stwierdzonego w czasie kontroli ze stanem faktycznym. W jej ocenie istniejące niezgodności uzasadniały przeprowadzenie dodatkowej kontroli, której przeprowadzenie było tym bardziej wskazane, że Skarżąca nie brała udziału w przeprowadzonych czynnościach kontrolnych. W związku z powyższym zarzutem pozostaje kwestionowanie poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych dotyczących powierzchni działek uprawniających do otrzymania płatności oraz realizacji przez Skarżącą obowiązków wykoszenia działek A B C D w określonych terminach i ustalonego klucza (co rocznie koszeniu miałaby podlegać inna część każdej działki).

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie są one zasadne. W ocenie sądu organy prawidłowo zastosowały art. 7, 77 i 80 kpa w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na jego podstawie oceniły, jakie okoliczności zostały udowodnione. Wnioski wyprowadzone z tak zgromadzonego materiału dowodowego są spójne i logiczne, czego odzwierciedleniem są uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji, zarówno organu I jaki i II instancji jest zgodne z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Analizując zarzuty dotyczące przeprowadzenia kontroli pomimo nieobecności Skarżącej, niewykonywania wobec Skarżącej obowiązków informacyjnych, w tym czuwania przez organ nad prawidłowością wypełniania składanych wskazać należy, że na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, istotniej zmianie ulegają obowiązki organu przed którym toczy się postępowanie i pozycja Strony, w stosunku do reguł określonych w kpa. W szczególności różnica polega na fakcie, że organ nie z urzędu, a na wniosek Strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.

Również jedynie na żądanie Strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których Strona się nie wypowiedziała. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe wskazuje, że to na rolniku, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.

Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami kpa wynika z tego, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane rozporządzenie Nr 1122/2009. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Tym samym podkreślić należy, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony.

Prawodawca dopuszcza możliwość popełnienia błędu w treści wniosku o płatność wprowadza jednak wymogi, aby można było zrezygnować ze zmniejszeń i wykluczeń. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, nie wystąpiły przesłanki do zastosowania zmniejszeń i wykluczeń. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jej winy, poza oświadczeniem, dopiero na etapie postępowania odwoławczego w sprawie wniosku o płatności za 2012 r., że w 2011 r. popełniła błąd w złożonym wniosku, błędnie oznaczając obszar niewykoszenia dla działek rolnych A i B.

Odnosząc się do zarzutów błędnego ustalenia przez organy powierzchni działek kwalifikowanych do płatności wskazać należy, iż Skarżąca nie przedstawiła dowodów, np. zdjęć, oświadczeń świadków, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia kontrolne organów.

W ocenie Sądu wyniki kontroli utrwalone w raporcie i dokumentacji fotograficznej świadczą o tym, że Skarżąca zgłosiła we wniosku powierzchnię działek rolnych, jako uprawnionych do płatności, niezgodną z rzeczywistością.

Dokumentację tę organy wykorzystały następnie, ustalając powierzchnie stwierdzoną działek rolnych w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że konsekwencją uznania, iż stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, a tym samy prawidłowe ustalenie kwoty płatności rolnośrodowiskowych do poszczególnych pakietów na rok 2012.

Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę