Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2423/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/17 w sprawie ze skargi T.K., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.zasądza od T.K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w G. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1615/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia [...] 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "E. E. i A. K. spółce cywilnej" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania na cele gastronomiczne części budynku położonego przy ul. P. w G., na terenie działki nr [...], obr. [...] (wraz z wewnętrznymi instalacjami). W dniu [...] 2016 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek T. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w którym zarzucono, że decyzja ta narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ("p.bud."), gdyż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie adaptacji części wspólnych budynku, należących do Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] i [...] oraz w zakresie przebudowy lokalu stanowiącego własność wnioskodawcy i A.D., co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] i [...] o przyłączeniu się do wniosku.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta G.. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika ze złożonych przez inwestorów oświadczeń, prawo do robót budowlanych wywodzili z tytułu własności dwóch lokali niemieszkalnych, trzech lokali mieszkalnych oraz zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażonej w podjętych w dniu [...] 2013 r. uchwałach nr [...]. Uchwałą Nr [...] Wspólnota wyraziła zgodę na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], który obejmować miał m.in. wykonanie izolacji pionowej budynku, wzmocnienie i naprawę spękanych ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku oraz przekłucie otworów drzwiowych na klatkę schodową. Uchwała nr [...] zezwoliła na remont lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], w tym samym zakresie, co uchwała [...]. Uchwałami nr [...] oraz [...] wyrażono zaś zgodę na zmianę sposobu użytkowania ww. lokali mieszkalnych nr [...] i [...]. Wskazane uchwały nie stanowiły jednak blankietowej zgody na przeprowadzenie robót w częściach wspólnych w zakresie, który był niezbędny do realizacji całego projektu budowlanego. Odnoszą się jedynie do dwóch lokali mieszkalnych, a ewentualna zgoda na ingerencję w nieruchomość wspólną ogranicza się jedynie do prac związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania tych lokali. Projektowana inwestycja obejmuje swoim zakresem również lokal mieszkalny na poddaszu oraz dwa lokale użytkowe na parterze, których przebudowa prowadzi do ingerencji w części wspólne budynku.

Zgoda na zagospodarowania nieruchomości wspólnej, jaką stanowią pomieszczenia piwniczne, nie mogła wynikać z umowy quoad usum z dnia [...] 2014 r., zgodnie z którą powierzchnie zaznaczone na załączniku kolorem czerwonym, usytuowane od strony [...], będą używane, z wyłączeniem właścicieli pozostałych lokali, przez każdoczesnych właścicieli lokali. Z umowy tej wynika bowiem, że z części nieruchomości oznaczonej na załączniku graficznym do umowy kolorem czerwonym usytuowanej od strony ul. [...], korzystać będą z wyłączeniem właścicieli pozostałych lokali, każdocześni właściciele lokali mieszkalnych: nr [...], nr [...], nr [...] i trzech lokali użytkowych. Umowa ta nie uprawniała inwestorów do wyłącznego korzystania z części nieruchomości wspólnej przy ul. [...], gdyż prawo to posiadali również A.D. i T.K.. Natomiast projekt budowlany przewidywał przebudowę i zmianę sposobu użytkowania piwnicy, w wyniku której jej jedynymi użytkownikami będą inwestorzy. Projekt zakładał również przebudowę nieużytkowej dotychczas części strychu i usytuowanie w niej pomieszczenia biurowego i centrali wentylacyjnej. Projektowane na poziomie poddasza wykonanie dodatkowych ścian i przeniesienie drzwi prowadzących z klatki schodowej do pomieszczeń biurowych na miejsce stanowiące dotychczas część tej klatki doprowadzi do zmniejszenia części wspólnej nieruchomości. Na taki zakres robót, wiążący się z ingerencją w część wspólną nieruchomości, inwestorzy nie uzyskali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w opisanym zakresie, stanowiło więc rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud.

Z projektu budowlanego wynikało również, że przebudowa lokalu na parterze budynku przewiduje wyburzenie ścian przedsionka oraz zamurowanie drzwi prowadzących do lokalu stanowiącego współwłasność A.D. i T. K.. Z dokumentacji dotyczącej budynku przy ul. [...] wynika, iż ww. przedsionek stanowił część lokalu należącego do A.D. i T.K.. Realizacja tego zamierzenia stanowiła więc rażące naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.K.. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2017 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych oświadczeń wynika, kto je złożył, jakiej dotyczą nieruchomości, jak również tytuł prawny przysługujący inwestorom do wskazanej nieruchomości. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia odpowiedniego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji. Organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2015 r., (w tym wnioskodawca – T.K.) nie kwestionowali prawa inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Skoro powyższe prawo nie było kwestionowane w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej nie może być weryfikowane w toku postępowania nieważnościowego. Wbrew argumentacji organu I instancji, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.bud.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] i [...] w G. zarzucili decyzji GINB m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.bud., wobec niespełnienia przez inwestora obowiązku przedłożenia zgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych budynku należących do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz części lokalu T.K. i A.D., co wynikało z dokumentów.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na ingerencję w nieruchomość wspólną ograniczała się do prac w zakresie wzmocnienia i naprawy spękanych ścian na zewnątrz budynku, wykonania otworów drzwiowych na klatkę schodową. Inwestycja obejmowała zaś swoim zakresem również lokal mieszkalny na poddaszu oraz dwa lokale użytkowe na parterze, których przebudowa prowadziła do ingerencji w części wspólne budynku. Projekt zakładał przebudowę nieużytkowej dotychczas części strychu i usytuowanie w niej pomieszczenia biurowego i centrali wentylacyjnej, przewidywał ponadto przebudowę i zmianę sposobu użytkowania piwnicy, w wyniku której jej jedynymi użytkownikami mieli być inwestorzy. Na taki zakres robót, wiążący się z ingerencją w część wspólną nieruchomości, inwestorzy nie uzyskali zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Oprócz tego przebudowa lokalu na parterze budynku wymagająca wyburzenia ścian przedsionka oraz zamurowania drzwi prowadzących do lokalu stanowiącego współwłasność A.D. i T.K., pociągała za sobą obowiązek uzyskania ich zgody.

W ocenie Sądu pierwszej instancji GINB nie przeprowadził dostatecznie szczegółowej analizy, czy złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczające w świetle przedłożonej dokumentacji projektowej. Obowiązek zbadania przez organ prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje w przypadku wystąpienia uzasadnionych w tej kwestii wątpliwości. Przy czym nie chodzi wyłącznie o zastrzeżenia podnoszone przez uczestników postępowania, ale także takie wątpliwości które wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności z porównana planowanego zakresu robót z prawem inwestora, jakie wynika ze złożonego przez niego oświadczenia. W niniejszej sprawie należało więc ustalić zakres planowanych robót i ocenić w tym kontekście oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że skoro żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2015r. nie kwestionowała prawa inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, to nie może być ono weryfikowane w toku postępowania nieważnościowego, co nie jest stwierdzeniem zasadnym. W konsekwencji GINB naruszył art. 7, art. 8 i art. 9, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 k.p.a. i co najmniej przedwcześnie uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego. Nie wyjaśnił bowiem w sposób odnoszący się do istoty zagadnienia, czy w sprawie nie zachodziła przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. Nierozpatrzenie przez organ odwoławczy tego, jak zakres robót wynikający z przedstawionego projektu budowlanego wpływał na ocenę złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, był naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 16 § 1, a także art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. i art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych, zasad wykładni oświadczeń woli, a także uznanie, że GINB nie dokonał należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zasad postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że inwestorzy dołączyli do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę 4 uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zawierające zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokali inwestorów oraz zgodę na wykonanie związanych z tym robót budowlanych. Żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2015 r. nie kwestionowała prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji zasad rządzących wykładnią oświadczeń woli i ograniczenie się do literalnego brzmienia uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej, a w konsekwencji brak należytego uwzględnienia doniosłości braku zakwestionowania oświadczeń inwestorów przez inne strony postępowania mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dalej autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym ocena dowodów musi ograniczyć się do akt postępowania zwykłego. W niniejszej sprawie inwestorzy złożyli oświadczenie, że przysługuje im prawo do dysponowania nieruchomością położoną na działce nr [...], obr. ewid. [...], jedn. ewid. G., a także załączyli 4 ww. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie załączyli do swoich oświadczeń dokumentów wskazujących precyzyjnie zakres robót w poszczególnych lokalach wyodrębnionych w budynku i powierzchni wspólnych. Organ I instancji (Wojewoda Pomorski) swoje ustalenia oparł nie tylko na aktach postępowania zwykłego, ale także na wyjaśnieniach i dokumentach przedłożonych przez strony postępowania. Tymczasem GINB opierał się na materiałach postępowania zwykłego, co było prawidłowe w świetle przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa.

Konkludując skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Od wejścia w życie tej ustawy inwestor nie ma obowiązku wykazywać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma jedynie złożyć odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku. W kontekście tej szczególnej regulacji powinno się więc oceniać przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G.. Dodatkowo wskazano na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Przesłanki nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., gdzie w pkt 2 mowa jest o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." . Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z dnia : 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji zarzucił decyzji GINB, że ten w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie przeprowadził dostatecznie szczegółowej analizy, czy złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczające w świetle przedłożonej dokumentacji projektowej. W konsekwencji naruszył art. 7, art. 8 i art. 9, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił, czy w sprawie nie zachodziła przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "p.bud", nie rozpatrzył tego, jak zakres robót wynikający z przedstawionego projektu budowlanego wpływał na ocenę złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., a zaskarżona decyzja nie spełniła wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wskazywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wady postępowania mogły odnieść pożądany skutek w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15; publ. htttps://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności decyzji GINB wyłącznie pod kątem istnienia powołanej przez wnioskodawców przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zadaniem Wojewody Pomorskiego, a następnie GINB, dokonującym weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności była jedynie ocena, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona jest wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym, a nie do kontroli czynności dowodowych oraz samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania zwykłego.

Zarzut niewystarczającego zbadania oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mógł skutkować uchyleniem decyzji o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2015 r.

Warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest bowiem wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud.). W toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę (wykonanie robót budowlanych) inwestorzy złożyli takie oświadczenie wypełniając prawidłowo stosowny formularz wywodząc je z tytułu własności dwóch lokali niemieszkalnych, trzech lokali mieszkalnych oraz przedłożyli zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych wyrażonej w uchwałach nr [...] z dnia [...] r. Z treści tych uchwał wynika (nr [...] i [...]), że Wspólnota wyraża zgodę na wykonanie przez inwestorów remontu lokalu mieszkalnego nr [...], nr [...], który obejmował będzie wykonanie instalacji pionowej budynku, modernizację instalacji elektrycznej, wodo-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, instalacji wentylacyjnej, która zostanie przystosowana do funkcji gastronomicznej, wzmocnienie i naprawa spękanych ścian wewnątrz i na zewnątrz budynku oraz przekłucie otworów drzwiowych na klatkę schodową. Z uchwały Wspólnoty nr [...] i nr [...] wynika z kolei, że wyraża ona zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i [...] na lokal użytkowy. Równocześnie wskazano, że zakres prac remontowych koniecznych do przystosowania lokali na użytkowy zostanie poprzedzony odrębną uchwałą. Powyższe wskazuje na to, że inwestor potwierdził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r. sygn.akt II OSK 108/15 publ.: htttps://cbois.nsa.gov.pl).

Tak więc oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. W niniejszej sprawie w toku postępowania zwykłego tego rodzaju okoliczności nie ujawniły się.

W szczególności żadna ze stron postępowania nie podnosiła, że projekt budowlany obejmuje również roboty budowlane obejmujące części wspólne budynku, na których wykonanie Wspólnota nie wyraziła zgody, ani też tego, że roboty budowlane jak twierdzą skarżący objęły także przedsionek lokalu stanowiącego własność T. K. i A.D.. Skoro w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że jest właścicielem lokali mieszkalnych i użytkowych w przedmiotowym budynku oraz że posiada zgodę Wspólnoty na wykonanie robót budowlanych celem zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na użytkowe, a w toku postępowania ani Wspólnota, ani T.K. tego oświadczenia nie zakwestionowali, to brak było widocznych podstaw do jego weryfikacji przez organ, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że doszło do oczywistego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud.

Z tych względów ujawnienie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, że doszło do przekroczenia zakresu udzielonej przez Wspólnotę zgody na przeprowadzenie niektórych robót w częściach wspólnych budynku w zakresie, który był niezbędny do realizacji całego projektu budowlanego, a także że mogło dojść do naruszenia własności lokalu mieszkalnego T.K. i A.D. nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że podmioty te nie mogą szukać ochrony naruszonych praw na podstawie przepisów dotyczących ochrony prawa własności.

W konsekwencji, brak było podstaw do przyjęcia, że GINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud., a także art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego, GINB trafnie w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z ww. przepisami. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postepowania kasacyjnego oparto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.