Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 65/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2018 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr 1.14.2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miejskiej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę cmentarza komunalnego w T. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (branża drogowa i wodno-kanalizacyjna), na terenie działek nr [..], obręb [..] w T.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr [..], rozpoznając wniosek Gminy Miejskiej, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego w T. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (branża drogowa i wodno-kanalizacyjna), na działkach nr [..]-[..], obręb [..] w T. Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w toku postępowania inwestor uzupełnil dokumentację projektową o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich nieruchomościami objętych inwestycją oraz potwierdził zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedkładając pismo z dnia 23 lutego 2018 r., w którym wyjaśniono, że działka nr [..], przeznaczona pod rozbudowę cmentarza, zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (przyjętą uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/236/2017 z dnia 30 marca 2017 r.) położona jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [..]" – strefa chroniona przed urbanizacją. W jednostce tej wyróżniono tereny przestrzeni publicznej obejmujące cmentarze – istniejący oraz powiększenie na działce nr [..], obręb [..] przy ul. R. (oznaczone na rysunku planu 01ZC). Strefa ochrony sanitarnej w odległości 50 m od granic cmentarza została przyjęta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji zgłosił skarżący – właściciel działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [..] objętą inwestycją wskazując, że jej realizacja uniemożliwi prowadzenie gospodarstwa rolnego, zwłaszcza ze względu na wchodzącą na jego działkę strefę ochronną cmentarza.

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził zgodność inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącego organ uznał, że nie wykazał on istnienia jego własnego interesu prawnego bądź jego naruszenia. Według organu faktyczne oddziaływanie inwestycji zamknie się w obszarze, którym dysponuje inwestor na cele budowlane. Wskazano, że działka skarżącego to tereny leśne oraz rola klasy V, częściowo nieobjęte planem, a częściowo objęte uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/263/2005 z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Według organu realizacja inwestycji nie pogorszy sytuacji prawnej skarżącego ani innych stron.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [..], której teren przeznaczono pod inwestycję, od strony wschodniej graniczy z działką [..] (teren infrastruktury technicznej O - przeznaczony na A"), od strony zachodniej sąsiaduje z działką skarżącego o nr [..], która nie jest objęta miejscowym planem (i znajduje się na terenie Gminy Wiejskiej), natomiast od północy - z działką nr [..] będącą terenem istniejącego [..] w T. Działka skarżącego w części sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą inwestycją, posiada użytek i klasę bonitacyjną RV o powierzchni 4,39 ha i jest wykorzystywana do produkcji rolnej - warzywa. Ponadto, wskazał, że z rysunku projektu zagospodarowania terenu działki [..] wynika, że strefę sanitarną ochronną 50 m dla rozbudowy cmentarza oznaczono wyłącznie w zakresie granic planu miejscowego, zupełnie pomijając tę kwestię w odniesieniu terenu nieobjętego miejscowym planem, a sąsiadującego bezpośrednio z terenem objętym inwestycją rozbudowy cmentarza, czyli w odniesieniu do działki skarżącego, co – jak stwierdzono – nie może przesądzić o wyniku przedmiotowej sprawy.

Wskazano, że obszar nowej części cmentarza (działka nr [..]), zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu, znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [..]" - strefa otwarta chroniona przed urbanizacją, w podjednostce oznaczonej symbolem O1ZC - cmentarze, oznaczona na rysunku planu symbolem 01ZC) - § 45 ust. 1 pkt 1 lit. a) planu miejscowego.

W myśl zaś § 7 pkt 4 lit. h Rozdział II miejscowego planu, w pasie minimum 50 m od granic cmentarzy wyznaczonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem ZC obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego oraz zakładów przechowujących żywność. Podkreślono, że działka skarżącego nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też decyzją o warunkach zabudowy.

Organ, przytaczając przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. 2017 poz. 912) oraz rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stwierdził, że lokalizacja i rozwiązani projektowe przedstawione we wniosku inwestora są zgodne zarówno ze wskazanymi przepisami określającymi wymogi sytuowania cmentarzy oraz z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Organ zaznaczył, że z treści § 3 rozporządzenia, określającego minimalną odległość cmentarza od wymienionych obszarów wynika, że przepis ten nie ustala konieczności zachowania odległości przy sytuowaniu cmentarza w sąsiedztwie działki rolnej, objętej produkcją rolniczą. Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do wskazania takiej odległości. Wobec braku takich regulacji, nie można narzucić zachowania odległości cmentarza w stosunku do działki użytkowanej rolniczo.

Ponadto wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza winien, z mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w związku z art. 3 i art. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza przewidzianą w § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Plan obowiązujący na terenie objętym rozbudową cmentarza ma wyznaczoną strefę ochrony sanitarnej, która wynosi 50 m od granic działki objętej inwestycją. Zauważono, że o ile planowana rozbudowa cmentarza może wpłynąć na sposób korzystania przez skarżącego ze swojej działki, o tyle kwestia ta nie ma wpływu na przebieg i wynik postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzut potencjalnego obniżenia wartości nieruchomości skarżącego Wojewoda wyjaśnił, że ewentualne obniżenie tej wartości na skutek lokalizacji inwestycji nie może stanowić przesłanki dla odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że zastrzeżenia skarżącego mogą być rozpatrywane jedynie w oddzielnym postępowaniu na mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. i wyłącznie na tej drodze właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W skardze Z. K. wniósł "o oddalenie w całości zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu wskazał, że organ dokonał błędnych ustaleń dotyczących stanu jego nieruchomości graniczącej z planowaną inwestycją. Teren leśny w żadnym miejscu nie graniczy z terenami przeznaczonymi na cmentarz, a rola uprawna nie jest tylko klasy V. Według skarżącego inwestor nie spełnia wymogów prawnych, aby uzyskać prawidłową zgodę na rozbudowę cmentarza. Teren inwestycji leży na terenie Miejskiej Gminy, a teren przeznaczony na strefę ochronną, będący jego własnością (działka nr [..]), jest na terenie Wiejskiej Gminy, na której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustalać przeznaczenie terenów i wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, w tym i najdalej idący zakaz zabudowy, jedynie w odniesieniu do terenów nim objętych tzn. znajdujących się w granicach jego opracowania. Plan miejscowy, ustanawiający przepisy gminne nie może wprowadzać ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na działkach położonych poza granicami określonymi w planie.

Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz na art. 3 i 5 ustawy o cmentarzach skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren planowanego cmentarza musi obowiązkowo określać strefę sanitarną przewidzianą w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Plan miejscowy nie musi obejmować terenu całej gminy, może obejmować tylko część terytorium gminy przeznaczoną pod cmentarz, ale wówczas plan musi obejmować także związaną z nim strefę sanitarną. Obowiązek uwzględnienia strefy sanitarnej przy wyznaczaniu granic planu miejscowego może wywoływać trudności w sytuacji lokalizowania cmentarza przy granicach administracyjnych gmin. Jednak w opinii skarżącego nie dopuszczalna jest sytuacja, kiedy cmentarz będzie tak zlokalizowany, że jego strefa sanitarna będzie wykraczać poza granice administracyjne gminy. Wszelkie niekorzystne oddziaływania muszą zamykać się w granicach danego planu miejscowego, a tym samym nie mogą przechodzić na obszary sąsiedniej gminy. Realizacja przez daną gminę uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. musi mieścić się w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego. Kwestię zakazu przekraczania granic władztwa planistycznego należy rozumieć jako zakaz wykraczania poza granice administracyjne danej gminy. Oznacza to, że organ planistyczny uchwalając określony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w miejscowym planie o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. Jeżeli gmina ma zamiar określić w przygotowywanym przez siebie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianie) granice terenów pod lokalizację cmentarza (wraz z strefami sanitarnymi), to może to uczynić wyłącznie w swych granicach administracyjnych.

Skarżący zarzucił również, że inwestor nie posiada zgody inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza. Zgodnie z art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cmentarzach właściwy inspektor sanitarny winien wydać zgodę na założenie lub rozszerzenie cmentarza, która powinna przybrać formę decyzji i być wydana przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza. Niewątpliwie zatem wymagania sanitarne powinny być spełnione już na etapie przeznaczenia terenu na założenie cmentarza, a nie dopiero na etapie urządzania cmentarza. W sformalizowanej procedurze planistycznej występuje moment, gdy organy inspekcji sanitarnej, jako podmioty włączone w proces planistyczny, muszą wypowiedzieć się co do spełnienia wymogów sanitarnych planowanej lokalizacji cmentarza. Zgodnie z art. 17 pkt 6a u.p.z.p. projekt planu miejscowego opiniuje właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, natomiast na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miejskiej pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego w T., doprowadziła Sąd do wniosku, że obie decyzje dotknięte są uchybieniami, które uzasadniają wyeliminowanie ich z obrotu.

Organy obu instancji procedowały w niniejszej sprawie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (por. A. Gliniecki, red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112).

Przez pojęcie wolności budowlanej w doktrynie rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura).

Prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa, i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych.

Z samej istoty procesu inwestycyjno-budowlanego wynika, że składa się on z wielu następujących po sobie czynności uregulowanych w obowiązującym prawie, których celem pozostaje fachowe ukończenie procesu przy jednoczesnym zagwarantowaniu zarówno ochrony uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy i zgodnego z przeznaczeniem korzystania z nieruchomości osobom trzecim. Zachowaniu tych wartości służą poszczególne instytucje prawa budowlanego – z jednej strony traktowane jako ograniczenia wolności zabudowy, z drugiej strony – umożliwiające skuteczną realizację procesu inwestycyjno-budowlanego oraz prawo do zabudowy osób trzecich (por. A. Gliniecki op. cit., s. 116-117).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analiza uwarunkowań faktycznych i prawnych objętej niniejszym postępowaniem inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego cmentarza komunalnego na terenie działki nr [..] prowadzi do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane zaakceptowały ją w kształcie przedstawionym w projekcie budowlanym, który w sposób bezpodstawny ingeruje w prawo własności skarżącego do działki nr [..]. Natomiast tylko rozwiązania projektowe, które zapewnią poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania planowanej rozbudowy uzasadnionych interesów osób trzecich, można byłoby uznać za zgodne z prawem.

Uwarunkowania prawne inwestycji polegającej na budowie czy rozbudowie cmentarzy określają, w szczególności przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 912 ze zm.), zwanej dalej u.c.c.z., rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem oraz z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 3 u.c.c.z. stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przesądzając o obligatoryjnym i wyłącznym charakterze tej formy regulacji zasad zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod cmentarz. Ta ekskluzywność i obligatoryjność planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 3 i 5 u.c.c.z., rozciąga się również na wymóg wyznaczenia się strefy sanitarnej cmentarza, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1623/11, oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1486/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy wyłącznie plan miejscowy może określić warunki zagospodarowania określonego terenu jako cmentarz i wyznaczyć jego sanitarne strefy ochronne.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym są źródłem ograniczeń w korzystaniu z tego prawa, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawodawca, decydując o wyłączności planu miejscowego jako formy ustalenia uwarunkowań zagospodarowania cmentarza oraz otaczającej go strefy ochrony sanitarnej, przesądził zatem, że w ten sposób można legalnie dokonać ingerencji w sposób wykonywania własności nieruchomości znajdujących się nie tylko na terenie planowego cmentarza, ale również strefy ochrony sanitarnej. Wobec tego jako niedopuszczalna jawi się taka ingerencja poprzez sam fakt posadowienia tego rodzaju inwestycji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (ust. 2).

Z brzmienia powyższego przepisu nie można wyprowadzić wniosku - jak uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że przepis ten dotyczy konieczności zachowania określonych odległości wyłącznie przy sytuowaniu cmentarza w przypadku istniejącej już zabudowy czy obszaru wykorzystywanego w sposób w tym przepisie przewidziany. Przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do postawienia takiej tezy. Przepisy u.c.c.z. oraz rozporządzenia mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny w planach miejscowych tak projektować tereny, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji cmentarzy, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów architektoniczno – budowlanych w przedmiocie pozwolenia na budowę cmentarza, a nie plan miejscowy wyznaczający w tej sprawie dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. działki nr [..] przeznaczonej pod rozbudowę tego obiektu budowlanego. Funkcję cmentarza dla wskazanej działki wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/263/2005 z dnia 27 stycznia 2005 r., zmienioną uchwałą Rady Miejskiej nr XXVIII/236/2017 z dnia 30 marca 2017 r. Zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego teren objęty inwestycją znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [..], chronionej przed urbanizacją, w której wyróżniono m.in. cmentarze, oznaczone na rysunku planu symbolem ZC. W rozdziale II § 7 określono ustalenia ogólne dla całego obszaru w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w pkt 4 lit. h) przewidując, że w pasie minimum 50 m od granic cmentarzy wyznaczonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem ZC obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego oraz zakładów przechowujących artykuły żywności. Na rysunku planu teren inwestycji oznaczony jest symbolem 01ZC. Granica obszaru objętego planem od strony zachodniej przebiega pomiędzy działką nr [..] – należącą do Gminy Miejskiej a działką nr [..] stanowiącą własność skarżącego, położoną na terenie Gminy Wiejskiej. Granica planu przebiega wzdłuż granicy pomiędzy różnymi gminami, wyznaczając w ten sposób zakres władztwa planistycznego Gminy Miejskiej. Z rysunku planu wynika, że strefę izolacyjną cmentarza w granicach planu wyznaczono w odległości 50 m od granicy terenu objętego strefą 01ZC przewidzianą pod cmentarz wyłącznie w kierunku wschodnim, tj. od granicy z działką gminną nr [..]. Strefa ograniczeń wokół cmentarza została też graficznie oznaczona od strony zachodniej sąsiadującej z działką skarżącego nr [..], ale znajduje się poza terenem objętym planem i poza obszarem Gminy Miejskiej. Innymi słowy wyznaczenie ochronnej strefy sanitarnej od strony zachodniej inwestycji sąsiadującej z działką nr [..] poza kompetencjami Gminy Miejskiej.

W konsekwencji, inwestor w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji sporządzonym w oparciu o wskazany plan miejscowy wyznaczył zasięg ochronnej strefy sanitarnej – pas szerokości 50 m wyłącznie po stronie wschodniej działki nr [..] na granicy z działką gminną o nr [..]. Strefy izolacyjnej nie wyznaczono w projekcie zagospodarowania terenu od strony działki skarżącego nr [..], na granicy z działką nr [..]. Z rysunku projektu zagospodarowania nie wynika również, aby tą strefę umieszczono na działce nr [..]. Powyższe okoliczności potwierdzają, że w ramach założenia projektowego obejmującego przedmiotową rozbudowę cmentarza nie zapewniono obowiązkowej strefy izolacyjnej w kierunku zachodnim od granic cmentarza.

Wbrew twierdzeniom Wojewody, nie pozostaje to bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji i inwestycji nią zaakceptowanej. Bez względu bowiem na przyjęty sposób realizacji inwestycji, rozwiązania projektowe muszą być zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Projekt budowlany przewidywał realizację inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza w całości na działce nr [..], nie określając obowiązkowej strefy izolacyjnej od strony działki skarżącego.

W tej sytuacji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla tak ukształtowanej inwestycji doszłoby do usankcjonowania ingerencji w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. Konsekwencją bowiem tej decyzji będzie doprowadzenie do ograniczenia prawa własności skarżącego, które to ograniczenie nie wynika z planu miejscowego ani nie opiera się na innym tytule prawnym dającym inwestorowi prawo do korzystania z nieruchomości w sposób właściwy dla strefy izolacyjnej. Z samego bowiem faktu bezpośredniego sąsiedztwa działki objętej rozbudową cmentarza dotychczasowe korzystanie z działki nr [..] musiałoby ulec ograniczeniu ze względu na wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy, jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 92/17, LEX nr 2283079).

Jak wskazano szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zastaną zabudowę mieszkaniową, zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego bądź zakłady przechowujące artykuły żywności oraz studnie, źródła i strumienie, służące do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, jak i w wypadku lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i pozostałych form aktywności wymienionych w tym przepisie - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 u.c.c.z., która wprost nakazuje przepisom powołanego rozporządzenia określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych (tak wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Gd 115/17, Lex nr 2287004).

Dokonując wykładni przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy bądź prowadzących tam działalność związaną z produkcją i przechowywaniem żywności. Błędne jest rozumowanie, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych i innych obiektów zaś odległość budynków mieszkalnych i tych obiektów od istniejącego już cmentarza istotna nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo w obu przypadkach.

Należy dodatkowo wskazać, że z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, czy określona w nim strefa ochronna powinna znajdować się na działce, na której planowana jest inwestycja, czy też poza tą działką. W ocenie Sądu orzekającego strefa sanitarna, w świetle treści tego przepisu, w zależności od konkretnego stanu faktycznego może istnieć wyłącznie na terenie działki inwestycyjnej, wyłącznie poza nią, jak również jednocześnie na terenie działki inwestycyjnej, jak i na działkach sąsiednich, ale w każdym wypadku musi ona mieć swoje oparcie w planie miejscowym.

W kontekście ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego inwestycja w kształcie zaproponowanym w projekcie budowlanym nie mogła zostać zaakceptowana, zwłaszcza przy wyraźnym sprzeciwie właściciela działki nr [..], której sąsiedztwo z planowaną rozbudową cmentarza oznaczałoby bezpodstawne ograniczenie prawa własności skarżącego bez możliwości skorzystania z roszczeń określonych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., albowiem jego działka nie jest objęta planem uchwalonym przez Radę Miejską. Zagospodarowanie działki nr [...] pod rozbudowę cmentarza, w świetle § 3 rozporządzenia zdeterminowałby, wbrew jego woli i bez oparcia w planie, sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego w stosunku do działki nr [..], co nie znajduje w tym wypadku uzasadnienia w świetle konstytucyjnych gwarancji ochrony tego prawa. Nie oznacza to oczywiście, że prawo własności skarżącego jest absolutne i nie może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności mogą być ustanawiane, ale muszą mieć swoje źródło w ustawie i aktach wydawanych ściśle w ramach upoważnień ustawowych, w tym wypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla oceny zgodności z prawem zgłoszonej inwestycji okoliczności, w konsekwencji przedwcześnie, z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącego, którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, zaakceptowały projekt i udzieliły pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia wyroku, uwzględni wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, który wymaga, aby przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę właściwy organ uwzględnił, że warunki realizacji inwestycji nie mogą bezpodstawnie ograniczać uprawnień właścicieli do korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym wyżej zakresie organ zobowiązany jest do skorzystania z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwania do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wskazać dodatkowo należy, że zarzut skargi odnoszący się do braku zgody organów inspekcji sanitarnej na rozbudowę cmentarza, w świetle zgromadzonej dokumentacji projektowej, nie potwierdził się. W przedłożonej wraz z projektem budowlanym dokumentacji projektowej znajduje się bowiem opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 listopad 2017 r., wydana m.in. na podstawie przepisów u.c.c.z., w której organ udzielił zgody na rozbudowę cmentarza.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które w niniejszej sprawie składał się wpis sądowy od skargi.