Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1471/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg A. K.i R.P. O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu określonego sposobu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 2217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A. K. ("skarżąca") oraz Rzecznika Praw Obywatelskich ("Rzecznik") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("PWIS") z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Orzeczeniem tym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz Rzecznika od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] ("PPIS") nr [...] z [...] maja 2020 r., wymierzającej skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000,00 złotych za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 maja 2020 r. o godzinie 18:30 w okolicy ul.[...] w [...] skarżąca brała udział w zgromadzeniu i nie zachowywała wymaganej odległości 2 m od innych osób. Okoliczność ta została stwierdzona w notatce urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji [...].

W związku z tym PPIS ww. decyzją z [...] maja 2020 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000,00 złotych za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła zarówno skarżąca, jak i Rzecznik.

Skarżąca kwestionując decyzję organu I instancji wskazała na naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Wskazała, że przemieszczając się w dniu 7 maja 2020 r. zwracała szczególną uwagę na odległość większą niż 2 metry od innych, szczególnie z racji, że jest alergikiem. Jedyną zaś sytuacją, gdzie przedmiotowa odległość mogła być bliższa od zalecanej, była ta wywołana interwencją Policji. Wskazała również, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje zakaz przemieszczania się osób, a jedynie obostrzenia sanitarne polegające na noszeniu maseczki zakrywającej usta i nos i zachowaniu odległości pomiędzy osobami. Dodała, że sam fakt pobytu w skupisku ludzkim w jakimkolwiek celu, z zachowaniem ww. zasad nie może stanowić podstawy do nałożenia kary administracyjnej. Podniosła też, że organ oparł się jedynie na notatce Policji, do której nie miała wglądu, nie miała możliwości zapoznania się z nią i potwierdzenia przebiegu zdarzenia.

Rzecznik, swoje stanowisko zawarł natomiast w piśmie z 2 czerwca 2020 r., którym to na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 627) w zw. z art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił swój udział w postępowaniu; zarzucił decyzji PPIS naruszenie przepisów postępowania oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpatrzenia tych odwołań, zapadła wskazana na wstępie decyzja PWIS z [...] czerwca 2020 r., podtrzymująca rozstrzygnięcie PPIS.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Minister Zdrowia wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii - rozporządzenie z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj specjalnych rozwiązań w tym, m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W związku z powyższym Rada Ministrów w dniu 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792); w § 17 ust. 1 pkt 1 przewidziano, że do odwołania, w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad:

-dzieckiem do ukończenia 13 roku życia,

-osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

Organ odwoławczy podał przy tym, że w dniu 7 maja 2020 r. A. K. uczestniczyła w zgromadzeniu w rejonie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przy ulicy [...] w [...], podczas którego złamała nakaz przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od innych uczestników zgromadzenia. Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID-19, konieczne było (jak stwierdził organ) podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zachowanie skarżącej mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach organ przyznał, że w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednakże naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie zawsze powoduje to konieczność uchylenia decyzji. Jednocześnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. PWIS zaznaczył, że zarzucając organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. na skarżącej ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego nie uczyniła ona w treści odwołania. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy - czego w ogóle w odwołaniu zabrakło - a ponadto powinna wskazać, że to uniemożliwiło jest dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

PWIS dodał, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poświęcone karom administracyjnym miały na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli więc organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu to, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi była jedynie notatka służbowa Policji), minimum 7-10 dni. W danym przypadku byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach narzuconą przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 omawianej ustawy oraz z celem samej regulacji. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, wynika bowiem, że w celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19, w nowym rozdziale 8a do zmienianej ustawy wprowadza się kary pieniężne w wysokości od 5 000 złotych do 30 000 złotych w zależności o rodzaju czynu.

W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo), oraz że aby kary miały skutek muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne.

Organ nadzoru sanitarnego wskazał również, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, co wynika z "natury" określonych postępowań administracyjnych mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). W ocenie PWIS taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Niewątpliwie w sytuacji, w której ok. 38 mln obywateli Polski zagrożonych jest zakażeniem tym wirusem, a także możliwości miliardowych strat w gospodarce narodowej oczywiste jest, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma usprawiedliwiony przypadek odstąpienia od zasad ogólnych, bowiem celem jest ochrona życia i zdrowia całej populacji ludności Polski i gospodarki narodowej, której zapaść może zagrozić nie tylko dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat, ale również ich zdrowiu (bezrobocie, spadek finansowania publicznej służby zdrowia itp.).

Organ dodał, że w sprawie A. K. rozstrzygająca była kwestia nie tylko obiektywnego naruszenia prawa; zwrócił uwagę w tym miejscu na stopień winy skarżącej, który objawiał się rażącym egoizmem, ignoranctwem, którego skutki w danych okolicznościach bezpośrednio godziły w bezpieczeństwo zdrowotne bliżej nieokreślonej liczby ludzi (a co najmniej w poczucie ich bezpieczeństwa, które jest również niezwykle istotnym dobrem prawnie chronionym mającym wpływ na zdrowie jednostki). W żadnym miejscu odwołania strona nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego organowi odwoławczemu na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji. W tym zakresie zasadniczym działaniem, które mogło skutkować uchyleniem decyzji, byłoby niewątpliwie wykazanie procesowe (z poparciem w przedstawionym materiale dowodowym), że strona postępowania uczyniła wszystko co możliwe, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić, ewentualnie - dostosowując się do koncepcji odwołania zakładającej podważanie decyzji z powodu rzekomych błędów proceduralnych - że w postępowaniu w I instancji strona postępowania mogłaby udowodnić, że takie działania podjęła, a tylko z powodu niedopuszczenia jej do postępowania nie miała sposobności tego wykazać. Zdaniem PWIS w odwołaniu zabrakło więc chociażby próby usprawiedliwienia działania adresata decyzji w relacji do zagrożenia jakie swoim zachowaniem spowodował.

W ocenie organu odwoławczego, kilkudniowe opóźnienie w nałożeniu kary administracyjnej nie niweczy przesłanki wynikającej z art. 10 § 2 k.p.a. Co więcej, nałożenie tej kary wciąż miało sens i spełniało swoje założenia. Organ administracji publicznej musiał bowiem wyważyć również postulat szybkości postępowania w relacji do dochodzenia prawdy materialnej i zaspokoić obydwa te wymogi. Przeprowadził on postępowanie wyjaśniające w terminie kilku dni od zdarzenia uzasadniającego nałożenie kary, co obejmuje również okres działania Policji (od zaobserwowania naruszenia prawa do momentu przekazania notatki do organu administracji publicznej). Taka szybkość postępowania, niespotykana na co dzień w postępowaniu administracyjnym, podyktowana była właśnie koniecznością zdyscyplinowania adresata decyzji do zaprzestania dopuszczania się lekceważenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku którego inne osoby mogą zostać zakażone wirusem SARS-CoV- 2.

Ponadto organ administracji publicznej wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Zobowiązany był tym samym uwzględnić w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Nie oznacza to jednak, że sytuacja materialna zobowiązanego musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej, czy na jej wysokość. Samo pojęcie warunków osobistych obejmuje m. in. warunki zdrowotne, fizyczne i może zawierać również konieczność analizy sytuacji majątkowej strony, ale tylko w przypadkach, gdy jest to zasadne z racji charakteru przepisu za nieprzestrzeganie którego nakładana jest kara administracyjna. Jednocześnie zdaniem PWIS warunki materialne mogą mieć znaczenie przy wymierzaniu kary pieniężnej, jeżeli wnioski z nich wynikające pozwalają na wyłączenie odpowiedzialności, np. przy całkowitym braku winy wynikającym z obiektywnego pozbawienia strony możliwości uniknięcia naruszenia przepisu prawa powszechnie obwiązującego wskutek ciężkiej sytuacji materialnej, lub jej zmniejszenie - działanie w stanie wyższej konieczności uzasadnionej sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną. O wysokości kary w danej sytuacji decyduje głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych - zdrowia i życia obywateli - organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji. Nawet istotnie trudna sytuacja materialna nie powinna wpływać na obniżenie kary pieniężnej lub całkowite wyłączenie odpowiedzialności, skoro skarżąca działała w pełnej świadomości, lekceważąc zagrożenie jakie wywołała dla zdrowia i życia innych ludzi. Organ nadzoru sanitarnego uznał, że uwzględniając wagę czynu jakiego dopuściła się skarżąca, jej popadnięcie w ewentualny niedostatek jest konsekwencją nieodpowiedzialnego zachowania. Nie przestrzegając reżimu sanitarnego ustalonego prawem powszechnie obowiązującym adresat decyzji nie obawiał się bowiem, że w stan niedostatku zostaną wpędzone osoby, które wskutek jego zachowania mogły ulec zakażeniu, stracić pracę w wyniku zapaści gospodarczej, ewentualnie utracić jedynego żywiciela rodziny - który również mógł zostać zakażony i umrzeć. W tym miejscu PWIS podkreślił, że czyn którego dopuścił się adresat decyzji zagrożony jest karą w wysokości do 30 000 złotych, a nałożona kara stanowi jedynie 1/3 tej wartości. Z pewnością jest dolegliwa dla adresata decyzji, ale jednocześnie najniższa jaka mogła być przyznana w relacji do wszystkich wymogów wynikających z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Organ wyważył interesy w niniejszej sprawie - interes indywidualny adresata decyzji w korelacji z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, którzy również mają prawo oczekiwać, że adresat decyzji nie będzie podejmował działań narażających ich zdrowie na poważny uszczerbek, a nawet śmierć, a w łagodniejszym wymiarze - utratę źródła zarobkowania wskutek zatrzymanej gospodarki.

Organ II instancji wskazał, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie ustalony został w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach policjanta, a więc osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Z treści art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wynika bowiem wprost, że właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest jedynie do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy, m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy), mając ku temu niezbędne uprawnienia. Biorąc pod uwagę oparcie systemu porządku publicznego na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych, w tym funkcjonariuszy Policji, PWIS stwierdził, że zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego dokonane ustalenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z notatki Policji, na podstawie której ustalono stan faktyczny, nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność funkcjonariusza Policji. Równocześnie w ocenie organu odwoławczego w świetle ustaleń wynikających z notatki Policji, brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji.

Odnosząc się do problematyki przetwarzania danych osobowych skarżącej, PWIS wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1j ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Stąd też zdaniem PWIS nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, PPIS jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej podkreślił, że zasada ta miała zastosowanie w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie organ z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko A. K.). W procesie wydawania przedmiotowej decyzji PPIS dokonał analizy notatki służbowej Policji z zaistniałego zdarzenia. Wydając decyzję o nałożeniu kary organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawił się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia innych, niewinnych osób. Organ przeanalizował jakie skutki mogło mieć nieprzestrzeganie regulacji ustalonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 792), które to skutki niestety materializują się w kolejnych zachorowaniach, wskutek przenoszenia wirusa SARS-CoV-2 przez osoby bezobjawowe na osoby podatne na zakażenie. Dalszy postęp epidemii uzależniony jest od przestrzegania rygorów sanitarno-higienicznych. Ich nieprzestrzeganie w sposób oczywisty przyczynia się do rozwoju epidemii w Rzeczypospolitej Polskiej, której negatywne skutki odczuwa każdy obywatel. Państwo Polskie ponosi olbrzymie wydatki na działania ochronne i ratownicze (zarówno w kontekście ratowania życia i zdrowia, jak i wspomagania przedsiębiorców, m.in. w celu zachowania miejsc pracy). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej działań, które mają na celu zobowiązanie osób nieprzestrzegających rygorów sanitarno-higienicznych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do przestrzegania przepisów kształtujących zachowania mające na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi. Słuszny interes obywateli, który musi być brany pod uwagę przy każdym postępowaniu administracyjnym, objawił się w prawie obywateli do oczekiwania od organu administracji publicznej zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego, również poprzez administracyjne oddziaływanie na osoby, które temu bezpieczeństwu zagrażają. Niepodobna uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 k.p.a. Osoby nieprzestrzegające rygorów sanitarnych mogą nieświadomie rozprzestrzeniać wirusa SARS-CoV-2, w wyniku czego osoby przestrzegające rygorów i cierpliwie znoszące ograniczenia w nadziei na rychłą poprawę sytuacji epidemiologicznej mogą zostać zakażone kilka-kilkanaście dni po zachowaniu sprawcy (w sklepie, w środkach transportu publicznego, u fryzjera, na klatce schodowej itp.), w wyniku czego mogą doznać poważnego uszczerbku na zdrowiu, a w niektórych przypadkach utracić życie w odosobnieniu, bez możliwości pożegnania z najbliższymi członkami rodziny (nawet z zachowaniem 2 m od siebie). W demokratycznym państwie prawa osoba naruszająca przepisy prawa powszechnie obowiązującego ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego innych osób (w tym całej społeczności lokalnej) nie może posiadać uprzywilejowanej pozycji wobec obywatela narażonego na zakażenie wskutek tych niezgodnych z przepisami działań, a który prawnie zasługuje na ochronę ze strony organów administracji rządowej. Na straży bezpieczeństwa tego drugiego obywatela zobowiązany jest stać organ administracji publicznej i uwzględniać słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli w relacji do interesu prywatnego sprawcy, które to interesy w danych okolicznościach sprawy w sposób oczywisty górują nad interesem prywatnym (w istocie jedynie majątkowym) osoby lekceważącej przestrzeganie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji stwierdził, że w świetle art. 38 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej prawnej ochrony życia, również przed skutkami działań osób, które swoimi bardziej lub mniej zawinionymi działaniami, mniej lub bardziej świadomie, doprowadzają do zagrożenia tej podstawowej wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), co materializuje się w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 189c i art. 189d pkt 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik rozwinął powyższe i zarzucił w pierwszej kolejności obu organom inspekcji sanitarnej, że niezgodnie z prawem dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. W szczególności, organy nie zawiadomiły strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co pozbawiły ją uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych.

Rzecznik nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w odwołaniu nie uprawdopodobniła istotności wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, ani nie wskazała, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Już na podstawie petitum odwołania można było bowiem ustalić, że wpływ naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polega na uniemożliwieniu stronie w toku postępowania przed organem I instancji podważenia notatki sporządzonej przez Policję.

Za niezrozumiałe Rzecznik uznał wywody organu odwoławczego wywodzące brak wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy z “natury" postępowania w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej. Podniósł, że organ zdaje się w ogóle nie dostrzegać, że postępowanie dowodowe może być prowadzone w kierunku podważenia okoliczności wynikających z notatki Policji. Nie można ex ante zakładać, że pominięcie czynnego udziału strony nie może mieć wpływu na treść decyzji. Idąc tym tokiem argumentacji, należałoby w konsekwencji przyjąć, że udział strony w tym postępowaniu w ogóle nie ma znaczenia, ponieważ cokolwiek twierdzi strona nie jest istotne w świetle notatki Policji.

Rzecznik nie zgodził się też z PWIS co do uzasadnienia odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. Powołany przepis pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. W orzecznictwie podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2004 r.. sygn. akt VI SA Wa 139/04). Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.. oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia.

Rzecznik podtrzymał też stanowisko i argumentację przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi notatka służbowa funkcjonariusza policji zawierająca dane osobowe strony przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone rodzajowo czynności. Podniósł, że żaden przepis ustawy nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości.

Rzecznik nie zaakceptował także stanowiska organu odwoławczego co do oceny zastosowania art. 189d k.p.a. Wskazał, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii; organ odwoławczy nie mógł zatem uznać, że waga i okoliczności naruszenia prawa jest dyrektywą naczelną w stosunku do warunków osobistych strony.

Rzecznik podniósł w końcu, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1066), które obowiązywało w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, nakaz jednoczesnego poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry nie dotyczył osoby, która wykonywała obowiązek zakrywania ust i nosa za pomocą maseczki, przyłbicy lub odzieży (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia). Obowiązek zakrywania ust i nosa nie dotyczył z kolei osoby, która nie może zakrywać ust lub nosa z powodu stanu zdrowia, całościowych zaburzeń rozwoju, zaburzeń psychicznych, niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym albo głębokim, lub osoby mającej trudności w samodzielnym zakryciu lub odkryciu ust lub nosa; okazanie orzeczenia lub zaświadczenia w tym zakresie nie jest wymagane (§19 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia). Wskazał więc, że przedmiotowe zwolnienie z obowiązku zakrywania ust i nosa aktualne było także w poprzednich wersjach rozporządzenia. Konkludując podał, że obecne przepisy są zatem względniejsze niż regulacje, które obowiązywały w dniu zdarzenia, czyli 7 maja 2020 r. Stosownie do postanowień art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zgodnie z tą dyrektywą, stanowiącą odzwierciedlenie art. 4 § 1 Kodeksu karnego, organ wymierzający administracyjną karę pieniężną zobligowany jest do uwzględnienia wszelkich korzystnych dla "sprawcy" deliktu administracyjnego zmian prawnych, do których doszło od momentu popełnienia przewinienia.

Odrębną skargę na ww. decyzję PWIS wniosła A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, z którym strona skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się, możliwości odniesienia się do tegoż materiału, a także złożenia swoich zastrzeżeń i wniosków mających w ocenie skarżącej istotne znaczenie dla przełożenia się na skuteczną obronę praw w postępowaniu administracyjnym;

-art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., przez niezapewnienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu na żadnym z jego dotychczasowych etapów, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania w sposób uchybiający naczelnym zasadom postępowania administracyjnego, jakimi są zasada prawdy obiektywnej oraz zasada działania na podstawie przepisów prawa;

-art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. i zawartych w nich zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz przekonywania, "poprzez pozbawione podstaw wnioskowanie, iż zapewnienie stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w treść odwołania strona i tak nie byłaby" w stanie wykazać braku swojej winy, a także poprzez nieuprawnione wnioskowanie, iż odwołanie strony można zakwalifikować jako "dorozumiane przyznanie strony co do świadomego naruszenia przepisów";

-art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 oraz 10 §1 i § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;

-art. 103 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie powołania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych dowodów, na podstawie których organ wywiódł naruszenie przez stronę przepisów prawa - brak jest bowiem wskazania personalnie imion i nazwisk świadków naruszenia prawa przez skarżącą, brak jest imion i nazwisk funkcjonariuszy, którzy sporządzili notatkę będącą jedyną podstawą wydanej decyzji, ani nie została całkowicie ujawniona treść przedmiotowej notatki, a więc sporządzono uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz sądowej w zakresie oceny poprawności postępowania dowodowego w sprawie;

-art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - "Konstytucja RP"), poprzez oczywiste ich uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa ustanowionych niezgodnie z dyspozycją art. 2 Konstytucji RP;

-art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i nast. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 - "ustawa o zapobieganiu"), poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy prawa ustanowione niezgodnie z art. 2 Konstytucji RP;

-§ 17 ust. 1 pkt. 1) i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792 - "rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 2020 r."), poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy prawa ustanowione niezgodnie z przepisem art. 2 Konstytucji RP.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji PWIS i decyzji PPIS oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w toku postępowań obu instancji nie miała możliwości odniesienia się do głównego dowodu w sprawie, jakim była notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji, co dałoby jej możliwość zapoznania się z jej pełną treścią i wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie zostało jej także wskazane, w jaki sposób funkcjonariusze określili dokładną odległość, w jakiej znajdowała się od innych uczestników zgromadzenia ani nie wyjaśniono, jaki moment był miarodajny dla tej oceny. Odmówiono więc w tym zakresie skarżącej skorzystania z możliwości obrony swoich praw, co doprowadziło do jednostronnej oceny materiału dowodowego przez organy obu instancji z pokrzywdzeniem skarżącej.

Wskazała też, że organ nie dość, że usankcjonował uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw prowadząc do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, to dodatkowo dokonał niedopuszczalnego wnioskowania, że odwołanie stanowi de facto przyznanie się do winy, zarzucając skarżącej naruszenie przepisów w sposób świadomy. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie miała możliwości złożenia zastrzeżeń do treści notatki Policji, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę sytuacji przez organ. Takie zachowanie organu stanowiło rażące naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania.

Poza tym, w ocenie strony skarżącej, wymierzenie i pobranie grzywny nie mają żadnego wpływu na rozprzestrzenianie się wirusa, stąd nie ma uzasadnienia argument, iż przyspieszenie toku postępowania kosztem podstawowych uprawnień skarżącej było konieczne i sprawa nie cierpiała zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Bezsprzecznym jest, iż pandemia SARS-COV-2 w niektórych przypadkach może stanowić okoliczność nadzwyczajną, mającą wpływ na przebieg postępowań, aczkolwiek ukaranie mandatem i natychmiastowe egzekwowanie mandatu pieniężnego w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wpływa na rozwój epidemii, a więc zastosowanie się do przepisów k.p.a. skutkujące nieznacznym wydłużeniem postępowania w I instancji nie miałoby bezpośredniego przełożenia na wzrost zakażeń czy też zwiększenie niebezpiecznych zachowań społecznych skutkujących wzrostem zachorowań na C0V1D-19. Kara pieniężna wprowadzona mocą regulacji dotyczących pandemii ma w założeniu spełniać m.in. funkcję prewencyjną, jednak do osiągnięcia tego celu nie jest niezbędne naruszanie podstawowych zasad procedury administracyjnej (art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a.) co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

I dalej, skarżąca podniosła, że rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. zostało w jej ocenie wprowadzone z naruszeniem przepisów Rozdziału XI Konstytucji RP, dotyczącego stanów nadzwyczajnych. Konstytucja przewiduje w wymienionym rozdziale narzędzia prawne, które można swobodnie ocenić jako wyłącznie odpowiednie do wykorzystania w sytuacji ogólnoświatowej epidemii wywołanej wirusem SARS-COV-2. Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedni stan nadzwyczajny może zostać wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, przy czym warunki te muszą zostać spełnione łącznie. Jest to przesłanka, która warunkuje wprowadzenie każdego z trzech przewidzianych stanów nadzwyczajnych, a szczegółowe przesłanki wprowadzenia każdego ze stanów nadzwyczajnych przewidziane są odrębnie. Przepisy te mają na celu zapewnienie, iż nawet w nadzwyczajnej sytuacji poszanowane są prawa obywateli i zachowana jest klarowność porządku prawnego. Nie jest więc właściwe ich pomijanie i wykorzystywanie zwykłych środków prawnych w przypadku zaistnienia sytuacji nadzwyczajnej. Zwalczanie epidemii wymaga specjalnych narzędzi, które muszą być zgodne z prawem - w szczególności, jeśli do tego celu niezbędne jest ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Niestosowanie się do powyższych reguł skutkuje brakiem poszanowania zasady demokratycznego państwa prawa, na którą składa się m.in. zasada zaufania obywatela do państwa, zasada jednoznaczności prawa (dyrektywa poprawnej legislacji).

Podsumowując skarżąca podała, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny naruszył swoim rozstrzygnięciem podstawowe zasady procedury administracyjnej, odmawiając skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie (i sankcjonując taki stan rzeczy w I instancji), a także dokonując jednostronnej oceny enigmatycznego materiału dowodowego w oparciu o nieuzasadnione domniemania, że informacje podane w notatce policji są zgodne z rzeczywistością, a nadto wyczerpują wszystkie inne okoliczności niezbędne dla oceny zachowania skarżącej. Przede wszystkim jednak, obie decyzje zostały oparte na przepisach prawa, które w ocenie strony skarżącej, uchybiają Konstytucji RP przez bezprawne ograniczenie praw i wolności obywateli w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r.

Odpowiadając na skargi [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Skarga Rzecznika zarejestrowana została pod sygn. akt VII SA/Wa 2457/20, natomiast skarżącej – pod sygn. akt VII SA/Wa 1471/20; postanowieniami z 28 stycznia 2021 r. wydanymi w obu tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie spraw ze wskazanych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzenie pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 1471/20 – stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalniać może sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie w dniu 7 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w kontrolowanych decyzjach wskazano na art. 48a ustawy o zapobieganiu.

W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.

W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Jak stanowi natomiast art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1)zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2)rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322, 374 i 567) Rada Ministrów 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 17 ust. 1 pkt 1 przewidziano, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad:

- dzieckiem do ukończenia 13. roku życia,

- osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

W niniejszej sprawie w oparciu o § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. organy uznały, że skarżąca naruszyła w dniu 7 maja 2020 r. o godzinie 18.30 w okolicy ul. [...] w [...] prawo, nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Na tej też podstawie, z uwzględnieniem art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono jej karę w wysokości 10.000,00 zł.

Analiza § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten - nakazujący określony sposób przemieszczania się - ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

W kontekście tej analizy Sąd zauważa, że art. 52 Konstytucji RP w ust. 1 każdemu zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle wskazanych przepisów Konstytucji RP, art. 31 ust. 3, jak i ust. 3 art. 52, możliwe jest wprowadzenie ograniczeń każdej z powyższych czterech wolności jednostki (o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych przez pierwszy z nich, tj. w drodze ustawy. W tym przypadku w akcie prawnym rangi ustawy obowiązującym w dacie wydania ww. rozporządzenia Rady Ministrów nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności. Całość ograniczenia (nastawionego na przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19) zawarto w rozporządzeniu.

Byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku rozporządzenia o ogłoszeniu jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2, art. 232 i art. 233 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2, i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) i "w zakresie dopuszczonym" ustawą o stanie klęski żywiołowej. Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (v. K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, "jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia." (v. P 11/98).

Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W dostępnych komentarzach do tego artykułu zaznacza się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), oraz że "Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe." (v. P 4/05). Rozporządzenia nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – "nakazie określonego sposobu przemieszczania się". Nie wynika z tego nakaz zachowania nie mniej niż 2 m od siebie w przypadku jednoczesnego przemieszczania się pieszo, który to (z nielicznymi wyjątkami) wprowadzono mocą cyt. powyżej § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wprowadzono nim (do odwołania) obowiązek poruszania się (pieszo) w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby - z wyjątkami określonymi w pkt a) i b) ust. 1 pkt 1 § 17. W rzeczywistości więc obowiązek ten sprowadza się do ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp. Nakaz ten ingeruje w sposób oczywisty w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego nakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w kwestiach jedynie "technicznych" do tak wprowadzonego ograniczenia wolności poruszania się. Żadne przepisy ustawy o zapobieganiu nie zawierają bowiem norm prawnych odwołujących się do użytego w spornym rozporządzeniu (§ 17) określenia "przemieszczanie się pieszo (...) w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie". Natomiast upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 12 nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - ww. rozporządzenie wykonawcze regulując nakaz przemieszczania się w określony sposób wykroczyło w tej (badanej) części poza granice delegacji ustawowej (a nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego)); rozporządzenie to w omawianym zakresie jest też sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 233 ustawy zasadniczej, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy. Co istotne, w dacie zdarzenia (7 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałby obowiązek zachowania na terytorium RP odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania w sprawie omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Nie znajdując zaś podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącej naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały w sprawie bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: 1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;"). Niemniej jednak przyjęcie, że ten ostatni nie dotyczy nakazu, w związku z którym wydano orzeczenie w niniejszej sprawie, uzasadnia stwierdzenie o braku podstawy prawnej dla ww. organu do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie przesłanka braku podstawy prawnej uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wziął pod uwagę, że uregulowana w ten sposób podległość sędziego wobec przepisów Konstytucji ma przy tym charakter bezwzględny (co wzmocnione jest nakazem bezpośredniego jej stosowania (art. 8 ust. 2)), a konsekwencją tej zasady jest prawo sędziego do incydentalnej kontroli legalności aktów podustawowych. Tego rodzaju kontrola nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny może więc odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Zauważa, że istota art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, że sąd (lub inny podmiot stosujący prawo) może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Powyższe nie oznacza powszechnego i nieograniczonego uprawnienia sądu do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak sąd samodzielnie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z ww. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z normą ustawową. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym NSA stwierdził, że "Nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Takie uprawnienie sądu wynikało z ówcześnie obowiązującego art. 62 Konstytucji z 1952 r., który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego w 1985 r., a znalazł jeszcze silniejsze podstawy w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). (...) Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40)."

Powyższa ocena zdeterminowała rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie, czyniąc jednocześnie pozostałe kwestie podniesione w skargach "mniej" istotnymi.

Niemniej jednak (z uwagi na skalę popełnionych w sprawie błędów) za konieczne Sąd uznał odniesienie się także do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą i Rzecznika, a dotyczących tak sposobu procedowania, jak i nieuwzględnienia przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

I tak Sąd stwierdza, że rację ma skarżąca i Rzecznik podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), który dodano nowelizacją z 16 kwietnia 2020 r. i zaczął obowiązywać od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się jednak przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd podziela bowiem w całości stanowisko Rzecznika, że załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Poza tym kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia oraz prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Trudno z powyższych okoliczności wyprowadzić więc uzasadnienie dla odstąpienia od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważa przy tym także, że całkowicie umknęło organom orzekającym w niniejszej sprawie (wskazującym na konieczność szybkiego/sprawnego przeprowadzenia postępowania), że ustawodawca obok szybkości postępowania (v. art. 12 § 1 k.p.a.) nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa, na co wskazuje odwołanie skarżącej i jej skarga (przywołane tam okoliczności odnoszące się do zdarzenia z 7 maja 2020 r., całkowicie pominięte w postępowaniu – nie objęte badaniem) nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Za zasadne Sąd uznał również pozostałe zarzuty procesowe skarg. Zdaniem Sądu z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy orzekające ograniczyły bowiem postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe - w tym przesłuchanie skarżącej w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Warto przy tym odnotować, że na podstawie art. 15 zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie - jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - w odniesieniu do nakazu odpowiedniego sposobu przemieszczania się. Już choćby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do okoliczności zdarzenia zaistniałego w dniu 7 maja 2020 r. z jej udziałem. Poza tym notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana PPIS nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Treść tej notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu; nie jest sporządzana w "przepisanej formie", a jej autorem nie jest "organ państwowy"; nie jest więc dokumentem stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego wiarygodność tej notatki winna być potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Tym bardziej wówczas, gdy okoliczności z niej wynikające są przez stronę kwestionowane. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Dalej, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły także art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Dopuszczając się wskazanych naruszeń, organy orzekające naruszyły w konsekwencji również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie podjęły żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

I w końcu Sąd stwierdza, że orzekając o karze pieniężnej z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy sanitarne naruszyły też art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając tę karę w wysokości 10.000,00 zł warunków osobistych skarżącej. Przepisy procedury administracyjnej nakazują zaś przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, ale też warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"), v. art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika jaka jest sytuacja osobista, zdrowotna, rodzinna i majątkowa skarżącej. Nie uwzględniono poza tym także zmiany stanu prawnego w dacie orzekania organu II instancji; nie rozważono ww. okoliczności w kontekście art. 189d i art. 189c k.p.a., błędnie wywodząc o podstawie do takiego działania z charakteru naruszenia i wagi sprawy.

Z tych przyczyn, nie widząc jednocześnie podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak, w sentencji.

Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek zawarty w skardze, a przy tym: wysokość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (400 zł) i koszty zastępstwa procesowego (1817 zł), ustalając te ostatnie zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).