Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1263/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki A z siedzibą w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje ściągnąć od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) nieuiszczonej części wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Informacją z [...] marca 2020 r. (zatytułowaną: "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] ZZ K., [...]"; znak: [...]) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. – działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.wod.") – ustaliło podmiotowi Spółce A. w W. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wskazując w uzasadnieniu, że opłata została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 pr.wod. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502; dalej "rozporządzenie RM") jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, w wysokości [...] zł na dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni, i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] mł/h, wynoszącej po przeliczeniu (zgodnie z art. 552a pr.wod[...] mł/s.

Reklamację na tę informację złożyła Spółka A. w W. (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca"), zarzucając, że opłata została naliczona bezpodstawnie, gdyż w powołanym art. 271 ust. 5 pr.wod. mowa jest o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a zdaniem Skarżącej wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego (niezanieczyszczone wody) nie spełniają znamion ścieków określonych w art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod.

Decyzją z [...] maja 2020 r. (znak: [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "Organ") określił Spółce za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki oraz ścieków przemysłowych pochodzących z zaplecza administracyjno-warsztatowego Odkrywki w W. (mieszaniny ścieków bytowych, z myjni pojazdów i wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody) – do wód powierzchniowych, tj. przełożonego koryta S. J., obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 366 dni i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym objętym decyzją Marszałka Województwa W. znak [...] z [...] grudnia 2015 r. (zwanym dalej "Pozwoleniem wodnoprawnym" lub "Pozwoleniem"), tj. w łącznej ilości [...] m3/s.

W uzasadnieniu decyzji Organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji Spółki, gdyż obowiązek określenia opłaty stałej za korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu do wód zanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego wynika z aktualnego stanu prawnego, a dokonana przez Skarżącą w reklamacji interpretacja przepisu art. 271 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarazem Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do wystawionej informacji rocznej dostrzegł potrzebę korekty, polegającej na tym, że w niniejszej decyzji wyłączono z opłaty stałej następujące usługi wodne:

- ujęte w pkt III.1 Pozwolenia – gdyż samo ujmowanie wód podziemnych i opadowych lub roztopowych, tj. samo odwodnienie wgłębne i powierzchniowe Odkrywki, wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ale obowiązek uiszczenia opłaty stałej powstaje dopiero na skutek wprowadzania ujętych i zanieczyszczonych wód do środowiska, co zostało określone w pkt III.3 lit. a i pkt III.3 lit. c w zw. z pkt III.4 Pozwolenia;

- ujęte w pkt III.3.b Pozwolenia – gdyż zgodnie z aktualnym i obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym wody pochodzące z odwodnienia Odkrywki w zakresie objętym tym punktem nie są zanieczyszczone, na co wskazuje pkt III.4 Pozwolenia;

- ujęte w pkt III.3.e Pozwolenia – gdyż wprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych stanowi na gruncie ustawy Prawo wodne odrębną usługę wodną i w analizowanej sprawie opłata stała z tego tytułu wynosi [...] zł, więc zgodnie z art. 279a pr.wod. w tym przypadku podmiot nie ponosi opłaty (wynoszącej mniej niż [...] zł), a organ nie przekazuje podmiotowi informacji ustalającej opłatę.

Ustalając decyzją wysokość opłaty stałej Organ, jak wyjaśnił, przeliczył określoną w Pozwoleniu wodnoprawnym ilość wprowadzanych do środowiska (do przełożonego koryta [...]) ścieków, wyrażoną tam w m3/h – w łącznej ilości [...] (tj. [...] m3/h wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego Odkrywki + [...] m3/h wód pochodzących z odwodnienia powierzchniowego Odkrywki + [...] m3/h ścieków przemysłowych pochodzących z zaplecza administracyjno-warsztatowego Odkrywki w W. ) – na m3/s, co dało [...] m3/s.

Dalej wskazano, że Spółka korzysta z Pozwolenia wodnoprawnego, które zostało wydane zgodnie z wnioskiem Spółki i szczegółowo określa w pkt III.4 wskaźniki zanieczyszczeń w mieszaninie ścieków objętych pkt III.3 lit. a, lit. c i lit. d Pozwolenia. Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że zanieczyszczone, bo zawierające ww. substancje szkodliwe, wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego oraz ścieki przemysłowe pochodzące z zaplecza administracyjno-warsztatowego odkrywki stanowią ścieki w świetle art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod. – co potwierdza treść pkt III.4 Pozwolenia – stąd szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu takich zanieczyszczonych wód do środowiska podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne, co wynika wprost z art. 271 ust. 5 w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 4 pr.wod. oraz z art. 268 ust. 1 pkt 2 pr.wod.

Dyrektor Zarządu Zlewni zaznaczył, że kwalifikacja wód pochodzących z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego jako wód zanieczyszczonych nastąpiła nie tylko w oparciu o powyższe regulacje prawne, ale także w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego, w powiązaniu z charakterystyką działalności kopalni odkrywkowej Spółki oraz celem i sposobem korzystania przez kopalnię z wód. Organ wskazał, że w wyniku eksploatacyjnej działalności kopalni ulegają zmianie stosunki wodne w rejonie jej oddziaływania. Powstające przeobrażenia dotyczą m.in. zmian jakości wody, czy przekształcenia sieci hydrograficznej. Z terenu kopalni odprowadzane są do środowiska następujące rodzaje wód: (i) wody opadowe z odwodnienia zwałowiska zewnętrznego, (ii) wody kopalniane z odwodnienia wyrobiska górniczego i jego przedpola (wody z odwodnienia zakładu górniczego), (iii) ścieki socjalno-bytowe z obiektów pomocniczych i administracyjnych obsługi kopalni, (iv) wody deszczowe spływające z terenów zaplecza technicznego zakładu. Odnośnie do wód kopalnianych wskazano, że odwodnienie zakładu górniczego realizowane jest poprzez system hydrotechniczny. Wody spływające do rząpi pompowni ulegają po drodze zanieczyszczeniu ilastą lub węglową zawiesiną koloidalną. Ze względu na jej szczególny charakter, wynikający ze składu litologicznego złoża, wielkość i głębokość wyrobiska, zawiesiny tej praktycznie nie można usunąć metodami mechanicznymi. Składają się na nią cząstki węgla, piasku, iłów i glin. Procesowi zanieczyszczenia wód z wyrobiska sprzyja dodatkowo niezbędne podczas wydobywania kopalin jej rozdrobnienie. Ze względu na te właściwości fizyczne na skutek oddziaływania sił międzycząsteczkowych, znaczna część zawiesiny nie aglomeruje i nie jest wytrącana z wody w procesie sedymentacji, szczególnie w okresach deszczowych. Podkreślono, że nawet poddanie takich wód procesom oczyszczania nie spowoduje, że nabędą one cechy wód niezanieczyszczonych.

Co więcej – jak dalej wyjaśnił Organ – wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach pochodzących z odwodnienia Odkrywki kształtuje się na poziomie 1500 mg/l, co również wynika wprost z treści Pozwolenia wodnoprawnego. Wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi przekracza zatem w analizowanej sprawie poziom 500 mg/l, co wynika jednoznacznie z treści Pozwolenia. Organ podkreślił, że to właśnie wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią art. 552 ust. 2 pkt 1 i art. 552a pkt 4 pr.wod. Wydane na rzecz Spółki pozwolenie wodnoprawne "odzwierciedla faktyczny zakres korzystania przez Kopalnię z wód – gdyż pozwolenie to od daty jego wydania, aż po cały okres objęty niniejszą decyzją zachowało identyczne brzmienie, tj. nie zostało cofnięte lub ograniczone, ani jego treść nie uległa zmianie – w szczególności co do wskaźnika określającego wartość sumy chlorków i siarczanów na poziomie 1500 mg/l". Zdaniem Organu zmiana tego wskaźnika mogłaby nastąpić, gdyby systematycznie dokonywane przez Kopalnię, w wykonaniu obowiązku określonego w pkt. III.5 i III.6 Pozwolenia, pomiary ilości i jakości dopuszczonych wskaźników zanieczyszczeń – sumy chlorków i siarczanów – wykazywały wartość niższą niż wskazano w Pozwoleniu, a nadto wartość ta musiałaby osiągać poziom niższy niż 500 mg/l, aby Kopalnia mogła korzystać ze zwolnienia z opłaty za usługi wodne. W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni, w analizowanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 279 pkt 3 pr.wod. umożliwiający zwolnienie z opłat za usługi wodne.

W konkluzji Organ stwierdził, że skoro Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie Pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków – wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego oraz ścieków przemysłowych, to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr.wod. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółka A reprezentowana przez r.pr. T. W., który wniósł o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 271 ust. 5 pr.wod. przez nie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących tego przepisu,

2) art. 279 pkt 3 oraz art. 16 pkt 61 pr.wod. przez niewyjaśnienie zaistnienia przesłanek w nich określonych i poczynienie niezbędnych ustaleń w zakresie zastosowania tych przepisów oraz uznanie, bez analizy ww. przepisów, niejako z "góry", że naliczenie opłaty stałej jest zasadne,

3) art. 7a § 1 k.p.a. przez nie rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących interpretacji przepisu art. 271 ust. 5 pr.wod. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i obliczenie tej opłaty w najwyższej możliwej do uzyskania,

4) art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznie relewantnych z punktu widzenia wskazanego przez stronę naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 oraz art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod.

W uzasadnieniu skargi jej autor ocenił, że stanowisko organu administracji jest wadliwe, a wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod. powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne, z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, zgodnie z ww. przepisem ściekami nie są niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. W związku z tym w sposób bezsporny (Organ tego nie kwestionuje) została spełniona jedna przesłanka pozwalająca na uznanie, że odprowadzane wody nie są ściekami. Drugą, która musi być spełniona kumulatywnie, jest to, aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu, ale występuje – zdaniem Skarżącej – odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Z punktu widzenia technologicznego wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego są wodami niezanieczyszczonymi, gdyż jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie. Dlatego też w świetle art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod. nie mogą być one uznane za ścieki. A skoro tak, to ich odprowadzanie do środowiska nie powinno być objęte obowiązkiem ponoszenia opłat, gdyż te ponoszone są tylko za odprowadzanie ścieków. W ocenie pełnomocnika Skarżącej stanu tego nie zmienia fakt, na którym koncentruje się Organ, że w Pozwoleniu wodnoprawnym wskazano, iż upoważnia ono do odprowadzania ścieków. Decyzja ta była bowiem wydana przed wejściem w życie Prawa wodnego z 2017 r., a skoro tak, to w procesie interpretacji jego postanowień należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się w nim posłużono. Mogą one bowiem wpływać na zakres obowiązków spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska. Najlepszym przykładem takiej zmiany wynikającej ze zmiany stanu prawnego są wody opadowe, które w poprzednim stanie prawnym były ściekami, a w obecnym już takiego charakteru nie mają. Nie budzi jednak wątpliwości, że aktualnie ich odprowadzanie do środowiska na podstawie pozwoleń, w których były one nazywane ściekami, nie jest już odprowadzaniem ścieków.

Po drugie, art. 279 pkt 3 pr.wod. stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez różnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z przepisu tego nie wynika, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku, w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego, Organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska, wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty. Skoro zaś w art. 279 pkt 3 pr.wod. nie wskazano, że zwolnieniem objęte są tylko przypadki, w których już w pozwoleniu przewidziano, że emisja siarczanów i chlorków nie będzie przekraczała tych wielkości, to znaczy, że organ powinien badać rzeczywistą emisję. W przeciwnym razie doszłoby do absurdalnych sytuacji, w których ze zwolnienia korzystałyby podmioty przekraczające w praktyce wielkości emisji wynikające z art. 279 pkt 3 pr.wod., tylko dlatego, że miały określone niższe parametry w pozwoleniu.

Poza tym, w ocenie Skarżącej, postępowanie organu administracji narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo iż sposób ustalenia opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w k.p.a., jak i w dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 pr.wod. Ustalając zakres przedmiotowy obowiązku ponoszenia opłat stałych nie można zapominać o tym, że stanowią one element realizacji w praktyce, wynikającej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zasady "zanieczyszczający płaci", zgodnie z którą każdy korzystający powinien ponosić koszty swojego korzystania ze środowiska lub możliwości korzystania ze środowiska. Jeśli zaś narusza standardy wynikające z prawa lub wydanych decyzji administracyjnych, to powinien ponosić opłaty podwyższone lub kary pieniężne (w zależności od sytuacji). Jeśli zatem nie ma negatywnego oddziaływania na środowisko, to automatycznie powinno to być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy opłaty powinny być ponoszone. Nadto skarżąca Spółka wskazała, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby organ uwzględnił zasady przeprowadzenia postępowania wynikające z aktualnego brzmienia k.p.a. – z jego art. 7a § 1.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi oraz o zobowiązanie Skarżącej do przedłożenia wyników badań monitoringowych przeprowadzonych za okres objęty zaskarżoną decyzją, które spełniają wszystkie wymagania formalne i są przekazywane organom ochrony środowiska, określających poziom rzeczywistej emisji chlorków i siarczanów wprowadzanych do środowiska na podstawie pozwolenia wodnoprawego – na które to wyniki badań Skarżąca powołała się na s. 3 i 4 skargi na okoliczność ustalenia, czy wartość chlorków i siarczanów (Cl+SO4) wprowadzonych do środowiska w 2020 roku w związku z działalnością Spółki na podstawie Pozwolenia wodnoprawego przekroczyła wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) określoną w art. 279 pkt 3 pr.wod. na poziomie 500 mg/l.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie, inny akt) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Wód Polskich określająca dla Spółki A w W. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki oraz ścieków przemysłowych pochodzących z zaplecza administracyjno-warsztatowego Odkrywki (mieszaniny ścieków bytowych, z myjni pojazdów i wód popłucznych ze stacji uzdatniania wody) – do wód powierzchniowych (do przełożonego koryta [...]).

W ocenie Sądu decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana z istotnym naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że ostateczną decyzją Marszałka Województwa W. z [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]; dalej jako "Pozwolenie wodnoprawne" lub "Pozwolenie") zostało udzielone skarżącej Spółce pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód – polegające m.in. na wprowadzaniu ścieków do wód powierzchniowych (przełożonego koryta [...] i rzeki [...]) – w którym zostały też określone najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w mieszaninie ścieków, w tym wskaźniki dla chlorków (1000,0 mgCl/l) oraz dla siarczanów (500,0 [...]). Decyzja ta wydana została na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn zm.).

Z kolei zaskarżona decyzja została wydana pod rządem przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.") obowiązujących (z określonymi wyjątkami) od [...] stycznia 2018 r. (art. 574). Zgodnie z tymi przepisami, podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8 pr.wod.). Stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2 pr.wod. właściwym organem Wód Polskich w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego zarządu zlewni, przed którym postępowanie prowadzone jest według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. art. 14 ust. 2 pr.wod.). Z art. 267 pr.wod. wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Z kolei art. 268 pr.wod. (podobnie art. 269) formułuje regułę, w myśl której do usług wodnych, za które pobiera się opłaty, zalicza się m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (ust. 1 pkt 2 art. 268). Artykuł 270 ust. 8 pr.wod. stanowi, że: "Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Jednocześnie ustawodawca przewidział zwolnienia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym od obowiązku ponoszenia opłat, które pomieszczone zostały w różnych przepisach, w tym w niżej przywołanym art. 279 pkt 3 pr.wod.

W kontrolowanej sprawie istota sporu ogniskuje się wokół dwóch zasadniczych kwestii, a mianowicie tego, czy:

- po pierwsze – można uznać wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, odprowadzane przez Skarżącą do wód lub do ziemi, za ścieki w myśl definicji legalnej zamieszczonej w art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod., zgodnie z którą "ściekami" są wprowadzane do wód lub do ziemi "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych";

- po drugie – nawet jeśli wody te stanowiłyby ścieki (w całości lub w części), to czy nie powinny one zostać objęte zwolnieniem z opłaty stałej na mocy przepisu art. 279 pkt 3 pr.wod., w myśl którego zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii Skarżąca już w reklamacji wskazywała, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, jako wody niezanieczyszczone, nie spełniają znamion ścieków określonych w art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod. Z kolei Organ wydając zaskarżoną decyzję stanął na stanowisku, że wody pochodzące z odwodnienia Odkrywki są ściekami, gdyż nie są one "wodami niezanieczyszczonymi" w rozumieniu tego przepisu.

Przywołany wyżej art. 16 pkt 61 lit. e pod pojęciem "ścieków" nakazuje rozumieć wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych". W świetle cytowanej definicji legalnej wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami:

i) wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie;

ii) niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że mamy do czynienia z odwodnieniem zakładu górniczego oraz że – co przyznała Skarżąca w skardze – nie dochodzi w tym przypadku do wtłaczania pozyskanych wód do górotworu. Powyższe jednak nie może prowadzić do automatycznego uznania, iż mamy do czynienia ze ściekami, skoro w omawianym przepisie zawarto jeszcze wyłączenie co do wód niezanieczyszczonych.

W ocenie Sądu kwestia kwalifikacji prawnej spornych wód – czy są one, czy nie, ściekami w rozumieniu ww. przepisu – nie została dotychczas przez Organ należycie wyjaśniona.

Spółka w skardze podtrzymała swe stanowisko, że w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – wskazując, że jedynym oddziaływaniem na nie jest ich przepompowywanie (s. 3 uzasadnienia skargi).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z [...] grudnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] (jak dotychczas nieprawomocnym; dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – przywołanym także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zgodnie z którym ocena tego, czy można określone wody uznać za ścieki zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod., "ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód".

Jakkolwiek Organ w niniejszej sprawie podał, na czym opiera swoje stanowisko co do kwalifikacji – jako ścieków – wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki, to swoich twierdzeń w żaden sposób nie udokumentował. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy wcale nie wynika, aby prowadzone w niej było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ podał jedynie ogólnikowo, że: "Kwalifikacja wód pochodzących z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego jako wód zanieczyszczonych nastąpiła nie tylko w oparciu o powołane regulacje prawne, ale także w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego, w powiązaniu z charakterystyką działalności Spółki A. oraz celem i sposobem korzystania przez kopalnię z wód" (s. 3). Z uzasadnienia decyzji nie wynika już jednak, na jakiej konkretnie podstawie (tj. na jakich dowodach, źródłach, opracowaniach fachowych, itp.) Organ oparł swe "ustalenia" co do charakterystyki działalności kopalni odkrywkowej Spółki (zwięźle w zaskarżonej decyzji przedstawionej, wraz z odnośną charakterystyką fizyczną wód kopalnianych) oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód. Nie wynika to również żadną miarą z materiałów (nielicznych) zebranych w aktach sprawy.

Są to braki istotne, zwłaszcza że stanowisko Organu jest kwestionowane przez Skarżącą, która utrzymuje, że wody pochodzące z odwodnienia jej Odkrywki są wodami niezanieczyszczonymi, a w skardze dodatkowo podaje, iż dysponuje wynikami przeprowadzonych badań monitoringowych jakości, odprowadzanych z Odkrywki do środowiska, wód ("ścieków" według terminologii Pozwolenia wodnoprawnego, w którego pkt III.5 i III.6 wyraźnie przewidziano obowiązek prowadzenia takich pomiarów).

Wszystko to, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania Organu, aby Sąd wezwał Skarżącą do przedłożenia wyników badań, na które się ona w skardze powołuje, wypada zaznaczyć, że prowadzenie postępowania dowodowego i dokonywanie ustaleń faktycznych (które, jak wynika z zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku, sam Organ uznaje za istotne w tej sprawie) należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Stan faktyczny niniejszej sprawy wymagał wyjaśnienia podstawowych kwestii, których Organ w ogóle nie zbadał. Sąd zaś, o ile może przeprowadzić dowód uzupełniający (acz pod ww. warunkami), o tyle nie może zastępować w dokonywaniu istotnych dla sprawy ustaleń organu administracji publicznej, który w okolicznościach badanej sprawy nie podjął żadnych czynności w celu udokumentowania twierdzeń, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z [...].11.2008 r., II FSK [...], CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z [...].12.2008 r., VI SA/Wa [...], CBOSA). Przy tym "akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z [...].02.2008 r., I OSK [...], CBOSA).

Można przypuszczać, że brak potrzeby udokumentowania swoich ustaleń Organ wiązał z treścią obowiązującego Pozwolenia wodnoprawnego i zawartymi w nich danymi dotyczącymi możliwych zanieczyszczeń odprowadzanych wód ("ścieków").

W związku z tym należy zauważyć, że w Pozwoleniu udzielonym Skarżącej podane zostały maksymalne – a nie rzeczywiście cechujące odprowadzane wody – wskaźniki zanieczyszczeń. Wszak pkt III.4 Pozwolenia stanowi wyraźnie, że: "Wskaźniki zanieczyszczeń w mieszaninie ścieków (...) wprowadzanych do [...] w punkcie kontrolno-pomiarowym nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilości przekraczającej najwyższe dopuszczalne wartości: [podane tabeli]" – co, rzecz jasna, wcale nie oznacza, że takie wielkości są rzeczywiście osiągane (ani nawet – że takie zanieczyszczenia faktycznie w odprowadzanych wodach występują).

W tym kontekście wypada również odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"), które, jakkolwiek zostało sformułowane na gruncie stanu faktycznego dotyczącego opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowo-rozpadowych, to jednak z uwagi na przeprowadzoną przez ten Sąd wykładnię przepisów prawa przy użyciu dyrektyw systemowych i celowościowych zawiera pewne uniwersalne wskazówki, które należy uwzględniać dokonując wykładni przepisów obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r. na potrzeby ustalania opłat za usługi wodne w stosunku do podmiotów, które korzystają z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie nieobowiązującego już Prawa wodnego z 2001 r. Otóż, NSA przede wszystkim wskazał, że ustawa Prawo wodne z 2017 r. wprowadziła nieznaną wcześniejszej regulacji instytucję "usług wodnych" oraz wprowadziła opłatę stałą i zmienną za usługi wodne. Dlatego, mając na uwadze konkretne okoliczności danej sprawy, "organ ustalający wysokość opłaty stałej lub zmiennej za usługę wodnoprawną nie może oprzeć się wyłącznie na fakcie istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego" (wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...], CBOSA).

Przepis art. 271 ust. 1 pkt 4 pr.wod. wyraźnie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) ustalają Wody Polskie. Zatem treść tego przepisu wprowadza zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za "wprowadzanie" ścieków do wód lub do ziemi, a nie za potencjalną możliwość takiego wprowadzania. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód), o której mowa w art. 271 ust. 1 pr.wod., należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 5 pr.wod. (przy czym również w tym ostatnim przepisie mowa jest o wysokość opłaty stałej za "wprowadzanie" ścieków do wód lub do ziemi).

W szczególności mając na względzie te przepisy, NSA w innym orzeczeniu – tj. w dotyczącym opłaty stałej wyroku z [...] kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA) – stwierdził, że nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości opłaty stałej wywodzić wymagalności samego świadczenia. Z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika bowiem, że opłatę stałą ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którym bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty stałej, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, poprzez wprowadzanie do nich ścieków. Z przepisów tych natomiast wynika, że opłatę stałą ustala się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, czyli korzystanie z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość ustalana jest na podstawie art. 271 ust. 5 pr.wod. Jednocześnie organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Z treści art. 268 ust. 1 pkt 2 pr.wod. wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Zatem ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat do sytuacji, gdy faktycznie wprowadzane są ścieki do wód lub do ziemi, a nie – gdy istnieje tylko taka potencjalna możliwość, przewidziana w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym. W referowanym tu wyroku NSA zauważono też, że wprawdzie zgodnie z art. 270 ust. 8 pr.wod. opłata za usługi wodne w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, to nie można jednak przyjąć interpretacji najmniej korzystnej tego przepisu dla podmiotu obowiązanego i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia obowiązku wniesienia opłaty stałej. Zasadny jest bowiem pogląd, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za "daniny publiczne" uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por.: wyrok TK z [...].03.2010 r., K [...], OTK-A [...]/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej [...], Komentarz, Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 pr.wod., który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach). W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny – zgodnie z zasadą in dubio pro tributario – rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok TK z [...].07.2013 r., SK [...], OTK-A [...]/80). NSA zwrócił ponadto uwagę, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 2 pr.wod.) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 pr.wod.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot odprowadza ścieki do wód lub do ziemi, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 pr.wod. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione (por. też wyrok z [...].02.2020 r., II OSK [...], CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Organ, poza dołączeniem do akt kopii Pozwolenia wodnoprawnego oraz jego lekturą, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Tym samym stan faktyczny ustalony w tej sprawie należy uznać za co najmniej niekompletny. W konsekwencji Organ, jak to już wyżej wskazano, naruszył art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podkreślić należy, że Organ nie poczynił – a przynajmniej w aktach sprawy nie udokumentował – żadnych ustaleń na temat faktu występowania oraz wskaźników ewentualnych zanieczyszczeń w wodach pochodzących z Odkrywki, wprowadzanych do ziemi. I to pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam zauważył, iż Spółka mogłaby skorzystać ze zwolnienia z opłaty za usługi wodne, określonego w art. 279 pkt 3 pr.wod., "gdyby systematycznie dokonywane przez Kopalnię, w wykonaniu obowiązków nałożonych w pkt III.5 i III.6 pozwolenia, pomiary ilości i jakości dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń – sumy chlorków i siarczanów – wykazywały wartość niższą niż wskazano w pozwoleniu, a nadto wartość ta musiałaby osiągać poziom niższy niż 500 mg/l".

Należy podkreślić, że Organ nie tylko nie udokumentował swoich własnych twierdzeń, ale również jego uwadze uszło, iż w kontrolowanym postępowaniu powinien był znaleźć zastosowanie art. 79a k.p.a., który stanowi, że:

"§ 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony [a za takie "żądanie" należy w kontrolowanej sprawie uważać reklamację, która wszak inicjuje postępowanie administracyjne – uw. Sądu], informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

§ 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1".

Także w świetle tego przepisu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie jest prawidłowe stanowisko organu, jakoby wystarczającym dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy było oparcie się wyłącznie na treści obowiązującego i niekwestionowanego przez Skarżącą pozwolenia wodnoprawnego, a także na, nieudokumentowanym w żaden sposób, opisie charakterystyki pracy Kopalni zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W procesie ustalania opłat za usługi wodne, organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami zobowiązany jest w pierwszym rzędzie do zbadania, czy dla danego podmiotu istnieje w ogóle obowiązek ponoszenia tych opłat – co obejmuje także analizę możliwości zastosowania przewidzianych w ustawie zwolnień. Dopiero po ustaleniu, że nie zachodzi żaden ze wskazanych w ustawie wyjątków od obowiązku ponoszenia opłaty, organ może przystąpić do jej ustalenia (por. wyrok WSA z [...].01.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W konsekwencji w kontrolowanej sprawie rolą Organu było przede wszystkim ustalenie, czy w tej sprawie występują okoliczności – po pierwsze – pozwalające w ogóle na uznanie inkryminowanych wód, pochodzących z odwodnienia Kopalni, za "ścieki" w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e pr.wod., a jeśli tak, to – po drugie – mogące stanowić przesłankę do zastosowania ustawowego zwolnienia, przewidzianego w art. 279 pkt 3 pr.wod. Tymczasem Dyrektor Zarządu Zlewni nie poczynił – a przynajmniej w aktach sprawy nie udokumentował – żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, lecz oparł swoje rozstrzygnięcie de facto wyłącznie na treści Pozwolenia wodnoprawnego. W istocie więc Organ oparł się jedynie na "potencjalnej" możliwości wprowadzania ścieków z Odkrywki do wód powierzchniowych, nie zbadawszy, czy wprowadzanie "ścieków" w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e in principio pr.wod. (a nie tylko "wód niezanieczyszczonych", o których mowa w art. 16 pkt 61 lit. e in fine pr.wod.) faktycznie ma miejsce, ani – jeśli okazałoby się, że ma miejsce – czy nie są to ścieki będące wodami zasolonymi, w których wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) nie przekracza wielkości określonej w art. 279 pkt 3 pr.wod. (500 mg/l).

Z treści art. 279 pr.wod. wynika, że wszystkie wyszczególnione w jego pkt 1-5 rodzaje usług wodnych, polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat za usługi wodne – których to opłat generalny obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ust. 1 pr.wod. Już wykładnia językowa art. 279 pr.wod. wskazuje, że – lege non distinguente – zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do "opłat za usługi wodne" bez rozróżnienia, czy chodzi o opłaty stałe czy opłaty zmienne. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 pr.wod. jasno wynika, że w pojęciu "opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi" – z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie – mieści się zarówno opłata stała, jak i opłata zmienna, to już literalne brzmienie tego przepisu, zestawione z dyspozycją art. 279 pkt 3 pr.wod., dowodzi, że brak podstaw do ograniczania zwolnienia, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 279 pr.wod. (we wprowadzeniu do wyliczenia) terminem "opłata za usługi wodne", powoduje, że na gruncie analizowanej tu regulacji art. 279 pkt 3 pr.wod. termin ten należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 pr.wod., na które składają się opłata stała i opłata zmienna. Jest to tym bardziej uzasadnione, że lektura przepisów Prawa wodnego dotyczących opłat za usługi wodne pokazuje, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko w odniesieniu do jednej ze składowych opłat za usługi wodne (stałej albo zmiennej), to daje on temu wyraz w sposób jednoznaczny – tak, jak uczynił to np. w art. 270 ust. 2 pr.wod., wprowadzającym zwolnienie z opłaty stałej.

Przy wykładni art. 279 pr.wod. należy mieć także na uwadze, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym wszakże zastrzeżeniem, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci" (odpowiednio: "korzystający płaci").

Sąd w niniejszym składzie podziela też stanowisko judykatury, w myśl którego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny, albo żaden, wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z [...].04.2020 r., II OSK [...], CBOSA).

Wszystkie te okoliczności pozostały poza rozważaniami Organu, który również nie zbadał, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, we wprowadzanych przez Spółkę do wód powierzchniowych (do przełożonego koryta [...]) wodach pochodzących z odwodnienia Odkrywki wartości sumy chlorków i siarczanów faktycznie przekraczają wielkości uprawniające do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 279 pkt 3 pr.wod. Należy raz jeszcze podkreślić, że w Pozwoleniu wodnoprawnym wskazane zostały jedynie maksymalne dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, co nie oznacza, że takie są faktycznie osiągane. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia – co wobec nałożenia na Skarżącą w Pozwoleniu wodnoprawnym (pkt III.5 i III.6) obowiązku wykonywania regularnych pomiarów jakości wód w zakresie m.in. stężeń chlorków i siarczanów nie powinno nastręczać istotnych trudności – a co w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stanowiło kolejną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd uwzględniając skargę uznał zasadność jej zarzutów dotyczących niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w świetle prawidłowej – wyżej przedstawionej – wykładni przepisów art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 5 i art. 279 pkt 3 pr.wod.

Mając na względzie powyższe oraz uznając, że stwierdzone naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O należnym Skarżącej od Organu zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwoty: uiszczonej przez Skarżącą części wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi Skarżącej ustalonego według stawek minimalnych na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, a także uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponieważ przy wartości przedmiotu zaskarżenia równej w niniejszej sprawie kwocie [...]zł należny wpis stosunkowy – ustalony zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, z późn. zm.) oraz art. 219 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. – wynosił [...] zł, a Skarżąca z tego tytułu uiściła przy wniesieniu skargi jedynie kwotę [...]zł, to Sąd, na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a., nakazał w wyroku ściągnąć wprost od Organu kwotę nieuiszczonej części wpisu, w wysokości [...] zł (pkt 3 sentencji wyroku).

Organ ponownie rozpoznając sprawę, w warunkach art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś ustali, czy wody pochodzące z odwodnienia Odkrywki, wprowadzane przez Skarżącą do wód powierzchniowych, rzeczywiście są "ściekami", o których mowa w art. 16 pkt 61 lit. e in principio pr.wod., tj. czy nie stanowią "wód niezanieczyszczonych" w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e in fine pr.wod. Ponadto, w razie ustalenia, że sporne wody mają jednak status "ścieków", Organ ustali – opierając się na rzeczywistych dostępnych danych (np. z ww. monitoringu) co do zawartości chlorków i siarczanów w inkryminowanych wodach, a nie na treści Pozwolenia wodnoprawnego – czy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania zwolnienia z opłat, o którym mowa w art. 279 pkt 3 pr.wod. W zależności od wyników tych ustaleń, Organ wyda stosowną decyzję, należycie ją uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.