Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 89/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Asesor Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 89/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta O., działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37j ust. 1, 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) przyznał S. B. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 21 grudnia 2000r. w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych.

W dniu [...] Starosta Powiatu w O., na podstawie art. 37n ust 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], w której orzekł o utracie z dniem 13 czerwca 2001r. przez S. B. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż z dniem 13 czerwca 2001r. S. B. nabył uprawnienia do renty, wobec czego, zgodnie z art. 37n ust. 1 w związku art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skutkuje to utratą prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Decyzją z dnia [...] działający w imieniu Starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w O., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...) (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), art. 37j ust. 5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 1997r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.) uchylił decyzję Starosty O. nr [...] z dnia [...] i orzekł o przyznaniu S. B. zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21.12.2000r. do dnia 30.12.2000r. oraz w wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych w okresie od dnia 31.12.2000r. do dnia 12.06.2001r.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatu w O., na postawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 15 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), orzekł o uznaniu S. B. za osobę bezrobotną od dnia 5 stycznia 2004r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy.

W dniu 21 czerwca 2004r. S. B. złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w B. wniosek o przywrócenie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wskazał, iż nie wiedział, że pobieranie renty spowoduje, że nie będzie mógł wrócić na zasiłek przedemerytalny. Rentę pobierał do końca 2003r., lecz na dalszy okres mu jej nie przyznano. Podniósł, iż nikt go wcześniej nie informował o utracie prawa do zasiłku z powodu nabycia prawa do renty. Dodał, iż ma obecnie 55 lat, a przepracował 35 lat, z czego 25 lat w warunkach szkodliwych, i znalazł się w trudniej sytuacji, bez możliwości na ponowne zatrudnienie.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Działu Rynku Pracy Powiatowego Urzędu Pracy w O., na podstawie art. 37j ust. 1, art. 37n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...) (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), orzekł o odmowie przyznania S. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego.

W dniu 18 października 2004r. S. B. wniósł dwa odwołania: od decyzji Starosty Powiatu w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] nr [...] skarżący podniósł, iż decyzja ta w ogóle nie została mu doręczona. Wskazał, iż o treści tej decyzji dowiedział się dopiero na początku października 2004r. i dlatego dopiero teraz złożył odwołanie. Zarzucił decyzji z dnia [...], iż jest ona niesłuszna, bowiem nie poucza o skutkach, jakie niesie ze sobą przyznanie renty inwalidzkiej. Zdaniem skarżącego art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy interpretować w ten sposób, że prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje tylko na czas pobierania renty inwalidzkiej, bo przecież wypłata renty ma charakter okresowy.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] nr [...] w sprawie utraty przez S. B. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż postępowanie wstępne wykazało, iż zaskarżona decyzja organu I instancji została wysłana S. B. bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, listem zwykłym. Organ pierwszej instancji nie był w stanie przedstawić potwierdzenia odbioru tej decyzji i udowodnić daty jej doręczenia. Wskazano, iż skarżący, pouczony o odpowiedzialności karnej, złożył w dniu 22 grudnia 2004r. pisemne oświadczenie, iż z treścią decyzji o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego zapoznał się na początku października 2004r. (między 4 a 8 października). W tej sytuacji organ odwoławczy, z uwagi na brak możliwości ustalenia daty doręczenia decyzji, przyjął, iż odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych, Wojewoda podał, iż przepis art. 37n, obowiązującej do dnia 31 maja 2004r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał, że prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a. W przypadku podjęcia przez osobę uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego ulega zawieszeniu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy pojęcie "bezrobotny" oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem li. g, nie uczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy /.../, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej /.../. W ocenie organu, z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca zróżnicował przyczyny ustania i zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, a nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy powoduje ustanie prawa do pobierania zasiłku. Organ podał, iż wobec tego, że skarżący od dnia 13 czerwca 2001r. nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy z tym dniem przestał spełniać warunki osoby bezrobotnej określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewoda wskazał również, iż w dniu 20 grudnia 2000r. S. B. pokwitował odbiór pisemnego pouczenia zarówno o przyczynach ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego, w tym z powodu nabycia prawa do renty (pkt I 8), jak i o przyczynach zawieszenia wypłaty zasiłku przedemerytalnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie wniósł S. B. i zażądał uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wskazał, iż nikt nie pouczył go o skutkach prawnych, jakie niesie ze sobą przyznanie mu renty chorobowej, a gdyby wiedział, że nigdy nie będzie mógł wrócić do pobierania zasiłku przedemerytalnego to nie starałby się o rentę. Podniósł, iż wprawdzie 20 grudnia 2000r. podpisał oświadczenie o pouczeniu go, ale nie rozumiał jego treści. W szczególności nie rozumiał, czym różni się utrata od zawieszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. S. B. oświadczył, iż nie otrzymał decyzji z dnia [...] o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Stosownie natomiast do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, określone w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Decyzja może być ogłoszona stronom ustnie jedynie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a., tzn. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. W myśl jednak art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a., z ustnego ogłoszenia decyzji sporządza się protokół, który musi odpowiadać wymaganiom art. 68 oraz art. 107 k.p.a., określającego konieczne elementy decyzji. W przypadku doręczenia pisma zawierającego decyzję doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia w formie przewidzianej w art. 39 – 49 k.p.a, gdyż z nim związane są skutki prawne materialne i procesowe. Organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią bowiem związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 k.p.a.). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia – por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2001r. w sprawie o sygn. akt V SA 90/00 (system informacji prawnej LEX nr 51328). Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony.

Stosownie natomiast do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jako niedopuszczalne należy zatem uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ mimo, że została wydana nie została stronie ogłoszona lub doręczona – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak/ J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 1996, str. 575.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż zarówno z oświadczenia S. B. złożonego w dniu 22 grudnia 2004r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w O., jak również z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że decyzja Starosty Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie utraty prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, nie została skarżącemu doręczona w żaden ze sposobów przewidzianych w art. 39 – 49 k.p.a. Brak jest również w aktach sprawy potwierdzenia ustnego ogłoszenia tej decyzji. Z adnotacji dokonanej na decyzji z dnia [...] oraz z wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w O. wynika, iż decyzja ta została skarżącemu wysłana pocztą, listem zwykły. Taka forma doręczenia decyzji nie została jednak przewidziana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczenia nie stanowi również zapoznanie się skarżącego z treścią decyzji w trakcie przeglądania akt sprawy. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji "organ pierwszej instancji nie był w stanie przedstawić potwierdzenia odbioru tej decyzji i udowodnić daty jej doręczenia". Obowiązek wykazania zarówno faktu doręczenia decyzji, jak i terminu doręczenia, ciąży nie na stronie postępowania, lecz na organie administracji. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony (por. Wyrok NSA z dnia 19 marca 1998r. w sprawie o sygn. akt IV SA 927/96, system informacji prawnej LEX nr 43334). Terminu doręczenia decyzji nie można domniemywać, gdyż aby ustalić, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie, trzeba znać dokładną datę jej doręczenia w sposób wskazany w art. 39 – 49 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na brak możliwości ustalenia daty doręczenia decyzji nr [...] z dnia [...],odwołanie S. B. zostało wniesione z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Takie stanowisko nie może zostać uznane za poprawne w świetle przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania bezspornie wynika, iż decyzja Starosty Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie utraty przez S. B. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, nie została skarżącemu skutecznie doręczona, a co za tym idzie nie weszła do obrotu prawnego, niedopuszczalnym było rozpatrywanie odwołania od tej decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała żadnych skutków prawnych, stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza "weryfikację" w postępowaniu odwoławczym decyzji, która faktycznie nie została jeszcze wydana i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.

Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej działające w niniejszej sprawie, powinny zadbać przede wszystkim o skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji Starosty Powiatu w O. nr [...]z dnia [...] w przedmiocie utraty przez S. B. prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, a dalsze postępowanie będzie uzależnione od tego czy skarżący skorzysta z możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji.