Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 80/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Kamil Demianiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski po rozpoznaniu odwołania Gminy W. (skarżąca, strona), od decyzji Starosty O. z dnia nr [...] z dnia [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania w wysokości 1 091 940,00 zł (słownie: jeden milion dziewięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset czterdzieści złotych), z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], o powierzchni [...], dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], która z mocy prawa, w związku z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, stała się własnością Gminy W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta W., działając na wniosek I. sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 96 ust. 1 i 4, w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 97 ust. 1 I 1a oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako ugn), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...]. Podział dokonany został zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic Brzeskiej - Sosnowej - Orkana w Wałbrzychu, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha nr LVI/431/06 z dnia 28 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 246, poz. 3660), zwanym dalej "mpzp", przy czym działka nr [...] leżała wówczas na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] i zgodnie z jego zapisami została przeznaczona pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...]. Wnioskiem z dnia [...] I. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta W. o ustalenie odszkodowania m.in. za przedmiotową nieruchomość. Wskazała przy tym na bezskuteczność uzgodnień w przedmiocie wysokości odszkodowania prowadzonych z Gminą W.

Wojewoda Dolnośląski, na wniosek Prezydenta W., wyznaczył do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę W. ww. nieruchomości Starostę O.

Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...], orzekł o ustaleniu na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania w wysokości 3 221 600,00 zł (słownie: trzy miliony dwieście dwadzieścia jeden tysięcy sześćset złotych) za utratę prawa własności m.in. działki nr [...] oraz o zobowiązaniu do jego zapłaty Prezydenta Miasta W. W następstwie odwołania wniesionego przez Gminę W., decyzją z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z dnia [...], Starosta O. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I. sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości 1 091 940,00 zł Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Gminę W.

Utrzymując tę decyzje w mocy Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił w pierwszej kolejności że, stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Za przejętą w ten sposób działkę przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Natomiast jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości odszkodowanie. Odszkodowanie ustala, odrębną decyzją, starosta - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - w wysokości według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w pierwszej kolejności organ musi ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną lub jej poszerzenie, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego, przy czym do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Nabycie gruntu w tym trybie i wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na tej podstawie, następuje bowiem z mocy prawa. Dokonywany w trybie art. 6268 § 1 kodeksu postępowania cywilnego wpis w księdze wieczystej prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny. Jednakże w przypadku gdy skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej zostały ujawnione w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości - poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego - nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, jeżeli żadna ze stron postępowania nie neguje prawidłowości takiego wpisu w odpowiednim trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego bądź w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Po drugie jak podniósł organ odwoławczy, należy ustalić, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne rokowania co do odszkodowania, które winny zostać udokumentowane. Co istotne, w przypadku stron działających - w trakcie negocjacji - poprzez przedstawicieli lub pełnomocników, konieczna jest weryfikacja umocowania takich osób do składania oświadczeń woli w przedmiocie uzgodnienia i wypłaty odszkodowania.

W końcu, po trzecie, trzeba dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego. Należy przy tym podkreślić, że opinia tego typu jest jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. - dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Trzeba zatem wyjaśnić, iż operat uznaje się za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Tak jak każdy inny dowód w sprawie, podlega on zatem ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Operat szacunkowy należy zbadać pod względem zarówno zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia

W ocenie organu odwoławczego, bezspornie w dacie podziału działka nr [...] była przeznaczona pod [...]. Z analizy wypisu i wyrysu z obowiązującego w dniu [...] mpzp wynika bowiem, że przedmiotowa działka leżała na obszarze oznaczonym na rysunku symbolem [...] określonym jako teren [...] (§71 ust. 1 pkt 2 mpzp).

Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 i 2 r.dr. - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu - drogi publiczne określonych kategorii powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom: 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Zatem kierując się samą treścią mpzp tereny oznaczone symbolem [...] z uwagi na przypisaną klasę należy uznać za tereny [...].

Wojewoda Dolnośląski zaznaczył także w uzasadnieniu decyzji, że w księdze wieczystej nieruchomości wpisana została Gmina W. jako właściciel działki.

Organ odwoławczy podniósł też, że prowadzone były pomiędzy stronami negocjacje, które nie doprowadziły do konsensusu.

Przechodząc do kwestii wysokości odszkodowania Wojewoda zaznaczył, że zostało ono ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową M. R., a organ odwoławczy podziela pozytywną ocenę wartości dowodowej przedmiotowego operatu, dokonaną przez organ I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że operat spełnia wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 r.wyc. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również błędów rachunkowych które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. Z uwagi na brak na rynku lokalnym i regionalnym, transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem części składowych - biegła określiła wartości odtworzeniową wycenianej nieruchomości. Wartość części składowych nieruchomości - budowli określona została metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, mieszczącą się w podejściu kosztowym. Jednocześnie - zgodnie z regulacją art. 135 ust. 2 u.g.n. i § 21 ust. 1 r.wyc. - koszt nabycia gruntu oszacowano jako wartość rynkową tego gruntu, posługując się podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 r.wyc.). Z kolei poprzez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa względem nieruchomości wycenianej. W szczególności prawidłowo uwzględniono kluczowe kryterium podobieństwa wynikające z przepisów szczególnych § 36 r.wyc., regulujących sposób wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości przejętych w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. określa się, przyjmując stan nieruchomości odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w taki sposób, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 r.wyc.).

Natomiast w § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wprowadzono regułę, zgodnie z którą w przypadku wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że analiza przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że priorytet ma selekcja materiału porównawczego pod kątem nieruchomości, tak jak wyceniana, przeznaczonych pod drogi publiczne. Dlatego za zgodne z powołanymi przepisami, uznać należy objęcie analizą transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi w planie miejscowym pod [...], które miały miejsce w okresie od [...] do dnia [...], tj. do dnia wyceny , występujących na terenie województwa dolnośląskiego czyli rynku regionalnego w rozumieniu § 36 r.wyc. Przyczynę rozszerzenia analizy o 2 lata stanowiła bowiem mała aktywność rynku transakcji [...], natomiast rozszerzenie badanego rynku z lokalnego na regionalny spowodował brak transakcji na pierwszym z nich. Równocześnie biegła analizując zmiany cen nieruchomości w związku z upływem czasu, za pomocą regresji liniowej ustaliła, że czas nie miał istotnego wpływu na poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania, wobec czego nie zostały one skorygowane.

Powyższe pozwoliło na zlokalizowanie odpowiedniej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej (tj. 12) i dokonanie wyceny zgodnie z przyjętą metodą korygowania ceny średniej oraz założeniami obowiązującymi w ramach wyceny nieruchomości drogowej uregulowanymi w § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia.

Organ nadmienił, że ceną minimalną, tj. 41,01 zł/m2 charakteryzowała się transakcja z dnia [...] dotycząca nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie [...], o powierzchni [...]. Z kolei ceną maksymalną, tj. 80,00 zł/m2, charakteryzowała się transakcja z dnia [...], dotycząca nieruchomości położonej w obrębie nr [...], w gminie [...], o powierzchni [...].

Wartość szacowanego gruntu została obliczona przy pomocy ustalonych współczynników korygujących, które uwzględniły ewentualne różnice w cechach cenotwórczych. Na podstawie badania rynku przyjęto bowiem, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miały: lokalizacja ogólna - 40%, lokalizacja szczegółowa - 30%, oraz sąsiedztwo i dojazd - 30%. Zaznaczono również, że powierzchnia i struktura geodezyjna nieruchomości nie wpływają na cenę transakcyjną [...].

Mając na względzie opracowaną skalę ocen, autorka opinii zakwalifikowała przedmiotową nieruchomość jako charakteryzującą się "korzystną" lokalizacją ogólną, "korzystną" lokalizacją szczegółową oraz "średnim" sąsiedztwem i dojazdem.

Na tej podstawie ustalono sumę wartości współczynników korygujących na 1,3426, co przy średniej jednostkowej cenie transakcji wynoszącej 55,23 zł/m2 pozwoliło oszacować jednostkową wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości gruntowej na kwotę 74,15 zł oraz ustalić wartość prawa własności nieruchomości - stanowiącą iloczyn wartości 1 m2 gruntu i jego powierzchni (3 668 m2) - w zaokrągleniu na kwotę 271 982,00 zł. Wartość części składowych nieruchomości w postaci: drogi o nawierzchni z asfaltu z krawężnikami, chodnika o nawierzchni betonowej, oświetlenia ulicy - lamp stalowych, ocynkowanych, okrągłych, na słupach jednoramiennych, sieci elektrycznej, sieci kanalizacji deszczowej, studzienek kanalizacji deszczowej, przyłącza kanalizacji deszczowej, przykanalików i drenażu, określona została przez biegłą w zaokrągleniu na kwotę 819 959,00 zł.

Ostatecznie wartość odtworzeniowa nieruchomości została oszacowana na kwotę 1 091 940,00 zł.

Ponadto, biegła w ocenianej opinii prawidłowo zdaniem Wojewody, wskazała że podana przez nią wartość nieruchomości stanowi cenę netto.

Podsumowując, Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z dnia [...], odpowiada wymogom formalnym i materialnoprawnym i nie zawiera błędów rachunkowych. Został sporządzony w sposób spójny i logiczny, gdzie opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Należy zatem przyznać mu moc dowodową co do wartości działki gruntu nr [...].

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, że w sprawach wywłaszczeniowych należy przeprowadzić rozprawę administracyjną i organ pierwszej instancji rozprawę taka wyznaczył. Jak wynika z akt sprawy, nie stawili się na niej przedstawiciele gminy.

Nadto, Wojewoda zaznaczył również, że w toku postępowania przed organami obu instancji żadna ze stron nie zgłosiła uwag co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. I. sp. z o.o. z siedzibą w W. oświadczyła, że Spółka akceptuje w całości wynikającą z niego kwotę odszkodowania.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Gmina W. wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ugn poprzez niewłaściwe przyjęcie, że powstała w wyniku podziału działka została wydzielona pod drogę publiczną, a tym samym po stronie Gminy powstał obowiązek zapłaty, podczas gdy działka ta stanowi jedynie fragment [...], mający zapewnić wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej, co wynika z postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału; art. 128 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn, poprzez błędna wykładnie i uznanie, że na wartość prawa składa się również wartość poniesionych nakładów, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna zakładać, że na tę wartość składa się wyłącznie wartość gruntu, naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez brak należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nienależyte zbadania i rozważenie całego materiału dowodowego, w tym pominięcia kwestii postanowienia opiniującego wstępny podział nieruchomości. W związku ze wskazanymi naruszeniami prawa, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...], na podstawie art. 96 ust. 1 i 4, w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 97 ust. lila oraz art. 98 u.g.n. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...] nr [...], w wyniku czego powstała m.in. działki która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na obszarze [...], co oznacza tereny [...]. W ocenie autora skargi decyzja ta nie potwierdza i nie wyklucza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną. W takiej sytuacji konieczne jest w ocenie skarżącej posłużenie się postanowieniem opiniującym. Jak podkreślono w skardze, wydzielona działka jest fragmentem drogi dojazdowej a nie drogą. W ocenie skarżącej nie daje podstaw do wdrożenia procedury z art. 98 ugn i tym samym wypłaty odszkodowania przez Gminę. Podniesiono, że działka ta służy jedyne jako droga właścicielom działek przyległych, a podział nastąpił na wniosek dewelopera –poprzedniego właściciela. W ocenie skarżącej, brak połączenia z siecią dróg publicznych klasyfikuję tę działkę jako drogę wewnętrzną a nie publiczną.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że już w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosiła, ze odszkodowanie nie powinno uwzględniać nakładów poniesionych na działce przed podziałem. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 podniosła, że powiększenie odszkodowania o wartość poniesionych na działce nakładów kłóci się z pojęciem "słusznego odszkodowania". W tym kontekście podniosła brak wyważenia przez organ, przy wyliczaniu odszkodowania, wyważenia interesu prywatnego z publicznym, na który to przecież cel następuje wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania, w piśmie z dnia [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc bezzasadność sformułowanych w niej zarzutów.

Na rozprawie w dniu [...] strona skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty skargi, nadto podając, że strona skarżąca nie powinna być zobowiązana do ponoszenia kosztów nakładów na których poniesienie ani wysokość nie miała żadnego wpływu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w sprawie odszkodowanie za działkę wywłaszczoną pod [...]. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za prawidłowe. Cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony, skarżąca nie zaoferowała dowodów innych niż przeprowadzone.

Co wymaga podkreślenia, żadna ze stron postępowania nie kwestionuje wartości ustalonych przez biegłego w sporządzonym operacie szacunkowym, nie kwestionuje również jego prawidłowości pod względem formalnych. Zarzuty skarżącej sprowadzają się do dwóch twierdzeń, o sprzecznym zresztą charakterze – po pierwsze, że wydzielona działka nie stanowi [...], zatem nie powinno za nią być należne żadne odszkodowanie, a po drugie, odszkodowanie to powinno uwzględniać wartość wyłącznie gruntu, bez poniesionych na niego przed podziałem nakładów.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 278 ze zm. dalej w skrócie jako "ugn"), zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie natomiast do treści ust. 1 tego artykułu: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Zastosowanie w niniejszej sprawie powołanej regulacji prawnej wywołało spór na tle oceny spełnienia co do objętej wnioskiem o odszkodowanie działki, przesłanki materialno-prawnej ustalenia odszkodowania, którą strona określa jako zaistnienie skutku w postaci przejęcia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod [...].

Zdaniem skarżącej, sporna działka stanowi w istocie drogę wewnętrzną i jako taka nie wywołała skutku z art. 98 ust. 3 ugn. Skarżąca argumentuje przy tym, że droga nie jest połączona z siatką dróg publicznych, a służy wyłącznie posiadaczom działek przyległych jako droga dojazdowa, co w ocenie Gminy, czyni tę drogę drogą wewnętrzną, która powinna pozostać we własności i w zarządzie właścicieli działek przyległych.

Sąd w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest przeprowadzenie rzetelnej analizy na temat charakteru i skutków prawnych decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Orzekając o odszkodowaniu należy pamiętać, że skutek prawny w postaci utraty własności działek wydzielonych pod [...], nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem wydania tej decyzji. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. Nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Organ orzekający o odszkodowaniu musi samodzielnie ocenić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił taki skutek, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod [...] i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.

W tym kontekście Sąd w całości podziela wywody i stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, że prawidłowo organy uznały, a Wojewoda Dolnośląski podkreślał w sposób wyraźny, że w sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja podziałowa wydzieliła działkę pod [...]. Stosownie do art. 154 ugn, przeznaczenie nieruchomości określa się na podstawie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie w wypadku jego braku możliwe są dalsze – wymienione w przepisie – sposoby jego ustalenia.

W dacie podziału, tj. w dniu [...] (data w jakiej decyzja z dnia [...] stalla się ostateczna), na terenie działki w rejonie ulic [...] w W., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha nr LVI/431/06 z dnia 28 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 246, poz. 3660). Działka nr [...], zgodnie z zapisami tego planu położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] i zgodnie z jego zapisami została przeznaczona pod [...]. Słusznie zatem wskazywały organy, że w wyniku dokonanego podziału działki – zgodnie z obowiązującymi przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym o charakterze lokalnym – działka nr [...] w W. przeszła a mocy prawa na własność Gminy W., jako [...]. Nie ma przy tym znaczenia, co obecnie podnosi skarżąca, że działka służy tylko posiadaczom działek przyległych, że nie spełnia aktualnych parametrów drogi publicznej, czy też okoliczność, że działka nie łączy się z siecią dróg publicznych, co w ocenie Sądu zresztą wcale nie wynika z akt sprawy. Przeciwnie, nawet z twierdzeń strony skarżącej wynika, że łączy się z drogą publiczną i służy jako dojazd do niej.

Nie ma również potrzeby odwoływania się do zapisów postanowienia opiniującego podział, skoro w świetle przepisów obowiązującego w chwili podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta przeznaczona była pod [...]. W takiej sytuacji, jak wyżej wskazano, skutek przejścia prawa własności, a w konsekwencji konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania, nastąpił z mocy prawa.

Co istotne, z akt sprawy wynika, że podział ujawniony został w księdze wieczystej nieruchomości, a Gmina wpisała została jako właściciel działki drogowej. Potwierdza to więc zaistnienia ustawowego skutku o którym mowa w art. 93 ugn. Co znamienne, z akt nie wynika, aby Gmina podejmowała działania prawne mające na celu zmianę wpisu w księdze wieczystej.

Odnośnie do drugiego zarzutu, Sąd podnosi, że także on nie zasługuje na uwzględnienie. Strona w zasadzie nie kwestionowała wartości ani gruntu ani nakładów poczynionych na działce, podnosząc jedynie, że powinna być zobowiązana do płacenia równowartości nakładów, albowiem nie miała wpływu na ich powstanie.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, natomiast wedle treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.).

W powyższej sytuacji analizy wymaga kwestia rozliczenia w postępowaniu odszkodowawczym, nakładów poniesionych na przedmiotową nieruchomość. W sprawie nie jest sporne, że nakłady zostały poniesione przez właściciela działki – uczestnika niniejszego postępowania, który zainwestował i wybudował infrastrukturę drogową w drodze prowadzącej do budowanego przez spółkę osiedla i że miało to miejsce przed podziałem nieruchomości. Gmina zatem objęła we władanie drogę wyposażoną w pełną infrastrukturę drogową.

Brak jest w obowiązujących przepisach regulacji prawnej umożliwiającej pominięcie (rozliczenie) tego rodzaju nakładów poczynionych na grunt objęty podziałem i w konsekwencji wywłaszczeniem. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanej pod drogę publiczną dla potrzeb ustalenia odszkodowania, nakazuje pominięcie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o podziale. A contrario, wszelkie poniesione przed data decyzji nakłady, winny zostać rozliczone.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 729/19 (baza orzeczeń sądów administracyjnych, CBOISA), pominiecie takich nakładów w decyzji odszkodowawczej uniemożliwiłoby uznanie, że odszkodowanie za nieruchomość gruntową wywłaszczoną pod drogę, pomijające wartość części składowych owej nieruchomości, może być uznane za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje się, iż "słuszne" odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest tożsame z odszkodowaniem "pełnym", bowiem odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości (vide: wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02), to jednak nie sposób zgodzić się, że odszkodowaniem "słusznym" będzie także odszkodowanie ustalone z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i pomijające istotne elementy prawa własności. Przyjmuje się bowiem, iż ograniczenie rekompensaty majątkowej wypłacanej osobie pozbawionej własności w ramach "słusznego" odszkodowania może wynikać chociażby z charakteru celu wywłaszczenia, bowiem pewne zmniejszenie wysokości odszkodowania może być kompensowane korzyścią, jaką osoba wywłaszczona czerpie, wraz z innymi członkami społeczności, z realizacji celu publicznego. Jednocześnie jednak uznaje się, iż mogą naruszać konstytucyjny standard słusznego odszkodowania arbitralne zasady określania wysokości rekompensaty lub takie, które będą zakładały nierówne rozłożenie kosztu realizacji celu publicznego (vide: L.Garlicki (red.), M.Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd.Sejmowe 2016 r., uwagi do art. 21). Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sposób naruszający przepisy ustawy nie może być uznawane za "słuszne" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Podzielając w całości stanowisko NSA wyrażone w przytoczonym orzeczeniu, Sąd w niniejszej sprawie uznał za zasadne rozstrzygnięcia organów, w części w jakiej uznają za część należnego odszkodowania za utratę prawa własności, koszt nakładów poniesionych na nieruchomość. Na marginesie jedynie można zauważyć, że wbrew podnoszonej przez stronę skarżącą niewiedzy o czynionych nakładach, nakłady te ponoszone były poprzez wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zatem odpowiednie wydziały i jednostki organizacyjne gminy, miały informacje o planowanych przedsięwzięciach. Co więcej, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał od 2006 r., i od tego czasu działka nr [...] przewidziana była pod [...], Gmina mogła zainicjować podział i przejęcie nieruchomości zanim uczynił to uczestnik postępowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.