Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 465/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 28 ust. 1 ; art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzadzie gminnym tj. (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm)
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 675/08 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 675/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerze ewidencyjnym: [...] i [...] [...]. W pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził analizę spełnienia przesłanki zaskarżalności uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd wywodził, że w sprawie skarżący ma interes prawny, gdyż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W., uchwalonym zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z [...] lipca 2008 r. Skarżący naruszenie interesu prawnego przede wszystkim opiera na fakcie, że ustalenia planu przewidują dla części jego nieruchomości jako funkcję podstawową – cel publiczny ulicę (symbol w planie 2 KD-D2), co prowadzić będzie do pozbawienia go własności tej części nieruchomości i powoduje naruszenie prawa skarżącego do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, uchwalonym uchwałą Nr XXXI/949/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. P. we W. (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 48, poz. 500).

Podnoszone przez skarżącego zarzuty wskazujące na pozbawienie go ustaleniami planu prawa własności części nieruchomości i ograniczenia prawa korzystania z ww. działek, dowodzą, że interes prawny skarżącego został naruszony. Niewątpliwie bowiem każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca do pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.

Natomiast przeznaczenie nieruchomości lub jej części na realizację celu publicznego – ulicy (drogi gminnej) stanowi ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie spełniona została przesłanka naruszenia interesu prawnego, co przy spełnieniu pozostałych przesłanek art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, otworzyło drogę do kontroli legalności przez Sąd zaskarżonej uchwały.

Sąd wywodził, że obowiązek uwzględnienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a więc gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten wyznaczony zakres kontroli dał podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części wyznaczonej w sentencji wyroku – ze względu na istotne naruszenia przepisów określających tryb (procedurę) uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w części w jakiej zapisy odnoszą się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

Podstawą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na podstawie przepisów tej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasad zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Według art. 14 ust. 8 powołanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z postanowieniami Konstytucji stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego ma więc moc wiążącą jak każdy inny akt normatywny a skutki prawne jego uchwalenia są znaczące zarówno dla gminy jak też dla właścicieli nieruchomości i inwestorów.

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony plan jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie uchwalany jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść planu powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że sądowa kontrola legalności uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna obejmować nie tylko treść planu, ale również prawidłowość procedury planistycznej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – podobnie jak wcześniejsza regulacja – podtrzymała sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania planu miejscowego. W art. 17 ustawy szczegółowo określono przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, wskazano właściwość organów w tym procesie, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych czynności. Poprzez likwidację instytucji zarzutów (przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym) ustawodawca zrezygnował z kontroli sądowej na etapie sporządzania planu, dążąc tym samym do jej uproszczenia. Likwidując instytucję zarzutów i sprzeciwu ustawodawca jednocześnie wprowadził w to miejsce uwagi do projektu planu (art. 18 ustawy) – podtrzymując tym samym udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarzając jedną z możliwości wpływania przez niego na treść planu. Uwagi, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, dotyczyć mogą wyłącznie projektu planu w postaci w jakiej wyłożony został do publicznego wglądu. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 12 ustawy). W przypadku uwzględnienia uwag wskazany organ wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Uwzględnienie uwag na tym etapie może też spowodować ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. Natomiast uwagi nieuwzględnione wójt, burmistrz, prezydent przedstawia radzie gminy wraz z projektem planu miejscowego (art. 17 pkt 14 ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Z treści art. 20 ust. 1 ustawy wynika, że jednym z elementów procedury wiążących radę przy uchwalaniu planu jest jednoczesne – wraz z uchwaleniem planu – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu planu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wraz z częścią tekstową planu oraz częścią graficzną stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1). Gramatyczna wykładania art. 20 ust. 1 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie rady co do wniesionych uwag musi mieć charakter merytoryczny. Rada musi zatem ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag – niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również planu, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu – rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie.

W rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu – powyższy wymóg nie został spełniony. Z § 3 pkt 3 uchwały wynika bowiem, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Załącznik ten zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu; Uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W.". Co istotne, z treści przywołanego załącznika nie wynika jednak – jakie jest stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przywołanym załączniku stwierdzono "Do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W. w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz w ustawowym okresie od dnia zakończenia okresu wyłożenia, osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej wniosły uwagi w 12 pismach. Uwagi zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym nie uwzględniono następujących uwag..." W dalszej części załącznika wymieniono uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta wskazując przez kogo i kiedy zostały wniesione oraz czego dotyczyły. W pkt 3 wymieniono uwagę B. S. wniesioną przez pełnomocnika, w której wyrażono niezadowolenie z przyjętych w planie rozwiązań projektowanych w tym sprzeciw w stosunku do lokalizacji nowej ulicy oznaczonej symbolem 2KD-D/2, równocześnie wnosząc o utrzymanie w mocy uchwały nr XXXI/949/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. P. we Wrocławiu (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 48, poz. 500).

Zdaniem Sądu opisany wyżej załącznik nr 3 podjętej uchwały, pomimo że zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" nie zawiera rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie, a jedynie informuje (stwierdza) jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgłoszonych uwag. Z treści tego załącznika nie wynika natomiast jakie jest merytoryczne stanowisko Rady odnośnie zgłoszonych uwag, tzn. czy Rada uwzględnia czy też nie, daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku uwagi. Z nadesłanego na żądanie Sądu protokołu nr XXIII/08 sesji Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2008 r. również nie wynika, aby Rada Miejska podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag wniesionych do projektu planu. W protokole tym brak jest także zapisu potwierdzającego aby przed głosowaniem nad projektem planu wraz z załącznikami odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych. Powyższe oznacza zatem, że Rada Miejska Wrocławia głosowała nad uchwałą, która składała się z części tekstowej i graficznej planu oraz, między innymi, z załącznika nr 3 o przytoczonej wyżej treści. Załącznik ten jak wykazano nie zawiera zaś rozstrzygnięcia Rady co do zgłoszonych uwag a jedynie informację o sposobie rozpatrzenia uwag przez Prezydenta. Przedstawione wyżej okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. we W., nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu, ani też w odrębnej uchwale, czy też w odrębnym głosowaniu ) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Takie działanie – w ocenie Sądu – w istotnym stopniu narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślić, że ustawodawca przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie – w zakresie uwag nieuwzględnionych – przez organ stanowiący gminy.

W orzecznictwie wskazuje się, że "możliwość wniesienia uwag służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Rację te winny zostać wzięte pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy powinna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwag, czyniąc to winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia".

Wobec powyższego, pominięcie (zaniechanie) przez Radę Miejską Wrocławia ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu wyłożonego planu – w tym również uwag skarżącego – należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiające podmiot wnoszący uwagi – prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada wykonując swoje kompetencje winna jednoznacznie opowiedzieć się co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w sprawie uchwały wraz z załącznikiem o przedstawionej wyżej treści wskazuje, że Rada Miejska Wrocławia nie głosowała w ogóle nad sposobem rozstrzygnięcia uwag. Brak rozstrzygnięcia Rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec naruszenia obiektywnego porządku prawnego – procedury uchwalania planu (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim jej postanowienia odnoszą się do nieruchomości skarżącego.

Wobec stwierdzonego naruszenia procedury planistycznej przedwczesne byłoby w chwili obecnej rozpatrywanie przez Sąd zarzutów merytorycznych.

Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił z tej przyczyny, że ustalenia planu w zakresie w jakim odnoszą się nieruchomości nie będących własnością skarżącego nie ograniczają (naruszają) jego interesu prawnego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej idącą skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).

Rada Miejska Wrocławia wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części pkt I, II oraz IV. Skargę kasacyjną oparła na dwóch grupach zarzutów.

Na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powołana dalej jako p.p.s.a.), a to:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] [...]. Natomiast zdaniem strony przeciwnej skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona,

2) art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] [...], Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu.

Druga podstawa zarzutów, to naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu,

2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części,

3) art. 101 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne zapisy w protokole z sesji Rady Miejskiej. Załącznik nr 3 do uchwały nr XXIII/734/08 zawierał listę nieuwzględnionych uwag, gdzie w pkt 11 zawarta była uwaga skarżącego. Została dochowana procedura z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 28 tej ustawy. Wywodzono o konsekwencjach stwierdzenia nieważności uchwały dla innych osób, które w planach życiowych uwzględniły uchwałę oraz ład przestrzenny co do ciągłości funkcyjno-przestrzennej obszaru objętego planem, w tym ciągłości dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] [...] nie jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie stwierdził naruszenie przepisów postępowania planistycznego, które ustanawia art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęta przez Radę Miejską we Wrocławiu uchwała nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. w sposób istotny naruszyła tryb sporządzania planu miejscowego, to tym samym Sąd nie miał innej możliwości jak stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części. Zastosowanie w takim przypadku art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zgodne z prawem.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 152 w związku z art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] [...] Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim orzeczono jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej w sentencji wyroku części było zastosowanie ochrony tymczasowej do dnia uprawomocnienia się wyroku. O naruszeniu tego przepisu można zasadnie wywodzić, jeżeli Sąd nie zastosował art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rozpoznania przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcie uwag do projektu planu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie przez Sąd przepisu art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłoby uzasadnione tylko w przypadku wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd nie miał zaś żadnych wątpliwości, rozpatrywał sprawę opierając się na przedstawionych w toku postępowania aktach administracyjnych i nie miał żadnych podstaw, aby domniemywać, że materiał dowodowy był niepełny. Sąd opierał się na przedstawionych aktach sprawy, a zatem w razie gdy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie naruszył art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd nie naruszył art. 20 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską we Wrocławiu uwag do projektu planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. W sprawie Sąd prawidłowo ustalił, że Rada Miejska w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, a powołując się na protokół przebiegu sesji trafnie wskazał, że nie wynika z niego, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie za przyjęciem lub odrzuceniem uwag poddając pod głosowanie ostateczny projekt uchwały. O rozstrzygnięciu uwag można mówić tylko w razie merytorycznego uzasadnienia ich przyjęcia lub odmowy uwzględnienia, które uzupełnione jest aktem głosowania. Ustawa nie określa formy w jakiej rada rozstrzyga uwagi ani nie określa kolejności czynności, to na podstawie wykładni funkcjonalnej i systemowej tego przepisu należy uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Wówczas akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Uwagi powinny zostać poddane indywidualnemu głosowaniu i na tej podstawie powinna być sporządzona lista uwag uwzględnionych przez radę, którą burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwagi nieuwzględnione, z podaniem motywów takiego rozstrzygnięcia. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie stanowiła zgodny z przepisami prawa załącznik do uchwały w sprawie planu. W rozpoznawanej sprawie Sąd prawidłowo ocenił, że rozstrzygnięcie uwag nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Z treści załącznika nr 3 do spornej uchwały nie wynika, jakie stanowisko zajęła Rada Miejska Wrocławia odnośnie do indywidualnie rozpatrzonych uwag. Przedstawiony załącznik nr 3 zatytułowany "Rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" nie zawiera rozstrzygnięcia a jedynie informacje, jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie do zgłoszonych uwag. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywodził, że stanowi to podstawę do stwierdzenia, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części W. nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu, ani też w odrębnej uchwale) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za podważenie tych ustaleń stanu faktycznego argumentacji w skardze kasacyjnej w sprawie błędów zapisów w protokole z sesji. Nie daje to podstaw do zmiany prawidłowej oceny przyjętej w zaskarżonym wyroku o braku rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu. Zasadnie zatem Sąd zastosował sankcję nieważności uchwały Rady Miejskiej w części.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł legitymację do zaskarżenia uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.