Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 884/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2,  art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24n ust. 1, 3, 7-8, art. 24o
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., A. P. (dalej "skarżący") zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24n ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych"). Decyzją z dnia [...] września 2016 r. (znak: [...]) ww. organ orzekł o odmowie przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący złożył wniosek o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego po utracie ważności tego certyfikatu, w związku z czym zgodnie z art. 24n ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w chwili składania wniosku nie był audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy art. 24n ust. 7 tej ustawy stanowi, że certyfikat jest przedłużany na wniosek audytora.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Po ponownej analizie materiału oraz przytoczonych argumentów, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

A. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 24n ust. 7 oraz art. 24o ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez:

- uznanie przez organ, że strona postępowania nie wywiązała się w określonym czasie z obowiązków wynikających z ww. ustawy niezbędnych do przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy zdaniem skarżącego ustawa ta w art. 24n ust. 7 nie determinuje terminu złożenia wniosku o przedłużenie certyfikatu;

- odebranie uprawnień audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego w sytuacji nie przewidzianej w art. 24o ustawy o drogach publicznych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, przedłużenie Certyfikatu Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w szczególności zarzucił brak podstawy prawnej po stronie organu do odmowy przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie skarżącego, ww. przepisy nie wskazują terminu w jakim audytor ma wystąpić z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o przedłużenie przedmiotowego certyfikatu, jak również nie przewidują utraty mocy certyfikatu z powodu upływu 3 letniego okresu. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wprowadził bezwzględnego wymogu (obowiązku) przedłużania certyfikatu, tak aby istniała konieczność wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie jeszcze w czasie jego obowiązywania, zaś Informacja w tym zakresie jaka pojawiła się na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa i nie może być uznana za wiążącą normę prawną.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze ponownie wskazał na okoliczność, iż wniosek skarżącego o przedłużenie certyfikatu został złożony już po utracie jego ważności, a więc w chwili składania tego wniosku skarżący nie posiadał już uprawnień audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według organu, certyfikat może być przedłużony jedynie w okresie ważności certyfikatu, a nie po utracie jego ważności, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak nie powodu podniesionych w niej zarzutów. W sprawie bowiem zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności obu wydanych decyzji.

Wskazać należy na wstępie, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., skarżący zwrócił się o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego na podstawie art. 24n ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 24n ust 8 pkt 2 w zw. z art. 24n ust. 1 i 7 ustawy o drogach publicznych, orzekł decyzją z dnia [...] września 2016 r. o odmowie przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Następnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] ww. organ ponownie odmówił skarżącemu przedłużenia certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Postępowanie to w ocenie Sądu było nieprawidłowe, gdyż brak było podstawy prawnej do jego prowadzenia, w sytuacji, gdy organ uznał, co wynika z uzasadnienia obu decyzji, iż podstawą odmowy przedłużenia certyfikatu jest złożenie wniosku przez podmiot nie będący w dniu jego złożenia audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodzić się należy z organem, iż istotę problemu prawnego w niniejszej sprawie stanowi termin w jakim należy wnieść wniosek o przedłużenie certyfikatu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wskazać trzeba, iż w myśl art. 24n ust. 1 ustawy o drogach publicznych audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego jest osoba, która posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie zaś z ust. 2 wspomnianego artykułu certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego może uzyskać osoba, która:

1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;

2) korzysta z pełni praw publicznych;

3) nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiada wyższe wykształcenie techniczne w zakresie budownictwa drogowego, inżynierii ruchu drogowego lub transportu;

5) posiada co najmniej 5-letnią praktykę w zakresie projektowania dróg, inżynierii ruchu drogowego, zarządzania drogami, zarządzania ruchem drogowym lub opiniowania projektów drogowych pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego;

6) posiada zaświadczenie o ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu na audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ustawa o drogach publicznych w art. 24n ust. 3 nakłada na audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych na szkoleniach okresowych co najmniej raz na trzy lata. Okres na jaki jest wydawany certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wynika wprost z art. 24n ust. 6 ustawy o drogach publicznych i wynosi on 3 lata. Możliwość przedłużania certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego reguluje ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym certyfikat bezpieczeństwa ruchu drogowego jest przedłużany na kolejne trzy lata na wniosek audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego po dostarczeniu potwierdzenia ukończenia szkolenia okresowego, o którym mowa w ust. 3, oświadczenia o spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oraz dokumentu potwierdzającego spełnienie wymogu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3.

Wobec powyższego podnieść należy, że w przypadku przedmiotowej sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 22 lutego 2013 r. wydał skarżącemu certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważny na okres 3 lat, tj. do dnia 22 lutego 2016 r. Skarżący w dniu [...] marca 2016 r., zwrócił się o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. już po utracie jego ważności. Okoliczności te nie są sporne w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, skoro organ uznał, że w dniu złożenia przedmiotowego wniosku skarżący nie był już audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś z wnioskiem o przedłużenie certyfikatu może wystąpić tylko audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. osoba która posiada ważny na dzień złożenia wniosku certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie mogła z takim żądaniem wystąpić osoba nieuprawniona. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] marca 2016 r. skarżący nie był już audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego, zatem nie mógł wystąpić o przedłużenie certyfikatu, w związku z czym organ nie mógł rozpoznać jego wniosku co do meritum i odmówić jego przedłużenia osobie nieuprawnionej. Jak bowiem wynika z treści przepisu art. 24n ust. 8 ustawy o drogach publicznych - odmowa przedłużenia certyfikatu ma miejsce w przypadku niespełnienia jednej z obligatoryjnych przesłanek wymienionych w ust.7 tego przepisu, co wymaga oceny organu. Żadna z tych przesłanek nie dotyczy jednak kwestii braku ważności takiego certyfikatu.

Jak ponadto wynika z wykładni systemowej wewnętrznej treści art. 24n ustawy o drogach publicznych – certyfikat audytora wydaje się na wniosek kandydata na audytora (vide ust. 6 tego przepisu), zaś certyfikat przedłuża się na wniosek audytora (vide jego ust.7). Taką samą konstrukcję zwiera ust. 8 cytowanego przepisu, który różnicuje sytuacje odmowy wydania certyfikatu (vide pkt 1 tego przepisu) oraz jego przedłużenia (vide jego pkt 2). Istnieją zatem dwa niezależne od siebie tryby występowania o nadanie uprawnień audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z czym brak jest podstaw do innej wykładni tych przepisów, zwłaszcza w kontekście treści art. 24n ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym ustawodawca wprowadza domniemanie aktualności certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego dla osób wykonujących ten zawód.

Nie można także uznać za wyczerpującą i rozstrzygającą przedmiotową kwestię regulacji zawartej w art. 24o ustawy o drogach publicznych, gdyż dotyczy ona utraty certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego w okresie jego ważności. Inna bowiem wykładnia tego przepisu czyniłaby go całkowicie bezprzedmiotowym.

Stwierdzić zatem należy, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych nie dotyczą sytuacji skarżącego, który zwrócił się o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego w niewłaściwym (nieuprawnionym) trybie. Wniosek o przedłużenie certyfikatu składa bowiem audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, tzn. osoba, która posiada ważny certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Utrata ważności certyfikatu oznacza, że osoba, której został wydany, przestaje być audytorem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W takiej sytuacji uznając, iż nie można przedłużyć certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego już po utracie ważności tego certyfikatu należało umorzyć postępowanie w sprawie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym. Zauważyć trzeba, iż takie rozstrzygnięcie organu miało miejsce w innych podobnych sprawach i zostało uznane za prawidłowe przez tut. Sąd (vide wyroki w sprawach o sygn. akt: VI SA/Wa 2519/16 oraz VI SA/Wa 2523/16).

W tym stanie rzeczy wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje należało uznać za obarczone istotną wadą, gdyż brak było podstawy prawnej do rozpoznania wniosku skarżącego o przedłużenie certyfikatu audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, w trybie art. 24n ust. 7-8 ustawy o drogach publicznych. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności organ rażąco naruszył przy tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czym wyczerpana została dyspozycja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.