Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 293/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1a art. 200 w zw. z  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Edukacji i Nauki dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 5, w części dotyczącej wskazania osób uczestniczących w wideokonferencji z kuratorium oświaty organizowanych od [...] października 2020 r., protokołów lub innych dokumentów z tych spotkań; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2020 r. S. (zwana dalej także jako: "Strona"; "Skarżąca") za pośrednictwem platformy ePUAP złożyła do Ministerstwa Edukacji i Nauki (zwanego dalej także jako: "Ministerstwo"; "MEiN") wniosek o udostępnienie następujących informacji:

1) Czy z Ministerstwa zostały wysłane do kuratoriów lub szkół jakiekolwiek polecenia, instrukcje, pisma, dotyczące kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach, które mają miejsce od [...] października, i/lub kontroli działań podjętych przez szkoły? W przypadku odpowiedzi twierdzącej Strona wniosła o udostępnienie kopii pism oraz kopii uzyskanych odpowiedzi.

2) Jakie działania zostały podjęte przez Ministerstwo w celu zbadania, ile uczniów i uczennic "wypadło z systemu", tzn. nie realizowało od marca 2020 r. bądź obecnie nie realizują obowiązku szkolnego w okresie nauki zdalnej?

3) Ilu uczniów i uczennic "wypadło z systemu", wraz z dokumentacją na ten temat, zgromadzoną przez Ministerstwo?

4) Jakie działania podejmowały szkoły w związku z protestami, wraz z dokumentacją na ten temat, zgromadzoną przez Ministerstwo ?

5) Ile odbyło się telekonferencji z kuratorami od [...] października 2020 r. wraz z podaniem daty i godziny spotkań, tematyki/agendy spotkań, informacji o osobach uczestniczących w tych spotkaniach oraz podania protokołów lub innej dokumentacji ze spotkań.

MEiN pismem z dnia [...] listopada 2020 r. udzieliło Stronie odpowiedzi na jej wniosek informując, odpowiednio do zadanych pytań, iż:

1. Ministerstwo nie wysyłało do kuratoriów oświaty i szkół poleceń, instrukcji, pism, dotyczących kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach, które mają miejsce od [...] października, i/lub kontroli działań podjętych przez szkoły;

2. Spełnianie obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w obwodach tych szkół kontrolują dyrektorzy publicznych szkół podstawowych, natomiast spełnianie obowiązku nauki przez młodzież zamieszkałą na terenie gminy kontroluje gmina.

3. Ministerstwo nie posiada danych dotyczących niespełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego przez dzieci oraz niespełniania obowiązku nauki przez młodzież, gdyż dane takie znajdują się w posiadaniu dyrektorów publicznych szkół podstawowych oraz gmin sprawujących kontrolę w ww. zakresie.

4. Ministerstwo nie gromadziło informacji dotyczących działań podejmowanych przez poszczególne szkoły w związku z protestami.

5. W okresie od [...].10.2020 r. do chwili obecnej (t. dnia udzielenie przedmiotowej informacji – przyp. Sądu) odbyło się 9 wideokonferencji Kierownictwa MEN z Kuratorami Oświaty, odpowiednio w dniach:

-[...].10.2020 r.; godz. 14:30-16:00,

- [...].10.2020 r.; godz. 17:45-18:15,

- [...].10.2020 r.; godz. 15:30-16:00,

- [...].10.2020 r.; godz. 15:00-16:00 ,

- [...].10.2020 r.; godz. 12:30-13:00 ,

- [...].10.2020 r.; godz. 12:30-13:00 ,

- [...].11.2020 r.; godz. 15:30-16:00 ,

- [...].11.2020 r. ; godz. 11:30-13:00 ,

- [...].11.2020 r.; godz. 13:30-14:30.

Jednocześnie MEiN poinformowało, że przedmiotowe wideokonferencje były roboczymi spotkaniami i dotyczyły:

1) funkcjonowania przedszkoli, szkół i placówek w warunkach stanu epidemii;

2) zgłaszanych problemów i pytań dotyczących realizacji kształcenia w szkołach i placówkach;

3) wdrażania nowych regulacji prawnych dotyczących pracy szkół i placówek, wymagań egzaminacyjnych na 2021 r.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. S. wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność zarzucając MEiN naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym udostępnieniu informacji publicznej;

2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazując na powyższe, Strona wniosła o:

1) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. w zakresie pkt 1 i 5;

2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności;

3) zasądzenie od Organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Ministerstwo w piśmie z [...] listopada 2020 r., udzielając odpowiedzi na pkt 1 wniosku mimo stwierdzenia, że nie wysyłano do kuratoriów oświaty poleceń, instrukcji czy pism dotyczących kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach to jednocześnie przyznaje, że: " [...].11.2020 r. kuratorzy oświaty zostali poproszeni o przekazanie do MEN, informacji dotyczących sytuacji w ich województwach związanej z manifestacjami."

Takie stwierdzenie, zdaniem Skarżącej, koreluje z doniesieniami medialnymi (np. [...]; [...]; [...]), z których wynika, że zbierano informacje dotyczące sytuacji związanych z manifestacjami z udziałem uczniów, nauczycieli i dyrektorów, takie jak opis zdarzenia czy podjęte działania.

Jednakże, pomimo wskazanego stwierdzenia Organu, nie wykonano w pełni pkt 1 wniosku, gdyż nie udostępniono kopii pism (próśb do kuratorów oświaty o przekazanie informacji dot. sytuacji związanych z manifestacjami) oraz kopii uzyskanych odpowiedzi, o których przekazanie Strona zwróciła się we wniosku i dlatego, zdaniem Skarżącej, Ministerstwo nie wykonało w sposób prawidłowy wniosku w zakresie pkt 1.

Natomiast w odpowiedzi na pkt 5 wniosku, Skarżąca podniosła, że Ministerstwo nie udzieliło wnioskowanych informacji w zakresie osób uczestniczących w telekonferencjach, nie przekazało też protokołów lub innej dokumentacji z ww. spotkań. W związku z tym, udzielono jedynie częściowej odpowiedzi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że Stowarzyszenie uzyskało informację publiczną w zakresie wszystkich wnioskowanych danych, w tym w ramach pisma uzupełniającego z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym w szczególności podano dane odnośnie osób uczestniczących w wideokonferencjach z kuratorami oświaty organizowanych od [...].10.2020 r., protokołów lub innych dokumentów ze spotkań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.

Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.

W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Minister Edukacji i Nauki, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwróciła się Skarżąca, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Bezspornym jest także między stronami, że żądane za pośrednictwem platformy ePUAP we wniosku z [...] listopada 2020 r. informacje w pkt. 1 do 5, stanowią informacją publiczną tj. o sprawach publicznych, określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., dlatego też kwestia ta nie wymaga odrębnego rozważenia i dodatkowej analizy prawnej.

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia czy w związku z wnioskiem Skarżącej o udzielenie informacji publicznej, Organ - jak wywodzi w skardze Skarżąca – "nie wykonał w pełni pkt 1 wniosku, gdyż nie udostępniono kopii pism (tj. próśb do kuratorów oświaty o przekazanie informacji dotyczącej sytuacji związanych z manifestacjami) oraz kopii uzyskanych odpowiedzi, o których przekazanie Stowarzyszenie zwróciło się we wniosku oraz, po drugie, czy Organ, w odpowiedzi na pkt 5 wniosku, nie udzielił wnioskowanych informacji w zakresie osób uczestniczących w telekonferencjach wraz z protokołami i innymi materiałami dokumentującymi te spotkania, a jeżeli udzielił, to wykonał ten obowiązek w przypisanym ustawowo terminie wynikającym z art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przy tak zakreślonych granicach sporu, Sąd stwierdza, że analiza udzielonych przez Ministra informacji na przedstawione w pkt 1 i 5 zapytania upoważnia do przyjęcia, że Organ w zakresie pytania z punktu 1 wniosku, udzielił Skarżącej pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wyczerpującej odpowiedzi, informując, że "Ministerstwo Edukacji Narodowej nie wysyłało do kuratoriów oświaty i szkół poleceń, instrukcji, pism, dotyczących kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach, które miały miejsce od [...] października, i/lub kontroli działań podjętych przez szkoły" (por. k. 3 akt adm. sprawy).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarzut bezczynności, która Skarżąca upatruje w tym, że "(...) nie wykonano w pełni pkt 1 wniosku, gdyż nie udostępniono kopii pism (próśb do kuratorów oświaty o przekazanie informacji dotyczącej sytuacji związanych z manifestacjami) oraz kopii uzyskanych odpowiedzi, o których przekazanie Stowarzyszenie się zwróciło we wniosku" jest – w kontekście udzielonej i przywołanej wyżej przez Organ informacji – oczywiście chybiony. Sąd zwraca uwagę, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, co może mieć miejsce także wówczas, gdy błędnie intepretuje brak występowania przymiotu informacji publicznej po stronie żądanych wnioskiem danych.

Jednocześnie podkreślić należy, że organ jest związany treścią żądanej informacji i nie może swobodnie dokonywać zmiany kwalifikacji wnioskowanych danych.

W rozstrzyganej sprawie Skarżąca nie może więc skutecznie wywodzić aby w ramach sądowej kontroli badania bezczynności zobowiązać organ do wydania "kopii pism oraz kopii uzyskanych odpowiedzi", skoro organ oświadczył i udzielił wnioskodawcy informacji, że takowymi nie dysponuje, gdyż ich nie wytworzył.

Sąd ubocznie dostrzega, że Skarżąca w tej kwestii opiera zarzut skargi niejako z okoliczności "towarzyszących", gdyż wydanie takich poleceń, w jej ocenie, "(...) potwierdzają doniesienia medialne (np. [...]; [...] - i inne, przywołane w skardze).

Tym niemniej Sąd badając aspekt bezczynności organu związany jest treścią wniosku o udzielone informacji, jak i udzielonej odpowiedzi przez adresata/dysponenta tejże informacji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że żądana informacja Skarżącego w zakresie pkt. , odnosiła się do "poleceń, instrukcji, pism, dotyczących kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach (podkreślenie Sądu), które miały miejsce od [...] października, i/lub kontroli działań podjętych przez szkoły", a więc dotyczyła swoistego rodzaju "dyrektyw", które miały na celu kontrolę udziału uczniów i uczennic w protestach w podanym okresie, a nie "jakichkolwiek" pism związanych z opisanymi wydarzeniami udziału uczniów i uczennic w protestach.

Dlatego też wywody skargi, opierające się na założeniu, że skoro "organ przyznaje, iż [...].11.2020 r. kuratorzy oświaty zostali poproszeni o przekazanie do MEN informacji dotyczących sytuacji w ich województwach związanej z manifestacjami", to tym samym w ramach wniosku opisanego w pkt. 1 winien udostępnić "prośby do kuratorów o przekazanie tych informacji", zdaniem Sądu, stanowi istotną modyfikację i zmianę kwalifikacji informacji zażądaną przez Skarżącą w stosunku do wniosku z dnia [...] listopada 2020 r., w którym wnioskodawca wyraźnie określił, że zakres informacji publicznej (tj. poleceń, instrukcji, pism, wydanych przez Ministerstwo skierowanych do kuratoriów oświaty, dotyczących kontroli udziału uczniów i uczennic w protestach, które "miały miejsce od [...] października, i/lub kontroli działań podjętych przez szkoły".

Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, opisany wyżej zarzut skargi jest bezpodstawny a – w konsekwencji - wniosek o zobowiązanie Organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1 należało oddalić.

Odnosząc się do drugiego ze spornych zagadnień oraz zarzutu skargi , tj. że zakresie pkt 5 wniosku Organ "nie udzielił wnioskowanych informacji w zakresie osób uczestniczących w telekonferencjach, nie przekazał też protokołów lub innej dokumentacji z ww. spotkań", a zatem Skarżącej "udzielono jedynie częściowej odpowiedzi", Sąd stwierdza, że – w istocie – w udzielonej Skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wskazano jedynie ilość odbytych od [...] października wideokonferencji Kierownictwa MEN z Kuratorami Oświaty wraz podaniem dat i godzin oraz, że miały one charakter roboczy i jakich problemów dotyczyły. Udzielona odpowiedź nie zawierała więc, w szczególności, informacji o osobach uczestniczących w tych spotkaniach oraz protokołów i innej dokumentacji z tych spotkań, o które również wnosiła Skarżąca.

Jednocześnie Sąd zauważa i stwierdza, że Minister w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., stanowiącym "uzupełnienie" informacji z dnia [...].11.2020 r., doprecyzował swoje wcześniejsze dane w zakresie pkt. 5, tzn. dotyczące osób uczestniczących w wideokonferencjach z kuratorami oświaty organizowanych od [...].10.2020 r., jak również podał też informacje dotyczące protokołów i innej dokumentacji z tych spotkań, oświadczając, że "(...) z wideokonferencji nie były sporządzone protokoły, ani inna dokumentacja" (por. k. 19-20 akt adm.).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Minister, mimo iż końcowo udzielił wnioskodawcy żądanej informacji, to jednak dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt. 5 – w części dotyczącej wskazania osób uczestniczących w wideokonferencji z kuratorium oświaty organizowanych od [...] października 2020 r., protokołów lub innych dokumentów z tych spotkań, gdyż udzielając "uzupełniającej" informacji w dniu [...] kwietnia 2021 r., niewątpliwie naruszył przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Dodać należy, że zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. ust. 2 art. 13 u.d.i.p.).

Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zatem jako zasadę udostępnianie informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny.

Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.

Podkreślić przy tym należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie NSA podkreśla się również, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Jak wyjaśnił NSA, analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż "podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny" (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się nadto, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji.

Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491).

W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.

Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu w którym udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Dodać należy, iż nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729).

Zdaniem M. Bidzińskiego, M. Chmaja i P. Szustakiewicza, nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (por. M. Bidziński, M.Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", 2015, s 153, a także I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, LEXOmega/el, teza 2 do art. 13)

W sytuacji jednak, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest sformułowany w sposób tak ogólny, iż powstają istotne i uzasadnione wątpliwości co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy, termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. może rozpocząć swój bieg dopiero od chwili, gdy wnioskodawca w sposób jasny i konkretny określi zakres żądania.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy, jak już stwierdzono wcześniej, żądane przez Skarżącego informacje dotyczące osób uczestniczących w wideokonferencjach oraz towarzysząca temu dokumentacja, niewątpliwie stanowiły integralną część merytoryczną wnioskowanej w pkt. 5 informacji i dlatego uznać należało, że Organ poprzez udzielenie w tym zakresie informacji pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., pozostawał w bezczynności w tej właśnie części, tj. co do wskazania osób uczestniczących w wideokonferencji z kuratorium oświaty organizowanych od [...] października 2020 r. oraz w zakresie informacji co do protokołów lub innych dokumentów z tych spotkań.

Z zaprezentowanej chronologii zdarzeń wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Organ od [...] listopada 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. w opisanym wyżej zakresie pozostawał w bezczynności, gdyż na wniosek Skarżącej z [...] listopada 2020 r. Organ winien udzielić informacji (ewentualnie – wydać decyzję odmowną), zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w ciągu 14 dni, a więc najpóźniej do dnia [...] listopada 2020 r.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Organ nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie poinformował Skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku, stwierdzając, że Minister dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 5 - w części dotyczącej wskazania osób uczestniczących w wideokonferencji z kuratorium oświaty organizowanych od [...] października 2020 r., protokołów lub innych dokumentów z tych spotkań.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji).

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

Powyższe oznacza, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że - jak wynika z całokształtu sprawy i udzielonych Skarżącemu odpowiedzi w pismach z dnia [...] listopada 2020 r. oraz [...] kwietnia 2021 r. - bezczynność nie miał takich cech działań Organu, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd uznał, że bezczynność organu nie wynikała z celowego działania tego organu czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd, w pkt 3 sentencji wyroku, oddalił skargę w pozostałej części, tj. zarówno w zakresie zobowiązania Organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt. 1 - z przyczyn omówionych w nin. uzasadnieniu odnoszących się do zarzutów skargi w zakresie nieudzielenia informacji dotyczących co do pkt. 1 wniosku Skarżącego z [...] listopada 2020 r. - jak i w odniesieniu do zobowiązania Organu do załatwienia wniosku w zakresie pkt. 5, gdyż Skarżąca informacje te "końcowo" otrzymała, tyle że z naruszeniem terminu wskazanego w pkt. 13 ust. 1 u.d.i.p.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a, zasądzając na rzecz Skarżącej od Organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i to nie tylko z uwagi na fakt, że Skarżąca o takową nie wnosiła.

Suma pieniężna, która może być przyznana także "z urzędu" przez Sąd, a więc niezależnie od wniosku w tym zakresie strony skarżącej, stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16). Owa "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17).

Ma ona na celu zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Stwierdzenie istnienia bezczynności niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa jest niewystarczające, zdaniem Sądu, do uznania za zasadne przyznania sumy pieniężnej.