Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 382/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 7 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 roku sprawy ze skargi małoletniego K. K. działającego przez przedstawicieli ustawowych – R. K. i J. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 1 września 2021 r., nr [...] (znak: [...]).


UZASADNIENIE

Dnia 18 lipca 2018 r. R. i J. małż. K. (zwani dalej "wnioskodawcami") wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (zwanego dalej "PIMB" lub "organem I instancji") do podjęcia interwencji w sprawie likwidacji schodów znajdujących się na działce nr [...]. Poprzez istnienie schodów wnioskodawcy nie mogą wykonać ogrodzenia od ośmiu lat.

Pismem z dnia 20 lipca 2018 r. PINB przekazał sprawę Wójtowi Gminy S. celem rozpatrzenia sprawy według właściwości.

W kolejnym piśmie wnioskodawcy podnieśli absurdalność tej sprawy. Od kilku lat Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchyla decyzje organów nadzoru budowlanego, a mimo to nadal nie można zlikwidować tych schodów. Ponadto doszło do legalizacji ich bez adresata, jego adresu. Wnioskodawcy kwestionują także to, że za ich ścianą działową sąsiedzi mają piec grzewczy, co negatywnie wpływa na ich nieruchomość. Uważają ponadto, że po podziale nieruchomości sąsiedniej tj. [...] doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

PINB w odpowiedziach na pisma wnioskodawców podtrzymuje wszystkie swoje twierdzenia. Po podziale nieruchomości nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, a piec sąsiadów ma wszystkie wymagane prawem przeglądy.

W związku z nieustannymi apelami wnioskodawców, postanowieniem z dnia 20 września 2018 r., nr [...] PINB nałożył na Wójta Gminy S. jako właściciela obiektów budowlanych obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji kotłowni i kotła CO.

Dnia 31 grudnia 2018 r. Wójt Gminy S. dostarczył rzeczoną ekspertyzę. Autor ekspertyzy, który posiadał wymagane prawem uprawnienia stwierdził, że nie ma zagrożenia pożarowego w związku z zarzucanym złym stanem technicznym całej instalacji. Stwierdzono jedynie, że nie ma odpowiedniej ściany pożarniczej, która odgradzałaby pomieszczenia należące do zwaśnionych stron tj. wnioskodawców oraz I. i S. małż. P. .

Decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. PINB zobowiązał Wójta Gminy S. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu dostosowania systemu grzewczego zlokalizowanego w wydzielonym pomieszczeniu lokalu mieszkalnego na działce [...] w Z. . Wójt miał wykonać izolację termiczną stropu nad parterem, pomosty technologiczne drewniane na poddaszu, uzupełnić ubytki tynku na kominie, wymienić kocioł na taki, który będzie spełniać piątą klasę grzewczą, wykonać otwór w ścianie działowej pomieszczenia sanitarnego, zdemontować sufit systemowy z płyt kartonowo-gipsowych w pomieszczeniu pomocniczym, zapewnić nawiew, zapewnić odległość między piecem grzewczym a butlą gazową na odległość 1,5 m oraz wykonać ścianę przeciwpożarową na poddaszu budynku, gdyż istniejąca jest nieodpowiednia.

W wiadomości mailowej z dnia 10 stycznia 2019 r. PINB powiadomił wnioskodawców o fakcie wydania decyzji zobowiązującej Wójta Gminy S. do wykonania określonych robót budowlanych.

Dnia 10 września 2019 r. PINB powiadomił wnioskodawców o wykonaniu większości robót.

W piśmie z dnia 23 marca 2020 r. wnioskodawcy powiadomili Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") o tym, że ściana pożarowa nie została wykonana i aby ten podjął interwencję.

WWINB na mocy decyzji z dnia 8 lipca 2020 r. o nr [...] stwierdził nieważność decyzji organu I instancji. W momencie stwierdzenia nieważności decyzji nie były wykonane prace związane z budową ściany pożarowej.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Wójta Gminy S., decyzją z dnia 5 listopada 2020 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję WWINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z WWINB, że sprawa w zasadzie nie została w ogóle wyjaśniona. PINB pod naporem wnioskodawców podjął rozstrzygnięcie, podczas, gdy w ekspertyzie nie stwierdzono uchybień, ani nie wykazano, że ewentualne nieprawidłowości nastąpiły w toku użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast Wójt, jeżeli się do tego poczuwa, jako właściciel może wykonywać roboty jego budynku niezależnie od nakazów organów nadzoru budowlanego. Zaś spór między wnioskodawcami a małż. P. ma charakter cywilnoprawny, do którego rozpoznania organy nadzoru budowlanego nie są właściwe.

Dnia 15 grudnia 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę obiektu budowalnego. Kontrola wykazała, że wszystkie "nieprawidłowości" z wyjątkiem ściany oddzielenia pożarowego zostały wykonane przez Wójta Gminy S..

Dnia 29 marca 2021 r. PINB wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy. Wnioskodawczyni – R. K., która występuje w imieniu jej syna – małoletniego K.K. (zwanego dalej "Skarżącym") będącego właścicielem zakupionej od Gminy S. części budynku zażądała likwidacji wentylacji, schodów oraz ponownie zakwestionowała służebność drogi dojazdowej po działce gminnej.

Do sprawy odniósł się Wójt Gminy S.. Stwierdził, że protokoły z przeglądów po wykonaniu robót wykazują jasno, że nie ma żadnego zagrożenia spowodowanego przez system grzewczy.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu dostosowania systemu grzewczego zlokalizowanego w wydzielonym pomieszczeniu lokalu mieszkalnego na działce nr ew. [...] w Z. , gm. S..

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego, decyzją nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji polecił PINB precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz ustalenie wszelkiego rodzaju nieprawidłowości dotyczących ewentualnej nielegalnej zmiany sposobu użytkowania.

PINB zmienił więc przedmiot postępowania – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu dostosowania systemu grzewczego zlokalizowanego w wydzielonym pomieszczeniu lokalu mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z.. PINB przeanalizował sprawę pod kątem zmiany sposobu użytkowania lokalu gminnego przez małż. P.. PINB pozyskał kopię pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części byłej szkoły na lokal mieszkalny – obiekt parterowy bez poddasza użytkowego z dachem dwuspadowym (decyzja z dnia 13 kwietnia 2007 r.) oraz kopię zaświadczenia o zakończeniu budowy z dni a 17 czerwca 2013 r. Z dokumentów wynika, że zmiana użytkowania nastąpiła zgodnie z pozwoleniami.

Decyzją z dnia 1 września 2021 r., nr [...] (znak: [...]) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w celu dostosowania systemu grzewczego zlokalizowanego w wydzielonym pomieszczeniu lokalu mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Z.. W uzasadnieniu decyzji PINB szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny. Stwierdzono, że postępowanie podlega umorzeniu, ponieważ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sformułowano wniosek, że stan lokalu gminnego wynajmowanego przez małż. P. jest zgodny z przepisami.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, Skarżący zakwestionował ją w całości. Zdaniem jego przedstawicieli, PINB nie chce doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o podziale spornej nieruchomości wygasła z mocy prawa.

Skarżący uważa, że od lat PINB nie czyni jego, ani jego rodziców stronami postępowania, aby nie mieli możliwości odwołania się. Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, ponieważ chce z rodziną spokojnie żyć, a PINB lekceważy przepisy przeciwpożarowe.

Małżonkowie P. zwrócili się o wydanie pozwolenia na budowę w 2012 r. i dotyczyło ono działki o nr [...], a w 2007 r. była to działka [...], której obecnie nie ma.

WWINB przeprowadził w dniu 7 lutego 2022 r. kontrolę na terenie działki nr ew. [...] w Z. . Jak ustalono, na tej nieruchomości znajduje się kuchnia z kotłownią, w której znajduje się piec centralnego ogrzewania wraz z podajnikiem na ekogroszek oraz komputerem sterującym, dmuchawa powietrzna oraz popa wody. Pomieszczenie jest wyposażone w kratkę wywietrzeniową, energię elektryczną oraz wodę. Piec jest podłączony do komina za pomocą łącznika prostokątnego. Piec zakupiono w 2019 r. W pomieszczeniu obok znajduje się wyczystka, pokój dzienny mieszkalny. Przedstawiciel Gminy S. zeznał, że budynek powstał w 1932 r. jako szkoła. Dopiero w latach 2007-2013 zmieniono ją na budynek mieszkalny. Prace wykonano na podstawie decyzji z 2007 r. o nr [...] (znak: [...]). Fakt wykonania tych robót potwierdził w 2013 r. PINB. Pracownicy WWINB nie stwierdzili żadnego zagrożenia.

Skarżący nadsyłał wiele korespondencji, które miały na celu dowiedzenie prawdziwości formułowanych przez niego twierdzeń.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr [...] WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, dlatego zasadnym było zastosowanie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie w tym samym przedmiocie co decyzja kasatoryjna organu II instancji z dnia 15 lipca 2021 r.

WWINB odnosząc się do przepisów techniczno-budowlanych stwierdził, że system centralnego ogrzewania zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa komponenty dla prawidłowego funkcjonowania. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 7 lutego 2022 r. wykazały, że cała instalacja nie stanowi zagrożenia dla nikogo. Małżonkowie P. okazali się wymaganymi przeglądami, posiadają nowoczesny piec spełniający klasę grzewczą.

WWINB zgodził się z PINB, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy prawa nie zabraniają opalania mieszkania paliwem stałym.

Nie można zobowiązać nikogo do usunięcia nieprawidłowości, jeżeli ich nie ma. Wobec tego postępowanie administracyjne należało umorzyć.

Skarżący wniósł o uzupełnienie oraz wyjaśnienie decyzji organu II instancji. Jego zdaniem, WWINB nie odniósł się do wielu wątków np. stwierdzenia nieważności decyzji PINB, aktu notarialnego, w którym stwierdza się, że wnioskodawcy nabyli nieruchomość, którą obecnie zamieszkują.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. WWINB odmówił uzupełnienia swojej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. WWINB odmówił wyjaśnienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji WWINB z dnia 21 kwietnia 2022 r.

Skarżący reprezentowany przez rodziców tj. wnioskodawców złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji. Skarżący wskazał, że organy nie wyjaśniły tego, czy ściana przeciwpożarowa została w jakikolwiek sposób zbadana. Organy nie zwróciły uwagi na to, że istnieją inne jeszcze samowole budowlane, które popełniono w 2019 r., a organy skupiły się jedynie na systemie grzewczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż wiele z podniesionych twierdzeń było nietrafnych.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 5 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB, w której utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Skarżący, a w zasadzie jego rodzice tj. wnioskodawcy, którzy zainicjowali postępowanie administracyjne kierują do organów nadzoru budowlanego bardzo dużą ilość żądań. Pomimo cierpliwego odpowiadania na każde pismo, wnioskodawcy nie są skłonni do zaakceptowania tego, że sprawy, o których piszą są już dawno wyjaśnione i rozstrzygnięte. Tak jest chociażby z podziałem nieruchomości, na której znajduje się budynek dawnej szkoły, obecnie budynki mieszkalne, w których zamieszkują Skarżący wraz z rodzicami oraz małżonkowie P., a których właścicielem jest Gmina S. . W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument, z którego wynika podział nieruchomości. W latach, kiedy było uzyskiwane pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie, widniały w decyzjach odpowiednie numery działek. Zarzuty, jakie stawiają wnioskodawcy poparte przypisywaną złą wolą ze strony organów nadzoru budowlanego są niczym nie poparte.

Przechodząc do głównych motywów zapadłego wyroku należy zauważyć, że wśród wielu pism, jakie rodzice Skarżącego – poprzedni dzierżyciele tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, skierowali żądanie dotyczące stanu technicznego ściany oddzielającej kotłownię małżonków P. oraz lokalu zamieszkiwanego przez Skarżącego i jego rodziców. Problem ten został podniesiony w piśmie z lipca 2018 r.

Na mocy działań podjętych przez PINB, Wójt Gminy S. wykonał szereg prac, które miały na celu wyeliminowanie zarzucanych nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie budowlanej. WWINB stwierdził nieważność decyzji organu I instancji, gdyż wskazano na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wójt Gminy S. powiadomił organy nadzoru budowlanego, że spośród wszystkich prac, do jakich został zobowiązany (jak się później okazało, w sposób niezgodny z prawem, co zostało rozstrzygnięte w decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji), pozostała jemu do wykonania jedynie ściana oddzielająca kotłownię małż. P. od lokalu zamieszkanego przez Skarżącego oraz jego rodziców.

Co istotne, w decyzji WWINB o nr [...] organ II instancji polecił PINB jednoznaczne rozstrzygnięci co jest przedmiotem postępowania. PINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stwierdził, że przedmiotem postępowania jest "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu dostosowania systemu grzewczego zlokalizowanego w wydzielonym pomieszczeniu lokalu mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości Z.". Ściana, która oddziela kotłownię małż. P. i lokal Skarżącego nie została przystosowana do wymagań określonych w ekspertyzie. Pomimo stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek naprawienia jej, sprawa tejże ściany pozostaje niewyjaśniona. PINB bowiem prowadząc postępowanie stwierdził, że cały stan kotłowni nie budzi zastrzeżeń i spełnia wszystkie wymagania. Nie odniesiono się do kwestii ściany. Nie uczynił tego również WWINB. Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że to właśnie było przedmiotem pisma nadesłanego w lipcu 2018 r. Skoro PINB zdecydował, że przedmiotem postępowania jest kwestia sprawności systemu grzewczego, a ognioodporność ściany jest elementem kotłowni, w której system grzewczy jest ulokowany (zob. § 220 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami]). Brak ostatecznych ustaleń, czy obecnie istniejąca ściana oddzielająca kotłownię od mieszkania spełnia standardy przeciwpożarowe szczególnie, że w pomieszczeniu kotłowni znajduje się piec na ekogroszek oraz butla gazowa (w odległości 1,5 m), co może powodować stan zagrożenia pożarowego świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skoncentrowały całą swoją uwagę na stanie technicznym kotłowni zapominając o tym, o co wnioskował Skarżący – zbadanie stanu ściany działowej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: "Organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że roboty stanowiące przedmiot tego postępowania, nie są objęte przepisami ustawy - p.b., a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do władczej ingerencji organu w sferę praw i obowiązków podmiotowych. W takiej sytuacji umorzenie postępowania, stanowi następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 694/17, System Informacji Prawnej LEX nr 2497762). Zacytowany wyrok jasno wskazuje, że umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić w oparciu o zgromadzony i zbadany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie ani PINB, ani WWINB nie odnieśli się do kwestii ściany dzielącej kotłownię oraz mieszkanie Skarżącego. Nie uczyniono zatem zadość wnioskowi złożonego jeszcze przez jego rodziców. Sprawa administracyjna pozostaje zatem nadal niewyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Mimo niezasadności większości twierdzeń podnoszonych przez Skarżących, co do złej woli organów, domniemanego manipulowania dokumentacją podziałową i budowlaną, Skarżący zasadnie podnieśli brak zbadania kluczowej w tym postępowaniu sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB przeprowadzi postępowanie w przedmiocie stanu ściany oddzielającej kotłownię małżonków P. oraz lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje Skarżący wraz z rodzicami.