Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 408/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K.i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i W. K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono K. i W. K. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie istniejącego baraku na strzelnicę, na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] działał w przedmiotowej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania i decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Wskazał także, iż organ wojewódzki swoje rozstrzygnięcie uzasadnił, tym że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem pozwolenie to wydane zostało na rzecz osób, które nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż z odpisu księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że jednym ze współwłaścicieli działek Nr [...] i [...], na terenie których usytuowana jest przedmiotowa inwestycja, jest m.in. H. B. C.. Wskazał, że z załączonego przez E. K. do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], wynika, iż spadek po H. B. C., nabył w całości jej syn Z. K. K., co oznacza, iż stał się on współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto organ podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się mapka stanowiąca załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji, z której wynika, iż inwestycja objęta badaną decyzją położona jest na działkach Nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], które to działki są objęte współwłasnością. W ocenie organu odwoławczego do uzyskania pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, jako do czynności przekraczającej zwykły zakres zarządu nieruchomością wspólną. Stwierdził organ również, iż z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby inwestor posiadał wymaganą zgodę wszystkich współwłaścicieli, co jest równoznaczne z brakiem posiadania przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, iż fakt przebudowy baraku nie jest przesłanką powodującą bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na okoliczność, iż badanie legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym pod kątem jej zgodności z prawem dotyczy stanu z chwili jej wydania, zaś fakt zakończenia przebudowy jest czynnikiem zaistniałym po jej wydaniu.

Powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. K. i W. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

Uzasadniając skargę podnieśli, iż organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że zgody nie wyraził następca prawny zmarłej H. C., gdyż działający w niniejszej sprawie B. C. działał jako pełnomocnik i administrator wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wskazali ponadto, iż decyzją z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], udzielił im pozwolenia na użytkowanie strzelnicy w przebudowanym baraku, co w ich ocenie wskazuje na to, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne wydanego pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdzili również, że nawet gdyby w aktach nie było wyraźnego zezwolenia na przeprowadzenie przebudowy ze strony pozostałych współwłaścicieli, to była i jest "cicha" ich akceptacja na dokonanie takich działań inwestorskich.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu zwykłym, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § pkt 2 kpa i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia(zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. IV SA 1092/2000 niepubl.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może prawo to być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r. IV SA 400/86 ONSA 1986/2 poz. 56). Dlatego też w ocenie Sądu w przypadku współwłasności, którą w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, uwzględnić należy m.in. przepis art. 199 kc, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro powołany przepis wymaga we wskazanej wyżej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich, uniemożliwia przyjęcie, że został spełniony warunek określony w art. 199 kc.

W niniejszej sprawie z odpisu księgi wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] z dnia [...] października 1998 r. w sprawie sygn. akt [...] wynika, iż nieruchomość stanowiąca działki Nr [...] i [...], na których miała być usytuowana przedmiotowa inwestycja jest współwłasnością m.in. skarżących i Z. K., przy czym Z. K. jest następcą prawnym H. C. zmarłej w [...]r. Istotnym jest przy tym fakt, iż Z. K., nigdy nie wyraził zgody na dokonanie inwestycji objętej badaną decyzją.

Stwierdzić trzeba, iż pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie mogło być wydane K. i W. K., którzy wystąpili z wnioskiem w tej sprawie, po uzyskaniu przez nich zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r. IV SA 585/96 Wspólnota 1998/48/27.). Inwestorzy taką zgodą nie dysponowali.

W ocenie Sądu jednoznacznie i zdecydowanie określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązek inwestora polegający na "wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wymaga odrzucenia twierdzenia skarżących, iż były podstawy do uznania, że omawiany wymóg został spełniony poprzez to, że w sprawie działał B.C. jako pełnomocnik i administrator wszystkich współwłaścicieli. Nie może być też traktowane jako wypełnianie obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez osoby ubiegające się o wydanie pozwolenia na budowę, powołanie się - zamiast wyraźnej zgody pozostałych współwłaścicieli - na "cichą akceptację" działań inwestorskich.

Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza bowiem "przedstawić dowody...", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc w ocenie Sądu wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a nie jedynie wywiedzenia go w sposób dorozumiany (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r. IV SA 477/2002 niepubl.).

Zarzut powstania nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do badanej decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., z uwagi na to, iż decyzją z dnia [...] października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie strzelnicy w przebudowanym baraku, jest całkowicie chybiony.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 OSNCP z 1992/12 poz. 211 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r. IV SA 747/94 Wspólnota 1997/7/26). Nieodwracalność skutków prawnych rozumiana jest również jako "brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organów administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne Zielona Góra 2001). Tak więc fakt wydania decyzji administracyjnej jaką jest pozwolenie na użytkowanie obiektu nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie ma żadnych przeszkód, aby właściwe organy administracyjne podjęły czynności administracyjne w granicach przypisanych im kompetencji w odniesieniu do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Nie można natomiast nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271) skargę jako bezzasadną należało oddalić.