Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1006/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152 P.p.s.a., art. 200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor OW NFZ w dniu [...] ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju leczenie stomatologiczne,

z zakresu świadczenia ogólnostomatologiczne.

Na ogłoszone postępowanie wpłynęły cztery oferty, w tym oferta NZOZ Spółki A.

W wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz oceny złożonych ofert, komisja konkursowa wybrała dwie oferty: Spółki B i Spółki C.

Od rozstrzygnięcia konkursu ofert odwołanie złożył NZOZ wskazując, że w toku prowadzonego postępowania i negocjacji w przedmiocie udzielenia ww. świadczeń naruszona została zasada równego traktowania świadczeniodawców, w wyniku czego naruszony został słuszny interes prawny odwołującego się. Zasada ta została naruszona poprzez niewłaściwe i nierówne porównanie złożonych ofert w zakresie kryteriów ocennych, wynikających w szczególności z art. 148 pkt 1ustawy.

Podnosząc, że negocjacje przeprowadzone w dniu [...] zakończyły się podpisaniem protokołu końcowego bez jakichkolwiek uwag ze strony komisji konkursowej, strona stwierdziła, że procedura negocjacji nie dała odwołującemu się jasnej i jednoznacznej możliwości obniżenia ceny za punkt rozliczeniowy mimo tego,

że taką deklarację zgłaszał w czasie negocjacji. Komisja konkursowa wyraźnie zasugerowała, że obniżenie ceny poniżej złotówki za pkt rozliczeniowy tj. ceny za którą zakład świadczył usługi stomatologiczne przez ostatnie trzy lata, nie powinno mieć miejsca i nie ma sensu. Zakład mógł obniżyć cenę punktu nawet o 20% licząc na to, że uzyska możliwość zakontraktowania większej ilości punktów rozliczeniowych, czy też etatów przeliczeniowych. Komisja wyraźnie stwierdziła, że to i tak nie zagwarantuje pewności uzyskania większej ilości etatów, a zasugerowano wręcz, że pozostawienie ceny na obecnym poziomie tj. [...] zł za punkt przeliczeniowy winno zapewnić możliwość realizacji w dalszym okresie usług na podobnym, co dotychczas poziomie. Dlatego też odwołujący się nie obniżył ceny punktu, licząc się ze stanowiskiem komisji konkursowej i będąc w uzasadnionym przekonaniu, że dysponując najnowocześniejszym sprzętem medycznym i wykwalifikowanym personelem, otrzyma przynajmniej dotychczasowy poziom kontraktu, który pozwoli mu na dalsze zatrudnianie dotychczasowych pracowników jak i utrzymanie ciągłości świadczeń zdrowotnych dla pacjentów.

Zdaniem Spółki A., możliwość dalszego, nieprzerwanego leczenia pacjentów, w tym samym ośrodku, również powinna być brana pod uwagę podczas konkursu. Zawarte w ofercie cechy jak: jakość, ciągłość, dostępność, oferowana cena były bardzo korzystne i zakład uważał, że zostały w trakcie negocjacji w pełni zaakceptowane przez komisję.

W przekonaniu odwołującego się, w toku konkursu ofert spełnił wszelkie formalne wymagania dotyczące poprawności złożonej oferty, odpowiadał bez późniejszych zastrzeżeń na wszelkie dodatkowe wezwania do wyjaśnień, jak również usunięcia braków formalnych, które nie były błędami w złożonej ofercie, lecz sprostowaniami, które dotyczyły wskazania harmonogramu i odpowiedniej komórki

w rejestrze ZOZ, które to dokumenty były złożone w ofercie.

Komisja dokonała wyboru innych oferentów z naruszeniem interesu prawnego odwołującego się, bez jakiejkolwiek kontroli zakładu, przygotowanych stanowisk pracy, sprzętu medycznego, infrastruktury, personelu medycznego, mimo to, że oferta zakładu stanowiła wniosek o zwiększenie dotychczas realizowanego kontraktu o dodatkowe trzy etaty przeliczeniowe.

Wskazując na posiadanie najnowocześniejszej infrastruktury dla świadczenia usług stomatologicznych w gminie, zakład podkreślił, że w sytuacji nie zawarcia z nim kontraktu na wymieniony zakres świadczeń, zmuszony będzie do likwidacji gabinetów stomatologicznych, wyprzedaży sprzętu medycznego i zwolnienia pracowników.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2014r., będącym uzupełnieniem odwołania, Spółka A. podniósł, że z analizy dokumentacji z przebiegu konkursu wynika,

iż komisja wybrała jego ofertę jako spełniającą wszystkie formalne warunki. W części niejawnej komisja nie wybrała odwołującego się, podając jako powód: "wyczerpanie łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu". Podczas oględzin dokumentacji, odmówiono Zakładowi wglądu do złożonej przez Spółkę B. ankiety, co uniemożliwiło weryfikację prawidłowości ocen i wniosków komisji konkursowej dotyczących tej firmy. Wybrano ofertę cenowo droższą niż proponował Spółkę A. tj. firmy ( ), ze szkodą dla środków publicznych NFZ. W wyniku postępowania konkursowego NFZ radykalnie zmniejszył dostępność do usług ogólnostomatologicznych.

Zakład wskazał, że Spółka B., tak jak wszyscy oferenci, złożył ofertę do dnia

[...] oświadczając, że posiada odpowiednie wyposażenie, jednak jak się okazało, decyzję S. na posiadanie RTG, firma ta uzyskała dopiero w dniu

[...], co powinno być wzięte pod uwagę przez komisję konkursową

i powinno skutkować odrzuceniem tej oferty lub przynajmniej obniżeniem rankingu

i ostatecznej ocenie. Spółka B., w złożonej przez siebie ofercie, nie posiadała też wpisu w rejestrze ZOZ Pracowni Rentgenodiagnostyki jako komórki organizacyjnej. Wpis taki uzyskała dopiero dnia 30 kwietnia 2014r. Brak wglądu do ankiety uniemożliwia weryfikację, czy Spółka B. złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie. W części V formularza ofertowego - Wykaz zasobów- z dnia [...] Spółka B. wskazał na posiadanie aparatu RTG [...], a decyzją Sanepidu Wojewódzkiego z [...] wykazano, że uzyskano ją na aparat [...], co potwierdza fakt złożenia nieprawdziwych informacji w ofercie konkursowej przez tą firmę. Komisja nie przeprowadziła jakiejkolwiek kontroli żadnego z oferentów, a w szczególności firmy Spółki B.

Ponadto firmy Spółka B. i NZOZ, posiadają jedynie zewnątrzustne aparaty RTG, a odwołujący się posiada pełne zaplecze diagnostyki radiologicznej wraz z pantomogramem cyfrowym. Zasoby sprzętowe Spółki B.- unity stomatologiczne są przestarzałe, 1 unit z [...] i 1 unit z [...]. NZOZ Stomatologiczny w większości posiada unity z [...], a część sprzętu nie posiada nawet roku produkcji, wobec tego należy domniemywać, że jest on jeszcze starszy. Spółka A. natomiast posiada nowocześnie wyposażonych stanowisk - unitów stomatologicznych, wyposażonych w najnowocześniejszy sprzęt i zakupionych w[...]. Spółka B., mimo najwyższej ceny spośród złożonych ofert, otrzymał całość proponowanej przez siebie kwoty, chociaż oferta odwołującego się była tańsza. Mimo tej samej ceny, co zaproponował Spółce B., NZOZ S., otrzymała również całość kontraktu, o który ubiegała się w swojej ofercie, a odwołujący się nie otrzymał kontraktu nawet na poziomie dotychczas realizowanym. Dostępność w wykonywaniu świadczeń, zaproponowana przez NZOZ była najatrakcyjniejsza spośród pozostałych oferentów, ponieważ wskazywała także soboty, jako dni świadczeń. Wybrani przez komisję oferenci nie wskazywali w ogóle sobót w harmonogramie czasu pracy. Spółka A. jako jedyny oferent posiada nieprzerwanie od [...] certyfikat ISO. Otrzymanie przez dwie firmy całości kontraktów, za proponowaną cenę odpowiednio [...] oznacza,

że gdyby komisja umożliwiła odwołującemu się obniżenie ceny za pkt rozliczeniowy,

to nawet przy zaniżonej niesłusznie punktacji za jakość i inne kryteria, zakład wygrałby konkurs. W obu firmach, które uzyskały kontrakt, wykazano nie tylko lekarzy specjalistów, ale także lekarzy bez specjalizacji. Oznacza to, że w przypadku lekarzy stomatologów bez specjalizacji w firmach tych, jak i w Spółce A., świadczenia byłyby wykonywane na tym samym poziomie. W przypadku obu tych firm nie zawężono możliwości świadczenia usług tylko do lekarzy specjalistów. Kierując się sposobem wyboru przez NFZ wskazanych firm należałoby uznać, że komisja przyznała kontrakty, próbując uzasadnić swój wybór przewagą lekarzy specjalistów w stosunku do zasobów Spółki A., ale przecież nie zmniejszyła kontraktów przyznanych tym firmom proporcjonalnie tylko do lekarzy - etatów przeliczeniowych, będących specjalistami. Odnosząc się do oceny świadczeniodawców w zakresie jakości Spółki A. wskazał, że NZOZ S. posiadając [...] lekarzy specjalistów i [...] lekarza bez specjalizacji otrzymał w sumie [...] oceny końcowej, a Spółka B. mając mniejszą ilość specjalistów – [...], otrzymał ocenę jakościową wyższą, w sumie [...], co jest zupełnie niezrozumiałe. Z załącznika nr [...] do Zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] wynika, że za tą cechę zakłady te mogły otrzymać maksymalnie [...] pkt. Zdaniem Spółki A. ocena jakości NZOZ Stomatologiczny powinna zostać obniżona za nałożone kary pokontrolne przez NFZ, co wynika z analizy ankiety tego zakładu.

W ocenie punktów za jakość, komisja w swoim protokole nie przedstawiła na jakiej podstawie przyznała łączną ilość punktów tj. nie przedstawiła szczegółowego rozbicia oceny jakości na poszczególne cechy łącznej oceny: jakości personelu, sprzętu i aparatury medycznej, oceny zewnętrznej, czy też wyników kontroli. Tym samym komisja tą wagę skalującą, oceniła uznaniowo i dowolnie, nie wykazując skąd tak naprawdę została uzyskana przez poszczególne firmy sumaryczna ocena poszczególnych oferentów, czyli nie wykazała jakie cechy szczegółowe dały taką, a nie inną, łączną ilość punktów.

Spółka A. wskazała, że w ocenie za dostępność usług otrzymał [...] pkt,

a powinien otrzymać minimum [...]pkt, chociażby ze względu na wskazanie pracy lekarza w godzinach popołudniowych () powyżej jednego dnia na każde [...] etatu przeliczeniowego, a także zdecydowanie najwyższą ocenę z możliwych, a dotyczącą dostępności dla osób niepełnosprawnych ruchowo, gdyż posiada, zarówno podjazd dla niepełnosprawnych, jak również nowoczesną windę. Brak przyznania punktów w tym zakresie jest bulwersujący i świadczący o nierównym traktowaniu. Zdaniem odwołującego się chociaż zarządzenie Prezesa NFZ dotyczące konkursu ofert w zakresie stomatologii nie narzuca obowiązku oceny takiej cechy jak kompleksowość to fakt, iż Spółka A. posiada najnowocześniejszy sprzęt ze wszystkich świadczeniodawców biorących udział w konkursie ofert, a także na miejscu posiada laboratorium, kilkanaście poradni specjalistycznych, zakład radiologii i szereg innych pracowni diagnostycznych, powinien skutkować przyznaniem mu dodatkowych punktów przez komisję konkursową, a określonych jako cecha do oceny "pozostałe".

Zakład wskazał, że biorąc udział w [...] w konkursie ofert w zakresie usług stomatologicznych uzyskał kontrakt z NFZ i został wówczas oceniony bardzo dobrze, składając do oferty i wykazując w niej, te same dane jak w obecnym konkursie, a nawet można uznać, że w zakresie takim jak dostępność - lepszym, gdyż teraz wskazał większą ilość personelu i w większym zakresie ich czas pracy w harmonogramie popołudniowym.

NFZ rozstrzygając konkurs ofert w zakresie stomatologii, ogłosił konkurs na kwotę łączną [...] zł, a zakontraktował świadczeniodawców na kwotę [...] zł, co jest w jawnej sprzeczności z zapisami protokołu z posiedzenia komisji w części niejawnej z dnia [...], w którym zapisano, że komisja nie wybrała oferty NZOZ Spółka A. z powodu cyt.: "wyczerpania łącznej liczny planowanych do zakupu świadczeń".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor O WNFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu odwołania NZOZ Spółki A., oddalił to odwołanie w całości.

Dyrektor ZOW NFZ nie stwierdził naruszenia art. 134 ustawy, ponieważ analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz przestrzeganie zasad w nich zawartych, jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Złożone oferty, stosownie do art. 148 ustawy, komisja porównała w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z zarządzeniem Nr [...]Prezesa NFZ z dnia [...] w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ocenie podlega w szczególności:

1) ciągłość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Wskazując, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty otrzymania przez Spółkę A. za małej ilości punktów w kryterium dostępności oraz braku przyznania punktów za wykazanie dostępności dla osób niepełnosprawnych organ wyjaśnił, że za posiadanie:

- podjazdów oraz dojść o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- powyżej pierwszej kondygnacji: dźwigu umożliwiającego transport chorych na wózkach, a w budynkach do dwóch kondygnacji możliwe inne urządzenie techniczne umożliwiające wjazd niepełnosprawnych albo lokalizacja na parterze;

- co najmniej jednego pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, Spółki A. otrzymał maksymalną ilość punktów możliwą do uzyskania, tj. [...]pkt. W kryterium dostępności odwołujący się nie otrzymał punktów za wykazanie pracy lekarzy w sobotę, ponieważ warunkiem otrzymania dodatkowych punktów w tym kryterium było wykazanie co najmniej 6 godzin pracy, proporcjonalnie do liczby etatów, przeliczeniowych. Odwołujący się złożył ofertę na [...] etaty przeliczeniowe. Przy tylu etatach należałoby wykazać łącznie co najmniej 24 godziny pracy lekarza w sobotę. Spółka A. wykazał tylko [...] godzin.

Odwołujący się nie otrzymał również dodatkowych punktów za pracę lekarzy

w godzinach popołudniowych, ponieważ warunkiem otrzymania dodatkowych punktów w tym kryterium było wykazanie co najmniej 2 dni pracy lekarza w godzinach popołudniowych (do godz.) na każde pół etatu przeliczeniowego. Spółka A. złożył ofertę na [...] etaty przeliczeniowe, powinien był zatem wykazać łącznie co najmniej popołudniówek, a wykazał, co jest spełnieniem warunku wymaganego, a nie dodatkowo ocenianego. Organ wskazał, że przesłany przez Spółkę A. w dniu 25 kwietnia 2014r. harmonogram czasu pracy lekarzy, w którym zwiększono dostępność lekarzy po południu oraz w sobotę, nie mógł być wzięty pod uwagę, ponieważ stosownie do treści § 17 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dot. zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, zatem ocenie podlegał harmonogram wskazany w ofercie złożonej w dniu 27 marca 2014 r.

Organ stwierdził dalej, że Komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert

w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji na podstawie potencjału oferenta i wymagań jakościowych. Szczególnej weryfikacji podlegał sprzęt i potencjał wskazany w ofercie, czyli kwalifikacje personelu, czas pracy oraz doświadczenie personelu (wymagane i dodatkowo oceniane). Negocjacje w celu ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej komisja przeprowadziła ze wszystkimi oferentami, których oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej, w tym również z odwołującym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady jawności poprzez brak możliwości weryfikacji ofert złożonych przez innych oferentów, co do ich prawdziwości i rzetelności organ wskazał, iż zgodnie z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy, Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę, w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Natomiast zgodnie z § 10 a ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Organ stwierdził, iż potwierdzając fakt zapoznania się z materiałami postępowania, nie wniesiono zarzutu nieudostępnienia wszystkich materiałów postępowania, choć zawarto tam uwagi dotyczące dokonania oceny oferty.

Co do zarzutu niewłaściwej procedury negocjacji organ stwierdził, że każdy

z oferentów miał możliwość negocjować liczbę planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za ich udzielanie. O tym, czy oferent wykorzysta przysługującą mu możliwość, decyduje on sam autonomicznie. Podczas negocjacji komisja, stosownie do treści art. 134 ustawy, obligującego do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, pytała każdego oferenta czy utrzymuje cenę zaproponowaną w ofercie. Skoro oferent nie wniósł zastrzeżeń do protokołu negocjacji i złożył własnoręczny podpis pod jego treścią, uznaje się jako zgodny z jego wolą i zgodny ze stanem faktycznym.

W odniesieniu do zarzutu nierównego traktowania podmiotów, w związku

z pracownią RTG wykazaną w dokumentach oferenta Spółki B. organ stwierdził,

iż wbrew twierdzeniom odwołującego, oferent ten na dzień złożenia oferty posiadał:

1) Decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] zezwalającą na uruchomienie Pracowni rentgenowskiej z aparatem rentgenowskim stomatologiczny typu [...],

2) Decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego

nr [...] zezwalającą na stosowanie aparatu rentgenowskiego stomatologicznego typu [...] w pracowni rentgenowskiej gabinetu stomatologicznego Z U M "" Spółki D.

Powyższe oznacza, że na dzień złożenia ofert Spółki B. spełniał warunki dotyczące dopuszczenia do użytkowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykazanego w ofercie aparatu RTG i komisja konkursowa właściwie oceniła spełnianie warunku posiadania aparatu RTG w lokalizacji przez ten podmiot. Potwierdził to Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 7 kwietnia 2014r., w którym stwierdza: "Decyzja zezwolenie [...] z dnia [...] na uruchomienie pracowni wydana została na pracownię rentgenowską, która nie zmieniała swojej lokalizacji... " a ponadto "nie ma również podstawy prawnej do zmiany nazwy jednostki w zezwoleniu nr [...] na stosowanie aparatu rentgenowskiego stomatologicznego typu [...] w pracowni rentgenowskiej gabinetu stomatologicznego ZUM ""Spółki D. Nie ma również wątpliwości, że aparat wykazany w ofercie jest tożsamym

z aparatem, którego dotyczą wydane decyzje. W ofercie wykazano aparat RTG [...] o nr seryjnym[...], a sprawozdanie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej z testów specjalistycznych aparatu rentgenowskiego stomatologicznego do zdjęć wewnątrzustnych typu [...] Nr [...] z dnia [...] zawierające dane techniczne urządzenia wskazuje, że urządzenie jest z [...], a jego numer seryjny to: [...]. Wobec stwierdzenia, że przedstawione przez Spółkę B. decyzje pozwolenia z dotyczą wykazanego w ofercie aparatu RTG, brak było podstaw do odrzucenia ofert tego podmiotu z powodu złożenia nieprawdziwych informacji oraz skontrolowania oferenta, jak sugeruje to odwołujący.

Zarzut Spółki A. dotyczący wpisania w dniu 30 kwietnia 2014 r. przez Spółkę B. w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą komórki organizacyjnej o kodzie [...]- P R, wywodząc z tego nieprawidłowo o niespełnianiu przez ten podmiot warunków do udzielania świadczeń organ uznał za niezasadny, albowiem wszelkie braki w ofercie miały charakter formalny i można było je sanować poprzez dopełnienie odpowiednich czynności korygujących. Komisja konkursowa po uprzednim wezwaniu Spółki B. do uzupełnienia braków, uzupełnienia te uznała za spełnione i wybrała korzystniejszą, w swoim przekonaniu ofertę. Odnosząc się do zarzutu obniżenia dostępności do świadczeń przez ogłoszenie postępowania na ilość punktów mniejszą o [...] w stosunku do I półrocza, organ wskazał, że dotychczas świadczenia w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne były kontraktowane na poziomie powiatu. Do planu zakupu na [...] w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne przyjęto obszar kontraktowania na poziomie gminy. Stąd wynika różnica pomiędzy ilościami pierwszego i drugiego półrocza [...].

Za chybiony uznany został zarzut niezwrócenia przez komisję uwagi

na posiadanie przez podmioty wyłonione w postępowaniu przestarzałego sprzętu. Organ wyjaśnił, że komisja w trakcie oceny ofert może brać pod uwagę jedynie kryteria określone w przywołanych powyżej zarządzeniach. Taki sposób postępowania eliminuje element subiektywny działania komisji, jakim byłoby stosowanie do niektórych oferentów dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Przestrzeganie zasady równego traktowania wszystkich oferentów nie pozwala na stosowanie w toku prowadzonego postępowania konkursowego innych kryteriów aniżeli określone w tabeli nr [...] załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...]Prezesa NFZ.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją NZOZ złożył do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku Spółki A. podtrzymał i powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu

z dnia 2 czerwca 2014r. i w piśmie uzupełniającym z dnia 18 czerwca 2014r. Wskazał, iż organ w decyzji z dnia [...] wybiórczo odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i przytaczanych na ich poparcie argumentów oraz zakwestionował trafność stanowiska organu zajętego w odniesieniu do zarzutów odwołania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor O WNFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy NZOZ Spółki A., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, organ podtrzymał w całości uzasadnienie oddalenia odwołania skarżącego, zawarte w decyzji z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo prowadzonych negocjacji organ wskazał, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w kryterium ceny maksymalna ilość punktów możliwa do uzyskania wynosiła [...]. Wartość punktowa ceny obliczona została zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr [...] do tego zarządzenia, poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Fundusz w danym postępowaniu. Skarżący w trakcie negocjacji przeprowadzonych w dniu [...] podtrzymał cenę podaną w ofercie, za którą otrzymał [...] punktu. Nie otrzymał zatem maksymalnej ilości punktów. W trakcie negocjacji decyzję o zmianie ceny bądź utrzymaniu jej na poziomie z oferty podejmuje suwerennie oferent. Komisja nie może ani sugerować tej zmiany, ani tym bardziej namawiać do niej. W trakcie negocjacji skarżący został poinformowany przez komisję o konieczności korekty ankiety zawartej w ofercie w części dotyczącej kryterium dostępności. Korekta spowodowała obniżenie punktacji w tym kryterium. Wówczas skarżący mając świadomość odjętych punktów miał możliwość zrekompensowania obniżonej punktacji, poprzez obniżenie ceny. Z protokołu z negocjacji wynika jednoznacznie, iż skarżący nie był gotów zaproponować ceny atrakcyjniejszej dla zamawiającego. Pozostawił bowiem zarówno ilości świadczeń opieki zdrowotnej jak i cenę za jednostkę rozliczeniową na poziomie z oferty.

Wobec kwestionowania przez skarżącego dokonanej oceny ofert

w poszczególnych kryteriach oceny, organ przedstawił w tabeli punktację uzyskaną w konkursie przez poszczególnych oferentów. Za ofertę cenową oferenci uzyskali: NZOZ S. [...] punktów, Spółka punktów, Spółka B. punktów. Kryterium ciągłość oceniono na: NZOZ S. [...] punktów, Spółka B punktów, Spółka A. punktów. Kryterium dostępność oceniono: NZOZ S. punktów, Spółka B. punktów, Spółka A. punktów. Kryterium jakość zakres personel oceniono: NZOZ S. [...] punktów, Spółka B. punktów, Spółka A. punktów. Kryterium jakość zakres sprzęt i aparatura medyczna/pomieszczenia oceniono: NZOZ S. [...] punktów, Spółkę B. punktów, Spółkę A. punktów. Kryterium jakość zakres wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ oceniono: NZOZ S. [...] punktów, Spółkę B. punktów, Spółę A. punktów. Kryterium jakość zakres zewnętrzna ocena systemu zarządzania oceniono: NZOZ Stomatologiczny [...] punktów, Spółkę B. punktów, Spółkę A. punktów. Łączna liczba punktów oceny wyniosła: NZOZ S. [...] punktów, Spółka B. punktów, Spóła A. punktów.

Organ wyjaśnił, że Spółka A. nie mógł otrzymać dodatkowych punktów

w kryterium dostępności, gdyż nie przedstawił w ofercie wystarczających godzin pracy lekarzy, wskazanych w wierszu nr [...] tabeli nr [...] - leczenie stomatologiczne, zawartej w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Wyjaśnienia, które skarżący złożył w dniu 25 kwietnia 2014 r. stanowiły nową ofertę w tym zakresie. Przyjęcie nowego harmonogramu stanowiłoby naruszenie § 17 ust. 4 zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dot. zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Natomiast uzasadnienie przyznania punktów Spółce B za posiadanie RTG w lokalizacji, zawarte w decyzji z dnia [...] w sposób wyczerpujący wskazuje na podstawie jakich dokumentów komisja uznała, że oferent spełnia ten warunek. Brak przeprowadzonej kontroli tego oferenta w trakcie postępowania, nie stanowi naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, bowiem zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, komisja konkursowa ma jedynie prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Nie istnieje zatem obowiązek przeprowadzania kontroli oferentów. W przedmiotowym postępowaniu żaden z oferentów nie został skontrolowany. Odnośnie do zarzutu niesprawiedliwego potraktowania Spółki A. w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo z uwagi na wyższy standard wyposażenia przychodni w porównaniu do pozostałych organ wskazał, że stosownie do postanowień zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ w sprawie kryteriów oceny ofert w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych ruchowo, komisja przyznała punkty oferentom w zależności od spełnionego warunku, wyszczególnionego w tym zarządzeniu, bez ustalania dysproporcji stanu i standardu wyposażenia.

Co do zarzutu braku dokładnego rozbicia punktów otrzymanych przez poszczególnych oferentów w kryterium jakości, organ wskazał, że zgodnie

z zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ w sprawie kryteriów oceny ofert NZOZ S. i Spółki B. w kryterium jakości za personel otrzymali po [...] punktu za wykazanie:

- czasu pracy lekarzy dentystów specjalistów, przez co najmniej [...] czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni [...] punktu (),

- pozostałego personelu, przez co najmniej 50 % czasu pracy poradni [...] punktu (). Skarżący w kryterium jakości za personel otrzymał tylko [...] punktu za wykazanie pozostałego personelu, przez co najmniej 50 % czasu pracy poradni.

W kryterium jakości za sprzęt-aparaturę medyczną wszyscy oferenci, w tym skarżący, wykazali endometr oraz aparat RTG lub radiowizjograf - w lokalizacji, za co otrzymali maksymalną ilość punktów po [...]. Pantomograf, zgodnie z zarządzeniem

nr [...]. Prezesa NFZ nie podlegał ocenie w tym postępowaniu.

W kryterium jakości - wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ, podmiot Spółki B. otrzymał ujemne punkty [..] za:

- nieprawidłowe kwalifikowanie udzielonych świadczeń – [...] punktu (),

- przedstawianie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których dokonano płatności nienależnych środków finansowych – [...] punktu ().

W kryterium jakość - zewnętrzna ocena systemu zarządzania, jak sam skarżący wskazuje, tylko ofercie skarżącego przyznano [...] punktu za wykazanie certyfikatu ISO 9001 sytemu zarządzania jakością.

Organ nie uwzględnił stanowiska, że mimo wykazanych lekarzy z niższą specjalizacją z uwagi na charakter kontraktowanych świadczeń, Spółka A. powinien otrzymać wyższą, a przynajmniej taką samą ocenę punktową, ze względu na nowoczesność, ilość i jakość wyposażenia i sprzętu. Punktacja została przyznana wyłącznie na podstawie kryteriów oceny, a jej wysokość wynika wyłącznie

z przedstawionych w ofercie danych.

Odnosząc się do zarzutu przyznania kontraktu firmie Spółce B. mimo zaproponowania przez nią najwyższej spośród oferentów ceny organ wyjaśnił,

że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ w sprawie kryteriów oceny ofert, cena jest tylko jednym z kryteriów podlegających ocenie. Nie odgrywa ona decydującej roli przy ogólnej ocenie oferty. Spółka B. z uwagi na najwyższą propozycję cenową, otrzymała najniższą punktację w tym kryterium, tj. [...] punktu na [...] możliwych do uzyskania.

W kwestii ponownie podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego nie okazania w trybie art. 10 K.p.a. wszystkich akt Spółka B. organ stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] zawarto już wyczerpujące wyjaśnienie powodu oddalenia tego zarzutu. Organ wyjaśnił też, że w ogłoszeniu o postępowaniu podane zostało, iż wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] co oznacza, że świadczenia mogą zostać zakupione za mniejszą kwotę. Ilości, które zostały zaplanowane do zakupu w tym obszarze to [...] jednostek rozliczeniowych, a zakupionych zostało [...]. Zostały jednak zakupione za kwotę niższą niż podana w ogłoszeniu, stąd niewyczerpanie całej kwoty wskazanej w ogłoszeniu. OW NFZ jest jednostką sektora finansów publicznych, musi więc przestrzegać dyspozycji zawartej w art. 44 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Zatem, podczas zawierania umów Fundusz musi uwzględniać rachunek ekonomiczny, przez co wybór oferty odbywa się na zasadach konkurencyjności.

Wskazując na niezasadność argumentacji, że taka sama punktacja, jak otrzymana przez skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, w innych postępowaniach pozwoliła na zawarcie umowy, organ wyjaśnił, że porównanie ofert następuje względem siebie w ramach wyłącznie danego postępowania.

Odnośnie kwestionowanej przez skarżącego obniżonej dostępności do świadczeń, organ powołał się na uzasadnienie decyzji z dnia [...] jako powodu oddalenia tego zarzutu.

Organ nie zgodził się z zarzutem, iż komisja nie zapewniła skarżącemu ciągłości świadczeń i dalszego leczenia pacjentów. Ciągłość świadczeń oceniana była w tym postępowaniu na podstawie zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ zdefiniowana jako realizacja, w dniu złożenia oferty, na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Skarżący otrzymał w tym kryterium maksymalną ilość punktów. Zatem komisja oceniła ciągłość zgodnie

z obowiązującymi w tym postępowaniu warunkami. Natomiast pacjenci będący

w trakcie leczenia zostaną przejęci przez podmioty wyłonione w postępowaniu do realizacji przedmiotowych świadczeń.

Fakt, że skarżący poczynił inwestycje w wyniku pozyskanych środków unijnych nie mógł być brany pod uwagę ze względu na art. 134 ust 1 ustawy, zgodnie z którym Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców. Ta okoliczność nie należała do warunków ocennych. Zarzut dyskryminacji, jest niezasadny, ponieważ jako przedsiębiorca, pozyskując fundusze skarżący działał we własnym interesie gospodarczym i na własny rachunek.

NZOZ Spółka A.. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora ZO NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności postępowania konkursowego przez Dyrektora OWNFZ skutkującym nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz brak rozstrzygnięcia zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony skarżącej;

- wynikających z postanowień art. 132 ust. 2, art. 134, art. 137 ust. 1 i art. 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasad wyboru świadczeniodawcy na zasadach określonych z poszanowaniem działu

VI ustawy, w tym równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; równego traktowania stron, jasnego, zrozumiałego i wyczerpującego opisu przedmiotu zamówienia oraz zasad punktowania;

- art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez faktyczne zastosowanie i przyjęcie w ocenie skarżącego niedostatecznie jasnych, rzetelnych i obiektywnych przesłanek do porównania

i wyboru złożonych ofert;

- art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez jego niewłaściwą interpretację

i zastosowanie polegające na wyborze podmiotu i powierzeniu zamówienia niewłaściwym podmiotom w tym nie temu, który faktycznie winien zostać oceniony wyżej, co także w ocenie skarżącego nie zapewnia świadczeniobiorcom z gminy właściwej dostępności do świadczeń.

Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu postępowanie konkursowe

w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez Oddział Wojewódzki NFZ według niejasnych reguł i zasad, cechuje je także duża uznaniowość i brak obiektywizmu oraz nierówne traktowanie podmiotów.

Nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do pozostałych oferentów, przejawiało się w niewłaściwym i nieobiektywnym porównaniu w toku postępowania złożonych ofert, zwłaszcza w zakresie kryteriów ocennych, wynikających z art. 148 ustawy, a w szczególności zawartych w pkt. 1, tj. niewłaściwą ocenę w zakresie ciągłości, kompleksowości, dostępności, jakości udzielanych świadczeń, kwalifikacji personelu, wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną i innych, których spełnianie nie zostało właściwie ocenione przez komisję konkursową.

W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że organ wybiórczo odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 18 czerwca 2014r.

Zdaniem Spółki A., w żaden sposób korekty harmonogramu nie można uznawać za nową lub zmienioną ofertę. Takiej zasady nie zastosował organ

w odniesieniu do Spółki B., gdyż uwzględnił wyjaśnienia, rozbieżności i uzupełnienie dokumentacji dotyczącej RTG, braku w dacie składania oferty przez Spółę B. wpisu w rejestrze ZOZ Pracowni Rentgenodiagnostyki jako komórki organizacyjnej. Skarżący nie zgadza się z organem, że w odniesieniu do Spółki A. braki i uzupełnienia miały charakter merytoryczny, natomiast w odniesieniu do Spółki B. wyłącznie czysto formalny.

Ze względu na podstawy do poważnych wątpliwości co do tożsamości sprzętu Spółki B., należało w tym zakresie dokonać stosownej kontroli świadczeniodawcy i to w miejscu udzielania świadczeń, a nie wyłącznie porównanie przedłożonych dokumentów. Tłumaczenie organu, że nie miał obowiązku kontroli u tego świadczeniodawcy tożsamości wymienionego sprzętu w żadnym stopniu nie zasługuje na akceptację, lecz tylko potwierdza słuszność zarzutu o nierównym traktowaniu.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że Spółka A. w kryterium dostępności w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych otrzymując maksymalną ilość punków, został sprawiedliwie potraktowany. Wobec istotnej dysproporcji w tym zakresie pomiędzy standardem wyposażenia jego przychodni

i pozostałych oferentów, zawyżono znacznie ilość punktów przyznanych dwóm pozostałym podmiotom.

Przyjęta przez NFZ przy rozpatrywaniu i ocenie ofert metoda punktacji,

w szczególności dotycząca kryterium jakości jest mało precyzyjna, niejasna

i pozostawia dużą dozę uznaniowości. Komisja konkursowa w swoim protokole nie przedstawiła, na jakiej podstawie przyznała łączną ilość punktów tj. nie przedstawiła szczegółowego rozbicia oceny jakości na poszczególne cechy łącznej oceny - jakości personelu, sprzętu i aparatury medycznej, oceny zewnętrznej, czy też wyników kontroli. Uniemożliwia to weryfikację prawidłowości przyjętej przez komisję punktacji. Komisja nie wykazała jakie cechy szczegółowe dały taką a nie inną łączną ilość punktów (np. ile punktów za personel, ile za ISO, ile za sprzęt itd.) Skarżący wskazał, iż jest spośród oferentów ubiegających się o kontrakt w przedmiotowym postępowaniu jedynym zakładem, który posiada certyfikat ISO i jako jedyny zakład posiada w lokalizacji pantomograf cyfrowy, co nie zostało wzięte pod uwagę.

Wyjaśnienie organu co do zarzutu nieprawidłowej oceny przyznanej punktacji

w ocenie jakości za wykazanie kwalifikacji personelu i lekarzy specjalistów, gdzie jak skarżący wskazywał w toku postępowania, skarżący uznał za niewystarczające, twierdząc, że oferenci nie zostali właściwie ocenieni przez komisję konkursową,

a Spółka B. otrzymał z tego tytułu zawyżoną ilość punktów.

Strona skarżąca nie podzieliła argumentacji organu, że jakość wyposażenia

i sprzętu posiadanego przez świadczeniodawców, który będzie wykorzystywany do udzielania świadczeń nie może być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny ofert

i wywiodła, że nie sposób wywieść z warunków zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ, iż takie cechy nie mogą być brane pod uwagę. Jakość używanego sprzętu jest co najmniej tak ważna jak inne cechy i elementy, które składają się na standard udzielanych świadczeń medycznych.

W ocenie skarżącego, że nie wzięto dostatecznie pod uwagę faktu, że NZOZ S. wobec, którego NFZ wcześniej nałożył karę winien mieć tego tytułu odpowiednio obniżoną punktację.

W łącznej punktacji dotyczącej kryterium jakości Spółki A. nie powinien otrzymać mniej punktów niż pozostali oferenci. Gdyby organ wziął pod uwagę wymienione warunki i przesłanki oraz ocenił obiektywnie, przestrzegając zasady równego traktowania, wszystkie elementy mające wpływ na jakość oferowanych świadczeń, to oferta skarżącego winna zostać oceniona za jakość, w stopniu co najmniej takim, jak konkurenci, o ile nie wyższym.

Wybrano ofertę cenowo droższą niż proponował Spółkę A., tj. Spółkę B. Skarżącemu natomiast nie dano, w toku negocjacji możliwości obniżenia ceny za punkt rozliczeniowy mimo zgłaszania takiej deklaracji.

Skarżąca spółka nie zgodziła się z argumentacją organu, iż wobec zastrzeżenia przez Spółę B. poufności części elementów jej oferty, zarzut odmowy udostępnienia wszystkich materiałów postępowania winien być zgłoszony podczas przeglądania akt, a nie w późniejszym piśmie. Nie wynika to z żadnych przepisów i jest ograniczeniem praw skarżącego, a więc także zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Poddano w wątpliwość argumentację organu, że zaplanowana do zakontraktowania liczba świadczeń na przedmiotowe postępowanie została wyczerpana przez podmioty znajdujące się na dwóch pierwszych miejscach, podczas gdy w innych postępowaniach konkursowych na świadczenia stomatologiczne prowadzone przez ZOW NFZ wybrani zostali oferenci, którzy uzyskali także taką samą ilość punków jak skarżący.

Skarżący zakwestionował również wyjaśnienia organu, że mógł zamówić świadczenia na wartość mniejszą od wskazanej w ogłoszeniu konkursu, wywodząc,

że w sytuacji niedostatecznego dostępu do świadczeń stomatologicznych na terenie gminy , takie działanie potwierdza tylko zarzut wybiórczego i nierównego traktowania świadczeniodawców.

Prowadzony konkurs ofert doprowadził do skrajnie radykalnego ograniczenia dostępności do usług ogólnostomatologicznych na terenie miasta . Twierdzenie organu, że dotychczasowe świadczenia były kontraktowane na poziomie powiatu jest niezrozumiałe i nie odpowiada rzeczywistości, bowiem w praktyce też dotyczyło Gminy .

Skarżący wobec niemożliwości udzielania wymienionych świadczeń zmuszony był zdemontować większość nowoczesnego sprzętu w przychodni , którego zakup został w dużej mierze zrefinansowany ze środków publicznych w tym unijnych

i sprzęt ten powinien nadal służyć pacjentom ubezpieczonym w powszechnym systemie zdrowotnym NFZ.

Skarżący wskazał, że posiada najlepsze i najnowocześniejsze zaplecze sprzętowe, oferował też jedną z najniższych cen, przez okres trwania ostatniej umowy nie było do niego jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony NFZ, w odróżnieniu do innych oferentów uczestniczących w postępowaniu, wobec których takie zastrzeżenia były wcześniej zgłaszane. wskazał, że wobec niewybrania go do zawarcia umowy na udzielanie przedmiotowych świadczeń ponosi straty. Zakład nie spodziewał się,

że realizacja świadczeń ogólnostomatologicznych w ramach NFZ na obszarze gminy może się zakończyć z końcem [...]. Z uwagi na specyfikę świadczeń i długotrwały proces leczenia trwający nawet kilka miesięcy, umawiano pacjentów także na kolejne miesiące, w tym zwłaszcza w sytuacji wykonania protez i innych podobnych zabiegów. Zlecono ich wykonanie w pracowniach protetycznych, a ich realizacja będzie miała miejsce w przyszłych tygodniach. Przeciągające się postępowanie konkursowe, w tym proces decyzyjny dotyczący rozpatrzenia odwołania, powoduje, że Zakład ze swoich środków będzie zmuszony sfinansować takie świadczenia.

Zdaniem Spółki A. możliwość dalszego, nieprzerwanego leczenia pacjentów, w tym samym ośrodku, powinna być również brana pod uwagę podczas konkursu ofert. Zwłaszcza, że zakład podczas realizacji kontraktu nigdy nie spotkał się z jakimikolwiek zastrzeżeniami, ani uwagami ze strony NFZ czy też pacjentów.

W ocenie odwołującego się, NFZ prawdopodobnie od początku podjął decyzję

o docelowym wykluczeniu Spółki A. w konkursie ofert, mimo tego, że posiada on najnowocześniejszą infrastrukturę i sprzęt dla świadczenia usług stomatologicznych

w gminie , które zostały zakupione przy współudziale Urzędu Marszałkowskiego Województwa w ramach projektu unijnego " ", który to projekt został oceniony jako najlepszy w województwie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny

z prawem. Skarga podlega uwzględnieniu, przede wszystkim z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić trzeba na wstępie, że ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) - zwana dalej "ustawą", stanowi podstawę prawną powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru

i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu w wyżej wskazanym zakresie, skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych konkretyzacji postawionych przed Funduszem celów wskazanych w ustawie, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Z przepisów ustawy wynika, że postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy: konkursowa i administracyjna. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek ze świadczeniodawców uczestniczących w konkursie złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "K.p.a.", w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy

tak jak wniosek wszczynający postępowanie administracyjne.

Jak stanowi to art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Z przepisu tego wynika, że celem procedury uruchamianej na skutek wniesienia odwołania (art. 154 ust. 1 ustawy), jest ustalenie w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług.

Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się

o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Kontrola zaś zachowania tych standardów we wcześniejszych fazach postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zasady i reguły obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego i ma prowadzić do realnej, a nie tylko formalnej kontroli takiego postępowania.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu,

a także czy i jak zostaną uzasadnione, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

Jak z powyższego wynika, sądowa kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na skutek postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem wniesionym w trybie art. 152 ustawy miedzy innymi musi uwzględniać wyjaśnienie nie tylko tego czy materiał dowodowy prawidłowo został zebrany, ale również czy w toku postępowania administracyjnego zachowane zostały określone w K.p.a. zasady zapewniające prawo strony do czynnego w nim udziału.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy

w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r., VII SA/Wa 821/08; wyrok z 7 maja 2008 r., VII SA/Wa 262/08). Od chwili złożenia odwołania (wniosku) zaczęły bowiem mieć zastosowanie w sprawie przepisy K.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy, w tym bowiem miedzy innymi wyraża się zasada prawa stroczy do czynnego udziału w postepowaniu. Jednym z zarzutów skargi, podnoszonym także w toku postępowania przed organem, było uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zwłaszcza z ankietą zgłoszenia konkursowego złożoną przez Spółkę B., co, jak zarzuciła strona skarżąca, uniemożliwiło jej weryfikację prawidłowości ocen i wniosków komisji konkursowej dotyczących tego świadczeniodawcy. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie neguje faktu nieudostępnienia NZOZ Spółkę A. wskazanej części akt administracyjnych, lecz stoi na stanowisku, że jest związany zastrzeżeniem oferenta stwierdzającym, że akta te zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. W aktach administracyjnych (k. 48 tom 1) znajduje się oświadczenie dyrektora NZOZ Spółkę A. zapoznaniu się w dniu 16. 06. 2014 r. z aktami postępowania konkursowego i zapowiedź złożenia ewentualnych uwag i wniosków w terminie do 23 czerwca 2014 r. W piśmie datowanym 18.06.2014 r. ( ), a więc złożonym jeszcze przed wydaniem pierwszej w sprawie decyzji administracyjnej, tenże świadczeniodawca podniósł, że "podczas oględzin dokumentacji, przedstawiciele NFZ odmówili nam wglądu do złożonej przez firmę ankiety, co uniemożliwiło nam weryfikację prawidłowości ocen i wniosków Komisji Konkursowej, a dotyczących tej firmy". W tej sytuacji procesowej, zawarty w decyzji Dyrektora ZOWNFZ argument, że "potwierdzając fakt zapoznania się z materiałami postępowania , nie wniesiono zarzutu nieudostępnienia wszystkich materiałów postępowania, choć zawarto tam uwagi dotyczące dokonania oferty", był nie tylko chybiony, ale przede wszystkim wskazywał na niepełne rozpatrzenie sprawy przez organ.

Z przedłożonych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że część tych akt została opatrzona informacją o tym, że zwierają one dane zastrzeżone przez oferenta jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym zarzutem należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Art. 74 K.p.a. stanowi natomiast, że: "§ 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie."

W rozpoznawanej sprawie, nie ma zatem wątpliwości co do tego, że wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 K.p.a., organ nie udostępnił stronie skarżącej pełnych akt sprawy (w szczególności pełnej oferty złożonej przez konkurującego świadczeniodawcę), pomimo że podnosił tę kwestię. Jednocześnie odmowy udostępnienia akt nie dokonano w formie postanowienia, co przewiduje art. 74 § 2 K.p.a. Konsekwencją tego stanu rzeczy skarżąca została pozbawiona wykorzystania tej drogi obrony swoich praw. W toku tego postępowania wpadkowego zarówno strona, jak i przede wszystkim organ miałby możliwość zaprezentować swoje stanowisko w postanowieniu, które następnie mogłoby zostać poddane ocenie legalności przez sąd administracyjny, w wyniku złożenia odrębnej skargi.

W związku z powyższym podzielić należy zarzut skargi w omawianym zakresie. Strona skarżąca, nie mając możliwości zapoznania się z pełnymi aktami sprawy w toku postępowania administracyjnego, nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentacji organu. W takiej sytuacji za trafny uznać należy zarzut skargi naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach, według którego, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli się zważy, że nie są gołosłowne twierdzenia skargi, iż w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono w sposób dostateczny kwestii związanych ze wskazaniem w ofercie Sp. z o.o. posiadania aparatu RTG. Zarówno bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę nie wyjaśniono zagadnienia rozbieżności w nazewnictwie zgłoszonego przez te spółkę aparatu RTG jak i jego numeru. Zdaniem Sądu zawarte w obu decyzjach organu wyjaśnienia tej kwestii są niejasne i nie precyzyjne. Nie wynika z nich jednoznacznie, który dokument i z jakiej daty był dla organu miarodajnym dowodem posiadania w dniu złożenia oferty takiego aparatu przez spółkę w miejscu świadczenia usług. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Dyrektor ZOW NFZ twierdzi, że: "Nie ma również wątpliwości, że aparat wykazany w ofercie jest tożsamym z aparatem, którego dotyczą wydane decyzje. W ofercie wskazano aparat RTG [...], a sprawozdanie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z testów specjalistycznych aparatu rentgenowskiego stomatologicznego do zdjęć wewnątrzustnych typu [...] z dnia 10.02.2014 r. zawierające dane techniczne urządzenia wskazuje, że urządzenie jest z [...] a jego numer seryjny to [...]". Tymczasem porównanie numeru: "[...]" oraz numeru "[...]" tezy tej nie potwierdza, czego nie dostrzegł również ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnosząc się w decyzji ostatecznej do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących tej kwestii.

Takie, jak wyżej opisane, postępowanie Dyrektora ZWO NFZ narusza art. 7, 77 § 1, 80 i107 § 3 K.pa. oraz art. 73 K.p.a., a także co do decyzji ostatecznej powielającej te naruszenia, ponadto niezgodne jest z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują te zarzuty skargi, które oparte zostały na twierdzeniu, że zaskarżony organ niezgodnie z prawem ocenił wynik postępowania konkursowego z powodu nieuwzględnienia lub nienależytego uwzględnienia w punktacji takich okoliczności jak posiadanie przez skarżącą Spółkę pełnego zaplecze diagnostyki radiologicznej wraz z pantomogramem cyfrowym, posiadanie nowocześniejszej bazy technicznej, lepszego sprzętu, a także z powodu pominięcia konsekwencji ekonomicznych dla prowadzonej przez skarżącą działalności płynących z niewybrania jej oferty oraz ograniczenia dostępności do usług w zakresie świadczeń objętych postępowaniem konkursowym oraz nieuwzględnienia uzyskania przez nią wysokiej punktacji we wcześniejszych latach i w innych konkursach. Są to są zarzuty nieoparte na przepisach prawa, mających zastosowanie w postępowaniu konkursowym, lecz na subiektywnych przekonaniach strony skarżącej co do tego, co powinno się uwzględniać w ocenie oferty konkursowej. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę odwołujące się do prawnych granic postępowania konkursowego, a zwłaszcza do mających w nim zastosowanie i znanych stronie (jak wynika z jej oświadczenia), przepisów dotyczących warunków konkursu, a w tym kryteriów oceny ofert zawartych w zarządzeniu Prezesa NFZ nr [..] z dnia [...].

W związku z zarzutem naruszenia art. 148 w zw. z art.134b ustawy, wyjaśnienia wymaga, że czym innym jest zmiana oferty, a czym innym jest złożenie dodatkowych dokumentów na żądanie komisji konkursowej w celu weryfikacji oświadczenia zawartego w ofercie. Przedłożenie przez skarżącą, już po zamknięciu etapu składania ofert, nowego harmonogramu godzin pracy lekarzy, nie mogło być traktowane jako uzupełnienie braku formalnego oferty, co trafnie zostało ocenione i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Idąc tokiem rozumowania skarżącego należałoby uznać że oferta nie jest wiążąca, a świadczeniodawca może w fazie oceny ofert korygować swoją ofertę w zależności od rozwoju sytuacji, czego przepisy nie przewidują.

Podobnie ocenić trzeba, jako chybione, zarzuty skargi kwestionujące dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę postępowania konkursowego w zakresie negocjacji ceny oraz fakt nabycia przez Oddział NFZ świadczeń za cenę niższą niż wskazana

w ogłoszeniu o konkursie. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu.

Z akt sprawy nie wynika, aby stronie skarżącej uniemożliwiono złożenie podczas negocjacji oświadczenia o obniżeniu oferowanej ceny jednostkowej za punkt udzielonego świadczenia, a zatem jeśli tego nie uczyniła to nie może się teraz powoływać na swoje odczucia, czy – jak twierdzi- sugestie komisji konkursowej.

Zważywszy na rodzaj stwierdzonych uchybień przedwczesne byłoby natomiast ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, skoro zaskarżona

i poprzedzająca decyzja dotknięte są wadami procesowymi mogącymi mieć istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem wyniku konkursu.

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie po pierwsze, realizacja prawa strony, w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi przepisami K.p.a.,

w zakresie dostępu do akt administracyjnych, a ponadto usunięcie wątpliwości związanych z oceną komisji konkursowej oferty co do oświadczenia

o posiadaniu aparatu RTG, o czym była mowa wyżej. Po drugie, w zależności od wyniku tych czynności i ustaleń oraz złożonych w toku postępowania wniosków organ ponowne rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem związania niniejszym wyrokiem zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a.

W tych okolicznościach przyjąć należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ja poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku

z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.,

a w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.