Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu) A. B. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że od początku służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w T. (dalej: "KWMO") realizowała zadania w Wydziale [...] (dalej: "WGMT"), natomiast fakt zatrudnienia jej na stanowiskach w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), Wydziale [...] i w Wydziale [...] podyktowany był wyłącznie polityką kadrową prowadzoną przez KWMO. O powyższych zmianach etatowych skarżąca nie była informowana; nie istnieją też żadne dokumenty, które świadczyłyby o tym, że wykonywała jakiekolwiek czynności na rzecz innych wydziałów. Podkreśliła, iż nie brała udziału w procesie weryfikacji w 1990 r., któremu poddawani byli funkcjonariusze SB.

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], w oparciu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15a, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 30 lat i 10 miesięcy, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 7 miesięcy i 28 dni. Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., Minister stwierdził brak jakichkolwiek dowodów na to, iż skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Minister podniósł także, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak też charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. L.) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż spełnia kryteria określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu. Skarżąca zwróciła uwagę, że w aktach osobowych brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących o faktycznym pełnieniu przez nią służby na rzecz totalitarnego państwa, a informacja przekazana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") nr [...] "została sporządzona wyłącznie w oparciu o rejestr stanowisk", na które była mianowana. Rejestr ten jest jedynym dokumentem, w treści którego wskazuje się mianowanie skarżącej na stanowisko SB, co nie świadczy o podejmowaniu czynności określanych jako działania na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto IPN nie podał źródeł sporządzonej informacji, co oznacza, iż "IPN w swych archiwach nie dysponuje żadnymi wiarygodnymi dokumentami" potwierdzającymi treść informacji nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że służby w WGMT nie można pełnić z narażeniem życia lub zdrowia, a ponadto warunek ten nie jest konieczny do zastosowania ww. przepisu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Oświadczyła, iż służbę pełniła rzetelnie, co potwierdzają liczne nagrody, wyróżnienia i awanse.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ podał, że dla zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki wymienione w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zaakcentował, iż przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest więc jest zbadanie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym stwierdzono, iż "użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister podał, że skarżąca pełniła służbę od [...] sierpnia 1976 r. do [...] czerwca 2007 r., tj. przez 30 lat i 10 miesięcy, w tym służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - od 1 lipca 1979 r. do 28 lutego 1980 r., tj. przez 7 miesięcy i 28 dni. Z powyższego wynika, iż została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Dla oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") przedstawione w piśmie z [...] października 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "KWP") wyrażone w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" oraz "Ocenie rzetelności służby (...)" z [...] czerwca 2018 r. KGP uznał, że skarżąca rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącej karach dyscyplinarnych. KWP w swoim stanowisku również potwierdził fakt, iż skarżąca rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji. W aktach sprawy nie ma informacji dotyczących prowadzenia w stosunku do niej postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Jednocześnie zgromadzone dane obejmują otrzymane przez skarżącą podwyżki dodatku służbowego/funkcyjnego oraz wyróżnienia. W zgromadzonym materiale brak jest też dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Zdaniem Ministra, przebieg służby skarżącej nie pozwala przyjąć spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikającego z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i dotyczy przypadku, w którym "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem życia lub zdrowia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ zwrócił także uwagę, że w trakcie służby po 12 września 1989 r. skarżącej nie zostały nadane żadne ordery/odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, co prowadzi do wniosku, iż nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Skoro w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem brak jest możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Końcowo organ zaznaczył, że z kopii akt osobowych o sygn. sygn. [...], przekazanych przy pismach IPN z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] lutego 2020 r., wynika, iż skarżąca od [...] lipca 1979 r. do [...] lutego 1980 r. pełniła służbę na stanowisku młodszego inspektora Wydziału [...] SB [...], tj. w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister jest związany informacją sporządzoną przez IPN. Jeżeli skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed organem na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie zwrócić się do IPN o zmianę sporządzonej informacji.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] sierpnia 2020 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2037/20, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z [...] marca 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska Ministra co do wiążącego charakteru informacji uzyskanej z IPN w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście podkreślił, iż informacja taka jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). Oznacza to, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ww. ustawy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, iż od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Stanowisko takie potwierdza przepis art. 13a ust. 6 ww. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów k.p.a., a zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym stosującym odpowiednie przepisy procedury cywilnej. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które niewątpliwie podlega reżimowi k.p.a., informacja taka stanowi dowód w postaci dokumentu urzędowego podlegającego takiej samej ocenie organu jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem skarżąca kwestionowała przedmiotową informację, podnosząc, iż w ogóle nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem nieprzerwanie pełniła służbę w pionie logistyki, to organ kwestię tę powinien wyjaśnić i ustosunkować się do jej argumentów stosownie do wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W związku z powyższym Minister powinien poddać analizie akta osobowe skarżącej przesłane przez IPN za pismem [...] lutego 2020 r., w tym w szczególności opinię służbową z [...] sierpnia 1979 r. (karta nr [...] akt admin.), a następnie okoliczności wynikające z ww. dokumentów rzetelnie ocenić przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Ponadto Minister dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznając, że dla spełnienia kryterium określonego w ww. przepisie konieczne jest wykazanie, iż osoba wnioskująca pełniła służbę po dniu 12 września 1989 r. nie tylko rzetelnie, ale i z realnym, a nie potencjalnym, narażeniem zdrowia i życia. Tymczasem w odniesieniu do tego kryterium Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, stwierdził, że brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działania nierzetelne takie jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Konkludując Sąd stwierdził, iż przyjęta przez organ zawężająca wykładnia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie jest prawidłowa. Co istotne Minister, przywołując ocenę przebiegu służby skarżącej przekazaną przez KGP (pismo z [...] października 2018 r.) oraz KWP (pismo z [...] czerwca 2018 r.) nie zakwestionował stanowiska tych organów odnośnie rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

Sąd nakazał organowi, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zważył, iż przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" można upatrywać nie tylko w wyjątkowych osiągnięciach funkcjonariusza w służbie, ale również w charakterze zadań podejmowanych w ramach służby publicznej. Zobowiązał także Ministra do uwzględnienia stanowiska NSA wyrażonego w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, zgodnie z którym jednoczesne spełnienie kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym "jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka >>szczególnie uzasadnionych przypadków<<".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] września 2017 r., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz powtórzył (ze swojego poprzedniego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie wykładni pojęć nieostrych użytych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Uznając za całkowicie zbyteczne rozważania w przedmiocie przesłanki krótkotrwałości (której spełnienie nie było kwestionowane w sprawie skarżącej), Minister stwierdził, że została również spełniona przesłanka rzetelności ujęta w art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem skarżąca pełniła służbę poprawnie. Nie wykazywała się przy tym nadzwyczajnym zaangażowaniem w realizację powierzonych obowiązków, wykraczającym poza normalne warunki pełnienia służby (nie zostały nadane jej jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe).

Organ podkreślił, iż na kanwie wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, niebagatelne, a wręcz kluczowe znaczenie – w aspekcie badania zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" – ma ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Zdaniem Ministra, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...]), bezsprzecznie dowiodła, iż skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, ponieważ przynależała do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP") oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), w których to organizacjach aktywnie działała. Posiadała też "skrystalizowany światopogląd materialistyczny".

Powyższa decyzja stała przedmiotem skargi skarżącej do tut. Sądu, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, czy skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

2. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy okoliczności sprawy, w tym w szczególności krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r., rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz charakter wykonywanej służby w spornym okresie, stanowią o istnieniu ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a fakt przynależności skarżącej do ZSMP oraz PZPR nie przesądza o zindywidualizowanym zaangażowaniu się w działalności typowo charakteryzujące ustrój państwa totalitarnego;

3. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na spełnienie przesłanki z art. 8a § 1 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zbyt wąską interpretację kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", dokonaną wbrew zaleceniom zamieszczonym w wiążącym organ prawomocnym orzeczeniu.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2037/20, ocenił jako błędne stanowisko Ministra w odniesieniu do przesłanki rzetelności, jak również zobowiązał organ do zbadania, czy w sprawie skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, akcentując wagę charakteru zadań podejmowanych w służbie publicznej. Wyrażając stanowisko w tym zakresie, organ został zobligowany do właściwego, tj. wnikliwego, wyjaśnienia sprawy, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po raz kolejny Minister nie dopełnił tego obowiązku.

Minister przyjął spełnienie przesłanki rzetelności, powołując się na: poprawne wykonywanie przez skarżącą zadań i obowiązków bez nadzwyczajnego zaangażowania; brak kar dyscyplinarnych; pozytywne opinie służbowe; wielokrotne podwyższanie jej dodatku służbowego/funkcyjnego do uposażenia; liczne nagrody pieniężne; a zarazem brak orderów/odznaczeń państwowych bądź odznak/medali resortowych.

Sąd aprobuje stanowisko organu co do zaistnienia przesłanki rzetelności na gruncie kontrolowanej sprawy, jednakże dostrzega ponowne - nietrafne - przywoływanie przez organ w aspekcie tej przesłanki braku wysokich odznaczeń państwowych, podczas gdy w prawomocnym orzeczeniu szczegółowo wyłożono jej rozumienie, akcentując m.in., iż nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby.

U podstaw kolejnego odmownego rozstrzygnięcia legło ustalenie, iż skarżąca niewątpliwie identyfikowała się z ustrojem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a to z uwagi na aktywną działalność w ZSMP i PZPR. W konsekwencji Minister stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd w składzie tu orzekającym zdecydowanie nie akceptuje takiego stanowiska organu. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu przynależności do ww. organizacji nie wyłączają byłych funkcjonariuszy z regulacji objętej przepisem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazując na aktywną działalność skarżącej w ZSMP i PZPR, Minister nie wyjaśnił na czym to zaangażowanie polegało. Ponadto – wbrew wyraźnym wskazówkom zawartym w prawomocnym wyroku – organ nie zbadał charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, w szczególności nie przeanalizował akt osobowych skarżącej, przesłanych przez IPN przy piśmie z [...] lutego 2020 r., w tym opinii służbowej z [...] sierpnia 1979 r. Nie odniósł się także do argumentu skarżącej, iż nieprzerwanie pełniła służbę w pionie logistyki.

W tej sytuacji Minister będzie obowiązany wykonać w pełni zalecenia prawomocnego wyroku tut. Sądu z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2037/20. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, jak również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.