Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2904/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 5 pkt 8, pkt 23, art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 21
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3ust. 1 pkt 56 lit.a) i ust. 2 pkt 3)
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Jan Szuma sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/18 w sprawie ze skargi B. Sz. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2018 r., nr 198/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 804/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sz. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2018 r., nr 198/18, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sz.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1202 ze zm.) – dalej w skardze kasacyjnej: Pr. bud. - w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3 i § 53 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XI/51/03 Rady Gminy P. z dnia 29.10.2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2003, nr 301, poz. 7977) - dalej uchwała przestrzenna Gminy P. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym uznanie, że projekt zamienny rozbudowy budynków OSP w L. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., podczas gdy nie jest on z tym planem zgodny, ponieważ plan ten zakłada dla działek oznaczonych w planie symbolem MN/MR, w tym dla działki o numerze ewidencyjnym [...], na której realizowana jest rozbudowa, jedynie zabudowę zagrodową i jednorodzinną, a zatem nie przewiduje się na niej usług w tym publicznych związanych z pożarnictwem, a nadto jeśli nawet przewiduje się tam usługi czy zabudowę gospodarczą to tylko jako rozbudowę już istniejących budynków przeznaczonych na te cele, tymczasem jak wynika z projektów rozbudowy budynków OSP w L. (w tym z projektów zamiennych) rozbudowa ma służyć powstaniu albo powiększeniu w tym miejscu zaplecza kuchennego, nieistniejącego tam do tej pory, przez co rozbudowa ta nie dotyczy istniejących już w tym miejscu budynków usługowych lub gospodarczych, a służy lokalizacji/powiększeniu budynków z nowymi zupełnie funkcjami i usługami;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5) i § 1 ust. 4 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 57 z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005, nr 120, poz. 3563 ze zm.) - dalej rozporządzenie o obsz. chr. kraj. - poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie i przez to przyjęcie, że nie dojdzie w przypadku rozbudowy budynków OSP w L. do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, gdyż wykop pod fundamenty o głębokości 120 cm zostanie zasypany, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwraca uwagi na wykopu zostaną umiejscowione na stałe ławy fundamentowe oraz ściany fundamentowe, na których ma się zasadzać planowana rozbudowa, a nadto że plany to, że w ramach tego projektowe zamienne przewidują stałe utwardzenie terenu poprzez stworzenie chodnika i podjazdu z kostki brukowej stabilizowanej cementowo dla potrzeb prowadzonej rozbudowy, a to wszystko bez wątpienia trwale zniekształca rzeźbę terenu przez zewnętrzną w nią ingerencję człowieka;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 1 ust. 4 rozporządzenie o obsz. chr. kraj. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56) lit. a) i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71 ze zm.) – dalej w skardze kasacyjnej: rozporządzenie ws. przedsięwzięć - poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie i przez to przyjęcie, że planowana rozbudowa nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko naturalne parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu", na którego obszarze znajduje się działka ewidencyjna o nr [...] (teren rozbudowy), podczas gdy położenie na obszarze parku krajobrazowego oraz zakres planowanej rozbudowy, który polega na budowie m.in. garażu, co wraz z infrastrukturą już istniejącą i związaną z planowanymi garażami daje przeciwnie do twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powierzchnię zabudowy powyżej 0,2 ha i nakazuje uznać planowaną rozbudowę za przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko naturalne, które jest zakazane na obszarze parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu";

d) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. § 12 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze zm.) – dalej w skardze kasacyjnej: rozporządzenie ws. usytuowania budynków - poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a co za tym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę obiektów OSP w L. gdy odległość ściany wschodniej planowanej rozbudowy, w której został nadto zlokalizowany otwór drzwiowy, od działki sąsiedniej faktycznie niebędącej drogą publiczną o numerze ewidencyjnym [...], a także od działki budowlanej o numerze ewidencyjnym [...] jest mniejsza niż 4 m, co wyklucza zatwierdzenie takiego projektu zamiennego;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. oraz z art. 28 K.p.a. - poprzez ich pominięcie, a co za tym bezpodstawne przyjęcie, że status strony w niniejszej sprawie należy się jedynie skarżącej B. Sz. jako składającej zawiadomienie ws. sprawdzenia zgodności prac polegających na rozbudowie budynku OSP w L. z projektem budowlanym tej rozbudowy, podczas gdy status strony przysługiwać powinien również A. Sz., E. Sz. oraz S.S. Sz. jako współwłaścicielom działki o nr ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna gmina P., obręb L., nr KW [...]) oraz jako osobom mającym skutecznie zabezpieczone prawo do działki o nr ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna gmina P., obręb L.), sąsiedniej wobec działki na której prowadzona jest rzeczona rozbudowa i o statusie strony decyduje prawo do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a nie to kto składa zawiadomienie lub daje wyraz woli brania udziału w prowadzonym postępowaniu, wskazane osoby mają interes prawny w należytym prowadzeniu postępowania naprawczego, a nieuwzględnienie ich jako stron postępowań pozbawia ich możliwości czynnego udziału w sprawie oraz obrony swych praw;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie było konieczne w toku postępowania naprawczego przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca planowanej rozbudowy obiektów OSP w L. z udziałem geodety i stron niniejszego postępowania, w sytuacji gdy istnieją poważne wątpliwości co do usytuowania planowanej rozbudowy w oparciu o projekt zamienny, na które wskazała skarżąca, doszło do istotnych odstępstw od pierwotnego projektu rozbudowy, wymagane uzgodnienia i akceptacje projektu zamiennego zostały udzielone przez specjalistów wybranych i opłaconych przez inwestora i jednocześnie teza dowodowa dla której został powołany wnioskowany dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a tym samym nie sposób uznać by projekt zamienny spełniał wymogi formalne;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz jego dowolną a nie swobodną ocenę, co skutkowało:

- pominięciem de facto odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego rozbudowy budynku OSP w L., które polegały na innym usytuowaniu ścian projektowanej rozbudowy - wysunięcie ściany południowej ku południowi o 1,3 m (ściana frontowa z drzwiami garażowymi), ściany wschodniej ku wschodowi o co najmniej 10 cm wraz z wykonaniem w tej ścianie nieprzewidywanych w niej pierwotnie drzwi garażowych oraz także polegają one na wysunięciu ściany północnej - co w konsekwencji skutkowało niewłaściwą oceną tych odstępstw wobec przepisów z zakresu ochrony środowiska;

- pominięciem tego, że rozbudowa budynków OSP w L. wymaga dokonania wykopów ziemnych na głębokości 120 cm, a w dalszej kolejności także utwardzenia terenu objętego rozbudową i to w zakresie stworzenia chodników i podjazdu z kostki brukowej, co w sposób istotny ingeruje w rzeźbę terenu;

- pominięciem, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, okoliczności związanych z wydanym w dniu 15 maja 2017 r. postanowieniem o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń A. Sz., S. S. Sz., B. Sz. oraz E. Sz. związanych z toczącym się postępowaniem o zasiedzenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna gmina P., obręb L.), która sąsiaduje bezpośrednio z działką o numerze [...] (deklarowany teren rozbudowy), co skutkowało pominięciem wskazanych osób jako stron postępowania i pozbawieniem ich praw jako stron postępowania;

- pominięciem tego, że współwłaścicielami działki o numerze [...] (nr KW [...]), a zatem działki znajdującej się w sferze oddziaływania rozbudowy budynków OSP w L., są A. Sz., B. Sz. oraz E. Sz., co skutkowało pominięciem A. Sz. jak i E. Sz. jako stron postępowania i pozbawieniem ich praw jako stron postępowania;

- błędnym, nie znajdującym pokrycia w okolicznościach faktycznych, stwierdzeniem że rozbudowa budynków OSP w L. odbywa się na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], podczas gdy rozbudowa ta w istocie odbywa się także na działce o numerze ewidencyjnym [...] od strony południowo - zachodniej tej działki co potwierdza opinia techniczna biegłego geodety sądowego inż. K. W., stwierdzająca przekroczenie granicy działki o nr [...] o 0,15 m przez rzeczoną rozbudowę;

- błędnym, nie znajdującym pokrycia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy przyjęciem, że rozbudowa budynków OSP w L. wraz z istniejącą już zabudową ma mniej niż 0,2 ha podczas gdy jak wynika z pkt VIII ("Zestawienie powierzchni"), znajdującego się w aktach niniejszej sprawy "Opisu technicznego do projektu zagospodarowania" sporządzonego na czerwiec 2015 r. powierzchnia zabudowy istniejącej i planowanej na działce OSP w L. wynosiła już wówczas ponad 2048 m2 i to w okolicznościach gdy nie istniała jeszcze potrzeba sporządzenie projektu zamiennego, który przewiduje większą jeszcze powierzchnię rozbudowy;

- błędnym, nieznajdującym pokrycia w okolicznościach faktycznych przyjęciem, że działka o nr ewidencyjnym [...] jest drogą publiczną podczas gdy jak to wynika z uzasadnienia do uchwały Rady Gminy P. (nr XIII/101/2015) z dnia 11.12. 2015 r. działka ta nigdy drogą nie była, zabudowana jest pośrodku budynkiem gospodarczym, co uniemożliwia jej wykorzystanie w charakterze drogi i w końcu działka ta jest w rzeczywistości użytkowana jako działka zagrodowa;

Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżąca podniosła dalej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich pominięcie i wydanie zaskarżonego wyroku z rażącym naruszeniem prawa polegającym na uznaniu, że Wójt Gminy P. J. G. skutecznie w oświadczeniu z dnia 23 listopada 2017 r. wyraził zgodę na to by OSP w L. dokonało planowanej rozbudowy swych zabudowań w odległości mniejszej niż 3,5 m od krawędzi dróg publicznych usytuowanych na działkach nr [...]oraz [...], podczas gdy J. G. jako jednocześnie prezes OSP w L., a więc osoba mająca interes w wydaniu przedmiotowego oświadczenia winien zostać wyłączony od wydania tego oświadczenia przez co to oświadczenia należy traktować jako nieważne;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). P.p.s.a. w zw. z art. 9 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego pominięcie, a tym samym brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organy obu instancji i to w okolicznościach gdy toczy się postępowanie o zasiedzenie prawa własności działki o numerze ewidencyjnym [...], w toku którego prawo A. Sz., E. Sz., S. S. Sz. oraz B. Sz. zostało uprawdopodobnione na tyle, by uzyskali oni zabezpieczenie dla dochodzonego prawa własności w sytuacji gdy wynik postępowania o zasiedzenie będzie miał wpływ na tok i rozstrzygnięcie postępowania ws. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę obiektów OSP w L.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane" w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3 i § 53 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XI/51/03 Rady Gminy P. z dnia 29 października 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., dalej także: "Plan miejscowy" lub "Plan" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym uznanie, że projekt zamienny rozbudowy budynków OSP w L. jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

Według skarżącej, niezgodność z Planem polega na tym, że Plan zakłada dla działek oznaczonych w planie symbolem MN/MR, w tym dla działki o numerze ewidencyjnym [...], na której realizowana jest rozbudowa, jedynie zabudowę zagrodową i jednorodzinną, a zatem nie przewiduje się na niej usług w tym publicznych związanych z pożarnictwem. Skarżąca podniosła nadto, że jeśli nawet przewiduje się tam usługi czy zabudowę gospodarczą, to tylko jako rozbudowę już istniejących budynków przeznaczonych na te cele. Tymczasem jak wynika z projektów rozbudowy budynków OSP w L. (w tym z projektów zamiennych) rozbudowa ma służyć powstaniu albo powiększeniu w tym miejscu zaplecza kuchennego, nieistniejącego tam do tej pory, przez co rozbudowa ta nie dotyczy istniejących już w tym miejscu budynków usługowych lub gospodarczych, a służy lokalizacji/powiększeniu budynków z nowymi zupełnie funkcjami i usługami.

W związku z tak sformułowanym zarzutem, konieczne jest przestawienie zakresu badania projektu zamiennego.

Merytorycznemu zbadaniu pod względem zgodności z prawem podlegają te elementy projektu budowlanego zamiennego, które były przedmiotem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast czym innym jest konieczność zbadania, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane w przepisach. W tym aspekcie kontroli podlega cały projekt budowlany zamienny.

Precyzyjny wywód w tym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 174/19. Stanowisko zaprezentowane w tym wyroku skład orzekający akceptuje, podkreślając, że wynika z niego, iż uwypuklane w orzecznictwie rozbieżności, co do charakteru kontroli projektu budowlanego zamiennego sporządzanego w postępowaniu naprawczym w niektórych przypadkach są pozorne. Najpierw należy zauważyć, że wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2682/17 i II OSK 2686/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12). Jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań tych nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa. Skoro bowiem zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, to okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15), a zatem przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prowadzonego postępowania. Przypomnieć bowiem trzeba, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 174/19).

W tym kontekście konieczne jest przypomnienie zakresu pozwolenia na budowę oraz stwierdzonych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Decyzją Nr 188.2015, z dnia 30 września 2015 r., Starosta Ł. udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w L. o zaplecze kuchenne i garaż, na działce nr [...] w miejscowości L., gm. P.. Odstępstwo polegało na wysunięciu frontowej ściany z drzwiami garażowymi oraz zwiększeniu szerokości. Nadto, wysunięta została ściana wschodnia, w której wykonano także drzwi wejściowe, których nie obejmował projekt. Ściana północna została podzielona na dwie części z załamaniem, które wynosi 1,20 m. O tę wartość wysunięto część tej ściany w kierunku północnym. Wewnątrz budynku wykonano dwa słupy betonowe podtrzymujące podciąg wewnętrzny, zaś projekt przewidywał jeden słup.

Jest niewątpliwe, że garaż i zaplecze kuchenne zostały przewidziane w pierwotnym pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Funkcja tej rozbudowy nie była zatem rezultatem odstąpienia od pierwotnego projektu. Badanie zgodności projektu zamiennego z Planem miejscowym, w tym zakresie, polegać powinno na tym, czy projekt zamienny przewiduje rozwiązania uprzednio zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro projekt budowlany zamienny zawiera, co do funkcji garażowej i przeznaczenia pomieszczenia na zaplecze kuchenne, identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań w zakresie funkcji nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5) i § 1 ust. 4 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 57 z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim, dalej: "rozporządzenie w sprawie parku krajobrazowego", poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie i przez to przyjęcie, że nie dojdzie w przypadku rozbudowy budynków OSP w L. do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, gdyż wykop pod fundamenty o głębokości 120 cm zostanie zasypany, podczas gdy na wykopu zostaną umiejscowione na stałe ławy fundamentowe oraz ściany fundamentowe, na których ma się zasadzać planowana rozbudowa, a nadto że plany projektowe zamienne przewidują stałe utwardzenie terenu poprzez stworzenie chodnika i podjazdu z kostki brukowej stabilizowanej cementowo dla potrzeb prowadzonej rozbudowy.

Przede wszystkim ponownie stwierdzić należy, że wykonanie wykopu, umiejscowienie w nim ław fundamentowych oraz ścian, a także wykonanie chodnika i podjazdu z kostki brukowej są, jak wskazano nawet w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, rezultatem planowanej rozbudowy. Akceptacja projektu zamiennego w tej mierze, będąca konsekwencją prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, nie stanowi naruszenia przywołanych w zarzucie przepisów.

Niezależnie od powyższego, można zauważyć, że bezzasadność zarzutu wynika także z nieprecyzyjnego, a co za tym idzie błędnego rozumienia pojęcia "rzeźba terenu", o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 1 ust. 4 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 57 z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim.

Analizę w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, że rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nr 57 z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie przyrody", z upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 3 tej ustawy. Jest zatem oczywiste, że wykładnia określonych pojęć użytych w rozporządzeniu nie może być, co do zasady, sprzeczna z rozumieniem tych pojęć użytych w ustawie i w innych aktach powszechnie obowiązujących z zakresu ochrony przyrody, w tym aktach wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody.

Z uwagi na treść normy § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim, istotne znaczenie ma wyjaśnienie znaczenia pojęcia "rzeźby terenu". Według art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody, rzeźba terenu jest elementem związanym z wartościami przyrodniczymi, kulturowymi, historycznymi, estetyczno-widokowymi obszaru stanowiącymi walory krajobrazowe.

Dla dalszego wywodu konieczne jest spostrzeżenie, że wprowadzenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 5 nastąpiło z upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Od razu zauważyć można, że upoważnienie dla wprowadzenia takiego samego zakazu zawiera art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast zakaz ustawowy o zbliżonej treści dla parków narodowych i rezerwatów przyrody ustanawia art. 15 ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie przyrody (w tych przypadkach nie wprowadzono wyjątków od zakazu). Dla jasności dodać warto, że normy ustawy o ochronie przyrody w zakresie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę ternu obowiązywały w dacie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego analizowanego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim.

Następnie odnotować można, że na podstawie art. 21 ustawy o ochronie przyrody wydane zostało, obowiązujące w dacie utworzenia parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim, obowiązujące także obecnie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94, poz. 794). W myśl § 15 pkt 2 tego rozporządzenia, zakres inwentaryzacji zasobów, tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości kulturowych w parku krajobrazowym, o której mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 obejmuje w szczególności formy rzeźby terenu, w tym w szczególności twory przyrody nieożywionej: jaskinie, okazałe głazy narzutowe i wychodnie skalne, formy skalne, odsłonięcia geologiczne, osuwiska, źródła, wydmy, wąwozy, miejsca aktywnych procesów rzeźbotwórczych.

Z powyższych uwag wynika, że rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem. Konieczne jest więc także spostrzeżenie, że krajobraz jest istotnym elementem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), walory krajobrazowe powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Dodać jeszcze w tym miejscu można, że według art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, pojęcie ochrona krajobrazowa oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu.

Warto także odnotować, że na mocy art. 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 2 pkt 16e, według którego, przez krajobraz należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Dodano także przepisy art. 38a ust. 1-6, normujące sporządzanie audytu krajobrazowego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 38a ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394). Rozporządzenie określa m.in. stosowaną przy sporządzaniu audytów krajobrazowych klasyfikację krajobrazów opracowaną w oparciu w szczególności o takie kryteria jak charakter dominujących w krajobrazie czynników, rzeźba terenu i pokrycie terenu. Klasyfikacja krajobrazów, na potrzeby audyty, określona została w Załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1.1) załącznika nr 2, klasyfikacja krajobrazów obejmuje wskazanie typów rzeźby terenu określonych w pkt 2. Natomiast w pkt 2 określono typy rzeźby terenu:

A. Krajobrazy równinne - rozległe tereny płaskie lub prawie całkowicie poziome (nachylenie do 3°).

B. Krajobrazy faliste - rozległe tereny charakteryzujące się łagodnymi, niewielkimi deniwelacjami terenu o względnych wysokościach do kilku metrów.

C. Krajobrazy pagórkowate - obszary, na których występują wzniesienia o względnych wysokościach od kilku do kilkudziesięciu metrów, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzniesień sięga do kilkuset metrów, stoki symetryczne lub asymetryczne, a wierzchołki mogą być mniej lub bardziej obłe.

D. Krajobrazy wzgórzowe - obszary urozmaicone występowaniem form wypukłych terenu o wysokości względnej 100-300 m, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzgórz wynosi minimum kilkaset metrów, a wierzchołki mogą być płaskie, obłe lub ostre.

E. Krajobrazy górskie - obszary o wysokościach bezwzględnych od 500-1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu.

F. Krajobrazy wysokogórskie - obszary o wysokościach bezwzględnych powyżej 1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu.

G. Krajobrazy dolin - wydłużone, zwykle płaskodenne, ciągnące się na przestrzeni co najmniej kilku kilometrów obniżenia terenu.

H. Krajobrazy obniżeń i kotlin - zwykle owalne lub okrągłe, rozległe obniżenia terenu, o średnicy co najmniej kilku kilometrów w otoczeniu obszarów pagórkowatych, wzgórzowych lub górskich.

Powołane przepisy nie obowiązywały w dacie wydania rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim. Jednak w zakresie w jakim stanowią przełożenie na język prawny pojęć ukształtowanych w naukach przyrodniczych, mogą stanowić jedne z elementów wykładni normy zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" w części położonej w województwie mazowieckim.

Według systemowo rozumianych pojęć funkcjonujących w obrębie ustawy o ochronie przyrody oraz w obrębie norm planowania i zagospodarowania przestrzennego, stwierdzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego odstąpienie od projektu budowlanego, nie stanowi naruszenia rzeźby terenu stanowiącej element krajobrazu.

Niezależnie zaś od ograniczonego zakresu weryfikacji projektu zamiennego w postępowaniu naprawczym, odnosząc się od okoliczności niniejszej sprawy oraz argumentacji skarżących w tej mierze, stwierdzić można, że każda zabudowa wnosi pewną zmianę do krajobrazu. Jednak zmiana, która została przez właściwy organ zaakceptowana w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w L. o zaplecze kuchenne i garaż, jest związana z krajobrazem, ale nie stanowi naruszenia prawa, także w zakresie zakazu sformułowanego w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie chronionego krajobrazu oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a) i ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" poprzez ich niewłaściwą interpretację oraz zastosowanie i przez to przyjęcie, że planowana rozbudowa nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko naturalne parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu", na którego obszarze znajduje się działka ewidencyjna o nr 361 (teren rozbudowy), podczas gdy położenie na obszarze parku krajobrazowego oraz zakres planowanej rozbudowy, który polega na budowie m.in. garażu, co wraz z infrastrukturą już istniejącą i związaną z planowanymi garażami daje przeciwnie do twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powierzchnię zabudowy powyżej 0,2 ha i nakazuje uznać planowaną rozbudowę za przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko naturalne, które jest zakazane na obszarze parku krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu".

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Najpierw stwierdzić należy, że nie zostało podważone ustalenie, wynikające z projektu budowlanego zamiennego, według którego, powierzchnia rozbudowy garaży została w wyniku rozbudowy zwiększona do 95,70 m2.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego wraz z pozwoleniem na budowę (rozbudowę) wynika zaś, że powierzchnia rozbudowy garaży miała wynosić 77,84 m2. Powierzchnia rozbudowy Remizy Strażackiej miała wynosić 65,80 m2.

W projekcie budowlanym pierwotnym określono także stan zagospodarowania (III. Istniejący stan zagospodarowania). Wskazano, że działka przeznaczona pod rozbudowę jest zabudowana następującymi obiektami: budynkiem Remizy Strażackiej Ochotniczej Straży Pożarnej w L. składającej się ze świetlicy wiejskiej z zapleczem oraz garażu dla samochodów strażackich, murowanego, krytego blachą.

W punkcie VIII projektu budowlanego pierwotnego (Zestawienie powierzchni), do którego nawiązano w omawianym zarzucie kasacji, wskazano, że powierzchnia budynku remizy strażackiej wynosiła 800 m2. Dodając do tej powierzchni rzeczywistą powierzchnię rozbudowy, a nawet miejsca postojowe, nie można przyjąć, że uzyska się powierzchnię przekraczającą 0,2 ha. Zarzut o takim przekroczeniu opiera się na przyjęciu, że wykazana powierzchnia 2048,64 m2, stanowi powierzchnię budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w L. Tymczasem około 850 m2 stanowią utwardzone dojścia i dojazdy.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Takie sprawdzenie zostało dokonane, z tym, że w warunkach odpowiedzialności projektanta za projekt budowlany. Odpowiedzialność projektanta dotyczy podanej przezeń powierzchni projektowanego i istniejącego garażu w budynku remizy OSP w L. Skoro powierzchnia ta, wyliczona według projektanta zgodnie z wymogiem z § 3 ust. 1 pkt 56 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie przekracza 0,2 ha, to nie było wymagane przeprowadzenie postępowania środowiskowego.

Dodać można, że co do zasady nie można utożsamiać budynku pełniącego funkcję siedziby ochotniczej straży pożarnej z garażem. Jak wynika z projektu budowlanego, także obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie stanowi wyłącznie garażu.

Definiowanie robót budowlanych oraz obiektów budowlanych odbywa się na podstawie art. 3 pkt 1-9 Prawa budowlanego. Ustalanie treści definicji zawartych w tych wstępnych przepisach powinno jednak uwzględniać także treść innych przepisów normujących obowiązki inwestora odnoszące się do uzyskania akceptacji na wykonanie określonych robót, w których to przepisach zawarte są wypowiedzi ustawodawcy w zakresie kwalifikowania robót i obiektów budowlanych.

W myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający m.in. funkcję obiektu budowlanego oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne. O zakwalifikowaniu budynku decyduje zatem co do zasady jego przeznaczenie. Funkcja obiektu, w przypadku budynków i budowli definiowanych w art. 3 pkt 2, 2a i 3 Prawa budowlanego, jest jedną z istotnych cech obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1138/16).

W razie spełniania przez obiekt kilku funkcji, decydującym kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona przez inwestora główna funkcja obiektu. W odniesieniu do budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w L. zaplanowana została funkcja związana z ochroną przeciwpożarową. Funkcja garażowa polegająca na przechowywaniu pojazdów ograniczona jest do wskazanej wyżej części tego obiektu. Przeznaczenie części obiektu na przechowywanie pojazdów służących do ochrony przeciwpożarowej nie oznacza pełnienia funkcji garażowej przez cały budynek.

Odnosząc się zaś do okoliczności niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że budynek remizy składał się nadto z pomieszczenia świetlicy oraz zaplecza kuchennego.

Nie została więc spełniona przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a co za tym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę obiektów OSP w L. gdy odległość ściany wschodniej planowanej rozbudowy, w której został nadto zlokalizowany otwór drzwiowy, od działki sąsiedniej faktycznie niebędącej drogą publiczną o numerze ewidencyjnym [...], a także od działki budowlanej o numerze ewidencyjnym [...] jest mniejsza niż 4 m, co wyklucza zatwierdzenie takiego projektu zamiennego.

Z danych ewidencyjnych, na których w tym zakresie oparto projekt budowlany, wynika, że działka nr [...] stanowi drogę gminną. Ustalenia tego nie podważa teza kasacji, że działka nr [...] faktycznie nie jest drogą publiczną. Ponadto, zarówno w tym zakresie, jak i co do ustalenia odległości ściany wschodniej budynku (po rozbudowie) od działki budowlanej nr [...], organy i Sąd pierwszej instancji oparły się na projekcie budowlanym oraz oświadczeniu o sprawdzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego).

Stanowisko to jest prawidłowe. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, organ bada ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stanowi o tym art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W sytuacji, w której, ocena, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przypadku z przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest uzależniona od obliczenia odległości zabudowy od działki budowlanej, czy też granicy działki lub zabudowy sąsiedniej, rozstrzygnąć należy najpierw zakres przeprowadzanej przez organ kontroli projektu budowlanego w tym zakresie.

Granica między formalną a merytoryczną kontrolą projektu budowlanego przez organ, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jest możliwa do ustalenia i rozważenia w zależności od indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kompetencja organu dotyczy z pewnością tego, czy odległość wykazana w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, jest zgodna z przepisami obowiązującymi w tym zakresie.

Sam pomiar i jego wynik, co do zasady, stanowi kwestię techniczną za którą odpowiada projektant, jakkolwiek nie można pozbawić organów możliwości weryfikacji oczywistych błędów, czy niedokładności w tym zakresie.

W związku z zakwestionowaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odległości ściany wschodniej od działki [...], które to stanowisko skarżąca opiera na tezie o błędnym ustaleniu wielkości odstąpienia co do usytuowania ściany wschodniej, należy podkreślić, że organy oparły swe ustalenia na rezultacie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 maja 2017 r. z udziałem skarżącej, która podpisała protokół kontroli. Przypomnieć należy, że w protokole kontroli zapisano, że ściana wschodnia została wysunięta o ok. 10 cm w kierunku wschodnim, ponadto wykonano w niej drzwi wejściowe o wym. 210x100 cm, których nie obejmował projekt. Powiązane jest z zarzutem także wysunięcie ściany północnej. Jak wynika z protokołu kontroli, ścian północna została podzielona na dwie części, z załamaniem, które wynosi 1,20 m. O tę wartość wysunięto część ściany dł. 4,48 m w kierunku północnym.

W rezultacie nie można mówić o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 28 K.p.a. - poprzez ich pominięcie, a co za idzie tym przyjęcie, że status strony w niniejszej sprawie należy się jedynie skarżącej B. Sz., podczas gdy, zdaniem skarżącej, status strony przysługiwać powinien również A. Sz., E. Sz. oraz S. S. Sz. jako współwłaścicielom działki o nr ewidencyjnym [...] oraz jako osobom mającym skutecznie zabezpieczone prawo do działki o nr ewidencyjnym [...] sąsiedniej wobec działki na której prowadzona jest rozbudowa.

Brak udziału w postępowaniu administracyjnym, bez swojej winy, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W postępowaniu sądowym naruszenie to skutkuje uwzględnieniem skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.).

Jednak, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17).

Skoro skuteczność powołania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowym, uzależniona od tego, czy na podstawę tę powołuje się strona, której interesu prawnego lub obowiązku to dotyczy, nie ma podstaw do odmiennego traktowania tej sytuacji faktyczno-prawnej w postępowaniu kasacyjnym. Wnosząca kasację nie powołuje się zaś na brak swojego udziału w postępowaniu administracyjnym. Omawiany zarzut dotyczy interesu prawnego innych osób.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że oparcie się organów na zamiennym projekcie zagospodarowania terenu nastąpiło w zgodzie z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skoro projekt ten został sporządzony na podstawie danych geodezyjnych funkcjonujących w obrocie prawnym. Same wątpliwości stron w tym zakresie nie stanowią wystarczającej podstawy do zakwestionowania tych danych. Wnosząca kasację nie wykazała naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie.

W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a co za tym uznanie przez WSA w Warszawie, że nie było konieczne w toku postępowania naprawczego przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca planowanej rozbudowy obiektów OSP w L. z udziałem geodety i stron postępowania, w sytuacji gdy istnieją poważne wątpliwości co do usytuowania planowanej rozbudowy w oparciu o projekt zamienny.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego przeprowadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę.

Organy precyzyjnie, na podstawie kontroli z udziałem skarżącej oraz na podstawie pierwotnego projektu budowlanego, ustaliły rodzaj i zakres odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Ocena tych odstępstw wobec przepisów z zakresu ochrony środowiska jest zagadnieniem z zakresu zastosowania prawa materialnego i została omówiona w poprzedzających rozważaniach.

Jak wskazał MWINB, przytaczając treść pisma PINB z dnia 28 grudnia 2017 r., wykop ziemny na głębokość 1,20 m został wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie zasypany. Nie ma zatem mowy o pominięciu tej okoliczności. Odniesienie się do tezy o ingerencji w rzeźbę terenu zostało zamieszczone w odniesieniu do zarzutu materialnego.

Problem pominięcia współwłaścicieli działki nr [...], tj. A. Sz. jak i E. Sz. jako stron postępowania został w niniejszych rozważaniach omówiony w związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 K.p.a.

Nie została pominięta okoliczność w postaci usytuowania rozbudowy. Ustalenia organów poczynione na podstawie projektu zamiennego, opartego na aktualnych danych geodezyjnych, są jednak odmienne od twierdzeń skarżącej. Nie oznacza to naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W rozważaniach dotyczących zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazano jaka powierzchnia może być w niniejszej sprawie traktowana jako powierzchnia zabudowy, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzut, według którego, rozbudowa budynków OSP w L. wraz z istniejącą już zabudową przekracza 0,2 ha jest oparty na błędnym stanowisku skarżącej w tej mierze.

Ustalenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] jest drogą publiczną zostało oparte na danych ewidencyjnych. To, że według skarżącej, w rzeczywistości działka ta użytkowana jest jako działka zagrodowa, nie jest istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pominięcie okoliczności związanych z wydanym w dniu 15 maja 2017 r. postanowieniem o udzieleniu zabezpieczenia roszczeń A. Sz., S. S. Sz., B. Sz. oraz E. Sz., związanych z toczącym się postępowaniem o zasiedzenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna gmina P., obręb L.), która sąsiaduje bezpośrednio z działką o numerze 361, co skutkowało pominięciem wskazanych osób jako stron postępowania i pozbawieniem ich praw jako stron postępowania.

Po pierwsze, jak już wynika z poprzednich uwag, na pozbawienie praw jako stron postępowania mogli się powoływać sami zainteresowani, tj. A. Sz., S. S. Sz. oraz E. Sz. Po drugie, organy nadzoru budowlanego orzekają na podstawie aktualnego stanu prawnego. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o zasiedzenie nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie stanowiło to zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W konsekwencji, bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie prawa własności działki o nr ew. [...].

Nie ma podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Najpierw zauważyć należy, ze wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 24, stanowi podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) a nie przejaw rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Już z tego powodu zarzut nie jest zasługuje na uwzględnienie.

Nadto, decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do którego nie podniesiono zarzutu, iż podlega wyłączeniu.

Dodać można, że organ nadzoru budowlanego był związany funkcjonującym w obrocie prawnym aktem uzgodnieniowym wydanym na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego nie podniósł okoliczności świadczących o zaistnieniu podstawy do wyłączenia organu uzgadniającego decyzję w zakresie usytuowania obiektu w stosunku do drogi gminnej. Nie podniósł okoliczności z których wynikałby obowiązek działania z urzędu w tym zakresie.

Uwzględniając tę sytuację procesową, można odnieść się do podniesionej w skardze i w skardze kasacyjnej przyczyny wyłączenia, a także zarzutu w tym zakresie.

Jak wskazano w piśmiennictwie, przyczyny wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej należy zaliczyć przypadki bliskości wobec stron, a do drugiej – bliskości wobec samej sprawy. Z bliskością wobec stron mamy do czynienia w przypadku zaistnienia przyczyn w przypadku zaistnienia przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz w § 2. Bliskość wobec sprawy ma miejsce w pozostałych przypadkach, tzn. w § 1 pkt 1, 4-7. Podział ten ma znaczenie praktyczne ponieważ przypadki bliskości wobec stron są jednoznaczne, wynikają z więzów prawnych istniejących w danym czasie albo tez z istniejących wcześniej i jej ustalenie nie wymaga żadnych ocen. Bliskość wobec sprawy nie zawsze jest jednoznaczna, będzie ona bowiem wywodzona nie tylko z faktów wymagających jedynie stwierdzenia ich istnienia, lecz także z ocen o różnym stopniu ich swobody. Pojęcie "wpływ na prawa lub obowiązki", występujące w art. 24 § 1 pkt 1, wymaga gruntownej oceny samej sprawy i skutków prawnych jej rozstrzygnięcia co do istoty (patrz: Janusz Borkowski/B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 187).

W okolicznościach niniejszej sprawy ocenę wskazanej podstawy wyłączenia można było przeprowadzić w trakcie postępowania administracyjnego, najpóźniej w trakcie procedury naprawczej. Podniesienie tej kwestii w dopiero w skardze, z powołaniem się jedynie na to, że będący zarządcą drogi Wójt Gminy P. jest jednocześnie Prezesem OSP w L., a zatem jest osobą mającą interes prawny w wydaniu przedmiotowego oświadczenia, z uwagi na charakter wskazanej podstawy wyłączenia, a także charakter kontrolny postępowania sądowoadministracyjnego, nie mogło być skuteczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.