Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 398/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim uchylono nią decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r w punkcie 1, 2,3,5 i 6; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim uchylono nią punkt 4 decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości orzeczenie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2014 r., którym orzeczono w pkt 1-3 oraz 5 i 6 w przedmiocie roszczeń o odszkodowanie p. Z. W., H. C. i A. C., natomiast w pkt 4 odmówiono uwzględnienia wniosku p. B. E. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział wynoszący [...] części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną (część ulicy [...] - droga gminna, działka ew. nr [...], obr. [...]), stanowiącą własność Miasta [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji.

Uzasadniając zaskarżona decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

- przedmiotem rozpoznania Wojewody [...] była tylko zaskarżona część decyzji odszkodowawczej - odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz p. B. E.; organ odwoławczy jest związany przedmiotem odwołania i jedynie w zakresie wyznaczonym przez odwołującego się bada wskazany przedmiot wszechstronnie, nie poprzestając na zarzutach odwołania; nie wolno zaś organowi odwoławczemu orzekać o przedmiocie, którego nie dotyczy odwołanie, gdyż rażąco naruszyłby zasadę skargowości - orzekałby z urzędu w zakresie wypełnionym ostatecznym już rozstrzygnięciem; odnośnie części decyzji poddanej kontroli instancyjnej, organ wiążą granice, lecz nie zarzuty; decyzja odszkodowawcza jest podzielna; dlatego p. B. E. mogła skutecznie kwestionować jej część, orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz,

- pismem z 31 stycznia 2006 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] w Dzielnicy [...] przekazała wniosek adw. J. W., zwanego dalej "Adwokatem", który w imieniu m.in. p. J. F., działającego także jako pełnomocnik p. B. E., zwrócił się o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ul. [...] (działka ew. nr [...]) oraz za nieruchomość zajętą pod Aleję [...] (działkę ew. nr [...]),

- 6 września 2011 r. do akt sprawy został załączony akt notarialny z [...] sierpnia 2011 r. (rep. nr A [...]), w którym p. B. E. udzieliła pełnomocnictwo p. J. F. do reprezentowania "we wszystkich sprawach dotyczących odszkodowania za zajęte grunty pod budowę ulicy [...] oraz Alei [...] w [...] przed właściwym Urzędem Gminy (...); występowania i składania (...) oświadczeń i wniosków, przed urzędami, instytucjami, osobami fizycznymi i prawnymi, a także dokonywania wszelkich czynności niezbędnych do realizacji niniejszego pełnomocnictwa"; następnie, z oświadczenia - potwierdzonego aktem notarialnym z [...] września 2011 r. (rep. nr A [...]) - wynika, że p. B. E. zaakceptowała wszystkie działania "(...) mojego brata podejmowane w sprawie uzyskania odszkodowania za część działki zajętej pod budowę ulicy [...] i Alei [...] w [...]. Pełnomocnictwo to dotyczy wszystkich działań pełnomocnika poczynając od złożenia wniosku do chwili obecnej"; ponadto w aktach sprawy organu I. instancji znajdują się inne dokumenty z których wynika, że p. B. E., udzieliła p. J. F. umocowań do reprezentowania jej interesów aktem notarialnym z [...] kwietnia 2005 r. (rep. nr A [...]) - do sprzedaży przysługującego jej udziału we współwłasności nieruchomości, stanowiącej zabudowana działkę ew. nr [...], położoną w [...] przy Alei [...]; ponadto aktem notarialnym z [...] października 2006 r. (rep. nr A [...]) p. B. E., udzieliła J. F. pełnomocnictwa do sprzedaży, zamiany lub zniesienia współwłasności wszelkich nieruchomości nabytych przez nią w drodze spadku po p. H. E. z domu S.

- organ I. instancji stwierdził, że p. J. F. nie posiadał umocowania do reprezentowania p. B. E. w dniu złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania – 5 grudnia 2005 r.,

- organ odwoławczy wskazał, że 5 grudnia 2005 r. Adwokat wystąpił o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość; następnie, przy piśmie z 17 stycznia 2006 r., dołączył do powyższego wniosku pełnomocnictwo z 23 listopada 2005 r. udzielone mu przez m.in. J. F. - działającego także w imieniu p. B. E. - do występowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] (oraz Al. [...]),

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 listopada 2010 r., (sygn. akt II SA/Kr 1795/09 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") stwierdził, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej "K.c."; w orzeczeniu stwierdzono ponadto, że - zgodnie z zasadami wyrażonymi w K.c. - nawet w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 K.c,); potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formą, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki; zgodnie z orzecznictwem sądowym nawet brak pełnomocnictwa nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 K. c.) istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującą dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (wyrok NSA z 21 września 2001 r., o sygn. akt I SA 335/00 niepubl., wyrok WSA o sygn. akt I SA/Wa 615/05 – dostępny w CBOSA); również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 201/12 – dostępny w CBOSA) stwierdzono - na tle stosowanej w postępowaniu administracyjnym odpowiednio regulacji art. 103 § 1 K. c. - brak przeszkód do przyjęcia, że, aby oświadczenie osoby, złożone także imieniem innych osób, do reprezentowania, których nie jest upoważniona, zostało następnie (w okresie późniejszym) potwierdzone przez osobę, imieniem której oświadczenie to zostało złożone; pogląd przeciwny - zakładający w takiej sytuacji obowiązek wykazania, że już w chwili składania oświadczenia dana osoba była upoważniona do działania imieniem swych mocodawców albo powtórnego złożenia oświadczenia przez tę osobę, tym razem jednak już z niebudzącym wątpliwości upoważnieniem od mocodawcy - nie znajduje uzasadnienia we wskazanym wyżej przepisie cywilnego prawa materialnego,

- powyższe uwagi i spostrzeżenia nawiązują do rozróżnienia wskazywanego także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym; podnosi się bowiem, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu tego pełnomocnictwa do akt sprawy, która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa; zaniechanie obowiązku złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa (postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 270/2006, wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1040/11 – dostępne w CBOSA),

- wobec tego, skoro w oświadczeniu, złożonym w formie aktu notarialnego [...] sierpnia 2011 r., p. B. E. potwierdziła wszelkie działania swojego pełnomocnika, podejmowane w sprawie uzyskania odszkodowania za część działki zajętej pod drogę, to tym samym p. J. F. posiadał umocowania do reprezentowania jej w dniu złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania - 5 grudnia 2005 r.,

- organ stwierdził, że - wobec wskazanych okoliczności - zasadne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; stwierdzone uchybienia oraz naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy obligowały organ I. instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze, [...], reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowało zarzuty naruszenia przepisów:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez naruszenie zasady skargowości, przejawiające się w rozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy poza zakresem odwołania, co stanowi działanie z urzędu, do którego organ odwoławczy nie jest uprawniony i co, w konsekwencji, stanowi rażące naruszenie prawa;

- art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania za działkę zajętą pod drogę na rzecz osoby, która w ustawowym, materialnoprawnym, terminie ani nie złożyła wniosku, ani też nie udzieliła w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa;

- art. 32 K.p.a. w zw. z art. 103 i 104 K.c., poprzez przyjęcie, że, w przypadku braku umocowania pełnomocnika, ważność dokonanej przez niego czynności zależy od potwierdzenia przez mocodawcę w każdym czasie podczas, gdy sanacja czynności dokonanej przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika może nastąpić tylko w przypadku dwustronnej czynności prawnej (umowy) i tylko w terminie otwartym dla dokonania tej czynności,

- postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 16 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku administracyjnego postępowania odwoławczego;

- art. 138 § 2 K.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ ten nie wskazał naruszenia przepisów postępowania ani okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

- art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a., polegające na niezastosowaniu i uchyleniu decyzji organu I. instancji oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ I. instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niekompletną i sprzeczną ocenę rozstrzygnięcia I. instancyjnego;

- art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana podczas, gdy organ I. instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy, wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu podniesiono m.in.:

- bezpodstawnie uchylono całą decyzję organu I. instancji skoro wniesiono odwołanie tylko w zakresie jej pkt 4, a więc, w pozostałym zakresie – w kwestii roszczeń innych stron – stała się ona ostateczna; także z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynikało, że przedmiotem rozważań jest zasadność odwołania, co od kwestii przesądzanych w pkt 4,

- co do meritum zakwestionowano pogląd organu, że wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie; podzielono, co do zasady, jego stanowisko odnośnie konieczności posiłkowania się przy regulacji instytucji pełnomocnictwa w K.p.a. odpowiednimi przepisami z K.c. (art. 103-104); wskazano jednak, że potwierdzanie przez mocodawcę czynności rzekomego pełnomocnika dotyczy tylko umów a nie jednostronnych czynności prawnych, zaś złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania stanowi jednostronną czynność prawną; jednostronna czynność prawna, dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu, w świetle art. 104 zd. 1 K.c., jest nieważna; ponadto, gdy ustawodawca przewidział na dokonanie konkretnych czynności prawnych termin zawity, po którego upływie uprawnienie definitywnie wygasa, nieuprawnionym byłoby sanowanie bezczynności strony (w tym wypadku 5 letniej - od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.) poprzez potwierdzenie po latach, i po upływie materialnoprawnego terminu na dokonanie czynności, okoliczności udzielenia kilka lat wstecz rzekomego pełnomocnictwa; prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa; z jednej strony byłby bowiem zakreślony nieprzekraczalny termin zawity na dokonanie określonej czynności a z drugiej zupełnie nieograniczona w czasie możliwość potwierdzania działań rzekomych pełnomocników przez osoby pozostające w całkowitej, długotrwałej bezczynności w odniesieniu do sfery własnych praw; w niniejszej sprawie pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero 29 września 2011 r.; w terminie otwartym do złożenia wniosku odszkodowawczego p. J. F. nie był w ogóle pełnomocnikiem p. B. E., a nie tylko nie dołączył samego dokumentu pełnomocnictwa, która to okoliczność ma wtórny (dowodowy) charakter; skoro p. B. E. nie działała przez pełnomocnika i sama osobiście nie złożyła wniosku odszkodowawczego, na złożenie którego miała 5 lat i który był poza tym całkowicie odformalizowany, odmowa ustalenia na jej rzecz odszkodowania za działkę drogową jest jak najbardziej uzasadniona.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

W piśmie procesowym (k. 50-52), będąca uczestnikiem postępowania p. B. E. (reprezentowana przez pełnomocnika), poparła skargę, gdy chodzi o argumentacje dotycząca wadliwości decyzji organu odwoławczego, w zakresie w jakim chylono nią decyzję pierwszoinstancyjną, co do pkt 1-3, 5 i 6. Natomiast wniosła o oddalenie skargi w zakresie orzeczenia, co do pkt 4 decyzji Prezydenta [...]. Wskazano m.in.:

- p. B. E. znajdowała się w kręgu osób uprawnionych, w postępowaniach zakończonych prawomocnymi decyzjami o nabyciu pod drogi części nieruchomości będącej m.in. jej współwłasnością (z 31 lipca 2009 r.),

- na pytanie, czy w postępowaniu o ustalenie odszkodowania organ orzekający jest upoważniony do badania kręgu uprawnionych osób, które już uprzednio zostały określone w pierwszej fazie postępowania, a mianowicie w postępowaniu o przejęcie gruntu pod drogi, orzecznictwo sądów administracyjnych odpowiada negatywnie; jednoznacznie wyraził ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 14311/07 – dostępny w CBOSA), stwierdzając że: "ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. jest niezbędne, jednakże w postępowaniu na podstawie art 73 ust, 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a nie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną"; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1172/08 – dostępny w CBOSA) orzekł, że "treść art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - przepisy wprowadzające wskazują, że koniecznym, a zarazem wystarczającym wymogiem skutecznego złożenia wniosku jest złożenie go w ustawowym terminie, oraz wskazanie przysługującym prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Prawa tego nie może niweczyć fakt dokonania w toku postępowania sprostowanie dotyczącego właściwej numeracji nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jeżeli w wymaganej przez ustawę dacie wnioskodawca był jej właścicielem",

- w niniejszej sprawie problemem jest skuteczność potwierdzenia działań osoby będącej tak zwanym "pełnomocnikiem ułomnym"; jest to zagadnienie wyłącznie cywilnoprawne a nie administracyjnoprawne; do zagadnień pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym muszą być stosowane odpowiednio przepisy K.c.; do instytucji potwierdzenia działań osoby z pełnomocnictwem ułomnym, odnosi się art. 103 K.c.; na podstawie tego przepisu można jednoznacznie stwierdzić, że mocodawca może w "każdej" chwili potwierdzić działania pełnomocnika; potwierdzenia działań pełnomocnika z pełnomocnictwem ułomnym przez mocodawcę uchyla zawieszoną skuteczność tych działań oraz, co ważne, aktualizuje sytuację prawną mocodawcy z mocą wsteczną, to jest od chwili podjęcia działań rzekomego pełnomocnika (por. "System prawa cywilnego" pod red. prof. Stefana Grzybowskiego - Ossolineum 1985, str. 763); tak samo kwestię tę traktuje prof.. Pazdan w "Komentarzu do KC", tom I str. 294, Wydawnictwo Beck 2002); natomiast prof. Kazimierz Piesecki, określa sprawę jeszcze dobitniej - "potwierdzenie umowy ma moc wsteczną, odnosi się od chwili zawarcia umowy" - (komentarz do KC, księga pierwsza, Zakamycze 2003, str. 442),

- potwierdzenie działań pełnomocnika z ułomnym pełnomocnictwem przez mocodawcę stwarza sytuację polegającą na tym, że mocodawca w pełni obejmuje prawa i obowiązku wynikające z działań pełnomocnika; oznacza to, że działania te rodzą skutki prawe od chwili ich rozpoczęcia; w realiach niniejszej sprawy, akceptując działania swego brata p. J. F., p. B. E., umocowała go do wszelkich uprzednio podejmowanych przez niego działań, w tym do złożenia w jej imieniu wniosku w obecnej sprawie,

- nie jest trafnym wyrażony w skardze pogląd, że potwierdzenie działań pełnomocnika odnosi się do stosunków umownych a nie działań jednostronnych; przeciwnie, przytoczone wyżej poglądy autorytetów prawych wskazują, że konwalidowanie pełnomocnictwa przez mocodawcę jest możliwe zawsze i w każdym stosunku prawnym.

W trakcie rozprawy (k. 78) Pełnomocnik uczestnika postępowania p. B. E. podniósł dodatkowo, że kwestia, kto jest uczestnikiem postępowania w przedmiocie odszkodowania została przesądzona prawomocną decyzją w przedmiocie nabycia stosownej nieruchomości, jako znajdującej się pod drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze podzielić trzeba zarzuty skargi, że organ - ponownie rozpoznając sprawę, w następstwie wniesienia odwołania, w którym zakwestionowano wyłącznie część rozstrzygnięcia organu I. instancji, gdy zagadnienia miały charakter rozdzielny - działał bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, jest możliwe - w myśl zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) - wyłącznie w razie wniesienia odwołania, co w danym przypadku, gdy chodzi o decyzję pierwszoinstancyjną, co do jej pkt 1-3, 5 i 6, nie miało miejsca. Jest to okoliczność niesporna w sprawie. Tak ocenił stan faktyczny również organ odwoławczy, co wynika expressis verbis z treści uzasadnienia jego orzeczenia. Nie brał tego jednak pod uwagę, uchylając decyzje organu I. instancji w całości. W tym zakresie celne są zarzuty skargi, gdzie wskazano stosowne przepisy postępowania, jakie zostały także naruszone, wobec bezpodstawnego rozpatrzenia odwołania od części decyzji.

Trafne są także wywody skargi, gdzie wskazano, że organ odwoławczy mylnie przyjął jakoby p. J. F., brat p. B. E., mógł być traktowany, jako jej pełnomocnik na dzień złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, co warunkuje uznanie jego złożenia w terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne (jakie dokumenty były przedkładane i jakie były ich istotne zapisy). Trafnie zreferowano je w zaskarżonym akcie, a uprzednio zostały już przytoczone. Ich ponowny opis byłby bezzasadny.

Spór sprowadza się do oceny czy - wobec ustalonych uwarunkowań - można uznać, że p. J. F. był upoważniony do udzielenia Adwokatowi pełnomocnictwa do złożenia wniosku obejmującego kwestię o odszkodowania także w imieniu p. B. E.. Pełnomocnictwo to zostało udzielone 23 listopada 2015 r., a więc przed upływem terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znacznie ma treść art. 33 K.p.a. Statuuje on szczególne, materialnoprawne zasady udzielania pełnomocnictw w postepowaniu administracyjnym. Jedynie w zakresie nieuregulowanym wskazanym przepisem możliwe jest pomocniczo stosowanie reguł, wynikających z K.c.

W myśl § 2 wskazanego artykułu pełnomocnictwo dla swojej skuteczności musi być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Jedynie w sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa w stosownej formie (pisemnej) – art. 33 § 4. Tak więc tylko w takich przepadkach czynność bez pełnomocnictwa na piśmie (bądź złożonego do protokołu) może być uznana za dokonaną przez określoną osobę, w imieniu której działa ktoś inny, o ile równocześnie organ nie ma wątpliwości, że występuje on zgodnie z jej wolą (jest w istocie umocowany, lecz nie na piśmie, bądź przez oświadczenie do protokołu). W rozpatrywanej sprawie – co bezsporne - wskazany wyjątek nie miał miejsca. Przedmiotem wniosku było m.in. odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Nie chodzi więc o sprawę sensu stricte mniejszej wagi a przepisy, statuujące wyjątki do zasad, nie mogą być wykładane rozszerzająco.

Powyższe uwagi nasuwają wniosek, że materialnoprawny byt pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym generalnie rozpoczyna się w dacie jego udzielania na piśmie (bądź zgłoszenia do protokołu), wyłączywszy wyjątki wskazane w art. 33 § 4 K.p.a.

Trafnie organ odwoławczy odnotował, że w orzecznictwie podkreśla się kwestie odformalizowania postępowania administracyjnego. Nie jest więc w istocie przesądzające, np. to, kiedy przełożono do akt sprawy pełnomocnictwo. Jednak nie może być bez znaczenia, kiedy zostało ono faktycznie udzielone a ma to miejsce – wobec reguły z art. 33 §. 2 K.p.a. - w dniu sporządzenia pisma w tym przedmiocie bądź czynności zgłoszenia do protokołu. Dlatego bez znaczenia w sprawie była okoliczność, że pełnomocnictwo od p. J. F., udzielone Adwokatowi, zostało przełożone dopiero pismem z 17 listopada 2006 r. a więc po upływie terminu do złożenia wniosku obejmującego także odszkodowanie (do 31 grudnia 2005 r.). Jednak istotne, czy udzielający go w dniu 23 listopada 2015 r., p. J. F. był, w rozumieniu art. 33 §. 2 K.p.a., pełnomocnikiem p. B. E., bo to było podstawowym warunkiem udzielnie dalszego pełnomocnictwa, kolejnym zaś – co nie ma już znaczenia w danej sprawie było to czy miał on prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że na dzień 23 listopada 2015 r., p. J. F. nie był skutecznie, w rozumieniu art. 33 § 2 K.p.a., umocowany do reprezentowania swojej siostry, a więc nie mógł także w jej imieniu udzielić skutecznego pełnomocna Adwokatowi. Okoliczność tą – co do istotnych faktów - potwierdza to, że żaden dokument z datą poprzedzającą umocowanie Adwokata (23 listopada 2015 r.) nie został ujawniony – przełożony przez Zainteresowaną. Nie może być nim pisemne pełnomocnictwo do reprezentowania w innej sprawie - co do działki ew. nr [...] (pełnomocnictwo z 2005 roku). Dopiero w 2006, a potem 2011 roku, w formie pisemnej (a nawet aktu notarialnego) p. B. E. udzieliła stosownych pełnomocnictw swojemu bratu, przy czym - oświadczaniem z 2011 roku - potwierdzała także czynności w jej imieniu, dokonane przez niego wcześniej.

Odnosząc się do kwestii możliwości konwalidowania pełnomocnictw – sygnalizowanej w piśmie uczestniczki postępowania – wskazać wypada, że może mieć to miejsce, lecz byłoby skuteczne tylko o ile stosowne czynności konwalidacji zostały przeprowadzone w terminach, gdzie wniosek mógł być jeszcze zgłoszony. Skoro warunkiem udzielenia pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest zachowanie stosownej formy nie można uznać, że jego udzielenie może mieć moc wsteczną. Konwalidowanie czynności bez pełnomocnictwa może dotyczyć tylko przypadku, gdy zostało ono skutecznie udzielone w terminie otwartym do dokonania danej czynności. W rozpatrywanej sprawie – co bezsporne - nie miało to miejsca.

Odnosząc się do wywodów organu jak i uczestnika postepowania, co do pomocniczego stosowania regulacji z zakresu prawa cywilnego jak i przywoływania dorobku doktryny w tym zakresie, wypada wskazać, że ich przydatność jest ograniczona z uwagi na istniejące różnice pomiędzy systemami obu regulacji. Otóż Kodeks, regulujący stosunki cywilnoprawne, nie stanowi genialnej zasady udzielania pełnomocnictwa na piśmie. Wskazano w nim jedynie, że musi się ono opierać na oświadczeniu reprezentowanego (art. 96 K.c.). Reguła taka nie wynika także ze szczególnych regulacji K.c., gdzie wskazuje się precyzyjnie przypadki, gdzie forma pisemna jest wymagana oraz skutki niedopełnienia tej formy. Tylko, co do pełnomocnictwa ogólnego, musi mieć ono formę pisemną (art. 99 § 1) zaś w innych przypadkach tylko, gdy stanowi się pełnomocnictwo do podjęcia czynności, dla których wymagana jest forma pisemna (art. 99 § 2 K.c.).

Trafnie wskazano w skardze, że nie może znaleźć zastosowania w danej sprawie art. 103 § 1 K.c. z dwu przyczyn.

Po pierwsze regulacja dotyczy zawierania umów – jej zastosowanie w drodze analogii dla oceny skuteczności czynność przed organem administracji, gdzie sposób udzielania pełnomocnictwa i zakres odstępstw do obowiązku zachowania formy są regulowane odrębnie – nie wydaje się dopuszczalne.

Po wtóre, nawet zakładając możliwość konwalidacji czynności osoby działającej bez pełnomocnictwa, musi mieć to miejsce w okresie, gdy czynność może być jeszcze skutecznie dokonana (tu - przed dniem 1 stycznia 2006 roku).

Jak trafnie wskazano w skardze, w realiach niniejszej sprawy przez analogię może znaleźć zastosowanie reguła z art. 104 zd. 1 K.c., dotycząca przypadku dokonywania jednostronnych czynności prawnych (tu wniesienia stosownego żądania). Dowolny byłby jednak wniosek, jakoby organ administracji aprobował działanie pełnomocników w przedmiocie odszkodowania bez umocowania, w rozumieniu art. 104 zd. 2 K.c. Bowiem pismem z 14 grudnia 2005 r. wezwał do przełożenia pełnomocnictw (str. 2 pkt 1), do czego doszło już po wyekspirowaniu terminu do wnoszenia roszczeń, przy czym nie załączono wówczas pełnomocnictwa dla brata p. B. E., który to – jakoby w jej imieniu - upoważnił Adwokata do złożenia wniosku.

Sąd miał na uwadze, że w judykaturze jest wyrażany pogląd o możliwości sanowania czynności pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym także przez przedłożenie dokumentu pełnomocnictw z datą późniejszą niż termin dokonania czynności – np. wniesienia dowołania (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 941/05 – dostępny w CBOSA). Stosowne tezy były jednak wyrażane wobec regulacji o innym charakterze. Chodziło mianowicie o terminy procesowe, które w istocie – co do zasady - mogłyby być przewracane. W rozpatrywanej sprawie chodzi zaś o upływ terminu materialnoprawnego. Nie dokonanie skutecznie czynności w danym czasie skutkuje wygaśnięciem prawa. Stąd ewentualne nieprawidłowości w zakresie złożenia wniosku (także, co do umocowania) nie mogą być sanowane.

Bez znaczenia jest także argumentacja uczestniczki – p. B. E. - odwołująca się do tego, że była ona stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia przejścia własności działki zajętej na drogę na rzecz Miasta [...]. Wynikało to z niekwestionowanego faktu bycia współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z kolei przedmiotem niniejszej sprawy nie jest to, komu przysługiwały prawa do działki, lecz czy Uczestniczka złożyła skutecznie (w terminie) wniosek o odszkodowanie, co warunkuje jego uzyskanie. Pokreślenia wymaga, że orzeczenie o samym fakcie przejścia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (bądź Skarbu Państwa) może nastąpić także z urzędu. Nie jest więc konieczny w tym zakresie wniosek wszystkich współwłaścicieli. Uczestniczenie w danym postępowania, jako jego strona, nie przesądza o możliwości dochodzenia odszkodowania, gdyż - z woli prawodawcy - warunkuje je złożenie stosownego wniosku, w zakreślonym ustawą terminie. Oceny tej nie poważają tezy orzeczeń, przywołane przez Pełnomocnika uczestniczki. dotyczą one innych kwestii.

Wobec wskazanych uwarunkowań, dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – tego rodzaju normą jest w ocenie Sądu przepis, określający wymaganą formę pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnych (art. 33 §. 2 i 4) – naruszono te regulacje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie bowiem uznano, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed 1 stycznia 2006 r., co było przyczyną uchylenia decyzji organu I. instancji w pkt 4.

Wobec wskazanych uwarunkowań bezzasadne byłoby rozważanie przez Sąd, czy trafne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzono, że bezpodstawne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skoro organ odwoławczy nie wskazał kwestii, wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.