Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2,  art. 2,  art. 64 ust. 1,  art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 62 par. 1 pkt 1 i  pkt 4,  art. 64 par. 3,  art. 64 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy M. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.

2. Stan sprawy przedstawia się następująco.

2.1. Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: NUS) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A S.A. w K. na podstawie 13. tytułów wykonawczych, wystawionych przez Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...].

W dniu 24 kwietnia 2013 r. NUS nadał w/w dokumentom klauzule o skierowaniu do egzekucji, a ich odpisy doręczył zobowiązanej spółce w dniu 25 kwietnia 2013 r. poborca skarbowy, który również dokonał pobrania pieniędzy od spółki, na częściowe zaspokojenie należności. Poborca skarbowy częściowego pobrania egzekwowanych kwot dokonywał również w dniach: 29 kwietnia 2013 r., 7 maja 2013 r., 9 maja 2013 r., 14 maja 2013 r., 21 maja 2013 r., 28 maja 2013 r., 31 maja 2013 r., 7 czerwca 2013 r., 12 czerwca 2013 r., 14 czerwca 2013 r., 20 czerwca 2013 r.

Postanowieniem z [...] r. NUS umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wszczęcia egzekucji była nieostateczna decyzja Wójta z [...]r. określająca zobowiązanej spółce wymiar podatku od nieruchomości za 2008 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym stanie rzeczy NUS przyjął, że egzekwowany obowiązek nie jest wymagalny i należy na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm. – dalej: u.p.e.a.) postępowanie egzekucyjne umorzyć.

2.2. Pismem z 12 sierpnia 2013 r. spółka na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. zwróciła się o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

NUS postanowieniem z [...] r., nr [...] określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela - Wójta Gminy M.

Wójt w zażaleniu zarzucił, że postanowienie nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych, co jest niezgodne z art. 2 Konstytucji. Wskazał, że organ egzekucyjny pominął treść art. 64b u.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny ma prawo od zobowiązanego rzeczywistych wydatków poniesionych w toku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jeśli w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny poniesie konkretne wydatki, to w zakresie określonym ustawą, może otrzymać od zobowiązanego ich zwrot. Ponadto ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych organ nie wziął pod uwagę rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy.

DIAS postanowieniem z [...] r., nr [...] utrzymał mocy postanowienie NUS.

W uzasadnieniu powołał się na art. 64c § 3 i 4 u.p.e.a. podnosząc, że przewidują one wyjątki od zasady, że koszty postępowania egzekucyjnego ponosi zobowiązany. W tej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a. ponieważ wszczęcie i prowadzenie egzekucji nie było bezprawne. Zastosowanie znajduje jednakże art. 64c § 4 u.p.e.a. przewidujący obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, w sytuacji, w której nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Na gruncie tej sprawy, podstawę prawną wystawienia przez Wójta tytułów wykonawczych stanowiła decyzja Wójta, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r. ten fakt przesądza, że koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej przez organ odwoławczy.

Wobec tego, że wnoszący zażalenie powoływał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (OTK-A2016/51; Lex nr 2067764), DIAS przytoczył fragmenty tego orzeczenia. Wskazał, że zdaniem Trybunału wątpliwości konstytucyjnych nie budzi dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji, a więc na przykład zaległości podatkowych. DIAS podkreślił, że tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Następnie organ zauważył, że koszty egzekucyjne składają się z wydatków organów egzekucyjnych oraz opłat za czynności. Wyrok Trybunału w sprawie SK 31/14 nie obejmował swym zakresem wydatków egzekucyjnych, lecz opłaty za czynności i Trybunał tylko w tym zakresie się wypowiadał. Z tego względu niezasadne jest żądanie skarżącego, aby wysokość opłat za czynności ograniczyć do wydatków egzekucyjnych albo uzależnić od wydatków egzekucyjnych.

Organ zauważył, że Trybunał w wyroku z 28 czerwca 2016 r. orzekł, iż art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Następnie DIAS wskazał, że NUS określił koszty egzekucyjne na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 i § 6 u.p.e.a. z tytułu:

a) opłaty za czynności egzekucyjne, tj. za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego – 5% kwoty pobranej należności oraz

b) opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1%, osobno do każdego tytułu wykonawczego.

Zdaniem organu wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie wymaga ponownej oceny prawidłowość stanowiska organu egzekucyjnego z powodu braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za pobranie pieniędzy na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. Ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu nakładu pracy. Organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.

Dalej organ zauważył, że w rozpatrywanym przypadku nie sposób zaprzeczyć, że regulacja art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest tożsama z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. - w zakresie problemów, które doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do wniosku o ich niekonstytucyjności. DIAS podniósł, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności także przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem. Także sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni, stosownie do zaleceń opisanych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (wyrok NSA z 16 kwietnia 2013 r., I FSK 787/12).

Następnie DIAS wskazał, że organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne w odniesieniu do 13. tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta, w łącznej kwocie [...]zł. W kwocie kosztów egzekucyjnych mieściła się naliczona przez organ egzekucyjny opłata manipulacyjna w wysokości łącznej do wszystkich tytułów wykonawczych [...]zł i koszty pobrania w łącznej kwocie [...]zł.

Zaznaczył, że należności na które opiewały tytuły wykonawcze przedstawiały znaczną wartość, a także zasygnalizował brak interwencji ustawodawcy w zakresie braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za pobranie na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a.

Wskazał na brak 100 % skuteczności egzekucji, ponieważ żaden z tytułów nie został wyegzekwowany w całości. Tymczasem celem egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Zwrócił też uwagę na niski stopień skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny ograniczający się wyłącznie do pobrania pieniędzy u zobowiązanego, przy stosunkowo niskim nakładzie pracy związanym z wysyłaniem korespondencji pocztą oraz kosztami dojazdu i delegacji pracownika.

Wobec powyższego, zdaniem DIAS, nieuzasadnionym byłoby obciążenie wierzyciela opłatą za pobranie pieniędzy w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określoną w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości, uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną. Zauważył, że u.p.e.a. przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł). Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 u.p.e.a. opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak pobrania pieniędzy), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat. Zdaniem DIAS mechanizm ten należy zastosować w tej sprawie.

Organ zauważył, że w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za pobranie pieniędzy u.p.e.a. nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. Jednakże nieuzasadnionym - z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych - byłoby obniżenie opłaty manipulacyjnej i opłat za pobranie pieniędzy, do łącznej wysokości 3,90 zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej 1 zł za opłatę manipulacyjną oraz 2,50 zł za pobranie pieniędzy) od jednego tytułu wykonawczego. Z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych, a w konsekwencji nie wskazał na konieczność stosowania stawek minimalnych.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., DIAS skonstatował, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przy braku ustawowych regulacji, należy przyjąć, że opłata za pobranie pieniędzy musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości, w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że ośmioprocentowa opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to – zachowując proporcje – pięcioprocentowa opłata za pobranie pieniędzy może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Z kolei przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł, organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 4.275 zł. Organ kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Z uwagi na powyższe DIAS stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4.275 zł.

Z tych powodów DIAS uznał, że koszty dla 13. tytułów wykonawczych zostały określone prawidłowo i odzwierciedlają zasady wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zaznaczył, że zastosowana metoda uwzględnia także art. 64 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym, opłaty za czynności egzekucyjne, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.

Organ w tabeli wskazał wysokość konkretnych opłat manipulacyjnych oraz opłat za pobranie pieniędzy - w odniesieniu do każdego tytułu wykonawczego z osobna. Zaakcentował, że zarówno opłata manipulacyjna jak i koszty pobrania pieniędzy są niższe – biorąc pod uwagę każdy tytuł wykonawczy z osobna - niż maksymalna wysokość pobrania pieniędzy, tj. 21.375 zł oraz maksymalna opłata manipulacyjna, tj. 4.275 zł.

3.1. W skardze Wójt zarzucił naruszenie:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisów w zakresie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisów w zakresie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej;

- art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez brak bezpośredniego współstosowania tej normy konstytucyjnej i odpowiednio norm ustawowych określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1071, ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

Wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu oraz pominął powołane przez skarżącego orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ ten ograniczył się jedynie do przedstawienia swojej argumentacji.

Skarżący stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż organy egzekucyjne winny obligatoryjnie uwzględnić poziom skomplikowania podejmowanych czynności i nakład pracy organu egzekucyjnego.

Zaakcentował, że organ ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu organ potwierdził, że do czasu interwencji ustawodawcy, ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy, lecz poprzestał na tym stwierdzeniu i nie podał jakichkolwiek informacji, jakie dokładnie czynności zostały podjęte, w jakiej dacie i przez kogo, jaka była ich czasochłonność, jakie koszty zostały rzeczywiście poniesione. Na ten temat organ całkowicie milczy. Ograniczył się zaś do przedstawienia argumentacji dotyczącej opłaty maksymalnej za zajęcie nieruchomości. W konsekwencji, postanowienie jest oderwane od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu, a skupia się na procentowym ujęciu kosztów egzekucyjnych. Organ nie uwzględnił zaleceń dotyczących konieczności ustalenia rzeczywistych kosztów egzekucyjnych. Całkowicie też pominął argumenty podniesione przez Trybunał Konstytucyjny.

Skarżący stwierdził, iż chybiona jest argumentacja, że organy egzekucyjne nie mogą szacować poniesionych kosztów, czy też wskazywać kosztów podejmowanych czynności. Pominięto choćby treść art. 64b u.p.e.a. zgodnie z którym organ egzekucyjny ma prawo do zwrotu od zobowiązanego rzeczywistych wydatków poniesionych w toku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Chodzi o określone kwoty, jakie wydatkował organ egzekucyjny ze swoich środków w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi.

Skarżący podniósł również, że w przypadku braku stosownej interwencji ustawodawcy spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ, mając na uwadze art. 8 ust. 2 Konstytucji, kształtując podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych, oprócz art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. bezpośrednio powinien zastosować art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Skarżący zakwestionował także zastosowaną przez organ analogię w zakresie ustalenia maksymalnej kwoty kosztów egzekucyjnych w tej sprawie, w oparciu o treść art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w którym wskazano maksymalną wysokość kosztów za zajęcie nieruchomości na poziomie 34.200 zł. Wskazał, że sam fakt ustalenia opłaty za czynności egzekucyjne realizowane poprzez pobór należności u zobowiązanego na zasadzie analogi do czynności egzekucyjnych realizowanych w odniesieniu do zajęcia nieruchomości jest niezasadne. Brak jest bowiem jakichkolwiek elementów zbieżnych. Począwszy od zakresu i czasochłonności, stanu skomplikowania podejmowanych czynności, poprzez nakład pracy czy poniesione wydatki. Zajęcie nieruchomości dotyczy jednego stanu faktycznego, natomiast organy egzekucyjne rozciągają powyższe konsekwencje egzekucyjne na każdy tytuł wykonawczy z osobna. Z kolei argument jakoby Trybunał nie zakwestionował maksymalnych kosztów za zajęcie nieruchomości, które wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej niż 34.200 zł, również nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba bowiem pamiętać o wydaniu rozstrzygnięcia przez Trybunał w granicach skargi (art. 64 § 1 ust. 6 u.p.e.a. nie był przedmiotem rozpoznania). Nie zmienia to zaś faktu, iż zaprezentowaną wykładnię interpretacyjną Trybunału w przedmiocie ustalenia kosztów egzekucyjnych, należy obligatoryjnie uwzględnić we wszystkich sprawach, w których organ ustala koszty egzekucyjne.

Reasumując skarżący wskazał, że ustalone koszty egzekucyjne nie są adekwatne do kosztów dokonanych czynności przez organ egzekucyjny. Nie wskazano sposobu wyliczenia kosztów oraz nie uwzględniono wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

3.2. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ DIAS nie w pełni zrealizował zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i w konsekwencji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. 2017 r. poz. 1257, ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

5. Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, orzekł, że:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Jednak uczyniły to tylko w części.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W pkt 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

6. W odniesieniu do realiów tej sprawy zasadnie DIAS przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Trafnie bowiem uznał, że skoro decyzja Wójta określająca spółce wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została uchylona, podobnie jak i to postanowienie, to koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym - na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w oparciu o tę decyzję - postępowaniu egzekucyjnym powinien, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., ponieść wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia i prowadzenia egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji.

7. Wbrew wywodom skargi, w nawiązaniu do wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 także zasadnie DIAS przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych (tak również NSA w wyroku z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17).

Zasadnie też stwierdził, że co prawda wyrok Trybunału dotyczy bezpośrednio art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ale poruszony w nim problemy niekonstytucyjności regulacji ustawowej należy odnieść także do – mającego zastosowanie w tej sprawie – art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, organy prawidłowo ustaliły również górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę: za pobranie pieniędzy oraz opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a.). Trafnie w tej mierze organy odwołały się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zgodnie którym opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. W ocenie Sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organy zasadnie wskazały, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego w sposób uprawniony przyjęły, że w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 u.p.e.a. powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Zdaniem Sądu taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 1 oraz § 6 zdanie drugie in principio u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:

- zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;

- wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie – art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W konsekwencji, Sąd stwierdza, że aprobuje stanowisko organów, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:

- maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł);

- maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).

Stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana.

W tym stanie rzeczy Sąd uznaje za niezasadne zarzuty skargi podnoszące wadliwe zastosowanie przez organ górnych limitów opłat poprzez odwołanie się do wskazanego literalnie w ustawie limitu w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., czy też nieobciążenie wierzyciela kosztami w wysokości rzeczywistych wydatków, względnie opłat w wysokości minimalnej.

8. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (z wyjątkiem, który w tej sprawie nie ma zastosowania).

Jak zasygnalizowano wyżej, zdaniem Sądu organy tylko częściowo (w zakresie wyżej wskazanym) zrealizowały zalecenia wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Co prawda – stosując wykładnię prokonstytucyjną - prawidłowo ustaliły limity opłat (na poziomie 21.375 zł oraz 4.275 zł), jednakże każdy z tychże limitów odniosły oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z 13. tytułów wykonawczych. Organy odwołały się w tej mierze do treści art. 64 § 3 i § 6 u.p.e.a., jednak nie przeprowadziły żadnej analizy, czy w realiach tej konkretnej sprawy, takie zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. realizuje wytyczne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Konieczność uwzględnienia i tego aspektu, to jest poddania wykładni prokonstytucyjnej art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., zaaprobował NSA w wyroku z 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18 (pkt 3.5. uzasadnienia), który oddalił skargę kasacyjną DIAS od wyroku WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., I SA/Gl 104/18.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że na gruncie tej sprawy NUS prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 13. tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Wójta, określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2008 r. (opatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności). Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one tylko jednej raty podatku (wyjątkowo dwa tytuły obejmowały jedną ratę).

Czynności podejmowane przez organ egzekucyjny sprowadzały się do doręczenia zobowiązanej spółce tytułów wykonawczych oraz pobrania należności (12. razy), a następnie wysłania pism do wierzyciela wraz z dowodem pobrania zaległych należności.

W uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji nie ma rozważań, czy koszty egzekucyjne ustalone na kwotę [...] zł za podjęcie wyżej opisanych, nieskomplikowanych czynności, pozostają w "racjonalnej zależności" pomiędzy ich wysokością a czynnościami organów za które zostały naliczone. Wbrew wskazaniom zawartym w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy. Uwzględnienie zaś jej realiów wymagało między innymi:

- odniesienia całości ustalonej kwoty kosztów do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;

- uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego;

- egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 13. tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat;

- podejmowane czynności egzekucyjne (pobrania i zawiadomienia) byłyby realizowane tak samo, gdyby zamiast 13. wystawiono tylko jeden tytuł wykonawczy obejmujący całą należność z jednej decyzji wymiarowej.

Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z 28 czerwca 2016 r. także treści art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel.

Należy bowiem zaakcentować, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego mogą być także podstawą wykładni prokonstytucyjnej innych przepisów ustawy niż objęte bezpośrednio sentencjami tych wyroków, jeśli pomiędzy tymi ostatnimi przepisami a przepisami uznanymi przez TK za wadliwe zachodzi ścisły związek treściowy, np. stanowią fragment jednej instytucji prawnej (tu: regulacji wysokości kosztów egzekucyjnych) i tożsame argumenty przemawiają za przyjęciem określonej wersji interpretacyjnej zgodnej z regułami konstytucyjnymi (por. K. Kanka, Dyrektywa wykładni zgodnej z wyrokiem interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach podatkowych, Monitor Podatkowy z 2018 r., nr 8, s. 14).

W tym przypadku organy nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.

Sąd dostrzega, że na gruncie tej sprawy nie doszło (jak w niektórych innych, rozpoznawanych i znanych mu z urzędu) do radykalnego przekroczenia limitów – ustalonych prawidłowo na kwoty 21.375 zł (pobranie) i 4.275 zł (opata manipulacyjna) - po zsumowaniu kosztów ustalanych oddzielnie przez organ wobec każdego tytułu wykonawczego z osobna (odpowiednio: [...] zł oraz [...] zł). Niemniej, wskazane limity, ustalone na skutek prawidłowej aplikacji argumentów zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r. kreują jednoznaczne, pozbawione uznania, czy arbitralności górne granice kosztów egzekucyjnych. Z tego powodu, względnie niewielkie, a nawet minimalne ich przekroczenie, musi skłaniać organ do dalej idącej refleksji co do zgodności z prawem ustalenia kosztów egzekucyjnych, które je przekraczają. Oprócz takiej wartości jak zakaz nadmiernej ingerencji przez ustawodawcę przy nakładaniu ciężarów publicznych, istotna jest także przewidywalność prawa, rozumiana w tym przypadku jako przewidywalność rozstrzygnięć organów władzy publicznej. Wywodzi się ona także z art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A z 2015 r. poz. 101, pkt 3.3.3.2. uzasadnienia). Zdaniem Sądu, zapewnienie tej przewidywalności, przy utrzymującym się braku interwencji ustawodawcy po wyroku TK, może nastąpić w analizowanym zakresie m.in. poprzez nie przekraczanie wskazanych wyżej limitów opłat przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych, bez szczególnie uzasadnionych przyczyn.

9. Organ odwoławczy nie uwzględniając ostatnio zarysowanego aspektu sprawy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji, czy postanowienia. W tym przypadku stanowi o nierozważeniu przez organ zagadnienia prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. w świetle standardów wynikających z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji przy zastosowaniu z art. 8 ust. 2 Konstytucji, skonkretyzowanych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r.

10. W postępowaniu ponownym organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne ustalone w kwocie przekraczającej limity 21.375 zł (pobranie) oraz 4.275 zł (opłata manipulacyjna), realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi in concreto czynnościami organów.

Ta właśnie "racjonalna zależność", którą zaakcentował TK w wyroku z 28 czerwca 2016 r. na powinna być zasadniczą wskazówką dla określenia wysokości kosztów egzekucyjnych w danej sprawie.

Co prawda wyrok TK z 28 czerwca 2016 r. bezpośrednio odnosił się do art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 (w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości danej opłaty), to jednak nie ulega wątpliwości, że przeprowadzona w nim analiza instytucji kosztów postępowania egzekucyjnego oraz zakres dopuszczalnej (nie nadmiernej) ingerencji ustawodawcy w nakładanie tego rodzaju ciężarów publicznych, muszą pozostać w polu widzenia, przy interpretacji innych przepisów, finalnie determinujących wysokość tychże kosztów.

W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy, spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ podda art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. wykładni prokonstytucyjnej.

Na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej. Wynika stąd nie tylko nakaz - adresowany m.in. do wszystkich organów władzy publicznej - bezpośredniego stosowania konstytucji, ale także założenie możliwości tego bezpośredniego stosowania, bo zostaje ono wykluczone tylko, w przypadku gdy sama konstytucja tak stanowi (w kwestii stosowania konstytucji przez organy administracyjne: M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 280). Nie tylko nie ma więc przeszkód dla bezpośredniego stosowania konstytucji przez organy administracji publicznej, ale też uznać należy, że organy te powinny sięgać do tego bezpośredniego stosowania w tych wszystkich sytuacjach, gdy jest to potrzebne i możliwe.

Bezpośrednie stosowanie konstytucji przybiera różne formy, których odrębności nie wolno zacierać. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Jednakże proces bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy i organy administracji publicznej przybiera zwykle postać współstosowania normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych. W tym drugim przypadku, wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy zwykłe, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców.

Na gruncie niniejszej sprawy, w jej obecnym stanie, proces bezpośredniego stosowania konstytucji powinien przybrać właśnie postać konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie:

a) norm konstytucyjnych, to jest art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji,

b) norm ustawowych, to jest jak dotychczas art. 64 § 1 pkt 1 i § 6 zdanie drugie in principio oraz - czego do tej pory organ nie uczynił - art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a.

Przy czym, co oczywiste, nie chodzi tutaj o "zastąpienie" Trybunału Konstytucyjnego, lecz poddanie ww. przepisów ustawy wykładni zgodnie z przyjętymi regułami interpretacji tekstu prawnego, która pozwoli na zinterpretowanie ustawy w sposób zgodny z Konstytucją. W tym przypadku, chodzi o wydobycie z nich treści respektujących zakaz nadmiernej ingerencji władzy publicznej w obowiązek ponoszenia ciężaru kosztów egzekucyjnych, które muszą pozostawać w racjonalnej proporcji z czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone, oraz uwzględnienie zapewnienia potrzeby przewidywalności prawa.

11. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Orzeczono o zwrocie tylko wpisu od skargi (100 zł), ponieważ skarżący, działający bez pełnomocnika, nie wykazał, że poniósł jeszcze inne wydatki, niezbędne do celowego dochodzenia praw.