Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 714/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T.J. i Cz.J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. działając na podstawie art. 71 a ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. , poz. 1049 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał współwłaścicielom T. i Cz.J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego mieszczącego się w części parteru budynku położonego przy ul. [...] w K.G. tj. działalność handlową nie powodującą naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona podjęta po przeprowadzeniu wszczętego w dniu 13 marca 2014 r. postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego przy ul. [...] w K.G.. W toku tego postępowania w dniu 28 marca 2014 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że w części parteru budynku znajduje się zakład fryzjerski. Współwłaściciele lokalu – Cz. i T.J. oświadczyli, że w 1993 roku, w którym nabywali ten lokal prowadzona w nim była działalność związana ze sprzedażą sprzętu RTV, a obecnie lokal jest dzierżawiony przez P.Cz.. Dzierżawca lokalu wyjaśnił, że zakład fryzjerski jest prowadzony w tym lokalu od 17 lutego 2014 r., nie wykonywano w nim żadnych prac remontowych - co potwierdzili współwłaściciele lokalu, a on sam nie występował do Starosty Powiatowego w K.G. o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego lokalu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. podał też w uzasadnieniu, że w dniu 15 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta K.G. z prośbą o udzielenie informacji, czy w archiwum urzędu znajduje się jakakolwiek dokumentacja budowlana mogąca potwierdzić ostatni legalny sposób użytkowania lokalu lub wskazać sposób jego użytkowania w chwili sprzedaży tj. w 1993 roku. W udzielonej odpowiedzi Burmistrz Miasta K.G. poinformował, że nie jest w posiadaniu takich dokumentów, oraz że lokal został sprzedany w dniu 2 marca 2003 r. dotychczasowym najemcom tj. T. i Cz.J. z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) wstrzymał inwestorowi tj. P.Cz. użytkowanie lokalu znajdującego się w parterze budynku przy ul. [...] w K.G. oraz nałożył na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. następujących dokumentów:

1) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2) zaświadczenie Burmistrza Gminy Miejskiej K.G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, wraz z uzgodnieniem w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, bhp i ergonomii pracy oraz sanitarno-higienicznych spełniającą wymogi określone w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie w dniach 16 czerwca 2014, 26 czerwca 2014 r. oraz 30 czerwca 2014 r. K.B.-O. przedłożyła pisma informujące o dalszym prowadzeniu działalności "zakład fryzjerski" przez P.Cz. w lokalu położonym w części parteru budynku.

W dniu 1 lipca 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę w trakcie której stwierdził, że lokal usługowy położony w części parteru w budynku przy ul. [...] w K.G. jest nadal użytkowany - wykonywane są usługi fryzjerskie. Lokal jest w ciągłej eksploatacji, co potwierdziła swoim oświadczeniem M.Ś. - pracownik zakładu. Ponadto M.Ś. oświadczyła, że lokal jest czynny od poniedziałku do piątku w godz. od 8°° do 20°°oraz w soboty od 8°°do 12°°.

Wobec nierespektowania przez inwestora nakazu wstrzymania użytkowania lokalu ustanowionego tym postanowieniem organ decyzją (znak [...]) z dnia [...] r., nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu położonego w części parteru przy ul. [...] w K.G. (tj. działalność związaną ze sprzedażą nie powodującą naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych).

Od tej decyzji w terminie prawem zakreślonym odwołanie złożył P.Cz. zaskarżając również poprzedzające je postanowienie. W konsekwencji postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano m in., iż obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego został niewłaściwie skierowany, gdyż w rozpatrywanym przypadku podmiotem, do którego należało kierować nakaz winien być wskazany w art 61 ustawy Prawa budowlanego właściciel lub zarządca budynku. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu 15 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.G. przeprowadził rozprawę administracyjną. W jej trakcie T. i Cz.J. w odpowiedzi na pytanie jaką funkcję pełnił lokal przed wynajęciem go P.Cz. podali, że w lokalu funkcjonował optyk. Pracował tam sam właściciel (poprzedni najemca) lub jego żona. Natomiast P.Cz. pytany o to ile osób zatrudnia obecnie w lokalu objętym postępowaniem stwierdził, że zatrudnia 5 osób w systemie zmianowym przy czym jednocześnie nie pracuje w lokalu więcej niż dwie osoby.

W oparciu o powyższe ustalenia, mając również na uwadze treść opinii technicznej na temat możliwości adaptacji lokalu na potrzeby zakładu fryzjerskiego autorstwa inż. E.K. z lutego 2014 r. organ stwierdził, że zmiana działalności prowadzonej w lokalu na zakład fryzjerski zmieniła warunki bezpieczeństwa pracy w lokalu, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, czyli, że skutkowała zmianą sposobu użytkowania części obiektu. W efekcie postanowieniem (znak [...]) z dnia [...] r. wstrzymał użytkowanie lokalu znajdującego się w parterze budynku przy ul. [...] w K.G. użytkowanego jako lokal fryzjerski oraz nałożył na jego właścicieli obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. następujących dokumentów:

1) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2) zaświadczenie Burmistrza Gminy Miejskiej K.G. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, wraz z uzgodnieniem w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, bhp i ergonomii pracy oraz sanitarno-higienicznych spełniającą wymogi określone w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W wyznaczonym terminie Cz. i T.J. nie przedstawili wymaganych dokumentów. Ponadto kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. w dniu 11 grudnia 2014 r. wykazała, że przedmiotowy lokal w dalszym ciągu jest użytkowany pomimo nakazu wynikającego z postanowienia, powyżej wskazanego.

Opisana decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez T. i Cz.J., reprezentowanych przez pełnomocnika, który w odwołaniu zaskarżył również w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. z dnia [...] r. (znak: [...]).

Zarzucając w odwołaniu naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, pełnomocnik odwołujących się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ewentualnie jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał T. i Cz.J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania należącego do nich lokalu położonego w części parteru budynku przy ul. [...] w K.G., w którym obecnie prowadzony jest zakład fryzjerski.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy wskazał, że istotą rozstrzyganej sprawy jest stwierdzenie czy w przypadku, z którym mamy do czynienia doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K.G., należącej do T. i Cz.J.. Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W przywołanym przepisie nie wymieniono enumeratywnie wszystkich przypadków, które według ustawy podpadają pod pojęcie "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części)". Ustawodawca użył w nim bowiem określenia "w szczególności", które oznacza, że wymienione w tym przepisie "podjęcie" bądź "zaniechanie" w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Istotne jest jednak, aby podjęta bądź zaniechana działalność zmieniała warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 496/12).

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie do zmiany, o której mowa w powołanym powyżej przepisie doszło, bowiem jak wynika z akt sprawy w toku postępowania organ pierwszej instancji bezsprzecznie dowiódł sposobu w jaki uprzednio był wykorzystywany lokal. Podczas przeprowadzonej w dniu 15 października 2014 r. rozprawy administracyjnej T. i Cz.J. w odpowiedzi na pytanie jaką funkcje pełnił lokal przed wynajęciem go P.Cz. podali pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że w lokalu funkcjonował optyk, w którym pracował sam właściciel (poprzedni najemca) lub jego żona. Na chwilę obecną, jak wynika natomiast z zeznań P.Cz. złożonych podczas tej samej rozprawy administracyjnej, w lokalu wykonują pracę zatrudnieni pracownicy - 5 osób w systemie zmianowym przy czym jednocześnie nie pracuje w lokalu więcej niż dwie osoby.

W ocenie organu odwoławczego powyższa okoliczność stanowi o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, bowiem inne warunki bezpieczeństwa i higieny pracy wiążą się z prowadzeniem działalności wykonywanej przez przedsiębiorcę wyłącznie samodzielnie, a inne z prowadzeniem działalności wykonywanej przy zatrudnieniu pracowników. Jest to jednoznaczne w świetle przepisu § 3 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z tym przepisem pracodawca zatrudniający do dwudziestu pracowników powinien zapewnić im co najmniej ustępy i umywalki, a także warunki do przechowywania odzieży własnej, roboczej i ochronnej oraz do higienicznego spożywania posiłków. Takich wymagań nie ma z kolei przy działalności bez pomocy pracowników, która poprzednio była wykonywana w przedmiotowym lokalu. Innymi słowy prowadzona obecnie w obiekcie działalność pociąga za sobą inne wymagania w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy niż poprzednia.

Jednocześnie organ orzekający wyjaśnił odnosząc się do podniesionego w odwołaniu wniosku dowodowego - przeprowadzenia dowodu z dokumentu tj. decyzji D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] r., iż bez znaczenia dla oceny tego czy w obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania jest to czy obiekt jest przystosowany do wykonywania określonego rodzaju działalności. Dostosowanie jest warunkiem dopuszczalności zmiany, o zmianie przesądzają natomiast - wymagania wiążące się z działalnością poprzednią i obecną. Stąd też powołany dokument nie może stanowić dowodu na rozstrzyganą w sprawie okoliczność. Uznając stanowisko i ocenę organu pierwszej instancji, przyjęte w sprawie za całkowicie zasadne, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w dalszej części uzasadnienia, iż zgodnie z art. 71 a ust 1. Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia - a z takim przypadkiem mamy do czynienia jak wynika z akt sprawy, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W myśl art. 71 a ust. 2 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, a zgodnie z art. 71 a ust. 4 ustawy w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w rozpoznawanej sprawie właściciele lokalu nie wykonali w terminie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nałożonych postanowieniem (znak [...]) z dnia [...] r., a ponadto jak wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 11 grudnia 2014 r. zakaz użytkowania lokalu nie był respektowany.

W takim stanie rzeczy jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem, jak wynika z powoływanej regulacji, jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że pomimo tego, w zaskarżonej decyzji wskazano, że nakazuje się nią przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - przedmiotowego lokalu użytkowego - to poprzez dokonane w niej doprecyzowanie nie spełnia ono warunku prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Działalność handlowa nie powodująca naruszenia warunków higieniczno-sanitarnych, która zdaniem PINB powinna być prowadzona w wyniku wypełnienia nakazu nie musi bowiem być jednoznaczna z poprzednim sposobem użytkowania. Wymogi stawiane różnym rodzajom działalności mogą być inne i to one przesądzają o zmianie sposobu użytkowania. Ich spełnienie nie stanowi zatem o tym, że określone działalności są tożsame.

Wobec powyższego należało - zdaniem organu odwoławczego - dokonać modyfikacji zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie jak w sentencji. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dodatkowo, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu położonego w części parteru budynku przy ul. [...] w K.G. oznacza zaprzestanie prowadzenia w tym lokalu zakładu fryzjerskiego do czasu uzyskania akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej dla zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali T. i Cz.J. poprzez skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę doręczoną Sądowi w dniu 3 sierpnia 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymywał stanowisko, przyjęte przy orzekaniu w sprawie, stwierdzając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na jego zmianę.

W dniu 22 września 2015 r. uczestniczka postępowania K.O.-B. przedłożyła do akt sprawy dodatkowe dokumenty oraz wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w sposób nie dość precyzyjny, a dodał, że rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. Sąd wskazał, że z materiału sprawy wynika, że zakład fryzjerski funkcjonuje w lokalu, który powstał z połączenia dwóch odrębnych wcześniej lokali, użytkowanych w inny sposób. Przedmiotowe postępowanie i orzeczenia wydawane w jego toku przez organy właściwe instancyjnie dotyczyły tej części lokalu w formie obecnie istniejącej, która poprzednio wykorzystywana była na działalność zakładu optycznego. Określenie w rozstrzygnięciu zakresu nałożonego na T. i Cz.J. obowiązku poprzez sformułowanie " ... należącego do nich lokalu położonego w części parteru budynku..." nie spełnia przyjętych jako standardy proceduralne wymogów dotyczących redagowania rozstrzygnięcia jako elementu składowego decyzji administracyjnej. Przywołany zwrot nie odpowiada warunkowi konkretyzacji i precyzyjności w określaniu przedmiotu obowiązku i jego zakresu, które mogłyby powodować uzasadnione wątpliwości w przypadku przymusowego egzekwowania.

Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie nakładany na adresatów rozstrzygnięcia obowiązek powinien być określony w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości, co do zakresu, czyli wielkości (powierzchni) lokalu objętej konicznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu przyjęty przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji sposób, w jakim orzeczono o przedmiotowym obowiązku skutkował wadliwością tej decyzji w stopniu wymagającym jej wyeliminowania z obrotu prawnego stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. W wytycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wskazał, że kontynuując czynności w sprawie właściwy organ uwzględni uwagi przedstawione w uzasadnieniu wyroku i podejmie w sposób zgodny z prawem stosowne czynności orzecznicze.

Na koniec uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że na dotychczasowym etapie postępowania nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie co do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.

Orzekając w sprawie ponownie, po uchyleniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję (PINBu w K.G. z dnia [...] r. [...]) i orzekając co do istoty sprawy nakazał T. i Cz.J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania należącego do nich lokalu (nr księgi wieczystej [...]) położonego w części parteru budynku przy ul. [...] w K.G, w którym obecnie prowadzony jest zakład fryzjerski. W uzasadnieniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, między innymi, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do okresu kiedy zapadły poprzednie decyzje w sprawie, bowiem później wyszło na jaw, że lokal, w stosunku do którego zmieniono sposób użytkowania obejmuje dodatkowe pomieszczenie o pow. ok. 16 m2. Organ wskazuje jednak, że ujawnione w toku postępowania zgłoszone zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości nie może być uznany za skuteczny. Jak bowiem wynika z akt sprawy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dokonano 9 października 2014 r., a w dniu 28 października 2014 r. kompetentny organ zgłosił sprzeciw, natomiast pomimo decyzji o sprzeciwie zmiana sposobu użytkowania na zakład fryzjerski miała miejsce najpóźniej 20 listopada 2014 r. lokal w całości był już użytkowany jako zakład fryzjerski. Potwierdza to także decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]. Wskazane okoliczności, zdaniem organu, powodują, że brak podstaw do wyłączenia z toczącego się postępowania części lokalu. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego koronnym dowodem na to, że w spornym lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu jest decyzja D. Państwowego Inspektora Sanitarnego (nr [...]) w której organ ten wskazał szereg naruszeń wymagań sanitarno-higienicznych zaistniałych w wyniku podjęcia w lokalu działalności w postaci usług fryzjerskich, bez uprzedniego dostosowania go do wymagań z tego zakresu (np. wymogi normatywne, wynikające z § 3 ust. 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy). Organ wskazuje, że niedostosowanie lokalu do zmienionej działalności w zakresie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy (w stosunku do działalności dotychczasowej) stanowi o zmianie sposobu użytkowania lokalu. I nie jest tu istotne czy lokal jest przystosowany do wykonywania nowej działalności. Istotne dla wyniku postępowania jest natomiast czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji organ ten nałożył na stronę obowiązek postanowieniem z dnia [...] r., do którego skarżący się nie dostosowali, a co więcej nie dostosowali się do obowiązku zakazu użytkowania lokalu, wobec czego organ wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na koniec uzasadnienia orzeczenia organ wskazał, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia warunku prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wskazanie na przywrócenie stanu poprzedniego poprzez działalność związaną ze sprzedażą nie musi być jednoznaczna z poprzednim sposobem użytkowania. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za konieczne dokonać modyfikacji zaskarżonej decyzji, poprzez orzeczenie reformatoryjne.

W skardze na tę ostateczną decyzję adresaci zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a to treści art. Art. 139 kpa, poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, mimo braku rażącego naruszenia prawa przez decyzję organu pierwszej instancji lub rażącego naruszenia przez nią interesu społecznego, a jednocześnie poza zakresem organu pierwszej instancji.

Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 130 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że wskutek uchylenia decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]) decyzją nieostateczną, niezaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, od której strona się odwołała, uległ zmianie stan sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na niedostatecznym uwzględnieniu okoliczności sprawy, a to stanu technicznego lokalu, potwierdzonego decyzją organu inspekcji sanitarnej i protokołem kontroli, wskazującymi na usunięcie przyczyny bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi.

Naruszenie prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu poprzez wadliwe uznanie, ż prowadzenie zakładu fryzjerskiego w spornym lokalu stanowi na tyle istotną zmianę sposobu użytkowania, że determinuje wymaganie uprzedniego zgłoszenia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na pominięciu przez organ, że brak jest (zdaniem strony skarżącej) wpływu prowadzonej obecnie działalności na bezpieczeństwo oceniane w sferze określonej zasadami budowlanej wiedzy technicznej.

Wskazując na przedstawione zarzuty skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w sprawie. W szerokim uzasadnieniu strona skarżąca polemizuje z motywami, zawartymi w uzasadnieniach organów. Nadto wskazuje na przydatność przeprowadzenia dowodu z 2 dokumentów, a to uwierzytelnionego odpisu protokołu kontroli kompetentnego organu na okoliczność prawidłowego stanu sanitarnego spornego lokalu oraz wpływu wykorzystania tych powierzchni na rozpoznanie sprawy i uwierzytelnionego odpisu pisma na okoliczność zaskarżenia decyzji Wojewody D. [...]. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje, że z jednej strony strona skarżąca uznaje za błędne uwzględnienie w skarżonej decyzji okoliczności uchylenia przez wojewodę decyzji stwierdzającej możliwość zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości, skoro od tej decyzji wniesiono odwołanie, z drugiej zaś (co autor skargi uważa za istotniejsze) błędne ustalenie, że w lokalu doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania, że wymagało go zgłoszenia. Nadto skarga wskazuje na dowody wnioskowane w skardze, jako okoliczności istotne dla sprawy. Jak podkreśla strona żadna z prowadzonych dotychczas działalności w spornym lokalu nie miała wpływu na zmianę warunków sanitarnych i nie wymagało uprzedniego zgłoszenia organowi budowlanemu.

Na koniec strona podnosi, że wydana decyzja łamie zasadę nieorzekania przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Na wstępie trzeba wskazać, że sądu administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak też jest w rozpoznawanej sprawie, przy czym należy jeszcze dodać, że ona jest po raz drugi rozpoznawana przez sąd administracyjny, bowiem poprzednia decyzja organu odwoławczego była prawomocnym wyrokiem uchylona. Należy zatem wskazać na treść art. 153 ppsa, stosownie do którego ocena prawna i wskazania wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na względzie wskazane zasady należy przypomnieć, że sąd w poprzednim orzeczeniu wyraźnie zaznaczył, że na dotychczasowym etapie postępowania nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oceny przyjętej przez organy właściwe instancyjnie co do dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Inaczej mówiąc sąd nie zakwestionował ani samowolnej zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości, ani wynikających z tego faktu skutków dla inwestora. Wskazał jedynie na konieczność doprecyzowania nałożonego na stronę obowiązku. Trzeba zatem podnieść, że organ drugiej instancji wykonał we wskazanym zakresie z nałożone wyrokiem sądu obowiązki. Z akt wynika jednoznacznie, że strona skarżąca nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązania, a co więcej mimo nakazu natychmiastowego unieruchomienia zakładu, zakład ten działał dalej, ignorując nałożony zakaz.

W takim przypadku ustawodawca nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości wydania orzeczenia o innej treści, niż zaskarżona. Wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów, organ zobowiązany był do zastosowania dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie celem tego unormowania jest wyeliminowanie sposobu użytkowania obiektu dokonanego bez wymaganego zgłoszenia. Zastosowanie tej normy winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Z ustaleń organów wynikało, że pierwotnie w przedmiotowym lokalu prowadzona była działalność związana z usługami optycznymi (prowadzonymi przez właścicieli zakładu) i handlem. W tej sytuacji zadośćuczynieniem celowi normy art. 71a ust. 4 Prawa nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania należącego do nich lokalu. Decyzja taka zmierza do przywrócenia stanu zgodności z prawem, a zobowiązanie skarżących do przywrócenia sposobu użytkowania nieruchomości doprowadzi stan nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że właściwym i zgodnym z celem regulacji zawartej w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, będzie nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nim działalności w zakresie usług fryzjerskich.

Sąd uznał również, że organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony. Celem rozstrzygnięcia odwoławczego było doprecyzowanie nakazu wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.G. decyzją z dnia [...] r. poprzez uszczegółowienie treści orzeczenia, w zakresie sposobu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nim działalności usługowej w zakresie zakładu fryzjerskiego. W rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius, albowiem sytuacja prawna odwołującego się nie uległa w żadnym stopniu pogorszeniu wskutek rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres obowiązków uległ powiększeniu. Przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. System informacji prawnej LEX). Organ odwoławczy w tej sprawie nie nałożył na skarżącego nowego obowiązku, lecz doprecyzował obowiązki tożsame z tymi wskazanymi w decyzji organu I instancji poprzez dookreślenie, (zgodnie z wytycznymi sądu) czego ma dotyczyć nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi trzeba podnieść, że (jak wynika z uzasadnienia decyzji wojewody z dnia [...] r.) uchylenie decyzji ostatecznej zostało podyktowane uprzednim brakiem wiedzy Wojewody D. o tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania, objęta zgłoszeniem, już się dokonała. Wobec tego wprawdzie w sposób nieostateczny, ale uprzednia decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto, uszło uwadze strony skarżącej, że w tamtej decyzji jako inwestor (zgłaszający – adresat decyzji) był określony P.Cz., a nie tak jak w tej sprawie T. i Cz.J..

Nie sposób także podzielić poglądu strony skarżącej, że organ pominął faktyczny i poparty kontrolą stan techniczny lokalu. Istotą sporu jest okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania z lokalu odbyła się bez uprzedniego zgłoszenia, a nadto skarżący nie skorzystali z możliwości konwalidacji dokonanej samowoli. Zatem obecny stan lokalu nie może wpływać na trafność kontrolowanych orzeczeń.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.