Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 857/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r., na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.), odmówił przyznania G. B. świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu organ przytoczył art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury/renty na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. We wniosku wskazał na niemożność podjęcia pracy zarobkowej ze względu na chorobę przewlekłą (nie podał jaką), której skutki są efektem jego zaniedbań, ale również, jak napisał: " błędnej diagnozy i poniekąd złego leczenia". Podał, że w swoim życiu pracował tylko kilka lat, więc nie może liczyć na rentę w trybie zwykłym. Ponadto powołał się na współpracę z organami ścigania, którym dostarczył, jak napisał: "pośrednio lub bezpośrednio wielu informacji wykorzystanych w walce z przestępczością zorganizowaną w kraju jak i poza granicami Polski". Dalej napisał: "padłem ofiarą jak gdyby "spisku" lub pewnego rodzaju zmowy polityczno-przestępczej co spowodowało pośrednią konieczność ukrywania się". Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie ujawnił żadnych szczegółów w zakresie podnoszonej współpracy i konieczności ukrywania się. Organ wskazał także, że wyjaśnił wnioskodawcy przesłanki przyznawania świadczeń specjalnych oraz poprosił o uzupełnienie wniosku poprzez szczegółowe przedstawienie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, tj. wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności lub zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. Organ przedstawił informacje, jakie w odpowiedzi powołał wnioskodawca. Wskazał m.in., że "W 2009 r. na sprawie karnej (...) doszło do nieprawidłowości w trakcie procesu sądowego co zostało szczegółowo opisane przeze mnie w piśmie wysłanym na początku stycznia 2016 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości, tutaj domniemam zostały zainicjowane liczne zmiany w prawodawstwie.", "[...].05.2015 r. napisałem maila do Komendy Rejonowej Policji na [...] o treści, jakoby pewna kobieta o imieniu [...] (...) może być zamieszana w proceder podróbkowy znanych światowych marek obuwia i odzieży.", "W 2016 r. napisałem maila do sklepu sieci "[...]" w [...] o treści jakoby pewna Pani (...) może być powiązana ze światem przestępczym.", "W 2015 lub 2016 r. nie pamiętam już ale było to w środku lata, w bramie (...) usłyszałem rozmowę tel. o następującej treści (...) Domyśliłem się, że człowiek zleca moje zabójstwo i zadzwoniłem na Policję. (...).", "W sprawie o zapłatę pomiędzy mną i (...) a Miastem [...] podniosłem sprawę "[...]" w której to grupa przestępcza, doprowadziła, poprzez znane osoby z innych afer ([...]) do strat miasta [...] a także doprowadzenie firmy [...] do upadłości. (...) Ta sprawa razem ze sprawą "reprywatyzacji [...]" które także wyszły po części dzięki mnie", "tutaj dołożyłbym sprawę o podział spadku pomiędzy (...) a (...) i spadku po ciotce (...), którą zainicjowałem", "W 2018 r. poznałem pewną Panią (...) i w rozmowach z nią (jest pracownikiem (...)) ujawniłem kilka spraw z przeszłości". Dalej wnioskodawca wymienił: tworzenie fikcyjnych obrotów na rachunkach ROR, manipulacje derywatami giełdowymi pomiędzy rachunkami, sprawę przesyłek listowych z [...] z zachętą współpracy z państwem islamskim, handel ludźmi z Anglii, sprawy sprzed 20 lat (podsłuch i 2 rozmowy, które mogły doprowadzić do rozwikłania spraw związanych z podrabianiem pieniędzy), prośbę o pomoc napisaną w 2015 r. do Komendy Głównej Policji nt. zdarzenia opisanego w piśmie do Ministerstwa Sprawiedliwości, rozmowę z konduktorem z 2016 r., który odbywał karę pozbawienia wolności za szpiegostwo, błąd medyczny w państwowym szpitalu.

Organ wskazał, że wnioskodawca nie nadesłał żadnych dokumentów potwierdzających podnoszone okoliczności. W tej sytuacji ponowił prośbę do wnioskodawcy o wszelkie udokumentowane informacje, które w aspekcie kryteriów przyznawania świadczeń specjalnych mogłyby być pomocne i istotne w ocenie sprawy.

Organ zaznaczył jednocześnie, że Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] przekazał, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy Ośrodka. Ponadto przekazał oświadczenie, że wskazany przez niego w korespondencji adres jest jedynie adresem do korespondencji, zaś on nie posiada stałego miejsca zamieszkania i zameldowania. Poinformował także, że nie ubiega się o mieszkanie komunalne lub socjalne, gdyż nie posiada żadnych dochodów.

Organ podał, że wnioskodawca ponaglony o dokumenty i wyjaśnienia oraz pouczony, w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, o zawartości akt sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, poinformował, że: nie posiada żadnego majątku ruchomego oraz żadnych dochodów, nieruchomości czy oszczędności; nie ma stałego miejsca zamieszkania ani meldunku i w zakresie mieszkania korzysta z pomocy innych ludzi; jednocześnie podał, że nie oczekuje pomocy państwa w tej kwestii; do śmierci matki korzystał z jej pomocy; ma córkę, ale nie utrzymuje z nią kontaktu, nie wie gdzie przebywa i co robi; ma nowotwór zatoki szczękowej z przerzutem do śródpiersia; ma "tysiące wrogów których wbrew "mafii" politycznej, policyjnej i prokuratorskiej postawił przed wymiarem sprawiedliwości"; dzięki niemu "wypłynęło w ostatnich kilkunastu latach na całym świecie miliony przestępstw"; był nielegalnie podsłuchiwany, a także, jak napisał: "szykanowany i hejtowany, także przez polityków"; nie może się leczyć, gdyż nie posiada ubezpieczenia, zaś na leczenie odpłatne go nie stać.

Dalej organ wskazał, że wnioskodawca podał, że może poddać się badaniu i pełnej diagnozie, o ile takie badanie zostanie zorganizowane przez, jak napisał: "państwo". Nadesłał m.in. kartę informacyjną leczenia szpitalnego oraz dwie płyty CD z badaniami TK głowy. Wskazał też, że podczas zabiegu otwarcia zatoki szczękowej został celowo okaleczony. Wnioskodawca nadesłał także: świadectwo ukończenia w 1990 r. 3-letniego Technikum Rolniczego i uzyskania prawa używania tytułu technik-rolnik o specjalności uprawa roślin i hodowla zwierząt, świadectwo pracy od [...] kwietnia 1993r. do [...] stycznia 1994 r. w Przedsiębiorstwie Handlu Detalicznego [...] na stanowisku pracownika magazynu (stosunek pracy został rozwiązany za wypowiedzeniem przez zakład pracy) oraz świadectwo pracy od [...] sierpnia 2003 r. do [...] października 2004 r. w spółce [...] na stanowisku pracownika ochrony (stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron).

Zdaniem organu całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów wnioskodawcy renty specjalnej. Wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych osiągnięć, które nosiłyby znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Wymienione bowiem przez niego działania, w tym ogólnikowo wskazana współpraca z organami ścigania, w ocenie organu, nie posiadają wymaganego wymiaru i są niewystarczające do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ stwierdził, że nie została spełniona także druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego, tj. aby wykazane zostało zaistnienie zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dokumenty nie potwierdzają żadnego szczególnego zdarzenia losowego o takim charakterze. Podnoszone przez wnioskodawcę represje i doznane krzywdy, w tym sugerowany błąd medyczny, nie posiadają wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne elementu wyjątkowości i nie mogą zostać zakwalifikowane do zdarzeń nadzwyczajnych. Przykładowo błędy medyczne mogą być ewentualną przesłanką do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej. Odmienna ocena opisanego przypadku uczyniłaby świadczenia specjalne powszechnymi dla wszystkich sytuacji, w których wnioskodawcy powoływaliby się na doznane krzywdy i cierpienia. Świadczenia specjalne stałyby się wówczas formą odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rantach z FUS i co wielokrotnie potwierdzone zostało w dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym.

Organ wskazał, że wykazane we wniosku okoliczności nie wypełniają celu ustanowienia powołanego przepisu, a tym samym nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. Świadczenia specjalne nie mają bowiem charakteru socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes Rady Ministrów zaznaczył, że z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu - nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej.

Decyzja Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. stała się przedmiotem skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zwrócił się o zbadanie słuszności decyzji o odmowie przyznania renty specjalnej. Skarżący nie podzielił stanowiska organu.

Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał m.in., że organ przeprowadził szczegółowo postępowanie dowodowe, a zgromadzona w sprawie dokumentacja znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. W celu dokonania oceny sytuacji materialnej i życiowej organ zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego o ustalenie aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącego oraz nadesłanie stosownych informacji niezbędnych do rozpatrzenia sprawy. Ponadto wskazał, że organ zwracał się także do samego wnioskującego pismami z dnia [...] listopada 2021 r., [...] grudnia 2021 r., [...] lutego 2022 r. z prośbą o wyjaśnienia w sprawie, nadesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających okoliczności, które wskazują, że legitymuje się on wybitnymi i niepowtarzalnymi osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, a w przypadku powoływania się na szczególne zdarzenie losowe o wykazanie i udokumentowanie wymaganego elementu wyjątkowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie

z wymogami k.p.a. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a. Prezes Rady Ministrów nie naruszył w tej sprawie także przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy, mający za zadanie polepszenie sytuacji materialnej osób, których szczególne zasługi dla życia m.in. społecznego, politycznego uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznania świadczenia.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (v. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, Lex nr 79608).

Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 396/08 podkreślił, że "Świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter przyznania i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej.

Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11).

W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów przeprowadził należyte postępowanie dowodowe. Trafnie wskazał przy tym, że uprawnienie przyznania świadczenia specjalnego zostało oparte na założeniu wyróżnienia świadczeniami rent lub emerytur ze względu na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania, z czym wiąże się fakt, że świadczenia te mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe mające znaczenie dla całej Polski. Przywilej takiego wsparcia jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą. Skarżący nie przedstawił i nie udokumentował takich zasług. Nie wykazał zasług wybitnych na niwie społecznej, politycznej, kulturowej czy sportowej.  Organ zasadnie stwierdził też, że w sprawie nie występują inne okoliczności, które w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mogłyby zostać uznane za spełniające warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W tym stanie sprawy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy. Dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sama sytuacja bytowa i zdrowotna nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Innymi słowy świadczenie to nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest – co do zasady – poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy, wyczerpująco zebrany, został wszechstronnie rozważony (art. 77 § 1), a ocena tego materiału dowodowego, w tym okoliczności powoływanych przez stronę nie jest dowolna (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia ustawowe wymogi i nie pozostawia wątpliwości, z jakich przyczyn organ nie rozpatrzył pozytywnie wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego (art. 107 § 3 k.p.a.).

W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, że podniesione przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, przywołane przez organ w decyzji, których nie ma potrzeby ponownie przywoływać w tym miejscu, nie stanowią podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Odmienne stanowisko w tym względzie prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych i prowadziłyby do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach.

Zaznaczyć należy, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Przywołać należy też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/06 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429), w którym stwierdzono wyraźnie, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy (OTK-A 2008/3/46). Świadczenia specjalne nie mogą także stanowić odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował sytuacji życiowej wnioskodawcy. Świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie ma jednakże charakteru świadczenia socjalnego. Zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów mieści się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ przekroczone. Decyzja zawiera, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza, że organ dokonał wyczerpującej i należytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).