Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 925/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor NFZ), po rozpatrzeniu odwołania D.G. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w zakresie świadczenia ogólnostomatologicznego, przy udziale stron: A sp. z o.o. w D., M.P., P. T., "B", J.M., "C" E.F., M.F. i wspólnicy, M.F.– oddalił odwołanie.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 kwietnia 2017 r. Dyrektor NFZ ogłosił, prowadzone w trybie konkursu ofert, postępowanie o kodzie [...], poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy D.. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż [...]zł oraz termin składania ofert - do 4 maja 2017 r. W postępowaniu terminowo złożono 21 ofert.

Komisja Konkursowa w części jawnej wezwała 8 oferentów do uzupełnienia braków formalnych. Skarżąca nie została wezwana. W części niejawnej postępowania Komisja, działając na podstawie art. 148 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm. – dalej zwana ustawą o świadczeniach) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert), dokonała oceny ofert. W efekcie 30 czerwca 2017 r. Komisja Konkursowa ogłosiła wybór 7 ofert. Oferta skarżącej nie została wybrana.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, uzupełnionym pismem z 20 lipca 2017 r., strona podniosła zarzuty:

1. prowadzenia postępowania konkursowego z naruszeniem przepisów dotyczących kryteriów wyboru ofert, co doprowadziło do przyznania jej mniejszej liczby punktów od pozostałych wybranych oferentów;

2. naruszenia w toku postępowania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów, a także przyjęcie i procedowanie w postępowaniu konkursowym ofert niespełniających wymogów określonych w przepisach prawa, a w szczególności:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

- art. 149 ust. 2 i ust. 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którymi odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje lub niespełniającą wymogów określonych w przepisach prawa.

Dokonując analizy ofert wybranych przez Komisję Konkursową odwołująca podniosła, że w przypadku oferty P. T. ("D") wskazany został jako spełniony warunek określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert, Tabela nr 2 Leczenie stomatologiczne - Część wspólna, III. Dostępność, Lp. 2. Warunek ten dotyczy posiadania odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu. Zdaniem odwołującej oferent warunku tego nie spełniał. Mianowicie składając ofertę dysponował jedynie aplikacją "e-rejestracja", która nie daje pacjentowi możliwości otrzymania automatycznie zwrotnego potwierdzenia terminu wizyty. Co więcej, pacjent faktycznie nie otrzymywał żadnej zwrotnej wiadomości, gdyż podanie adresu e-mail nie było wymagane. W istocie zgłoszona w ofercie aplikacja służyła wyłącznie do poinformowania przez pacjenta, że zamierza skorzystać ze świadczeń, których termin zostanie dopiero ustalony telefonicznie w terminie późniejszym. Taki rodzaj rejestracji nie spełniał warunku określonego w kryteriach wyboru ofert, z uwagi na brak w systemie automatycznego potwierdzenia - wskazania terminu wizyty.

Strona podniosła przy tym, że wszyscy pozostali oferenci biorący udział w postępowaniu, którzy nie wykazali spełnienia warunku posiadania aplikacji "e-rejestracja", zostali wezwani przez Komisję Konkursową do złożenia dokumentów w postaci faktur zakupu aplikacji. Oferent "D" nie został wezwany w tej sprawie, mimo że nie przedstawił stosownego dowodu w tym zakresie, co oznacza że Komisja nie traktowała równo wszystkich oferentów i bezpodstawnie przyjęła, że ten oferent warunek spełnił, przyznając mu z w/w tytułu 2 punkty. Tymczasem jego oferta powinna zostać odrzucona z uwagi na podanie nieprawdziwych danych.

Dalej odwołująca argumentowała, że w złożonej ofercie P.T. wskazał, że spełnia warunek prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta, w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań - co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku (warunek określony w załączniku do w/w rozporządzenia, Tabela nr 2 Leczenie stomatologiczne - Część wspólna, II. Jakość – pozostałe warunki, Lp. 5). Na potwierdzenie spełniania tego warunku oferent załączył fakturę zakupu systemu do prowadzenia dokumentacji oraz oświadczenie firmy E, że funkcjonalność systemu "F" została wdrożona w B.. Tymczasem konkurs obejmował udzielanie świadczeń w D., a nie w B..

Niezależnie od tego, z danych zawartych w ofercie P.T., dotyczących w/w dokumentacji medycznej wynika, że posiada on jedynie moduł stomatologiczny "G" oraz moduł podstawowy firmy E, nie pozwalający np. na wpisywanie wykonanych świadczeń, rozpoznań, zaleceń, ani innych danych niezbędnych do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, czego wymagają przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Moduł, który wskazał P.T., to moduł służący wyłącznie do obsługi sytemu ewidencyjno - rozliczeniowego, do sprawozdawczości. Tymczasem aplikacja sprawozdawcza nie jest tożsama ze spełnieniem powyższego warunku konkursowego. Skoro oferent "D" nie spełniał warunku dot. posiadania systemu do prowadzenia elektronicznej dokumentacji medycznej i podał w ofercie nieprawdziwe dane, to Komisja Konkursowa nie odrzucając jego oferty nienależycie zweryfikowała przedstawione przez niego dokumenty i zaświadczenia.

W przypadku oferty "B" strona odwołująca zwróciła uwagę, że również ten oferent wskazał na spełnianie warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań - co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku. Złożone dokumenty potwierdzające spełnianie tego warunku, świadczą jedynie o zakupie przez tego oferenta i posiadaniu modułu stomatologicznego firmy E. Moduł ten – podobnie jak w przypadku działalności P.T. - nie spełnia jednak wymogów prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej zgodnie z przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. W związku z powyższym oferent nie spełniał warunku dot. posiadania systemu do elektronicznego prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej, podał w ofercie nieprawdziwe dane, a Komisją Konkursowa nienależycie zweryfikowała przedstawione przez niego dokumenty i zaświadczenia.

Te same zarzuty odwołująca postawiła w odniesieniu do oferty M.F.. Dodatkowo podniosła, że oferent ten wykazał, że posiada 3 stanowiska stomatologiczne w trzech gabinetach, przy czym zakupił tylko jedną licencję na program do prowadzenia dokumentacji medycznej. Świadczy to o tym, że dokumentacja nie mogłaby być prowadzona w formie elektronicznej w całej placówce, co zostało pominięte przez Komisję Konkursową, która przyznała oferentowi punkty.

Ponadto w/w oferent zaznaczył w ofercie, że posiada urządzenie do radiografli cyfrowej, jednak w wykazie posiadanego sprzętu urządzenie to nie zostało wymienione. Może to wskazywać, że oferent sprzętu tego nie posiada, a okoliczność ta nie została należycie zweryfikowana przez Komisję Konkursową.

Zdaniem strony wymienione wyżej oferty powinny były zostać odrzucone w części jawnej postępowania konkursowego, z uwagi na dopuszczenie się przez tych oferentów tzw. klamstwa ofertowego poprzez podanie w ofercie nieprawdziwych informacji o spełnieniu warunków rankingujących, co miało na celu zwiększenie wartości punktowej oferty. W przypadku odrzucenia przynajmniej jednej oferty, w postępowaniu wybrana zostałaby do zawarcia umowy oferta odwołującej.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor NFZ nie podzielił argumentów strony stwierdzając, że rozstrzygnięcie postępowania przez Komisję Konkursową było prawidłowe, nie naruszało obowiązujących wymogów oraz zasad procedury i nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującej.

Dyrektor NFZ zwrócił uwagę, że w ogłoszonym postępowaniu zostały wskazane akty prawne stanowiące podstawę przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania, w tym dotyczące zasad wyboru ofert. Wszyscy oferenci mieli możliwość zapoznania się z tymi przepisami.

Organ stwierdził, że w trakcie oceny spełnienia warunków formalno - prawnych Komisja Konkursowa wezwała do usunięcia braków formalnych 8 oferentów. Nie były składane protesty. W postępowaniu nie odrzucono żadnej oferty. Punktacje przyznawaną w postępowaniu Komisja Konkursowa przyjęła za załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert. Stosowała przy tym kryteria określone w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Kierując się powyższymi kryteriami Komisja przyznała ofertom punkty rankingujące za kryteria niecenowe. Ulokowało to odwołującą na 9 miejscu z liczbą punktów 42.

W dalszej kolejności Komisja, kierując się treścią art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zdecydowała o przeprowadzeniu negocjacji, do których zaprosiła 10 oferentów, których oferty uzyskały wysoką łączną ocenę oferty na podstawie kryteriów niecenowych. Uczestnikiem negocjacji była także strona odwołująca.

Wynik negocjacji pozwolił Komisji Konkursowej na dokonanie porównania i ostatecznej oceny ofert. Na tej podstawie Komisja sporządziła ranking końcowy. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia na kwotę [...] zł pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1-7 (punktacja od 60 do 53. Oferta strony odwołującej (50 punktów) nie została wybrana.

W odniesieniu do zarzutów odwołującej Dyrektor NFZ stwierdził, że na dzień składania oferty, od oferentów wymagany był tytuł prawny do wykazanego oprogramowania, jednak jego wdrożenie, zarówno w zakresie odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, jak i oprogramowania niezbędnego do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, wymagane jest od oferentów w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie zawieranej umowy, tj. w przypadku przedmiotowego postępowania od 1 września 2017 r.

Dalej organ wskazał, że oferent M.F. posiada urządzenie do radiografii cyfrowej, co znalazło potwierdzenie w złożonej ofercie, do której została dołączona m.in. decyzja zezwalająca na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG, wydana przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w 2014 r.

Wszystko to dowodzi, że postępowanie Komisji Konkursowej było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa i nie naruszyło zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Odwołującej. Rozstrzygnięcie i ustalenia w tym zakresie Dyrektor NFZ zawarł w decyzji z [...]r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora NFZ w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa, tj.:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 12, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, a przez to niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy; zarzuciła przy tym dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej;

2. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez błędna wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że oferenci: P.T. – "D" i "B" NZOZ Sp. z o.o., w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym nie podali nieprawdziwych informacji co do spełniania warunków dotyczących kryteriów dostępności i jakości, co powinno skutkować odrzuceniem ich ofert na wstępnym etapie rozpoznania, a co w konsekwencji doprowadziło do niedokonania wyboru oferty skarżącej i wadliwego uznania w decyzji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącej oraz zasad postępowania konkursowego;

3. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert - załącznika nr 7, Tabela nr 2 Leczenie stomatologiczne - Część wspólna, II. Jakość - Pozostałe warunki, Lp. 5. Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, w przypadku wystawiania recept i skierowań - co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku; naruszono przy tym § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, przez przyjęcie że spełnienie w/w warunku polega na wykazaniu przez oferenta tytułu prawnego do oprogramowania, a jego wdrożenie wymagane jest od oferentów dopiero w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń na podstawie umowy, a także przez przyjęcie że oferenci P.T.– "D" i "B" NZOZ Sp. z o.o. warunek ten spełniali w dniu złożenia oferty.

4. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert, załącznika nr 7, Tabela nr 2 Leczenie stomatologiczne - Część wspólna, III. Dostępność, Lp. 2. Odrębna aplikacja służąca do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że oferent P.T. spełniał ten warunek w dniu złożenia oferty, mimo że nie wykazał jego spełnienia i nie został do tego wezwany przez Komisję Konkursową jak pozostali oferenci, co dowodzi nierównego traktowania oferentów,

5. art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącej oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, w szczególności zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji, poprzez zaniechanie weryfikacji ofert P.T. oraz M.B. A. P. co do spełniania przez nich warunków rankingujących, podczas gdy pozostałe oferty zostały zweryfikowane.

Do skargi załączone zostało pismo firmy E SA z 18 maja 2017 r. informujące, że program informatyczny "G" spełnia wymagania dot. prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty popierające podnoszone zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja Dyrektora NFZ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie postępowania konkursowego o zawarcie umów na świadczenie opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy D., zapadło po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 1 i następnych ustawy o świadczeniach. Zasady prowadzenia postępowania konkursowego wynikają przede wszystkim z w/w ustawy o świadczeniach, a także z przepisów wykonawczych, w tym m.in. z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarządzenia Prezesa NFZ nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Ostatnio wskazane zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznego, dookreśla w dozwolonym przez ustawę obszarze zasady, na jakich prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i współtworzą - wraz z przepisami ustawy oraz w/w aktem wykonawczym - procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej, wiążąc rozstrzygające w sprawie organy, jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty.

Na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców określa Prezes Funduszu. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). W sytuacji, gdy przeprowadzane jest postępowanie w trybie konkursu ofert, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dokonuje ogłoszenia o konkursie (art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Konkurs ofert przebiega w dwóch etapach: jawnym i niejawnym. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki wymagane od świadczeniodawców; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Zakończenie części jawnej następuje w momencie zakończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert.

W części niejawnej komisja dokonuje merytorycznej oceny ofert zmierzającej do rozstrzygnięcia postępowania. W części niejawnej komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Z treści art. 142 ust. 6 w zw. z ust. 5 analizowanej ustawy wynika, że istnieją dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo poprzez prowadzenie negocjacji. W przedmiotowej sprawie komisja skorzystała z tej drugiej możliwości i przeprowadziła negocjacje.

O rozstrzygnięciu przeprowadzonego konkursu ofert komisja ogłasza w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 2 ustawy). Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

W opisanym powyżej w ogólnym zarysie postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu obydwie te zasady zostały naruszone. Spowodowało to, że interes prawny skarżącej, jako oferenta biorącego udział w konkursie, także został naruszony.

Ocena, czy doszło do równego traktowania w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w sposób nierozerwalny powiązana jest z dokonaniem oceny ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, z tym że istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń.

Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w art. 148 ustawy. Zgodnie z tym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa Prezes Funduszu. Przy czym weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców nie może ograniczyć się – jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie - do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów. Tylko wówczas może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującej. Innymi słowy, ocena wszystkich oferentów powinna być odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji rozpatrującej odwołanie, tak aby można było ocenić, czy organ równo traktował oferentów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stanowisko wskazujące na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 575/13), i skład orzekający w pełni je podziela.

Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji przedstawił jedynie tabelę punktową poszczególnych oferentów, nie odnosząc się do zarzutów skarżącej, która konsekwentnie podnosiła, że ilość punktów przyznanych niektórym oferentom jest przez nią kwestionowana jako efekt konkretnych ustaleń Komisji – jej zdaniem wadliwych. Chodzi tu o przyznanie punktów oferentom: P.T.– "D" i "B" pomimo, że w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym nie podali prawdziwych informacji co do spełniania warunków dotyczących kryteriów dostępności i jakości świadczeń. Mianowicie w przypadku oferty P.T. wskazał on jako spełniony warunek posiadania odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu, podczas gdy składając ofertę dysponował jedynie aplikacją "e-rejestracja", która nie daje pacjentowi możliwości otrzymania automatycznie zwrotnego potwierdzenia terminu wizyty, czego wymagają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert. Co więcej, oferent ten nie został wezwany do wykazania spełnienia w/w warunku, a pomimo tego Komisja przyznała mu z w/w tytułu 2 punkty. W odniesieniu do tego oferenta zakwestionowane zostało także spełnienie warunku prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta, w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań - co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku (warunek, podobnie jak w poprzednio wskazanym przypadku, określony został w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert). Zgłosił on posiadanie modułu stomatologicznego "G" oraz modułu podstawowego firmy E, które nie pozwalają na wpisywanie wykonanych świadczeń, rozpoznań, zaleceń, ani innych danych niezbędnych do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, czego wymagają przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania. Te same zarzuty odnoszą się do oferty "B".

W ocenie Sądu autor skargi trafnie wskazuje na brak możliwości faktycznego zweryfikowania przydzielonej punktacji w przypadku każdego z zakwestionowanych wyżej, a ocenianych kryteriów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się jedynie do przedstawienia tabel zawierających ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, nie konfrontując zawartych tam ustaleń z samymi ofertami, stosownymi przepisami prawa, stanowiskiem Kimisji i wreszcie zarzutami odwołującej, co narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Wymogi określne w tych przepisach nakładają na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem konieczności odniesienia się do argumentów odwołania. Uzasadnienie decyzji spełniać bowiem musi szczególnie istotną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Powyższa konstatacja nabiera szczególnego znaczenia w kontekście przepisów § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert. Przepisy te stanowią, że oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

Oferent, który zadeklarował spełnianie określonego warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać dodatkowo ponad warunki realizacji świadczeń określone w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach (w dalszej konsekwencji odnosi się także do leczenia stomatologicznego).

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert (Tabela nr 2, część II i III) warunki posiadania: 1) odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, ze zwrotnym automatycznym wskazaniem terminu, 2) aplikacji do prowadzenia historii zdrowia i choroby w postaci elektronicznej, w sposób, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ustawy o prawach pacjenta, oraz wystawianie recepty i skierowania co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku, w przypadku niektórych oferentów mogły zostać niespełnione. W zakresie punktu 1 w odniesieniu do oferty P.T., a w zakresie punktu 2 w odniesieniu do P. T. oraz M.B. i A. P. ("B"), skarżąca w odwołaniu postawiła zarzut niespełnienia przez tych oferentów warunków wyżej wskazanych. W wydanej decyzji organ, nie odnosząc się do tych zarzutów skarżącej w aspekcie naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, stwierdził, że na dzień składania oferty od oferentów wymagany był tytuł prawny do wykazanego oprogramowania, natomiast funkcjonowanie aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, jak i oprogramowania niezbędnego do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej - wymagane będzie od oferentów w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, po zawarciu umowy.

W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie może zostać zaakceptowane. Przepisy § 5 w/w rozporządzenia oraz treść załącznika nr 2 jednoznacznie wskazują na konieczność spełniania w/w warunków już w okresie związania ofertą, a nie dopiero związania umową. Zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji wymagają, aby warunki te spełnili oferenci w tym samym stopniu. Tymczasem w wydanej decyzji organ nie przedstawił stosownej argumentacji pozwalającej na ocenę którzy wybrani oferenci spełnili omawiane warunki i jaka punktacja była z tym związana, a którzy nie i dlaczego. Powyższe wskazuje na naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów wyboru ofert, art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.

Podkreślić należy, że skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takiej umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracji dokonującego kontroli zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, CBOSA). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania. W kontrolowanej sprawie pomimo, że skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w przypadku obu w/w oferentów, tj. "D" i "B", doszło do bezpodstawnego przyznania punktów pomimo wątpliwości co do spełnienia warunków posiadania aktywnej e-rejestracji oraz programu do prowadzenia elektronicznej historii pacjenta, to orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia, że przyjął w tym zakresie inne wymagania niż wynikające z powołanych przepisów, nie odnosząc się do tego jakie wymagania przyjęła Komisja Konkursowa i jakie to rodzi skutki w kontekście obowiązujących przepisów, w tym skutki dot. punktacji. Organ tym samym nie zweryfikował w istocie zarzutów Skarżącej w tym zakresie. Ponownie rozpatrując odwołanie organ winien uwagi powyższe uwzględnić.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny ofert z samymi ofertami, oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej, a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych (podmiotom: "D", "B" oraz skarżącej), Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) ze zm. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.