Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 754/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego bezczynności Kolegium oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. R. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

W dniu 2 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek, w którym zażądał m. in. stwierdzenia nieważności opisanego postanowienia Kolegium wskazując, że w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony kar.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że według art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.)..

Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Kolegium] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759).

Mając zatem na uwadze, że skarżący w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności - wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych postanowieniami Kolegium, w tym opisanego na wstępie, to w ocenie Kolegium, w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w k.p.a.. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r., sygn.akt III SA 642/97 - Lex nr 35491, "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Kolegium podkreśliło przy tym, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi w ocenie Kolegium przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a.

W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Pismem z dnia 23 czerwca 2014r. skarżący wniósł m.in. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wydano z rażącym naruszeniem prawa - art.235 k.p.a., a które, cyt.: " nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że powodem zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. był fakt, iż w sprawie wystąpił zbieg dwóch trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. quasi postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Kolegium wskazało przy tym, że w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II OSK 1355/09 (LEX nr 746483) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż choć nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania (byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania), jednakże taka sytuacja może mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie nie złożono odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji. W przeciwnym wypadku pierwszeństwo ma tryb odwoławczy.

Kolegium orzekając w sprawie ponownie zwróciło uwagę, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA z dnia 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 813/12, LEX nr 1225814).

Kolegium podkreśliło, że wolą skarżącego było jednoczesne uruchomienie dwóch postępowań, czyli :

- o ponowne rozpatrzenia sprawy, w którym to postępowaniu Kolegium miało dokonać kontroli prawidłowości postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] oraz

- o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Kolegium nr [...], w którym Kolegium miałoby z kolei sprawdzić czy zawiera ono wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

W objętej wnioskiem sprawie Kolegium jednocześnie musiałoby więc prowadzić dwa postępowania administracyjne de facto w tej samej sprawie - badania prawidłowości postanowienia [...]. I tak w nadzwyczajnym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium - zgodnie z wolą skarżącego - miałoby sprawdzić, czy postanowienie [...] jest postanowieniem prawidłowym (takie postępowanie Kolegium przeprowadziło pod sygnaturą [...]). Jednocześnie Kolegium miałoby rozpocząć kontrolę tego postanowienia niejako od nowa: w nadzwyczajnym postępowaniu - orzekając tym razem w pierwszej instancji - Kolegium miałoby sprawdzić, czy jest ono postanowieniem zawierającym wadę określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a więc również dokonywać kontroli jego prawidłowości. Wszczęcia takiego postępowania, jak wspominano na wstępie, Kolegium odmówiło ([...]).

Zdaniem Kolegium, powyższy stan faktyczny wyczerpuje hipotezę z art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniając zastosowanie tego przepisu w sprawie zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] (jak wspominano, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie [...], był rozpatrywany odrębnie - [...]). Wszczęcie przez skarżącego postępowania z wniosku o ponowne (jako odpowiednika postępowania odwoławczego) musiało zostać uznane za "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie drugiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego samego co kontrolowane w quasi "postępowaniu odwoławczym", postanowienia [...].

W konsekwencji powyższego Kolegium uznało opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r. za prawidłowe i utrzymało je w mocy, stwierdzając, że wnioskowanie o przeprowadzenie dwóch w istocie identycznych (choć na różnych "poziomach instancyjnych") postępowań jest niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczyną", obligującą do formalnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia i wydania decyzji na podanie z dnia 18 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei, postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu było zaskarżone przez skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Wskazać należy, że przyjęty przez organ w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), lecz również inna uzasadniona przyczyna. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.).

W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie art.61 § 1 k.p.a. - należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

Z treści powołanego art. 61a § 1 k.p.a. - wynika więc obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.

Podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09). I tak w pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, względem którego skarżący równocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2014 r. Wniosek ten spowodował wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte").

Z akt sprawy wynika, że skarżący we wniosku z dnia 2 kwietnia 2014r. zawarł żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], jak i zawarł żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

W świetle powyższego, zarzut skarżącego, jakoby Kolegium nie mogło zastosować w rozpoznawanej sprawie przepisu art.61 a § 1 k.p.a. – nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak to już wyżej Sąd podkreślił, skarżący wniósł jednym wnioskiem dwa żądania, a to żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej przez SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., nr [...] oraz żądanie stwierdzeni nieważności tego postanowienia.

Zgodzić się w pełni należy z Kolegium, że owe żądania skarżącego to niewątpliwie dwa odrębne tryby postępowania: zwykły i nadzwyczajny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek zaskarżenia skutkuje kolejnym załatwieniem sprawy w jej całokształcie.

Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiera się zaś tylko na jednej z przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Uprawnienia organu załatwiającego sprawę w takim nadzwyczajnym trybie są zatem węższe. Właściwy organ bada jedynie czy przesłanki stwierdzenia nieważności zaistniały, czy nie i w zależności od tej okoliczności podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Tego rodzaju ograniczenie przemawia zatem zdecydowanie za wyborem postępowania zwykłego wszczynanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy dochodzi do konkurowania w sprawie dwóch trybów postępowania: zwykłego i nadzwyczajnego. Tym bardziej, że i przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego mogą stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny.

Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie do tych innych uzasadnionych przyczyn ograniczających możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego zaliczono: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2011, s. 298).

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium wniesiony został równocześnie z żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy, czyli w trybie art.127 § 3 w związku z art.144 k.p.a. – była w pełni uzasadniona.

W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.