Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1109/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 41 poz 214
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Sieci [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Sieci [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Sieci [...] z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w której odmówiono udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. Sieć [...] z siedzibą w W. wystąpiła do Ministra Finansów o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), wytycznych na 2010, 2011 i 2012 rok w sprawie zadań dla urzędów kontroli skarbowej, w postaci dokumentów o takiej treści, w jakiej zostały przekazane do urzędów kontroli skarbowej.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie, stwierdzając, że żądana informacja publiczna objęta jest szczególną ochroną ze względu na tajemnicę skarbową, stanowiącą "inną tajemnicę ustawowo chronioną" w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Od wskazanej decyzji strona złożyła do Ministra Finansów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2) art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , poprzez wyłączenie z jawności, w sytuacji gdy wnioskowane informacje nie podlegają wyłączeniu,

3) art. 6-8 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego,

4) art. 34 ust. 1, art. 34a, art. 34b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), w związku z art. 293 Ordynacji podatkowej, poprzez błędną interpretację tych przepisów, prowadzącą do uznania, iż tajemnica skarbowa rozciąga się na wnioskowane informacje publiczne.

Minister Finansów, ponownie rozpoznając sprawę, podzielił zasadność rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia żądanej informacji.

Organ stwierdził, że informacja w postaci zadań dla urzędów kontroli skarbowej na 2010, 2011, 2012 rok stanowi informację publiczną. Wskazał, iż na ogólnodostępnej stronie internetowej Ministerstwa Finansów w zakładce – Kontrola skarbowa > Działalność > Strategia, opublikowane zostały informacje pt. "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na rok 2010", "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na rok 2011" i "Wyciąg z zadań urzędów kontroli skarbowej na rok 2012". Publikacja przedmiotowych informacji realizuje prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej oraz podległych mu organów kontroli skarbowej, a jednocześnie gwarantuje ochronę informacji, których podanie do publicznej wiadomości mogłoby negatywnie oddziaływać na efektywność kontroli skarbowej, bądź uniemożliwić realizację jej ustawowych celów. W informacji tej zawarte zostały dane, które mogły być udostępnione, pozostałe zaś dane wynikające z zadań urzędów kontroli skarbowej na 2010, 2011 i 2012 rok nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na ochronę wynikającą z "tajemnicy skarbowej".

Organ podał, iż "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2010 rok", "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2011 rok" i "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2012 rok" zostały wytworzone w trakcie realizacji przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej ustawowych zadań. W dokumentach tych zawarte zostały wytyczne dla urzędów kontroli skarbowej. Są to opracowania o charakterze analitycznym i prognostycznym, znajdujące oparcie w wynikach dotychczasowych postępowań kontrolnych. Uwzględniają aktualną wiedzę na temat zjawisk pozostających w sprzeczności z przepisami prawa, ukazują pewne wzory postępowań prowadzących do naruszenia prawa, wyjaśniając przy tym mechanizmy niektórych działań przestępczych. W dokumentach tych zostało wskazane, jakie postępowania kontrolne i przygotowawcze należy kontynuować, w jakich obszarach kontrole powinny być prowadzone (określono tematykę kontroli), jakie podmioty winny pozostawać w kręgu zainteresowań organów kontroli skarbowej, a także na co w przypadku poszczególnych kontroli należy zwrócić szczególną uwagę, jakie badania przeprowadzać. Organ wskazał, iż działania organów kontroli skarbowej często planowane są na długi okres czasu (czasami kilkuletni), a prowadzone postępowania kontrolne nie są automatycznie kończone wraz z upływem roku kalendarzowego. Oznacza to, że zadania realizowane w kolejnych latach, następujących po sobie, stanowią kontynuację zadań z lat poprzednich. Stąd żadne dane dotyczące zadań na 2010, 2011 i 2012 rok, oprócz udostępnionych na stronach internetowych Ministerstwa Finansów, nie mogą być udostępnione.

Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że do udostępnienia informacji w zakresie zadań urzędów kontroli skarbowej na 2010, 2011 i 2012 rok ma zastosowanie ograniczenie wynikające z obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej, w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Z treści ww. przepisu wynika, iż tajemnicą skarbową objęte są zarówno informacje gromadzone i przetwarzane przez kontrolę skarbową przed wszczęciem postępowania, w jego toku oraz po jego zakończeniu. Tajemnicą skarbową objęte są informacje będące w dyspozycji organu kontroli skarbowej bez względu na to przez kogo, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich przepisów prawa zostały wytworzone lub uzyskane. Oznacza to, że tajemnicą skarbową objęte są informacje zgromadzone w aktach spraw, jak i informacje znajdujące się poza nimi, w tym również informacje wynikające z żądanych dokumentów, które nie zostały udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa Finansów. Natomiast zakres i podmioty uprawnione do uzyskania informacji objętych tajemnicą skarbową określa art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej.

Mając na względzie, iż samo zakwalifikowanie informacji jako informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępniania tego rodzaju danych oraz biorąc pod uwagę, iż udostępnienie ww. informacji pozwoliłoby osobom postronnym na uzyskanie wiedzy stwarzającej zagrożenie dla sprawnego i skutecznego wykonywania zadań przez organy kontroli skarbowej, Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko, iż udostępnienie żądanej informacji nie może nastąpić z uwagi na ochronę danych objętych tajemnicą skarbową.

W rozpatrywanym przypadku Minister Finansów podjął decyzję, iż jedyną skuteczną formą ochrony danych ustawowo chronionych jest wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Biorąc pod uwagę, że dokumenty, których udostępnienia żąda strona, zawierają informacje służące realizacji działań kontrolnych i zarazem są informacją gromadzoną i przetwarzaną przez kontrolę skarbową, uznano, że ujawnienie takich informacji będzie ujawnieniem tajemnicy skarbowej osobie nieuprawnionej. Organ podkreślił, że definicja tajemnicy skarbowej, zawarta w ustawie o kontroli skarbowej, jest szeroka i obejmuje swym zakresem wszystkie informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, a nie tylko enumeratywnie wymienione kategorie dokumentów.

Jednocześnie zauważył, że argumentacja strony, zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotycząca dokonania anonimizacji i danych objętych tajemnicą skarbową, odnosi się do dokumentów z kontroli działania urzędów, a nie do wytycznych w postaci zadań dla urzędów kontroli skarbowej. O ile w dokumentach z kontroli działania urzędów znajdują się dane dotyczące indywidualnych podatników, o tyle takich danych nie ma w wytycznych do działania urzędów kontroli skarbowej w postaci "zadania urzędów kontroli skarbowej".

Wskazując, że dostęp do informacji objętych tajemnicą skarbową odbywa się w trybie i na zasadach określonych w ustawie o kontroli skarbowej, organ stwierdził, iż wnioskodawca nie jest podmiotem wymienionym w art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej oraz zakres żądania nie dotyczy zakresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7 tej ustawy, a w związku z tym nie jest możliwe udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji.

Organ zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 444/13, podtrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/13, gdyż dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w zakresie wytycznych, dotyczących postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, a nie zadań dla urzędów kontroli skarbowej. Natomiast prawidłowość stanowiska zajętego przez Ministra Finansów została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w analogicznych sprawach dotyczących odmowy udostępnienia zadań urzędów kontroli skarbowej na 2013 r., w wyroku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 454/13 oraz z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1109/13.

W ocenie Ministra Finansów, w sprawie nie ma też znaczenia argument, podnoszony przez stronę, że wytyczne Ministra Finansów, kierowane do dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzedów skarbowych, są udostępniane jako informacja publiczna, gdyż każda sprawa jest indywidualna i podlega odrębnej ocenie przez organ, który podejmuje decyzje samodzielnie i nie jest związany stanowiskiem zawartym w innej sprawie. Nadto, wytyczne, kierowane do podległych jednostek, mogą dotyczyć różnych spraw, a więc innego zakresu, przez to dokumentacja tych spraw zawiera też różne ustalenia. Organ wskazał też, że definicja tajemnicy skarbowej, zawarta w Ordynacji podatkowej, jest odmienna niż definicja tajemnicy skarbowej, zawartej w ustawie o kontroli skarbowej. W ustawie o kontroli skarbowej definicja tajemnicy skarbowej jest dużo szersza, niż zakres danych objętych tajemnicą skarbową na gruncie Ordynacji podatkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sieć [...] zarzuciła decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż zastosowana wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wyłączenia jawności w zakresie wnioskowanym przez [...],

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji,

- art. 34 ust. 1, art. 34a i art. 34b ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej w związku z art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, poprzez błędną ich interpretację, prowadzącą do uznania, że tajemnica skarbowa rozciąga się na wnioskowane informacje publiczne.

Podnosząc powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] marca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ prowadził postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie okoliczności na rzecz wyłączenia jawności w sprawie. Argumentacja organu – dobór orzecznictwa – zdaniem skarżącej miała potwierdzić tezę o obowiązku ograniczenia jawności w tym względzie.

Skarżąca wskazała na sprawy, w których Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął, że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. Dlatego organ winien szczegółowo wyważyć, w jakim zakresie prawo do informacji publicznej winno być ograniczone w związku z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko prezentowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w przedmiocie prawa do informacji podzielane jest przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 stwierdził m. in., że powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie urzeczywistniania demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim systemie prawnym.

W uzasadnieniu skargi powołano także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd dokonał wykładni prawa do informacji, podkreślając, że jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Strona podnosi, że materiały, o których udostępnienie wniosła, dotyczą wytycznych, jakie Minister Finansów, jako organ władzy publicznej, przesłał wszystkim urzędom kontroli skarbowej. Wnioskowane informacje mieszczą się w pojęciu nawet przykładowego i otwartego katalogu, określonego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., co potwierdził wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/12 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/13. Ponadto, na poparcie swoich wywodów, strona przytoczyła również wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 444/13, dotyczący wytycznych dla urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej w przedmiocie postępowania w sprawie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych.

[...] wskazuje, że celem przepisów o tajemnicy skarbowej jest ochrona interesu podatników – wiedza o ich danych osobowych, dochodach, wydatkach, adresach, zaległościach podatkowych, postępowaniach prowadzonych wobec nich. Natomiast taka wiedza nie jest gromadzona i podawana w przedmiotowych wytycznych. A gdyby nawet i w tych wytycznych pojawiły się dane chronione tą tajemnicą, to wystarczającym działaniem dla jej zachowania i ochrony podatników jest wyłączenie z dokumentów dotyczących kontroli działania urzędu przez Ministra Finansów jawności tych danych, poprzez anonimizację, gdyż przepisy o tajemnicy skarbowej należy tak interpretować, aby znaleźć miejsce dla bezkolizyjnej realizacji konstytucyjnego uprawnienia dostępu do informacji publicznej. Tajemnica skarbowa, jako wyjątek od zasady jawności działania administracji rządowej, musi być interpretowana w bardzo ścisły i ostrożny sposób. Niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej interpretacji pojęcia tajemnicy skarbowej, jak również takiej interpretacji, która czyniłaby niemożliwym realizację praw nadanych w Konstytycji RP.

Jak wskazuje strona, tajemnica skarbowa posiada swoją definicję i zakres tej tajemnicy winien być tak określony na podstawie przepisów ustawy o kontroli skarbowej, mając cały czas na uwadze, żeby ochrona tą tajemnicą nie czyniła martwymi przepisów u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, w którego świetle zawsze należy dokonywać wykładni przepisów tej ustawy.

Interpretując zakres tajemnicy skarbowej, z zestawienia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytycji RP i art. 1, 2 i 6 u.d.i.p., można wyprowadzić wniosek, że bez naruszenia tajemnicy skarbowej wolno udostępnić informacje o działalności urzędu kontroli skarbowej i ocenie prawidłowości jego funkcjonowania, które znalazły się w wytycznych dotyczących kontroli skarbowej. Ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej polegałoby na ochronie indywidualnych danych podatników, wobec których dokonywano różnych czynności urzędowych, jeśli takie dane znalazłyby się w tym materiale, poprzez anonimizację.

Strona podnosi też, że twierdzenia Ministra Finansów, że ujawnienie wnioskowanych dokumentów miałoby negatywny wpływ na efektywne wykonywanie zadań przez organy kontroli skarbowej oraz mogłoby uniemożliwić realizację ich ustawowych celów, są tezami o charakterze gołosłownym i akademickim, gdyż Minister Finansów nie przedstawił uzasadnienia powstania takiego zagrożenia.

W ocenie strony, niezrozumiałe jest przywoływanie przez Ministra Finansów art. 34a i art. 34b ustawy o kontroli skarbowej, dotyczących trybu udostępniania tajemnicy skarbowej, ponieważ strona nie wnosiła o udostępnienie materiałów z postępowań kontrolnych, prowadzonych przez urzędy kontroli skarbowej, ale o informację publiczną. Twierdzenie organu, że wnioskodawca nie jest osobą wymienioną w kategoriach podmiotów, którym można udostępnić informacje objęte tajemnicą skarbową bądź informacje z akt kontroli, pozostaje bez związku ze sprawą, nie wnosząc nic do merytorycznego uzasadnienia decyzji, gdyż strona nie składała wniosku w tym trybie, jak również nie wnosiła o ujawnienie danych chronionych tą tajemnicą.

Wytyczne Ministra Finansów, opracowane dla dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych, są udostępniane jako informacja publiczna, choć zawierają wskazówki co do pewnych sytuacji, kryteriów, na które organy podatkowe mają zwrócić szczególną uwagę.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, że żądana przez wnioskodawcę informacja objęta jest tajemnicą skarbową i nie mogła zostać stronie udostępniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. wytyczne to dokumenty zatytułowane "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2010 rok", "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2011 rok" i "Zadania urzędów kontroli skarbowej na 2012 rok". W sprawie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe dokumenty stanowią informację publiczną i wniosek o ich udostępnienie został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Minister Finansów, odmawiając udostępnienia informacji publicznej w postaci wymienionych wyżej dokumentów, powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy, stwierdzając, że żądane informacje objęte są tajemnicą skarbową, o jakiej mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej.

Przedmiot sporu sprowadza się zatem do oceny, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji, oparta na powołanej wyżej podstawie, została dokonana w sposób prawidłowy.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z takich tajemnic jest tajemnica skarbowa, uregulowana w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.).

Zgodnie z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, informacje gromadzone i przetwarzane w ramach kontroli skarbowej, w tym na podstawie art. 7c i 7d, stanowią tajemnicę skarbową, z wyjątkiem informacji gromadzonych i przetwarzanych w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4-7.

Wskazać należy, iż zagadnienie "tajemnicy skarbowej" i w tym kontekście "wytycznych" dla urzędów kontroli skarbowej, stanowiło już przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 444/13, dokonując wykładni pojęcia "tajemnicy skarbowej", wskazał, iż ustawa o kontroli skarbowej nie zawiera legalnej definicji terminu "tajemnica skarbowa". Konieczne jest w tej sytuacji zastosowanie wykładni systemowej i wyjaśnienie, czy kontrola taka oznacza czynności prowadzone w zindywidualizowanej sprawie wobec konkretnego podmiotu, czy też jest to pojęcie abstrakcyjne, oznaczające pewien proces, czy też zespół czynności wykonywanych dla osiągnięcia celów kontroli skarbowej, wskazanych w art. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że kontrola skarbowa jest postępowaniem, które wszczyna się w konkretnej sprawie, a informacje są gromadzone i przetwarzane w związku z tym postępowaniem, zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/13. Jednocześnie NSA stwierdził, iż nie ma abstrakcyjnych kontroli skarbowych, oderwanych od określonego stanu faktycznego i prowadzonych wobec niezidentyfikowanych podmiotów.

Tymczasem wytyczne dotyczą właśnie pewnych ogólnych reguł i sposobów działania organów kontroli w szeregu prowadzonych przez nie postępowań. Nie są wobec tego "informacjami gromadzonymi i przetwarzanymi w ramach kontroli skarbowej", a są raczej opisem tego, jak takie informacje należy pozyskiwać, gromadzić i opracowywać. Wytyczne nie mogą zatem być objęte tajemnicą skarbową, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Nietrafne są również argumenty dotyczące art. 2 ust. 1 w/w ustawy. Przepis ten wyznacza zakres kontroli skarbowej, ale właśnie z jego brzmienia daje się wyprowadzić wniosek, że kontrola ta dotyczy określonej sytuacji faktycznej. Tylko bowiem w konkretnej sytuacji ocenić można rzetelność deklarowanych przez podatnika podstaw opodatkowania, wywiązywanie się z warunków finansowania pomocy ze środków publicznych, czy też skontrolować źródła pochodzenia majątku.

Odnosząc się do argumentacji Ministra Finansów, że ujawnienie wnioskowanych przez stronę dokumentów – wytycznych, ze względu na charakter zawartych w nich informacji, miałoby negatywny wpływ na efektywne wykonywanie zadań organów kontroli skarbowej oraz mogłoby utrudnić realizację ich ustawowych celów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych m.in. w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Z kolei ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr. 182, poz. 1228 ze zm.) określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody, o których mowa w art. 5 tej ustawy. W polskim systemie prawnym istnieją zatem normy, pozwalające, niezależnie od art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, na ochronę informacji dających organowi władzy publicznej możliwość niezakłóconego działania, mającego na celu realizowanie zadań w zakresie ochrony interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Prezentowane wyżej stanowisko w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Objęte wnioskiem wytyczne to, jak wyżej wskazano, dokumenty określone jako "Zadania urzędów kontroli skarbowej...", a zatem dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena możliwości ich ochrony z powołaniem się na tajemnicę skarbową pozostaje aktualna w niniejszej sprawie. Wobec braku podstaw odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na tajemnicę skarbową, organ ma możliwość skorzystania z uregulowań, pozwalających, niezależnie od art. 34 ustawy o kontroli skarbowej, na ochronę informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, organ powinien ponownie rozpoznać wniosek Sieci [...] z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.