Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1498/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. V., K. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 880/12 w sprawie ze skargi W. V., K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 880/12, oddalił skargę W. V. i K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...]. Odwołanie złożyła T. Ł., podnosząc, iż realizacja planowanej inwestycji pogorszy dotychczasowe korzystanie z jej nieruchomości m.in. poprzez ograniczenie dostępu światła i zacienienie budynku. Natomiast W. V. i K.V. w swoim odwołaniu podnieśli, że nie zgadzają się z wyznaczoną linią zabudowy, a nadto planowana inwestycja zakłócać będzie charakter willowy dzielnicy S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 769/11, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego, wskazując, że Kolegium nie dokonało kontroli formalnej odwołania W. V. i K. V., podpisanego wyłącznie przez W. V.. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzając, że jest ona zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie. Wykorzystana do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania mapa zasadnicza (stanowiąca także załącznik do zaskarżonej decyzji) odzwierciedla rzeczywisty sposób zagospodarowania działki nr [...], uwzględnia wskazany w odwołaniu budynek w głębi tej działki. W decyzji w sposób precyzyjny określono wymagania co do obowiązującej linii zabudowy, wyznaczając ją w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Linia ta ustalona została zgodnie z wymogami § 4 ww. rozporządzenia i wynika ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, przy czym linia ta dotyczy również sytuowania wszystkich części budynków, w tym nadziemnych np. wykuszy i podziemnych np. garaży. Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom odwołania, jednoznacznie określa odległość planowanej inwestycji od granic działki z sąsiednimi działkami, nakładając w tym zakresie obowiązek zgodności tych odległości z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Mapa załączona do decyzji musi zawierać jedynie określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, nie zaś rzeczywiste posadowienie planowanego obiektu. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie przewidują uzgodnień projektów budowlanych - projektów koncepcyjnych z właściwym konserwatorem, powadzenie robót budowlanych przy zabytku (obszarze zabytkowym) na podstawie art. 36 ust. 1 ww. ustawy, tym samym, brak jest podstaw prawnych do nałożenia przedmiotowego obowiązku uzgodnienia koncepcji zabudowy z konserwatorem zabytków na inwestora. W skarżonej decyzji w celu zapewnienia zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną zalecono konieczność opracowania projektu budowlanego inwestycji z uwzględnieniem ww. zabezpieczenia i dołączenia do projektu ekspertyzy technicznej wraz z badaniami geologicznymi określającymi wpływ planowanej inwestycji na zabytkowy budynek przy ul. [...]. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie poprzez przewidywany zjazd z ul. [...]. Organ wyjaśnił, iż w postępowaniu o warunki zabudowy nie dokonuje się ustaleń w zakresie dopuszczalnej ilości lokali mieszkalnych w planowanym obiekcie budowlanym, a jedynie określa się rodzaj i funkcję zabudowy, jak i warunki oraz wymagania stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sposób odprowadzania ścieków (w tym wód deszczowych) określony został we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Zarzut dotyczący możliwości negatywnego wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne nie może być więc rozstrzygnięty na etapie ustalania warunków zabudowy. Problemy związane z wodami gruntowymi brane są pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż nie narusza ona prawa własności i innych praw oraz nie uprawnia do wykonania inwestycji. Kwestia ewentualnego zacienienia może być oceniania wyłącznie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymagania dla inwestora, które mają zapewnić osobom trzecim swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji zakreślił ramy tej ochrony oraz zobowiązał Inwestora do ich przestrzegania przy ubieganiu się o pozwolenia na budowę. W skardze W. i K. V. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnieśli, że w analizowanej okolicy nie ma żadnego budynku, jaki miałby się znaleźć na przedmiotowej działce, w szczególności jeśli chodzi o jego gabaryty, umiejscowienie oraz planowany garaż podziemny, którego wybudowanie z uwagi na warunki hydrologiczne analizowanego obszaru, skutkować może naruszeniem stosunków wodnych, a w konsekwencji zarysowaniem ścian zabytkowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Planowany budynek wielorodzinny nie odpowiada przyjętej na tym obszarze zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, jego budowa byłaby sprzeczna z istniejącą zabudową. Błędnie określono linię zabudowy - 10 metrów od linii rozgraniczającej ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. W motywach powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji oddalając skargę podkreślił, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji poprzedza postępowanie prowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Kontynuacja funkcji nie oznacza jednak, że nowa zabudowa musi być identyczna, czy też tak samo posadowiona, a jedynie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania. Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego, składającej się z części tekstowej i graficznej, obszar ten został w niniejszej sprawie wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu 28 października 2010 r. wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 120 m (3 x 40 m), co stanowi 3-krotność szerokości elewacji frontowej przedmiotowej działki. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone wzdłuż ul. [...], ul. [...], al. [...] i ul. [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowej. Średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 30%. Dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono na 25%. Linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - zgodnie z zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia, w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy [...], jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Szerokość elewacji frontowej kontynuuje średnie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała, że większość budynków w obszarze analizowanym posiada wysokość ok. 12 m, przy maksymalnej wysokość 12,9 m dla nieruchomości przy ul. [...]. Zatem wysokość dla nowej zabudowy stanowi kontynuację tego parametru. Projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, został sporządzony w toku postępowania, przez uprawnionego architekta. Projekt został poddany uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w trybie art. 106 kpa. Stosownie do wytycznych Miejskiego Konserwatora w decyzji zapisano, iż nowy budynek winien stanowić uzupełnienie historycznej zabudowy S.. Wysokością, gabarytami i formą architektoniczną powinien być dostosowany do willowej zabudowy. Projekt koncepcyjny należy uzgodnić z Miejskim Konserwatorem Zabytków i uzyskać pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych w zabytkowym zespole. Ze względu na wykopy ziemne należy przeprowadzić rozpoznanie archeologiczne po uzyskaniu wytycznych w Dziale Ochrony Zabytków Archeologicznych Muzeum Archeologicznego w P.. W decyzji zapisano również, iż w związku z parkingiem podziemnym zalecono konieczność opracowania projektu budowlanego inwestycji z uwzględnieniem zabezpieczenia budynków na sąsiednich działkach. W celu zapewnienia zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną należy dołączyć do projektu ekspertyzę techniczną wraz z badaniami geologicznymi określającymi wpływ planowanej inwestycji na zabytkowy budynek przy ul. [...]. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organy dokonały odpowiednio wnikliwej analizy w zakresie kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję w odniesieniu do działek sąsiednich w prawidłowym rozumieniu tego pojęcia. Ustalenia te spełniają zarazem wymogi z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, jak i znajdują odpowiedni wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Organ I instancji szczegółowo opisał wymogi poszczególnych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie i określenie poszczególnych wymogów dla planowanej inwestycji. Sąd wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sąd stwierdził , że wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wnieśli W. V. i K. V. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przejęciu, iż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ul. [...], spełnia wymóg przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, podczas gdy wyznaczona linia nowej zabudowy warunku tego nie spełnia i odbiega od istniejącej linii zabudowy, bowiem punktem odniesienia dla wyznaczenia tej linii stał się wykusz okienny budynku zlokalizowanego na nieruchomości sąsiedniej ([...]), a nie główna fasada tego budynku, zlokalizowana w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd uznał, iż ustalił, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy na działkach sąsiednich, mimo że planowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym, jaki miałby powstać na przedmiotowej działce, byłby jedynym tego typu budynku w tym rejonie na S., zatem wydana decyzja o warunkach zabudowy, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżących, co uniemożliwia prześledzenie rozumowania Sądu I instancji i w konsekwencji kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; b) art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 64 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie przez organ uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, mimo iż skarżący wskazali, że grunt na którym posadowiony jest sąsiedni budynek przy ul. [...], jest podmokły i przez to niestabilny, a prowadzenie wykopów pod planowany garaż podziemny może naruszyć jego konstrukcję i grozić katastrofą budowlaną. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sposób jasny i precyzyjny określa warunki określone w ar. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia postępowania, stwierdzić należy, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla wymogi, jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Do wymogów tych zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, jak i przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prezentuje zarówno stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jak i wskazuje zastosowane przepisy prawa oraz wyjaśnia przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania. Tym samym uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji wypełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja mająca wskazywać na zasadność naruszenia tego przepisu, nie jest niczym innym, jak polemiką ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego sprawy przyjętego przezeń za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I FSK 67/11 – Lex nr 964621). Przechodząc do kolejnego powołanego w petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 171 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z ar. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należało zarzut ten uznać za całkowicie chybiony, gdyż dla tak postawionego zarzutu prawidłową podstawę kasacyjną określa art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, iż art. 171 pkt 2 p.p.s.a. obejmuje wyłącznie kategorię dotyczącą naruszenia przepisów prawa procesowego, a to oznacza, że prawidłowo sformułowany zarzut może dotyczyć tylko naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem żaden z wymienionych wyżej przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej nie należy do przepisów procesowych, natomiast są przepisami prawa materialnego. Zatem powołana w tym przypadku podstawa prawna zarzutu z art. 171 pkt 2 p.p.s.a. okazała się błędna, przy czym podkreślić należy, że nie można jej sprostować ani uzupełnić po terminie złożenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjnej z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do modyfikowania sformułowanych w niej zarzutów, stąd też stwierdzona wadliwość czyni przedmiotowy zarzut nieusprawiedliwiony.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wyznaczenie nowej linii zabudowy spełnia wymóg przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, jak również w jego niewłaściwym zastosowaniu w zakresie uznania, że planowana inwestycja będzie kontynuację funkcji na działkach sąsiednich, mimo że na nich nie występuje budynek wielorodzinny z garażem podziemnym.

Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze wynikającą z tego przepisu zasadę dobrego sąsiedztwa, jak i § 4 rozporządzenia wykonawczego. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejednokrotnie wskazywano, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Wobec tego organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11). Skarżący kasacyjnie twierdzą, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z istniejącą zabudową, albowiem planowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym były jedynym tego typu budynkiem w bezpośrednim sąsiedztwie i pozostawałyby sprzeczności z istniejącą zabudową willową. Ta okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o charakterze willowym nie pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji, albowiem istniejąca zabudowa willowa jak i planowany budynek wielorodzinny mają tę samą funkcję mieszkalną. Konieczność kontynuacji zabudowy nie oznacza obowiązku zabudowy identycznej jak na działce sąsiadującej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2196/10). Zauważyć należy, iż ze względu na położenie planowanej inwestycji na terenie zespołu architektoniczno - budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, na inwestora został nałożony obowiązek uzgodnienia projektu koncepcyjnego z konserwatorem zabytków, który formą architektoniczną ma nawiązywać do istniejącej zabudowy willowej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest całkowicie pozbawiony uzasadnionych podstaw. Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., naruszenie którego, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor powiązał z treścią § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, wynika, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż linia zabudowy dla planowanej inwestycji została wyznaczona zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Natomiast przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja odnośnie punktu odniesienia względem, którego powinna być wyznaczona linia zabudowy dla planowanego budynku, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie może znaleźć akceptacji. Linia zabudowy dla planowanego budynku został określona w sposób prawidłowo, bowiem stanowi ona przedłużenie istniejącej linii zabudowy na sąsiedniej działce, którą w tym konkretnym przypadku wyznacza nie fasada znajdującego się na niej budynku, ale prawidłowo jego wykusz, bowiem to on stanowi najbardziej wysuniętą część tego budynku w kierunku ul. [...].

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.