Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 524/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Gl 5/18 w sprawie ze skargi Gminy Chełm Śląski na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w sprawie zwrotu na rzecz gminy utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz Gminy Chełm Śląski 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1.Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 roku w sprawie I SAB/Gl 5/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2014 r., które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach na rzecz skarżącej Gminy Chełm Śląski sumę pieniężną w kwocie 2. 000 (dwa tysiące) złotych.

1.2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 §1 i § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu [...] stycznia 2017 r.) Gmina Chełm Śląski (dalej: Gmina, skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: Fundusz) zarzucając naruszenie art. 6, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

Uzasadniając skargę Gmina podniosła, że złożyła do Funduszu wniosek z dnia [...] marca 2015 r. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie. Gmina udzieliła pisemnych wyjaśnień, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Fundusz wezwał Gminę ponownie do udzielenia wyjaśnień w sprawie, a Gmina udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Fundusz pozostawił wniosek Gminy bez rozpoznania. Od decyzji tej Gmina wniosła odwołanie, zaś decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2016 r. uchylono tę decyzję i sprawę przekazano Funduszowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2016 r., po czym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał Gminę do udzielenia wyjaśnień w sprawie, zaś Gmina pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzieliła ponownych wyjaśnień dołączając szereg dokumentów, w tym deklaracje podatkowe i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Fundusz ponownie wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., z tych samych przyczyn, wskazano nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2016 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Fundusz ponownie wezwał Gminę do nadesłania wyjaśnień. Gmina niezwłocznie udzieliła takich wyjaśnień.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Fundusz wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia [...] września 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2016 roku Fundusz wezwał Gminę do potwierdzenia aktualności danych zawartych w rejestrach gruntów. Skarżąca odpowiedziała, że nie jest w tej sprawie kompetentna zaś właściwym jest odpowiedni starosta. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia [...] listopada 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Fundusz przedłużył ten termin do dnia [...] stycznia 2017 roku. W ocenie skarżącej powyższe oznacza, że Fundusz prowadzi postępowanie w sposób przewlekły bowiem trwa ono znacznie dłużej niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, a nadto niezasadnie wyznaczał terminy z art. 36 K.p.a., przy czym w postanowieniach tych nie wyjaśnił na czym miałoby polegać uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej brak było podstaw prawnych do poczynienia przez Fundusz własnych ustaleń odbiegających od deklaracji lub decyzji podatkowych, które to dokumenty znajdowały się już w aktach sprawy. Podkreśliła, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz.U. z 2006 r. Nr 142, poz. 1023 – dalej: rozporządzenie), złożony przez Gminę wniosek powinien wykazywać i wykazywał faktycznie roczne utracone dochody wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowej, za przedmiotowy rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia tego roku. Dlatego też Fundusz wyjaśniając sprawę winien wziąć pod uwagę te dokumenty i dane z nich wynikające co do zwolnienia opisanego w art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W wyniku podjętych przez Wójta Gminy, jako organu podatkowego, czynności sprawdzających brak było jakichkolwiek podstaw, ażeby kwestionować dane wynikające z tych deklaracji w zakresie przedmiotów zwolnionych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W tym kontekście zdaniem Gminy, dokonywanie przez Fundusz dalszych, bliżej nieokreślonych ustaleń, było działaniem pozornym. Zdaniem skarżącej Fundusz nie wydał stosownej decyzji administracyjnej, ani też nie dokonał na rzecz Gminy zwrotu utraconych dochodów, czym naruszył przepis art. 35, a także art. 6 i art. 12 § 1 K.p.a.

Fundusz rozstrzygnął wniosek Gminy w drodze decyzji podjętej w dniu [...] stycznia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Fundusz wskazał na treść art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. podnosząc, że ani w aktach administracyjnych sprawy, ani w skardze i jej załącznikach nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącej o uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, stąd wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej bądź jej oddalenie jako nieuzasadnionej, jeśli Sąd uzna, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Po 42/14) Fundusz podkreślił, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zdaniem Funduszu jego rola w zakresie oceny wniosku danej gminy o zwrot utraconych dochodów nie polega wyłącznie na weryfikacji wniosku pod względem formalnym i rachunkowym oraz wypłacie żądanej kwoty. Orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 przesądziło, że zadaniem Funduszu jest zebranie materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, a Fundusz ma kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, w formie decyzji. Sama zasadność oraz wysokość żądania Gminy zależy od szeregu okoliczności faktycznych, przy czym zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalowych, które różnicują obowiązek podatkowy w zależności od rodzaju zbiornika. W toku postępowania zgromadzono do końca 2016 r. obszerny materiał dowodowy, na który składają się m.in. wielostronicowe, specjalistyczne opracowania, opinie i ekspertyzy z zakresu hydrologii, a dotyczące zbiorników wskazanych przez Gminę, których analiza wymagała odpowiedniej ilości czasu. Według Funduszu nie ma w aktach sprawy dokumentów, które byłyby zbędne, niepotrzebne, czy też nieprzydatne w celu ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. W dniu [...] grudnia 2016 r. wpłynęły do Funduszu ostatnie z żądanych dokumentów, który wyznaczył okres niespełna dwóch miesięcy – do dnia 31 stycznia 2017 r., na załatwienie sprawy, tj. wydanie decyzji. Zdaniem Funduszu nie jest to nadmierny okres czasu, biorąc pod uwagę konieczność analizy obszernej dokumentacji zgromadzonej w sprawie. O każdej zmianie terminu zakończenia sprawy Gmina była powiadomiona, a nadto zwracano się do niej o udzielenie informacji istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Fundusz dodał, że także z uwagi na brak udzielenia wnioskowanej przez Fundusz informacji przez Gminę należało wystąpić ze stosownymi zapytaniami do innych podmiotów, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie dowodowe. O konieczności przeprowadzenia opisanych czynności świadczy choćby fakt, że we wniosku Gmina podała błędną i zawyżoną powierzchnię "zbiornika bez nazwy". Tym samym nie sposób przyjąć, żeby czynności podejmowane przez Fundusz miały charakter pozorny, były podejmowane jedynie, aby uniknąć bezczynności, czy też w nadmiernie odległych ostępach czasu, albo, aby zgromadzone w tej sprawie dowody były pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 maja

2017 r., sygn. akt I SAB/Gl 4/17 oddalił skargę.

1.4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Gminy.

1.5.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania tut.Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla rozstrzygnięcia, czy podejmowane przez organ czynności w niniejszej sprawie były zbędne dla jej merytorycznego załatwienia, a sprawa mogła zostać zakończona w krótszym terminie, potrzebne jest stwierdzenie, jaki był zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że z zapisów § 2 rozporządzenia wynika, że nie może ostać się teza Sądu I instancji, że fundusz weryfikuje stosowny wniosek o zwrot utraconych dochodów w zakresie i granicach innych, szerszych, niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia. Innymi słowy, że przeprowadza postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Za przyjętym stanowiskiem, iż to wskazane unormowania rozporządzenia Ministra Środowiska w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określają zakres i granice postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu utraconych dochodów przemawia również i ten argument, że to gminny organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości jest jedynie właściwy – zarówno do wydawania stosownych decyzji podatkowych, co do podatku od nieruchomości od osób fizycznych (art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), jak i do weryfikowania prawidłowości składanych przez podatników, niebędących osobami fizycznymi, deklaracji (art. 6 ust. 9 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna, niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem wcześniej – po złożeniu deklaracji, w razie wątpliwości co do jej rzetelności – to organ podatkowy przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w szczególności może podjąć czynności kontrolne. Po stwierdzeniu, że deklaracja zawiera błędy, organ podatkowy, stosownie do art. 274 §

1 O.p., powinien zwrócić się do podatnika o złożenie stosownych wyjaśnień oraz o uzupełnienie deklaracji. Jeżeli podatnik nie zgodzi się skorygować deklaracji, organowi podatkowemu pozostaje wszczęcie postępowania podatkowego (art. 165 O.p.), którego rezultatem powinno być wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości.

1.6. W wyroku z dnia 10 grudnia 2018 roku stwierdził, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne zostało zainicjowane wnioskiem Gminy z dnia [...] marca 2015 r. Pierwsza decyzja w spawie zapadła w dniu [...] maja 2015 r. (pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Funduszu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast po zwrocie akt przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] lutego 2016 r. Fundusz aż 6 - krotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2016 r., następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., z tych samych przyczyn, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2016 r. Dalej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Fundusz wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Fundusz ponownie zawiadomił Gminę o braku załatwienia sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia [...] listopada 2016 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Fundusz przedłużył ten termin do dnia [...] stycznia 2017 r. Co więcej w dacie wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sprawa nie została jeszcze załatwiona, gdyż Fundusz dopiero w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję.

Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania przez okres prawie 2 lat od daty złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów nosi cechy przewlekłości postępowania. Nie da się obronić tezy przeciwnej, chociażby z uwagi na czas trwania postępowania, wielokrotnego zwracania się do Gminy o te same informacje, które Gmina bezzwłocznie dostarczała. Dla przykładu można tutaj wskazać na pismo z dnia [...] września 2016 r., którym Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie aktualności wypisów z rejestru gruntów na koniec roku podatkowego. Po pierwsze Fundusz mógł to zrobić bez pośrednictwa Gminy, po drugie mógł to uczynić wcześniej, a nie z tego powodu wyznaczać kolejny termin załatwienia sprawy. Co więcej wszystkie czynności dowodowe podejmowane przez Fundusz okazały się zbędne w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3444/17. W okresie od dnia złożenia wniosku do daty wydania pierwszej decyzji w sprawie tj. do [...] maja 2016 r. Sąd nie dopatrzył się przewlekłości postępowania prowadzonego przez Fundusz. Natomiast w okresie od przekazania Funduszowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy przewlekłość postępowania niewątpliwie miała miejsce. Fundusz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, bowiem trwało ono znacznie dłużej niż było to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, aż 6 - krotnie wyznaczał kolejne terminy do jej załatwienia. Zważywszy chociażby na terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. prowadzone przez Fundusz w tym okresie postępowanie i podejmowane czynności wypełniały pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" w podanym wyżej rozumieniu.

Sąd stwierdził więc, że Fundusz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zakres prowadzonego przez Fundusz postępowania wynikał bowiem z błędnego przekonania o jego kompetencji w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości, które zmierzały do ponownej weryfikacji danych wynikających z deklaracji podatkowej, a nie sprawdzenia wniosku jedynie pod względem rachunkowym i formalnym. Stanowisko to znalazło również wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchylony przez powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzedni wyrok tut. Sądu o sygn. akt. 4/17). Jednakże w najnowszym orzecznictwie pogląd ten został zakwestionowany.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Wartość ta spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w 2018 r. nie może być wyższa niż 18.655,65 zł (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. – M.P. poz. 197).

Sąd oddalił skargę w pozostałej części.

2.1. Organ w skardze kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w trybie art 188 P.p.s.a., a w konsekwencji o oddalenie skargi z dnia [...] grudnia 2016r., z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, że skarga zostaje oddalona, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

2.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z decyzji administracyjnej Wojewody Śląskiego w Katowicach z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], który orzekł o uchyleniu decyzji Nr [...] Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach z dnia [...].06.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co za skutkowało koniecznością podjęcia przez organ postępowania administracyjnego celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą praworządności określoną w art.6 K.p.a. (każda decyzja C administracyjna musi mieć swoje oparcie w przepisach prawa, w tym również prawa procesowego),

- art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podejmowane przez organ czynności celem wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy poprzez zbieranie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego dla wykazania czy okoliczności wskazane we wniosku Gminy Chełm Śląski zostały udowodnione nosi znamiona przewlekłości, tymczasem wszelkie podejmowane czynności miały na celu wykazanie zasadności wniosku gminy i wskazanych we wniosku gminy wartości kwotowych mających charakter zawyżony w stosunku do stawek uchwalonych przez gminę,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 37 § 1 K.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

- art. 149 § 1 i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, tymczasem zaś podejmowane przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach czynności i gromadzone w sprawie dowody miały na celu załatwienie sprawy,

- art. 149 P.p.s.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania,

- art. 75 K.p.a. poprzez jego pominięcie, co za skutkowało przyjęciem przez Sąd tezy ograniczania postępowania dowodowego gdy tymczasem celem organu było aby jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym szeroki zakres dowodów z dokumentów, co miało służyć właściwemu uzasadnieniu decyzji odmownej.

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- § 2 ust. 1,3 i 6 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023) wbrew ocenie prawnej wyrażonej w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 listopada 2014 r.

o sygn. akt: II GSK 296/14, w którym przesądzono, iż zadaniem Funduszu jest zebranie materiału dowodowego potrzebnego do weryfikacji żądania Gminy, a Fundusz ma kompetencję do odmowy zwrotu utraconych dochodów, w formie decyzji.

- § 2 ust. 1,3 i 6 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023) w związku z art. 400 ust.2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2018.799 z późn.zm) poprzez pominięcie roli Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska jako dysponenta środków publicznych i konieczności w tym zakresie oceny wniosku gminy pod kątem zgodności ze stanem faktycznym i prawnym,

- art 7 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991., o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.2018.1445 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez pozbawienie organu możliwości weryfikacji charakteru zbiornika wodnego objętego treścią wniosku, w tym pozbawienie możliwości weryfikacji, czy wskazane we wniosku gminy grunty faktycznie podlegały zwolnieniu, nadto pozbawienie możliwości weryfikacji stawki wskazanej jako podstawy zwrotu przy przyjęciu przez gminę stawki jak dla gruntów wykorzystywanych dla działalności gospodarczej.

2.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i orzeczenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., dlatego zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Błędnie zatem zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania tiret 1 ,2 i 6. Podkreślić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej ( zarówno procesowe jak i materialne) dążą do podważenia uznania, że prowadzony przez organ zakres postępowania dowodowego nie był konieczny i usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Następnie podkreślić, że uzasadniona sposobem ich sformułowania, łączna ocena stawianych zarzutów skargi kasacyjnej musi być dokonana z uwzględnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt II GSK 3444/17. W wyroku tym wskazano bowiem jaki winien być w rozstrzyganej sprawie zakres koniecznego i zarazem wystarczającego postępowania o zwrot utraconych dochodów. NSA nakazując Sądowi I instancji ponowne rozpoznanie sprawy stwierdził, że kwestia zakresu koniecznego i zarazem wystarczającego postępowania dowodowego w postępowaniu o zwrot utraconych dochodów wymaga zatem samodzielnego rozstrzygnięcia, na podstawie obowiązujących w tym zakresie regulacji, którymi są ww. przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 7 omawianej ustawy (minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 6, kierując się potrzebą zabezpieczenia gmin przed zmniejszeniem dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a) - rozporządzenie MŚ z 20 lipca 2006 r. W § 2 rozporządzenia opisano szczegółowo, że – zwrot utraconych dochodów następuje po złożeniu przez gminę wniosku o zwrot utraconych dochodów, wniosek jest składany do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym, do właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wniosek wykazuje faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz deklaracji podatkowych – na dany rok podatkowy wg, stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, wzór wniosku został określony w załączniku do rozporządzenia, gmina może do dnia 15 maja złożyć korektę wniosku, a w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów fundusz wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni, w przypadku nieusunięcia braków lub błędów w terminie – wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Z § 2 ust. 6 rozporządzenia wynika natomiast, że wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym do dnia 15 kwietnia roku następującego po roku podatkowym oraz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków z tytułu utraconych dochodów (§ 3). Mając na uwadze te regulacje NSA uznał, że jakkolwiek zgodnie z zasadą z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, to zasada ta może zostać ograniczona w sytuacji wprowadzenia wyjątków przepisem szczególnym. Takie przepisy szczególne zawiera ww. rozporządzenie MŚ z 20 lipca 2006 r. wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z cytowanych wyżej zapisów § 2 rozporządzenia wynika, że nie może ostać się teza WSA, że fundusz weryfikuje stosowny wniosek o zwrot utraconych dochodów w zakresie i granicach innych, szerszych, niż pod względem formalnym i rachunkowym oraz niż wynikające z decyzji i deklaracji podatkowych odnoszących się do przedmiotowego zwolnienia. Innymi słowy, że przeprowadza postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, zgodnie z zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za przyjętym stanowiskiem, iż to wskazane unormowania rozporządzenia Ministra Środowiska w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określają zakres i granice postępowanie prowadzonego w sprawie zwrotu utraconych dochodów przemawia również i ten argument, że to gminny organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości jest jedynie właściwy – zarówno do wydawania stosownych decyzji podatkowych co do podatku od nieruchomości od osób fizycznych (art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), jak i do weryfikowania prawidłowości składanych przez podatników, niebędących osobami fizycznymi, deklaracji (art. 6 ust. 9 ustawy). Zgodnie bowiem z art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: op) jeżeli w postępowaniu podatkowym organ stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji, albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna, niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zatem wcześniej – po złożeniu deklaracji, w razie wątpliwości co do jej rzetelności – to organ podatkowy przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w szczególności może podjąć czynności kontrolne. Po stwierdzeniu, że deklaracja zawiera błędy, organ podatkowy, stosownie do art. 274 § 1 op, powinien zwrócić się do podatnika o złożenie stosownych wyjaśnień oraz o uzupełnienie deklaracji. Jeżeli podatnik nie zgodzi się skorygować deklaracji, organowi podatkowemu pozostaje wszczęcie postępowania podatkowego (art. 165 op), którego rezultatem powinno być wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p. Za niedopuszczalne w związku z tym uznać należy, aby to Fundusz prowadząc postępowanie w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów miał ponownie ustalać (i mógł dochodzić do odmiennych od organu podatkowego wniosków), czy w stosunku do gruntów wskazanych we wniosku w rzeczywistości przysługiwało zwolnienie od podatku od nieruchomości. Powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku II GSK 3444/17 w świetle art.190 P.p.s.a. w pełni uzasadnia uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za bezpodstawne. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że prowadzenie postępowania przez okres prawie 2 lat od daty złożenia wniosku o zwrot utraconych dochodów nosi cechy przewlekłości postępowania. Nie da się obronić tezy przeciwnej, chociażby z uwagi na czas trwania postępowania, wielokrotnego zwracania się do Gminy o te same informacje, które Gmina bezzwłocznie dostarczała. Jak podkreślił Sąd I instancji dla przykładu można wskazać na pismo z dnia [...] września 2016 r., którym Fundusz zwrócił się do Gminy o potwierdzenie aktualności wypisów z rejestru gruntów na koniec roku podatkowego. Po pierwsze Fundusz mógł to zrobić bez pośrednictwa Gminy, po drugie mógł to uczynić wcześniej, a nie z tego powodu wyznaczać kolejny termin załatwienia sprawy. Słusznie stwierdzono, że w okresie od przekazania Funduszowi sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy przewlekłość postępowania niewątpliwie miała miejsce. Fundusz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, bowiem trwało ono znacznie dłużej niż było to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia sprawy, aż 6 - krotnie wyznaczał kolejne terminy do jej załatwienia. Zważywszy chociażby na terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. prowadzone przez Fundusz w tym okresie postępowanie i podejmowane czynności wypełniały pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania"

3.3. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania 204 pkt.1 P.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt.1 lit.c i §14 ust. 1 pkt.2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. ( Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm).