Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5591/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1282
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/20 w sprawie ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1118/20 stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego G. B. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta [...] ogłosił w dniu [...] 2019 r. nabór na wolne stanowisko urzędnicze, tj. [...] w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych (nr [...]). W ogłoszeniu wskazano jako konieczne do podjęcia pracy na danym stanowisku tj.: obywatelstwo polskie, wykształcenie wyższe, znajomość przepisów prawa: ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, znajomość obsługi komputera, posiadanie przez kandydata pełnej zdolności do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, nieskazanie kandydata prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, posiadanie przez kandydata nieposzlakowanej opinii oraz wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania, pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku).

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wpłynęło 9 ofert. Do II etapu naboru - rozmowy kwalifikacyjnej, której termin wyznaczono na dzień [...] 2019 r., zakwalifikowało się 9 kandydatów, w tym G. B.

Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządzono protokół, w którym między innymi podano, że spośród trzech kandydatów, którzy spełnili wymagania niezbędne i w największym stopniu spełnili wymagania dodatkowe Komisja ds. naboru do zatrudnienia na stanowisku [...] w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych rekomendowała I. K.

Informacja o wyniku naboru umieszczona została na tablicy ogłoszeń Urzędu w okresie od dnia [...] 2019 r. do dnia [...] 2019 r.

G. B., pismem dnia 11 października 2019 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1071/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę G. B.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej G. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1386/20, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) i złożona skarga jest dopuszczalna.

Analizując przedłożoną przez organ dokumentację, Sąd I instancji stwierdził, że nie wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnośnie procedury przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko [...] w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta [...] zostały spełnione.

Sąd I instancji podał, że jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; Dz.U. z 2019 r. poz. 1282, dalej: u.p.s.). Tymczasem, w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia dokonanego wyboru. Wskazano jedynie, że spośród trzech kandydatów, którzy spełnili wymagania niezbędne i w największym stopniu spełnili wymagania dodatkowe Komisja ds. naboru do zatrudnienia na stanowisku [...] w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych rekomendowała I. K., której posiadana wiedza z zakresu prawa podatkowego i prawa samorządowego pokrywa się z wymaganiami, jakie stawiane są osobie na oferowanym stanowisku pracy.

Z treści protokołu wynika nadto, że po przeprowadzonej rozmowie I. K. otrzymała [...] pkt, które stanowiły sumę punktów przyznanych wg. karty oceny kandydatów, zawierającej bliżej nieopisane kolumny z przyporządkowanymi punktami. Natomiast skarżący, zgodnie z zestawieniem zbiorczym, otrzymał łącznie [...] punktów.

W ocenie Sądu I instancji, ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu nie wynika konkretnie, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takiej wysokości i dlaczego skarżącemu nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego wyboru czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru.

Trudno, zdaniem WSA w Szczecinie, znaleźć odpowiedź na pytanie, jakimi argumentami kierował się Prezydent Miasta, podejmując zaskarżoną czynność, skoro Komisja nie przedstawiła w protokole uzasadnienia dokonanego wyboru, a jedynie wynik przyznanej kandydatom punktacji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem sam fakt, iż jeden z kandydatów uzyskał większą ilość punktów od członków Komisji przeprowadzającej nabór, nie determinuje w sposób ostateczny zatrudnienia wybranego kandydata, skoro w przepisie art. 13a ust. 1 u.p.s. jest mowa o przedstawieniu kierownikowi jednostki nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe. Również z karty oceny kandydatów na wolne stanowisko nie wynika, jakich wymagań skarżący nie spełniał, a tym samym znalazł się na ostatnim miejscu punktacji.

Kończąca procedurę naboru czynność polegająca na sporządzeniu przez Prezydenta Miasta informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru, poza jednym zdaniem wskazującym, który kandydat został wybrany, również nie zawiera wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy uzasadnienia dokonanego wyboru. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia dokonanego wyboru uniemożliwia poznanie motywów, które zdecydowały o wyniku naboru i stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 u.p.s. i zasadą transparentności działania instytucji publicznych.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że objęta skargą czynność Prezydenta Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydenta Miasta [...], zaskarżając ww. wyrok w całości.

Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 11 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, w sytuacji gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru odpowiadały prawu,

2) art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia, w sytuacji gdy uzasadnienie zostało zamieszczone, a przepis art. 14 ust. 2 pkt 4 u. p.s. nie reguluje i nie precyzuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie, jak ma być sporządzone,

3) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru nie zawiera uzasadnienia dokonanego wyboru, w sytuacji gdy organ zamieścił uzasadnienie dokonanego wyboru, a przepis ten nie reguluje i nie precyzuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie, jak ma być sporządzone.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Nadto celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest również realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Natomiast zasada przejrzystości oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł pozwalających ocenić na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata. Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II ustawy o pracownikach samorządowych. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy zawiera; 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić, że przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę.

W odniesieniu do podniesionych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Należy także podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Tymczasem w świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się de facto do błędnego zastosowania wskazanych przepisów, a nie do ich błędnej wykładni. Dotyczy to zwłaszcza zarzutu nr 2 i 3 skargi kasacyjnej. Zarówno treść zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie wskazują błędnej wykładni powołanych przepisów przez Sąd I instancji, co zresztą nie miało miejsca, lecz na ich błędne zastosowanie w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego sprawy. Zarzuty nr 2 i 3 koncentrują się na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia w sytuacji, gdy uzasadnienie takie zostało zdaniem skarżącego zamieszczone. Zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie został jednak sformułowany. Podniesienie zarzutu błędnej wykładni przepisu, wyłącza tym samym jego ocenę przez pryzmat niewłaściwego zastosowania przepisu. Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a więc zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Jak wskazano wyżej niedopuszczalne jest kwestionowanie zarzutem naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji zobligowany byłby wziąć pod uwagę stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji.

Z tych samym względów jako niezasadny ocenić należy zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, w którym podniesiono błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę otwartości i konkurencyjności naboru, w sytuacji gdy ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, reguły działania komisji przeprowadzającej nabór oraz zakres i sposób upowszechnienia informacji o wynikach naboru odpowiadały prawu. Niezależnie od wyżej przytoczonych powodów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s., nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym "z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy). Tymczasem, w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia dokonanego wyboru." Skoro komisja konkursowa nie zawarła w protokole właściwego uzasadnienia, które wskazywałoby na przyczyny wyboru jednego z kandydatów, to w istocie niejasne jest dlaczego na stanowisko urzędnicze w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych został wybrany inny kandydat niż skarżący, co w oczywisty sposób narusza zasadę przejrzystości postępowania rekrutacyjnego, a przez to także naruszone zostało przestrzeganie wymogu konkurencyjności.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.