Wyrok NSA, sygn. akt V SA 2418/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 19 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców.
article: art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 18, art. 37, art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Stanowisko organów orzekających odmawiające udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przesłanki odmowy są wyraźnie sprecyzowane i dowodowo umotywowane, a także mające oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

2. Wymóg zapewnienia w RP mieszkania i utrzymania ustalony w par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/ dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na osiedlenie się nie może być stosowany, jako bezwarunkowy wymóg przy ubieganiu się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony.

TEZY

1. Stanowisko organów orzekających odmawiające udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przesłanki odmowy są wyraźnie sprecyzowane i dowodowo umotywowane, a także mające oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

2. Wymóg zapewnienia w RP mieszkania i utrzymania ustalony w par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/ dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na osiedlenie się nie może być stosowany, jako bezwarunkowy wymóg przy ubieganiu się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi ze sprawy L.v H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 września 1999 r. /..../ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody D. z dnia 24 czerwca 1999 r. w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i wydanie karty czasowego pobytu, wniesionego przez Obywatela Republiki Wietnamu, decyzją z 23 września 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podał w jej uzasadnieniu, między innymi co następuje.

Wojewoda D. wydał 24 czerwca 1999 r. decyzję orzekającą o odmowie udzielenia Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził między innymi, że stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach zezwolenie na zamieszkiwanie na czas oznaczony może być udzielone cudzoziemcowi, jeżeli wykaże, że zachodzą okoliczności uzasadniające jego zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 12 miesięcy.

Wnioskodawca przybył do Polski 29 sierpnia 1996 r. na podstawie wizy uzyskanej w Ambasadzie RP w Hanoi, w celu podjęcia nauki. Naukę podjął w 1997 r. lecz jej nie kontynuuje /na semestr letni 1998/1999 wystąpił do władz uczelni z wnioskiem o urlop rektorski/. Skarżący jako miejsce zamieszkania na Terytorium RP wskazał mieszkanie, które stanowi własność osoby wynajmującej, będącej dla cudzoziemca osobą obcą. Natomiast żona wnioskodawcy, obywatelka polska, zameldowana jest pod innym adresem z czego wynika, że małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domu.

Zainteresowany nie posiada także środków finansowych na pokrycie utrzymania, których obowiązek posiadania wynika z par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/.

Od momentu przybycia do Polski cudzoziemiec nie podjął żadnych starań w celu legalnego zatrudnienia na terytorium Polski jako źródło utrzymania wskazał dewizy w kwocie 3.200 USD, które cudzoziemiec wwiózł do Polski w 1999 r. oraz zarobki żony w wysokości 740 zł brutto. W ocenie organu nie są to wystarczające środki do pokrycia kosztów utrzymania w Polsce.

Poza tym, zdaniem Ministra, związek małżeński zawarty przez skarżącego z obywatelką polską nie może być uznany za przesłankę decydującą o wydaniu zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP przez okres dłuższy niż 12 miesięcy.

Mając na uwadze powyższe argumenty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał decyzję Wojewody D. za zasadną.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody D. z 24 czerwca 1999 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ustawy o cudzoziemcach, określającego przesłanki, których spełnienia wymaga się przy udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie w RP.

Poza tym podniesiono, że przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wzięto pod uwagę kwestii ochrony prawnej życia rodzinnego; ponieważ sam fakt zawarcia małżeństwa przez cudzoziemca z obywatelką polską jest wystarczającą przesłanką wskazaną w art. 17 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach i brak jest w związku z tym podstaw do badania czy małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazuje na potrzebę uwzględniania przy rozstrzyganiu spraw prawno-pobytowych cudzoziemców oprócz przepisów ustawy o cudzoziemcach, także przepisów Konstytucji RP oraz konwencji i umów międzynarodowych ratyfikowanych przez stronę polską dotyczących ochrony praw obywatelskich, praw dziecka, rodziny i macierzyństwa.

Ustawową przesłanką określoną w art. 17 ustawy, wskazującą na celowość udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jest zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim albo cudzoziemcem posiadającym zezwolenie na osiedlenie się.

W takim przypadku wymóg "zapewnienia w RP mieszkania i utrzymania" ustalony dla cudzoziemców ubiegających się o zezwolenie na osiedlenie się nie może być stosowany jako bezwarunkowy wymóg przy ubieganiu się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. Zgodzić się więc trzeba z zarzutem skargi, że przy rozstrzygnięciu wniosku cudzoziemca o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony nie może mieć miejsca powoływanie się na par. 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców /Dz.U. 1998 nr 1 poz. 1/ w sposób zawężający wymogi określone w art. 17 ustawy o cudzoziemcach.

Miejsce przesłanek, określonych przepisami ustaw, Konstytucji RP i umów międzynarodowych wiążących stronę polską, nie może zastępować swobodne, a często - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - dowolnie organów orzekających.

Stanowisko Ministra SWiA, że fakt zawarcia związku małżeńskiego nie może stanowić samoistnej przesłanki udzielenia przedmiotowego zezwolenia z uwagi na częste przypadki zawierania małżeństw fikcyjnych przez cudzoziemców z obywatelami polskimi jest w ocenie sądu niewłaściwe, tym bardziej, że też uogólnionej supozycji podporządkowano argumentację nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W ocenie Ministra fakt, że wnioskodawca nie mieszka z żoną i małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego świadczy o tym, że zawarte małżeństwo miało ułatwić cudzoziemcowi uzyskanie wnioskowanego zezwolenia i nie służy realizacji praw i obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Ustalenie to, gdyby oparte było na rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, mogłoby stanowić sprawdzalne kryterium stanowiska Ministra opartego na swobodnym uznaniu organu w procedurze legalizacyjnej. Tymczasem supozycja ta pojawia się na etapie odpowiedzi na skargę, podczas gdy w motywach uzasadnienia zaskarżonych decyzji okoliczność ta nie została dowodowo zbadana, ani też nawet podniesiona.

W decyzji organu I instancji podniesiono tylko, że "żona L.v H. jest zameldowana pod innym adresem - co raczej wyklucza możliwość prowadzenia wspólnego gospodarstwa".

Także trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że cudzoziemiec nie dysponuje tytułem prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego, wskazanego jako miejsce zamieszkania, skoro taką możliwość zapewnia mu prawny dysponent lokalu.

Wnioskodawca wskazał również środki finansowe mogące zapewnić mu utrzymanie do czasu podjęcia legalnego zatrudnienia.

Poza tym cudzoziemiec wyraża chęć podjęcia pracy zarobkowej, lecz z powodu braku należytej legalizacji swojego pobytu w Polsce ma zrozumiałe trudności z podjęciem legalnego zatrudnienia.

W niniejszej sprawie wniosek cudzoziemca zaopiniował pozytywnie Komendant Wojewódzki Policji w W. w postanowieniu z 17 marca 1999 r. w trybie określonym w art. 82 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Do tej opinii nie ustosunkowano się w treści zaskarżonej decyzji.

Art. 18 Konstytucji, stanowi, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką RP.

Zważywszy, że cudzoziemiec przebywający legalnie na terytorium RP zgodnie z art. 37 Konstytucji, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, stwierdzić należy, że stanowisko organów orzekających odmawiające udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na zamieszkanie na czas oznaczony, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przesłanki odmowy są wyraźnie sprecyzowane i dowodowo umotywowane, a także mające oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Zgodnie z Konstytucją Państwo ma chronić i opiekować się małżeństwem, rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem /art. 18/ oraz "ma uwzględniać dobro rodziny w swojej polityce społecznej i gospodarczej" /art. 71/. Usytuowanie art. 18 Konstytucji w pierwszym rozdziale poświęconym zasadom ustrojowym wskazuje na jego priorytetowy charakter. Wydawać by się mogło, że organy Państwa zobowiązane są do działań mających na celu właśnie ochronę małżeństwa, a nie jego dezintegrację. /Zob. glosa do postanowienia NSA z dnia 14 września 1999 r., V SA 346/99 - Renata Hliwa, Anna Schulz - Państwo i Prawo 2000 nr 6 str. 107/.

Wspomnieć także należy, iż w doktrynie, w nawiązaniu do art. 23 krio, wskazuje się wprawdzie na powinność wspólnego zamieszkiwania małżonków, jednakże wskazuje się także, iż realizacja tego obowiązku nie zawsze jest możliwa, co samo przez się nie oznacza ustania pożycia małżeńskiego. Jednakże ingerencja w realizację tego prawa, jak słusznie podniesiono w powołanej wyżej glosie, dopuszczalna jest tylko w przypadku, gdy jest to konieczne ze względu na dobro jednostki, społeczeństwa czy Państwa.

Komisja i Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu przyznały, że nie można lekceważyć interesu państwa w utrzymaniu porządku publicznego. Dotyczy to szczególnie prawa do kontrolowania wjazdu, pobytu i możliwości wydalenia cudzoziemca. /Orzeczenie w sprawie Moustaguim v Belgia z 18 lutego 1991, s. A t. 193; orzeczenie w sprawie Abdulaziz, Cabales i Balkandali v W. Brytania z 28 maja 1985, s. A, t. 94 i inne/. Jednakże, gdy w grę wchodzi ingerencja w prawa regulowane w art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, państwo zgodnie z orzeczeniami organów strasburskich, musi wykazać nie tylko, iż działanie było zgodne z prawem, ale i "konieczne w demokratycznym społeczeństwie" /por. w ww. glosie/.

Państwo musi więc wykazać, że przez swoje działanie osiągnęło swoistą równowagę między interesem publicznym a prawem cudzoziemca do utrzymania życia rodzinnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano; że równowagę tę osiągnięto.

Poza tym, organy Państwa muszą się liczyć z tym, że odmawiając prawa pobytu cudzoziemca ożenionego z obywatelką polską, mogą naruszać także gwarantowane art. 23 pkt 1 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych prawo do życia w rodzinie, dając tym podstawę skargi cudzoziemca do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W tej sytuacji, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w RP wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.