Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 46/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.  1 i 2, art. 92a ust. 3, art. 92c ust. 1 pkt 1,art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 2,art. 6, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez ważnego zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia [...]marca 2021r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. na rzecz skarżącej "A" z siedzibą w P. kwotę 2 800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. z/s w Ukrainie, region [...], obwód [...] (dalej "strona skarżąca", "zagraniczny przewoźnik" lub "przewoźnik") poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. nr 1801-IGC.48.32.2021, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z dnia 4 marca 2021 r. nr 408000-408000-COC.48.595.2020, w której:

1) stwierdzono naruszenie przez przewoźnika przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") polegające na:

a) wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, stosownie do Ip. 3.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d.,

b) niewyposażenie kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.t.d., tj. zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do lp.1.1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.,

2) nałożono na niego karę pieniężną w wysokości [...] zł, stosownie do z Ip. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d., za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia,

3) odstąpiono od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d., tj. zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polski,

4) zaliczono na poczet kary kwotę [...] zł z pobranej od przewoźnika kaucji.

Z ustaleń organu I instancji wynikało, że dnia 15 listopada 2019 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego w K. przeprowadził kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołu pojazdów o nr rej. [...], kierowanego przez Y.R., posługującego się ukraińskim paszportem. Pojazd należał do zagranicznego przewoźnika. Przewożono nim wkłady tytoniowe do e-papierosów nabyte we Włoszech. W trakcie kontroli kierowca posiadał i okazał kontrolującemu zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nr [...] z dnia 13 listopada 2018 r., wystawione przez Ministra Infrastruktury, z datą ważności do dnia 31 grudnia 2019 r. Zezwolenie to zostało jednak unieważnione z dniem 11 listopada 2019 r. Przewóz drogowy rzeczy wykonywany był zatem bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia. Z mocy art. 2 u.t.d. przedsiębiorca zagraniczny był uprawniony do wykonywania transportu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w tej ustawie, ale potrzebował do tego ważnego zezwolenia. Obowiązek posiadania zezwolenia wynikał z umowy międzynarodowej zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M. P. z 2002 r. Nr 66 poz. 125). Wspólna Komisja do spraw międzynarodowych przewozów drogowych, która z mocy tej umowy została ustanowiona m.in. w celu należytego wykonywania jej postanowień, w protokole posiedzenia z dnia 25 października 2019 r. stwierdziła, że "z dniem 12.11.2019 r. na wniosek strony ukraińskiej dotychczas wydane przez stronę polską stronie ukraińskiej blankiety zezwoleń z wstępnej wymiany zezwoleń na 2019 tracą ważność (160.000 blankietów)". Przedstawione podczas kontroli przez kierowcę zezwolenie znalazło się w spisie zezwoleń unieważnionych, a realizowany przewóz nie zawierał się w katalogu przewozów zwolnionych z konieczności posiadania zezwolenia, wymienionych w art. 7 ust. 1 umowy. Sumę kar, z uwagi na miejsce kontroli, ograniczono do [...] zł, stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d.

W odwołaniu zarzucono, że decyzję wydano z naruszeniem prawa i z krzywdą dla przewoźnika. W trakcie kontroli kierowca posiadał i okazał kontrolującemu funkcjonariuszowi zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie miała więc miejsca sytuacja, że kierowca nie okazał zezwolenia lub okazał zezwolenie niewłaściwe albo niewłaściwie wypełnione. Istotna w sprawie była treść protokołu z posiedzenia Polsko-Ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. Międzynarodowych Przewozów Drogowych, z którego wynika, że strony postanowiły skrócić do dnia 12 listopada 2019 r. termin ważności niewykorzystanych do tej pory polskich zezwoleń z kontyngentu na rok 2019. Trudno zaś przyjąć, aby założeniem Komisji było spowodowanie faktu, że po rozpoczęciu przewozu i będąc w trakcie jego wykonywania przedsiębiorca znalazł się w "pułapce", nie mając możliwości opuszczenia terytorium RP na podstawie zezwolenia, które nie zostało zakwestionowane przy wjeździe.

Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na postanowienia protokołu ww. Komisji, sporządzonego po spotkaniu dnia 25 października 2019 r., w myśl którego z dniem 12 listopada 2019 r. na wniosek strony ukraińskiej dotychczas wydane przez stronę polską stronie ukraińskiej blankiety zezwoleń z wstępnej wymiany zezwoleń na 2019 r. uprawniały przewoźników ukraińskich do powrotu do kraju rejestracji pojazdu do dnia 31 grudnia 2019 r. Przewoźnicy ukraińscy mogli wjechać po raz pierwszy (rozpocząć przewóz) na terytorium RP na podstawie przedmiotowych zezwoleń wyłącznie do dnia 11 listopada 2019 r., a po tym terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. zezwolenia te uprawniały przewoźników ukraińskich wyłącznie do powrotu do kraju rejestracji, tj. na terytorium Ukrainy. Zezwolenie, które okazano podczas kontroli, wydane zostało dnia 13 listopada 2018 r. z datą ważności do dnia 31 grudnia 2019 r., ale zostało ono unieważnione z dniem 12 listopada 2019 r. Pojazd przewoźnika opuścił terytorium Ukrainy w dniu 5 listopada 2019 r. przez przejście graniczne na Węgrzech tranzytem do Włoch, ale przedłożony w trakcie postępowania odwoławczego dokument - Międzynarodowy List Przewozowy CMR o nr [...], dotyczył przewozu ładunku w procedurze tranzytu z Ukrainy do Włoch, tj. przewozu poprzedzającego przewóz będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Pojazd przewoźnika nie przejeżdżał wówczas przez terytorium Polski. Pojazd ponownie załadowany towarem w dniu 12 listopada 2019 r. we Włoszech przebył trasę przez terytorium Słowenii, Węgier, Słowacji i Polski. Pierwszy wjazd na terytorium Polski miał zatem miejsce dnia 14 listopada 2019 r. Organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i umorzenia postępowania na podstawie art. 92c u.t.d. Przewoźnik nie wskazał żadnych nieoczekiwanych i niedających się przewidzieć zdarzeń, które spowodowały ujawnione naruszenie.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. poprzez bezpodstawne zastosowanie w zakresie przypisanych naruszeń (wykonywania przewozu międzynarodowego bez posiadanego w pojeździe wymaganego zezwolenia, niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d.),

2) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie w zaskarżonym akcie wagi przedkładanych wyjaśnień,

3) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego,

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, podczas gdy stan faktyczny sprawy budził wątpliwości i nie został należycie ustalony oraz nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, umorzenie postępowania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację z postępowania administracyjnego. Podkreślił, że wjeżdżając do Polski był w trakcie wykorzystywania posiadanego zezwolenia. Komisja Wspólna dała przewoźnikom możliwość powrotu do kraju rejestracji pojazdu do dnia 31 grudnia 2019 r. Kontrola miała zaś miejsce podczas powrotu do kraju. Na sytuację wywołaną unieważnieniem zezwoleń przewoźnicy nie mieli wpływu. Ponadto gdyby dnia 5 listopada 2019 r. wjechał przez granice na terytorium Polski, a nie Węgier, to podczas powrotu nie zarzucono by mu popełnienia takiego naruszenia i przejazd odbyłby się zgodnie z interpretacją organów. Podkreślił, że nie miał wpływu na powstałe naruszenie w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a od dnia ujawnienia naruszenia upłynęło już 2 lata. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na niekonsekwencję organu, który odstąpił od wymierzenia kary za brak dokumentu w pojeździe, co powinno skutkować również odstąpieniem od wymierzenia kary za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Z kolei w piśmie z dnia 6 kwietnia 2022 r. organ odniósł się do zarzutu wydania decyzji po upływie terminu przedawnienia. Podkreślono, że kontrola miała miejsce dnia 15 listopada 2019 r., a decyzję w drugiej instancji wydano dnia 4 listopada 2021 r., tyle że została ona doręczona pełnomocnikowi strony dnia 17 listopada 2021 r. Ponadto termin przedawnienia uległ zawieszeniu na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan zawieszenia trwał od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (53 dni), przez co uległ wydłużeniu do dnia 7 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem prawa, które wymagało zastosowania przez Sąd środków prawnych, o jakich mowa w przepisach art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Analiza zgromadzonych w aktach dokumentów oraz argumentów obu stron postępowania nie pozwoliły uznać decyzji za zgodne z prawem. Zostały one wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały przez organy przepisy proceduralne w zakresie czytelnego sporządzania dokumentu decyzji, ale także w zakresie zidentyfikowania w niej podstaw prawnych dokonanej subsumpcji (art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). O ile okoliczności faktyczne związane z przewozem i przejazdem nie budzą w sprawie wątpliwości i zostały prawidłowo ustalone, o tyle nie zostały dotychczas dostatecznie rozważone wszystkie kwestie prawne, które miały lub mogą mieć wpływ na odpowiedzialność zagranicznego przewoźnika za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy.

Nie było w sprawie sporne, że zagraniczny przewoźnik drogowy realizując rzeczony transport międzynarodowy przez Polskę powinien posiadać zezwolenie na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, wydane przez ministra właściwego do spraw transportu (zob. art. 29c u.t.d.). Umowa z dnia 18 maja 1992 r. z obowiązku tego przewoźników ukraińskich nie zwolniła. Zezwolenie udzielane było na okres nieprzekraczający danego roku kalendarzowego (art. 28 ust. 1 i 2 u.t.d.). Zagraniczny przewoźnik drogowy powinien był wypełnić blankiet zezwolenia najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany (art. 28a ust. 1 u.t.d.), a w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu

zezwolenia przejazd uznawany był za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 u.t.d.). Kierowca powinien był posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, a w przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznawano za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 3 u.t.d.).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że kierowca podczas kontroli faktycznie dysponował wymaganym blankietem zezwolenia i okazał je kontrolującemu funkcjonariuszowi. Zagraniczny przewoźnik drogowy faktycznie dysponował zezwoleniem, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d., a kierowca dokumentem, o jakim mowa w art. 28a ust. 3 u.t.d., którego treści organy nie kwestionowały. Formalnie dopełnione zostały zatem wymagania określone w powyższych przepisach oraz art. 87 ust. 1 u.t.d. Powodem nałożenia kary było natomiast uznanie, że posiadane przez niego zezwolenie utraciło ważność na skutek jego "unieważnienia". W tej kwestii organy powołały się na ustalenia Komisji Wspólnej, o której mowa w umowie międzynarodowej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r., a ponadto wytyczne Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz dane pozyskane ze "spisu zezwoleń unieważnionych" .

W ocenie Sądu stanowisko organów należało uznać za przedwczesne, ponieważ argumenty o powodach utraty mocy prawnej posiadanego przez zagranicznego przewoźnika drogowego zezwolenia budzą uzasadnione wątpliwości i wymagają poczynienia dodatkowych analiz prawnych. Nie zostało dotychczas wykazane ani wyjaśnione, w szczególności przy konieczności zachowania standardów legalności działań organów państwa wynikających z zasady praworządności, skodyfikowanej w art. 6 k.p.a., a nade wszystko w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), że "unieważnienie" posiadanego przez przewoźnika zezwolenia odbyło się w procedurze przewidzianej w prawie krajowym, w tym w umowie międzynarodowej albo w prawie międzynarodowym, którego Rzeczypospolita Polska jest stroną. Nie zostało wyjaśnione, w jakim trybie podejmowane były ustalenia odnoszące się do "unieważnienia" wydanych zagranicznym przewoźnikom zezwoleń i jaką mają one moc prawną i znaczenie prawne dla podmiotów, którzy takie zezwolenia uzyskali działając zgodnie z prawem. Analiza umowy opublikowanej w dzienniku urzędowym Monitor Polski nie daje odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, ponieważ nie przewiduje ona procedury takiej, jak opisana przez organy w decyzjach. Z umowy tej nie wynikają dla Komisji Wspólnej uprawnienia do "unieważnienia" zezwoleń wydanych przez ministra właściwego do spraw transportu, a innego aktu prawnego organy w decyzjach nie powołały. Nie ulega zaś wątpliwości, że ciężar wykazania faktów związanych z zarzucanym przewoźnikowi naruszeniem ciąży na organach prowadzących postępowanie, a postępowanie administracyjne powinno być tak ukształtowane, aby odpowiadało zasadzie praworządności i budziło zaufanie do organów państwa polskiego nie tylko podmiotów krajowych, ale też podmiotów posiadających rejestrację w państwie trzecim, jeżeli podlegają one decyzjom administracyjnym w Polsce.

Powołana umowa zezwalała przewoźnikom na realizowanie przewozów między oboma krajami, ale też w tranzycie przez terytorium umawiającej się strony (art. 5). Przewozy takie mogły być realizowane na podstawie zezwoleń wydanych przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony (art. 6 ust. 1). Zezwolenia były wydawane w granicach kontyngentów ustalanych wspólnym porozumieniem (zob. też art. 29c u.t.d.). Zagadnienia nieuregulowane w umowie podlegały załatwianiu zgodnie z ustawodawstwem wewnętrznym każdej umawiającej się strony (art. 13 ust. 2). Do zapewnienia należytego wykonywania postanowień umowy powołano Wspólną Komisję (art. 15 ust. 1).

Jak zostało już nadmienione, ww. umowa międzynarodowa nie przewiduje procedury unieważniania zezwoleń, jakie zostały przez Polskę przekazane Ukrainie. Odnośnie do ważności zezwolenia tylko przepis art. 28 ust. 2 u.t.d. przewidywał roczną ich ważność, ale regulacja ta nie znajdowała zastosowania do skarżącej spółki, ponieważ posiadane przez nią zezwolenie miało określoną datę ważności do dnia 31 grudnia 2019 r. Nie znajdował zastosowania w sprawie również art. 89a ust. 1 pkt 1 u.t.d. (unieważnienie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy w związku z niewypełnieniem lub nieprawidłowym wypełnieniem blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d.). Wobec braku szczegółowych rozwiązań w umowie międzynarodowej, w mocy wyraźnego odesłania w niej zawartego, należało kwestię ich ważności oceniać przez pryzmat przepisów u.t.d., tak jak wynika z art. 2 u.t.d., aby wykazać podstawę prawną "unieważnienia" zezwolenia okazanego przez kierowcę zagranicznego przewoźnika albo inne zdarzenie mające wpływ na ważność takiego zezwolenia.

Takiej pogłębionej analizy prawnej, która odpowiadałaby zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w uzasadnieniach decyzji nie zaprezentowano i okoliczność ta świadczyła o poważnym mankamencie i niedostatku argumentacyjnym decyzji. Decyzje musiały zatem zostać uchylone, ponieważ postępowanie w tym zakresie musi zostać uzupełnione. Przy ponownej ocenie okoliczności faktycznych nie będzie można stracić z pola widzenia tego, że zezwolenie, o jakim mowa, stanowi decyzję administracyjną (por. art. 4 pkt 18 u.t.d.), która korzysta z gwarancji trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych), choć samo wydanie dokumentu zezwolenia mogą stanowić czynności niebędące decyzja administracyjną, na wzór rozwiązania określonego w art. 30 ust. 3 u.t.d. lub art. 32 u.t.d.

W razie ustalenia przez organ, że ustalenia Komisji Wspólnej wyrażone w protokole mają moc prawną i miały dla przewoźników znaczenie prawne, konieczne będzie wówczas podjęcie ustaleń, czy informacje o skutkach podjętych przez Komisję Wspólną decyzji zostały odpowiednio opublikowane albo zakomunikowane w inny ogólnodostępny sposób. Zależeć od tego będzie ocena, czy zagraniczny przewoźnik miał wpływ na przypisane mu naruszenie. Nie może bowiem organ pominąć tego, że pojazd przewoźnika wyjechał z Ukrainy dnia 5 listopada 2019 r. W dniu, w którym zezwolenie miało utracić ważność, kierowca przebywał we Włoszech, skąd rozpoczął drogę powrotną do Ukrainy, tyle że przejazd był realizowany inną trasą, niż podczas wjazdu na terytorium UE. Granicę Słowacko-Polską przekroczył dnia 14 listopada 2019 r., po czym skierował się na przejście graniczne PL-UK. Jeżeli okazałoby się, że stanowisko Komisji Wspólnej nie zostało podane do publicznej wiadomości i nie mogło dojść do wiedzy zagranicznego przewoźnika, konieczne będzie w takiej sytuacji rozważenie, czy nie zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., tj. czy przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że w istocie dotychczasowym powodem nałożenia kary nie był brak wymaganego dokumentu zezwolenia, lecz posłużenie się dokumentem, który miał zostać "unieważniony". W świetle skutków prawnych utrata ważności przez taki dokument musiałaby być oceniana jako brak zezwolenia i brak okazania zezwolenia, ale kwestia utraty ważności musi zostać ponad wszelką wątpliwość wyjaśniona, ponieważ skutki takiego zdarzenia mają dla zagranicznego przewoźnika niezwykle doniosłe znaczenie, w tym finansowe. Konieczność wykazania przesłanek określonych art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez przewoźnika nie zwalnia organów prowadzących postępowanie z obowiązku przestrzegania standardów prowadzenia postępowania, w tym konieczności uwzględniania z urzędu faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), a także działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Powołany przepis obliguje bowiem organy do rozpatrzenia "okoliczności sprawy i dowodów", a w razie ich stwierdzenia do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 3 u.t.d. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, ale nie jest ona bezwzględna i niczym nieograniczona. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale nie można zakładać takiego jego rozumienia, że skorzystanie przez kogokolwiek z tego rozwiązania prawnego nie będzie w praktyce możliwe. Warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności, o jakiej mowa, jest brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie i brak wpływu przewoźnika na powstałe naruszenie.

Wskazać należy również, że nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu działanie zgodnie z wytycznymi, jakie miano otrzymać od Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Wytyczne takie nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą w demokratycznym państwie prawnym stanowić podstawy prawnej działania organów administracji publicznej wobec jakiegokolwiek podmiotu. Podstawy wiążących dla przewoźnika ustaleń nie mógł stanowić również zapis w "spisie zezwoleń unieważnionych".

Mając na względzie ograniczenie, o jakim mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie mógł zakwestionować rozstrzygnięcia organu o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niewyposażenia kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. Wskazać jednak należy, że rozstrzygnięcia takiego nie uzasadniało to, że suma kar podczas kontroli drogowej nie mogła przekroczyć [...] zł, a karę w takiej wysokości nałożono na przewoźnika za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia i nałożenie wyższej kary podczas kontroli drogowej nie było możliwe. Organ powinien odrębnie ocenić każde stwierdzone zachowanie, które narusza przepisy prawa, przyporządkować je do określonego naruszenia wynikającego z przepisów, w tym załącznika nr 3 do u.t.d., a dopiero po uzyskaniu sumy kar jednostkowych wyższych niż [...] zł odwołać się do dyspozycji art. 92a ust. 3 u.t.d. Odstąpienie, o jakim mowa w punkcie 3 decyzji organu I instancji, może sugerować, że jego podstawą był np. przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie powołano się na art. 92a ust. 3 u.t.d. Takie rozstrzygnięcie organu zasadnie podważono w skardze, ponieważ jest ono niekonsekwentne w odniesieniu do przypisanego przewoźnikowi naruszenia, skoro źródłem stwierdzonych naruszeń miało być to samo jedno zdarzenie, posługiwanie się "unieważnionym" zezwoleniem.

Sąd podzielił natomiast argumentację organu, że decyzje nie zostały wydane po upływie terminu przedawnienia. Wyjaśnienia zawarte w piśmie organu z dnia 6 kwietnia 2022 r. są zasadne. Termin przedawnienia uległ wydłużeniu na mocy odnośnych przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Termin ten nie upłynął również w toku postępowania sądowego, ponieważ w myśl art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. (zob. art. 93 ust. 7 u.t.d.) wniesienie skargi spowodowało zawieszenie biegu tego terminu, a czynności tej dokonano dnia 9 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego). Termin ten rozpocznie dalszy bieg na zasadach określonych w art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a., tj. od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego.

W świetle powyższego, mając na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powołane w uzasadnieniu przepisy k.p.a., u.t.d. i umowy z dnia 18 maja 1992 r., przy uwzględnieniu art. 135 p.p.s.a., Sąd postanowił uchylić decyzje wydane w obu instancjach, ponieważ zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania administracyjnego w zakresie mającym wpływ na istotę odpowiedzialności zagranicznego przewoźnika. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z treści uzasadnienia.

O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie zwrot wpisu od skargi (400 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (2400 zł), określone przy uwzględnieniu zasady miarkowania, o której mowa w 206 p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna jako taka, ale powody jej uwzględnienia były w dużej mierze inne, aniżeli powołane w skardze. Dlatego wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ograniczono do 2/3 sumy określonej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.