Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1508/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 2- 4, ust. 6-7, ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 138 § 1, art. 144, art. 219, art. 218 § 2, art. 217 § 1, art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o możliwości przyjęcia uczniów do szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o możliwości przyjęcia uczniów do szkoły.

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:

W dniu [...] grudnia 2019 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "strona", "skarżąca"), w związku z zamiarem realizacji inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej na terenie gminy [...] oraz zasadami i procedurą przygotowania dokumentacji, o której mowa w ustawie z dnia [...] lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa") złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o możliwości przyjęcia nowych uczniów do szkół, z uwagi na to, że szkoły podstawowe na terenie Gminy dysponują 143 wolnymi miejscami.

We wniosku wskazano, że teren inwestycji obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] planowanej inwestycji i przewiduje liczbę [...] mieszkańców, z czego [...] stanowią dzieci, którym należy zapewnić miejsca w szkole podstawowej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o możliwości przyjęcia uczniów do: Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...]; Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...]; Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...]; Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...]; Szkoły Podstawowej Integracyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...]; Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 Ustawy, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Spełnienie powyższego warunku w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia burmistrza (art. 17 ust. 3). Burmistrz zaznaczył, że powyższy standard obowiązuje o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w analizowanym zakresie (art. 19 ust. 1).

Burmistrz wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie gminy [...] (Dz. Urzędowy Województwa M. z 2018 r. poz. [...], dalej także "Uchwała"). Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. a Uchwały, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej.

Wobec powyższego, organ I instancji stwierdził, że w Szkole Podstawowej Integracyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...], która nie ma rejonu, a jednocześnie jest szkołą położoną najbliżej planowanej inwestycji mieszkaniowej tj. w odległości 278 metrów, brak jest wolnych miejsc dla przyjęcia nowych uczniów. Burmistrz zauważył, że w szkole tej uczą się uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, w klasach do 20 uczniów, a w budynku szkoły można realizować zajęcia łącznie dla 180 uczniów, a ponadto baza szkoły pozwala na realizację nauczania w oddziale przedszkolnym oraz klasach I-VIII - przy założeniu jeden oddział na jednym poziomie. W samej szkole podstawowej może się uczyć do 160 uczniów, w oddziale przedszkolnym realizowane jest wychowanie przedszkolne dla 20 dzieci.

W ocenie organu I instancji warunki lokalowe ww. szkoły nie pozwalają na przyjęcie tak dużej liczby uczniów jak określona we wniosku. Zdaniem Burmistrza istotna jest tu też okoliczność, że szkoła ta jest szkołą integracyjną, a z jej organizacji wynika, że w każdym z oddziałów uczy się do 20 uczniów, w tym do 5 uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem na 160 miejsc w szkole podstawowej 40 miejsc to miejsca dla dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych, więc miejsc dla pozostałych uczniów jest w tej szkole zatem tylko 120.

Ponadto Burmistrz, przywołując przy tym Uchwałę, wskazał, że w odległości nie większej niż 1500 m od planowanej inwestycji, nie znajduje się żadna inna szkoła, poza ww. Szkołą Podstawową Integracyjną nr [...] przy ul. [...]j w [...]. Jednocześnie zaznaczono, że Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowana w odległości [...] m od planowanej inwestycji, z kolei: Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr [...] w [...], położone są w odległości większej niż 1500 m od terenu planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Organ I instancji podkreślił, że przy weryfikacji możliwości wydania zaświadczenia, odległości ustalano zgodnie z art. 17 ust. 10 Ustawy, licząc od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej drogą dojścia do szkoły podstawowej ciągiem pieszym albo pieszo-jezdnym, do którego ma być zapewniony dostęp, w tym obiektu położonego na terenie inwestycji.

Na powyższe postanowienie w dniu[...] stycznia 2020 r. (data stempla pocztowego) Spółka wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 Ustawy w zw. z § 1 pkt 2 lit. a) Uchwały poprzez ich błędną wykładnię. W ocenie strony, organ I instancji powinien zbadać liczbę wolnych miejsc w placówkach szkolnych na termin późniejszy niż rozpoczęcie planowanej inwestycja i dzień wydania zaświadczenia, a nadto wziąć pod uwagę także placówki prowadzone przez inne podmioty niż gmina.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w aktach spraw dokumentów wynika, że na terenie Gminy [...] tylko integracyjna szkoła podstawowa znajduje się w odległości inwestycji wymaganej przez przepisy prawa miejscowego, tj. 1500 m. Podkreślono, że Szkoła Podstawowa Integracyjna nr[...] ma możliwość objęcia nauczaniem i opieką maksymalnie 180 uczniów, wydać 90 obiadów oraz pomieścić 78 uczniów w świetlicy. Ponadto SKO zaznaczyło, że szkoła ta może przyjąć od 3 do 5 uczniów do poszczególnych klas, z wyłączeniem klasy V, która ma maksymalne obłożenie 20 uczniów, natomiast wielkość klas nie pozwala umieścić w nich wyposażenia dla dodatkowych uczniów. Organ odwoławczy wskazał, że wobec braku planów rozbudowy ww. szkoły, podzielić należy ustalenia organu I instancji o fizycznej niemożliwości przyjęcia do tej szkoły 143 uczniów, zarówno obecnie jak i w latach kolejnych.

SKO badając liczbę uczniów uczęszczających do poszczególnych oddziałów, zakres infrastruktury poszczególnych szkół (wielkość sal lekcyjnych, pojemność stołówek i świetlic) i środków finansowych na dowożenie uczniów do szkół, stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo uznał, że nie ma możliwości przyjęcia wnioskowanej grupy 143 uczniów do szkół podstawowych na terenie Gminy [...].

Odnosząc się do argumentacji odwołującej dotyczącej konieczności uwzględnienia w analizie dostępności również szkół prywatnych SKO wskazało, że Burmistrz Gminy [...] jest organem prowadzącym szkoły samorządowe, a tym samym posiada dane o liczbie dostępnych miejsc w tych szkołach, zaś jako organ prowadzący ewidencję szkół niepublicznych, dysponuje, w odniesieniu do tych szkół, jedynie danymi wynikającymi ze zgłoszenia do ewidencji. W tej sytuacji organ I instancji, nie dysponuje tym samym informacjami dotyczącymi liczby wolnych miejsc w szkołach niepublicznych.

W związku z powyższym, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw prawnych do uwzględnienia żądania Spółki z dnia 10 grudnia 2019 r. i wydania zaświadczenia o treści, której domaga się strona.

Spółka nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia złożonego przez skarżącą zażalenia i rozważenia wszystkich argumentów podniesionych w zażaleniu;

2) art. 219 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 Ustawy w zw. z § 1 pkt 2 lit. a) Uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a) warunkiem wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 3 Ustawy jest dysponowanie przez odpowiednią placówkę oświatową miejscami na dzień uzyskania zaświadczenia - czyli przed rozpoczęciem inwestycji i na samym etapie jej planowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów wskazuje, iż wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie może być uzależnione od ilości wolnych miejsc na chwilę jego wydania;

b) organ nie jest władny ustalić liczby miejsc dla uczniów w szkołach niepublicznych, podczas gdy z art. 25 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz z art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wynika, iż gmina i jej organy dysponują odpowiednimi danymi umożliwiającymi ustalenie warunków lokalowych oraz uczniów uczęszczających do niepublicznej szkoły;

3) art. 17 ust. 2 pkt 2 Ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zawarta w ww. przepisie norma nie dotyczy szkół niepublicznych, a wyłącznie szkół, których organem prowadzącym jest gmina, podczas gdy treść przedmiotowego przepisu jak i cel wprowadzenia ustawy, ukierunkowany na ułatwienie w realizacji inwestycji, nie prowadzą do takiej interpretacji,

4) art. 219 k.p.a w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie ww. przepisu prowadzące do wniosku, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji w celu ponownego rozpoznania wniosku przy uwzględnieniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wg wskazówek wskazanych przez organ II instancji, podczas gdy konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest kluczowa w celu ustalenia przez organ, czy zaistniały podstawy do wydania zaświadczenia czy też nie.

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w celu ponownego rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 10 grudnia 2019 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ II instancji nie rozważył argumentów wskazanych w zażaleniu w sposób wszechstronny i dokładny oraz z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, a z treści postanowienia organu II instancji nie można uzyskać informacji z jakich względów ww. argumenty okazały się niezasadne lub też chybione. Spółka podniosła również, że SKO przedstawiło swoją interpretację przepisów (z którą Spółka co do zasady nie zgadza), lecz nie odniosło się wprost i w pełnym zakresie do argumentów skarżącej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 5 Ustawy, wymogi określone w art. 17 ust. 2 Ustawy, jak i w zakresie Uchwały określającej lokalne standardy urbanistyczne, można spełnić w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. W ocenie strony ww. przepis wzmacnia tym samym argumentację przedstawioną powyżej, iż nie stan z chwili składania wniosku o wydanie zaświadczenia powinien być brany pod rozwagę w zakresie dot. wydania zaświadczenia. Spółka podkreśliła, że zgodnie z Uchwałą, w obrębie planowanej inwestycji znajduje się szkoła podstawowa i nie ma przy tym żadnego znaczenia, iż Szkoła Podstawowa Integracyjna nr [...] w [...] jest placówką integracyjną, do której nie ma przypisanego rejonu. Nie oznacza to w żaden sposób, iż do przedmiotowej placówki nie mogą uczęszczać uczniowie, którzy nie są niepełnosprawni.

Zdaniem skarżącej, za chybione należy uznać stanowisko SKO, iż organ l instancji nie dysponuje danymi w zakresie szkół prywatnych, gdyż z ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "u.f.z.o.") jak i z Prawa Oświatowego (dalej: "p.o.") wynika wprost, iż gmina posiada niezbędne dane umożliwiające analizę danych dot. warunków lokalowych i uczniów w szkole niepublicznej. Ponadto, zgodnie z art. 25 u.f.z.o., podmiot prowadzący szkołę (niebędący jednostką samorządową) otrzymuje z budżetu gminy będącej organem rejestrowym dla tej szkoły niepublicznej dotację w przeliczeniu na ucznia. Tym samym gmina, w celu ustalenia wysokości dotacji, dysponuje danymi dot. ilości uczniów w danej szkole niepublicznej. Z kolei zgodnie z art. 168 ust. 4 pkt 3 lit a) i d) p.o., przy rejestracji szkoły do ewidencji przez organ gminy, przedstawiane są informacje dot. warunków lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktycznych oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy.

Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 2 pkt 2) lit a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe, szkołą podstawową jest także szkoła podstawowa specjalna. Ustawodawca ani w Ustawie, ani w prawie oświatowym nie rozróżnia przy szkołach podstawowych podziału na szkoły publiczne i niepubliczne. Ustawa zaś nawiązuje wprost do szkoły podstawowej, bez określania jego rodzaju: specjalna, publiczna/niepubliczna. Tym samym, zakładając iż ustawodawca jest racjonalny oraz tworzy spójny system prawny wzajemnie uzupełniający się, wykładnia literalna i celowościowa art. 17 ust. 2 pkt 2 Ustawy prowadzi do wniosku, iż każda szkoła podstawowa spełnia ww. kryterium.

Spółka zaznaczyła również, że nie jest wykluczone współdziałanie inwestora i gminy w zakresie budowy infrastruktury towarzyszącej, w tym szkoły. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 3 Ustawy, gmina może zobowiązać się do samodzielnej realizacji zadań wynikających z wniosku inwestora jeżeli wchodzą one w zakres zadań własnych gminy, zabezpieczając na ten cel środki finansowe.

Skarżący wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie - przy rozpatrzeniu wniosku Spółki przez organ I instancji, zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Burmistrza w kierunku zebrania wszystkich dostępnych w organie informacji w celu wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia 2 stycznia 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o możliwości przyjęcia uczniów do wskazanych szkół.

Skarżąca, w związku z zamiarem realizacji inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej na terenie gminy [...], złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o możliwości przyjęcia 143 nowych uczniów do szkół podstawowych na terenie gminy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skargi nie wykazały tego rodzaju nieprawidłowości, które uzasadniałyby jego uchylenie.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia dwa rodzaje zaświadczeń, tj.: zaświadczenia wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz zaświadczenia wydawane na żądanie strony mającej interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym wypadku organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w wypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy osoba ubiegająca się rzeczywiście ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca powołała się na art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej (ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, Dz. U. poz. 1496 z późn. zm., "Ustawa"), jako na przepis zawierający normę obligującą organ do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z tym przepisem spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2) w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej lub zapewnienia wychowania przedszkolnego dzieciom ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 17 ust. 2 pkt 2) specustawy mieszkaniowej stanowi, że "Inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej.".

Jak stanowi natomiast art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Przy czym zgodnie z art. 19 ust. 2 lokalne standardy urbanistyczne: 1) w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; 2) nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2.

Rada Miejska [...] w dniu [...] października 2018 r. w uchwale nr [...] w sprawie ustalenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie gminy [...] (Dz. Urzędowy Województwa M. z 2018 r. poz. 12083, dalej także "Uchwała") ustaliła, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej (zgodnie z §1 pkt 2 lit. a Uchwały).

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, prawidłowo organy ustaliły i wyjaśniły w swoich postanowieniach, że na terenie Gminy [...] tylko Szkoła Podstawowa Integracyjna nr [...]znajduje się w odległości od inwestycji wymaganej przez przepisy prawa miejscowego, tj. 1500 m. Szkoła ta ma możliwość objęcia nauczaniem i opieką maksymalnie 180 uczniów, wydać 90 obiadów oraz pomieścić 78 uczniów w świetlicy. Szkoła ta może przyjąć od 3 do 5 uczniów do poszczególnych klas, z wyłączeniem klasy V, która ma maksymalne obłożenie 20 uczniów, natomiast wielkość klas nie pozwala umieścić w nich wyposażenia dla dodatkowych uczniów. Wobec braku planów rozbudowy ww. szkoły nie ma fizycznej niemożliwości przyjęcia do tej szkoły 143 uczniów, zarówno obecnie jak i w latach kolejnych.

W konsekwencji biorąc pod uwagę charakter szkoły (oddziały integracyjne), zbyt dużą liczbę dzieci w szkole a także konieczność zwiększenia ilości zajęć prowadzenia w trybie zmianowym (z uwagi na przyjęcie dodatkowych uczniów), zasadnie SKO przyjęło, że odmowa wydania zaświadczenia przez organ I instancji jest prawidłowa.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2903/19), że celem specustawy mieszkaniowej jest dopuszczenie do lokalizowania tylko takich nowych inwestycji, które spełnią standardy cywilizacyjne nie tylko w zakresie warunków zamieszkania ale i warunków nauczania.

W odniesieniu do zarzutów skargi, że gmina i jej organy dysponują odpowiednimi danymi umożliwiającymi ustalenie warunków lokalowych oraz uczniów uczęszczających do niepublicznej szkoły wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie jednolicie podnosi się, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie to sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy te dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry, mogą zawierać żądane dane. W kontekście postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. trafnie wskazuje się, iż pełni ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia ("konieczny zakres"), bowiem zaświadczeniem organ nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Co więcej, w postępowaniu tym niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA. www.nsa.gov.pl). Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który poprzez nie potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 620/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 48/18). Wskazać należy, że w orzecznictwie pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organy interpretowane jest ściśle. Nie są to zatem nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a.(por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Bk 712/09, CBOSA www.nsa.gov.pl), ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (wyrok NSA z 29 października 2003r. IV SA 930/02, CBOSA, www.nsa.gov.pl) ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie (wyrok NSA z 21 stycznia 1997r. SA/Ł 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106, lex nr 22224886). Wszystko to związane jest z ograniczeniem ewentualnego postępowania wyjaśniającego do elementów wyłącznie koniecznych, zmierzających do sprawdzenia własnego zasobu informacyjnego nie zaś bardziej dogłębnego ustalania określonych faktów, czy też stanów prawnych. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem informacji, zaś decyzja jest aktem kształtowania i ustalania aktów prawnych. W przypadku aktu informacji zasadne jest jedynie uproszczone postępowanie, tak aby podkreślić granicę między zaświadczeniem a decyzją, która wydawana jest w normalnym trybie postępowania administracyjnego/jurysdykcyjnego. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 700/13).

W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z organami orzekającymi, że niemożliwym jest wydanie zaświadczenia żądanej treści, skoro organ nie dysponuje wskazanymi danymi. Zawarty w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy zwrot "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" nie dotyczy szkół niepublicznych, które w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, a także wprowadzają opłaty. W związku z tym nie są zatem szkołami dostępnymi dla wszystkich - które są w stanie przyjąć nowych uczniów. W związku z tym, uwzględniając wykładnię celowościową art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy, szkoły te nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu spełnienia omawianej przesłanki - która odnosi się do szkół, które "są w stanie" przyjąć uczniów niezależnie od spełnienia określonych kryteriów określonych przez osoby prowadzące daną placówkę. Podkreślić należy, że Burmistrz Gminy jest organem prowadzącym szkoły samorządowe, a tym samym posiada dane o liczbie dostępnych miejsc w tych szkołach. Natomiast Burmistrz Gminy - jako organ prowadzący ewidencję szkół niepublicznych - dysponuje, w odniesieniu do tych szkół, jedynie danymi wynikającymi ze zgłoszenia do ewidencji. Nie dysponuje tym samym informacjami dotyczącymi liczby wolnych miejsc w szkołach niepublicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1175/19).

W skardze strona sama wskazuje, że organ I instancji dysponuje odpowiednimi danymi umożliwiającymi weryfikację tych danych i uwzględnienie ich w swoim zaświadczeniu, jednak aby je ustalić, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. Strona pomija jednak fakt, że nie mamy tu do czynienia z typowym postępowaniem prowadzącym do wydania decyzji w sprawie, tylko – jak wskazano wyżej - jedynie z uproszczonym postępowaniem wyjaśniającym. Przepisy, które zdaniem strony stanowią podstawę gromadzenia danych dotyczących szkół niepublicznych, dotyczą zupełnie innych kwestii, tj. udzielania dotacji, czy zgłoszenia do ewidencji, a nie planowanej inwestycji mieszkaniowej.

W odniesieniu do zarzutu skargi, z którego wynika, że warunkiem wydania zaświadczenia jest dysponowanie miejscami nie tylko na chwilę jego wydania wskazać należy, że rzeczywiście wymogi, o których mowa w ust. 1, 2 i 4 art. 17 Ustawy, można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. Z regulacji ust. 4 wynika, że wymogi, jakie musi spełnić inwestycja mieszkaniowa w zakresie omawianej regulacji dotyczącej dostępu do drogi, mediów, odległości od placówek oświatowych oraz terenów wypoczynku, sportu i rekreacji, mogą wynikać z istniejącego stanu zagospodarowania terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję mieszkaniową, bądź też jako elementy planowanej inwestycji muszą zostać objęte wnioskiem o wydanie stosownej uchwały lokalizacyjnej przez radę gminy (por. Filipowicz Tomasz (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, Opublikowano: WKP 2019).

Analiza treści zaskarżonego postanowienia wskazuje jednak, że organ odniósł się do planów na przyszłość - ustalono przede wszystkim, że brak jest planów rozbudowy ww. szkoły integracyjnej. Stwierdzić należy przy tym, że skarżąca nie wskazuje konkretnych okoliczności, co do planów powstania nowych miejsc w szkołach podstawowych, których nie wzięły organy pod uwagę.

Strona zauważa, że zgodnie z art. 22 ust. 3 Ustawy, gmina może zobowiązać się do samodzielnej realizacji zadań wynikających z wniosku inwestora jeżeli wchodzą one w zakres zadań własnych gminy, zabezpieczając na ten cel środki finansowe. W odniesieniu do tego wskazać należy, że przepis zezwala na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w oparciu o planowaną infrastrukturę – infrastrukturę społeczną (szkołę podstawową lub przedszkole). W sytuacji niedotrzymania powyższych standardów odległościowych i ilościowych zastosowanie powinien mieć art. 22 ust. 2 specustawy regulujący tryb zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a gminą (reprezentowaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), określającego sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Przy ubieganiu się o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, inwestycji towarzyszącej lub o udzielenie pozwolenia na budowę, porozumienie to będzie stanowić podstawę uznania za spełnione wymogów ustawowych standardów lokalizacji w oparciu o planowaną infrastrukturę społeczną (szkoły podstawowej i przedszkola) (por. Filipowicz Tomasz (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, Opublikowano: WKP 2019).

Zaznaczyć należy jednak, że przytoczony przepis nie nakłada na gminę obowiązku w tym zakresie. W przepisie jest mowa o "porozumieniu" oraz o tym, że "gmina może zobowiązać się", jak sama strona wskazał musi więc tu być element współdziałania inwestora i gminy w zakresie budowy infrastruktury towarzyszącej, w tym szkoły.

Burmistrz, przywołując Uchwałę prawidłowo, wskazał, że w odległości nie większej niż 1500 m od planowanej inwestycji, nie znajduje się żadna inna szkoła, poza ww. Szkołą Podstawową Integracyjną nr[...] przy ul. S. w [...]. Jednocześnie zaznaczono, że Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowana w odległości 1561m od planowanej inwestycji, z kolei: Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr [...] przy ul. [...] w [...], Szkoła Podstawowa nr[...] w [...], położone są w odległości większej niż 1500 m od terenu planowanej inwestycji mieszkaniowej. Przy weryfikacji możliwości wydania zaświadczenia, odległości prawidłowo ustalano zgodnie z art. 17 ust. 10 Ustawy, licząc od granicy terenu inwestycji mieszkaniowej drogą dojścia do szkoły podstawowej ciągiem pieszym albo pieszo-jezdnym, do którego ma być zapewniony dostęp, w tym obiektu położonego na terenie inwestycji.

Wobec powyższego organ prawidłowo również zauważył, że niezależnie od tego, kiedy dzieci z planowanej inwestycji miałyby zacząć naukę i niezależnie od tego w której klasie, nie ulegnie zmianie odległość pomiędzy istniejącymi szkołami podstawowymi, a przedmiotową inwestycją, która to odległość (poza szkołą integracyjną) przekracza wielkość wynikającą z przepisów prawa miejscowego.

Podsumowując zauważyć należy, że argumenty strony stanowią ogólną polemikę z ustaleniami organu. Skarżąca nie wskazuje w sprawie na konkretne okoliczności, np. której szkoły niepublicznej znajdującej się w wymaganej przepisami prawa odległości od planowanej inwestycji organ nie wziął pod uwagę. Ponadto strona pomija istotne okoliczności faktyczne. Dla przykładu skarżąca w skardze twierdzi, że bez znaczenia jest, iż Szkoła Podstawowa Integracyjna nr [...] jest placówką integracyjną, do której nie ma przypisanego rejonu; Zdaniem strony nie oznacza to, że do przedmiotowej placówki nie mogą uczęszczać uczniowie którzy nie są niepełnosprawni. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że chodzi tu o to, że: "warunki lokalowe ww. szkoły nie pozwalają na przyjęcie tak dużej liczby uczniów jak określona we wniosku". Burmistrz wskazał, że istotna jest tu też okoliczność, że szkoła ta jest szkołą integracyjną, a z jej organizacji wynika, że w każdym z oddziałów uczy się do 20 uczniów, w tym do 5 uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem na 160 miejsc w szkole podstawowej 40 miejsc to miejsca dla dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych, więc miejsc dla pozostałych uczniów jest w tej szkole zatem tylko 120.

Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził również naruszenia innych przepisów wskazanych w skardze, w szczególności organ wszechstronnie rozważył złożone zażalenie i zawarte w nim argumenty.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.