Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 257/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 4 a pkt. 1, art 33 ust. 3, art. 114 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 473/12 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.P. na rzecz Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Op 473/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę M.a P. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [..] – [..] z dnia 21 czerwca 2012 r. nr 1/[.]] oraz stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. M. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [.] – [.] o wyliczenie i wypłacenie stosownej rekompensaty pieniężnej za wykonywane przez niego w ilościach ponadnormatywnych dyżury domowe, w czasie pozostawania w służbie, za okres od 1996 r. do 2011 r. w KPP w [.].

Decyzją z dnia 21 czerwca 2012 r. nr 1/[.] Komendant Powiatowy Policji w [.], działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), odmówił M. P. wypłacenia rekompensaty pieniężnej w zamian za 1905 godzin ponadnormatywnych dyżurów domowych, pełnionych w latach 1996-2011 w Komendzie Powiatowej Policji w [.] – [.]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 33 ww. ustawy o Policji, czas pełnienia służby przez policjanta jest mierzony wymiarem jego obowiązków, a zadania winny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. W zamian za czas służby przekraczający normę policjantowi udziela się czasu wolnego w tym samym wymiarze, albo może mu być przyznana rekompensata, o której mowa w art. 13 ust. 4a. Przytaczając brzmienie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471), organ wskazał, że brak jest przepisu, który regulowałby w jakikolwiek sposób pełnienie przez policjanta dyżurów domowych przekraczających normatywną liczbę 48 godzin miesięcznie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci grafików służby pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca w okresie służby w latach 1996-2011 pełnił 1905 ponadnormatywnych godzin dyżurów domowych, w zamian za które stronie udzielono czasu wolnego w tym samym wymiarze.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzucił, że organ wadliwie ustalił, iż 1905 ponadnormatywnych godzin przepracował w okresie 1996-2011 w sytuacji, gdy liczba ta odnosi się tylko do okresu 2008-2011. Organ do faktu tak ogromnej ilości ponadnormatywnych godzin służby w żaden sposób się nie odniósł.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr 4/[.] Opolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach przyznał, że skarżący w okresie służby pełnił dyżury domowe, w trakcie których w uzasadnionych przypadkach wykonywał czynności służbowe, za które należał mu się ekwiwalent czasu wolnego w wymiarze ilości przepracowanych godzin. Zebrany w sprawie materiał dowody wskazuje, że skarżący został rozliczony z godzin nadliczbowych przepracowanych w czasie pełnienia dyżurów domowych z dniem odejścia na emeryturę, a powyższych ustaleń dokonano na podstawie arkusza elektronicznej ewidencji, z którego wynika, że skarżący w latach 2008-2011 pełnił 1905 godzin dyżurów ponadnormatywnych, w czasie których wykonywał czynności technika kryminalistyki. Dokumentacja czasu pracy skarżącego za lata 1996-2007 została wybrakowana. Przytaczając brzmienie art. 33 ww. ustawy o Policji oraz przepisy § 8, § 9 i § 10 ww. rozporządzenia MSWiA w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, organ stwierdził, że rekompensatę pieniężną przyznaje się policjantowi wykonującemu służbę w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy za zadania wymienione w porozumieniu, o którym mowa w art. 13 ust. 4 tej ustawy. Stwierdził następnie, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby kwestię przyznania rekompensaty pieniężnej w zamian za ponadnormatywnie pełnione dyżury domowe w liczbie przekraczającej 48 godzin w miesiącu, i stąd też skoro skarżący został rozliczony z czasu pełnionych dyżurów, a stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję M. P. zarzucił, że organy obu instancji nie wyjaśniły przyczyn pełnienia przez niego niemal 2000 godzin dyżurów domowych, które wykraczały poza ustaloną przepisami normę, oraz że naruszyły zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o uwzględnienie jego żądania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy o Policji, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ww. ustawy. Ustawodawca w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji udzielił ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych delegacji do określenia, w drodze rozporządzenia, rozkładu czasu służby, uwzględniającej tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby, przypadków przedłużenia czasu służby ponad ustaloną normę, a także wprowadzenia dla policjantów zmianowego rozkładu czasu służby. Nadto, rozporządzenie powinno określić sposób pełnienia przez policjantów dyżurów domowych, jak też warunki i tryb udzielania policjantom czasu wolnego od służby lub przyznawania rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, a ponadto grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta. Stosownie do udzielonej delegacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał ww. rozporządzenie z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, w którym ustalił rozkład czasu służby funkcjonariuszy Policji i tryb udzielania czasu wolnego w zamian za służbę w wymiarze przekraczającym 40 godzin tygodniowo oraz sposób pełnienia dyżurów domowych (§ 1 rozporządzenia).

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przedłużenie czasu służby policjanta może nastąpić w szczególności ze względu na konieczność: 1) wykonywania rozpoczętych czynności dochodzeniowo – śledczych, operacyjno – rozpoznawczych oraz administracyjno – porządkowych, jeżeli nie mogą one zostać przerwane; 2) zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymywanie pełnienia służby w sposób ciągły; 3) realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki. Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego, jeżeli wymagają tego potrzeby służby. Za czas dyżuru domowego nie udziela się wolnego, chyba że policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. Za czas wykonywania czynności służbowych udziela się czasu wolnego. Przepis § 9 stosuje się odpowiednio. Sąd wskazał, że przedmiotowe rozporządzenie określa m.in. rozkład czasu służby, tygodniowy oraz dzienny wymiar czasu służby, a także przypadki przedłużania czasu służby ponad ustaloną normę, co nie oznacza, że tylko za wskazany w § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia łączny czas trwania wszystkich dyżurów możliwe jest udzielenie czasu wolnego policjantowi, który faktycznie w czasie dyżurów domowych wykonywał na zlecenie przełożonego czynności służbowe. Regulacja § 14 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi określenie właściwego, maksymalnego czasu i ilości dyżurów w miesiącu, a tym samym – zawiera zalecenie (nakaz) takiego zorganizowania dyżurów, aby funkcjonariusz mógł poza dyżurami realizować ciążące na nim obowiązki. Takie zatem określenie w treści przepisu ilości oraz liczby godzin dyżurów nie pozwala na przyjęcie, że dyżury pełnione przez funkcjonariusza w warunkach, o których stanowi § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia w wymiarze wyższym, niż określone przepisem § 14 ust. 3 tego aktu, nie mogą być zaliczone do ponadnormatywnego czasu służby, do którego ma zastosowanie § 9 ww. rozporządzenia. Dlatego – zdaniem Sądu – nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w państwie praworządnym funkcjonariusz, który poza służbą w wymiarze 40 godzin tygodniowo pełni dodatkowe dyżury, podczas których wykonuje czynności służbowe, może być pozbawiony prawa do czasu wolnego, bądź w przypadku zwolnienia ze służby – prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby.

WSA w Opolu zaznaczył, iż niekwestionowanym w sprawie jest, że skarżący w okresie od 1996 r. do 2011 r. (do dnia zwolnienia ze służby) pełnił dyżury domowe w ramach, których zachodziła konieczność wykonywania czynności służbowych. Z treści zapadłych w sprawie decyzji wynika także, iż wyliczenia ilości godzin dyżurów domowych dokonano jedynie za lata 2008-2011 i ustalono je na liczbę 1905 godzin, przy czym żaden z organów nie wskazał, czy ta ilość godzin dyżurów domowych dotyczy tylko godzin, w których skarżący podejmował czynności służbowe, czy też nie. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona, bowiem organ zobowiązany był na podstawie posiadanej dokumentacji szczegółowo wykazać, w jakich dniach skarżący pełnił dyżury, w ramach których zachodziła konieczność wykonywania czynności służbowych, jaka to była ilość godzin w poszczególnych dniach i miesiącach, a także ile czasu wolnego udzielono skarżącemu w zamian za przepracowane w czasie dyżurów godziny. Sąd podkreślił, że stwierdzenie organów, iż skarżący w okresie objętym żądaniem przepracował 1905 godzin, bez szczegółowych zestawień i wyliczeń w tym zakresie, i ogólnikowe podanie, że w zamian udzielono mu czasu wolnego w wymiarze ilości przepracowanych godzin, bez stosownych wyliczeń, uniemożliwia dokonanie oceny w tym względzie, co oznacza, że decyzje organów obu instancji wymykają się spod kontroli.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły także, czy w wyliczonej liczbie 1905 przepracowanych ponadnormatywnie godzin ujęte zostało tylko po 48 godzin dyżurów miesięcznie, stosownie do § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, czy też wyliczona liczba godzin wynika z wszystkich w rzeczywistości przepracowanych przez skarżącego godzin w czasie dyżurów. Twierdzenie organu, że brak jest przepisu regulującego rekompensowanie w jakiejkolwiek postaci dyżurów pełnionych poza normatywną ilość godzin w miesiącu nasuwa podejrzenie, że ustalona przez organ liczba przepracowanych godzin przez skarżącego w okresie obejmującym lata 2008-2011 nie uwzględnia faktycznie przepracowanych przez skarżącego godzin. Stąd też – zdaniem Sądu – przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić rzeczywistą liczbę godzin przepracowanych przez skarżącego w całym okresie objętym żądaniem (1996-2011), a nie tylko w okresie, za który posiada ewidencję czasu służby. Jako dowód zaś organ jest zobowiązany dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, o czym stanowi art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności dowodem mogą być dokumenty z czynności wykonywanych przez skarżącego w czasie dyżurów, inne dokumenty, zeznania świadków. Sąd wskazał, że ponadto organ winien wyjaśnić, czy w okresie objętym żądaniem zawarte zostało porozumienie pomiędzy organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji i czy – stosownie do art. 13 ust. 4a – rada powiatu lub rada gminy przekazała, na warunkach określonych w tym ewentualnym porozumieniu, środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub gminy dla Policji z przeznaczeniem na rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy o Policji.

WSA w Opolu podkreślił, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji, który stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, a także powinny rozważyć i ocenić, czy skarżący w istocie otrzymał w pełni należny mu czas wolny od służby za przepracowany ponadnormatywny czas służby. W ocenie Sądu, przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 marca 2010 r., nie wyklucza możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby za wskazany okres.

Sąd zauważył także, że z art. 7 i art. 77 kpa jednoznacznie wynika, iż organy administracji są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy bowiem tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, który wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Sądu, Opolski Wojewódzki Komendant Policji oraz Komendant Powiatowy Policji w [.] – [.] mieli zatem obowiązek ustalenia stanu faktycznego, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Wszystkie ustalenia dokonane przez organy obu instancji powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniach faktycznych decyzji. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, organ zobligowany jest wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także przyczyny, dla których nie przeprowadził wnioskowanych dowodów. W opinii Sądu, takich elementów nie zawierają uzasadnienia sporządzone w rozpoznawanej sprawie, gdyż obie wydane decyzje nie mieszczą się w standardach procedury administracyjnej, a wykazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w sprawie decyzje, wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić poczynione przez niego wskazania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Opolski Komendant Wojewódzki Policji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Policji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że czas pełnionych przez policjanta dyżurów domowych, w trakcie których nie wykonuje on czynności służbowych jest czasem służby, za który udziela się czasu wolnego lub wypłaca rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1; art. 13 ust. 4a pkt 1 ww. ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rekompensata pieniężna, o której mowa w tym przepisie, przysługuje za czas dyżurów domowych policjanta, w trakcie których nie wykonuje on czynności służbowych; art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącemu przysługuje ekwiwalent pieniężny za ponadnormatywny czas dyżurów domowych, w trakcie których nie wykonywał on czynności służbowych; § 8, § 9 i § 10 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dyżur domowy jest przedłużonym czasem służby, za który udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego lub rekompensatę pieniężną za pełnienie dyżuru domowego w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy o Policji; § 14 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że za dyżur domowy, w trakcie którego policjant nie wykonuje czynności służbowych przysługuje mu rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a ww. ustawy o Policji.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 7, art. 77 kpa i art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie w toku postępowania sądowego, że skarżącemu przysługują dni wolne za pełnienie ponadnormatywnych dyżurów domowych, w trakcie których nie wykonywał on czynności służbowych, a także, że rekompensata pieniężna przysługuje za czas dyżurów domowych policjanta, w tym pionu kryminalnego, jak w przypadku skarżącego, w trakcie których nie wykonuje on czynności służbowych, a w konsekwencji – błędne przyjęcie przez Sąd, że organy Policji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że postępowanie dowodowe jest niekompletne i wymaga czynienia dodatkowych ustaleń, gdyż nie wyliczono liczby pełnionych przez skarżącego godzin dyżurów domowych, w trakcie których wykonywał on czynności służbowe, a tym samym, że akta postępowania administracyjnego wymagają uzupełnienia, bowiem ich zawartość nie pozwala na dokonanie ostatecznych ustaleń przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zwykle w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120). Jednakże w niniejszej sprawie zarówno konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w zarzutach procesowych twierdzenia i wnioski w istocie łączą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, bowiem autor skargi kasacyjnej wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w tym, że Sąd I instancji w swych ustaleniach błędnie zinterpretował charakter roszczenia skarżącego, dokonując nieprawidłowej oceny podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Zatem istota wszystkich zarzutów kasacyjnych sprowadza się do kwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, który – jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej – nieprawidłowo przyjął, że żądanie skarżącego dotyczy ustalenia liczby godzin dyżurów domowych, w trakcie których skarżący wykonywał czynności służbowe, za które przysługiwał mu czas wolny, a w konsekwencji, w związku ze zwolnieniem ze służby, także ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny. Gdyby roszczenie skarżącego zawierało się w tego rodzaju żądaniu, to zasadnym byłoby czynienie przez organy Policji takich ustaleń, jakie nakazał w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji. Tymczasem nie to jest przedmiotem roszczenia skarżącego. Przedmiotem jego roszczenia jest bowiem wyliczenie liczby pełnionych przez niego dyżurów domowych w latach 1996-2011, ponadnormatywnych, a więc przekraczających liczbę 48 godzin miesięcznie, w trakcie których nie wykonywał on czynności służbowych oraz wypłacenie za nie stosownego świadczenia pieniężnego. Innymi słowy, skarżący nie domaga się ustalenia liczby godzin dyżurów domowych, w trakcie których wykonywał czynności służbowe, ponieważ w odpowiednich okresach rozliczeniowych otrzymywał czas wolny w wymiarze odpowiadającym czasowi wykonywania przez niego czynności służbowych w trakcie dyżurów domowych, a przed zwolnieniem ze służby czas ten został rozliczony całkowicie, lecz żąda gratyfikacji pieniężnej za czas dyżurów domowych, w trakcie których nie wykonywał czynności służbowych. Skarżącemu chodzi zatem o wyliczenie godzin dyżurów domowych, w trakcie których pozostawał jedynie w gotowości do pełnienia służby. Przyjęcie zatem przez Sąd I instancji, że przedmiotem roszczenia skarżącego jest ustalenie liczby godzin dyżurów domowych ponadnormatywnych, w trakcie których wykonywał on czynności służbowe i nie otrzymał w zamian czasu wolnego, a w związku z tym wraz ze zwolnieniem ze służby przysługuje mu ekwiwalent pieniężny, jest nieprawidłowe.

Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 (ust. 3). Liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2, za którą przyznano rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, nie może przekraczać 1/4 tygodniowego wymiaru czasu służby policjanta w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 5). W myśl art. 13 ust. 4a pkt 1 ww. ustawy o Policji, rada powiatu lub rada gminy może przekazać, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym między organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji, środki finansowe stanowiące dochody własne powiatu lub gminy, dla Policji z przeznaczeniem na rekompensatę pieniężną za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2.

Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471) określają rozkład czasu służby, z uwzględnieniem poszczególnych systemów pełnienia służby, jednakże z zachowaniem 40-godzinowego tygodnia służby, jako normy, czyli czasu, w jakim funkcjonariusz powinien pozostawać do dyspozycji przełożonego w każdym tygodniu w okresie rozliczeniowym wynoszącym 3 miesiące. Przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, iż przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę. O wydanym poleceniu kierownik zawiadamia przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Zgodnie z § 9 ust. 1, 5 i 6 powołanego rozporządzenia, za przedłużony czas służby, przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy o Policji, policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego, z zastrzeżeniem § 10, który dotyczy rekompensaty pieniężnej. Czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. Ewidencję czasu służby udostępnia się policjantowi na jego żądanie.

Z powyższych uregulowań wynika, że policjantowi pełniącemu służbę w czasie przekraczającym 40 godzin tygodniowo, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje się rekompensatę pieniężną. Oznacza to, że w zamian za ponadnormatywny czas pełnienia służby funkcjonariusz otrzymuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze, ewentualnie świadczenie w postaci rekompensaty pieniężnej. Warunkiem zatem otrzymania czasu wolnego od służby albo rekompensaty pieniężnej jest pełnienie służby w wymiarze ponadnormatywnym, co musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w prowadzonej ewidencji czasu służby. Dopiero bowiem na tej podstawie udziela się policjantowi czasu wolnego od służby albo przyznaje się rekompensatę pieniężną. Jeśli funkcjonariuszowi nie przyznaje się rekompensaty pieniężnej za pełnienie służby w wymiarze ponadnormatywnym, to winien być mu udzielony czas wolny od służby, przy czym do rozliczenia nadgodzin winno dojść w okresie 3-miesięcznym. Rozliczenie nadgodzin, a więc także udzielenie czasu wolnego od służby, powinno zatem zostać określone w prowadzonej ewidencji, z której również powinno wynikać, czy policjant wykorzystał udzielony mu czas wolny od służby za pełnienie jej w wymiarze ponadnormatywnym, czy też czasu tego nie wykorzystał. Ma to istotne znaczenie prawne wobec istniejącego obowiązku wykorzystania udzielonego funkcjonariuszowi czasu wolnego od służby do dnia zwolnienia z niej. Z tą chwilą bowiem uprawnienie do korzystania z udzielonego czasu wolnego od służby wygasa, co jest rzeczą oczywistą, gdyż z chwilą zwolnienia policjant przestaje pełnić służbę i nie ma już możliwości zrealizowania tego prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 1837/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykorzystanie przez policjanta udzielonego czasu wolnego od służby w naturze do chwili zwolnienia ze służby stanowi podstawę do przyznania ekwiwalentu pieniężnego, co wynika z treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy. Otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby determinowane jest zatem uprzednim przyznaniem czasu wolnego za pełnienie służby w wymiarze ponadnormatywnym, nie zaś samym faktem pełnienia tej służby w wymiarze ponadnormatywnym.

Jednakże przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przede wszystkim skarżący, jak wynika z decyzji organów obu instancji, odchodząc ze służby, został rozliczony z czasu dyżurów domowych czy to normatywnych, czy ponadnormatywnych, w trakcie których wykonywał czynności służbowe, a więc wykorzystał odpowiednią ilość dni wolnych i nie przysługiwał mu już żaden czas wolny w dniu zwolnienia ze służby, a tym bardziej ekwiwalent pieniężny.

Ponadto, Sąd I instancji powiązał art. 33 ust. 3 ww. ustawy o Policji i przewidzianą w nim rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 tej ustawy, z czasem pełnionych dyżurów domowych i przedłużonym czasem służby, nie zwracając uwagi na to, że rekompensata za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 dotyczy wyłącznie policjantów właściwych miejscowo komend powiatowych (miejskich) i komisariatów, którzy realizują zadania z zakresu służby prewencyjnej i tylko w przypadku zawarcia porozumienia między organem wykonawczym powiatu lub gminy a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji oraz przekazania środków przez gminę lub powiat na realizację uzgodnionych zadań prewencyjnych. Tego rodzaju porozumienia dotyczą wyłącznie zadań wykonywanych przez policjantów służby prewencyjnej, a więc głównie dodatkowych patroli, a sama możliwość zawierania tego rodzaju porozumień istnieje dopiero od dnia 19 stycznia 2001 r. (wówczas wprowadzono do art. 13 ww. ustawy o Policji ust. 4a-c.) Skarżącemu, który był technikiem kryminalistyki w pionie kryminalnym, tego rodzaju rekompensata ani za przedłużony czas służby, ani za dyżury domowe, w trakcie których wykonywał czynności służbowe, ze środków gminy czy powiatu, nie mogłaby być przyznana.

Przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczać policjanta do pełnienia dyżuru domowego, jeżeli wymagają tego potrzeby służby. Pełnienie dyżuru domowego nie jest jednak przedłużonym czasem służby, o którym mowa w § 8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Przedłużenie czasu służby dotyczy sytuacji, gdy policjant po upływie 8 godzin służby, nie przerywa jej, lecz kontynuuje wykonywanie swoich obowiązków służbowych. Tymczasem pełnienie dyżuru w domu lub w innym miejscu, pozostając w gotowości do pełnienia służby ("pod telefonem"), nie jest przedłużonym czasem służby, za który policjantowi automatycznie udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego, zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.

Z kolei przepis § 10 ww. rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów stanowi, że rekompensatę pieniężną przyznaje się policjantowi wykonującemu w czasie przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy o Policji zadania wymienione w porozumieniu, o którym mowa w art. 13 ust. 4a ustawy. Przepis ten dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy wykonujących zadania z zakresu służby prewencyjnej. Wprawdzie przepis § 14 ust. 4 ww. rozporządzenia odsyła do odpowiedniego stosowania § 9 tego aktu, ale nie oznacza to – jak uznał Sąd I instancji – że do dyżurów domowych funkcjonariuszy ma zastosowanie także § 10 ww. rozporządzenia. Zatem za pełnienie dyżurów domowych, w czasie których policjant nie wykonuje czynności służbowych, niezależnie od tego, czy liczba dyżurów w miesiącu przekracza 48 godzin czy nie, policjantowi nie przysługuje czas wolny. Natomiast, gdyby policjant w trakcie dyżuru domowego wykonywał czynności służbowe, to przysługiwałby mu wyłącznie czas wolny w tym samym wymiarze. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych świadczeń pieniężnych dla policjantów za pełnienie dyżurów domowych, niezależnie od tego, czy wykonywali oni wówczas czynności służbowe czy nie. W czasie dyżurów domowych policjanci nie są ograniczani co do możliwości normalnego funkcjonowania i załatwiania spraw rodzinnych, osobistych w takim zakresie, że wymagałoby to rekompensaty pieniężnej. Natomiast za faktyczne wykonywanie czynności służbowych w czasie dyżuru domowego udziela im się czasu wolnego w tym samym wymiarze. Funkcjonariusze w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym otrzymują bowiem wolne za czas dyżurów domowych, podczas których wykonywali czynności służbowe. Także skarżącemu w trakcie pełnienia służby sukcesywnie udzielano czasu wolnego w odpowiednim wymiarze za czas dyżurów domowych, podczas których wykonywał czynność służbowe, czy to w trakcie pierwszych 48 godzin miesięcznie, czy w trakcie godzin dodatkowych, ponadnormatywnych. Skarżący więc takiego zarzutu nie podnosi i nie domaga się ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji.

Poprzez niewłaściwe zrozumienie charakteru roszczenia skarżącego, Sąd I instancji orzekł w zakresie, który nie był przedmiotem wniosku strony. Sąd I instancji mylnie przyjął, że skarżącemu nie udzielono czasu wolnego za dyżury domowe, w trakcie których wykonywał on czynności służbowe, i że za dyżury ponadnormatywne, niezależnie od tego, czy w ich trakcie skarżący wykonywał czynności służbowe czy nie, przysługuje mu rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 33 ust. 3 i w art. 13 ust. 4a pkt 1 ww. ustawy o Policji. Rekompensata z art. 33 ust. 3 i art. 13 ust. 4a pakt 1 ww. ustawy o Policji przysługuje wyłącznie policjantom wykonującym w dodatkowym czasie, poza czasem służby, czynności z zakresu służby prewencyjnej, a więc głównie chodzi o dodatkowe patrole na ulicach gminy, powiatu, jeśli jednostka samorządu terytorialnego zawarła z organem Policji stosowne porozumienie i przekazała na ten cel środki. Tymczasem skarżący domaga się świadczenia za dyżury domowe ponadnormatywne (powyżej 48 godzin miesięcznie), w trakcie których nie wykonywał czynności służbowych. Tym samym, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 3, art. 13 ust. 4a pkt 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji oraz § 8, § 9, § 10 i § 14 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i błędnie je zastosował, zaś jedynie konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego są zarzuty Sądu I instancji co do naruszenia przez organy Policji przepisów postępowania administracyjnego. Skoro skarżącemu za dyżury domowe, w czasie których nie wykonywał czynności służbowych, nie przysługiwał ani czas wolny, ani żadne świadczenie pieniężne, to czynienie jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie jest bezcelowe i nie znajduje uzasadnienia. Nie ma bowiem potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ skarżącemu nie przysługuje żadne świadczenie pieniężne za godziny ponadnormatywnie pełnionych dyżurów domowych, w trakcie których nie wykonywał on czynności służbowych. Zawnioskowane przez skarżącego wyliczenie liczby tych godzin miało jedynie stanowić podstawę do wyliczenia wysokości samego świadczenia pieniężnego za dyżury ponadnormatywne, a takie świadczenie mu nie przysługuje. Tym samym, nie ma potrzeby wyliczania godzin dyżurów domowych ponadnormatywnych skarżącego, podczas których nie wykonywał on czynności służbowych.

W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 ust. 3, art. 13 ust. 4a pkt 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji oraz § 8, § 9, § 10 i § 14 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec stwierdzenia jedynie naruszeń prawa materialnego, które w rezultacie doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jej oddalenia na podstawie art. 151 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.