Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 220/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 70, 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 a ust 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) sędzia WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "L." [...] sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. z siedzibą w O. (dalej: "strona skarżąca", "spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") udzielił Prezydentowi Miasta O. (dalej: "Prezydent", "inwestor") zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja zrid") polegającej na budowie ulicy [...] w O., na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ulicą [...] do projektowanej obwodnicy O., w ramach przedsięwzięcia pn. "Budowa ulicy [...] w O. od skrzyżowania ul. [...] z ul. . do projektowanej obwodnicy O. wraz z przebudową ul. [...]na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do zaprojektowanego węzła drogowego w ciągu obwodnicy". W ramach tej inwestycji przewidziano m.in. przebudowę odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...], znajdującego się w granicach linii wyznaczających obszar tymczasowego zajęcia nieruchomości na cele realizacji inwestycji drogowej.

Do WINB w O. wpłynęła 9 sierpnia 2019 r., skarga ww. skarżącej spółki wskazująca, że inwestor zrealizował przebudowę sieci niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż dokonał przesunięcia wodociągu w głąb dz. nr [...], co uniemożliwia odtworzenia bramy i ogrodzenia nieruchomości. Spółka wniosła także o odtworzenie istniejącego wcześniej zjazdu na tę nieruchomość.

Podczas kontroli budowy (przeprowadzonej 19 listopada 2019 r., przez przedstawicieli organu wojewódzkiego na działce nr [...]) ustalono, że inwestor zmienił przebieg odcinka sieci wodociągowej o 3,07 m w stosunku do projektowanego. W wyniku tej zmiany włączenie do istniejącego odcinka sieci nastąpiło na działce będącej własnością spółki. Przedstawiciele inwestora stwierdzili, że zmiana przebiegu wodociągu została przez projektanta zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwo. Roboty zostały zakończone, a teren uporządkowano.

[...] WINB (wobec ustalenia, że powyższe roboty wykonano z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zakwalifikowane zostały jako istotne), pismem z 25 listopada 2019 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji Wojewody z 18 marca 2015 r.

Kolejno, WINB decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], znak: [...], nałożył na Prezydenta obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego odcinki wody technologicznej na dz. nr [...], składającego się z projektu zagospodarowania terenu wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, badaniami i sprawdzeniami, projektu architektoniczno-budowlanego zawierającego część rysunkową w zakresie przekroju normalnego i podłużnego odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...], oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że projekt zamienny powinien zostać sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami budowlanymi do projektowania oraz aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego i przedłożony w terminie do 30 czerwca 2020 r.

GINB decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w części zawierającej wskazanie, że projekt budowlany zamienny powinien składać się z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji. Określił ponadto nowy termin przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

WSA w Warszawie, wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/20, uchylił decyzję GINB z [...] lipca 2020 r., oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2019 r. Sąd wskazał na szereg błędów i zaniedbań dowodowych poczynionych przez organy obydwu instancji, w tym: nieustalenie, czy sporny odcinek sieci wodociągowej stanowi obiekt budowlany, czy też urządzenie wymienione w art. 3 pkt 9 p.b., a tym samym czy odstępstwo w zakresie jego budowy w ogóle stanowi odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.; nieustalenie, czy inwestycja została formalnie zakończona, poprzez uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie (co zdaniem Sądu zamykałoby możliwość dalszego prowadzenia postępowania naprawczego); nieuwzględnienie, że ogrodzenie nieruchomości należącej do spółki zostało odtworzone , a tym samym że dokonane odstępstwo nie wpłynęło w żaden istotny sposób na jej własność.

Organ wojewódzki (ponownie rozpatrując sprawę) włączył do akt sprawy m. in. własną decyzję z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót odcinka ulicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (...) na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Jako roboty pozostałe do wykonania określił: docelowe oznakowanie poziome i pionowe, sygnalizacja świetlna, oświetlenie drogowe, humusowanie skarb wraz z obsianiem, zieleń drogowa, chodnik dla pieszych, ścieżka rowerowa oraz zjazdy od km 0+580 do 0+618.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], znak: [...] (uznając, że nie ma podstaw do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego) - umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego ww. decyzją zrid projektu budowlanego.

Skarżąca spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego, zarzucając organowi błędnie zastosowanie wytycznych, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/20. Zdaniem spółki, organ zaniechał ustalenia, czy wskazywane decyzje o pozwoleniu na użytkowanie obejmowały sporny odcinek sieci wodociągowej. Ponadto udzielenie pozwolenia na użytkowanie drogi nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw związanych z obiektami towarzyszącymi inwestycji drogowej. Spółka zakwestionowała także wytyczne Sądu w zakresie konieczności ustalenia, czy sporny obiekt stanowi w ogóle obiekt budowlany.

GINB (w toku postępowania odwoławczego), zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego WINB o przekazanie kopii protokołów kontroli obowiązkowej poprzedzających wydanie pozwoleń na użytkowanie przebudowanej drogi oraz udzielenie informacji, czy i kiedy inwestor wywiązał się z obowiązku realizacji pozostałych do wykonania robót. W odpowiedzi na powyższe (przy piśmie z 29 października 2021 r.) organ I instancji przekazał ww. protokoły oraz wyjaśnił, że inwestor zrealizował pozostałe roboty, co zostało stwierdzone w toku kontroli z 16 lipca 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że bezsprzecznie jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego, Prezydent uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji drogowej - przebudowywanej ul. B.. Decyzja określała, jakie roboty pozostały jeszcze do zrealizowania. Co istotne, żadne z nich nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, w tym zwłaszcza spornego odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...]. Jako dowód wskazał decyzję [...] WINB z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...].

Jego zdaniem (wbrew zarzutom odwołania), powyższa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jak najbardziej obejmowała także ww. odcinek sieci wody technologicznej (skoro nie wymienia go ani żadnego innego elementu infrastruktury sieciowej jako niezrealizowanego). Potwierdzają to zapisy dziennika budowy, który we wpisie z 25 lipca 2017 r. wskazuje, że "(...) przystąpiono do włączenia (...) odcinka (.) w uzgodnieniu z [...]", zaś wpis z 2 sierpnia 2017 r. stwierdza "sieć wody technologicznej do [...] - wykonano".

Uznał, że skoro decyzja zrid obejmowała m.in. przebudowę odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...] wraz z przebudową ul. [...], to stanowiła część inwestycji drogowej, na której użytkowanie organ wojewódzki udzielił pozwolenia decyzją z [...] maja 2019 r., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli 6 maja 2019 r. Podkreślił, że nie ma żadnego znaczenia fakt, że w sentencji decyzji nie wskazano wszystkich elementów inwestycji, w tym wszystkich obiektów i urządzeń związanych z realizowaną inwestycją drogową. W ramach tego typu inwestycji wykonuje się roboty przy bardzo dużej liczbie obiektów, w tym również sieciach i innych elementach infrastruktury technicznej. Są one zawsze w decyzji określane. Pozostałe do wykonania roboty zrealizowano niedługo później, co potwierdzono podczas kontroli z 16 lipca 2019 r. Jako dowód wskazał na pismo [...] WINB z [...] października 2021 r.

GINB zaznaczył, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja została w sposób faktyczny i prawny zakończona na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie dokonanych odstępstw. Organ wojewódzki w trakcie dwóch kontroli stwierdził, że została ona zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i przepisami. Sąd w wyroku z 19 marca 2021 r., wskazał, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie legalności zrealizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym i czy spełnia wszystkie niezbędne wymagania, w tych techniczno - budowlane. Tymczasem postępowanie naprawcze z założenia jest prowadzone w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym lub przepisami techniczno - budowlanymi. Wobec tego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie - istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

Organ odwoławczy opisał pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, określone w art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do kwestionowania przez skarżącą spółkę w odwołaniu wytycznych zawartych w wyroku z 19 marca 2021 r., stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych dodał, że art. 153 p.p.s.a., ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem.

Na zakończenie wyjaśnił, że odstąpił od oceny, czy sporny odcinek sieci stanowi bądź nie obiekt czy urządzenie budowlane, gdyż mogłoby to mieć znaczenie wyłącznie w kontekście ustalenia, czy w sprawie doszło bądź nie do odstępstwa od zatwierdzonego projektu i charakteru tego odstępstwa. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji czyni zaś taką ocenę niedopuszczalną. W przedmiotowej sprawie, postępowanie dotyczące odstępstw dokonanych w ramach realizacji inwestycji nie może zostać zakończone decyzją merytoryczną, ponieważ jest ona w sposób faktyczny i prawny zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym nie ma obecnie podstaw do oceny, czy ewentualnie dokonane odstępstwa miały charakter istotny, ani tym bardziej do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków, w tym zwłaszcza projektu budowlanego zamiennego. Organ wojewódzki prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do działania przez organy nadzoru budowlanego.

W konsekwencji, GINB decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

[...] Sp. j. z siedzibą w O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] listopada 2021 r., zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

a) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., w zw. z art. 59 ust. 1 p.b., poprzez błędne uznanie, że brak ujęcia w sentencji decyzji z [...] maja 2019 r. [...] WINB z [...] maja 2019 r., o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, nr [...], wszystkich obiektów i urządzeń w ramach inwestycji, w tym spornego odcinka sieci wody technologicznej na działce nr [...], jest okolicznością "bez żadnego znaczenia". Podobnie jak nawet brak odniesienia się do powyższego w uzasadnieniu decyzji, a tym samym poprzez wadliwe stwierdzenie, że brak uwzględnienia odcinka sieci wody technologicznej w sentencji i uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza udzielenie pozwolenia na użytkowanie również spornego odcinka sieci wody technologicznej, a w związku z tym również błędne odstąpienie przez organ od oceny, czy sporny odcinek sieci stanowi bądź nie obiekt czy urządzenie budowlane, podczas gdy:

- faktycznie wskazana decyzja z [...] maja 2019 r., nr [...], nie dotyczyła spornego odcinka sieci wody technologicznej, nie obejmowała go ani w sentencji decyzji, ani nawet nie odnosiła się do niego w uzasadnieniu, a tym samym organ nie udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...],

- rozstrzygnięcie decyzji powinno być zawarte w sentencji decyzji zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., co potwierdza jednoznacznie nie tylko powołany przepis prawa, ale także ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych; brak ujęcia spornego odcinka wody technologicznej na działce nr [...] w sentencji decyzji z [...] maja 2019 r., o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, powoduje brak jego ujęcia w powołanej decyzji, a tym samym brak udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego odcinka wody technologicznej na dz. nr [...].

b) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także przez niewystarczające jego rozpatrzenie, a w szczególności:

- brak ustosunkowania się do kwestii podniesionej przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/20, w którym stwierdzono: "W tym miejscu wskazać należy, że organy w wydanych rozstrzygnięciach nie odniosły się do kwestii, czy omawiany sporny odcinek sieci wodociągowej nie stanowi wskazanego w art. 36a ust. 5 pkt 1 urządzenia budowlanego. Definicja urządzeń budowlanych zawarta w art. 3 pkt 9 p.b. wskazuje, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, płace postojowe i place pod śmietniki". W tym przede wszystkim zaniechanie wskazania, że sieć wodociągowa nie stanowi urządzenia budowlanego, lecz obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg), do którego mają zastosowanie przepisy art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b., a zatem słusznie uprzednio [...] WINB w decyzji z [...] grudnia 2019 r., [...] stwierdził, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożył na niego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego,

- pominięcie przez organ II instancji braku uzyskania przez inwestora Prezydenta O. pozwolenia na użytkowanie objętej inwestycją sieci wody technologicznej na dz. nr [...] obręb [...]. Olsztyn będącej własnością skarżącej spółki, niezależnego i odrębnego od uzyskanych dotychczas przez inwestora pozwoleń na użytkowanie poszczególnych odcinków drogi objętej inwestycją (tj. objętych decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] oraz decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...]), nie mających znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy i nie obejmujących pozwolenia na użytkowanie sieci wody technologicznej na dz. nr [...] obręb [...] w O..

Zdaniem skarżącej, w dalszym ciągu powoduje obowiązek stwierdzenia dopuszczenia się przez inwestora istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 p.b., od zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną przez Wojewodę z [...] marca 2015 r., nr [...], decyzją zmieniającą z [...] czerwca 2015 r., nr [...] i z [...] listopada 2018 r., nr [...], projektu budowlanego zakończonej budowy odcinka sieci wody technologicznej na dz. [...] obręb [...]. O. będącej własnością skarżącej spółki, zrealizowanej w ramach przedsięwzięcia pn. "Zadanie I - Budowa ulicy [...] w O. na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul [...] (łącznie ze skrzyżowaniem) do projektowanej obwodnicy O." w ramach przedsięwzięcia "Budowa ulicy [...] w O. od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do projektowanej obwodnicy O. wraz z przebudową ul [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do zaprojektowanego węzła drogowego w ciągu obwodnicy". Z uwagi na fakt stwierdzenia, że odcinek istniejącej sieci wodociągowej, który według mapy do celów projektowych powinien znajdować się w liniach rozgraniczających drogi w rzeczywistości usytuowany jest na terenie dz.nr [...] obręb [...] O., w konsekwencji inwestor z uwagi na fakt położenia istniejącego odcinka sieci dokonał włączenia również drugiego odcinka na terenie ww. działki, a ponadto stwierdzony przebieg odcinka pierwszego jest inny niż zakładał zatwierdzony projekt budowlany, mając przy tym na uwadze lokalizację dz.nr [...] poza obszarem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi co w rezultacie nadal powoduje konieczność nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego obejmującego odcinki sieci wody technologicznej na dz.nr [...] obręb [...] O. stanowiącej skarżącej spółki, ze wskazaniem, że projekt zamienny powinien składać się z projektu: a) zagospodarowania terenu w postaci określonej w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., oraz powinien posiadać wszystkie opinie, uzgodnienia i badania i sprawdzenia wykonanego odcinka sieci; b) architektoniczno-budowlanego zawierającego część rysunkową w zakresie przekroju normalnego i podłużnego, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskie z 25 kwietnia 2012 r. dotyczącą odcinków sieci wody technologicznej na działce nr [...] obręb [...] O.; c) także ewentualnie innymi wymogami postanowionymi przez [...] WINB, d) ze wskazaniem, że osoba sporządzająca projekt zamienny powinna legitymować się stosownymi uprawnieniami budowlanymi do projektowania oraz aktualnym zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego, zgodnie z art. 12 ust 7 p.b.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów w których umorzono postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja została w sposób faktyczny i prawny zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem organów, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Zatem postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących, postępowanie nie jest "bezprzedmiotowe", gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zawierała w sentencji wymienionych wszystkich obiektów i urządzeń w ramach inwestycji, w tym spornego odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...].

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej spółce.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- decyzją z [...] marca 2015 r. Wojewoda udzielił Prezydentowi O. zezwolenia na realizację opisanej w sprawie inwestycji drogowej;

- w ramach tej inwestycji przewidziano m. in. przebudowę odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...], znajdującego się w granicach linii wyznaczających obszar tymczasowego zajęcia nieruchomości na cele realizacji inwestycji drogowej.

- 9 sierpnia 2019 r. do WINB wpłynęła skarga skarżącej spółki wskazująca, że inwestor zrealizował przebudowę sieci niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (dokonał przesunięcia wodociągu w głąb dz. nr [...], przez co uniemożliwił odtworzenia bramy i ogrodzenia nieruchomości; spółka wniosła także o odtworzenie istniejącego wcześniej zjazdu na tę nieruchomość);

- w trakcie kontroli budowy (19 listopada 2019 r.) na dz. nr [...] ustalono, że: a) inwestor zmienił przebieg odcinka sieci wodociągowej o 3,07 m w stosunku do projektowanego, b) w wyniku tej zmiany włączenie do istniejącego odcinka sieci nastąpiło na dz. będącej własnością Spółki; c) przedstawiciele inwestora stwierdzili, że zmiana przebiegu wodociągu została przez projektanta zakwalifikowana jako "nieistotne odstępstwo", d) roboty zostały zakończone, a teren uporządkowano;

- WINB pismem z 25 listopada 2019 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji Wojewody z [...] marca 2015 r.;

- decyzją z [...] grudnia 2019 r. WINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego odcinki wody technologicznej na dz. nr [...], składającego się ze szczegółowo określonych elementów;

- decyzją z [...] lipca 2020 r. GINB uchylił ww. decyzję w części zawierającej wskazanie, że projekt budowlany zamienny powinien składać się z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i w tej części umorzył postępowanie; określił też nowy termin przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zaś w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego;

- WSA w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1800/20) uchylił obie powyższe decyzje; w "wytycznych" wskazano między innymi na konieczność ustalenia czy sporny odcinek sieci wodociągowej stanowi obiekt budowlany, czy też urządzenie wymienione w art. 3 pkt 9 p.b. a tym samym czy odstępstwo w zakresie jego budowy w ogóle stanowi odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.; wskazano również na konieczność ustalenia, czy inwestycja została formalnie zakończona poprzez uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie (co zdaniem Sądu zamykałoby możliwość dalszego prowadzenia postępowania naprawczego) oraz zbadanie, czy ogrodzenie nieruchomości należącej do Spółki zostało odtworzone;

- ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki włączył do akt sprawy własną decyzję z [...] maja 2019 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót odcinka ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (...) na dz. nr [...], [...], [...] i [...];

- jako roboty pozostałe do wykonania organ w decyzji udzielającą pozwolenia na użytkowanie określił: docelowe oznakowanie poziome i pionowe, sygnalizacja świetlna, oświetlenie drogowe, humusowanie skarb wraz z obsianiem, zieleń drogowa, chodnik dla pieszych, ścieżka rowerowa, zjazdy od km 0+580 do 0+618;

- decyzją z [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego ww. decyzją zrid projektu budowlanego a GINB utrzymał ją w mocy.

3. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a. – por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2401/19). Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów spełniają powyższe wytyczne.

Podkreślić należy, że jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego inwestor - Prezydent O. - uzyskał pozwolenie na użytkowanie inwestycji drogowej - przebudowywanej ul. [...] (decyzja [...] WINB z [...] maja 2019 r.). Decyzja ta szczegółowo określała, jakie roboty pozostały jeszcze do zrealizowania. Żadne z nich nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, w tym zwłaszcza spornego odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...]. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że: "brak uwzględnienia odcinka sieci wody technologicznej w sentencji i uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza brak udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego odcinka sieci wody technologicznej".

Zasadnie zatem twierdzą organy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmowała także ww. odcinek sieci wody technologicznej (skoro nie wymienia go ani żadnego innego elementu infrastruktury sieciowej jako niezrealizowanego). Potwierdzają to również wpisy zawarte w dzienniku budowy (por. wpis z 25 lipca 2017 r. wskazujący że "przystąpiono do włączenia odcinka w uzgodnieniu z [...]" oraz wpis z 2 sierpnia 2017 r. stwierdzający: "sieć wody technologicznej do [...] – wykonano"). Prawidłowo przyjęły również organy, że skoro decyzja zrid obejmowała m. in. przebudowę odcinka sieci wody technologicznej na dz. nr [...] wraz z przebudową ul. [...], to stanowiła również ważną część inwestycji drogowej, na której użytkowanie organ wojewódzki udzielił pozwolenia decyzją z [...] maja 2019 r. po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 6 maja 2019 r. (w aktach sprawy). Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1616/16).

Zdaniem Sądu, nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że w sentencji decyzji nie ma wskazania wszystkich elementów inwestycji, w tym wszystkich obiektów i urządzeń związanych z realizowaną inwestycją drogową. W ramach tego typu inwestycji wykonuje się roboty przy bardzo dużej liczbie obiektów, w tym również sieciach i innych elementach infrastruktury technicznej. Są one zawsze określane w decyzji.

Dodatkowo należy podkreślić, że pozostałe do wykonania roboty zrealizowano niedługo później, co potwierdzono podczas kontroli z 16 lipca 2019 r. (por. pismo [...] WINB z [...] października 2021 r. – w aktach sprawy).

Zatem w niniejszej sprawie sporna inwestycja została w sposób faktyczny i prawny zakończona na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie dokonanych odstępstw. Organ wojewódzki w trakcie dwóch kontroli stwierdził, że została ona zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie.

4. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Jest to efekt tego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie legalności zrealizowanego obiektu. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym i czy spełnia wszystkie niezbędne wymagania, w tych techniczno-budowlane.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1063/20).

Postępowanie naprawcze z założenia jest prowadzone w odniesieniu do obiektu zrealizowanego niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z treścią zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym lub przepisami techniczno-budowlanymi. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie - istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Takie postępowanie niewątpliwie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 335/14, wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 398/19). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/18).

5. Prawidłowo również wskazały organy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem danej inwestycji i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu, organy zasadnie również odstąpiły od oceny, czy sporny odcinek sieci stanowi bądź nie obiekt czy urządzenie budowlane, gdyż mogłoby to mieć znaczenie wyłącznie w kontekście ustalenia, czy w sprawie doszło bądź nie do odstępstwa od zatwierdzonego projektu i charakteru tego odstępstwa. Fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji czyni zaś taką ocenę niedopuszczalną. Postępowanie w sprawie odstępstw dokonanych w ramach realizacji inwestycji nie może zostać zakończone decyzją merytoryczną, ponieważ jest ona w sposób faktyczny i prawny zakończona decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ma zatem obecnie podstaw do oceny, czy ewentualnie dokonane odstępstwa miały charakter istotny, ani tym bardziej do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków, w tym zwłaszcza projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach organ wojewódzki prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do działania przez organy nadzoru budowlanego.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.