Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 46/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 20 ust. 1a, art. 24 ust. 4 pkt 4, art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 czerwca 2011 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył na A. D., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą A A. D., karę pieniężną w wysokości 2000 zł. za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 92 ust. 1 i 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.3 załącznika do w/w ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że jego wcześniejszą decyzję z dnia 24 lutego 2011 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy, uchylił w całości Główny Inspektor Transportu Drogowego, nakazując w ponownym rozpoznaniu ustalenie charakteru współpracy pomiędzy stroną postępowania a B Sp. z o.o. w zakresie kontrolowanego przewozu, poprzez jednoznaczne ustalenie kto był organizatorem kontrolowanego przewozu oraz czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania ustalono, że w dniu 5 stycznia 2011 r. w miejscowości [...] i (przystanek [...] wieś) został zatrzymany do kontroli autobus [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował T. M. Kierowca okazał kontrolującemu m.in. wypis nr 7 z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie [...]-[...], wydanego dla przedsiębiorcy B Sp. z o.o.; wypis nr 16 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla A A. D.; zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wymogów ustawowych wystawione przez tegoż przewoźnika, a także nieobowiązujący (niezatwierdzony) rozkład jazdy, według którego realizował kontrolowany przewóz. Kontrolujący stwierdził, że wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie odbywa się bez obowiązującego rozkładu jazdy oraz z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Na tej podstawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w toku którego strona, tj. A. D. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A A. D., wskazała, że o fakcie wprowadzenia zmian w rozkładach jazdy na kontrolowanej linii Prezydent Miasta Opola został zawiadomiony pismem z dnia 3 listopada 2010 r., jednakże do chwili kontroli nie wydał żadnej decyzji w tej sprawie. Opierając się na uzyskanych od Prezydenta Miasta Opola informacjach ustalono, że okazany podczas kontroli rozkład jazdy, zgodnie z którym strona realizowała przewóz, nie był rozkładem jazdy obowiązującym do okazanego zezwolenia nr [...]. Celem dokonania ustaleń wskazanych przez organ odwoławczy zostali przesłuchani - w dniu 25 maja 2011 r. oraz w dniu 3 czerwca 2011 r. - A. D, M. D., a także J. D., który działając jako pełnomocnik strony potwierdził, że kontrolowany w dniu 5 stycznia 2011 r. przewóz wykonywany był przez przedsiębiorcę A. D. na zasadzie art. 5 Prawa przewozowego. W rozważaniach prawnych organ wskazał na wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie m.in. przewozów regularnych, oraz podkreślił, że stosownie do treści art. 20 ust. 1a tej ustawy załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Ponadto zgodnie z art. 5 Prawa przewozowego, przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Dokonując oceny stanu faktycznego w świetle tych regulacji organ uznał, że to A. D. wykonywała w dniu 5 stycznia 2011 r. przewóz regularny osób na linii komunikacyjnej [...]-[...] bez aktualnego (zatwierdzonego) rozkładu jazdy, co potwierdza okazane przez kierowcę zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, do którego załączony został nieaktualny rozkład jazdy, a zgodnie z którym kierowca wykonywał kontrolowany przewóz. Strona wykonywała czynności świadomie i w sposób zorganizowany, a świadczą o tym wywieszone i upublicznione (nieaktualne) rozkłady jazdy znajdujące się na przystankach na linii komunikacyjnej [...]-[...]. Zarówno A. D., jak i jej pełnomocnik wyraźnie określili, że przedmiotowy przewóz realizowany był na zasadzie określonej w art. 5 Prawa przewozowego poprzez powierzenie jego wykonania przez B Sp. z o.o., który był jego organizatorem. Następnie organ uznał, opierając się o przepis art. 81 K.p.a., opisywane naruszenia za w pełni udowodnione. Rozstrzygnięcie w sprawie oparł na art. 7 K.p.a., dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, oraz dążąc do wszechstronnego i popartego dowodami wyjaśnienia sprawy, a także umożliwiając stronie udział w postępowaniu oraz dając jej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Równocześnie organ podkreślił, że jako dowód dopuścił wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i spełnił wymogi art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. stwierdziła, że wnosi i wywodzi, jak w swoim poprzednim odwołaniu z dnia 17 marca 2011 r., w którym domagała się uchylenia decyzji o nałożeniu kary, pozbawienia jej rygoru natychmiastowej wykonalności, zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na Prezydenta Miasta Opola, pociągnięcia do odpowiedzialności Wojewódzkiego Inspektora za złamanie zakazu dyskryminowania strony postępowania oraz wyjaśnienia okoliczności dokonania kontroli na terenie powiatu opolskiego przez pracownika z Oddziału Terenowego w Prudniku. Zarzuciła, że brak było podstaw do nałożenia kary, rażąco naruszono art. art. 6, 7, 8, 9 oraz 12 K.p.a., a także inne przepisy proceduralne, głównie art. art. 35 § 3, 77 § 1, 80, 81, 97 § 1 pkt 4 oraz 225 K.p.a., a ponadto organ stosował terminologię nieokreśloną ustawowo. Zaakcentowała, że realizowała przewóz na zasadzie art. 5 Prawa przewozowego, co sprawia, że nie powinna być adresatem decyzji. Powierzający - B Sp. z o.o. zgłosił w dniu 12 listopada 2010 r. fakt zmiany rozkładu jazdy, a następnie oświadczył, że pismo w tym zakresie należy potraktować jako wniosek o zmianę wydanego zezwolenia. Wniosek nie został rozpatrzony, a właściwy organ nie wezwał do jego uzupełnienia z określeniem skutków w razie niezastosowania się do wezwania. Nie wydał też decyzji odmownej. Powyższe spowodowało wniesienie skargi do Rady Miasta Opola, a także świadczy o wystąpieniu zagadnienia wstępnego i konieczności zawieszenia postępowania. Przemilczenie tych faktów przez Inspektora Wojewódzkiego stanowi o złamaniu zasady określonej w art. 8 K.p.a. Kolejne nieprawidłowości orzekającego organu polegały na: popełnieniu błędów w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (brak daty, przedmiotu, pełnych pouczeń o uprawnieniach strony), nieuprawnionym żądaniu poparcia wyjaśnień dowodami, wskazaniu nieczytelnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, posługiwaniu się pozaustawowymi i niewyjaśnionymi bliżej pojęciami oraz sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., tj. z pominięciem (nieomówieniem) dowodu w postaci zawiadomienia Prezydenta Miasta o zmianie rozkładu jazdy. Ponadto nie było również podstaw do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, gdyż nie jest ona skomplikowana. W ocenie strony, nałożenie na nią kary jest wynikiem "nagonki" na jej przedsiębiorstwo, zwłaszcza gdy zważyć, że kontroli dokonywał funkcjonariusz "ściągnięty" z innego terenu, na którego pracę składane były wcześniej skargi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego - decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na A. D. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A A. D. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, wykonując przewóz drogowy osób - przy wykonywaniu przewozów regularnych - kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Stosownie do treści 18 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, a w myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym realizowane są zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Według art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym), którego lp. 2.3 stanowi, że wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Odnośnie przypisanego stronie naruszenia organ odwoławczy odwołał się do ustaleń faktycznych co do przedłożonych przez kierowcę pojazdu dokumentów oraz wskazał, że pełnomocnik J. D. zeznał, iż przewóz z dnia 5 stycznia 2011 r. wykonywany był przez przedsiębiorcę - A. D. na zasadzie powierzenia jej przewozu przez B Sp. z o.o., w oparciu o art. 5 ustawy Prawo przewozowe. W tym zakresie organ dostrzegł, że w świetle obowiązujących przepisów takie powierzenie jest dopuszczalne, z tym że przewoźnik powierzający wykonywanie przewozu innym przewoźnikom, na całej przestrzeni przewozu lub jej części, ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. Urząd Miasta Opola przesłał organowi pierwszej instancji rozkład jazdy obowiązujący na kontrolowanej trasie od dnia 17 maja 2010 roku. Porównanie powyższego rozkładu jazdy z rozkładem jazdy okazanym przez kierowcę do kontroli wykazało, że strona wykonywała transport drogowy osób na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w oparciu o nieobowiązujący (niezatwierdzony) rozkład jazdy. Odnośnie podnoszonej w odwołaniu kwestii zgłoszenia zmiany rozkładu jazdy organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (ust. 2). W oparciu o ten przepis Główny Inspektor wywodził, że dokonując kwalifikacji omawianego zgłoszenia z 3 listopada 2010 r., jako wniosku o zmianę zezwolenia, strona winna była załączyć do niego dokumenty wskazane przez Prezydenta Miasta Opola w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. Niedopełnienie warunków formalnych, mimo otrzymania pisemnego pouczenia, skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Strona, nie posiadając formalnego potwierdzenia, że zmiana rozkładu jazdy została dokonana, powinna była wstrzymać się od korzystania z nowego rozkładu jazdy. Ponadto, w opinii organu odwoławczego, zarzuty strony dotyczące stosowania przez organ pierwszej instancji "peudoprawniczego slangu" są niezasadne, gdyż sformułowanie "niezatwierdzony" rozkład jazdy może być stosowane zamiennie ze słowem "nieobowiązujący", choćby po to, aby nie nadużywać tego drugiego. Z kolei wezwanie strony do złożenia wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień było zasadne, bo strona nie jest zwolniona od współudziału w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Za bezzasadną uznał organ odwoławczy skargę strony na czynności Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz wniosek o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w związku z kontrolą drogową, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo i bez uchybienia przepisom prawa, w tym zasadzie niedyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, przeprowadził czynności kontrolne, z których następnie sporządzony został protokół kontroli podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę T. M. Strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, odpowiednio pouczona o swoich prawach, w tym o prawie do czynnego udziału w sprawie, z którego skorzystała. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, poza informacją o fakcie wszczęcia postępowania, strona została pouczona, że zgodnie z art. 10 K.p.a. ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu tym poinformowano także stronę, że w razie niezłożenia wyjaśnień lub złożenia wyjaśnień, ale bez przedstawienia na ich poparcie dowodów, organ wyda decyzję w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Podsumowując ten fragment wywodów organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa proceduralnego należy uznać za nieuzasadnione, a ponadto - jego zdaniem - nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Radę Miasta Opola skargi M. D. na naruszenie praworządności i interesu strony oraz przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy przez Prezydenta Miasta Opola, gdyż dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy rozstrzygnięcie Rady nie będzie miało znaczenia.

W skardze na tę decyzję A. D. - A wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła, że doszło do naruszenia przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy - po pierwsze - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 5 Prawa przewozowego, co polegało na przyjęciu, że przewoźnik może powierzać wykonywanie przewozu innym przewoźnikom, ale nie odpowiada za ich czynności jak za swoje; po wtóre, prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie faktu, że wnioskiem z dnia 3 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Opola został poinformowany o kosmetyce rozkładu jazdy autobusów na linii regularnej relacji [...] – [...]. W motywach skargi A. D. ponownie podkreśliła, że Spółka - B powierzyła jej wykonywanie przewozów na przedmiotowej linii, zatem nie rozumie powodów nałożenia na nią kary. Ponadto w innej sprawie, w identycznym stanie faktycznym, wymierzono karę w wysokości 500 zł, przyjmując, że naruszenie przepisów polega na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Powtórzyła również zgłaszany w postępowaniu administracyjnym argument, że prośba o zmianę posiadanego zezwolenia w zakresie rozkładu jazdy została zignorowana przez Prezydenta Miasta Opola.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ponownie omówił sposób rozumienia art. 5 Prawa przewozowego, akcentując, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Na takie prowadzenie działalności gospodarczej składają się nie tylko wykonywanie przewozów, lecz ich organizacja, dystrybucja biletów, rozliczenia finansowe i odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy przewozie osób i rzeczy. Od przedsiębiorcy prowadzącego tę działalność gospodarczą objętą zezwoleniem zależy, czy i w jakim zakresie będzie korzystał przy wykonywaniu samego przewozu ze środków, sprzętu i osób będących w dyspozycji innego przewoźnika. W ocenie organu odwoławczego podmiotem odpowiedzialnym za organizację przewozów w rozpatrywanej sprawie była A. D., która podjęła się wykonywania regularnych przewozów osób na podstawie zezwolenia udzielonego innemu przewoźnikowi. Z ustaleń dokonanych podczas kontroli oraz z zeznań inspektora wynika, że strona wykonuje transport drogowy osób na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w oparciu o nieobowiązujący (niezatwierdzony) rozkład jazdy. Wobec powyższego zostało potwierdzone, że w dniu kontroli, tj. 5 stycznia 2010 r., skarżąca wykonywała transport drogowy osób przez posiadającego zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja z dnia 8 listopada 2011 r., którą Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na A. D. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A A. D. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 92 obowiązującej w dacie orzekania przez organ odwoławczy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej także u.t.d., zgodnie z którym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (ust. 1), podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15000 zł. W odniesieniu do kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15000 zł (ust. 2), natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (ust. 4). Za stwierdzone przez organ naruszenie, polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy wspomniany załącznik przewiduje karę w wysokości 2000 zł (lp. 2.3 załącznika do u.t.d.). Z uwagi na stwierdzone przez organy Inspekcji Transportu Drogowego naruszenie, wskazać trzeba, że po myśli art. 18 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które - zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy - kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli, a załącznikiem do tego zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Z kolei przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. przewiduje możliwość powierzenia wykonywania przewozu regularnego osób, w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo przewozowe, przez przewoźnika w ramach posiadanego przez niego zezwolenia innemu przewoźnikowi, z tym że przewoźnik powierzający wykonywanie takiego przewozu ponosi odpowiedzialność za czynności innego przewoźnika jak za swoje własne (art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1237/06 (patrz: LEX nr 366227) - a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela w całej rozciągłości - przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w powiązaniu z art. 5 Prawa przewozowego dopuszcza wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet o częstotliwość wykonywanych przewozów, lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu.

W okolicznościach sprawy organy obu instancji zgodnie uznały, że skarżąca podjęła się wykonywania przewozów regularnych na linii [...]-[...] i działała na własny rachunek, choć materiał dokumentacyjny przedłożony Sądowi nie potwierdza tego stanowiska, a przedstawione w obu decyzjach wyjaśnienia organów w tej podstawowej dla sprawy kwestii są wyjątkowo lakoniczne i sprowadzają się tylko do ogólników oraz końcowych wniosków. Z całą pewnością nie przekonuje o słuszności prezentowanego poglądu praktycznie jednozdaniowe uzasadnienie merytoryczne decyzji w tym zakresie, zaś przytoczone ustalenia faktyczne dotyczące jedynie dokumentów, które okazał kierowca kontrolowanego pojazdu, są niewystarczające do przyjęcia, że A. D. odpowiada za pełną organizację przewozu (jako odrębny podmiot prowadzący działalność gospodarczą), zwłaszcza gdy nie zbadano np. który podmiot został ujawniony na biletach jako strona umowy, wedle czyjego regulaminu odbywał się przewóz osób, jak wyglądały ewentualne rozliczenia finansowe pomiędzy Przedsiębiorstwem skarżącej a Spółką posiadającą zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego na przedmiotowej linii, czy podmioty te łączyła jakaś umowa. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, a także w skardze, konsekwentnie twierdziła, że posiada jedynie licencję na wykonywanie krajowego transportu osób, zaś Spółka - B powierzyła jej wykonywanie przewozów regularnych na trasie [...]-[...]. Taka sytuacja jest niewątpliwie dopuszczalne w świetle art. 5 Prawa przewozowego. Podobne stanowisko, w imieniu skarżącej, wyraził też J. D., co zostało wprawdzie odnotowane w podjętych decyzjach, jednak stanowisko to nie podlegało żadnej weryfikacji, bowiem nie można za nią uznać ograniczenia się wyłącznie do zacytowania poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bez równoczesnego odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy, że powodem uchylenia przez organ odwoławczy pierwszej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lutego 2011 r. było zalecenie wyjaśnienia charakteru współpracy pomiędzy stroną postępowania a B Sp. z o.o. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzyskał jedynie oświadczenia kwestionujące pogląd o organizowaniu przez skarżącą przedmiotowego przewozu. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że ustalony stan faktyczny sprawy na tyle uległ zmianie, by pozwalał uznać A. D. za stronę postępowania, a wątpliwości w tej kwestii nie usuwają uzasadnienia decyzji, co sygnalizowano już wcześniej. Wątpliwości te potęguje fakt, że w zbliżonym stanie faktycznym, w sprawie o sygn. akt. II SA/Op 47/12, organy przyjęły, iż przewóz regularny osób wykonywany faktycznie przez A. D. został jej powierzony przez B Sp. z o.o. Oczywiście nie można wykluczyć, że w niniejszej sprawie przedmiotowy przewóz odbywał się na odmiennych zasadach, dlatego tak ważne było przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego. Działanie organów decyzyjnych w komentowanym zakresie należy uznać za wadliwe, bo z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie wyjaśniono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, który pozwoliłby na prawidłowe określenie zarówno strony postępowania, jak i popełnionego naruszenia. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, by móc zastosować odpowiedni przepis prawa. Natomiast należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 K.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Pominięcie wskazanych obowiązków poddaje w wątpliwość trafność oceny orzekających w niniejszej sprawie organów odnośnie wystąpienia przesłanek do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Poza tym, zdaniem Sądu, podjęte rozstrzygnięcia naruszają określoną w art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, gdyż stanowisko o kluczowym znaczeniu dla sprawy - co do podmiotu wykonującego przedmiotowy przewóz - nie zostało oparte na przekonujących podstawach a jednocześnie organy obu instancji w ogóle nie podały przyczyn odmowy uwzględnienia przeciwnego w tej mierze dowodu w postaci wyjaśnień A. D. oraz J. D. Powyższe świadczy również o niedochowaniu wymogów art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten nakładał zatem na organy obowiązek rzeczowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska przemawiającego za nałożeniem na konkretny podmiot przewidzianej ustawowo kary pieniężnej oraz zobowiązywał do przedstawienia wnikliwych rozważań odnośnie zastosowanych regulacji prawnych, czego orzekające organy nie dokonały.

Już tylko z opisanych wyżej przyczyn podjęte w sprawie decyzje należało uchylić, jednak nie można również nie dostrzec występujących w nich sprzeczności, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, a co stanowi o naruszeniu zastosowanych norm prawa materialnego oraz z całą pewnością nie służy realizacji zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że A. D. nie posiadała w dniu kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, zatem stanowisko organów administracji, że przewozu tego dokonywała w ramach własnej firmy, na własny rachunek, nie koresponduje z przypisanym jej naruszeniem, określonym w lp. 2.3 załącznika do ustawy, polegającym na wykonywaniu transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy. W tym miejscu przypomnieć należy, że podmiotem posiadającym wymagane zezwolenie była Spółka - B, która posiadała ważny w dniu kontroli rozkład jazdy, choć nie był on realizowany. Wyjaśnić również przyjdzie - odnosząc się do wadliwego w tej mierze poglądu skargi - że po myśli art. 20 ust. 1 u.t.d. w zezwoleniu określa się w szczególności:

1) warunki wykonywania przewozów;

2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1a u.t.d. załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy. Powyższe regulacje wskazują, że zmiana rozkładu jazdy oznacza zmianę uprzednio wydanego zezwolenia, zatem słusznie argumentował organ odwoławczy, że brak formalnego potwierdzenia, iż zmiana rozkładu jazdy została dokonana, powinien skutkować wstrzymaniem się od korzystania z "nowego", dopiero wnioskowanego do zmiany rozkładu jazdy. W konsekwencji należało też uznać, że przedmiotowy przewóz regularny osób powinien odbywać się z uwzględnieniem rozkładu jazdy obowiązującego od 17 maja 2010 r. i okoliczności tej nie może zmienić zarzucana w skardze "bezczynność" w załatwieniu wniosku o zmianę zezwolenia. Końcowo, odnotować przyjdzie, że podnoszona przez skarżącą "bezczynność" nie podlegała badaniu przez Sąd z racji związania granicami rozpoznawanej sprawy (por. cyt. wyżej art. 134 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy spowodowały konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w kwestii kluczowej, a mianowicie podmiotu, który był odpowiedzialny za pełną organizację kontrolowanego przewozu, i - w zależności od tych ustaleń - zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, a następnie do prawidłowego uzasadnienia wydanego aktu.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.