Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 580/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. Ł. Sz. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji, WITD) decyzją z dnia "[...]" nałożył na B. S. (skarżący) karę pieniężną w wysokości 12 tys. zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że w dniu 29 sierpnia 2019 r. przy A zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki A o numerze rejestracyjnym "[...]", którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażerów z ul. A na B w A. Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 16,34 zł. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrola została udokumentowana protokołem z dnia "[...]".

Organ I instancji wskazał, że kierowca podczas kontroli okazał jedynie prawo jazdy oraz swój dowód osobisty. Uznano, że podmiotem faktycznie wykonującym przewóz jest sam kierowca, który nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie przewozu drogowego osób lub na przewóz drogowy osób taksówką. Stwierdzono, że kierowca wykonywał przewóz okazjonalny osób i dlatego powinien legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na przewóz osób. Zaznaczono również, że pojazd nie był oznakowany w sposób przewidziany dla taksówek i nie posiadał również taksometru ani kasy fiskalnej.

W ocenie organu bezspornym jest, że skarżący w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli, wykonywał krajowy transport drogowy osób w ramach przewozu okazjonalnego. Tym samym skarżący powinien posiadać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencję, jednakże strona nie przedstawiła wymaganego dokumentu ani podczas kontroli, ani też w trakcie postępowania wyjaśniającego.

Ponadto w ocenie organu działalność skarżącego polegająca na przewozie okazjonalnym, stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców.

Ustalono również, że pojazd nie był oznakowany w sposób przewidziany dla taksówek, nie posiadał również taksometru ani kasy fiskalnej.

Pismem z dnia 28 października 2019 roku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący takiej działalności nie prowadzi,

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego,

art. 5b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do wskazanej ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym,

art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w o transporcie drogowym w zw. z art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej B. S. wykonywał przewóz osób we własnym imieniu. W chwili zatrzymania do kontroli w pojeździe znajdowało się czterech pasażerów. Przesłuchani w charakterze świadków pasażerowie zeznali, iż korzystali z usługi przewozu wykonywanej przez skarżącego. Usługa została zamówiona za pośrednictwem aplikacji Bolt zainstalowanej w telefonie. Skarżący przewoził pasażerów z ul. A na B w A. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 16,34 zł (słownie: szesnaście złotych trzydzieści cztery grosze). Natomiast przesłuchany w charakterze strony kierowca odmówił w dniu kontroli udzielenia odpowiedzi na wszystkie zadane mu pytania i tym samym nie skorzystał z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 83 § 2 k.p.a. Strona nie wskazała, że wykonywała przewóz osób w imieniu innego podmiotu. Odpłatność usługi przewozu potwierdza protokół kontroli drogowej, protokoły przesłuchania świadków, którzy - co podkreślono - składali zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że strona w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinna posiadać stosowną licencję. Dla oceny odpłatnego charakteru umowy należy rozważyć jaki charakter tego przewozu był przedstawiony pasażerowi - klientowi. Pasażer zamówił usługę, za którą miał zapłacić określoną kwotę pieniędzy. Z tego punktu widzenia była to więc usługa odpłatna.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli skarżący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Podobnie w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła ww. dokumentów. Ponadto, strona od 30 czerwca 2017 r. ma zawieszoną działalność gospodarczą.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1) ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie pojazd, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej oraz z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, a zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Ponadto, należy wskazać, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 5 b ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu Skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego;

5) art. 8 kpa poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślono, ze organ nie wykazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą i wykonywał przewóz okazjonalny w momencie zatrzymania go do kontroli.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazano m.in., że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu, a odnoszących się do konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie usługi przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), w skrócie u.o.t.d..

Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały ustalone na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 sierpnia 2019 r. przy A w A zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki A o numerze rejestracyjnym "[...]", którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażerów z ul. A na B w A. Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 16,34 zł. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrola została udokumentowana protokołem z dnia "[...]" Ustalone wyżej okoliczności potwierdzają również zeznania świadków, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, a także sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna.

Bezsprzecznie w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli skarżący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Podobnie w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła tych dokumentów. Ponadto, skarżący od 30 czerwca 2017 r. ma zawieszoną działalność gospodarczą, której przedmiotem jest pośrednictwo w obrocie nieruchomościami.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżący był podmiotem wykonującym transport drogowy, w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.o.t.d., bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji i wykonywał usługę przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d.

Podnieść należy, że podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego regulują przepisy u.o.t.d.. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.o.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z art. 3 ust. 2 u.o.t.d. wynika, że do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Tym samym przepisy u.o.t.d. znajdują zastosowanie także wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami, które dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. Regulacje u.o.t.d. zawierają również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.o.t.d.). Przy czym, ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.o.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: 1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób; 2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy; 3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

W niniejszej sprawie wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. Tym samym nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym przez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Należy przy tym wskazać, że zasady działania aplikacji Bolt są dostępne dla każdego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację Bolt ma przy tym charakter zorganizowany i ciągły, a przedmiotowa usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego odnośnie do konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji Bolt.

Należało zatem przyjąć, że skarżący pełnił rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu przepisów u.o.t.d. Przy czym działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa, realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, winna być uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu. Stanowisko organów w tej kwestii znajduje potwierdzenie w dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 20 grudnia 2017 r. C-434/15 (opublikowany na stronie internetowej) analizie charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja Bolt. TSUE wskazał w nim między innymi, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług tych kierowców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że z przepisów u.o.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 701/17 oraz z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 166/09; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Wyjaśnienia wymaga, że zaniechanie zarejestrowania prowadzonej działalności gospodarczej, w tym uzyskania stosownych licencji, nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za popełnione naruszenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II GSK 670/08, pub. CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisów ustawy o transporcie drogowym "nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji byłoby w praktyce niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie jej prowadzenie na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej". Innymi słowy – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 529/12) – "wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie na podstawie ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców), czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym".

W świetle zatem powyższych wyjaśnień wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w odnośnych ewidencjach i rejestrach, lecz rzeczywiście wykonuje odpłatnie (i choćby jednorazowo) usługę przewozu osób lub rzeczy, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy. Bez znaczenia zatem – wbrew zarzutom podniesionym w skardze – pozostaje więc okoliczność, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Dlatego też wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.t.d. Bez znaczenia pozostaje więc, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Zdaniem Sądu, pomimo tego że skarżący nie prowadził formalnie działalności gospodarczej, to jego działanie, było faktycznie prowadzoną działalnością odpowiadającą definicji działalności gospodarczej, zawartej w art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.). Dlatego też zarzuty skargi są w tym zakresie pozbawione podstaw.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na jego rzecz, lecz odbyła się ona w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji "Bolt", nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem.

Zgodnie z art. 5b ust. 1 u.o.t.d. podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencji takiej udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek strony.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.o.t.d,. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu m.in. kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Należy zatem stwierdzić, że na skarżącym ciążył obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, który winien być okazany w trakcie kontroli pojazdu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób.

Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego, stwierdzony przez kontrolujących przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego. W myśl bowiem art. 4 pkt 11 u.o.t.d. przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.t.d. definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. W związku z tym uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" zawarte w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300.88) za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, CBOSA). W ocenie Sądu przewóz wykonany przez skarżącego miał taki właśnie charakter. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b u.o.t.d. dopuszcza przewóz okazjonalny: 1. pojazdami zabytkowymi, 2. samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. Nie ulega wątpliwości, że pojazd skarżącego, którym wykonywał przewóz, powyższych wymogów nie spełniał.

Pojazd, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej oraz z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Ponadto, należy wskazać, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu.

Reasumując, przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu, jako wykonawcę przewozu, za którą był odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

W tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, który spoczywa na podmiotach wykonujących faktyczną działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego, nawet gdy nie została ona zgłoszona jako przedmiot prowadzenia działalności gospodarczej. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też nie może być mowy o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu.

Zgodnie zaś art. 92a ust. 1 u.o.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Stosownie do art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. W myśl lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 12.000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.o.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.o.t.d., skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.o.t.d.). Jednakże suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 zł (art. 92a ust. 3 u.o.t.d.).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego wyżej wskazanych kar. W związku z tym, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia (12.000 zł i 8.000 zł) przekraczała sumę kar, o której mowa w art. 92a ust. 3 u.o.t.d., ostatecznie wymierzono skarżącemu karę w maksymalnej przewidzianej w tym przepisie wysokości 12.000 zł.

Organy prawidłowo ustaliły przy tym, że brak było podstaw do zastosowania art. 92b lub 92c u.o.t.d., zwłaszcza że okoliczności objęte hipotezą tych przepisów art. 92b i 92c u.o.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów.

W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zapewniono również skarżącemu udział w postępowaniu. Dlatego też nie można dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów k.p.a.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.