Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 338/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha, Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski (spr.), Janusz Zajda, Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 521/05 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny z Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 521/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.

Decyzją z dnia 9 listopada 2004 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. J. umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zdaniem organu, nie wystąpiły przesłanki stanowiące warunek sine qua non umorzenia zadłużenia, albowiem nie została stwierdzona całkowita nieściągalność. W ocenie ZUS trudna sytuacja materialna skarżącej nie ma charakteru trwałego i może ulec poprawie.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowił odmówić umorzenia zadłużenia ciążącego na skarżącej z tytułu nieopłaconych składek.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia 28 grudnia 2004 r. Powoływała się na trudną sytuację materialną oraz na fakt, że jest osobą bezrobotną, a jej obecny stan zdrowia nie rokuje, aby w najbliższym czasie podjęła pracę zarobkową. Podnosiła, że ZUS nie rozważył jej sytuacji majątkowej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów o właściwości wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.

Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Roszczeń Pracowniczych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje w tym zakresie wynikają z art. 3 u.s.u.s.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak wcale nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc do postępowania przed Zakładem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 15, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu skoro ustawodawca nie wyeliminował w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania z art. 127 k.p.a. oraz z uwagi na to, że nakazał w sprawach uregulowanych w tej ustawie stosować przepisy procedury administracyjnej, przyjąć należy, że od decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Konsekwentnie należy przyjąć, że odwołanie przysługuje do organu administracji publicznej wyższego stopnia, co wynika z art. 127 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w myśl art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w świetle art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia uprawnionymi do rozpatrywania odwołań w rozumieniu k.p.a. w stosunku do administracji publicznej (art. 66 ust. 4 u.s.u.s.) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Organem nadrzędnym jest organ sprawujący nadzór nad działalnością danego organu. Związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł zmianę w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi B. J., ewentualnie o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia 16 listopada 2004 r. nr [...] jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem została wydana przez organ nieuprawniony, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji także z powodu naruszenia właściwości instancyjnej.

W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru, a tym samym decyzja nie może zostać zaskarżona poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS.

Zdaniem organu art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że Kodeks postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś organ ten określany jest zawsze przez odrębne przepisy. Ponadto z przepisu art. 70 Konwencji MOP Nr 102 wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Zatem skoro art. 70 ust. 3 Konwencji MOP Nr 102 oraz art. 84 ust. 4 u.s.u.s. wykluczają możliwość składania odwołań (w tym również odwołań, o których mowa w art. 127 § 1 k.p.a.), a zażalenie stronie nie przysługuje, to jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu pozostaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie tej tezy organ powołał się na brzmienie art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz na konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym mówi art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa Zakładu, co usankcjonowane jest wieloletnią praktyką orzeczniczą dawnego NSA, a potem WSA, zgodnie z którą Zakład w zakresie decyzji o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. działa jako organ administracji. Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.

W ocenie skarżącego, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy czytać łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w wyroku definicję zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżący podkreślił, że ZUS jest organem administracji publicznej, a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem i dlatego art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. odnosi się również do niego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z dnia 16 listopada 2004 r. nr [...] jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem została wydana przez organ nieuprawniony, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji także z powodu naruszenia właściwości instancyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.

Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).

Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.

Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.

W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.