Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 820/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 4 ust 2 pkt 2, par 8 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola,  publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 8 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Powiatu [...] (dalej również jako "strona skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 września 2018 r., nr [...], na mocy którego w oparciu o art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej jako "u.s.p." lub "ustawa") Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą nr [...] z dnia 25 lipca 2018 r. Zarząd Powiatu [...] działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowe lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1587 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. ogłoszony i przeprowadzony na podstawie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...].

Po przedłożeniu uchwały o zatwierdzeniu konkursu wraz z dokumentacją konkursową do Wojewody [...], organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały, zakończone wydaniem w dniu 5 września 2018 r., nr [...] rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności ww. uchwały Wojewoda [...] wskazał, że z przedłożonej wraz w uchwałą dokumentacji konkursowej wynika, że komisja konkursowa po sprawdzeniu ofert kandydatów na stanowisko dyrektora działając na podstawie § 4 rozporządzenia z 2017 r. nie dopuściła do konkursu 3 kandydatów. W ocenie komisji konkursowej, dwie z ofert nie zawierały wskazanych w ogłoszeniu o konkursie wymaganych dokumentów, w tym co do jednej z ofert wskazano - na załączenie nieczytelnej kopii zaświadczenie lekarskiego, co do drugiej - na brak podpisu pod dokumentem "uzasadnienie przystąpienia do oferty (...)" oraz brak poświadczenia za zgodność z oryginałem dyplomu ukończenia studiów. Trzecia oferta nie spełniała, w ocenie komisji konkursowej, wymogu formalnego z uwagi na brak uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

Natomiast organ nadzoru uznał, że uchwały komisji konkursowej o niedopuszczeniu poszczególnych kandydatów do postępowania konkursowego były nieuzasadnione. Zdaniem organu nadzoru, oferty niedopuszczonych do udziału w konkursie kandydatów zawierały bowiem komplet dokumentów, których autentyczność nie była kwestionowana przez komisję konkursową.

W skierowanej przez Powiat [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 września 2018 r., nr [...] wskazano natomiast, że w ocenie strony skarżącej wskazany akt narusza § 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2017 r., poprzez błędne przyjęcie, iż istniały przesłanki do unieważnienia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jedynie braki wskazane w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzania z 2017 r. mogą stanowić przyczynę odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, a podjęcie takiej uchwały z innych przyczyn stanowi naruszenie wskazanego przepisu.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 820/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skoro odrębnym orzeczeniem, to jest wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. o sygn. akt III SA/Gd 705/18 tutejszy Sąd stwierdził nieważność uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], to jest ww. uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...] to do czasu uprawomocnienia się wskazanego wyroku nie można procedować w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 864/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2018 r. o sygn. akt III SA/Gd 705/18. Wskazane orzeczenie stało się tym samym prawomocne.

W konsekwencji postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 820/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie, a następnie zwrócił się do strony skarżącej czy w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 864/21, podtrzymuje wniesioną skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2022 r. strona skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje wniesioną skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 września 2018 r., nr [...].

W ocenie strony skarżącej, zaświadczenie lekarskie o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku, o którym mowa w rozporządzeniu z 2017 r. nie może być uznane za złożenie dokumentu w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 4. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2020 r., o sygn. akt I OSK 1032/19 "ingerencja przeprowadzającego konkurs w treść składanych ofert i wzywanie do ich uzupełnienia lub poprawienia, nie mieszczą się w modelu konkursowego trybu wyboru kandydata". W procedurze konkursu na dyrektora szkoły nie mają zastosowania zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i przepisy k.p.a. Ma to swoje uzasadnienie w charakterze tej procedury, której celem nie jest załatwienie czyjejś sprawy indywidualnej, lecz wyłonienie dyrektora szkoły w postępowaniu konkursowym.

Tym samym skoro oferta przedstawiona przez kandydata była niekompletna, należy uznać, iż komisja konkursowa słusznie odmówiła dopuszczenia kandydata do konkursu. Skoro oferta była niekompletna nie można zatem stwierdzić, że braki w dokumentacji mogą rodzić stan niepewności co do możliwości przeprowadzenia konkursu i wymagać prowadzenia czynności zmierzających do ich usunięcia. Komisja konkursowa nie miała uprawnień do wzywania kandydata aby ten przedłożył dokument poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. To na kandydacie spoczywa obowiązek aby ten dostarczył dokument, z którego wynika jednoznaczny brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym.

Strona skarżąca wskazała dalej, że komisja konkursowa słusznie również nie dopuściła do konkursu kandydatki, która przedłożyła dyplom ukończenia studiów bez poświadczenia wskazanego dokumentu za zgodność z oryginałem. Ponownie nawiązując do przedstawionej wyżej tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2020 r., o sygn. akt I OSK 1032/19, strona skarżąca podkreśliła, że to na kandydatce spoczywał obowiązek, aby złożone przez nią dokumenty były zgodne z wymogami wynikającymi z Rozporządzenia z 2017 r. Skoro zatem kandydatka przedłożyła dokument, który nie był poświadczony za zgodnością z oryginałem, to jej ofertę zdaniem strony skarżącej, zasadnie odrzucono jako niezgodną z warunkami stawianymi przez ustawodawcę.

Pochodząc końcowo do zagadnienia niedopuszczenie przez komisję konkursową kandydata, który nie przedłożył w całości dokumentu aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, w ocenie strony skarżącej, nie sposób uznać iż komisja konkursowa działała w sposób błędny.

W tym zakresie wskazano, że do każdego aktu nadania stopnia awansu, również dotyczącego stopnia uzyskanego z mocy prawa, obowiązkowo dołącza się uzasadnienie, zgodnie z wzorami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli. Ponieważ rozporządzenie nie określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie aktu nadania stopnia awansu zawodowego, przy jego sporządzaniu należy uwzględniać przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi zaś w myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. integralną część decyzji i jest oceniane łącznie z osnową decyzji. Mając zatem na uwadze fakt, że uzasadnienie decyzji jest częścią dokumentu aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, nie sposób jest uznać, iż w niniejszej sprawie kandydat złożył kompletny dokument. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2020 r., o sygn. akt I OSK 1032/19 "komisja na podstawie złożonej oferty podejmuje uchwałę o dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego, brak jest możliwości uwzględnienia okoliczności znanych ewentualnie komisji z urzędu, takich jak dotychczasowe sprawowanie funkcji dyrektora". Tym samym ewentualna wiedza komisji na temat tego, iż kandydat dysponuje aktem nadania stopnia nauczyciela mianowanego nie powinna decydować o dopuszczeniu kandydata do konkursu. Komisja konkursowa w swoim działaniu jest bowiem ograniczona do badania złożonej przez kandydata oferty. Skoro zatem oferta była niekompletna, komisja konkursowa słusznie nie dopuściła także tego kandydata do konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny ocenia legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego) organ nie naruszył prawa.

W niniejszym przypadku skargą objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 5 września 2018 r., nr [...] na mocy którego stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P.

Z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodził Powiat [...].

Zgodnie z art. 76 ust. 1 i art. 77 ustawy, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały powiatu, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Stosownie do art. 79 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z kolei przepis art. 79 ust. 3 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 - na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Jest oczywiste, że organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W podstawie prawnej uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wskazano § 8 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 32 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że Zarząd Powiatu [...] zatwierdzając uchwałą z dnia 25 lipca 2018 r. konkurs na Dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P., ogłoszony i przeprowadzony na podstawie uchwały Zarządu Powiatu nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r., rażąco naruszył przepisy prawa, i w konsekwencji zasadnie stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podnieść istotną okoliczność, która bezpośrednio wpływa na ocenę prawidłowości kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego.

Poza sporem było, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., o sygn. akt III SA/Gd 705/18 stwierdził w całości nieważność uchwały (będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]), a mianowicie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...] zatwierdzającej konkurs na Dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. Natomiast wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 864/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Orzeczenie to stało się więc prawomocne.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ustawodawca w przepisie tym wprowadził - związanie - prawomocnym orzeczeniem. Związanie to dotyczy nie tylko stron i sądu, który wydał dane prawomocne orzeczenie, lecz także innych sądów i innych organów państwowych, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także innych osób.

W art.170 p.p.s.a. ustawodawca akcentuje wymóg związania poprzez taki kształt regulacji, gdzie eksponuje go na początku, a następnie odnosi się nie tylko do stron i sądu, który wydał dane orzeczenie, lecz także do innych sądów i organów państwowych, a nawet do innych osób w przypadkach przewidzianych w ustawie. Wprowadzenie związania prawomocnym orzeczeniem służy nie tylko kształtowaniu i umacnianiu jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, ale jednocześnie sposobu rozumienia prawa w odniesieniu do danego kluczowego zagadnienia normatywnego. W doktrynie podkreśla się ratio legis tego rozwiązania normatywnego, które gwarantuje nie tylko zachowanie spójności, czy też logiki działania organów państwowych, ale jednocześnie zapobiega funkcjonowaniu takich rozstrzygnięć, które nie da się pogodzić w ujęciu systemowym (B. Dauter (w;) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021 r., LEX/el. 2021, komentarz do art. 170, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Zastosowanie art. 170 p.p.s.a., a zatem wynikająca z tego unormowania moc wiążąca prawomocnego orzeczenia oznacza, że "(...) dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (...)", (B. Dauter...jw.).

Powyższe poglądy literatury prawa potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle regulacji przedmiotowego przepisu, które również podkreśla znaczenie systemowe art. 170 p.p.s.a. Konsekwencje jego zastosowania sprowadzające się do związania prawomocnym orzeczeniem także innych sądów i innych organów państwowych stanowi swoistą gwarancję właściwego sposobu rozumienia danego zagadnienia prawnego, które zostało zawarte w prawomocnym wyroku.

Tym samym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł tej okoliczności istnienia prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] (...), będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, pominąć. Ponadto - co istotne - Sąd był tym prawomocnym wyrokiem związany. Zarówno treść rozstrzygnięcia wyroku WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 705/18 (w pełni następnie zaakceptowanego przez NSA) oraz treść rozstrzygnięcia zarządzenia nadzorczego Wojewody [...] są tożsame, a mianowicie stwierdzają nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] zatwierdzającej konkurs na Dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. W aspekcie powyższych rozważań należy również podkreślić, że wyrok sądu administracyjnego unieważniającego uchwałę wywołuje skutek ex tunc czyli skutek z mocą wsteczną, co oznacza, że uchwała w przedmiocie konkursu jest nieważna od samego początku, tj. od momentu jej podjęcia. Konkludując, uchwała Zarządu Powiatu [...] z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. w świetle prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego była nieważna od samego początku.

W konsekwencji związanie powyższym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powoduje, że ocena prawidłowości podjętej uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonywana przez Sąd nie może być odmienna ani tym bardziej przeciwstawna dokonanej już w tym zakresie ocenie zawartej w prawomocnym wyroku. Jednak przede wszystkim powinna być zgodna z wynikiem tej oceny w postaci stwierdzenia jej nieważności.

Powyższe przekłada się na niemożność uwzględnienia przez Sąd wniesionej przez Powiat [...] skargi, w której domagano się "uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru", a także na niemożność dokonania innej oceny uchwały oraz skutków tej oceny z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem sądu. W konsekwencji wniesiona przez Powiat [...] skarga, już z powyżej podniesionych przyczyn, musiała podlegać oddaleniu.

Niemiej, Sąd zasadniczo podzielił również stanowisko Wojewody [...] zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu art. 63 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo Oświatowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), zaś sposób i tryb przeprowadzenia konkursu na stanowisko reguluje rozporządzenie.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego komisji.

2. Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli:

1) oferta została złożona po terminie;

2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu;

3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu.

Zatem prawodawca w powyższym przepisie wymienił enumeratywnie przesłanki, które skutkować mogą nie dopuszczeniem kandydata do konkursu. Jedną z przeszkód określoną w powołanym przepisie jest ustalenie, że oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu i to ona w niniejszej sprawie stanowiła podstawę odmowy dopuszczenia kandydatów do postępowania konkursowego. W § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wyliczone zostały wymagane dokumenty, które winna zawierać oferta kandydata. Należy do nich poświadczona przez niego za zgodność z oryginałem kopia zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. g rozporządzenia). Z ogłoszenia stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. wynikał natomiast wymóg - spełnienia warunków zdrowotnych niezbędnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Pierwsza oferta kandydata niedopuszczonego do konkursu, zdaniem komisji, zawierała nieczytelną kopię zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. Przy czym, komisja nie kwestionowała autentyczności zaświadczenia lekarskiego ani jego treści. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że z przedłożonej kopii zaświadczenia lekarskiego można odczytać imię i nazwisko kandydata oraz oświadczenie o braku przeciwskazań do zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym (dyrektora). Nie było więc podstaw do niedopuszczenia tego kandydata do dalszego udziału w konkursie, zwłaszcza że jego oferta była kompletna i zawierała wymagane dokumenty.

Natomiast oferta drugiej kandydatki nie została dopuszczona przez komisję z uwagi na brak podpisu pod dokumentem "Uzasadnienie przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących im. [...] w P. ". Trafnie w tym przypadku Wojewoda [...] podnosi, że z ogłoszenia stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 maja 2018r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. nie wynika, że dokument ten ma być podpisany. Ponadto, co ważne ww. dokument został opatrzony imieniem i nazwiskiem kandydatki, co wskazuje, że pochodzi on od niej. Innymi słowy, że dokument jest przez nią sporządzony. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że dokument ten niewątpliwie pochodzi od kandydatki, to sytuacja ta nie mogła stanowić podstawy do niedopuszczenia jej do konkursu. Niezależnie od tego, komisja konkursowa uznała również, że brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem dyplomu ukończenia studiów powinien skutkować niedopuszczeniem do postępowania konkursowego tej samej kandydatki. Przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e rozporządzenia stanowi, że oferta kandydata powinna zawierać poświadczone przez niego za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia (ww. ogłoszeniu o konkursie został przewidziany analogiczny taki sam wymóg). Nie było kwestionowane w sprawie, że kandydatka złożyła żądane dokumenty, w tym kopię dokumentu dyplomu ukończenia studiów, zaś ich wiarygodność nie budziła wątpliwości.

Rację ma Powiat [...], że w procedurze konkursu na dyrektora szkoły nie mają zastosowania zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i przepisy k.p.a. Ma to swoje uzasadnienie w charakterze tej procedury, której celem nie jest załatwienie czyjejś sprawy indywidualnej, lecz wyłonienie dyrektora szkoły w postępowaniu konkursowym.

W przywołanym przez Powiat [...] wyroku NSA z dnia 12 maja 2020 r., I OSK 1032/19, podniesiono, że "procedura konkursowa bazuje na rywalizacji kandydatów i z tego powodu jej aspekt procesowy wymaga zapewnienia realizacji takich cech, jak równość szans kandydatów, bezstronność i obiektywizm konkursu. Komisja konkursowa czy organ prowadzący szkołę są zobowiązani do przeprowadzenia konkursu z zapewnieniem równych szans kandydatom - służy temu publiczne obwieszczanie o konkursie, duże znaczenie ma też publicznie jawne określenie wymaganych dokumentów, takich samych dla wszystkich kandydatów, zakreślenie terminu do składania ofert i komisyjne ich badanie. To w interesie składającego ofertę leży jej prawidłowe przygotowanie, w oparciu o podane do wiadomości publicznej wymagania. (...) ingerencja przeprowadzającego konkurs w treść składanych ofert i wzywanie do ich uzupełnienia lub poprawienia, nie mieszczą się w modelu konkursowego trybu wyboru kandydata". Przedmiotowe stanowisko należy podzielić, choć nie w całości. Przy czym trzeba pamiętać, że zostało ono wyrażone na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Nie można bowiem nie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych odchodziło się od zbytniego formalizmu w ocenie uchybień w przeprowadzaniu konkursów na dyrektora szkoły (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 331/14 czy z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 910/14). Wskazuje się również, że § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie wymaga uwierzytelnionych kopii oryginału dokumentów, a jedynie poświadczenie przez kandydata za zgodność z oryginałem. Przepis ten nie określa formy poświadczenia, co może dawać podstawy, że obowiązuje wymóg formy własnoręcznego podpisu, ale też przez złożenie w ofercie takiego odpisu może stanowić podstawę przyjęcia oświadczenia przez czynność złożenia. Podkreśla się, że w rozwiązaniach prawnych składanie odpisów dokumentów jest ściśle formalizowane, lecz w tym zakresie takiej formalizacji nie przyjęto. Daje to podstawę do przyjęcia że nie można dokonywać formalistycznej oceny przedstawionych dokumentów, odrzucając ich moc, opierając się na uchybieniu, które nie przesądza o wiarygodności dokumentu. Dokonanie wobec tych dokumentów formalistycznej oceny i odrzucenie ich mocy z powodu uchybienia, które nie przesądza o ich wiarygodności, nie zasługuje na aprobatę.

W judykaturze zauważa się również, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć nie tylko uchybienia o charakterze istotnym ale również uchybienia, które są nieistotne i jako takie mogą podlegać ewentualnemu uzupełnieniu. Zdaniem Sądu, uchybienia nieistotne są to przede wszystkim nieprawidłowości takiego rodzaju i takiego zakresu, że nie determinują wyniku konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Podkreślić należy, że zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 559/11). Nie każda więc nieprawidłowość może stanowić podstawę do niedopuszczenia do udziału w konkursie.

Za możliwością sanowania nieprawidłowości o charakterze nieistotnym wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r., I OSK 910/14, w którym do nieistotnych uchybień zaliczono brak podpisu kandydata na kopii świadectwa ukończenia studiów podyplomowych w zakresie organizacji i zarządzania oświatą, czy uzasadnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego, w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy wynika, że dokumenty takie niewątpliwie pochodzą od danego kandydata. Tego rodzaju brak może co najwyżej podlegać uzupełnieniu poprzez wezwanie kandydata do złożenia podpisu poświadczającego zgodność kserokopii z oryginałem. Podkreślono również w tym wyroku, że organ prowadzący szkołę może, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do autentyczności przedłożonych dokumentów, zażądać przedstawienia ich oryginałów, co jasno wynika z treści rozporządzenia. Podjęcie zatem przez komisję konkursową uchwały w przedmiocie niedopuszczenia kandydatki do konkursu w przypadku stwierdzenia wskazanego braku, bez uprzedniego jej wezwania do uzupełnienia, należy uznać za bezpodstawne. Istniała także dostrzeżona w rozstrzygnięciu nadzorczym możliwość zażądania oryginału dokumentu (§ 1 ust. 4 rozporządzenia). Można dodać, że taka możliwość istniała także w przypadku nieczytelnej kopii zaświadczenia lekarskiego. Należy tu także przywołać ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, gdzie przy brakach formalnych oświadczeń w zakresie braku własnoręcznego podpisu pod dokumentem złożonym przez osobę przystępująca do konkursu (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 786/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., VIII SA/Wa 639/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 grudnia 2016 r., II SA/Go 847/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Bd 1090/15) sądy stoją na stanowisku możliwości konwalidacji istniejących braków, które to poglądy Sąd podziela.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony jest pogląd, że stwierdzony brak mógł zostać uzupełniony. Dokument znajdował się w ofercie przedłożonej przez kandydatkę, a jego autentyczność nie budziła wątpliwości. Ponadto, co nie może ujść uwadze, że wśród dokumentów przedłożonych przez kandydatkę w celu wykazania wymaganego wykształcenia i potwierdzonych przez nią za zgodność z oryginałem, oprócz zakwestionowanego dyplomu ukończenia studiów, było zawiadomienie z Uniwersytetu [...] - Wydziału [...] o wszczęciu przewodu doktorskiego w dziedzinie nauk ekonomicznych z dnia 15 kwietnia 2013 r. z zatwierdzeniem tematu rozprawy doktorskiej oraz świadectwo ukończenia studiów doktoranckich na [...] Wydziale [...] w zakresie nauk ekonomicznych (ekonomia). Na posiadanie wymaganego wykształcenia wskazywały zatem również inne dokumenty prawidłowo złożone przez kandydatkę.

Przechodząc dalej, to komisja konkursowa odmówiła dopuszczenia trzeciego z kandydatów do postępowania konkursowego, gdyż zawarta w jego ofercie poświadczona za zgodność z oryginałem kopia aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego nie zawierała uzasadnienia. Zdaniem komisji, była to istotna wada tego dokumentu mającego walor decyzji administracyjnej. Oferta powinna również zawierać poświadczoną przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. l rozporządzenia). Zapis ten powtarza załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P.

Nadanie stopnia awansu zawodowego następuje w drodze decyzji administracyjnej organu wymienionego w art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm., dalej - "Karta Nauczyciela"). Decyzja ta, daje nauczycielowi prawo do zatrudnienia w określonych rodzajach szkół. W art. 9 ust. 5 Karty Nauczyciela wymieniono obligatoryjne elementy aktu nadania stopnia awansu zawodowego nie wskazując, aby do nich należało uzasadnienie do tegoż aktu. Uzasadnienie stanowi załącznik do aktu nadania stopnia awansu zawodowego. W sprawie nie było kwestionowane, że kandydat przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego. Niezałączenie uzasadnienia do aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela nie wpływa na ważność tego aktu i przyznane nim uprawnienia. Uzasadnienie stanowi załącznik do aktu nadania ale nie przesądza o treści w nim zawartej, zatem brak uzasadnienia nie wpływa na prawidłowość dokumentu, jakim jest akt nadania stopnia awansu zawodowego i nie niweczy faktu posiadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Komisja konkursowa nie miała wątpliwości co do posiadania przez kandydata stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego a ogłoszona procedura konkursowa nie wiązała się z koniecznością jakiejkolwiek analizy uzasadnienia aktu nadania tego stopnia; zatem niezałączenie przedmiotowego uzasadnienia nie mogło skutkować niedopuszczeniem kandydata do konkursu. Stanowisko powyższe zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2018 r. w sprawie III SA/Gd 705/18 zostało podzielone przez NSA w ww. wyroku, wskazując, że trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak dołączenia do zgłoszenia udziału w postępowaniu zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora zespołu szkół przez kandydata uzasadnienia do potwierdzonego za zgodność z oryginałem kopii aktu nadania stopnia awansu zawodowego nie mogło być podstawą braku dopuszczenia do udziału w samym konkursie. Ani § 1 ust. 2 pkt 4 lit. l rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, ani też inne przepisy nie nakazywały, aby warunkiem formalnym przystąpienia do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkół publicznych było, oprócz aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela, także dołączenie uzasadnienia tego aktu. Również w uchwale Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogrodniczych i Ogólnokształcących w P. wśród dokumentów wymaganych od osób przystępujących do konkursu nie wskazano, aby poza aktem nadania stopnia awansu nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego należało obligatoryjnie dołączyć uzasadnienie tego aktu. Wprawdzie akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest wydawany w drodze decyzji administracyjnej, jednakże treść takiej decyzji określa przede wszystkim art. 9b ust. 5 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym akt nadania stopnia awansu zawodowego zawiera w szczególności: nazwę komisji kwalifikacyjnej lub egzaminacyjnej, numer i datę wydania zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji lub zdaniu egzaminu, stopień awansu zawodowego, a także informację o poziomie wykształcenia nauczyciela. Uzasadnienie aktu nadania stopnia awansu zawodowego stanowi załącznik do samego aktu. Ma to potwierdzenie w przedłożonym w toku postępowania przez skarżącego komisji konkursowej akcie awansu zawodowego, który zawiera wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, nazwę komisji egzaminacyjnej, numer i datę wydania zaświadczenia o zdaniu egzaminu, stopień awansu zawodowego, informację o poziomie wykształcenia nauczyciela, treść pouczenia o sposobie wniesienia środka zaskarżenia oraz podpis osoby piastującej stanowisko organu administracyjnego.

NSA wskazało również, że "celem postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkół było jest weryfikowanie lub ocena, czy skarżący otrzymał akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego, ale jedynie ustalenie, czy taki stopień awansu zawodowego posiada. Treść uzasadnienia nadania stopnia awansu zawodowego miałaby znaczenie wówczas, gdyby przedmiotem sprawy była kontrola samego aktu nadania stopnia awansu zawodowego w postępowaniu odwoławczym, co jednak jest poza przedmiotem tej sprawy. Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że komisja konkursowa nie miała wątpliwość co do posiadania przez skarżącego stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

Gdyby natomiast takie wątpliwości miała, to wówczas organ prowadzący szkołę mógł na podstawie § 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu zobowiązać kandydata do przedstawienia oryginału aktu nadania stopnia awansu zawodowego. Z takim wnioskiem o udostępnienie oryginału mogła również zwrócić się sama komisja konkursowa (por. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 786/13, opubl. w LEX nr 1557413; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 825/19, opubl. w LEX nr 2759002)".

W podsumowaniu NSA podniósł także, że zagadnienie dotyczące uznania za spełniające wymagania udziału w konkursie na stanowisko dyrektora publicznej szkoły złożenie aktu nadania stopnia awansu zawodowego bez uzasadnienia było już przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. Sądy administracyjne zajęły stanowisko, zgodnie z którym nie stanowi wady formalnej uzasadniającej odmowę dopuszczenia do konkursu złożenie aktu nadania stopnia awansu zawodowego bez uzasadnienia (por. wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 895/14, wyrok WSA w Szczecinie z 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 682/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 826/18, wyrok WSA w Lublinie z 12 grudnia 2013r., sygn. akt III SA/Lu 835/13. Stanowisko to należy w pełni zaaprobować.

W świetle dokonanych rozważań zasadnie Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał na nie spełnienie się przesłanek z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia do podjęcia uchwał o odmowie dopuszczenia kandydatów do postępowania konkursowego i przyjął, że w stanie faktycznym sprawy organ winien podjąć uchwałę o unieważnieniu konkursu, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia przepisu § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).