Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2950/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3b, art. 3c, art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9g, art. 91 ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 264/14 w sprawie ze skargi W. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr SKO [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właściciela nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 264/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, oddalił skargę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Wójt Gminy Krośnice nałożył na W. S.A. z siedzibą we W. (dalej jako spółka, W. S.A. lub Skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazywania - w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r.- odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Ze sprawozdania W. S.A. za IV kwartał 2012 r. wynikało, że odebrane z terenu gminy K. przez spółkę niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w ilości 17,4 Mg przekazane zostały w całości do sortowni odpadów zmieszanych i selektywnej zbiórki przy ul. S. [...] we W.

Wskazano, że W. S.A. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu gminy K. na podstawie decyzji Wójta Gminy Krośnice z dnia [...] marca 2004 r. (nr [...]) na czas oznaczony do dnia 1 kwietnia 2012 r. Natomiast w dniu [...] marca 2012 r. W. S.A. została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy K., prowadzonego przez Wójta Gminy Krośnice, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., zwanej dalej ustawą). Organ zauważył, że w okresie od września do dnia 5 grudnia 2012 r. spółka miała prawo przekazywać odebrane z terenu gminy zmieszane odpady komunalne do instalacji zastępczej, zlokalizowanej we W. przy ul. S. [...], natomiast od dnia 6 grudnia 2012 r., to jest od dnia wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. nr XXVIII/803/12, takie odpady powinny być kierowane wyłącznie do instalacji regionalnej zlokalizowanej w R. w gminie W.

Organ na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. W. S.A. przekazywała wszystkie zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. do instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, przewidzianej do zastępczej obsługi regionu, tj. do instalacji przy ul. S. [...] we W., przy jednoczesnym braku podstaw do korzystania z niej na podstawie art. 9l ust. 1 ustawy. Nakładając karę pieniężną w wysokości 500 złotych organ uwzględnił dotychczasową działalność podmiotu, realizującego nałożone na niego obowiązki bez zarzutu, ilość odpadów, jaka została przekazana do niewłaściwej instalacji i stosunkowo niedługi okres, w jakim spółka dopuszczała się naruszenia przepisów ustawy, ponadto uznał, że spółka ta działała przy braku świadomości co do naruszenia prawa.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. S.A. Jej zdaniem organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy, w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy oraz w związku z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że na spółce ciążył w okresie od dnia 6 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji regionalnej. W odwołaniu stwierdzono, że spółka nie mogła kierować zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów z "innych przyczyn", które w świetle art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach uprawniały ją do skorzystania z zastępczej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Dodano, że podmiot zarządzający po dniu 6 grudnia 2012 r. jedyną w regionie północno-centralnym instalacją regionalną w zakresie MBP, w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] skierowanym do spółki wyraził wolę zawarcia umowy w przedmiocie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych dopiero od 1 stycznia 2013 r., przy czym organ pierwszej instancji niesłusznie przypisał tej korespondencji rolę wyłącznie informacyjną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy mając na uwadze regulacje zawarte w art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (analogiczna regulacja w art. 3 ust. 1 pkt 15c uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.) wskazał, że podmiot odbierający od właścicieli nieruchomości odpady komunalne pod groźbą kary administracyjnej jest obowiązany do przekazania ich regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). RIPOK są wskazywane w wojewódzkich planach gospodarki odpadami i w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podejmowanych przez sejmik województwa, odpowiednio dla poszczególnych regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz z instalacjami przewidzianymi do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (zgodnie z art. 35 ust. 4 pkt 2 oraz art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach; podobnie w art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.).

Zdaniem kolegium, dopiero wejście w życie przepisów wykonawczych do art. 35 ust. 4 i art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach (czy też wcześniej do art. 14 ust. 8 i art. 15 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.) i wskazanie odpowiednich RIPOK daje podstawę do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. Uchwałą nr XXIV/617/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego, która weszła w życie dnia 15 września 2012 r. dla regionu północno-centralnego, do którego należy gmina K., wskazano instalacje do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów: 1) kompostownia (w R., we W. przy ul. J. oraz przy ul. J.) oraz 2) do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych - składowisko (w R. i w J.). Dla tego regionu w ramach zastępczej obsługi wskazano instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w R., M., R., W. przy ul. S. i Ż., a także instalacje do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych w M., W., G. i Z.

Powyższy akt został znowelizowany uchwałą nr XXVIII/803/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r., która weszła w życie dnia 6 grudnia 2012 r. Wprowadzała ona istotne modyfikacje w zakresie gospodarki odpadami, wskazując dla regionu północno-centralnego instalację do mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) w R., a instalację do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych - składowisko w R. i w R. Ponadto wyznaczono instalacje w R. oraz we W. przy ul. J. i przy ul. J. do obsługi regionu w zakresie przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów. W ramach zastępczej obsługi regionów wskazano natomiast w zakresie MBP instalacje w M., R., we W. przy ul. S. i Ż., a w zakresie składowania odpadów - instalacje w W., G., Z.

Kolegium nie stwierdziło uchybień formalnych w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. Organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyjaśnił okoliczności sprawy co dało mu podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto stronom zapewniono udział w postępowaniu na każdym jego etapie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Kolegium zaznaczyło, że kwestią wymagającą wyjaśnienia, w związku z wniesionym odwołaniem, było ustalenie, czy spółka w okresie od dnia 6 grudnia do dnia 31 grudnia 2012 r. była uprawniona do korzystania z instalacji zastępczej, to jest własnej sortowni przy ul. S. we W.

Kolegium odnosząc się do treści art. 35 ust. 4 pkt 2 czy też art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach (a wcześniej art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.) stwierdziło, że przepisy te wskazują okoliczności, w jakich podmiot może skorzystać z instalacji zastępczej, rozszerzając regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 9l ust. 2 ustawy - awaria RIPOK). Wskazane przepisy ustawy o odpadach powinny być interpretowane jako regulacje dotyczące także możliwości skorzystania z instalacji zastępczej, a art. 9l ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do wyłączenia realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem kolegium pismo podmiotu zarządzającego instalacją w R. (C. sp. z o.o.) z dnia [...] listopada 2012 r. wyrażające wolę zawarcia umowy w przedmiocie zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych dopiero od 1 stycznia 2013 r., co - zdaniem spółki - kwalifikowało się jako przesłanka do skorzystania z instalacji zastępczej (jako niemożność przyjęcia odpadów przez RIPOK z innych przyczyn), nie uzasadniało przekazania odebranych od właścicieli odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Przede wszystkim w piśmie tym wskazuje się na datę 1 stycznia 2013 r. wyłącznie w kontekście interpretacji Ministerstwa Środowiska odnośnie daty, od której RIPOK mają w całości przejąć strumień odpadów komunalnych, pochodzących z danego regionu. Z treści pisma wynika natomiast, że instalacja posiada wymagane prawem zezwolenia i na początku listopada 2012 r. rozpoczęto jej eksploatację. W dalszej części pisma C. "zachęcała do podjęcia rozmów" w sprawie współpracy i informowała, że w zakresie MBP uzyska status RIPOK bezpośrednio po upływie terminów formalnych, licząc od podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały zmieniającej (z dnia 8 listopada 2012 r.). W treści tego pisma wskazano także na obowiązek prowadzącego RIPOK do zawarcia umowy stosownie do art. 9l ustawy. Z tego wynikało, że podmiot zarządzający instalacją w R. miał świadomość tego obowiązku, wskazywał bowiem na ten przepis prawa w piśmie skierowanym do spółki, zwracając ponadto uwagę, że dla dochowania wymagań nowego systemu, oprócz obowiązku po stronie prowadzącego RIPOK, niezbędnym elementem jest także odpowiedzialne podejście przedsiębiorców odbierających odpady komunalne i ich inicjatywa w zakresie podpisania stosownej umowy z RIPOK-ami. W ocenie kolegium spółka miała zatem możliwość, a nawet uprawnienie żądania zawarcia stosownej umowy z RIPOK w R. i przekazania do niej zmieszanych odpadów komunalnych już od dnia 6 grudnia 2012 r.

Kolegium nie uwzględniło argumentacji odwołującej się Spółki w zakresie problemów w negocjacjach i osiągania poziomów recyklingu. Wskazało, że obowiązek korzystania z instalacji regionalnej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy, a uchwała sejmiku, mająca rangę aktu prawa miejscowego, dopełnia go poprzez wskazanie konkretnej instalacji, właściwej dla danego regionu. Wyrażono pogląd, że przedsiębiorca jest zobowiązany podporządkować się przywołanym regulacjom, które wyraźnie ograniczają możliwość prowadzenia negocjacji co do skorzystania z instalacji regionalnej. Jednocześnie realizacja obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest w żaden sposób uwarunkowana przez ustawodawcę realizacją obowiązku uregulowanego w art. 9g ustawy (osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania).

W związku powyższym kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że nie wystąpiły przesłanki do skorzystania przez spółkę z instalacji zastępczej. Uznało również, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zagwarantował spółce możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie przez nią obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności - służyło temu prowadzone postępowanie wyjaśniające i zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Fakt, że organ pierwszej instancji nałożył karę w jej najniższej dopuszczalnej wysokości świadczył, że wszelkie okoliczności łagodzące zostały wzięte pod uwagę, natomiast argumentacja strony w żaden sposób nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ pierwszej instancji kolegium uznało, że spółka działała ze świadomością, co do naruszenia przepisów prawa, wyraźnie nakładających obowiązek przekazywania wszystkich odpadów komunalnych do RIPOK i wbrew istniejącym możliwościom skorzystania z usług właściwej instalacji. Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji co do kwoty nałożonej kary.

W. S.A. z siedzibą we Wrocławiu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, domagając się jej uchylenia w całości.

W skardze zarzucono, że decyzja ta narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 9l ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (poprzednio art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach z 2001 r.) i art. 65 k.c. poprzez przyjęcie, że na skarżącej ciążył w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy K. do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziła "inna przyczyna" uprawniająca skarżącą do skierowania odpadów do przetworzenia w instalacji zastępczej, polegająca na braku zawartej umowy z podmiotem zarządzającym instalacją regionalną z przyczyn od skarżącej niezależnych.

Dalej zarzucono naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 u.o. i art. 16 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów poprzez przyjęcie, że skarżąca nie mogła przekazać zmieszanych odpadów komunalnych z terenu gminy do najbliższej instalacji przeznaczonej do ich zagospodarowania, tj. do instalacji położonej we W. przy ul. S., w sytuacji gdy nakaz przetworzenia odpadów w tej instalacji wynika z zasady bliskości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 264/14, oddalił powyższą skargę, uznał bowiem, że podnoszone w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa krajowego i europejskiego nie znalazły uzasadnienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niebudzą wątpliwości ustalenia, iż skarżąca nie przekazywała w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. do Z. w R.. Zakład ten wyznaczony został uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego 2012, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu północno-centralnego, która weszła w życie 6 grudnia 2012 r. Należało zatem wyjaśnić czy skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do tego zakładu. Według skarżącej, takiego obowiązku nie miała, gdyż wystąpiły "inne przyczyny" uzasadniające nieskierowanie tam odpadów.

Sąd przywołał treść art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9zc ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399), które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał także na treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) a także na przepisy Konstytucji RP i procedury administracyjnej. Dodatkowo przytoczył art. 20 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.).

W oparciu o treść ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty za nieuzasadnione.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że z chwilą wejścia w życie uchwały wskazującej regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w R. jako właściwą dla regionu północno-centralnego, przekazywanie do tej instalacji odpadów z terenu gminy K. stało się obowiązkiem skarżącej spółki jako podmiotu odbierającego odpady od mieszkańców gminy.

Zgadzając się ze skarżącą, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9l ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a także, iż stosownie do art. 38 ust. 2 pkt ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu, Sąd stwierdził że organy obu instancji w sposób prawidłowy wykazały, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby nieprzekazywanie przez skarżącą zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK w R..

Zdaniem sądu, przekonanie skarżącej spółki o tym, że RIPOK w R. od dnia 6 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. nie była w stanie przyjmować odpadów z terenu gminy K. nie jest okolicznością uzasadniającą przekazywanie wspomnianych odpadów do instalacji zastępczej. Wbrew argumentom skarżącej Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły pismo właściciela RIPOK w R. i uznały, że również ten dowód wcale nie wskazuje na wystąpienie podnoszonych okoliczności. Sąd podkreślił, że to, czy okoliczności takie zachodzą nie może być oceniane subiektywnie jedynie przez podmiot odbierający odpady.

Sąd stwierdził, że obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie jego oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Podkreślił, że uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji.

Sąd stwierdził, że w tym zakresie chybione jest powoływanie się przez skarżącą na art. 16 ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylenia niektórych dyrektyw (Dz.Urz. UE seria L z 2008 r. Nr 312, s. 3). W Polsce przepisy tej dyrektywy zostały wdrożone za sprawą przepisów ustawy o odpadach, a zasadę "bliskości" wyraża dostatecznie jasno art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu nie jest jednak tak, że owa "zasada bliskości" wiąże się z możliwością decydowania przez skarżącą o tym, do której instalacji transportowane będą odpady. Działanie takie stałoby w sprzeczności z przepisem art. 9e ustawy, w którym mowa o regionalnych instalacjach do przetwarzania odpadów komunalnych jako o miejscach docelowych dla odpadów komunalnych. To na etapie planowania i projektowania sieci i podziału województwa na regiony doszło do praktycznego wdrożenia "zasady bliskości". Okoliczność, że z terenu gminy Krośnice jest bliżej do instalacji we Wrocławiu niż do instalacji w R. nie może zwalniać skarżącej spółki z wykonania obowiązków nałożonych na nią z mocy prawa. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.

Sąd zauważył, że gdyby regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych uległa awarii lub gdyby zachodziły inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie mogłaby przyjmować odpadów, to strona skarżącą byłaby uprawniona do skierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji zastępczej. Jednak podkreślenia wymaga, że powyższe przyczyny musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń i wyliczeń poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc w realiach niniejszej sprawy przez stronę skarżącą.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie na istnienie obiektywnych okoliczności tego rodzaju nie wskazywało też pismo C. sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r., ponieważ nie zawierało ono oświadczenia spółki o odmowie przyjmowania odpadów w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Z pisma tego również nie sposób było wyprowadzić wniosku, że w tym okresie regionalna instalacja uległa awarii lub zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów.

Ponadto Sąd stwierdził, że w motywach podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć wskazano, z jakich przyczyn nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną i uzasadniono należycie względy warunkujące jej wymiar (500 złotych). Sąd uznał, że różnica w ocenie, czy spółka miała świadomość działania niezgodnie z prawem, jaka zarysowała się między organami obu instancji, nie wpłynęła na wymiar kary, której wysokość odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1399, ze zm. - dalej jako: "u.c.p.g.") w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21, ze zm. - dalej jako: "u.o.", poprzednio art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach z 200lr.) i art. 65 §1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na przedsiębiorcy odbierającym zmieszane odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ciąży obowiązek kierowania tych odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów, w sytuacji gdy z przyczyn od niego niezależnych nie doszło do zawarcia umowy z podmiotem zarządzającym instalacją regionalną, a więc zachodziła "inna przyczyna" uprawniająca do skierowania odpadów do przetworzenia w instalacji zastępczej;

2. art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 91 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistnienie innych, poza awarią lub brakiem uruchomienia instalacji regionalnej, przyczyn usprawiedliwiających przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, nie może być oceniane przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, iż wykazywanie zaistnienia wymienionych w nim przesłanek jest w jakikolwiek sposób ograniczone;

3. art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 35 ust. 6 u.o., art. 35 ust. 5 u.o. i art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje domniemanie, iż moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przetworzenia wszystkich zbieranych na obszarze regionu gospodarki odpadami, które może być obalone w przypadku gdy podmiot prowadzący regionalną instalację odmówi ich przyjęcia z powodu awarii lub innych przyczyn, co w konsekwencji ograniczałoby możliwość skorzystania z uprawnienia do przekazania odpadów do instalacji zastępczej ze względu na zaistnienie "innych przyczyn", o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., uzależniając ją od uzyskania od podmiotu prowadzącego regionalną instalację odmowy przyjęcia odpadów komunalnych, podczas gdy wymienione wyżej przepisy takiego ograniczenia nie przewidują, jak również nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do dowodów, jakimi można wykazywać brak możliwości przyjmowania odpadów komunalnych przez regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych;

4. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż na Skarżącą może zostać nałożona kara, mimo, iż nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie dokonały należytej analizy skierowanego do Skarżącej pisma C. sp. z o.o. z dnia [...].11.2012 r., czego skutkiem było nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uzasadniających skorzystanie przez Skarżącą z uprawnienia do przekazania zebranych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, a w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz okoliczności przedstawionych w toku postępowania, a to nierozpoznanie zarzutu błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 9l ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zakresie ustalenia, czy przypadek braku możliwości zawarcia przed dniem 6 grudnia 2012 r. umowy z podmiotem prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zastępczej, czy też uprawnienie do przekazania odpadów do instalacji zastępczej ze względu na brak zawartej umowy na odbiór odpadów powstaje jedynie w sytuacji, gdy podmiot prowadzący instalację regionalną odmówi przyjęcia odpadów.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd prawidłowo oceniając w zaskarżonym wyroku możliwość uznania różnych stanów faktycznych za przyczyny uzasadniające przekazywanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, sformułował jednocześnie całkowicie nieuzasadnione wnioski w zakresie oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. uzasadniających możliwość skorzystania z instalacji zastępczej.

W okresie czasu, którego dotyczy nałożona na Skarżącą przez organy kara administracyjna za niewożenie odpadów do RIPOK, Skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła zawrzeć umowy na odbiór odpadów z podmiotem prowadzącym RIPOK, to jest spółką C. sp. z o.o. Jak wskazywano w toku niniejszej sprawy, Skarżąca podjęła ze spółką C. sp. z o.o. negocjacje umowy na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych w RIPOK, jednak negocjacje te nie doprowadziły do zawarcia przez strony umowy przed dniem 1 stycznia 2013 r. Strony nie mogły dojść do porozumienia w zakresie m. in. przeniesienia na podmiot zarządzający instalacją regionalną obowiązków związanych z osiąganiem poziomów, o których mowa w art. 3b i 3c u.c.p.g. Kwestia ta była bardzo istotna z punktu widzenia Skarżącej, gdyż przekazując RIPOK cały strumień zmieszanych odpadów komunalnych traciła faktyczną możliwość zrealizowania obowiązków w zakresie zwiększania poziomów odzysku odpadów komunalnych, czy ograniczenia ilości odpadów komunalnych biodegradowalnych trafiających na składowisko.

Wbrew temu co stwierdziły organy i Sąd przepisy u.c.p.g. nie ograniczały możliwości przeprowadzenia negocjacji z podmiotem zarządzającym RIPOK. Ograniczenia w tym zakresie nie sposób wywieść z obowiązku podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do RIPOK, czy też z obowiązku zawarcia przez prowadzącego RIPOK umów na zagospodarowanie tych odpadów ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Sama strona umowy, czyli w niniejszej sprawie Skarżąca, wbrew twierdzeniom organów (które błędnie nie zostały zakwestionowane przez WSA w zaskarżonym wyroku) nie dysponuje narzędziem, które pozwoliłoby jej wymóc na podmiocie zarządzającym instalacją regionalną zawarcie stosownej umowy. Z tego też względu dokonanie prawidłowej wykładni przepisów art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. prowadzić powinno do wniosku, że odmowę zawarcia umowy strona może traktować wyłącznie jako "inną przyczynę", o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. uprawniającą ją do skierowania odpadów do przetworzenia w instalacji zastępczej. Na równi z odmową zawarcia umowy należy traktować sytuację narzucania kontrahentowi przez prowadzącego instalację RIPOK niemożliwych do przyjęcia warunków zawarcia umowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w stosunku do Skarżącej.

Zdaniem Skarżącej z okoliczności niniejszej sprawy wynika niezbicie, iż przyczyna braku zawarcia przez Skarżącą umowy z C. sp. z o.o. przez dniem 1 stycznia 2013 r. leżała całkowicie po stronie zarządzającego instalacją regionalną i miała związek zarówno z deklarowaną w piśmie z dnia [...].11.2012 r. gotowością zawarcia umowy dopiero od 1 stycznia 2013 r., jak i z narzucaniem przez C. sp. z o.o. w trakcie toczących się negocjacji niemożliwych do zaakceptowania warunków współpracy, w szczególności w zakresie ceny oraz odpowiedzialności za poziomy odzysku.

Skarżąca nie zgadza się, że pismo C. Sp. z o.o. z [...] listopada 2012 r. miało rolę wyłącznie informacyjną. W piśmie tym C. Sp. z o.o., powołując się na Interpretację Ministra Środowiska i uznając wyrażone tam stanowisko za własne, wyraźnie wskazała, że regionalne instalacje mają przejąć w całości strumień odpadów z danego regionu odpadów komunalnych z dniem 1 stycznia 2013 r. Wprawdzie w piśmie tym wspomina się o gotowości prowadzenia negocjacji zmierzających do zawarcia umowy na zagospodarowanie odpadów w RIPOK, ale oczywistym pozostaje, że intencją podmiotu zarządzającego RIPOK było zawarcie tego typu umowy z datą od dnia 1 stycznia 2013 r. Wystąpienie z przedmiotowym pismem już w listopadzie 2012 r. służyło wyłącznie temu, aby podmioty, które, zdaniem zarządzającego RIPOK, były obowiązane od dnia 1 stycznia 2013 r. korzystać z jego usług, miały czas na zmianę sposobu prowadzenia działalności i wynegocjowanie z nim warunków przyszłej umowy. Przeciwne rozumienie oświadczenia podmiotu zarządzającego RIPOK w R. pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 65 § 1 k.c., który oświadczenie woli nakazuje tłumaczyć tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Mając na uwadze treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach skarżąca wskazała, że sąd w sposób całkowicie nieuzasadniony przyjął, że odbiorca odpadów komunalnych nie ma uprawnienia do oceny, czy doszło do zrealizowania przesłanek uzasadniających możliwość przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. Brak wyraźnego zapisu w ustawie odnośnie możliwości stwierdzenia przez podmiot odbierający odpady komunalne przyczyn umożliwiających skorzystanie z instalacji zastępczej nie świadczy jeszcze o tym, że podmiot ten takiego uprawnienia nie posiada. Skoro ustawa wyraźnie dopuszcza możliwość przekazywania odpadów do instalacji zastępczej w wyjątkowych sytuacjach w niej wymienionych, to uprawnione do tego działania podmioty muszą mieć zagwarantowaną możliwość skorzystania z tej regulacji. Przyjęcie, że podmioty odbierające odpady nie mogą samodzielnie ocenić, jaki sposób postępowania z odpadami będzie zgodny z przepisami prawa w danym stanie faktycznym, oznacza, że skorzystanie z przewidzianego w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. uprawnienia do przekazania odpadów do instalacji zastępczej w przypadku ziszczenia się określonych przesłanek jest praktycznie niemożliwe, a to z kolei czyniłoby zbędnym wskazanie w analizowanym przepisie przypadku, gdy regionalna instalacja nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, jako przesłanki uprawniającej do skorzystania z możliwości przekazania odpadów do instalacji zastępczej. Ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, według którego nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni przepisu prawnego w ten sposób, aby pewne jego elementy okazały się zbędne.

Skoro ustawodawca w treści u.o. i u.c.p.g. wskazał podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości sposób właściwego z nimi postępowania, a to - w pierwszej kolejności - przekazanie odpadów do RIPOK, natomiast w sytuacji, gdy jest to niemożliwe - przekazanie ich do instalacji zastępczej, bez wprowadzania szczególnych ograniczeń co do sposobu określenia, w jakich okolicznościach powinien mieć zastosowanie tryb postępowania przewidujący skorzystanie z instalacji zastępczej, to jednocześnie przewidział, że umożliwienie tym podmiotom skorzystania z przysługujących im uprawnień, uwarunkowane jest przyznaniem im prawa do samodzielnej oceny wszystkich okoliczności mających wpływ na wybór właściwego sposobu postępowania z zebranymi odpadami, z zastrzeżeniem, że działania ich pozostają zgodne z przepisami prawa i z zasadami regulującymi gospodarkę odpadami.

Skarżąca uważa, że zaprezentowana wykładnia przepisów u.o. i u.c.p.g. wcale nie oznacza, że odbiorcy odpadów komunalnych działaliby wówczas w ramach swobodnego uznania, a dokonywana przez nich ocena danego stanu faktycznego i wynikający z niej wybór sposobu postępowania z odpadami nie podlegałyby żadnej kontroli. Na straży właściwego wykorzystania uprawnień przysługujących podmiotom odbierającym odpady stoją bowiem organy administracji publicznej, które weryfikując podejmowane przez nie czynności w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mają uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej.

Skarżąca podziela pogląd, że przyczyny uzasadniające przekazanie odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK powinny być obiektywne i rzeczywiście istniejące. Jednak, w jej ocenie, wcale nie stoi to w sprzeczności z dopuszczalnością dokonywania samodzielnej oceny istnienia tych przyczyn przez zainteresowany podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ocena taka niewątpliwie nie może opierać się na swobodnym uznaniu zainteresowanego podmiotu, lecz - tak jak w niniejszej sprawie - powinna być dokonana w oparciu o obiektywne i sprawdzalne przesłanki.

Skarżąca nie zgadza się z proponowaną przez Sąd wykładnią przepisów art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. i art. 9l u.c.p.g., że z powyższych przepisów wynika domniemanie, iż moce przerobowe regionalnej instalacji są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych w określonym regionie odpadów. Z zestawienia treści przepisów art. 35 ust. 5 i art. 35 ust. 6 u.o. wcale nie wynika, że regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych jest zawsze zdolna do zagospodarowania wszystkich odpadów powstałych w danym regionie gospodarki komunalnej. Jest wprost przeciwnie, skoro ustawodawca przewidział, że region gospodarki odpadami komunalnymi liczyć ma co najmniej 150 tys. mieszkańców, natomiast jeśli chodzi o wydajność instalacji pozwalającą na jej uznanie za RIPOK wystarczające jest, aby była ona zdolna do przetworzenia odpadów z regionu zamieszkałego przez 120 tys. mieszkańców. Wbrew sugestii Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie sposób dopatrzyć się prostej zależności pomiędzy statusem RIPOK przysługującym danej instalacji, a jej zdolnością do przetworzenia wszystkich odpadów z danego obszaru gospodarki odpadami komunalnymi, aby możliwe było wyinterpretowanie na tej podstawie wskazanego wyżej domniemania prawnego.

Skarżąca kwestionuje, iż RIPOK ma bezwzględny obowiązek przyjęcia odpadów do przetworzenia. Obowiązek taki ma podmiot prowadzący instalację zastępczą (art. 91 ust. 2 zd. 2 u.c.p.g.) natomiast podmiot prowadzący instalację regionalną ma obowiązek zawrzeć z każdym zainteresowanym umowę na zagospodarowanie odpadów (art. 9l ust. 1 u.c.p.g.). Nawet jednak gdyby uznać, że w istocie ze wskazanych przepisów wynika domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji są wystarczające do przetworzenia wszystkich zebranych w danym regionie odpadów, to w żadnym wypadku nie sposób przyjąć, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, że domniemanie to może zostać obalone jedynie w przypadku odmowy przyjęcia odpadów przez podmiot prowadzący RIPOK.

Skarżąca uważa, że brak jest podstaw do przyznania podmiotowi prowadzącemu RIPOK uprawnienia do wyłącznego decydowania - przez odmowę przyjęcia odpadów - czy doszło do spełnienia przesłanek uzasadniających przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. To właśnie pozostawienie podmiotowi zarządzającemu instalacją regionalną wyłącznej decyzji odnośnie tego, czy zaistniały "inne przesłanki" mogłoby prowadzić do całkowitej samowoli tych podmiotów. W przypadku, gdy zawarły one z podmiotem odbierającym odpady umowę, zgodność ich decyzji o odmowie przyjęcia do zagospodarowania poszczególnych partii odpadów, czy też przeciwnie, decyzja o przyjęciu każdej ilości odpadów nie mogłaby być - w odróżnieniu od decyzji podejmowanej przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości o przekazaniu ich do przetworzenia w instalacji zastępczej - przedmiotem oceny przez uprawniony organ. Nadto, arbitralna decyzja podmiotu zarządzającego instalacją regionalną odnośnie tego, czy w danym stanie faktycznym zaszła "inna przyczyna" byłaby podstawą do określenia zakresu obowiązku prawnego spoczywającego na podmiocie odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, co jest rozwiązaniem niemożliwym do pogodzenia z podstawowymi zasadami naszego systemu prawa, tym bardziej, że - jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy - o tym, czy zaistniały względem danego podmiotu podstawy do ukarania karą z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. decydowałby niejednokrotnie podmiot bezpośrednio konkurujący z nim na rynku odbioru i/lub rynku zagospodarowania odpadów komunalnych.

Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że jedynie decyzja podmiotu prowadzącego RIPOK o przyjęciu odpadów spełniałaby wskazane kryterium obiektywizmu, natomiast cechy tej nie można przypisać ocenie dokonanej przez podmiot odbierający odpady komunalne, nawet mimo możliwości późniejszego jej zweryfikowania w postępowaniu administracyjnym. Świadczy to o niekonsekwencji z jaką Sąd traktuje podmioty uczestniczące w procesie odbioru i przetwarzania odpadów. Proponowane przez Sąd zróżnicowanie pozycji każdego ze wskazanych podmiotów, jak i uznanie, że składane przez te podmioty oświadczenia mają różną moc dowodową, uznać należy za naruszenie zasady równości wobec prawa sformułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot prowadzący RIPOK obowiązku złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia odpadów, którym odbiorca odpadów mógłby ewentualnie udowadniać zasadność skorzystania przez siebie z instalacji zastępczej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż na Skarżącą może zostać nałożona kara, mimo, iż nie można jej przypisać zawinionego naruszenia obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., skarżąca wskazała, że organy i Sąd całkowicie pominęły charakter odpowiedzialności, jaka ciąży na Skarżącej na mocy art. 9x u.c.p.g. Przede wszystkim nie zostało rozważone, czy działaniom Skarżącej można przypisać zawiniony charakter, przy założeniu, iż niezasadnie w okresie od 6 do 31 grudnia 2012 r. kierowała ona do własnej instalacji zastępczej zmieszane odpady komunalne odebrane z terenu Gminy K.

Konsekwencją takiego stanowiska jest nałożenie na Skarżącą sankcji bez względu na okoliczności, które były przyczyną braku dopełnienia obowiązku. Wprowadzają zatem odpowiedzialność absolutną za delikt administracyjny, która nie jest zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Żaden z organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, jak również Sąd kontrolujący wydane w sprawie decyzje, nie dokonał należytej oceny wpływu, jaki na sposób realizacji przez Skarżącą obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. miało oświadczenie złożone Skarżącej przez operatora instalacji regionalnej w R., iż zmieszane odpady komunalne będzie zobowiązany przyjmować od Skarżącej dopiero od stycznia 2013 r. Biorąc pod uwagę treść korespondencji otrzymanej od podmiotu prowadzącego RIPOK, Skarżąca uprawniona była do wyciągnięcia wniosku, że podmiot ten będzie gotowy na przyjęcie od Skarżącej odpadów komunalnych dopiero z początkiem 2013 r., natomiast jeśli chodzi o okres wcześniejszy, to oświadczenia podmiotu prowadzącego RIPOK sprowadzały się do zaproszenia Skarżącej do zawarcia umowy na odbiór odpadów.

W zarzutach naruszenia przepisów proceduralnych skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Sąd powinien uwzględnić skargę bowiem decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 oraz art. 80 k.p.a. Organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, a Sąd tej wadliwości nie dostrzegł, czego skutkiem było nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uzasadniających skorzystanie przez Skarżącą z uprawnienia do przekazania zebranych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, a w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.c.g. Organy nie dokonały należytej analizy, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, skierowanego do Skarżącej pisma C. sp. z o.o. z dnia [...].11.2012 r. oraz oświadczeń w nim zawartych, pomijając w tym zakresie również argumentację przedstawioną przez Skarżącą, a Sąd w zaskarżonym wyroku nieprawidłowość tę zaakceptował. Zdaniem Skarżącej z treści przesłanego jej przez operatora RIPOK pisma wynikało, iż C. sp. z o.o. w pełni gotowa będzie do przejęcia strumienia odpadów dopiero od 1 stycznia 2013 r. Wskazana data została podana już na pierwszej stronie pisma w sposób wyróżniający ją w tekście, a z całego kontekstu pisma wcale nie można było wyciągnąć jednoznacznego wniosku, że C. sp. z o.o. oczekuje na przyjęcie strumienia odpadów przed tą datą. Z treści wskazanego pisma wynikało przede wszystkim zaproszenie do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy na odbiór odpadów, które zostało według intencji C. sp. z o.o. wysłane ze znacznym wyprzedzeniem, tak, aby przed wskazaną datą możliwe było zakończenie negocjacji i zawarcie umowy ("zachęcamy Państwa do podjęcia już teraz rozmów w sprawie współpracy"). Fakt, że C. sp. z o.o. pozostawia sobie więcej czasu na zawarcie umów z podmiotami odbierającymi odpady niejako potwierdzał założenie, że operator RIPOK będzie gotowy do przyjęcia strumienia odpadów dopiero od 1 stycznia 2013 r. Przyjęcie wcześniejszego terminu (6 grudnia 2012 r., jak sugerują orzekające w sprawie organy i WSA) należało bowiem uznać za nierealistyczne ze względu na konieczność przeprowadzenia wcześniejszych negocjacji w celu zawarcia umowy. Mimo niezwłocznego podjęcia przez Skarżącą rozmów w sprawie zawarcia umowy na odbiór odpadów, umowa ta ze względu na prowadzone negocjacje nie została zawarta przed wskazanym terminem 1 stycznia 2013 r. Wszystkich tych okoliczności organy administracji nie rozważyły należycie, a skutkiem naruszenia wymienionych wyżej przepisów było nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uzasadniających skorzystanie przez Skarżącą z uprawnienia do przekazania zebranych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, a w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.

Dalej skarżąca wskazała, że Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., a to z uwagi na nieustosunkowanie się przez Sąd do zgłoszonego przez Skarżącą zarzutu błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, art. 91 ust. 2 u.c.p.g. oraz w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. w zakresie ustalenia, czy przypadek braku możliwości zawarcia przez dniem 6 grudnia 2012 r. umowy z podmiotem prowadzącym regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi "inną przyczynę", której zaistnienie uprawnia podmiot odbierający odpady komunalne do przekazywania ich do instalacji zastępczej, czy też uprawnienie do przekazania odpadów do instalacji zastępczej ze względu na brak zawartej umowy na odbiór odpadów powstaje jedynie w sytuacji, gdy podmiot prowadzący instalację regionalną odmówi przyjęcia odpadów. Skarżąca uznała, że wyraźne rozstrzygnięcie tej kwestii miało bardzo istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Niemożność zawarcia umowy na odbiór odpadów z prowadzącym instalację RIPOK przed dniem 1 stycznia 2013 r., zdaniem Skarżącej, spełniała wymogi pozwalające zakwalifikować ją jako przesłankę skorzystania z instalacji zastępczej zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. i ta właśnie przyczyna leżała u podstaw podjęcia przez skarżącą decyzji o przekazaniu zebranych w okresie od 6 do 31 grudnia 2012 r. zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wymienionego wyżej zarzutu i nie wyjaśnił w pełni podnoszonych w tym zakresie przez Skarżącą wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje fakt, ustalony w postępowaniu wyjaśniającym przez organy administracji, że Skarżąca będąca podmiotem prowadzącym działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy K. nie przekazywała w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy K. do Z. w R., który to zakład mocą uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały tego organu nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego został wskazany jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla regionu północno-centralnego. Uchwałą ta weszła w życie 6 grudnia 2012 r.

Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W przypadku nie zastosowania się do tego obowiązku ustawodawca w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. przewidział sankcję w postaci nałożenia kary administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przy wymierzaniu tej kary organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu (art. 9 zc ust. 1 u.c.p.g.).

Odstępstwo od obowiązku określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje art. 9l ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

Uzupełnienie tej regulacji stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21), który stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z zestawienia regulacji art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że podstawą do przekazania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania przez podmioty odbierające te odpady od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczych przewidzianych dla obsługi danego regionu wobec regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są następujące okoliczności:

1. awaria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

2. regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn;

3. w danym regionie nie została dotychczas uruchomiona regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że powodem nieprzekazywania odpadów w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. było wystąpienie innych przyczyn uniemożliwiających przyjmowanie przez RIPOK odpadów, do których zagospodarowania zgodnie z wojewódzkim planem zagospodarowania odpadów była obowiązana. Tych innych przyczyn Skarżąca upatrywała w tym, że do 1 stycznia 2013 r. nie została zawarta pomiędzy nią, jako podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości na terenie gminy K., a RIPOK w R., (którym jest firma C. Sp. z o.o.), umowa na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania stosownie do obowiązku wynikającego z art. 9l ust. 1 u.c.p.g. Jak stanowi ten przepis prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest obowiązany zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Przyczyną tego stanu rzeczy miało być nieosiągnięcie porozumienia przez strony negocjujące warunki współpracy w ramach umowy, do której zobowiązywał ich art. 9l ust. 1 u.c.p.g. Skarżąca uznała, że w trakcie toczących się negocjacji C. sp. z o.o. narzucało niemożliwe do zaakceptowania przez nią warunki współpracy, w szczególności w zakresie ceny oraz odpowiedzialności za poziomy odzysku.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji oraz organy prawidłowo uznały, iż okoliczność niezawarcia umowy z RIPOK nie stanowi innej przyczyny uniemożliwiającej RIPOK przyjmowanie odpadów do zagospodarowania. Ustawodawca co prawda nie wskazał w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach jakie są te inne przyczyny uniemożliwiające przyjęcie odpadów przez RIPOK ale jednoznacznie z treści tego przepisu wynika, że podmiotem uprawnionym do stwierdzenia, że takie "inne przyczyny" miały miejsce nie jest podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ma on obowiązek przekazywania odpadów RIPOK.

Słusznie Sąd I instancji zauważył, że podmiot odbierający odpady nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej na podstawie jedynie jego subiektywnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Prawidłowo Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że uznanie, iż podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach – według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości – co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji.

W tym miejscu należy odnieść się do celu jaki przyświecał ustawodawcy, który wprowadzał system planów gospodarowania odpadami w ramach nowelizacji ustawy o odpadach dokonanej uchwaleniem nowej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że ustawa ta transponuje do polskiego porządku prawnego regulacje zawarte w dyrektywach unijnych dotyczących odpadów w szczególności zapisy dyrektywy ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, która weszła w życie z dniem 12 grudnia 2008 r. Dyrektywa ta zastąpiła dyrektywę 2006/12/WE, której postanowienia transponowała obowiązująca dotychczas ustawa o odpadach, oraz uchyliła niektóre dyrektywy Unii Europejskiej.

Wspomniana dyrektywa ramowa wprowadza wymóg stosowania przez państwa członkowskie niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska (art. 13). Wśród zasad odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami dyrektywa ta wskazuje by państwa członkowskie podjęły niezbędne środki w celu zapewnienia, aby na ich terytorium zakłady i przedsiębiorstwa zajmujące się zawodowo zbieraniem lub transportem odpadów dostarczały zebrane i transportowane przez siebie odpady do odpowiednich instalacji przetwarzania odpadów. Zgodnie z zasadą samowystarczalności Państwa członkowskie stosują właściwe środki (ewentualnie we współpracy z innymi państwami członkowskimi), aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Unii jako całości stanie się samowystarczalną, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie. Sieć powinna umożliwiać odzysk zmieszanych odpadów komunalnych lub unieszkodliwianie odpadów w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego. Dalej mówi się, że państwa członkowskie zapewniają, aby ich właściwe organy opracowały co najmniej jeden plan gospodarki odpadami (zwany dalej "pgo"). Plan lub plany mają pokrywać cały obszar geograficzny danego państwa członkowskiego. Art. 28 dyrektywy ramowej określa szczegółową zawartość pgo.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że celem ustawodawcy przy pracach legislacyjnych nad nową ustawą o odpadach było dostosowanie nowych uregulowań do zaleceń ww. dyrektywy ramowej, która z kolei wprowadzała wymóg stworzenia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów poprzez plany gospodarki odpadami uchwalane na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Przejawem dążenia do realizacji tego celu będzie wskazanie w ramach planów gospodarowania odpadami regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i instalacji zastępczych. Instalacje te na zasadach wzajemnej współpracy i uzupełniania się mają tworzyć sieć odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zatem realizacja powyższego celu zagrożona jest w sytuacji, w której podmiot odbierający odpady komunalne bojkotuje obowiązek przekazywania odpadów komunalnych do RIPOK z uwagi na fakt niezawarcia umowy, na warunkach zaproponowanych przez RIPOK z uwagi na swój partykularny interes. Wskazywane przez skarżącą okoliczności (wygórowana cena za odbiór odpadów, niespełnienie odpowiednich poziomów recyklingu przekazanych tam odpadów), które doprowadziły do odmowy zawarcia umowy z RIPOK a w konsekwencji poczytane zostały za inne przyczyny uniemożliwiające przekazanie odpadów do instalacji regionalnej i skutkowały przekazywaniem odpadów do instalacji zastępczej, są w istocie przejawem ochrony własnego interesu gospodarczego podmiotu prowadzącego zawodowo działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych a nie chęcią ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W związku z tym ciężko przypisać im walor obiektywności, na który w swoich rozważaniach zwracał uwagę Sąd I instancji.

Oczywiście konieczność zachowania odpowiednich poziomów recyklingu odpadów przez podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości stosownie do art. 9g u.c.p.g. jest przesłanką obiektywną ale w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że RIPOK, jako instalacja specjalistyczna nastawiona na obsługę wszystkich firm odbierających odpady na terenie danego regionu nie spełniała norm odzysku określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2 u.c.p.g. Nawet jeśli faktycznie okoliczność taka miałaby miejsce to podmiot zobowiązany do przekazywania odpadów na zasadzie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie jest uprawniony samodzielnie tego oceniać. Do tego właściwe są wskazane w ustawie organy administracji, dysponujące środkami prawnymi umożliwiającymi im weryfikację spełniania przez RIPOK norm w zakresie odzysku.

Mając na uwadze powyższe rozważania NSA uznał, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej o braku obowiązku podmiotu odbierającego odpady komunalne kierowania tych odpadów do instalacji regionalnej w sytuacji kiedy stwierdzi on istnienie innych przyczyn uniemożliwiających przekazanie odpadów do RIPOK. Jak już była mowa inna przyczyna powinna leżeć po stronie podmiotu prowadzącego RIPOK i to on musi stwierdzić wystąpienie innej przyczyny uniemożliwiającej mu przyjęcie odpadów. Nadto okoliczność ta musi mieć charakter obiektywny. Samodzielna ocena podmiotu odbierającego odpady komunalne nie stanowi "innej przyczyny" uniemożliwiającej przyjęcie odpadów z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. Zatem w niniejszej sprawie skarżąca nie mogła uchylać się od obowiązku przekazania odpadów do RIPOK wskazując, iż wystąpiły inne przyczyny z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przepisów materialnych zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej. Z treści art. 38 ust. 2 pkt 2. u.o. wynika, że przyczyny uniemożliwiające przyjęcie odpadów ma wskazać podmiot prowadzący RIPOK. Z pisma C. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r. nie wynika, że zaistniały jakieś inne przyczyny, z powodu których przyjęcie odpadów od momentu uzyskania formalnego statusu instalacji do przetwarzania odpadów w procesie mechaniczno-biologicznego ich przetwarzania, co nastąpiło z chwilą ogłoszenia uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego nr XXVII/803/12 z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały tego organu nr XXIV/617/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Dolnośląskiego tj. w dniu 6 grudnia 2012 r., miało miejsce. Tym samym już od 6 grudnia 2012 r. C. Sp. z o.o. stał się na mocy uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, RIPOK i tam powinny być kierowane wszystkie odpady komunalne od wszystkich podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na obszarze regionu północno-centralnego, do którego należy gmina K.. Kwestia braku formalnej umowy pomiędzy skarżącą a firmą C. Sp. z o.o. nie ma znaczenia dla istnienia ustawowego obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że uchwała z dnia 8 listopada 2012 r. jest z mocy art. 38 ust. 4 u.o. aktem prawa miejscowego. Wskazanie w akcie prawa miejscowego RIPOK powoduje, że wszystkie podmioty działające na terenie objętym wojewódzkim planem gospodarowania odpadami mają się stosować do jego zapisów jako lokalnie obowiązującego prawa. Tym samym istnienie lub nieistnienie umowy pomiędzy stronami nie może uzasadniać niepodporządkowania się przepisom prawa. W tym kontekście obowiązek zawarcia umowy przez prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi z art. 9l ust. 1 u.c.p.g. ma jedynie walor formalny. Ustawodawca zawierając obowiązek podpisania umów przez podmiot prowadzący RIPOK wskazał jedynie na formę prawną, na podstawie której będzie przebiegać realizacja obowiązków ustawowych w zakresie przekazywania odpadów do zagospodarowania. Zdaniem NSA, jeśli taka umowa nie zostanie zawarta przed terminem od którego odpady powinny być przekazywane do RIPOK, to obowiązek kierowania odebranych odpadów komunalnych wynika z mocy prawa. Zatem w niniejszej sprawie skarżąca mimo braku umowy z C. Sp. z o.o. od dnia 6 grudnia 2012 r. była zobowiązana przekazywać odebrane odpady do zagospodarowania RIPOK w R..

Jednocześnie należy zauważyć, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi podlega obowiązkowi aktualizacji w przypadku gdy w planie wojewódzkim dokonano zmiany podziału na regiony gospodarki odpadami komunalnymi lub jeżeli została zakończona budowa nowej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. W drugim przypadku chodzi o to, aby nowo wybudowana instalacja jak najszybciej mogła zacząć przyjmować odpady, bowiem tylko instalacje wskazane, jako regionalne w wojewódzkim planie gospodarki odpadami mogą przyjmować odpady podlegające zagospodarowaniu na obszarze regionu. Z tego można wywieść, że ustawodawca nadał RIPOK uprzywilejowaną pozycję w stosunku do podmiotów odbierających odpady komunalne na terenie danego regionu. Wszystko to po to by system przetwarzania odpadów miał postać zintegrowanego i samowystarczalnego.

Zdaniem NSA, także zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 3 zarzutów materialnych nie znajduje uzasadnienia. Funkcję RIPOK mogą pełnić tylko wyspecjalizowane podmioty, które spełniają określone prawem wymogi (art. 35 ust. 6 u.c.p.g.) i w związku z tym będą w stanie przetworzyć na odpowiednim poziomie dostarczane im odpady z obszaru ich działania. Minimum technologiczne jakim muszą dysponować podmioty by aplikować o status RIPOK powinno im zapewnić możliwość zagospodarowania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, co oczywiście nie wyklucza istnienia instalacji o większej mocy przerobowej. Ocena czy RIPOK jest w stanie przetworzyć dostarczaną mu ilość odpadów nie należy do podmiotów zobowiązanych do ich odbierania. Okoliczność tą mogą weryfikować właściwe organy administracji na etapie wyboru podmiotu starającego się o status RIPOK lub po jego wyborze w ramach kontroli gospodarowania odpadami. Przekazanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczych następuje w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.). Ograniczenie pozycji podmiotu odbierającego odpady i zobowiązanemu do ich przekazania RIPOK jest uzasadnione tym, że podmioty te mają zapewnić odpowiedni strumień odpadów do zagospodarowania RIPOK. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych można odpady przekazać do instalacji zastępczej. W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że na skarżącą może zostać nałożona kara, mimo iż nie można przypisać jej zawinionego naruszenia obowiązku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wskazać należy, że ustalenie winy skarżącej nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. By nałożyć karę pieniężną organy musiały ustalić czy skarżąca przekazała odpady do RIPOK w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. i czy nie zaistniały przesłanki do przekazania ich do instalacji zastępczej. Organy ustaliły, że odpadów w tym okresie nie przekazano i nie miały miejsce okoliczności uzasadniające przekazania odpadów do instalacji zastępczej. W związku z tym ustalenia czy nie przekazanie odpadów do RIPOK nastąpiło z winy czy bez winy skarżącej nie miało znaczenia dla orzeczenia kary. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustalenie winy skarżącej nie miało wpływu na wysokość orzeczonej kary zatem rozpatrywanie zawinienia przez organy dla wyniku sprawy było bezcelowe.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego NSA stwierdza, że są one bezzasadne.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca organy a następnie Sąd analizując okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy tj. ustalenie czy wystąpiły przesłanki do przekazania odpadów do instalacji zastępczej wskazane w art. 9l ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. poddały ocenie materiał dowodowy w postaci treści pisma C. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r. kierowanego do skarżącej. W wyniku tej analizy ustalono, że data 1 stycznia 2013 r. nie odnosi się do momentu od kiedy C. Sp. z o.o. jako RIPOK będzie gotowa do przyjęcia odpadów od skarżącej. Data ta informacyjnie została przywołana w piśmie jako moment, od którego powstanie obowiązek kierowania odpadów do RIPOK zgodnie z interpretacją Ministerstwa Środowiska. Termin ten był jedynie wskazaniem od kiedy zasadniczo taki obowiązek powstanie. Nie odnosił się jednak do konkretnej sytuacji prawnej obu stron. Analizując treść tego pisma można przyjąć, że jego autor nie określił wprost daty, od której będzie gotowy przyjąć odpady. Opisowo jednak wskazał, że "w zakresie MBP uzyskamy status RIPOK bezpośrednio po upływie terminów formalnych licząc od podjęcia przez Sejmik Województwa uchwały zmieniającej (uchwała podjęta 08.11.2012 r.)." To stwierdzenie wskazywało, że po ogłoszeniu uchwały C. Sp. z o.o. uzyska status RIPOK w kolejnym zakresie gospodarowania odpadami dotyczącym mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Z tego wynikało, że momentem powstania obowiązku przekazania tych odpadów przez skarżącą będzie moment ogłoszenia uchwały przez Sejmik Województwa o czym świadczy sformułowanie "po upływie terminów formalnych". Wówczas nie była znana data ogłoszenia uchwały zatem nie możliwe było jej wskazanie w piśmie. Skarżąca powinna śledzić kiedy uchwała zostanie ogłoszona i zadośćuczynić nałożonym w myśl art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązkom.

Organy a za nimi Sąd słusznie stwierdziły, że z treści tego pisma nie wynika również odmowa przyjęcia odpadów do RIPOK z uwagi na awarię jej instalacji czy inne przyczyny leżące po stronie RIPOK. Stwierdzić należy, ze w piśmie tym poinformowano skarżącą, iż C. Sp. z o.o. wybudował instalację w zakresie przetwarzania mechaniczno-biologicznego zmieszanych odpadów komunalnych i ma ona status RIPOK, co potwierdziła uchwała Sejmiku Województwa z 8 listopada 2012 r., która czeka na ogłoszenie. Zatem właściwym jest ze względu na obowiązki ustawowe podjęcie negocjacji warunków umowy o współpracy dotyczącej przekazywania odpadów.

Mając na uwadze regulację art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., z której wynika, że instalacja zastępcza ma obowiązek przyjmować odpady do czasu uruchomienia RIPOK, stwierdzić należy, że powstanie nowej instalacji RIPOK przemawiało za zaprzestaniem przekazywania odpadów do dotychczasowej instalacji zastępczej, którą pełnił do 6 grudnia 2012 r. zakład skarżącej.

Zarzut, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd w kontekście przesłanek uprawniających do przekazania odpadów do instalacji zastępczej odnosił się do treści pisma C. Sp. z o.o. z [...] listopada 2012 r. i wskazał, że nie zawiera ono oświadczenia Spółki o odmowie przyjmowania odpadów. Nie ma tam informacji o tym, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. regionalna instalacja uległa awarii lub zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów.

Z treści uzasadnienia co prawda nie wynika by Sąd analizował przypadek braku zawarcia umowy jako "innej przesłanki" uzasadniającej przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej, jednak z przedstawionej powyżej argumentacji wynika, że brak umowy z podmiotem zarządzającym RIPOK nie jest inną przyczyną uzasadniającą przekazanie odpadów do instalacji zastępczej. Subiektywne powody niezawarcia umowy tj. cena za przekazanie odpadów do RIPOK oraz niczym nie uzasadnione twierdzenie o niedochowaniu poziomów odzysku przez RIPOK nie mogą stanowić "innych przyczyn" bowiem brak im przymiotu obiektywności. Zatem nawet gdyby Sąd dokonał oceny braku zawarcia umowy w kontekście przesłanki "inne przyczyny" uniemożliwiające przyjęcie odpadów, doszedłby do wniosku, że brak tej umowy z powodów wskazanych przez skarżącą nie daje podstaw do uznania tej okoliczności za inną przyczynę z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o. Tym samym uznać należało, że uchybienie w zakresie właściwego uzasadnienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem zarzut ten oparty na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony i nie skutkował uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że żaden z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie okazał się zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.