Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 352/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ,art. 77 par. 1,  art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29, art. 77, art. 64b
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E. K., A. K., V. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z dnia 30 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących E. i A. K., solidarnie, kwotę 300 (trzysta) złotych, oraz na rzecz V. i J. O., solidarnie, kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez V. O., J. O., E. K. i A. K. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2013 r., nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy Łubniany z dnia 26 października 2012 r., nr [...], nakazującą właścicielom gruntów działek nr a, nr b, nr c i nr d - k. m. [...], obręb [...], wykonanie kanalizacji deszczowej w ciągu zlikwidowanego rowu, jako urządzenia zapobiegającego szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich o nr e, nr f, nr g i nr h - k. m. [...], obręb [...], oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na skutek wniosku E. i A. K. (współwłaścicieli działek nr f i nr g), V. i J. O. (współwłaścicieli działek nr e) oraz K. D. (właściciela działki nr h), którzy wskazali na zasypanie rowu w trakcie budowy domów jednorodzinnych i powstanie wysokiego stanu wód na działkach sąsiednich, Wójt Gminy Łubiany - pismem z 18 lutego 2011 r. - wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielom gruntów działek o nr d, nr c, nr b oraz nr a przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wójt ustalił, że na dzień 16 lutego 2011 r. właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr a i b jest M. K., współwłaścicielami działki nr c są E. i J. W., zaś współwłaścicielami działki nr d są M. i A. Ś.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2011 r. organ pierwszej instancji powołał biegłego w zakresie melioracji wodnych i hydrologii, w celu wydania opinii w sprawie ustalenia, czy likwidacja urządzenia wodnego, tj. rowu melioracyjnego, położonego wcześniej na działkach nr a, nr b, nr c oraz d, wpłynęła na zmianę stanu wody na gruncie ze skutkiem szkodliwym na grunty sąsiednie, tj. działki nr e, nr f, g oraz h.

15 maja 2013 r. przeprowadzono oględziny terenu, w których udział wzięły zainteresowane strony i biegły, natomiast 1 czerwca 2011 r. wpłynęła do Urzędu opinia powołanego w sprawie biegłego, z której wynika, że przedmiotowy rów przydrożny przy ul. [...] nie jest umieszczony w prowadzonej ewidencji przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], i w której biegły potwierdził, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie przez podniesienie terenu działek zabudowanych i tym samym likwidację spornego rowu. W końcowej części opracowania zostały przedstawione cztery rozwiązania zapobiegające powstawaniu szkód na działkach niezabudowanych.

E. i J. W. poinformowali Wójta (pismo z 13 czerwca 2011 r.) o przeprowadzeniu budowy domu jednorodzinnego zgodnie z projektem i sztuką budowlaną. Do pisma załączyli kopie dokumentów, na podstawie których "sprawa zasypania rzekomego rowu przestała być aktualna w dniu wydania pozwolenia ze starostwa powiatowego w [...]".

Wójt Gminy Łubniany wydał w dniu 8 lipca 2011 r. decyzję nr [...], w której nakazał małżonkom W., małżonkom Ś. oraz M. K. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w postaci budowy kanalizacji deszczowej w ciągu zlikwidowanego rowu. Kanalizacja miała zostać wykonana zgodnie ze wskazówkami zawartymi w opinii biegłego. Ponadto organ zobowiązał strony do uzyskania wymaganych prawem pozwoleń, w tym pozwolenia wodnoprawnego, działania "w koordynacji z osobami ujętymi w decyzji zgodnie ze sztuką budowlaną i przy zachowaniu obowiązujących norm budowlanych oraz zastosowania rur z tworzywa PCV o średnicy nie mniejszej niż 250 mm.

W odwołaniu od tej decyzji E. i J. W. podali m.in., że zgodnie z wypisem i wyrysem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łubniany, teren ich działek jest przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej, a ponadto wynika z niego, że "tereny działek położonych poniżej poziomu dróg wymagają przystosowania do celów budowlanych przez podniesienie/nasypanie terenu". Dodali także, że podczas tworzenia planu obejmującego przedmiotowe działki, na ich terenie nie znajdował się rów, na dowód czego przedłożyli zdjęcia i zaktualizowaną mapę jednostkową z dnia 28 października 2005 r. Również odwołujący się M. i A. Ś. akcentowali, że w czasie zakupu przez nich działki budowlanej rów nie istniał, na dowód czego przedłożyli mapę jednostkową nr [...]. Ich zdaniem, przy wydaniu kwestionowanej decyzji należało wziąć pod uwagę rozwiązanie polegające na budowie przepustu pod ul. [...] i - w dalszym odcinku - odprowadzenie wód po stronie prawej jezdni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 28 października 2011 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Łubniany z dnia 8 lipca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zarzuciło Wójtowi wydanie decyzji bez przedstawienia umotywowanej oceny stanu faktycznego, odnoszącej się do obowiązującego prawa, oraz brak wskazania związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że w protokole z dnia 15 kwietnia 2011 r. brak jest wzmianki na temat obecnego stanu wody na przedmiotowych działkach, a także brak jest opinii i stanowiska Wójta w zakresie dokumentacji przedstawionej przez biegłego. Kolegium zarzuciło też, że organ pierwszej instancji nie skorzystał z prawa do ugodowego sposobu załatwienia sprawy.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy, Wójt Gminy Łubniany wydał w dniu 26 października 2012 r. decyzję o numerze [...], nakazującą właścicielom gruntów działek nr a, nr b, nr c i nr d - k. m. [...], obręb [...], wykonanie kanalizacji deszczowej o średnicy min. 250 mm w ciągu zlikwidowanego rowu, jako urządzenie zapobiegające szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich o nr e, nr f nr g oraz nr h - k. m. [...], obręb [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145).

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przedstawił zgromadzone w sprawie dowody, a następnie wyjaśnił, że "zmianą stanu wody na gruncie jest wykonanie utrudnienia w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. przez zasypanie zagłębienia, w którym spływała woda lub też podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody." Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydanej w sprawie opinii biegłego przyjął, że zniszczenie (zasypanie) na działkach nr a, nr b, nr c i nr d rowu, który niewątpliwie wcześniej istniał od 1968 r., stanowiło tak rozumianą zmianę stanu wody na gruncie, co w niniejszej sprawie polegało na podwyższeniu powierzchni gruntu i zasypaniu/zlikwidowaniu odcinka rowu przydrożnego. Na skutek tego nastąpiło zablokowanie odpływu wód do najbliższego rowu melioracyjnego z terenu zlewni działek nr e, nr f, g i nr h. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że proponowana przez biegłego budowa rurociągu (kanalizacji deszczowej) w miejsce zlikwidowanego rowu przydrożnego będzie najkorzystniejsza dla wszystkich właścicieli gruntów "rozpatrywanej zlewni wód". Wójt wywodził, że wykonanie tego urządzenia wodnego pozwoli na zachowanie obecnej infrastruktury na działkach, uwzględni istniejący przepust pod ul. [...] i może być wykorzystane do odprowadzania wód opadowych z terenu działek.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i A. Ś. oraz E. i J. W., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem małżonków Ś., najbardziej korzystnym rozwiązaniem sprawy byłoby wybudowanie przepustu pod ul. [...]. Zakwestionowali ustalenie o podwyższeniu przez nich poziomu działki i podkreślili, że wody deszczowe z ich terenu nie spływają na ul. [...]. Natomiast małżonkowie W. stwierdzili, że podniesienie poziomu działki było wynikiem realizacji zapisów planu miejscowego oraz postanowień pozwolenia na budowę. Wyjaśnili, że w całości zagospodarowują wody opadowe, ponieważ posiadają studnie chłonne. Akcentowali, że na należących do nich działkach nie było żadnego rowu, co zostało udokumentowane na zdjęciach oraz co wynika z rzędnych zapisanych na mapie jednostkowej do celów projektowych, aktualizowanej na dzień 28 października 2005 r. Fakt ten został potwierdzony po wykonaniu pomiarów geodezyjnych w zgłoszeniu zmian w ewidencji gruntów. Nie zgodzili się nadto z opinią biegłego odnośnie kierunku spadku gruntu, a z przekrojów geodezyjnych wynika ich zdaniem, że w miejscu rzekomego rowu jest najwyższa rzędna. Uważają, że "scedowanie przedmiotowych problemów przez Urząd Gminy na prywatne osoby jest niezgodne z prawem".

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 30 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż prace budowlane na działkach oraz podniesienie ich terenu doprowadziło do zlikwidowania (zasypania) rowu przydrożnego, co spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie. Dalej stwierdził, że zasypany rów był urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.), zwanej w skrócie ustawą. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 3 tej ustawy nie tworzy normy kompetencyjnej dla Wójta, bowiem art. 77 ustawy stanowi lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy. Powyższe jest następstwem tego, że działanie właścicieli gruntu zmieniające stosunki wodne na gruncie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. W rezultacie, w ocenie Kolegium, Wójt Gminy Łubniany nie był organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia o nakazaniu właścicielom gruntów działek nr a, nr b, nr c i nr d - k.m. [...], obręb [...], wykonania kanalizacji deszczowej w ciągu zlikwidowanego rowu, jako urządzenia zapobiegającego szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy, decyzje wydaje organ, który jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego i jest nim według art. 140 ust. 1 ustawy starosta, jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem odwoławczym jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, decyzję Wójta należało uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, E. i A. K. oraz V. i J. O. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że Kolegium dokonało niewłaściwej oceny prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, zaś uchylenie decyzji tego organu podważa zaufanie do organu i narusza art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podali, że zwrócili się do Wójta Gminy Łubniany o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, po wcześniejszym uzyskaniu od Starosty [...] pisma, w którym wskazano, że właściwym organem w niniejszej sprawie jest wójt. Skarżący zwrócili uwagę, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji powołało wyrok NSA, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Ponadto zgłosili, że organ drugiej instancji w swojej decyzji z dnia 28 października 2011 r. nie zakwestionował właściwości organu, tj. Wójta Gminy Łubniany. Zarzucili też Kolegium, że decyzja została wydana 30 września 2014 r., a strony otrzymały ją dopiero 27 maja 2014 r. Poza tym podnieśli, że zawiadomienie organu drugiej instancji informowało, iż przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do 30 września 2013 r. Powyższe - zdaniem skarżących - stanowi bezpodstawne przedłużenie postępowania. Końcowo wyjaśnili, że decyzja Wójta Gminy Łubniany potwierdza fakt zasypania rowu, który odprowadzał wody z ich działek. Decyzja ta jest niezbędna dla wyegzekwowania odprowadzenia nadmiaru wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia 30 września 2013 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium stwierdziło, że nie sposób się z nimi zgodzić. Pogląd Starosty, na który powołują się strony skarżące, zawarty w piśmie z 20 września 2010 r., nie wiąże organów administracji i nie zmienia faktu, że zgodnie z art. 77 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy właściwym organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest Starosta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć o takim stanowisku Sądu nie zadecydowały zarzuty w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględnienia skargę na decyzję administracją w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, iż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na charakter ujawnionych naruszeń wskazać przyjdzie na obowiązek organu odwoławczego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia na nowo sprawy i wydania decyzji wraz z uzasadnieniem swojego stanowiska. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Również z istoty postępowania odwoławczego wynika powinność organu drugiej instancji, działającego w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, dokonania merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji, przy czym decyzja organu odwoławczego musi spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a., w tym powinna odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

W podsumowaniu tych ogólnych uwag powtórzyć przyjdzie, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. W ocenie Sądu, obowiązków w tym zakresie Kolegium jednak nie wykonało.

Przed podaniem szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska, celowe jest przypomnienie, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono na podstawie przepisów cyt. wcześniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zwanej w dalszym ciągu w skrócie ustawą. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 30 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu uchyliło decyzję Wójta Gminy Łubniany nakazującą wykonanie kanalizacji deszczowej w ciągu zlikwidowanego rowu, jako urządzenia zapobiegającego szkodom wynikłym na terenach gruntów działek sąsiednich, oraz umorzyło postępowanie, uznając, że Wójt nie był organem właściwym w sprawie. Kolegium stwierdziło bowiem, że na skutek przeprowadzonych prac budowlanych na działkach nr a, nr b, nr c i nr d - k. m. [...], obręb [...], i podniesienia ich terenu, doprowadzono do zlikwidowania (zasypania) rowu przydrożnego, a to z kolei spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie. Zasypany rów stanowił urządzenie melioracji wodnej szczegółowej i dlatego też art. 29 ust. 3 ustawy, stanowiący podstawę prawną decyzji, nie tworzy normy kompetencyjnej dla Wójta. Organ odwoławczy powołał się na zaprezentowany w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OW 139/11, LEX nr 1121243) pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, czyli starosta, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też, zdaniem Kolegium, postępowanie należało umorzyć.

W ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie uznało, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). Jak stanowi art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Po myśli art. 77 ustawy, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (ust. 1). Jeżeli zaś obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust. 2). Natomiast, według art. 64 ust. 1 ustawy, utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, zaś zgodnie z art. 64b ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli starosta (art. 140 ust. 1 ustawy) - może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie - w związku z zarzutami skargi - że przez "utrzymanie", o jakim mowa w tych przepisach, należy również rozumieć niezasypywanie rowu, czy jego nielikwidowanie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ustalił relację pomiędzy art. 29 i art. 77 ustawy. Przepisy art. 77 oraz art. 64 ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 29 ustawy. Zatem, jeżeli działanie właściciela gruntu zmieniające stosunki wodne na jego gruncie dotyczy funkcjonowania rowu (urządzenia melioracji wodnej szczegółowej), to do nałożenia w formie decyzji stosownych obowiązków właściwym organem pierwszej instancji jest starosta (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 193/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela także pogląd NSA, wedle którego normy zawarte w art. 29 ustawy adresowane są do właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy na ich terenach znajdują się w ogóle urządzenia wodne w rozumieniu ustawy, a tym bardziej, czy urządzenia te figurują w rejestrach urzędowych. Celem art. 29 ustawy jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów (wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07- http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, dla prawidłowego zastosowania wskazanych przepisów ustawy konieczne jest ustalenie - w sposób prawidłowy - stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, formułując pogląd o wystąpieniu przesłanki do umorzenia postępowania, Kolegium pominęło niezwykle istotną okoliczność, a mianowicie to, że w niniejszej sprawie sporne jest, czy w ogóle doszło do likwidacji (zasypania) rowu na działkach o numerach: a, b, c i d. Jest to podstawowa kwestia z punktu widzenia właściwości organu do orzekania w sprawie. Gdyby bowiem doszło do zmiany stosunków wodnych np. wyłącznie wskutek podniesienia gruntu, a nie w związku z działaniami dotyczącymi urządzenia wodnego, to wówczas zastosowanie miałby art. 29 ustawy i kompetentny do wydania w tej sprawie decyzji byłyby Wójt. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że właściciele działek, na których nałożono obowiązek wykonania kanalizacji deszczowej (małżonkowie Ś. i W.), twierdzili w toku całego postępowania, że na ich nieruchomościach rowu nie było. W związku z tym, stan faktyczny w niniejszej sprawie wymagał dokładnego wyjaśnienia tej kwestii, i to nie tylko przez organ pierwszej, ale również organ drugiej instancji. Dostrzec trzeba, że niektóre strony postępowania kwestionowały również opinię biegłego oraz opartą m.in. na niej ocenę Wójta dotyczącą zmiany stosunków wodnych na gruncie. W sprawie zlikwidowania odcinka rowu przydrożnego, na skutek czego nastąpiło zablokowanie odpływu wód do najbliższego rowu melioracyjnego z terenu zlewni działek nr e, nr f, g i nr h, oraz wystąpienia zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wypowiedział się jedynie organ pierwszej instancji. Wobec kwestionowania tego stanowiska w kolejnych odwołaniach i wyjaśnieniach stron postępowania, z podaniem szerokiej argumentacji i powołaniem się na konkretne dokumenty, Kolegium zobowiązane było poddać ocenie to stanowisko, ponieważ rolą organu odwoławczego, jak już wcześniej wskazano, jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a także odniesienie się do zarzutów odwołania. Tymczasem Kolegium zupełnie pominęło argumentację odwołujących się stron oraz w żaden sposób nie zweryfikowało ustaleń i stanowiska Wójta. W sferze faktów, na podstawie których oparto się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził tylko ogólnie, iż "z ustalonego stanu faktycznego wynika, że prace budowlane na działkach i podniesienie ich terenu, doprowadziło do zlikwidowania (zasypania) rowu przydrożnego", co świadczy o przyjęciu bez zastrzeżeń ustaleń Wójta, bez dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego. Kolegium nie wyjaśniło zatem, dlaczego uznało, że rów (na spornym odcinku) istniał i został zakopany, a tym samym nie podało, dlaczego odmienne stanowisko w tej mierze nie zasługiwało na uwzględnienie. Takie działanie organu odwoławczego świadczy o naruszeniu przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to przepisy zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W komentowanym działaniu Kolegium należy także upatrywać naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ administracji powinność wyjaśnienia stronie w uzasadnieniu decyzji m.in. zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Jeśli zaś organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia stron lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy, to zasada przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a., nie zostanie zrealizowana. W tym miejscu dodać jeszcze trzeba, że Kolegium - naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. - nie omówiło w pełni zastosowanej podstawy prawnej. Uwaga ta dotyczy braku odniesienia się do przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, upoważniającej do jego umorzenia.

Niewykonanie powyższych obowiązków przez Kolegium stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tej sytuacji zbędne stało się badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów, choć już teraz stwierdzić trzeba, że słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż powołany przez strony skarżące pogląd Starosty, zawarty w piśmie z 20 września 2010 r., nie wiąże organów administracji i nie może mieć wpływu na prawidłowe ustalenie kwestii właściwości organów.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zobowiązane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, wyjaśniając wszechstronnie stan faktyczny sprawy. W szczególności ustali, czy w sprawie mamy do czynienia z sytuacją likwidacji fragmentu rowu przydrożnego. Dopiero powyższe pozwoli na właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Ponadto Kolegium przedstawi motywy rozstrzygnięcia w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.