Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1919/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalonej linii zabudowy na działce numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] na terenie [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy W. na rzecz skarżącego A. R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...].

W dniu 30 maja 2012 r. A. R. wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] położonej na terenie [...].

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania A. R. pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]października 2002 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej linii zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] na terenie [...] i wskazanej części jej załącznika graficznego. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., o pow. 195 m². Na terenie działki znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany w latach przedwojennych, jako parterowy. W roku 1999 właściciel uzyskał pozwolenie na budowę związane z modernizacją i rozbudową budynku. Po zakończeniu prac budowlanych obiekt został oddany do użytku w 2001 roku. W 2002 roku dla tego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...], zgodnie z którym część działki nr ew. [...] z obrębu [...] włączono do terenu oznaczonego [...] - zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna z usługami. Pozostała część działki i budynku znalazła się w liniach rozgraniczających terenu komunikacji - ul. [...]. Wzdłuż tej linii, przez budynek, poprowadzono na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy.

Dla terenu oznaczonego symbolem [...] (§23) w planie ustalono m.in. powierzchnię biologicznie czynną 30%, wysokość zabudowy dla budynków jednorodzinnych nie więcej niż 3 kondygnacje, to jest parter, piętro i mieszkalne poddasze oraz ustalono linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Natomiast na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających ulic plan ustala m.in. adaptację istniejących obiektów z możliwością przebudowy i rozbudowy (§ 31).

Powyższe w ocenie skarżącego wskazuje, że plan ustala zachowanie części budynku skarżącego, która znajduje się poza linią rozgraniczającą ul [...], a także dopuszcza jego rozbudowę. Mimo to, skarżący nie otrzymał pozwolenia na budowę dla nadbudowy przewidzianej w planie, poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Organ administracji stwierdził, że poprowadzenie linii zabudowy przez część budynku wyłącza zastosowanie § 31 planu, dopuszczającego adaptację i rozbudowę istniejących obiektów na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających ulic. Skarżący niezgadzając się z tym stanowiskiem wskazał, że linia rozgraniczająca terenu komunikacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest pojęciem ze sfery planistycznej i wyznacza teren o określonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, W zaskarżonej uchwale, jest to teren o podstawowym przeznaczeniu "komunikacja". Plan miejscowy może na terenach komunikacji wprowadzać również inne przeznaczenie, jako dopuszczalne. Linia rozgraniczająca terenu komunikacji w miejscowym planie nie jest tożsama z granicą pasa drogowego. Wskazując na przepisy ustawy o drogach publicznych skarżący podniósł, iż ustalenie w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy, pokrywającej się na budynku skarżącego z linią rozgraniczającą terenu komunikacji, nie było obowiązkowe.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, ustalona w zaskarżonej uchwale linia zabudowy od strony ul. [...] przebiega przez wybudowany jeszcze przed uchwaleniem planu budynek, co uniemożliwia jego rozbudowę do parametrów przewidzianych w planie dla terenu [...] oraz zgodnie z ustaleniami § 31 planu dla terenów dla zabudowy adaptowanej na terenach komunikacji. W ten sposób, ustalona linia zabudowy uniemożliwia skarżącemu zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z planem, co prowadzi do naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego, w sposób nadmiernie ograniczający jego prawo własności chronione ustawą – w art. 64 Konstytucji RP art. 140 k.c. oraz art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647).

Rada W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny, jaką jest naruszenie interesu prawnego przez uchwałę rady gminy. W ocenie organu, w skardze nie zostało wykazane, aby to ustalenia kwestionowanego planu naruszały interes prawny skarżącego. Skarga dąży w istocie do uzyskania wykładni ustaleń planu, umożliwiającej wnioskowaną przez skarżącego inwestycję, co nie powinno następować na etapie sądowoadministracyjnej kontroli aktu prawa miejscowego, ale na etapie procedury w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto, z ostrożności procesowej organ podniósł, że w skardze niezasadnie wskazano wewnętrzna sprzeczność planu. Nieprzekraczalne linie zabudowy, określone zgodnie z § 4, są ustaleniem planu. Ustalenie przeznaczenia podstawowego dla terenów wewnątrz linii rozgraniczających ulic zawiera klauzulę derogującą zakaz zabudowy poza nieprzekraczalną linią zabudowy ale w zakresie mieszczącym się w przeznaczeniu podstawowym - a więc adaptacji istniejących obiektów (układu komunikacyjnego) z możliwością przebudowy i rozbudowy. Wyjątek ten nie dotyczy obiektów innych, niż mieszczących się w przeznaczeniu podstawowym. Zatem skarżący na podstawie § 31 planu nie nabył prawa do zachowania budynku w obecnym usytuowaniu oraz do jego dalszej nadbudowy, również w części wykraczającej poza linię rozgraniczającą ul. [...].

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie ustalenia planu miejscowego, dotyczące nieruchomości skarżącego, wynikały z konieczności uwzględnienia przebiegu i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ulicy [...], zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Rada Gminy W. zobowiązana była więc ustalić w uchwalanym planie miejscowym linie rozgraniczające drogi. Linie te zostały ustalone w oparciu o obowiązujące parametry (określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Ustalenie w planie nieprzekraczalnej zabudowy linii "tnącej" budynek skarżącego miało uzasadnienie, ponieważ budynek ten był posadowiony w odległości 4,5 m od jezdni ul. [...]. Ulica [...] jest ulicą powiatową, gdzie zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od krawędzi jezdni. Poprowadzenie linii zabudowy zgodnie z linia posadowienia budynku byłoby dużym odstępstwem od parametrów wyznaczonych w ustawie. Ponadto dopuszczenie rozbudowy budynku mieszkalnego posadowionego 4,5 m od granicy jezdni jest zagrożeniem dla zdrowia i życia jego mieszkańców. Kwestionowane przez skarżącego ustalenia miejscowego planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości bądź rozporządzania nią, a zatem zaskarżony plan miejscowy nie naruszył istoty prawa własności. W szczególności dokonana ingerencja w prawo własności skarżącego nie uniemożliwia, wbrew twierdzeniom skargi, racjonalnej zabudowy na części budynku, poprzez rozbudowę poddasza , co najmniej o 60 m².

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2012 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze.

Rada W. w piśmie procesowym z dnia 12 października 2012 r. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skarg, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady W. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...].

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego w dniu 30 maja 2012 r. (data wpływu wezwania do urzędu). Rada W. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżący zobowiązany był do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż A. R. złożył skargę w dniu 13 lipca 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny A. R. został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Gminy W.

A. R. jest współwłaścicielem działki nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...]. Nieruchomość zabudowana jest domem jednorodzinnym. Część tej nieruchomości wraz z częścią budynku znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną z usługami, a część tej nieruchomości wraz z częścią budynku znajduje się w liniach rozgraniczających terenu komunikacji – ul. [...]. Wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] poprowadzona została na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy, która przebiega przez budynek mieszkalny posadowiony na działce skarżącego.

Skarżący kwestionując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na jego działce, wywodzi więc swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Projektując przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości skarżącego, która przechodzi przez budynek mieszkalny, gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania zaskarżonej uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała – projektując przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez budynek mieszkalny znajdujący się na działce o nr ew. [...] – zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139, ze zm.) , ukształtowała sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącemu do tej nieruchomości. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem współwłasności przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez ograniczenie rozbudowy części budynku mieszkalnego.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego. do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 2 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w W. ma niedużą powierzchnię wynoszącą 195 m². Posadowiony jest na niej budynek mieszkalny parterowy z użytkowym poddaszem. Odległość ściany tego budynku z oknami od krawędzi jezdni ul. [...], jak wskazuje organ, wynosi 4,5 m.

Część działki nr ew. [...] z częścią posadowionego na niej budynku mieszkalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części rejonu urbanistycznego [...] znalazła się obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 23 planu miejscowego dla obszaru oznaczonego symbolem [...] przeznaczenie terenu ustalone zostało pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną z usługami. Wysokość zabudowy dla budynków jednorodzinnych została ustalona na nie więcej niż 3 kondygnacje, to jest parter, piętro i mieszkalne poddasze. Jednocześnie w zakresie linii zabudowy w § 23 pkt 5 uchwały planu zawarto zapis, zgodnie z którym ustala się obowiązujące nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Określa się w odległości minimalnej 5,0 m od linii rozgraniczających układu ulicznego jeśli rysunek planu nie stanowi inaczej.

Druga część działki nr ew. [...] z częścią posadowionego na niej budynku mieszkalnego w miejscowym planie znalazła się na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających ul. [...]. Zgodnie z § 31 uchwały planu na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających ulic plan ustala przeznaczenie terenu jako teren komunikacji. Jako przeznaczenie podstawowe wskazuje obszary układu komunikacyjnego. W obszarze tym przewiduje się adaptację istniejących obiektów z możliwością przebudowy i rozbudowy.

Na działce nr [...] wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] na rysunku planu poprowadzono jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy.

Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.) przez linie rozgraniczające drogę - rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Z kolei pojęcie pasa drogowego definiuje art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.) jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W § 31 zaskarżonej uchwały planu miejscowego mówi się, że w obszarze układu komunikacyjnego adaptuje się istniejące obiekty. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że na obszarze wewnątrz linii rozgraniczających ul. [...] adaptuje się istniejące obiekty. Pojęcie adaptacji na potrzeby zaskarżonej uchwały definiuje § 6 pkt 16, zgodnie z którym przez adaptację należy rozumieć uznanie budynku lub funkcji terenu za zgodny z ustaleniami planu przy jednoczesnej możliwości zmiany tej funkcji na inną oraz dopuszczenie ewentualnych przekształceń zgodnych z ustaleniami planu. Powyższe oznacza, że ta część budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], która znalazła się w liniach rozgraniczających ul. [...], jako obiekt istniejący został adaptowany do obszaru układu komunikacyjnego, czyli uznany za zgodny z ustaleniami planu dla tego obszaru. Jednocześnie dopuszcza się ewentualne przekształcenia takiego budynku zgodnie z ustaleniami planu, a plan w § 31 przewiduje możliwość przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu. Natomiast warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektów, które są zgodne i charakterystyczne dla terenu o funkcji związanej z komunikacją zostały uregulowane w § 31 pkt 2 według zasad i warunków określonych w rozdziale II dotyczącym ustaleń komunikacyjnych.

Należy zauważyć, że ustawa o drogach publicznych dopuszcza możliwość pozostawania istniejącego budynku mieszkalnego w pasie drogowym, wynika to z art. 38 ust. 1, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Jednocześnie dopuszczalna jest przebudowa lub remont takich obiektów budowlanych lub urządzeń za zgodą zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (art. 38 ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, w istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, poprowadzenie na rysunku planu na działce nr ew. [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy przez budynek mieszkalny nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego, bez podania uzasadnionych przyczyn tego przekroczenia. Brak bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku mieszkalnego na działce skarżącego. Uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem musi być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności ( art. 32 i 33 Konstytucji).

W ocenie Sądu, Rada W. nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku mieszkalnego. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ nakazuje uznać, iż rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu było zatem rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego nie jest szczególnie dla niego krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że nie jest możliwe inne poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez działkę skarżącego, umożliwiające realizację jego uprawnień w zakresie nadbudowy budynku wynikających z planu miejscowego. Należy pamiętać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany był w stanie faktycznym jaki istnieje w terenie w chwili obecnej. Plan ten nie wprowadza zmian w usytuowaniu ul. [...] oraz budynku skarżącego. Jak słusznie wskazuje skarżący, w stanie faktycznym terenu ewentualna nadbudowa nie wpłynie na warunki komunikacyjne na ul. [...], ani nie zmieni istniejącej linii zabudowy, gdyż budynek już stoi poza tą linią. W tej sytuacji ewentualna nadbudowa nie spowoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego na ul. [...], ani nie zakłóci wykonywania zadań zarządu drogi.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż brzmienie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego, jak również obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych jak i kolizji interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( M. Wyrzykowski- Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., s. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej ( art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczający prawo własności skarżącego, będącego współwłaścicielem działki nr ew. [...], stanowi racjonalne rozwiązanie i czy powyższego prawa własności nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny. Rada W. nie rozważyła również w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności. Ponadto zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku mieszkalnego skarżącego w sytuacji, gdy budynek ten już znajduje się poza wyznaczoną linią.

Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstaw art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.