Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2638/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art, 72 ust. 1 pkt 10; art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 602/13 w sprawie ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 602/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z.Ś. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 28 września 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Tychy, działając na podstawie art. 11 a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w T." – budowa drogi gminnej klasy [...], ogólnodostępnej wraz z budową ciągu pieszorowerowego, chodnika, przebudową istniejących zjazdów, rozbudową i budową skrzyżowań z drogami bocznymi, budową oświetlenia ulicznego, budową kanalizacji deszczowej, przebudową i budową wodociągu, przebudową sieci energetycznej i gazowej. Decyzją tą zatwierdzony został podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, projekt budowlany, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek zarządcy drogi – Prezydenta Miasta Tychy, reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, który z kolei udzielił pełnomocnictwa J.S. – Prezesowi Zarządu [...] Sp. z o.o. w T. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania ustalono, że planowana inwestycja została uzgodniona zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. Ś.– właściciel nieruchomości o numerze [...] domagając się uchylenia wspomnianej decyzji i wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Śląski, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zajęcia nieruchomości na potrzeby budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach oznaczonych numerami [...]. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie ulega wątpliwości "publiczny" charakter planowanej inwestycji, albowiem droga, na realizację której wydana została zaskarżona decyzja ma charakter drogi publicznej, ogólnodostępnej, powiązanej z istniejącym układem komunikacyjnym. W ocenie organu, w imieniu inwestora działała prawidłowo umocowana osoba, która złożyła kompletny wniosek, spełniający wymogi określone w art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W trakcie postępowania ustalono, że inwestor legitymował się wszelkimi niezbędnymi zezwoleniami i uzgodnieniami, natomiast sama inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Strony postępowania zostały w sposób prawidłowy poinformowane o jego wszczęciu, zaś w toku postępowania udzielono wyczerpujących odpowiedzi na zgłaszane przez nie wątpliwości. Organ odwoławczy, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od inwestora uznał, że nieruchomości o numerach [...] stanowią własność Gminy Tychy i objęte są liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję i znajdują się w pasie drogi gminnej. Tym samym wskazanie ich jako nieruchomości objętych obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej jest bezprzedmiotowe. Zarazem organ nie podzielił zapatrywania odwołującego się odnośnie nieprawidłowego ustalenia przebiegu drogi zaznaczając, że to w gestii inwestora leży decyzja w tej kwestii. Przepisy przywołanej wyżej ustawy nie nakładają natomiast na inwestora obowiązku przedstawienia kilku wariantów przebiegu planowanej inwestycji.

Z. Ś. złożył skargę od powyższej decyzji, zarzucając rozstrzygnięciu wydanemu przez organ odwoławczy naruszenie: - art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i niezapewnieniu uzasadnionej ochrony praw osób trzecich – w tym skarżącego; - art. 11b przywołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i taktowanie jako strony postępowania J.S., a nie zarządcy drogi; - art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na sprzeczności pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej realizacji spornej drogi na należących do niego działkach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.), wskazał że kontrola rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji nie ujawniła uchybień, które dałyby podstawę do ich wyeliminowania. Sąd podał, że regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a w szczególności art. 11 e i 11 f nie dają organowi kompetencji do rozstrzygania o racjonalności i słuszności przebiegu planowanej inwestycji jak również do ingerowania w przebieg planowanej trasy bądź też w zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne, co było zasadniczym zarzutem podnoszonym przez skarżącego zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w złożonej do Sądu skardze.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd wskazał, że osobom zgłaszającym zastrzeżenia co do przebiegu planowanej inwestycji ( w tym Z.Ś.) udzielono wyjaśnień co do powodów przyjęcia takiego a nie innego wariantu przebiegu drogi, wskazując na uwarunkowania techniczne (wariant zaproponowany przez mieszkańców przebiegał zbyt blisko cieku wodnego) oraz ekonomiczne (wariant przewidziany przez inwestora jest krótszy aniżeli zaproponowany przez mieszkańców, co ma bezpośrednie przełożenie na koszty inwestycji).

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), w tym art. 11 e i 11 f, art. 11d, zobligowany jest jedynie do zbadania kompletności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którego wymogi reguluje przepis art. 11d ust. 1 ustawy. Nie jest natomiast uprawniony do oceny proponowanego przebiegu drogi w aspekcie celowości, czy słuszności, ani też uwzględnienia uwag i postulatów właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano drogę publiczną, czego w istocie oczekiwał skarżący.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że nie można uznać za zasadny zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, albowiem prawo to nie ma charakteru absolutnego, zaś przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 843) dopuszczają możliwość ingerencji w to prawo (por. art. 21 ust.2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji). Budowa drogi niewątpliwie zalicza się do kategorii celów publicznych (por. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) a ustawodawca, kierując się dyrektywą zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidział obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych (art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Sąd zauważył, że w przypadku kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Skarżący nie wykazał jednak, aby tego rodzaju zagrożenie wystąpiło w realiach niniejszej sprawy w odniesieniu do przysługującego mu prawa własności nieruchomości.

Sąd wskazał następnie, że nietrafny okazał się również zarzut niewłaściwego określenia osoby wnioskodawcy. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez J. S. reprezentującego inwestora – Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Tychach, który z kolei dysponuje pełnomocnictwem Prezydenta Miasta Tychy. Z powyższego wynika, że brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości reprezentacji podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którym w istocie był zarządca drogi.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Z. Ś. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w następstwie przyjęcia, iż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia połączenie ulicy [...] z ulicą [...] w T. było uzasadnione i nie ingeruje nadmiernie w prawo własności skarżącego;

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 Nr 193, poz. 1194) poprzez błędną wykładnię i niezapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym Skarżącego,

- art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i traktowanie w toku postępowania jako wnioskodawcy J. S., a nie zarządcy przedmiotowej drogi

- art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199, poz. 1227) poprzez odstąpienie od uzyskania w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zasadniczo najważniejsze zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się do podważania zaskarżonej decyzji ze względu na to, że nadmiernie ingeruje ona w prawo własności skarżącego i nie zapewnia ochrony jego uzasadnionych interesów. Zarzuty te wynikają z ustalonego przebiegu projektowanej drogi, która częściowo zostanie zrealizowana na działce skarżącego. Oceniając te zarzuty należy zwrócić uwagę, na niewłaściwą konstrukcję pierwszego zarzutu, bowiem Sąd administracyjny nie mógł naruszyć wskazanych przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a jedynie kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zatem właściwie sformułowany zarzut powinien wskazywać na naruszenie przepisów ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne w powiązaniu z przepisami k.p.a. stosowanymi przez organ administracji. Odnosząc się jednak do tego i pozostałych zarzutów nie sposób uznać je za słuszne, bowiem Sąd Wojewódzki wystarczająco szeroko i przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonywującej argumentacji która podważyłaby stanowisko Sądu. Skarżący nie zgadza się z przebiegiem planowanej drogi przez jego nieruchomość, ale twierdzi, że jego celem nie jest zablokowanie tej inwestycji, lecz jedynie poszanowanie praw właścicieli nieruchomości (w domyśle jego praw). Oczywistym jednak jest, że realizacja inwestycji drogowych z reguły wiąże się z ograniczeniem a często z odebraniem praw do nieruchomości. Zmiana przebiegu planowanej drogi mająca na celu polepszenie sytuacji jednych właścicieli następuje zawsze kosztem drugich. Ich interesy są zawsze sprzeczne i trudne do pogodzenia. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych (co trzeba tu podkreślić) interesów osób trzecich, należy interpretować w sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tymczasem skarżący powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jego praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z jego nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie jego interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby tak zmienić przebieg drogi aby omijała jego nieruchomość. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że w tego typu inwestycjach priorytetowym jest z zasady interes publiczny, który również w niniejszej sprawie przeważa nad interesem skarżącego, bowiem wynika z konieczności powiązania istniejących układów komunikacyjnych różnych części miasta. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przebieg drogi jest wytyczony optymalnie. Inny wariant wskazany przez skarżącego, jest ze względów technicznych trudny do zrealizowania ponieważ przebiegałby zbyt blisko cieku wodnego oraz znacznie dłuższy przez co droższy. Organy administracji brały zatem pod uwagę stanowisko mieszkańców zainteresowanych i uzasadniły dlaczego ich postulatów nie uwzględniono. Nie należy też zapominać co podkreślił już Sąd pierwszej instancji, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. Uregulowania zawarte w Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w to prawo a nawet wywłaszczenie, co wynika wprost z jej art. 21 ust. 2, 31 ust. 3 i 64 ust. 3. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, bowiem ingerencja ta oparta jest na przepisach ustawowych zgodnych z Konstytucją. Za uszczuplenie prawa własności skarżącemu przysługuje odszkodowanie wynikające z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 11f ust. 1 pkt. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych który stanowi, że właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Trudno dociec na czym skarżący, pomimo wyjaśnienia tej kwestii przez organ odwoławczy i Sąd, opiera twierdzenie, że jako wnioskodawcę organy traktowały J. S.. Zarówno z wniosku jak i dołączonych pełnomocnictw w sposób jasny wynika, że wnioskodawcą jest zarządca drogi tj. Prezydent Miasta Tychy. On udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w Tychach i który to udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego J. S. prezesowi [...] Sp. z o.o. w T. do reprezentowania go w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Także w kwestionowanych przez skarżącego decyzjach jako wnioskodawcę wskazano Prezydenta Miasta Tychy a organ odwoławczy wskazał go także jako adresata decyzji.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez odstąpienie od uzyskania w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którego szerzej nie rozwinięto, należy wyjaśnić, że z treści tego przepisu wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Treść art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje jedynie rodzaje postępowań przed którymi decyzje środowiskowe należy uzyskać. Natomiast przedsięwzięcia dla których przeprowadza się postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach określone są w art. 71 ust. 2 tej ustawy tj. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym kwalifikacji do przedsięwzięć jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się w oparciu o wydane na podstawie art. 60 tej ustawy rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. ). Z treści § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 i § 3 ust. 1 pkt 60 tego rozporządzenia nie wynika, aby planowana droga będąca przedmiotem niniejszej sprawy, była jednym z przedsięwzięć drogowych wymienionych w tych przepisach, bowiem nie jest autostradą, drogą szybkiego ruchu ani drogą o długości powyżej 1 km. Zatem słusznie organy administracji uznały, że przedmiotowa droga nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.