Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1402/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.128 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art.145 § 1c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 692/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.269.2017.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (Skarżąca) uchylił decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] sierpnia 2018 r., oraz zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Wnioskiem z 17 maja 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty [...] (Starosta) o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...], gmina [...], które były wywłaszczone na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] (Naczelnik) z [...] grudnia 1979 r., a których poprzednim właścicielem był L. R. Do wniosku przedłożono umowę cesji wierzytelności z dnia 4 kwietnia 2017 r., zgodnie z którą L. R. przelał na rzecz Skarżącej swoje roszczenie o ustalenie odszkodowania za ww. wywłaszczone nieruchomości.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] listopada 2017 r., umorzył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] na podstawie decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1979 r.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że w decyzji z [...] grudnia 1979 r. ustalono odszkodowanie na rzecz byłego właściciela w wysokości 5.640 zł, a do jego wypłaty zobowiązano Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych w [...] w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z poświadczeniem prawomocności z dnia 7 grudnia 1979 r. ww. orzeczenie stało się prawomocne z dniem 4 grudnia 1979 r. W konsekwencji organ uznał, że skoro w decyzji wywłaszczeniowej ustalono odszkodowanie, to jego ponowne ustalenie w drodze decyzji administracyjnej nie jest możliwe ze względu na powagę rzeczy osądzonej.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) .

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, ale z innego powodu niż wskazał organ pierwszej instancji, a mianowicie z powodu braku legitymacji Skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, która swoje prawa w tym zakresie wywodzi z umowy cesji zawartej z byłym właścicielem nieruchomości. W ocenie organu drugiej instancji uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie z przytoczonego tytułu przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku. Na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło ma w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. W ocenie Wojewody odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz publicznoprawny i skoro, zgodnie z orzecznictwem, nie mają do niego zastosowania terminy przedawnienia roszczeń majątkowych w postępowaniach administracyjnych, to niedopuszczalne jest również dokonanie przelewu wierzytelności roszczeń odszkodowawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zarzucając im naruszenie art. 509 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, a także art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych i poglądów doktryny oraz art. 139 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że nie podziela stanowiska Kolegium (Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu konsekwentnie określał organ drugiej instancji mianem "Kolegium" pomimo tego, że decyzja drugoinstancyjna wydana została przez Wojewodę) co do niedopuszczalności zastosowania instytucji przelewu z art. 509 k.c. do wierzytelności o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości odbywa się za odszkodowaniem, które wypłaca się osobie wywłaszczonej (zatem należy się ono każdemu z podmiotów wywłaszczanych praw rzeczowych, które istniały w dniu orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu) i które ma odpowiadać wartości odjętych praw.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawo do odszkodowania wynikające z art. 128 ust. 1 u.g.n., może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Właściwość ta jest wpisana w naturę odszkodowania, a więc jest immanentnie z nią związana. Prezentowanie odmiennego stanowiska narusza art. 509 k.c., w świetle którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2017 r., I OSK 274/17, LEX nr 2463293). Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego jaki wiązał go z dłużnikiem. Oznacza to, że stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Niewątpliwie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Ustawodawca w art. 509 § 1 k.c. jednocześnie wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Przepisy u.g.n. nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a więc tym samym przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto, właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., I OSK 1927/16, LEX nr 2556815; podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 840/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności jest fakt, czy zostanie ona zbyta, czy też nie. Na skutek cesji wierzytelności o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nabywca tej wierzytelności jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Jak w niniejszej sprawie cesja taka może stanowić odrębną umowę. Skoro prawo cywilne (art. 509 k.c. i następne) przewiduje możliwość zbycia roszczenia o odszkodowanie, to nabywca takiego roszczenia ma prawo domagać się uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nabywca roszczenia może w takim postępowaniu uzyskać konkretne korzyści prawne, albo może być ich pozbawiony, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że art. 509 k.c. normuje prawa obligacyjne, a nie rzeczowe, skoro wiąże się bezpośrednio z sytuacją prawną nabywcy roszczenia, kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, z dnia 26 października 2012 r., I OSK 1195/11, dostępne na stronie https:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zatem przyjąć w ocenie Sądu, że Skarżąca ma interes prawny do zainicjowania postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i udziału w nim jako strona, który wynika z art. 128 u.g.n. w zw. z art. 509 k.c.

Sąd wskazał następnie, że konsekwencją wadliwej oceny legitymacji procesowej Skarżącej był brak rozpoznania przez organ drugiej instancji istoty sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. Skarżąca wskazywała w odwołaniu na okoliczności, które jej zdaniem, miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Kwestionowała przede wszystkim ustalenia faktyczne, które błędnie doprowadziły organ do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Argumenty skarżącej Spółki zmierzały do podważenia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. i skuteczności zawartego w niej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wadliwą datę ostateczności decyzji zbieżną z datą jej wydania oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w tej sprawie, to jest zamiast do L. R. to do J. R. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że skierowanie decyzji do J. R. było oczywistą omyłką nadającą się do sprostowania postanowieniem. Według niej w toku całego postępowania zakończonego wywłaszczeniem właściwa strona - L. R. został pominięty, co odzwierciedliło skierowanie decyzji do J. R.

Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, ti. przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. w zbiegu z art. 509 kc przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wywłaszczonym w rozumieniu tego przepisu jest Skarżąca, która nabyła roszczenia odszkodowawcze umową cesji na podstawie art. 509 kc a w konsekwencji organy administracji zobligowane były do przyjęcia i rozpoznania jej wniosku jak cesjonariusza singularnego w miejsce poprzedniego właściciela L. R., a nie umorzenia postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że osobą wywłaszczoną - podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem odszkodowawczym za dokonane wywłaszczenie jest wyłącznie poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym co uzasadniało umorzenie postępowania z powodu braku legitymacji prawnej wnioskodawcy,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody odpowiadała prawu.

Wojewoda wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 22 maja 2022 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko podkreślając, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody było nie tylko wadliwe przyjęcie przez organ, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny ale również nieodniesienie się w decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy odszkodowanie o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej (jak wywodził organ) czy też również podmiotowi powołującemu się na nabycie przymiotu strony na skutek cesji wierzytelności o odszkodowanie.

Kwestia ta wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozstrzygnięte zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22. W tezie 1 tej uchwały wskazane zostało, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)".

W tezie 2 uchwały wyjaśniono, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego."

W uzasadnieniu cytowanej uchwały wskazano m.in., że o ile w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono następnie, że źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06). Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).

W konsekwencji wskazano, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 410/08). Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia, jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego.

Wyjaśniono następnie, że skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot "wzajemnych praw i obowiązków" ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające "realizowaniu w pełni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy "realizowane w pewnym stopniu", będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ "zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju." (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; por. też wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14; postanowienia NSA: z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt II OSK 138/19; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 747/20).

W konkluzji należy stwierdzono, że źródła interesu prawnego należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy.

Wyjaśniono następnie, że tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

W konsekwencji, w ocenie NSA "źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14)."

Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zasada mocy wiążącej stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dany skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale zobowiązany jest przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przedstawienie takiego zagadnienia ograniczając się w toku rozprawy do wskazania, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale z 30 czerwca 2022 r.

Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 128 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 509 k.c. okazał się uzasadniony.

Odnosząc się do argumentów zawartych w piśmie Skarżącej z 22 maja 2022 r. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu nie było naruszeniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda prawidłowo przyjął, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji nie było podstaw do ustosunkowywania się do argumentacji zawartej w odwołaniu.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, to jest uiszczonego przez organ wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych.