Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 472/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.73 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 767/10 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 767/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania F. S. od decyzji Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności gruntu uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności nieruchomości położonej w miejscowości K. gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 9.7630 ha –k.m. nr 7, jako nieruchomości drogowej.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję z dnia 29 marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ wojewódzki nie ustalił prawidłowo przedmiotu sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Minister Infrastruktury, uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zwracając uwagę, iż powyższa decyzja nie dotyczy gruntu na którą wskazywał F. S. lecz gruntu sąsiedniego czego nie uwzględnił Wojewoda rozpatrujący sprawę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności gruntu położonego w miejscowości K. gm. M. o pow. 0,7405 ha, stanowiącego część działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka nr [...] o pow. 6,9140 ha zajętej pod drogę gminną relacji "K.-Chmielarze", do granicy gminy Kłomnice (Garnek), uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...].

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł F. S..

Minister Infrastruktury ustalił, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2006 r. F. S. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego drogi "K.-Chmielarze", przebiegającej wzdłuż działki nr [...] (mapa 7, obręb K.) we wsi K. gm. M.. Z treści wniosku wynika, że sprawa dotyczy dawnej działki nr 497 (obecny numer tej działki [...]) i powierzchni 0,7405 ha. Z wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawcę wynika, że wniosek dotyczy gruntu zajętego pod drogę stanowiącą działkę nr 664. Ponadto wnioskodawca wskazał (pismo z dnia 12 czerwca 2008 r.), że "Według rejestru pomiarowego gruntów wsi K. z 1932 r. jego dziadkowie Piotr i Marcjanna małż. Konderowie (Kunderowie) posiadali między innymi działkę nr 497 o pow. 10,5198 ha, z której zabrano pod drogę 0,7405 ha (obecnie nr 664-D). Przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów i pomiarach z dawnej działki nr 497 wzięto jeszcze na drogę 0,0163 ha (obecnie nr 1916-D); z dawnej działki 497 postała wreszcie działka [...] o pow. 9,7630 ha. A zatem, zdaniem F. S., dawna działka 497 co do powierzchni bilansuje się całkowicie z obecnymi działkami nr [...], 664-D i 1916-D. Stanowi to, jego zdaniem, niezbity dowód, że drogi 664 i 1916 zostały utworzone z działki o dawnym nr 497, stanowiącej własność jego dziadków.

Z opinii technicznej z dnia 18 listopada 2008 r., wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], karta mapy 7 o pow. 9,7630 stanowiła własność F. i K. S. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej i opisana była w księdze wieczystej KW [...]. Natomiast działki nr 664 karta mapy 1, 2, 4, 12, 19, 21 o pow. 6,9140 ha i nr 1916 karta mapy 7 o pow. 0,4930 na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Gminy M. i były opisane w księdze wieczystej KW [...]. Ponadto działka nr 497 o pow. 10,5198 ha pochodząca ze scalenia gruntów wsi K. z 1933 r. zawiera w sobie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr 664 i nr 1916, które stanowią drogi publiczne. Działka nr [...] nie jest więc identyczna z dawna działką nr 497. Dla działki nr 497 brak jest danych o założeniu księgi wieczystej. Z chwilą założenia operatu ewidencyjnego dla całego obrębu K., oznaczenia nieruchomości pochodzące ze scalenia gruntów 1933 r. przestały obowiązywać.

Powołując się na art. 61 § 1 oraz art. 28 k.p.a. organ wskazał, iż odwołujący się, a zarazem wnioskodawca winien wykazać interes prawny do żądania rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki zajętej pod drogę.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby odwołujący się posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do części działki nr 664, w stosunku do której to części żąda uregulowania stanu prawnego, a więc, zdaniem organu, nie wykazał on interesu prawnego w sprawie.

W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr 664 stanowiła bowiem własność Gminy M.. Oznacza to, zdaniem organu, że odwołujący się nie posiadał legitymacji prawnej do żądania wydania decyzji merytorycznej w trybie, art. 73, co czyni sprawę bezprzedmiotową.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. złożył F. S., zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Infrastruktury z treścią zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym wniósł o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Sąd stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżący F. S. nie był właścicielem działek drogowych o nr 664-D i 1916-D, lecz wyłącznie działki o nr 1862 o pow. 9,7630. W przedmiotowej sprawie nie ma natomiast znaczenia, że kiedyś wszystkie powyższe działki wchodziły w skład działki scaleniowej o nr 497, będącej własnością dziadków skarżącego. Na dzień 31 grudnia 1991 r. działki nr 664-D i 1916-D były własnością Gminy M. i miały założoną księgę wieczystą, słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że Gmina M. nie mogła nabyć z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności gruntów stanowiących drogi, skoro w dacie tej była już ich właścicielem. Natomiast organ ten bez podstawy prawnej prowadził postępowanie z wniosku F. S., żądającego uregulowania stanu prawnego powyższych działek i wypłacenia mu za nie odszkodowania, skoro nie legitymował on się żadnymi prawami rzeczowymi do nich na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie posiadał także legitymacji prawnej do żądania wydania przez organ decyzji merytorycznej w trybie art. 73 powyższej ustawy. Natomiast kwestia komunalizacji spornych nieruchomości na rzecz Gminy M. nie należy do postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powyższej ustawy, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury prawidłowo postąpił uznając postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę Śląskiego za bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, tj. braku po stronie składającego wniosek o jego przeprowadzenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. S., reprezentowany przez adwokata.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 28 k.p.a. – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu, pomimo tego, że – jako spadkobierca poprzednich właścicieli nieruchomości, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) posiada on interes prawny w stwierdzeniu przedmiotowego nabycia, z uwagi na przesądzenie o dopuszczalności drogi do dochodzenia przez niego odszkodowania o którym mowa w powyższym przepisie, co jest możliwe wobec wcześniejszych uchybień w postępowaniach administracyjnych dotyczących objętej wnioskiem nieruchomości;

– art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. – poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a także przyjęcie, że organ ten nie zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, podczas gdy decyzja organu administracji w sposób dowolny nie realizowała powyższych założeń, pozbawiając skarżącego możliwości dochodzenia odszkodowania w oparciu o przepisy wyżej powołanej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że interes prawny skarżącego żądającego uregulowania stanu prawnego działek drogowych o nr 664-D i 1916-D jest wyłączony przez okoliczność, iż nie legitymował się on żadnymi prawami rzeczowymi do tych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd ten nie wziął bowiem pod uwagę, że de facto we wskazanej dacie nieruchomości te nie mogły stanowić własności Gminy M., albowiem decyzja Wojewody Częstochowskiego z dnia [...] marca 1998 r. Nr GKN.IV.7228/VII/8/98 stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę M. m.in. przedmiotowych nieruchomości drogowych oznaczonych nr: 664-D i 1916-D obręb K., gmina M. jest obarczona poważną wadą uzasadniającą jej nieważność. Skarżący wskazał, że decyzja ta nie była poprzedzona wyłożeniem w Urzędzie Gminy M. spisu inwentaryzacyjnego mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji do wglądu publicznego. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na wyłożenie powyższego spisu we wskazanym w uzasadnieniu decyzji okresie. Ponadto jest on ogólnikowy i nie odpowiada standardom tego rodzaju spisów. Skarżący, jako uczestnik postępowania wywłaszczeniowego nie został w żaden sposób powiadomiony zarówno o spisie, jak i w ogóle o toczącym się postępowaniu administracyjnym w tym względzie. W konsekwencji strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, co skutkuje nieważnością wydanej decyzji.

Skarżący wskazał, iż stał się właścicielem gospodarstwa rolnego w skład którego wchodziły działki o numerach: 664-D i 1916-D na skutek dziedziczenia po spadkodawcach: P. i M. małż. K. (K.). Powyższą okoliczność potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w Częstochowie z dnia [...] czerwca 1969 r. sygn. akt III Ns [...].Od tej pory zajmował się przedmiotowym gospodarstwem oraz płacił za niego podatki. Posiadał więc w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bezsprzeczne w sprawie jest, iż przedmiotowe nieruchomości drogowe – oznaczone nr 664-D i 1916-D w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Gminy M. i prawo to było ujawnione w księdze wieczystej. Bezsporne również jest, że skarżący domagał się prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (tj. m.in. gminy) nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1998 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Tak więc przepis powyższy ma zastosowanie jedynie do takich nieruchomości drogowych, które w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności m.in. gminy i nadal, pomimo tego że były drogą gminną stanowiły własność innych podmiotów m.in. osób fizycznych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem przedmiotowe nieruchomości drogowe stanowiły własność gminy. Interes prawny w tym postępowaniu mógłby mieć skarżący jedynie wtedy gdyby w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem lub następcą prawnym właścicieli przedmiotowych nieruchomości drogowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Skarżący nie posiadał, na dzień 31 grudnia 1998 r. żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości. Fakt, że w przeszłości stanowiły one własność poprzedników prawnych (dziadków) skarżącego nie ma żadnego znaczenia w tym postępowaniu. Postępowanie prowadzone w trybie powołanego art. 73 ust. 1 i 3 ma bowiem regulować kwestie własności nieruchomości drogowych tylko tych, które spełniają przesłanki określone w ust. 1 art. 73, tj. m.in. nie stanowiły własności jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast nie służy ono rozstrzyganiu kwestii prawidłowości nabycia prawa własności nieruchomości drogowych w innych trybach, czy to przez Skarb Państwa, czy też jednostkę samorządu terytorialnego. Dlatego też całkowicie chybiony jest zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy odnoszących się do prawidłowości nabycia przez Gminę M. własności przedmiotowych nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) tzw. przepisów komunalizacyjnych. W niniejszym postępowaniu ani organ, ani Sąd I instancji nie mogą kontrolować prawidłowości nabycia własności przedmiotowych nieruchomości drogowych przez Gminę M. w trybie art. 5 i następne powyższej ustawy. Do takiej kontroli służą bowiem stosowne tryby nadzwyczajne postępowania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopóki zaś dana decyzja administracyjna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego objęta jest domniemaniem mocy obowiązującej.

Podkreślić przy tym należy, iż nabycie przez gminę mienia w trybie ww. przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, absolutnie nie było wywłaszczeniem ani też nie miało takiego charakteru, bowiem stanowiło przejście własności na rzecz gminy, ale jedynie mienia ogólnonarodowego. Było więc postępowaniem toczącym się pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą.

Reasumując stwierdzić należy, że skarżący, który nie wykazał się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości drogowych na dzień 31 grudnia 1998 r. nie miał interesu prawnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z tych też względów uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.