Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 547/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 426/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z

5 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 426/18, w wyniku rozpoznania skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] marca 2018 r. w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, po wznowieniu postępowania oraz w pkt 2. zasądził od Prezes ARiMR na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka [...] stycznia 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw, prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. przyznał spółce pomoc na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw oraz prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 216.123,78 zł i na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 8.651.027,66 zł.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor ARiMR – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa) – wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2021 r.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2016 r. uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 8.204.942,66 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosiła 5.469.961,77 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 450.556,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w operacie szacunkowym z określenia wartości rynkowej nieruchomości dz. ew. nr [...] położonej we wsi G., gmina B. z [...] lipca 2016 r. sporządzonego przez niezależnego biegłego powołanego przez Dyrektora ARiMR, wartość fundamentów wyceniono na 345 000,00 zł przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką szczegółową. Po korekcie – w związku z zarzutami Grupy – wartość fundamentów została określona na 352 000,00 zł. Zweryfikowana wartość (352 000,00 zł netto) fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców na dz. ew. nr [...] we wsi G., gm. B. na dzień ich sprzedaży jest nową okolicznością, która nie była znana organowi prowadzącemu pierwotne postępowanie. Wartość fundamentów przyszłego budynku przechowalni owoców przedstawiona do refundacji jest większa niż faktyczna wartość wykonanych prac i wybudowania fundamentów, tj. 946 780,00 zł netto.

Zgodnie z przedłożonym wykazem faktur i rachunków potwierdzającym wartość poniesionych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w okresie objętym wnioskiem (załącznik [...]) oraz dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie ujętych w planie dochodzenia do uznania inwestycji, polegających na: budowie budynku sortowni etap I (5 239 010,29 zł netto); zagospodarowaniu terenu (1 382 131,55 zł netto); zakupie maszyn i urządzeń do magazynowania i przygotowania do sprzedaży (4 723 955,40 zł netto); zakupie i montażu narzędzi/maszyn przeznaczonych do zbioru (195 568,30 zł netto), Grupie przysługuje zwrot 75% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji (zgodnie z art. 47 pkt. 1 lit. a rozporządzenia nr 543/2011). Całkowite, poniesione przez Grupę koszty inwestycji wyniosły 11 540 665,54 zł netto.

Dyrektor ARiMR, w ramach przeprowadzanych re-kontroli oraz postępowań wyjaśniających "ex-post" stwierdził, że wykazano zawyżenie wartości fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców na dz. ew. nr [...] we wsi G., gm. B. dla inwestycji budowa budynku sortowni etap I. Zweryfikowano wartość budowy budynku sortowni etap I z 5 239 010,29 zł netto na 4 644 230,29 zł netto, czyli o 594780,011 zł. Zatem całkowite poniesione przez Grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły 10 939 923,54 zł netto. Z uwagi na ustaloną wielkość poniesionych przez grupę kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych wynoszących 10 939 923,54 zł netto, Grupie przysługuje zwrot 75% poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji (zgodnie z art. 49 pkt 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007). Przyznana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi 75% tej kwoty i wynosi 8 204 942,66 zł. Należna kwota pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji PDU), wynosi

8 204 942,66 zł.

Pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania została pomniejszona o 450 556,50 zł. Różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą a łączną należną kwotą pomocy finansowej jest większa niż 3% i wynosi 5,35%. Jednakże ze względu na fakt aktywnego uczestnictwa Grupy w procesie postępowań wyjaśniających "ex-post" oraz fakt, że Spółka nie dysponuje kosztorysami powykonawczymi, kalkulacjami, fakturami za wykonane usługi itp., jak i że Grupa wartość wykonanych fundamentów oparła na operacie szacunkowym, organ I instancji przyjął, że strona nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty i nie zastosował żadnej kary.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Prezes ARiMR – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa – decyzją z [...] marca 2018 r.:

- uchylił w całości decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2016 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] maja 2012 r. w zakresie dotyczącym przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 8 204 942,66 zł oraz odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od

[...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 450 556,50 zł oraz

- uchylił decyzję ostateczną z [...] maja 2012 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz

- zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. (I niepełny rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w części dotyczącej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 8 655 499,16 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds. 29.2017 Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w Warszawie przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, przez przedłożenie przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.

Prezes ARiMR powołał się na art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE. L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: rozporządzenie 543/2011) i wskazał, że wszczęcie śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatności lub uchyleniem decyzji I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności. Treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wskazuje, że już na samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie na wniesienie aktu oskarżenia czy też wydanie w sprawie wyroku. Bowiem zasadniczym celem zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

W związku z powyższym Prezes ARiMR stwierdził, że dokonując oceny zarzucanego czynu zabronionego, nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia pomocy już przyznanej. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał, że organy nie wykazały w sposób przekonywujący, iż zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

WSA wskazał, że z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z [...] maja 2012 r. uchylonej zaskarżoną decyzją wynika, że w postępowaniu zwyczajnym, organ uznał przedstawione przez stronę dowody, w tym operat szacunkowy, za w pełni wiarygodne. Organ wskazał w uchylonej decyzji, że przedstawione przez stronę dowody potwierdzają fakt zrealizowania inwestycji i wartość poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji. Na ich zaś podstawie organ dokonał ustalenia, że wykazywane przez stronę koszty inwestycji, zostały przez nią poniesione i są w pełni rynkowe i kwalifikowane.

Organ I instancji przyjął, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zweryfikowana wartość (352 000 zł netto) fundamentów planowanego budynku przechowalni owoców.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie wskazuje skarżąca, że nową okolicznością w rozumieniu ww. przepisu, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

W związku z powyższym WSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. WSA podkreślił, że organy ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów uznały je za nowe i istotne oraz czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

WSA podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR, nie dotyczy płatności już wypłaconej. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W rezultacie WSA stwierdził, że Prezes ARiMR nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję Dyrektora ARiMR. Nie orzekł też co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z [...] maja 2012 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Powyższe spowodowało uchylenie przez WSA obu decyzji wznowieniowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w. zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa).

Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co dalszego postępowania w tym zakresie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

B) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co dalszego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Po drugie, uzasadnienie skargi kasacyjnej w omawianym zakresie wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzuca WSA niewyjaśnienie kwestii, których to niewyjaśnienie zarzuciła organowi II instancji spółka w skardze i które to zarzuty WSA podzielił. Organ zarzuca bowiem WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011. Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, zamiast czego zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakiejkolwiek refleksji co do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi sądu w tym zakresie.

Po trzecie, przedstawiony przez skarżący kasacyjnie organ argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

W związku z tym za niezrozumiałe należy ocenić twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że brak interpretacji art 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa.

Drugi i ostatni zarzut sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim wskazać należy na kuriozalność postawy procesowej Prezesa ARiMR. Bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką trzystronną argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – organ II instancji w tej kwestii – oprócz przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa – arbitralnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.

Zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji nie ma zatem nic dziwnego, że WSA uchylił decyzje wznowieniowe i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że powołane przez skarżący kasacyjnie organ wyroki (z 16 listopada 2017 r., sygn. I OSK 176/16 oraz z 20 lutego 2018 r., sygn. II GSK 1553/16), nie potwierdzają racji organu, ponieważ wydane zostały w innych stanach faktycznych niż rozpoznawana sprawa.

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1840/15 wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w wielu innych wypowiedziach sądów administracyjnych. W wyroku z 27 września 2006 r., sygn. II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, można postawić tezę, iż błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której – jak w rozpoznawanej sprawie – organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego – co sugeruje skarżący kasacyjnie – jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej została sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa i dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Nie jest zarzut usprawiedliwiony.

Ponownie należy podkreślić, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie uznania mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiążę się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujące warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu - skarżący nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 kpa). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji, świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest główny postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 ppsa.