Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 974/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, 145, 183, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63, 66, 82, 85
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Zakładów [...] S.A. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2076/13 w sprawie ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł., 2. uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej oddala skargę Zakładów [...] S.A. z siedzibą w W. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Zakładów Przemysłu Cukierniczego "Mieszko" S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 974/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2076/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Zakładów Przemysłu C. "[...]" S.A. z siedzibą w W. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok powyższy zapadł w poniżej przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. oraz Zakładu Przemysłu C. "[...]" S.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę oraz instalacji związanej z odzyskiem odpadów, w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Posadowienie węzła betoniarskiego do produkcji betonu wraz ze składowaniem kruszyw oraz usługami transportowymi", na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. S., w Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy,

1/ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Zakładu Przemysłu C. "[...]" S.A. z siedzibą w W.,

2/ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W piśmie z dnia 1 marca 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę oraz instalacji związanej z odzyskiem odpadów, w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Posadowienie węzła betoniarskiego do produkcji betonu wraz ze składowaniem kruszyw oraz usługami transportowymi", na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. S., w Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyraził opinię, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Podobnie też w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla powyżej opisanego przedsięwzięcia oraz ustalił zakres raportu.

W dniu 16 grudnia 2011 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko dla powyżej opisanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie pozytywnie uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. zaopiniował pozytywnie realizację tej inwestycji.

W dniu 1 czerwca 2012 r. opublikowano informację o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednocześnie wyznaczono społeczeństwu 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji dla powyżej opisanego przedsięwzięcia.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł., Stowarzyszenie [...], Krajowy [...] z siedzibą w W. oraz Zakłady Przemysłu "[...]" S.A. z siedzibą w W.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład Przemysłu "[...]" S.A. z siedzibą w W] oraz Stowarzyszenie [...]z siedzibą w Ł.

Zakład Przemysłu "[...]" S.A. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a/ art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu;

b/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu węzła betoniarskiego do produkcji betonu wraz ze składowaniem kruszyw oraz usługami transportowymi sporządzonego, prowadzącą do przyjęcia, że zamierzona inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomość i zakład produkcyjny skarżącego.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a/ art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.) przez brak pełnego określenia warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia;

b/ art. 85 ust. 1 powyższej ustawy przez brak dokładnego wyjaśnienia o jakie dokumenty został uzupełniony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej;

c/ art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b powyższej ustawy oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 powyższej ustawy przez wskazanie, że nie istnieje możliwość kumulowania się przedsięwzięć znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływało przedsięwzięcie;

d/ art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 82 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy przez bezzasadne podtrzymanie twierdzeń przyjętych przez organ pierwszej instancji, w myśl których inwestor zastosuje najlepszą dostępną technologię budowy węzła do produkcji betonu, najbardziej zaawansowany poziom technologii i efektywne metody prowadzenia danej działalności, co wiązać się będzie z możliwie największym ograniczeniem emisji oraz poprzez brak rozważenia i nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie zastosowanych technologii i metod i ich wpływu na poziom emisji stwarzanych przez przedsięwzięcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargi za niezasadne wskazał, że skarżący Zakład Przemysłu "[...]" S.A. z siedzibą w W. upatruje źródło swego interesu prawnego przede wszystkim w posiadaniu uprawnień wieczystego użytkownika nieruchomości oraz właściciela posadowionych na tej nieruchomości budynków znajdujących się w odległości ok. 150 m od planowanej inwestycji. Na powyższym terenie znajduje się zakład produkcyjny skarżącej spółki, w którym produkowane są wafle. Ponadto skarżąca spółka podniosła, że planowana betoniarnia wraz ze skarżącą spółką będą posiadać wspólną drogę dojazdową (m.in. ul. P.) i przy dużym natężeniu ruchu przejazd tą drogą dojazdową będzie utrudniony. Wynika to z treści odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]listopada 2012 r.

Wskazywane w pismach skarżącego argumenty, że możliwe będą utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę tego postępowania. Dopuszczenie bowiem osób dotkniętych takimi utrudnieniami do kręgu stron postępowania spowodowałoby, że za strony należałoby uznać bliżej niesprecyzowanych uczestników ruchu drogowego w tej okolicy.

Nie są zasadne zarzuty wskazane skardze o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko, w części dotyczącej emisji zanieczyszczeń do powietrza wynika, że przeprowadzone obliczenia wykazały, że źródła emisji, które będą eksploatowane na terenie zakładu przy przewidywanych do wprowadzenia ilościach substancji w gazach odlotowych, nie będą powodować ponadnormatywnego oddziaływania na poziom tych substancji w powietrzu w otoczeniu terenu, do którego zakład ma tytuł prawny. Raport wskazuje, że z wykonanych obliczeń wynika, że dla wszystkich emitowanych substancji poza granicami terenu zakładu spełnione będą standardy jakości powietrza określone w obowiązujących aktach prawnych (str. 26, 27 raportu oraz tabela nr 9).

Nie jest zasadny również argument zawarty w skardze, że specyfika zakładu skarżącego nie pozwala na traktowanie go w sposób identyczny z nieruchomościami niezabudowanymi budynkami. Ustawodawca nie przewidział przepisów, które wprowadzałyby rozróżnienie ewentualnych stron ze względu na rodzaj prowadzonej działalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyjaśniło w wystarczającym i wymaganym normami procedury administracyjnej zakresie wątpliwości co do legitymacji skarżącej spółki w przedmiotowym postępowaniu, nie uchybiając przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Sąd I instancji podzielił stanowisko odwołujące się do tezy wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu cyt. uchwały nie straciła na aktualności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11 Lex 1218396).

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. Sąd podkreślił ich niezasadność. Przedłożony do sprawy raport wskazuje, iż spełnia on wymogi wynikające z art. 66 powyższej ustawy.

Zawiera charakterystykę środowiska objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, określa przewidywane oddziaływania na środowisko zarówno w fazie budowy, eksploatacji, jak i fazie likwidacji przedsięwzięcia. Określa oddziaływanie na stan jakości powietrza (str. 9 - 27 raportu), na wody powierzchniowe i podziemne (str. 27– 41 raportu), gospodarkę odpadami (str. 41 - 47 raportu). Raport przedstawia również działania minimalizujące wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Dokonano w nim analizy uciążliwości akustycznej. Przeprowadzona analiza nie wykazała by realizacja inwestycji spowodowała przekroczenia wartości dopuszczalnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826).

Wbrew twierdzeniom skargi w raporcie zawarto odniesienia dotyczące poszczególnych faz przedsięwzięcia, w tym fazy jego realizacji, a następnie fazy eksploatacji. Omówione zostały skutki wynikające z istnienia przedsięwzięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy opisane powyżej, uwzględniające jego specyfikę. W konsekwencji, skoro raport podlegający ocenie organów nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy, a zgłaszane w stosunku do niego zastrzeżenia są nieuzasadnione, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności.

Analizując przebieg postępowania, Sąd I instancji stwierdził, iż na żadnym jego etapie nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów ustawy w zakresie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz naruszenia art. 28 kpa.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wniosły Zakłady Przemysłu "[...]" S.A. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie [...].

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej i brak uchylenia decyzji środowiskowej wydanej w wyniku przeprowadzenia przez SKO w Warszawie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującym niepełnym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nieprawidłową oceną zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu węzła betoniarskiego do produkcji betonu wraz ze składowaniem kruszyw oraz usługami transportowymi, prowadzącą do przyjęcia, że zamierzona inwestycja nie może oddziaływać na nieruchomość i zakład produkcyjny Skarżącej;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespójnego, wewnętrznie sprzecznego i nie zawierającego pełnego wyjaśnienia w zakresie dotyczącym istnienia po stronie Skarżącej legitymacji do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Powołując się na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w szeroko rozumianym sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, jeśli zostaną narażone na jakiekolwiek oddziaływanie. Innymi słowy, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku Skarżącej.

Ponadto wskazano, że przeprowadzone obliczenia wykazały, że źródła emisji, które będą eksploatowane na terenie zakładu przy przewidywanych do wprowadzenia ilościach substancji w gazach odlotowych, nie będą powodowały ponadnormatywnego oddziaływania na poziom tych substancji w powietrzu w otoczeniu terenu, do którego zakład ma tytuł prawny. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby fakt nieoddziaływania ponadnormatywnego był przesłanką stwierdzającą brak interesu prawnego skutkującego możliwością uzyskania statusu strony, gdyż wystarczy jedynie, aby nieruchomość należąca do takiego podmiotu znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ma znaczenia skala tego oddziaływania (małe, duże, średnie, żadne itd.), a jedynie sam fakt znajdowania się w jego obszarze. Uzasadnienie wyroku powinno być zatem jasne, spójne, pełne i zrozumiałe dla jego adresata, tymczasem w niniejszej sprawie zasada ta nie została zachowana. Jak zostało to podniesione w pkt. 1 powyżej, WSA w Warszawie wpierw stwierdza, że nie należy ograniczać oddziaływania planowanej inwestycji tylko do przypadku, kiedy marny do czynienia z przekroczeniem określonych norm, a następnie podkreśla, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, iż emisje zanieczyszczeń do powietrza nie będą powodować ponadnormatywnego oddziaływania, co skutkuje negatywnym rozstrzygnięciem kwestii posiadania przymiotu strony przez Skarżącego. Taka argumentacja i wywód WSA w Warszawie są niezrozumiałe dla Skarżącego, wewnętrznie sprzeczne i jako takie nie spełniają wymogów prawidłowego uzasadnienia wyroku.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś."), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r.; [...], jaki i utrzymana nią w mocy decyzja środowiskowa nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy, z dnia [...] listopada 2012 r. naruszają w/w przepis w zakresie braku pełnego określenia warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia;

b) art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie zawiera żadnych nieścisłości i nieprawidłowości, podczas gdy raport w praktyce nie odnosi się w ogóle do możliwości kumulowania się przedsięwzięć znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływało przedsięwzięcie;

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia i brak uchylenia decyzji środowiskowej wydanej w wyniku przeprowadzenia przez organy administracji obu instancji postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującym niepełnym rozpatrzeniem materiału dowodowego i brakiem dokładnego wyjaśnienia o jakie dokumenty został uzupełniony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia i brak uchylenia decyzji środowiskowej wydanej w wyniku przeprowadzenia przez SKO w Warszawie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad procesowych, skutkującym niepełnym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nieprawidłową oceną zebranego materiału dowodowego, wyrażającym się w bezzasadnym podtrzymaniu twierdzeń przyjętych przez organ I instancji, w myśl których inwestor zastosuje najlepszą dostępną technologię budowy węzła do produkcji betonu, najbardziej zaawansowany poziom technologii i efektywnych metod prowadzenia danej działalności, co wiązać się będzie z możliwie największym ograniczeniem emisji oraz poprzez brak rozważenia i nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie zastosowanych technologii i metod i ich wpływu na poziom emisji stwarzanych przez przedsięwzięcie.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyczerpującej analizy podniesionych przez Stowarzyszenie zarzutów oraz na niedostatecznym i skrótowym uzasadnieniu twierdzeń na których WSA w Warszawie oparł swoje orzeczenie, co uniemożliwia Skarżącemu zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji oraz w dużym stopniu uniemożliwia merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji w ogóle się do niego nie odniósł, skupiając się jedynie na wykazywaniu nietrafności zarzutów skarżącego dot. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomijając natomiast zarzuty dotyczące samych rozstrzygnięć organów obu instancji. Wskazano, że w sprawie mamy jednak do czynienia z niekompletnością przedmiotowego załącznika. Na stronie 2 charakterystyki powinien zostać opisany transport dostawy cementu oraz popiołu, a tymczasem zdanie dotyczące tej kwestii brzmi: "Dostawa cementu i popiołu, odbywać się będzie" ("Charakterystyka przedsięwzięcia" s. 2). Problem ten, zdaniem Stowarzyszenia, jest niezmiernie istotny z punktu widzenia przedostawania się pyłów do powietrza atmosferycznego. Trudno bowiem z tego niedokończonego zdania wywnioskować czy chodzi o dostawę cementu i popiołu na teren betoniarni z zewnątrz czy też idzie tutaj o transport pomiędzy magazynami a mieszalnikiem czyli już na terenie betoniarni.

Jeśli chodzi tutaj o transport zewnętrzny (tj. do betoniarni) to należy określić w charakterystyce w jakich godzinach transport ten będzie się odbywać i jakie środki zabezpieczenia środowiska zostaną podjęte w tym zakresie oraz ocenić czy nie będzie powodował szkód i nadmiernych uciążliwości dla mieszkańców, czy też zakładów pracy znajdujących się w pobliżu planowanego. Jeśli zaś chodzi o transport wewnątrz betoniarni to powinno zostać opisane w jaki sposób będzie się on odbywał czy też będzie on obywał za pomocą urządzeń technicznych (taśmociąg, urządzenia pneumatyczne) czy też manualnie. Przedstawiony organowi I instancji raport środowiskowy stwierdza jedynie lakonicznie, że "rozpatrywano oddziaływanie na poszczególne komponenty środowiska. Brano pod uwagę oddziaływania o charakterze bezpośrednim, pośrednim, wtórnym, skumulowanym, krótko-, średnio-, długoterminowym, stałym i chwilowym. Wynik szacowania potencjalnych zagrożeń dla środowiska przedstawiono w poniższej tabeli." (raport s. 60, tabela, o której mowa - raport s. 61.). W tabeli nie wskazano jednak w ogóle kwestii oddziaływania skumulowanego, co uzasadnia stwierdzenie, że - pomimo, iż sporządzający raport podnoszą, że oddziaływania o charakterze skumulowanym zostały wzięte pod uwagę - de facto analiza możliwości występowania oddziaływań skumulowanych w niniejszej sprawie nie została przeprowadzona.

W uzasadnieniu do decyzji środowiskowej Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że "ze względu na rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania z innymi przedsięwzięciami, nie istnieje obecnie możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie" (uzasadnienie s. 11). Tej oceny nie zakwestionowało SKO w Warszawie. Również WSA w Warszawie uznało sporządzony raport za zgodny z prawem.

Stowarzyszenie wskazuje, że pomimo braku opisu metody jaką posłużono się do oceny możliwości skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organy wydające decyzję przyjęły bez żadnego uzasadnienia, że brak jest takiego oddziaływania. Co więcej, nawet raport jednoznacznie nie przesądza, że teza taka jest uprawniona, albowiem brak jest takiego stwierdzenia w tym dokumencie.

Jak wynika natomiast z ustalonego stanu faktycznego, planowana inwestycja jest posadowiona w obszarze innych zakładów produkcyjnych oraz w sąsiedztwie domów mieszkalnych, szkół oraz szpitali. Samo sąsiedztwo planowanej inwestycji powinno spowodować, że raport powinien dokładnie określić czy istnieje możliwość zaistnienia efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko. Ponadto, jak można wywnioskować z uzasadnienia decyzji (sformułowanie "nie istnieje obecnie możliwość kumulowania się oddziaływań" - uzasadnienie s. 11) organ I instancji przyjął tylko stan obecny. Nie wskazano czy przeanalizowano możliwość powstania innych przedsięwzięć na danym obszarze, chociażby w taki sposób, że nie toczą się inne postępowania środowiskowe dla przedsięwzięć mających znaleźć się w pobliżu planowanej inwestycji, czy też nie toczą się postępowania w sprawie wydania innych decyzji.

Prezydent m. st. Warszawy wskazuje w uzasadnieniu decyzji środowiskowej (s. 6), że "przy piśmie złożonym w dniu 25 marca 2011 r., uzupełniono wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia". Organ nie wyjaśnił jednak na czym w/w uzupełnienie wniosku polegało. SKO w Warszawie kwestii tej nie zbadało, zaś Sąd I instancji, uzasadniając wyrok, nie odniósł się do zarzutu z pkt. 2 skargi Stowarzyszenia do WSA, dotyczącego tego problemu, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem i nie zawiera żadnych nieprawidłowości które mogłyby czynić ją niewiarygodną. Tymczasem wzmiankowany zarzut miał z punktu widzenia Skarżącego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia bowiem, o jakie dokumenty został uzupełniony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej (czy to o nowe dokumenty, czy tez poprzez uzupełnienie lub zmianę dokumentów przedłożonych uprzednio) nie ma charakteru błahego. Skoro inwestor zapewnia użycie szeregu nowoczesnych technologii, to zasadne byłoby skontrolowanie już po uruchomieniu zakładu czy rzeczywiście zapewniają one efekt w postaci zminimalizowania negatywnego oddziaływania na środowisko. Instrumentem ustawowym, który pozwala na sprawdzenie poziomów emisji hałasu czy też pyłów jest analiza porealizacyjna - obowiązek jej przedstawienia może zostać nałożony na inwestora na mocy art. 82 ust. 1 pkt 5 UOOŚ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegały dwie skargi kasacyjne.

Odnosząc się do pierwszej z nich wywieść należało, że jej istotą była odpowiedź na pytanie, czy słusznie skarżącej kasacyjnie spółce odmówiono przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu.

Na wstępie podkreślić należało, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na normie prawa materialnego. Ugruntowane jest już w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że interes ten znajdujący podstawę w normach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych musi być konkretne i aktualne, wiążące się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania norm. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Ewentualne przekroczenie norm ma znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie dla przymiotu strony.

Stroną takiego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia.

Prawne konstrukcje legitymacji procesowej służą ochronie interesów prawnych i praw.

Postępowania, których wynikiem może być ograniczenie prawa własności i innych praw rzeczowych nie mogą toczyć się bez udziału podmiotów, którym prawa te przysługują.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należało, że wprawdzie sąd I instancji zauważa, że mówiąc o oddziaływaniu przedsięwzięcia należy mieć na względzie także te miejsca, gdzie uciążliwości mieszczą się w granicach norm nie rozważa jednak z odniesieniem do materiału dowodowego, czy rzeczywiście wystąpiły one w granicach należącej do skarżącej kasacyjnie nieruchomości.

Nie odnosi się zaś wbrew obowiązkowi do tych immisji, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania. Wskazując na niezasadność zarzutów wywodzi, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko w części dotyczącej emisji zanieczyszczeń wynika, że przeprowadzone obliczenia wykazały, że źródła emisji, które będą eksploatowane na terenie zakładu przy przewidywanych do wprowadzenia ilości substancji w gazach odlotowych nie będą powodować ponadnormatywnego oddziaływania na poziom tych substancji w powietrzu w otoczeniu terenu, do którego zakład ma tytuł prawny. Raport wskazuje bowiem, że dla wszystkich emitowanych substancji poza granicami terenu zakładu będą spełnione standardy jakości. Sąd I instancji pominął konieczność zbadania, czy na terenie należącym do skarżącej spółki ma miejsce oddziaływanie mieszczące się w granicach norm, które również należy mieć na uwadze przy badaniu zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, skutkującego posiadaniem przymiotu strony.

Oceny takiej należało dokonać z uwzględnieniem zapisów badań, jakie składają się na treść oceny oddziaływania na środowisko. Tym bardziej, że w zgromadzonych dokumentach znajdują się informacje odnoszące się do obu rodzajów oddziaływań. I tak zwrócić uwagę należało na zawarte w załącznikach do raportu stwierdzenie w odniesieniu do opadu pyłu, z którego wynika że maksymalna odległość występowania maksymalnych stężeń wynosi 51,6 m. Z kolei obliczając odległość, w jakiej trzeba uwzględnić obszary chronione wywiedziono, że należy mieć na względzie pod kątem występowania zaostrzonych wartości odniesienia obszar o promieniu 1548 m. Tymczasem zabudowania skarżącej spółki znajdują się w odległości ok. 150m, co sugerowałoby zlokalizowanie ich w obszarze możliwego występowania zaostrzonych wartości odniesienia. Należało zwrócić uwagę także rysunek nr 5, obrazujący zasięg oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia , z którego zdaje się również wynikać, iż nieruchomość skarżącej spółki znajduje się na tym obszarze.

Wskazywane braki w ocenie sądu oraz ich wzajemna niespójność czynią w istocie skutecznym zarzut art. 141§4 P.p.s.a. Przyjęcie braku przymiotu strony spółki w takiej sytuacji jawić się musi jako przedwczesne w świetle art. 28 kpa. Identycznie ocenić należało umorzenie z tego powodu postępowania odwoławczego, co wadliwie pominął w rozważaniach kontrolowany sąd.

Stąd tez w tym stanie sprawy umorzenie postępowania z odwołania spółki akcyjnej "[...]" uznać należało za nieuzasadnione.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty Stowarzyszenia [...]. I tak odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 82. ust. 1.pkt.1 lit.b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przytoczyć w pierwszej kolejności należało jego treść, zgodnie z którą w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ:

określa m.in. warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych. Nie narusza wskazanej normy fakt, iż w załączniku do decyzji nie określono precyzyjnie sposobu dostawy cementu i popiołu skoro scharakteryzowano sposób składowania cementu na posesji, dozowania go, a z zaakceptowanego przez organy uzgadniające raportu wynika, że będzie on dostarczany na teren posesji cementowozami. Zarówno z decyzji jak i z załącznika do niej, a także z postanowień zweryfikowanego w kwietniu 2012r. raportu wynika, że zakład będzie pracował 12 godzin na dobę między godziną 6 a 22

Nie stwierdzono także naruszenia normy zawartej w art. 66 ust.1 pkt.8 oraz art. 63 ust.1 pkt.1lit.b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób wskazywany przez Stowarzyszenie. W istocie bowiem jak podkreśla sam skarżący kasacyjnie decyzja zawiera stwierdzenie co do braku możliwości skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia. Do skutecznego podważenia tej tezy nie wystarcza samo jej kontestowanie, w sytuacji gdy uzasadnienie zarzutu sprowadza się jedynie do ogólnikowego wskazania konieczności uwzględnienia bliżej niesprecyzowanych, znajdujących się w okolicy zakładów produkcyjnych, a także domów mieszkalnych i szkół. Tymczasem o kumulacji w rozumieniu tej normy można by mówić jedynie w odniesieniu do tych przedsięwzięć, których oddziaływania mogą się kumulować. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na żadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się jego intencji, a także czynić samodzielnych poszukiwań w tym względzie w materiale dowodowym.

Ponadto celem ustalenia, które przedsięwzięcia należy uwzględniać podczas ustalania oddziaływań skumulowanych, jak bardzo muszą być one zaawansowane, trzeba pamiętać, że przedsięwzięcie to zespół działań prowadzących do realizacji jakiegoś celu, w tym przypadku budowy obiektu. Aby ta była możliwa to konieczne jest uzyskanie odpowiednich uprawnień o charakterze administracyjnym. Uprawnienia te przysługują inwestorowi na mocy decyzji administracyjnych, a decyzje administracyjne korzystają z ochrony trwałości gdy są ostateczne. Ostateczność decyzji administracyjnej to pierwszy moment pozwalający realizować przedsięwzięcie i oznacza, że adresat decyzji może skutecznie skorzystać – skonsumować prawa w niej przyznane. Dlatego podczas określania oddziaływań skumulowanych między przedsięwzięciami należy brać pod uwagę te zrealizowane, aktywne, znajdujące się na terenie oddziaływania przedsięwzięcia dopiero wnioskowanego i takie dla których wydano ostateczną decyzję administracyjną, gdyż w przeciwnym razie nie może być mowy o przedsięwzięciu w znaczeniu prawnym (prawotwórczym), a taki zwrot użyty jest w przepisach prawa.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie brak podstaw do badania kumulacji w odniesieniu do przedsięwzięć odnośnie których dopiero toczą się postępowania o wydanie decyzji środowiskach. Na marginesie zauważyć również należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał na żadne z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora( por. II OSK 2564/12 wyrok NSA z dnia 20.032014r.). Stąd też nie jest możliwe podważenie przedstawionych w raporcie ocen m.in. w zakresie zastosowanych technologii oraz braku konieczności sporządzenia analizy porealizacyjnej, bez fachowej oceny ekspertów. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy z dnia 3. 10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W tej sytuacji nie było możliwe przyjęcie zasadności zarzutu naruszenia art. 82 ust.1 pkt.5 tej ustawy, a przez to art. 145§1pkt.1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77§1, 80, 107§3 kpa. Nie wykazano, by organowi można było zarzucić naruszenia w zakresie zaniechań dowodowych. Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 145§1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77§1, 80, 107§3 kpa w związku z art. 85 ust.1 ustawy z 2008r. Ostatni z przepisów stanowi jedynie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Szczegółowe wymogi w odniesieniu do uzasadnienia zawiera ust.2 tego artykułu. Skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutu na nim opartego. Ocenie podlegała w tej sytuacji zgodność uzasadnienia decyzji z powołaną w kasacji normą ogólną, zawartą w art. 107§3 kpa. W myśl jej postanowień uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Fakt niezawarcia w uzasadnieniu szczegółowych informacji na temat tego, jakie dokumenty dołączył inwestor do pisma z dnia 25 marca 2011r., w sytuacji gdy pismo to znajduje się w aktach administracyjnych, zawiera wykaz dołączonych do niego załączników nie mógł skutkować przyjęciem wystąpienia zaniechań odnośnie koniecznych elementów uzasadnienia. Podkreślić należy, że pismo to wraz ze szczegółowym opisem załączników zostało złożone przed sporządzeniem raportu oraz wydaniem postanowień o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, by z tego powodu organy dopuściły się zaniechań w zakresie zadośćuczynienia normom z art. 7,77§1, 80 kpa, a przez to naruszenia przez sąd art. 145k1pkt.1 lit.c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 P.p.s.a.