Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. H., H. H. i I. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpatrzeniu wniosku K. H. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w gminie miejskiej [...] z obrębu [...] parcela nr [...] o pow. 3743 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz wniosku K. H., H. H., I. J., E. M. i S. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1951 r. nr [...] o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] 1950 r. nr [...] – decyzją z [...] 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności pkt 13 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt 13 orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1951 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z [...] 1950 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w gminie miejskiej [...] z obrębu [...], parcela nr [...] o pow. 3743 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], na własność H. S. i żony K. z domu [...] (pkt 13 orzeczenia).

Orzeczeniem z [...] 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. nr [...] (pkt 13 orzeczenia).

Pismem z [...] 2012 r. K. H., H. H., I.J., E. M. i S. M., następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] 1951 r. nr [...] w pkt 13 o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] 1950r. nr [...] o wywłaszczeniu.

Pismem z [...] 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał, na podstawie 65 § 1 Kpa, wniosek z [...] 2012 r. do właściwości Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednika prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju).

Pismem z [...] 2013 r. K. H. rozszerzyła swój wcześniejszy wniosek z [...] 2012 r. żądając również stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. [...] w zakresie pkt. 13, tj. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zapisanej na własność H. S. i K. z domu [...]

Z treści pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w [...] z [...] 2013 r. nr [...] wynika, że dawna parcela nr [...] o pow. 3743 m2, opowiada obecnie części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy 11. Z treści wypisu z rejestru gruntów załączonego do pisma z [...] 2013 r. wynika, że dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], z której treści (działu ll) wynika, iż prawo własności do ww. działki przysługuje Skarbowi Państwa.

Minister ustalił też, że z przedłożonych postanowień sądu spadku wynika, że poza Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta [...] przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, wynikający z następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości mają: K. H., H. H., I. J., E. M. i S. M.

Dalej Minister podał, że stosownie do art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Minister zaznaczył, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 Kpa. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko oczywistych naruszeń przepisów prawa i gdy skutki tych naruszeń nie są do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji.

W przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy organ nadzoru wskazał, że kontrolowane orzeczenie z [...] 1950 r. nr [...] oraz orzeczenie z [...] 1951 r. nr [...] weszły do obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy orzeczenie z [...] 1950 r. zostało doręczone stronom w trybie przewidzianym w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu, tj. przez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1951 r. (Nr [...], poz. [...]), zaś orzeczenie z [...] 1951 r. stanowiło podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Tym samym przedmiotowe orzeczenia, w części dotyczącej pkt 13 mogły stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 Kpa.

Minister nie stwierdził przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 Kpa, które obligowałyby organ naczelny do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. i z [...] 1951 r. – obu w części dotyczącej pkt 13. Orzeczenia te: - zostały wydane przez organ właściwy, tj. organ szczebla wojewódzkiego, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]; - brak jest dowodów na to, że orzeczenia te rozstrzygały sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją lub orzeczeniem; - kwestionowane rozstrzygnięcia nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; - wykonalność kontrolowanych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości; - brakuje podstaw do twierdzenia, że orzeczenia te w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister stwierdził, że w rozpatrywane] sprawie nie można stwierdzić wydania bez podstawy prawnej orzeczenia z [...] 1950 r. nr [...] w kontrolowanej części albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu oraz wniosku Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] - zwanej dalej "DOKP" z [...] 1949 r. nr [...], zatwierdzonego przez Ministra Komunikacji [...] listopada 1949 r., uzupełnionego pismem z [...] 1950r. nr [...]. Nie można również stwierdzić, aby orzeczenie z [...] 1951 r. nr [...] w kontrolowanej części zostało wydane bez podstawy prawnej.

Minister zauważył, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] 1950 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem". W zakresie nieunormowanym dekretem zastosowano zaś przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Dopuszczalne było także wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidziane w dniu wejścia w życie dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa (art. 1 ust. 2 dekretu). Zgodnie zaś z art. 2 dekretu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Jak wynika z treści akt archiwalnych, wniosek DOKP o wywłaszczenie nieruchomości, uzupełniony pismem z [...] 1950 r. wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez okupanta w okresie wojny 1939-1945 (a dokładnie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.) na cele budowy i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, tj. pod rozbudowę węzła kolejowego w [...], budowę dworca rozrządowego [...] i rozbudowę innych urządzeń kolejowych na terenie miasta [...], zaś 16 kwietnia 1948 r. (dniu wejścia w życie dekretu) nieruchomość ta znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa - Polskich Kolei Państwowych. Zajęcie nieruchomości na cele kolejowe potwierdza opinia geodezyjna z [...] 2014 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego E. R., z której jednoznacznie wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości ozn. jako parcela nr [...] o pow. 3743 m2 została w okresie pomiędzy 1940 r., a 1944 r. urządzona linia kolejowa, która znajduje się na ww. nieruchomości do chwili obecnej. Zajęcie parceli nr [...] na cele kolejowe zostało również potwierdzone w protokole granicznym z 2 grudnia 1946 r., sporządzonym przez mierniczego przysięgłego F. R. przy udziale właściciela nieruchomości S. H., jak również znajduje potwierdzenie w wyrysie dotyczącym ww. działki sporządzonym przez Biuro Pomiarów Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r.

Z powyższych dowodów wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny i pozostawała we władaniu PKP 16 kwietnia 1948 r. Wniosek taki wypływa w szczególności z faktu, że budowa urządzeń kolejowych na przedmiotowym terenie przesądziła w sposób trwały o sposobie korzystania z tej nieruchomości. Z treści opinii geodety uprawnionego E. R. z [...] 2014 r., sporządzonej w formie graficznej, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego zobrazowanego na ortofotomapie, wynika, że infrastruktura kolejowa istnieje również współcześnie. Przy braku dowodów na okoliczność radykalnej zmiany stanu zagospodarowania ww. nieruchomości w okresie od 1945 r. do chwili obecnej, zgodnie z doświadczeniem życiowym i dyrektywami prawidłowego rozumowania, przyjąć należało, że w sposób ciągły ww. nieruchomość przynajmniej od 1944 r., aż do czasów współczesnych była zajęta pod urządzenia kolejowe, który to fakt wyklucza możliwość władania tymi nieruchomościami przez inne podmioty, niż PKP.

Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na wysnucie tezy, że przedmiotowa nieruchomość (parcela nr [...]) była zajęta pod urządzenia kolejowe w okresie wojny 1939-1945 r., a także 16 kwietnia 1948 r. Skoro zaś jednym z celów uzasadniających wywłaszczenie była - stosownie do art. 2 pkt 1 lit. a dekretu - budowa, rozwój i utrzymanie urządzeń komunikacji publicznej, to spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 i 2 dekretu, stanowiące o dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości.

Reasumując, organ nadzoru nie stwierdził wydania orzeczenia z [...] grudnia 1950 r. z rażącym naruszeniem art. 1 i 2 dekretu.

Dalej Minister wskazał, że stosownie do art. 3 ust. 1 dekretu, ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r. Według zaś art. 3 ust. 2 dekretu, wnioski urzędów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych powinny być zatwierdzone przez właściwego ministra. Wymogi powyższe zostały spełnione albowiem wniosek o wywłaszczenie, zatwierdzony przez Ministra Komunikacji [...] listopada 1949 r., został złożony do Wojewody [...] w terminie przewidzianym w dekrecie. Z prezentaty zamieszczonej na wniosku wynika, że został on wniesiony do organu wywłaszczeniowego w 1949 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 dekretu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu do wywłaszczenia stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia, z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie. Odstępstwa opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu dotyczyły zawiadomień i doręczeń. Zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych, postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia przewidziane w rozporządzeniu Prezydenta RP (art. 6-25 rozporządzenia), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Jak wynika z akt administracyjnych, wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu sposób zawiadamiania o toczącym się postępowaniu i decyzjach, które w nim zapadły, został zachowany. Obwieszczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu m.in. do parceli nr [...] o pow. 3743 m2 zostało bowiem opublikowane w [...] Dzienniku Wojewódzkim z [...] 1950 r. Nr [...], poz. [...], a także zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach: 10 listopada 1950 r.- 25 listopada 1950 r.

Zgodnie z art. 21 rozporządzenia wojewoda (a po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1950 r. właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wyznaczając rozprawę co do wywłaszczenia, zawiadomi o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 14 dni przed jej terminem. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu wywłaszczeniowego ogłoszenie o rozprawie odbędzie się przez zamieszczenie ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tej decyzji w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Minister wskazał, że w aktach archiwalnych brak jest dokumentów dotyczących przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej (brak obwieszczenia o wyznaczeniu terminu rozprawy oraz brak protokołu rozprawy). W tych warunkach nie można jednak przyjąć domniemania, że rozprawa nie została przeprowadzona, gdyż taki wniosek stałby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 Kpa). Zdaniem organu nadzoru, nawet nieprzeprowadzenie przez organ wojewódzki rozprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa albowiem właściciel hipoteczny nieruchomości S. H. potwierdził (jak wynika z protokołu granicznego nr 4), że część parceli nr [...] (z której później wyodrębniono parcelę nr [...], co wynika z treści załączonego do wniosku wywłaszczeniowego Wykazu nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia) została zajęta na cele kolejowe. Współwłaściciele nieruchomości (w tym również następcy prawni S. H.) zostali przy tym prawidłowo poinformowani o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a mimo to nie zgłosili w sprawie żadnych wniosków lub sprzeciwów.

Reasumując Minister wskazał, że skoro zajęcie nieruchomości na cele kolejowe zostało potwierdzone przez byłego współwłaściciela nieruchomości, zaś sam fakt wszczęcia przez organ wojewódzki postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] w trybie przepisów dekretu nie budził zastrzeżeń właścicieli, to brak rozprawy wywłaszczeniowej nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Jej ewentualne przeprowadzenie nie miałoby wpływu na wynik postępowania wywłaszczeniowego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 22 § 1 rozporządzenia, który stanowił, iż po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda wydaje orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawia jego wydania, o ile zachodzą ku temu powody prawne lub faktyczne.

Minister podał, że w prowadzonym postępowaniu organ wymienił w treści orzeczenia, a także w zawiadomieniu informującym o wszczęciu postępowania wskazano właścicieli tabularnych nieruchomości. W konsekwencji aktualni właściciele nieruchomości mieli możliwość dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym oraz o jego wyniku.

Stosownie do treści art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia, który miał odpowiednie zastosowanie do badanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego zniesieniu prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Treść przedmiotowego orzeczenia z [...] 1950 r. nr [...] spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia albowiem zawiera określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia. Z uwagi na specyfikę dekretu, który przewidywał wywłaszczenie z mocy prawa (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miał charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia).

Rozważając trafność zarzutu skarżących dotyczącego skierowania orzeczenia z [...] 1950 r. do osoby zmarłej, tj. S. H. (zmarłego [...] 1948 r.) Minister wskazał, że w analogicznej sprawie dotyczącej orzeczenia wydanego na podstawie dekretu, w wyroku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa wskazanie w orzeczeniu jako właściciela nieruchomości osoby zmarłej przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, z uwagi na deklaratoryjny charakter orzeczenia wydanego w trybie dekretu. Oznaczenie właściciela nieruchomości w orzeczeniach wydawanych w trybie przepisów dekretu miało charakter jedynie opisowy i nie wpływało na krąg podmiotów, których prawa i obowiązki były przedmiotem postępowania. Orzeczenie wywłaszczeniowe potwierdzało bowiem jedynie skutek, który nastąpił z mocy prawa. W tych warunkach nie można uznać, aby przedmiotowym orzeczeniem ukształtowano prawa osoby zmarłej.

Podzielając powołany wyżej pogląd Minister uznał, że wskazanie jako współwłaściciela nieruchomości objętej wywłaszczeniem zmarłego S. H. nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego orzeczenia, lecz co najwyżej wznowieniem postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Zatem kontrolowane orzeczenie z 30 grudnia 1950 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 Kpa).

Według art. 41 rozporządzenia, po wydaniu ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu wojewoda na wniosek wywłaszczającego wydawał orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia; Orzeczenie to było natychmiast wykonalne. Przystępując do oceny legalności orzeczenia z [...] 1951 r. nr [...], Minister podkreślił, że orzeczenie z [...] 1950 r. zostało wprowadzone do obrotu prawnego przez jego publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1951 r. (Nr [...], poz. [...]) oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] [...] stycznia 1951 r. (w piśmie organu miejskiego z 6 lutego 1951 r. wskazano wprawdzie, że wywieszono obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednak treść adnotacji organu wojewódzkiego zawartych na piśmie oraz treść pisma z dnia 2 grudnia 1950 r. wskazuje, że przedmiotem wywieszenia było orzeczenie o wywłaszczeniu). Zatem orzeczenie wywłaszczeniowe z 30 grudnia 1950 r. stało się ostateczne, po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Z akt archiwalnych sprawy nie wynika bowiem, aby od orzeczenia z [...] 1950 r. w pkt. 13 wniesiono środek zaskarżenia. Zatem orzeczenie z [...] 1950 r. stało się ostateczne, po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia (co znalazło potwierdzenie w adnotacji organu wojewódzkiego z 12 lutego 1951 r. na piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1951 r. nr L.dz. [...]). W aktach archiwalnych sprawy nie zachował się wniosek o wydanie orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia, jednakże nie zachowanie się tego wniosku nie może skutkować uznaniem, że nie został on złożony, zwłaszcza mając na uwadze oczywiste zaistnienie przesłanek do wydania orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia w rozważanym przypadku.

Reasumując, Minister wskazał, że ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby orzeczenie z [...] 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 Kpa).

Wobec tego organ nadzoru stwierdził, że zarówno orzeczenie z 30 grudnia 1950 r., jak i orzeczenie z [...] 1951 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w trybie art. 156 Kpa.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] 2017 r. nr [...] K. H., H. H., I. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że na mocy dekretu dopuszczalne jest wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przez okupanta, podczas gdy wywłaszczenie dla tychże celów mogło nastąpić tylko, jeśli nieruchomość została zajęta w okresie wojny przez władze polskie, które to naruszenie w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. niestwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], ze względu na wystąpienie rażącego naruszenia prawa w postaci braku przesłanki koniecznej do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu; 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sytuacji, gdy orzeczenia te zostały skierowane do osoby nieżyjącej S. H. zmarłego [...] 1948 r., co stanowiło rażące naruszenie prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sytuacji, gdy orzeczenia te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie; 4) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 § 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że brak przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy stanowiło etap badania wystąpienia przesłanek koniecznych do pozbawienia prawa własności, co następować winno jedynie w sytuacjach uzasadnionych i koniecznych, wskazanych szczegółowo przepisami prawa i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]; 5) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 4 pkt 4 dekretu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na niewprowadzeniu orzeczenia o wywłaszczeniu do obrotu prawnego w sposób wskazany w art. 4 dekretu (co powinno skutkować niemożnością wydania i wprowadzenia do obrotu orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia) i w konsekwencji niestwierdzenie przez organ nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, znajdujące wyraz w: niewyjaśnieniu przez organ w sposób niebudzący wątpliwości kwestii przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej w postępowaniu oraz kwestii wywieszenia orzeczenia o wywłaszczeniu, w bezpodstawnym przyjęciu, że mimo braku jakichkolwiek dowodów rozprawa wywłaszczeniowa się odbyła, w nieuwzględnieniu całokształtu ustalonych okoliczności poprzez pominięcie faktu zajęcia wywłaszczonych nieruchomości przez okupanta; 2) art. 107 § 3 Kpa przejawiające się w tym, że organ nie zawarł w ramach sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejrzystego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego rzekomego ogłoszenia orzeczenia o wywłaszczeniu, pozwalającego odtworzyć tok myślowy organu, konsekwencją czego było uniemożliwienie merytorycznej oceny i kontroli prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i prawnych stanowiących podstawę do wydania decyzji. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z [...] 2017 r. skarżący podtrzymali twierdzenia i wnioski skargi. Wskazali, że skarga zawiera dodatkowe argumenty dotyczące okoliczności, których nie wyjaśnił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji i do których nie odniósł się w odpowiedzi na skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zacząć należało od tego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Mając na uwadze naturę sankcji nieważności decyzji, Sąd uznał, że w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1950 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 13, zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie w tej części nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności, wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jak trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa kwestionowane orzeczenie zostało wydane w trybie dekretu. Przepis art. 1 ust. 1 dekretu przewidywał, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Z kolei z art. 2 dekretu wynikało, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Z treści kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego (pkt 13 osnowy) wynika, że nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. 3743 m2, stanowiąca przed wywłaszczeniem własność S. H. i K. H. (zd. [...]) została zajęta w okresie II wojny światowej na cel użyteczności publicznej, tj. budowę urządzeń komunikacji publicznej (art. 2 pkt 1 lit. a dekretu). Z wniosku DOKP z [...] 1949 r. nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, który został złożony w terminie z art. 3 ust. 1 dekretu (w 1949 r.) wynika bowiem, że m.in. sporna nieruchomość została zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. przez okupanta niemieckiego pod budowę infrastruktury kolejowej w [...]. We wniosku wskazano, że m.in. sporny grunt jest potrzebny wnioskodawcy pod rozbudowę węzła kolejowego i innych urządzeń kolejowych na terenie [...]. Wnioskodawca wskazał, że nieruchomości objęte Wykazem wywłaszczeniowym w dniu 16 kwietnia 1948 r. (w dniu wejścia w życie dekretu) znajdowały się w posiadaniu Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, są i będą nadal użytkowane przez PKP na cele kolejowe. Wnioskodawca wskazał, że wywłaszczenie będzie polegało na stałym odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, P.P. Polskie Koleje Państwowe. Wniosek został zatwierdzony przez Ministra Komunikacji, co wynika ze stosownej pieczęci na wniosku.

Do wniosku został załączony Wykaz nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, gdzie pod poz. 13 wymieniono przedmiotową nieruchomość. Z Wykazu wynika, że parcela nr [...] o pow. 3743 m2 jest użytkowana jako tor. Z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...]1950 r., skierowanego do DOKP wynika, że organ wywłaszczeniowy otrzymał od wnioskodawcy Wykaz nieruchomości i 25 planów sytuacyjnych. Prezydium WRN w [...] w piśmie z [...] 1950 r. wskazało, że m.in. nieruchomość objęta poz. 13 Wykazu, według wytycznych regionalnych i projektu planu zagospodarowania przestrzennego m. [...], została przeznaczona pod rozbudowę węzła kolejowego [...] i innych urządzeń kolejowych.

Z pisma PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z [...] 2014 r. wynika, że prace na gruntach zajętych na cele kolejowe zostały rozpoczęte w latach 1940-1942 i były następnie kontynuowane po wojnie. Ich celem było przeniesienie ruchu towarowego z centrum [...] do stacji rozrządowej [...] celem ominięcia stacji [...].

Z opinii geodezyjnej z [...] listopada 2014 r. wynika, że wywłaszczona nieruchomość leży na terenie torów kolejowych. Z Planów Miasta [...] z 1940 r. i 1944 r. wynika, że w okresie 1040 -1944 r. została na tym terenie wybudowana przez okupanta linia kolejowa.

Zatem rację ma Minister Infrastruktury i Budownictwa, że zostały spełnione wymogi dotyczące dopuszczalności wywłaszczenia z art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 lit. a) oraz wymogi formalne z art. 3, art. 4 pkt 1 i 2 dekretu.

Pismem z 10 października 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe, jak tego wymagał przepis art. 12 § 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Z treści tego pisma wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przesłano, w trybie art. 13 rozporządzenia, Miejskiej Radzie Narodowej w [...] celem dokonania stosownego ogłoszenia w trybie art. 4 pkt 4 dekretu. Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1950 r. wynika, że stosowne obwieszczenie było wywieszone do publicznego wglądu w okresie od 10 listopada do 25 listopada 1950 r. i że nie zostały zgłoszone wnioski i sprzeciwy. Obwieszczenie to zostało też opublikowane w [...] Dzienniku Wojewódzkim z [...] listopada 1950 r. Nr [...] pod poz. [...], a więc z zachowaniem trybu z art. 4 pkt 4 dekretu. Obwieszczenie znajduje się w aktach sprawy i spełnia wymogi z art. 14 § 1 i 2 rozporządzenia.

Orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1950 r. zawiera niezbędne dane, o których mowa w art. 22 § 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Wskazuje przedmiot i rozmiar wywłaszczenia (parcelę nr [...] o pow. 3743 m2), cel wywłaszczenia (cel użyteczności publicznej) i kto jest beneficjentem wywłaszczenia (Skarb Państwa). Orzeczenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. [...], a więc zgodnie z trybem z art. 4 pkt 4 dekretu. Orzeczenie to w części orzekającej w pkt 13 nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne po upływie 14 dni od jego opublikowania (art. 25 § 2 rozporządzenia).

Jeżeli chodzi o ocenę legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z [...] 1951 r. nr [...] to także w tym zakresie zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie nie zawiera wady nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w szczególności, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zgodzić należało się z organem nadzoru, że badane orzeczenie wykonawcze, tak jak i poprzedzające je orzeczenie z [...] 1950 r., zostało wydane przez organ właściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Organem właściwym do orzekania w sprawach wywłaszczeniowych był bowiem, zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 41 § 1 rozporządzenia, właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś - stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. nr 14, poz. 130) - prezydia wojewódzkich rad narodowych.

Orzeczenie wykonawcze ma oparcie prawne w art. 41 § 1 rozporządzenia i zostało wydane po uostatecznieniu się orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1950 r. Orzeczenie to wskazuje precyzyjnie, które orzeczenie wywłaszczeniowe wykonuje i stwierdza, że jest natychmiast wykonalne. Spełnia też wymogi z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – zwanego dalej "rpa". Orzeczenie to zostało wykonane w sposób określony w art. 42 § 1 rozporządzenia poprzez wpis jako właściciela Skarbu Państwa i władającego P.P. PKP, co potwierdza pismo sądu wieczystoksięgowego z 18 maja 2016 r. i wypis z rejestru gruntów z 23 października 2013 r.

Tyle udało się ustalić, rozpatrzyć i ocenić w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, w tym na podstawie archiwalnych materiałów o zawartości dostępnej po ponad 60 latach od daty wywłaszczenia. Brak oryginalnych akt wywłaszczeniowych zawęził ocenę legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, w aspekcie podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa, tylko do tych przesłanek wywłaszczenia, które wynikają z tych dokumentów, które udało się uzyskać.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że samo zajęcie spornego terenu przez okupanta na cele budowy linii kolejowej nie wyklucza dopuszczalności wywłaszczenia. Prace okupanta na spornym terenie zostały rozpoczęte w latach 1940-1942. Już w 1944 r. linia kolejowa istniała na przedmiotowym gruncie (pismo PKP, opinia geodezyjna). Uszło jednak uwadze skarżących, że 13 listopada 1944 r. wszedł w życie dekret PKWN z 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55), który przewidywał, że na czas wojny PKP podlegają militaryzacji i mogą być użyte do zadań natury wojskowej. Główna Infrastruktura kolejowa (tory) miała zatem znaczenie strategiczne, co świadczy o tym, że po wyzwoleniu kolejnych obszarów II RP była sukcesywnie przejmowana przez administrację kolejową. Niewątpliwie dotyczyło to także i Miasta [...], które zostało wyzwolone z rąk niemieckiego okupanta 23 lutego 1945 r. (fakt historyczny). Potwierdza to treść wniosku wywłaszczeniowego, pisma PKP z 24 kwietnia 2014 r. i Protokołu granicznego Nr 4 z 2 grudnia 1946 r.. Z tych dowodów wynika, że sporny teren został zajęty przez Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, które kontynuowało rozpoczęte w latach 1940-1942 prace, mające na celu przeniesienie ruchu towarowego z centrum [...] do stacji rozrządowej [...] i posiadało ten teren w dniu 16 kwietnia 1948 r.

Skoro zatem sporny grunt został przejęty przez PKP z rąk okupanta, był w dacie wejścia w życie dekretu w posiadaniu PKP i był nadal potrzebny na cel komunikacji publicznej, to nie można uznać, że wywłaszczenie parceli nr [...] rażąco naruszało prawo. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym nie traktuje się jako rażąco naruszającego prawa wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji, gdy zajęcie jej na cel użyteczności publicznej przez okupanta w czasie wojny było później kontynuowane przez podmioty polskie realizujące tego rodzaju cele (por. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 767/15, wyrok NSA z 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2469/12).

Trafnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że w niniejszej sprawie nie można uznać, że orzeczenie o wywłaszczeniu i orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia zostały skierowane do osoby zmarłej, tj. S. H. zmarłego [...] 1948 r. Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu było doręczone poprzez ogłoszenie publiczne. Zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] stycznia 1951 r. Zatem było w rzeczywistości skierowane do K. H. i spadkobierców zmarłego S. H.. Te osoby były bowiem stronami tego postępowania i mogły zapoznać się z jego treścią. Skarżący pomijają także to, że orzeczenie o wywłaszczeniu powodowało odjęcie prawa własności 9 maja 1945 r. S. H. w tym czasie żył. Wobec tego nie można uznać, że w niniejszej sprawie został wywłaszczony jeden z nieżyjących właścicieli. Poza tym nie można pominąć i tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe było aktem o charakterze rzeczowym. Przedmiotem wywłaszczenia była konkretna nieruchomość, a nie osoba właściciela. Wynika to chociażby z art. 22 § 2 rozporządzenia, który nie zalicza do istotnych elementów tej decyzji osoby wywłaszczanej. Do wniosku o wywłaszczenie nie musiał być dołączony obligatoryjnie wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów (art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu w zw. z art. 11 § 1 pkt 3 rozporządzenia). Organ wywłaszczeniowy w pkt 13 orzeczenia o wywłaszczeniu wymienił informacyjnie m. in. S.H., ponieważ ta osoba widniała w księdze wieczystej. Skarżący pomijają specyfikę dekretu, który miał charakter deklaratoryjny (nieruchomość przechodziła na własność Skarbu Państwa 9 maja 1945 r.) i nacjonalizacyjny. Akt ten regulował sytuację prawną rzeczy i rozciągał swe oddziaływanie na każdoczesnego właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2680/12, z 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1336/14).

Z kolei orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia było aktem wydawanym na użytek aktualizacji stanu prawnego nieruchomości w postępowaniu sądowym i wobec tego nie podlegało procedurze doręczeń. Orzeczenie to było natychmiast wykonalne. Na podstawie tego orzeczenia dokonywany był wpis w księdze hipotecznej prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wywłaszczającego.

Jeżeli natomiast chodzi o kwestię przeprowadzenia rozprawy Sąd zwraca uwagę, że istotnie z dostępnych archiwalnych materiałów nie wynika, aby ten etap procedury wywłaszczeniowej został zachowany. Tym niemniej nie można w sposób niewątpliwy wykazać, że w sprawie nie miało miejsce przeprowadzenie rozprawy, skoro organ dysponuje jedynie materiałem archiwalnym z akt wytworzonych ponad 60 lat temu. Nie wiadomo zatem jakie jeszcze dokumenty w rzeczywistości zawierały w 1950 r. oryginalne akta wywłaszczeniowe, poza tymi, które udało się pozyskać. Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało charakter zbiorczy, dotyczyło wielu nieruchomości. Na przestrzeni lat akta te mogły być rozłączane i wypożyczane podmiotom zewnętrznym na użytek innych spraw. Wobec tego nie jest pewne jaką zawartość miały akta wywłaszczeniowe w dacie wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu i orzeczenia o wykonaniu orzeczenia wywłaszczeniowego.

Nawet jednak gdyby uznać, że rozprawa wywłaszczeniowa w rzeczywistości nie miała miejsca to należało zaakceptować stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że naruszenie tego rodzaju nie miałoby charakteru "rażącego" naruszenia art. 22 § 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie S. H. w Protokole granicznym Nr 4 z 2 grudnia 1946 r. nie miał zastrzeżeń do ustalonych granic nieruchomości w związku z regulacją stanu prawnego gruntów zajętych przez PKP. Swoje stanowisko uzależniał od otrzymania odszkodowania. Do czasu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wywłaszczeni nie kwestionowali jego legalności. Co istotne, art. 22 § 1 rozporządzenia miał charakter proceduralny. Z przepisu tego wynikało, że orzeczenie o wywłaszczeniu zapadało po przeprowadzeniu rozprawy, ale nie na podstawie wyników rozprawy. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało skutecznie wszczęte i zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, to brak przeprowadzenia rozprawy jest istotnym uchybieniem procedurze wywłaszczeniowej, ale nie "rażącym". Brak rozprawy nie miałby bowiem wpływu na wynik sprawy wywłaszczeniowej (treść orzeczenia o wywłaszczeniu). Zatem nie byłoby to szczególne ciężkie (kwalifikowane) naruszenie prawa, skoro orzeczenie wywłaszczeniowe i tak byłoby merytorycznie poprawne. Skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia w zestawieniu z charakterem naruszonego przepisu świadczyłyby o tym, że naruszenie prawa wynikające z nieprzeprowadzenia rozprawy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu miałoby mniejszą wagę, aniżeli zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 § 1 Kpa, skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest merytorycznie poprawne (por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/15 i z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2810/16).

Odnosząc się do zarzutu niewprowadzenia orzeczenia o wywłaszczeniu do obrotu prawnego Sąd zwraca uwagę, że istotnie z dostępnych archiwalnych materiałów nie wynika, aby organ dokonał wywieszenia odpisu ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w siedzibie Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Tym niemniej nie można w sposób niewątpliwy wykazać, że w sprawie ten fakt nie miał miejsca, skoro organ dysponuje jedynie materiałem archiwalnym z akt wytworzonych ponad 60 lat temu. Nie wiadomo zatem jakie jeszcze dokumenty w rzeczywistości zawierały w 1950 r. oryginalne akta wywłaszczeniowe, poza tymi, które udało się pozyskać.

Nawet jednak gdyby uznać, że wywieszenie odpisu powyższego ogłoszenia nie miało miejsca, to – zdaniem Sądu – nie byłoby to uchybienie świadczące o tym, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie weszło do obrotu prawnego. Obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia ogólne przepisy o wywłaszczeniu przewidywały, że w przypadku, gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło większej liczby osób (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) jego treść mogła być podana do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczeń we właściwych gminach (art. 25 § 1 rozporządzenia). Jednakże w tym zakresie dekret wprowadził istotną różnicę. Zgodnie z art. 4 pkt 4 zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku postępowania uregulowanego w art. 6-25 rozporządzenia zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tego ogłoszenia w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Zdaniem Sądu, taka zmiana świadczyła o tym, że skutek doręczenia należało wiązać z ogłoszeniem treści orzeczenia o wywłaszczeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a nie z wywieszeniem odpisu tego ogłoszenia w siedzibie miejskiej rady narodowej.

Taki wniosek wzmacnia regulacja z art. 24 ust. 3 rpa. W tym przepisie normodawca wskazał, że w przypadku braku możliwości doręczenia zawiadomienia odbiorcy poprzez bezpośrednie oddanie do rąk tegoż odbiorcy lub jego zastępcy prawnego, adresata pisma zawiadamia się poprzez obwieszczenie w urzędzie wysyłającym oraz dwukrotne ogłoszenie w gazecie rządowej. W tym przypadku doręczenie ma skutek w dniu drugiego ogłoszenia.

Takie stanowisko potwierdza też art. 83 rpa, wiążąc rozpoczęcie terminu do wniesienia odwołania z samym ogłoszeniem, a nie dodatkowym wywieszeniem odpisów ogłoszenia.

Zdaniem Sądu, z art. 4 pkt 4 dekretu i art. 24 ust. 3 rpa wynika więc, że prawodawca dał priorytet doręczeniu w publikatorach rangi wojewódzkiej, w tym pierwszym przypadku publikatorowi urzędowemu.

O prymacie publikatora urzędowego w przypadku dokonywania doręczeń przez ogłoszenie (obwieszczenie), w sytuacji istnienia wymogu podania faktu do publicznej wiadomości w kilku różnych publikatorach wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/99. Uchwała ta dotyczyła obejmowania gruntów [...] w posiadanie przez gminę [...] w trybie § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. Nr 6, poz. 43).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się uchybień organu nadzoru, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.