Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 469/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 152, art. 200, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 25, art. 122, art. 125, art. 126, art. 138
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 227, art. 316 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego P. H. kwotę 814 (osiemset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy - decyzją z 30 listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 37 pkt 1, 4 i 5, art. 63 ust. 2, art. 122 ust. 1 pkt 1,

art. 127 ust. 2, art. 128, art. 131, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.w." lub "Prawo wodne", oraz danych z "Operatu wodnoprawnego" i "Instrukcji gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece K. w km [...] w Ż., sporządzonych przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r., udzielił E. C. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A w Ż.) pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki K. w km [...] istniejącą zaporą ziemną i istniejącym jazem betonowym z zasuwą drewnianą do rzędnej 27,00 m npm Kr, w miejscowości Ż., gmina P., oraz pobór wód powierzchniowych z rzeki K. do napędu turbin istniejącej Elektrowni Wodnej w Ż., w celu wytwarzania energii elektrycznej, w ilości Q=2,0 m3/s, a także odprowadzenie tych wód, w ilości równej wodzie pobranej, o niezmienionej jakości, do rzeki K.

Jednocześnie organ zobowiązał E. C. do:

a) utrzymywania stałego nienaruszalnego przepływu przez budowlę piętrzącą, dla zachowania życia biologicznego w rzece Kłodawie, poniżej budowli piętrzącej, w ilości 0,2 m3/s,

b) nie przekraczania dozwolonego piętrzenia na stopniu wodnym określonego w niniejszej decyzji,

c) prowadzenia gospodarowania wodą na stopniu wodnym w Ż. zgodnie z "Instrukcją gospodarowania wodą",

d) prowadzenia obserwacji i bieżącej rejestracji stanów wody na górnym stanowisku stopnia w dokumentacji obiektu,

e) zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa, właściwego funkcjonowania oraz właściwego stanu technicznego jazu piętrzącego i wszystkich urządzeń związanych z Małą Elektrownią Wodną w Ż.,

f) zapewnienia swobodnego spływu wód powodziowych i lodów przez budowlę piętrzącą,

g) utrzymywania znaków wodnych (określających maksymalną rzędną piętrzenia) w dobrym stanie technicznym,

h) utrzymywania łat wodowskazowych w dobrym stanie technicznym,

i) utrzymywania koryta rzeki K.:

- w zasięgu cofki maksymalnego piętrzenia na jazie wynoszącej 900 m, tj. od km [...] do km [...],

- poniżej budowli piętrzącej - na długości 100 m, tj. od km [...] do km [...] zapewniając swobodny przepływ wód,

j) zainstalowania łaty wodowskazowej na lewym przyczółku wlotu do elektrowni, w miejscu widocznym spoza posesji,

k) uregulowania spraw prawnych związanych z nieruchomościami zajętymi przez podpiętrzone wody rzeki K.,

l) ponoszenia odpowiedzialności w stosunku do osób trzecich z tytułu piętrzenia wody, w szczególności podtopienia lub zalania terenów przyległych w zasięgu oddziaływania piętrzenia wody, pozostających w związku przyczynowym z niewłaściwą eksploatacją i utrzymaniem urządzeń wodnych oraz nieprzestrzeganiem warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego,

m) uzgadniania z użytkownikiem obwodu rybackiego terminów oraz zakresu wszelkich ewentualnych robót, które będą ingerować w rzekę K.,

n) partycypacji w kosztach zarybiania rzeki K. do czasu wykonania przepławki,

o) wykonania na obiekcie przepławki dla organizmów wodnych po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego, w terminie nie późniejszym od wybudowania przepławek na obiektach piętrzących zlokalizowanych w dole rzeki K., w przypadku podjęcia ich budowy, jednakże nie później niż do końca 2015 r.

Pozwolenia wodnoprawnego udzielono na okres do 31 października 2029 r.

Organ zatwierdził "Instrukcję gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece K. w km [...] w Ż. opracowaną przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa w G. (dalej w skrócie "ZMiUW") nie wniósł zastrzeżeń do stanu obiektu i dotychczasowego gospodarowania wodą na stopniu wodnym przez E. C. Żaden z pozostałych właścicieli gruntów, poza P. H., nie wypowiedział się negatywnie co do dotychczasowego i przyszłego piętrzenia wód rzeki K. Zdarzające się przekroczenia maksymalnej rzędnej piętrzenia nie spowodowały zalewania ani podtapiania gruntów przyległych w stopniu powodującym szkody. Były to przekroczenia nieznaczne, które trwały krótko. Organ wyjaśnił, ze w celu usprawnienia gospodarowania wodą właściciel elektrowni planuje wprowadzenie automatycznego sterowania pracą turbin. "Nielegalny ciek", o którym pisze P. H., jest rzeką K. Przebieg rzeki na tym odcinku wynika z lokalizacji budowli piętrzącej wykonanej w 1925 r., poniżej której rzeka płynie u podnóża naturalnej, wysokiej skarpy, meandrując w sposób naturalny w dolinie. Na skarpach i brzegach rzeki rosną wieloletnie drzewa i krzaki, rzeka płynie w nieuregulowanym korycie. Na tym odcinku stan prawny granic jest nieuregulowany. Z opinii ZMiUW wynika, że obecny stan przepuszczania wody prawie w całości przez kanał elektrowni, a nie korytem podstawowym rzeki, nie powoduje podmywania skarp, a tym samym zmian koryta rzeki. Przepuszczenie wody w całości podstawowym korytem rzeki, bez piętrzenia wody na jazie, może spowodować znaczne szkody przez podmycie skarp z usytuowanymi w ich pobliżu budynkami przy prowadzeniu wód wielkich przez rzekę K. Istniejąca budowla piętrząca winna być nadal wykorzystywana dla potrzeb małej elektrowni wodnej, co gwarantuje utrzymanie budowli i części koryta w sprawności technicznej. W świetle powyższego Starosta nie może przychylić się do wniosku P. H. o niewydawanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż działałby na jego niekorzyść, stwarzając zagrożenie dla gruntów i obiektów położonych poniżej budowli piętrzącej. Organ wziął również pod uwagę, że istniejący jaz piętrzący pełni ważną funkcję regulującą przepływy wód powodziowych rzeki K. i że piętrzenie utrzymywane przez ponad 80 lat ukształtowało i utrwaliło stosunku wodne w dolinie rzeki K. i warunki życia biologicznego w tym ekosystemie, a zaniechanie piętrzenia wpłynęłoby na zmianę warunków przyrodniczych. Mając na uwadze zabezpieczenie interesów P. H. dotyczących części gruntu pokrytego wodą w wyniku piętrzenia, położonego powyżej jazu, Starosta zobowiązał ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne do uregulowania stanu prawnego w tym zakresie. Organ zaznaczył przy tym, że z przedkładanych pism wynika, że strony od lat toczą spór i obwiniają się wzajemnie o brak dobrej woli i działania utrudniające polubowne rozwiązanie sporu, dotyczącego stosunków własnościowych. Organ wskazał na treść art. 123 p.w., zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne rozstrzyga z punktu widzenia gospodarki wodnej, a nie reguluje spraw własnościowych pozostawionych do rozstrzygania na gruncie cywilnoprawnym. Organ uznał nadto, że istniejące urządzenie piętrzące jest przeszkodą dla wędrówki fauny wodnej w górne partie rzeki K.. Dlatego zobowiązał wnioskodawcę do partycypacji w kosztach zarybiania rzeki K., a docelowo do wykonania przepławki w terminie związanym z udrożnieniem budowli piętrzących istniejących na rzece K. poniżej elektrowni w Ż., najpóźniej do 2015 roku. Termin ten wynika z Ramowej Dyrektywy Wodnej Unii Europejskiej jako czas do osiągnięcia dobrego stanu wód.

Reasumując, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, określona w art. 126 p.w. Zaznaczył przy tym również, że projektowany sposób korzystania z wody nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. H. (skarżący) wskazał, że nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należących do skarżącego, a także nie została rozstrzygnięta kwestia ustalenia ewentualnego odszkodowania należnego skarżącemu tytułem podtapiania jego gruntów w związku z przepiętrzaniem wody. Postępowania te nie zostaną zakończone w rozsądnym terminie, o ile E. C. otrzyma bezwarunkowe pozwolenie wodnoprawne. E. C. nie wykonał swych zobowiązań, jakie ciążyły na nim w związku z uzyskanym w 1988 r. pozwoleniem wodnoprawnym. Według skarżącego, konieczne jest uzależnienie przyznania pozwolenia wodnoprawnego od uprzedniego wykonania zobowiązań wskazanych przez organ I instancji w ust. 2 lit. j i k decyzji. Zdaniem skarżącego, E. C. od wielu już lat doprowadza do sytuacji piętrzenia wody na rzece ponad normy określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Wynikiem tego jest podtapianie nieruchomości należących do skarżącego, a także podmycie skarpy, które w konsekwencji doprowadziło do zawalenia się budynku należącego do niego oraz niszczenie środowiska naturalnego.

W piśmie z 15 grudnia 2009 r. skarżący dodatkowo podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...]. Przyczyną stanu technicznego budynku było zaniechanie umocnienia skarpy i umocnienia koryta spustowego poniżej jazu. Były to obowiązki E. C., których nie wykonał. To także przemawia za odmową wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - decyzją z dnia 4 października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne uprawnia tylko do szczególnego korzystania z wody i nie daje dalej idących uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizuje się uprawnienia płynące z pozwolenia. Zawężenie zakresu uprawnień tylko do korzystania z wody znajduje wyraz w ustawowej formule, że realizacja uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie może naruszać praw osób trzecich, którym przysługuje uprawnienie do nieruchomości i urządzeń. Stronami stosunku uprawniającego do szczególnego korzystania z wody są organ administracji uprawniony do wydawania pozwolenia i adresat decyzji. Osoby pozostające poza tym kręgiem określa się mianem osób trzecich. Osoby, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości i urządzeń, traktuje się jako osoby trzecie i decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym winna być im doręczona w celu zapewnienia ochrony ich interesów. Adresat pozwolenia dowiaduje się o granicach swych uprawnień z treści klauzuli pozwolenia wodnoprawnego - pozwolenie nie narusza praw własności osób trzecich do nieruchomości i urządzeń.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję P. H. zarzucił jej:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w., przez niezastosowanie wyżej wymienionych przepisów w świetle okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności faktu negatywnego wpływu wykonywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego przez wnioskodawcę na środowisko, a także stwarzania poprzez piętrzenie wód na przedmiotowym terenie zagrożenia dla zdrowia ludzi;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", przez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

c) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w szczególności poprzez niepowiadomienie o fakcie wpłynięcia pisma E. C. z 4 lutego 2010 roku, na które organ administracyjny powołał się uzasadnieniu decyzji;

d) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wyczerpująco i wnikliwe;

e) art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego odnośnie okoliczności dotyczących negatywnego wpływu wykonywania pozwolenia wodnoprawnego na środowisko oraz nieruchomości należącego do skarżącego;

f) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz zobowiązania Urzędu Wojewódzkiego do przedstawienia akt sprawy zawartych w księdze wodnej księgi wodnej nr [...] i przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów na okoliczność istnienia po stronie E. C. obowiązków przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym z 29 października 1988 r., w szczególności w postaci umocnienia skarpy, przy której miał przepływać kanał.

Wskazał, że jego interes prawny przejawia się w tym, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zakłada piętrzenie wód rzeki K. na gruntach należących do skarżącego, co jest konsekwencją niewypełnienia obowiązków, jakie zostały nałożone na E. C. w decyzji przyznającej pozwolenie wodnoprawne z 29 października 1988 r., to jest uregulowania spraw własnościowych związanych z używanym przez niego na potrzeby elektrowni wodnej terenem. Dalsze wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotowej nieruchomości prowadzi do poważnych zniszczeń w mieniu skarżącego, a także zagraża jego życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto stwierdził, że za nieprawdziwe należy uznać ustalenia organu administracyjnego, jakoby stan występujący obecnie na terenie należącym do skarżącego, to jest przepływanie przez jego grunty wód rzeki K. kierowanych tamże w wyniku funkcjonowania elektrowni wodnej, utrwalony był od osiemdziesięciu lat. Nie można stwierdzić, że wody płynące przez działki nr [...] i nr [...] to ciek naturalny. Jest to sztucznie odprowadzone ujście płynące przez grunty skarżącego jedynie dlatego, że w ten sposób jest ono kierowane. Nie można stwierdzić, że jest to rzeka K.

W ocenie skarżącego, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym są ustalenia organu administracyjnego odnośnie tego, że przepuszczanie wody niemal w całości przez kanał elektrowni, a nie korytem podstawowym rzeki, nie powoduje podmywania skarpy. Erozja skarpy jest postępująca, w związku z czym może spowodować nieodwracalne straty na jeszcze większą skalę. Zagrożony obecnie jest należący do skarżącego budynek mieszkalny, znajdujący się na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie argumentując, że piętrzenie wód na rzece K. nie wpływa negatywnie na środowisko i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzi. Stan faktyczny został ustalony w postępowaniu, w którym kierowano się słusznym interesem strony. W postępowaniu odwoławczym nie zastosowano art. 10 § 1 k.p.a., gdyż złożone dodatkowe wyjaśnienia nie wniosły niczego nowego do sprawy. Fakt wydania decyzji o rozbiórce należącego do skarżącego budynku nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. Brak dowodu, że przyczyną podmywania skarpy jest piętrzenie rzeki K.

Uczestnik postępowania E. C. w piśmie z 27 stycznia 2011 r. poparł stanowisko organu II instancji. Wskazał, że zgodnie z Prawem wodnym obowiązującym w chwili dokonywania zakupu gruntów przez skarżącego, jak

i w świetle obecnie obowiązującego Prawa wodnego, grunty pod wodą płynącą stanowią własność Skarbu Państwa i nie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, nie mogły być więc skutecznie nabyte przez skarżącego. Dokonany w 1988 r. remont zapory ziemnej i jazu nie zmienił biegu rzeki K., lecz wprowadził go w poprzednie jej koryto. Wpływ piętrzenia na stan cieku i skarpy został określony przez ZMiUW. Z pisma z 6 sierpnia 2008 r. jasno wynika, że przepuszczenie wody w całości podstawowym korytem może spowodować szkody przez podmycie skarp. Przywołany w skardze nakaz rozbiórki budynku skarżącego jest efektem dokonanej oceny wyłącznie stanu technicznego tego budynku. Zaniechania w umocnieniu skarpy, na której posadowiony został przedmiotowy budynek, na które wskazuje rzeczoznawca zatrudniony przez skarżącego, przypisać należy inwestorowi, odpowiedzialnemu za to, w jakim miejscu i na jakich warunkach budynek ten postawił. Skarżący nie kwestionuje warunków, na jakich udzielono pozwolenia wodnoprawnego i zapomina, że eksploatowany jaz pełni również funkcję regulacyjną, co oznacza, że musi istnieć i regulować przepływ wód rzeki K. bez względu na to, czy będzie funkcjonowała elektrownia wodna. Kwestia niezakończonego do dnia dzisiejszego procesu rozgraniczeniowego między skarżącym a Skarbem Państwa, co do gruntów pod rzeką K. i gruntów z tą rzeką sąsiadujących, nie ma żadnego wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego wód tej rzeki i jego wynik. Skarżący myli przyczynę ze skutkiem twierdząc, że przykładem zagrożenia środowiska powodowanego wykonywanym pozwoleniem, jest zamulenie zalewu na rzece K.. Gdyby nie piętrzenie i będąca jego następstwem cofka, nie byłoby na rzece żadnego zalewu (zbiornika), a wody rzeki rozlewałyby się, meandrując po rozległym terenie. Jeżeli brak zbiornika stanowiłby szkodę dla środowiska, to taką szkodę wywołałoby zaprzestanie piętrzenia.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 899/10, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 4 października 2010 roku, nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, uznając ją za bezzasadną.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. H. od powyższego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2425/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził również od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz P. H. kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

- w skrócie "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. I FSK 526/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1336000) wyjaśnił, że: "Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne".

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 października 2010 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego z 30 listopada 2009 r., którą udzielono E. C. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki K. w km [...] istniejącą zaporą ziemną i istniejącym jazem betonowym z zasuwą drewnianą do rzędnej 27,00 m npm Kr, w miejscowości Ż., gmina P., oraz pobór wód powierzchniowych z rzeki K. do napędu turbin istniejącej Elektrowni Wodnej w Ż., w celu wytwarzania energii elektrycznej, w ilości Q=2,0 m3/s, a także odprowadzenie tych wód, w ilości równej wodzie pobranej, o niezmienionej jakości, do rzeki K.

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.; wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) - dalej w skrócie jako "p.w." lub "Prawo wodne", na szczególne korzystanie z wód co do zasady wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, polegające m.in. na poborze oraz odprowadzaniu wód powierzchniowych lub podziemnych, piętrzeniu oraz retencjonowaniu śródlądowych wód powierzchniowych, a także korzystaniu z wód do celów energetycznych (vide art. 37 pkt 1, 4 i 5 p.w.).

Z art. 125 p.w. wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Przepis art. 126 p.w. stanowi zaś, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:

1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3;

2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia z dnia 12 kwietnia 2013 roku, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności - jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) - wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Błędna wykładnia przez wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego normy prawa materialnego, ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia przepisów prawa procesowego, które musi prowadzić do uchybień w ustaleniu stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie Sąd I instancji uznał, iż organy administracji, rozstrzygając niniejszą sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa wodnego. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że z unormowania zawartego w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. nie wynika, że można odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego z powodu korzystania z wód niezgodnie z warunkami wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego, które już wygasło, nie może bowiem ograniczać kognicji organów administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, czy

- w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - nie zachodzą przesłanki w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska (art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 in princ. i in medio p.w.). Na konieczność badania przesłanek negatywnych z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. wskazuje konsekwentnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 469/05; z 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 479/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 stycznia 2011 r.,

sygn. II SA/Sz 726/10, akceptowane przez M. Kałużnego, Prawo wodne. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 442-444).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że pojęcia wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska należą do pojęć niedookreślonych (J. Sommer w: red. J. Rotko, Prawo wodne. Komentarz, TNPOŚ 2002, s. 322), doprecyzowanie znaczenia których pozostawiono orzecznictwu i doktrynie. Do przepisów określających wymagania ochrony zdrowia i życia ludzi, a także bezpieczeństwa środowiska, należą w szczególności przepisy art. 61 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 i 2,

art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Podmywanie na skutek piętrzenia wód za pomocą urządzeń wodnych niezabezpieczonej należycie skarpy, stanowi negatywne skutki w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 2, 3, art. 22 ust. 1 i art. 25 p.w.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na skutek błędnej wykładni

art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 p.w. Sąd I instancji błędnie aprobował niewyjaśnienie przez organy obu instancji faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie możliwości naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska - w szczególności na skutek nieumocnienia skarpy w dolnym stanowisku jazu. To, że część zdarzeń wskazujących na niespełnianie wymagań z art. 125 pkt 3 in princ. i in medio p.w., miała miejsce w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, nie może bowiem wymykać się kognicji organów administracji publicznej w kontrolowanej sprawie, z powołaniem się na granice przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że uwagi organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu uszło, że prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 219/10 (Baza Orzeczeń Lex nr 668549, dalej wyrok II SA/Gd 219/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 15 stycznia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z 15 stycznia 2010 r.), wydaną w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w wyroku II SA/Gd 219/10 Wojewódzki Sąd w szczególności wskazał, że warunkiem nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 138 ust. 2 p.w. jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu z wniosku P. H. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego E. C. decyzją z dnia 29 października 1988 r. Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego, na piętrzenie wód rzeki K. we wsi Ż. za pomocą zapory ziemnej i jazu upustowego betonowego z zasuwą drewnianą do rzędnej 27,00 m npm Kr, pobór wód powierzchniowych z rzeki K. do napędu małej elektrowni wodnej o mocy 65 kV w ilości maksymalnej Q sek max = 2,0 m3/s i wykonanie remontu stopnia wodnego w Ż. w zakresie i w sposób zgodny z projektem technicznym, oraz o nakazanie usunięcia negatywnych skutków w środowisku. W decyzji z 15 stycznia 2010 r. organ odwoławczy nakazał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy negatywne skutki w środowisku, wskazane przez wnioskodawcę, powstały w wyniku ewentualnej działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym z 29 października 1988 r. Organ wyjaśnił, że jeżeli brak będzie wystarczających dowodów, że negatywne skutki powstały w wyniku nieprawidłowej eksploatacji urządzeń elektrowni w Ż., należałoby rozważyć, kto w tym wypadku ma obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku, co winno stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. W wyroku II SA/Gd 219/10, uchylając decyzję z 15 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd przesądził, że w sprawie zastosowanie ma Prawo wodne z 2001 r. oraz nakazał badać legitymację wnioskodawcy do złożenia wniosku. Stwierdził również, że w przypadku ustalenia, że wnioskodawca posiada legitymację do wszczęcia postępowania, koniecznym będzie rozważenie przez organ, czy w sprawie istnieją podstawy do orzekania na podstawie art. 138 ust. 2 p.w. Gdy organ I instancji w ogóle nie orzekał na podstawie tego przepisu, uznając, że przepisy Prawa wodnego z 2001 r. nie znajdują w sprawie zastosowania, orzeczenie w tym zakresie przez organ II instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, by organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe w znacznym zakresie, dotyczące przesłanek zastosowania art. 138 ust. 2 p.w. W art. art. 138 ust. 2 p.w. ustawodawca wskazał, że decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w postaci nierozpoznania istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że pobieżna i nietrafna była ocena Sądu I instancji, że "organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego". Dla uznania, że ocena dowodów spełnia wymogi zasady swobodnej oceny dowodów, konieczne jest zebranie wszystkich dowodów, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 80 k.p.a.). Mimo powołania przez organy obu instancji "Operatu wodnoprawnego" i "Instrukcji gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece K. w km [...] w Ż., sporządzonych przez mgr inż. A. T. i mgr inż. arch. A. N. w sierpniu 2008 r., i mimo, że już w tych dokumentach wskazywano obowiązki ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne, w szczególności na konieczność dokonania przez uczestnika umocnienia brzegów - w tym w dolnym stanowisku jazu. Organy administracji publicznej nie dokonały ustaleń w tej materii, mimo że dostarczono w toku postępowania dalsze dowody (dokumentacja fotograficzna wskazująca na postępującą erozję skarpy, spękanie powierzchni gruntu na przedmiotowej działce, postępujące spękanie budynku; ekspertyza rzeczoznawcy mgr inż. S. L. wskazująca na zaniechanie umocnienia skarpy i umocnienia koryta spustowego poniżej jazu jako przyczynę zniszczenia budynku; decyzja z 4 sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej decyzja z 4 sierpnia 2010 r.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak ustaleń w tej materii, dokonanych przez organ I, a zwłaszcza organ II instancji (któremu przedłożono decyzję z 4 sierpnia 2010 r. i ekspertyzę rzeczoznawcy mgr inż. S. L.), jak i brak należytej oceny przedłożonych dowodów, wskazuje na naruszenie przez organy administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił nadto, że nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku, w którym z zebranych dowodów wynika możliwość zaistnienia przesłanek negatywnych

z art. 125 pkt 3 p.w., organ na zasadach ogólnych winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a. - np. z zakresu kształtowania środowiska w zakresie hydrologii i wody w krajobrazie). Uznanie przez Wojewódzki Sąd, że prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie (art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 p.w.), mimo że część z tych okoliczności dotyczyła okresu wykonywania wygasłego już pozwolenia wodnoprawnego, "w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe", nie znajduje oparcia w prawie.

Mając na uwadze ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku oraz treść art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygając niniejszą sprawę organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie możliwości naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska - w szczególności na skutek nieumocnienia skarpy w dolnym stanowisku jazu. Nie zbadały zatem prawidłowo możliwości zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek negatywnych z art. 125 pkt 3 p.w. Okoliczność, że część zdarzeń wskazujących na niespełnianie wymagań z art. 125 pkt 3 in princ. i in medio p.w. miała miejsce w okresie obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, nie może wymykać się bowiem kognicji organów administracji publicznej w kontrolowanej sprawie. Organy nie dokonały prawidłowych ustaleń w tej kwestii, uwzględniających dalsze dowody dostarczone w toku postępowania, a wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny, mimo, że już w "Operacie wodnoprawnym" i "Instrukcji gospodarowania wodą" dla obiektu Mała Elektrownia Wodna na rzece K. w km [...] w Ż. wskazywano na konieczność dokonania przez uczestnika umocnienia brzegów - w tym w dolnym stanowisku jazu. Brak ustaleń w tej materii, dokonanych przez organ I, a zwłaszcza organ II instancji (któremu przedłożono decyzję z 4 sierpnia 2010 r. i ekspertyzę rzeczoznawcy mgr inż. S. L. ), jak i brak należytej oceny przedłożonych dowodów, stanowił naruszenie przez organy administracji publicznej wskazanych powyżej przepisów określających zasady prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a. ).

Ponadto organ II instancji nie wziął pod uwagę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., wydanego w sprawie o sygn. II SA/Gd 219/10 (Baza Orzeczeń Lex nr 668549, dalej wyrok II SA/Gd 219/10), a dotyczącego sprawy z wniosku P. H. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego E. C. decyzją z dnia 29 października 1988 roku. Wyrok ten miał istotne znaczenie dla niniejszej sprawie w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej spawie wyroku.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przez sądem I instancji w kwocie 480 zł oraz koszty opłat od pełnomocnictw w kwocie 34 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z wskazań przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku.