Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2335/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7-9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 61 par. 1, art. 33 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda[...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działki o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz [...] z obrębu [...]o pow. [...] m2, zajętą pod drogę publiczną gminną (część ul.[...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż W. S. nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. S., kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr[...] . W uzasadnieniu zajętego stanowiska Wojewoda [...] przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej: "ustawa", a także stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że w dniu 15 grudnia 2005 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość złożył W.O.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest wniosku złożonego przez W. S. Z kolei z wniosku W.O. z dnia 15 grudnia 2005 r. nie wynika, żeby występował on również w imieniu W. S.

Dalej Wojewoda [...] zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania przepis art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm. dalej k.c.) stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W tym miejscu organ drugiej instancji powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1971 r. sygn. akt I CR 427/71 (opubl. OSN z 1972 r. nr 5, poz. 88, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 1350), w którym stwierdzono, że przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. A zatem zdaniem organu odwoławczego wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że skoro W. S. nie złożyła wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, to w stosunku do niej należało umorzyć postępowanie.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. S.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. naruszenie:

1. Art. 105 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Organ pierwszej i drugiej instancji nie wskazał przyczyny, wskutek której, prowadzone od 15 grudnia 2005 r. postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Przyczyna taka nie jest też znana skarżącej. Nie można przyjąć, że taką przyczyną jest złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość tylko przez jednego ze spadkobierców (W. O.) jej byłego właściciela H. O. Wszak przez sześć i pół roku postępowanie to było toczone wobec strony, jaką była W. S., a do śmierci także wobec J. O. Nie może być mowy o umorzeniu postępowania na żądanie strony, o którym mowa w § 2 tego przepisu, gdyż skarżąca takiego żądania nie zgłaszała,

2. Art. 62 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania (decyzja Starosty [...] nr[...]) organ pierwszej instancji podniósł, iż "(...) artykuł 62 k.p.a. stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Ze względu na fakultatywność niniejszego artykułu, niniejsze postępowanie administracyjne na rzecz W. S. rozpatrywane jest pod sygnaturą[...]." Stanowisko organu pierwszej instancji nie jest trafne. Art. 62 k.p.a. reguluje instytucję współuczestnictwa formalnego w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy w charakterze stron występuje kilka podmiotów o rozbieżnych interesach, konkurujących o jedno dobro (por. np. I SAB 38/94), o czym w przedmiotowej sprawie nie może być mowy. Wobec powyższego, stanowisko organu pierwszej instancji o fakultatywności zastosowania przepisu art. 62 k.p.a. w przedmiotowej sprawie jest nietrafne, a działanie polegające na "rozdzieleniu" postępowania, nadaniu odrębnej sygnatury sprawie skarżącej i wydaniu wobec niej decyzji umarzającej postępowanie było niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., w świetle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W związku z tym przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno być zakończone merytorycznym załatwieniem sprawy wobec wszystkich stron. Należy nadmienić, że działania organu pierwszej instancji aż do 2011 r. wskazują na to, iż zajmował właśnie takie stanowisko,

3. Art. 73 ust. 1 i 4 ustawy w związku z art.: 129, 130, 132 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez ich błędną interpretację. W świetle powyższych przepisów warunkiem koniecznym dla ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość było złożenie wniosku właściciela w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Niewątpliwie odszkodowanie należne jest za odjętą nieruchomość i konieczny jest wniosek właściciela złożony w ustawowym terminie, którego upływ jest równoznaczny z wygaśnięciem roszczenia. Literalna wykładnia przepisu oznaczałaby, że po śmierci H.O. [...] stycznia 2001 r., który był jedynym właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną która z dn. 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością miasta Z. - roszczenie by wygasło, gdyż ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości złożyć wniosku już nie mógł. Jest to interpretacja, która przyjęta być nie może. A contrario: złożenie wniosku przez jednego z jego spadkobierców przed upływem terminu (co miało miejsce w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, gdyż 15 grudnia 2005 r. stosowny wniosek złożył W. O.), oznacza, że roszczenie nie wygasło. Należy podkreślić, że jest to roszczenie majątkowe, wynikające z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Do takich roszczeń zastosowanie mają przepisy regulujące postępowanie administracyjne, na mocy których, z chwilą złożenia wniosku zostaje skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne wobec każdego, kto ma w tym interes prawny. Niewątpliwie wszyscy spadkobiercy mają interes prawny w otrzymaniu odszkodowania po zmarłym byłym właścicielu nieruchomości, któremu z mocy ustawy własność odjęto,

4. Art. 7 k.p.a. w związku z art. 21 i 64 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania przez organy administracji publicznej słusznego interesu obywatela - skarżącej, jakim jest zagwarantowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej prawo do słusznego odszkodowania za pozbawienie prawa własności z mocy ustawy. Niewydanie przez Wojewodę [...] do dnia upływu ustawowego terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez miasto Z. oraz umorzenie postępowania przez Starostę [,...] bez merytorycznego załatwienia sprawy w postaci ustalenia i wypłacenia zagwarantowanego przepisami konstytucyjnymi słusznego odszkodowania, mimo iż wniosek został złożony przez osobę uprawnioną i tym samym postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte i było prowadzone wobec wszystkich spadkobierców jako jego stron, niewątpliwie godzi w słuszny interes obywatela,

5. Art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Sytuacja, w której Wojewoda [...] zwlekał blisko jedenaście i pół roku z wydaniem stosownej decyzji deklaratoryjnej, ustalającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości i umożliwiającej zapoznanie się byłego właściciela a następnie jego spadkobierców z faktem oraz zakresem odjęcia prawa własności i możliwością uzyskania z tego tytułu stosownego odszkodowania, a Starosta [...]po ponad pięciu latach od wszczęcia postępowania "wydziela" postępowanie wobec jednej ze stron, odmawia ustalenia odszkodowania, a następnie umarza postępowanie, mimo iż nie zaszła przesłanka jego bezprzedmiotowości oraz wcześniej takie odszkodowania w analogicznych sytuacjach ustalał i wypłacał, jest rażącą obrazą ustawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

6. Art. 9 k.p.a. poprzez zlekceważenie obowiązku informowania obywatela, tak by nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa. Przede wszystkim Wojewoda [...] zwlekający z wydaniem stosowanej decyzji deklaratoryjnej utrzymywał stan niepewności prawnej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Po drugie pracownicy urzędu przy składaniu wniosku o odszkodowanie nie tylko nie poinformowali wnioskodawcy o potrzebie złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, lecz również udzielili jednoznacznej odpowiedzi, że wystarczające jest złożenie wniosku przez jednego z nich. Także nie żądali złożenia stosownych pełnomocnictw w formie pisemnej. Przez cały tok postępowania, aż do 2011 r. takie stanowisko było podtrzymywane.

7. Art. 12 i 35 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i obowiązku działania przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki. Bierność organów administracji publicznej, jaką obrazuje dokumentacja w przedmiotowej sprawie, jest niewątpliwym i rażącym naruszeniem powyższej zasady prawnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa, wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7-9 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji było przeprowadzone wadliwie. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji publicznej jest także obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie strony postępowania jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie mamy, jak już wyżej stwierdzono, do czynienia z naruszeniem art. 7, 8 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało przeprowadzone z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania i bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania zawartego we wniosku o odszkodowanie z dnia 15 grudnia 2005 r. Zdaniem Sądu z treści samego wniosku o odszkodowanie z dnia 15 grudnia 2005 r. nie można jednoznacznie stwierdzić jak uczyniły to organy orzekające, że został on złożony jedynie przez W. O. Wręcz przeciwnie z jego treści wynika jasno, że W. O. składając wniosek z dnia 15 grudnia 2005 r. działał nie tylko w imieniu własnym, ale również w imieniu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. J. O. – matki i W. S. – siostry. Wymienia w nim bowiem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zaznaczając jednocześnie, że w przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jej właścicielom należy się odszkodowanie. Ustalenie zakresu podmiotowego wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r.. ma natomiast zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Decyduje ono bowiem o zachowaniu bądź niezachowaniu przez J. O. i W. S. ustawowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Trzeba też podkreślić, że wywłaszczeniowy charakter przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną determinuje zakres jego stosowania, a więc i zakres wykładni poszczególnych przesłanek, których spełnienie warunkuje jego zastosowanie. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 73 powołanej ustawy powinien być interpretowany ściśle bez dopuszczania jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej, dlatego też strony postępowania administracyjnego winny mieć pełną świadomość skutków prawnych tego przepisu prawa, której w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie miała. Nie sposób nie zauważyć, co ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, że wadliwe i niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego działanie organów administracji w tej sprawie utwierdzały skarżącą w przekonaniu, że dopełniła ona wszelkich niezbędnych czynności w celu uzyskania odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość. Organ I instancji nie występował do W. O. o wyjaśnienie treści wniosku. Jest rzeczą bezsporna, że przez okres prawie 6 lat organ nie kwestionował prawidłowości złożenia wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. Całkowity brak działań przez organ w tym zakresie spowodował, że skarżąca miała pełne prawo sądzić, że przyjęty przez organ wniosek o odszkodowanie został złożony prawidłowo i nie zawiera wad, które uniemożliwiłyby jego prawidłowe rozpatrzenie. Ponieważ zaś obowiązek wezwania do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku spoczywa na organie, a brak jest dowodów na to, że przez prawie 6 lat organy wywiązały się z tego obowiązku, to zdaniem Sądu, tak znaczna zwłoka organów czyni bezpodstawnym i naruszającym prawo obciążenie stron skutkami wadliwego działania tychże organów. Strony nie mogą ponosić skutków zaniechania nakazanych prawem działań przez organ. Nie można, zdaniem Sądu, skutków wadliwego działania organów państwa przenosić na obywateli, czy też inne podmioty, w stosunku do których organy mogą (jeżeli ustawa tak stanowi) podejmować działania władcze.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że dopiero po śmierci w dniu [...] grudnia 2010 r. J. O. organ I instancji w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011 r. wystąpił do W. O. o udzielenie informacji czy w dniu składania wniosku z dnia 15 grudnia 2005 r. posiadał on pisemne pełnomocnictwo udzielone przez J. O oraz W. S. do reprezentowania ich w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt, a w przypadku posiadania takiego umocowania organ zwrócił się o jego dostarczenie. W oświadczeniach z dnia 25 lipca 2011 r. zarówno W. O. jak i W. S. podali, że W.O. składając wniosek z dnia 15 grudnia 2005 r. działał w porozumieniu z pozostałymi współwłaścicielami i w ich imieniu. Ponadto w oświadczeniu z dnia 8 marca 2012 r. W. O. podał, że w dniu 15 grudnia 2005 r. otrzymał od siostry W. S. i matki J. O. pełnomocnictwo w formie ustnej do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod część ulicy [...] w imieniu wszystkich współwłaścicieli – spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości H. O. Powyższe potwierdziła W. S. w oświadczeniu z dnia 8 marca 2012 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a. (por. także wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy , że powołane przepisy Kodeksu cywilnego znajdują do niej zastosowanie. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu skarżącej oraz matki J. O., a jedynie nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przywołanie powyższych przepisów k.c. ma jednak takie znaczenie, że potwierdzenie przez skarżącą czynności zdziałanych przez pełnomocnika rozwiewa ewentualne wątpliwości co do istnienia umocowania. Jeżeli nawet takie wątpliwości pojawiły się w postępowaniu, to obowiązkiem organu było ich wyjaśnienie. Brak wyjaśnienia tej kwestii przesądza dodatkowo, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z Wojewodą, że złożony w dniu 19 grudnia 2005 r. przez W. O. wniosek z dnia 15 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania nie określał wprost, że jest składany również w imieniu pozostałych współwłaścicieli, to nie oznacza to jednak, że przy uwzględnieniu treści art. 7 i 9 k.p.a. organ był zwolniony z obowiązku zbadania czy sformułowane w nim żądanie jest oczywiste i nie nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy. W sytuacji bowiem gdy z wniosku tego wynikało jednoznacznie, że dotyczy on całej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a dodatkowo z akt sprawy wynikało, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność , to przy uwzględnieniu treści art. 73 ust. 4 ustawy reformującej należało wyjaśnić czy wnioskodawca występował również w imieniu skarżącej i J. O, czy też tylko w imieniu własnym. Jakkolwiek z art. 9 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że na organach orzekających spoczywa obowiązek informowania stron o treści wszystkich przepisów prawa i o wszystkich możliwych rozwiązaniach procesowych, to niewątpliwie wynikające z niego obowiązki organów należy odnieść do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przy przyjęciu innego stanowiska, wynikające z tych przepisów zasady postępowania byłyby pozbawione rzeczywistej i praktycznej treści (por. wyrok tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 252/11).

Za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia również zdaniem Sądu wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady ochrony własności, gdy zważy się, że sprawa dotyczy odszkodowania za utratę z mocy prawa własności nieruchomości, a upływ terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy skutkuje wygaśnięciem roszczenia do tego odszkodowania.

Reasumując stwierdzić należy, że W. O. składając wniosek o odszkodowanie działał w imieniu własnym jak i w imieniu W. S. i J. O. , co oznacza, że zarówno skarżąca jak i J. O. złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z zachowaniem ustawowego terminu. Co prawda J. O. nie ma już możliwości potwierdzenia czynności podjętych przez W. O. jako jej pełnomocnika z powodu śmierci w dniu [...] grudnia 2010 r., to jednak w świetle omówionych wyżej dowodów należy uznać, że udzieliła ona synowi pełnomocnictwa do działania w jej imieniu. Dodać należy, że jak wskazano wyżej strony nie mogą ponosić skutków zaniechania nakazanych prawem działań przez organ , a w rozpoznawanej sprawie do takich zaniechań doszło w sposób ewidentny.

Wskazówki co do dalszego postępowania po zwrocie akt do organu I instancji wynikają wprost z powyższych wywodów.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.