Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 824/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 3, par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. M. – K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2012 r. Gmina zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek o numerach: [...]-[...], obręb W. w G., przy ul. A.

- A., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Prezydent Miasta - decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy – nie ustala się (istniejące linie zabudowy ul. A., ul. A. i ul. A. nie mają wpływu na przedmiotową działkę, stanowiącą samodzielną parcelę budowlaną, położoną na zapleczu istniejącej zabudowy, dlatego nie ma konieczności wyznaczenia kolejnej linii zabudowy), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – do 0,10, udział powierzchni biologicznie czynnych – min. 25 % powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej

– od 9,6 m do 14,4 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do jej gzymsu lub attyki – do 6,5 m, geometria dachu: kąt nachylenia – 45˚, kierunek głównej kalenicy: równoległy do kalenic głównych budynków przy ul. A. [...] i [...] - dla budynku dostępnego od ul. A., oraz równoległy do kalenicy głównej budynku przy ul. A. [...] - dla budynku dostępnego od ul. A., układ połaci dachowych: dach wielospadowy lub dwuspadowy, wysokość kalenicy głównej – do 11 m.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. )

– dalej w skrócie jako "ustawa". Inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Średnia powierzchnia zabudowy działek położonych w najbliższym sąsiedztwie działki objętej inwestycją wynosi 150 mkw., co odpowiada wskaźnikowi zabudowy dla terenu o powierzchni 3175 mkw. - 0,10. Budynki o takiej powierzchni zabudowy, nawiązujące do powierzchni zabudowy budynków istniejących w sąsiedztwie, zapewnią zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi od ul. A. i ul. A. W pasie drogowym ul. A. i ul. A. znajduje się wystarczające uzbrojenie dla zabezpieczenia potrzeb planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wyjaśnił, że ustalił wynikające ze sporządzonej analizy parametry, przyjmując: wysokość kalenicy dla obu budynków – do 11 m (w nawiązaniu do wysokości kalenic budynków dostępnych z tej samej drogi przy ul. A. [...] i [...]), udział powierzchni biologicznie czynnej – min. 25% (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164, poz. 1588/ - dalej w skrócie określane jako "rozporządzenie", nie wskazuje na sposób i tryb ustalania tego parametru), szerokość elewacji frontowej – od 9,6 m do 14,4 m (średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym – 12 m, z uwzględnieniem 20% tolerancji wynikającej z obowiązujących przepisów; organ wyjaśnił, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy i mających odniesienie w wyznaczonym obszarze analizowanym).

Organ pierwszej instancji dodał, że warunki obsługi komunikacyjnej działki zostały określone przez zarządcę drogi, inwestycja nie narusza interesów osób trzecich przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w decyzji. Wyjaśnił również, że wydzielenie ciągu pieszego z działki nr [...] jest sprawą odrębną, wykraczającą poza niniejsze postępowanie, podobnie jak ewentualna rezygnacja z przeznaczenia tej działki pod zabudowę mieszkaniową, czy też przeznaczenie jej na zieleń oraz dołączenie do działek sąsiednich.

Od powyższej decyzji wpłynęło sześć odwołań.

K. C. stwierdził, że teren działki nr [...] w pierwotnych planach zagospodarowania był przewidziany jako teren rekreacyjny, ponieważ działki przyległe do omawianego terenu mają powierzchnię 500 mkw., a średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,32. Miał on zostać przyłączany do sąsiednich działek z uwagi na istniejące zagrożenie zalewania domów. Teren działki nr [...] jest bowiem spadzisty w kierunku domów przy ul. A. [...]-[...] i posiada nieckę. Podczas opadów na terenie tych działek tworzy się potężne bajoro, woda nie spływa, lecz dostaje się pod fundamenty podpiwniczonych domów. Dodatkowe zagęszczenie powierzchni zabudowy zwiększy napływ wód opadowych i spowoduje wzrost zagrożenia dla tego terenu. Nie przeprowadzono żadnych badań geologicznych, nie wykonano wizji lokalnej i nie zasięgnięto opinii sąsiadów. Ulica A. nie posiada kanalizacji burzowej, odprowadzanie wód opadowych z tego terenu wymaga szczególnych opracowań, gdyż ukształtowanie tego terenu jest specyficzne.

K. M. – K. zarzuciła zaskarżonej decyzji, że: została doręczona z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, czym uniemożliwiono stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie; została wydana przez Prezydenta Miasta, który - z racji sprawowanego urzędu, pozostaje z wnioskodawcą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, a ponadto nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji będąc jednocześnie przedstawicielem gminy; wydanie decyzji przez pracownika organu administracji publicznej, który wydał uprzednio zaskarżoną decyzję i na tej podstawie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, wskutek czego doszło także do naruszenia zasady prawny obiektywnej oraz zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: § 6 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia jednoznacznej szerokości elewacji frontowej oraz jej usytuowania na działkach gruntu, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia jednoznacznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz sprzeczne z ustawą wyznaczenie sposobu dokonywania pomiaru tego parametru, zaniechanie ustalenia jednoznacznej wysokości głównej kalenicy, zaniechanie ustalenia jednoznacznego układu połaci dachowych.

W. C. wyjaśnił, że teren, którego dotyczy decyzja, w pierwotnych planach zagospodarowania przestrzennego miasta stanowił obszar rekreacyjny, a pasy o szerokości 3,5 m od ulic A., A. i A. stanowiły szlaki komunikacji pieszej. Jego zdaniem, włączenie do terenu działki pasów terenu pierwotnie wydzielonych jako tereny komunikacji pieszej stanowi ominięcie przepisu mówiącego o zapewnieniu działce dostępu do drogi publicznej. Wąskie pasy, wydzielone pomiędzy istniejącymi i zabudowanymi działkami, mogą stanowić zagrożenie dla mieszkańców. Dodał, że nie poinformowano stron postępowaniu o zasięgnięciu przez organ pierwszej instancji opinii Zarządu Dróg i Zieleni, czym odebrano im prawo do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w tej sprawie.

J. i A. D. w swym odwołaniu przytoczyli argumentację tożsamą z zaprezentowaną w odwołaniu W. C.

A. i Z. P. oraz D. P. – T. wskazali, że przedmiotowy teren miał przeznaczenie wypoczynkowo-rekreacyjne. Podnieśli, że sąsiednie działki położony są w zagłębieniu, a cały teren położony jest na gruncie gliniastym o słabej przepuszczalności wody. Zastrzeżenia budzi również możliwość ewentualnego podłączenia planowanych inwestycji do miejskiej kanalizacji deszczowej w ul. A., albowiem ulica ta jest położona powyżej terenu planowanej inwestycji. Wycięcie drzew i krzewów spowoduje zmniejszenie naturalnej ochrony przed podtopieniami. Nie przeprowadzono żadnej ekspertyzy terenu pod kątem zagospodarowania wód opadowych i ryzyka podtopień i uszkodzeń istniejących już domów. Dodali, że nie jest możliwie prowadzenie prac budowlanych wymagających ciężkiego sprzętu i budowy infrastruktury wodociągowej i gazowej w ustalony w decyzji sposób. Sprzeciwili się też budowie planowanej drogi o szerokości 3,5 m, mającej przebiegać wzdłuż północnego brzegu ich działki przy ul. A. [...].

A. i L. W. wskazali na podejmowane przez nich działania zmierzające do uzyskania zgody na dołączenie przedmiotowej działki do sąsiednich działek. Wskazali na postanowienie z dnia 4 lutego 1987 r. o zgodzie na dołączenie terenu działki nr [...], wyjaśniając, że sprawa ta jednak nie została zakończona. Dodali, że nie będzie możliwe spełnienie obowiązku opracowania projektu obsługi komunikacyjnej działki. Teren planowany pod inwestycję stanowi gminny teren użyteczności publicznej oraz został rozszerzony o północny odcinek działki, który stanowi ciąg pieszy pomiędzy ulicami A. i A., wykorzystywany przez mieszkańców osiedla.

Decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, przepisów rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589; zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z przepisami. Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z uwagi na planowany rodzaj inwestycji, tj. dwa jednorodzinne budynki mieszkalne, z których każdy ma mieć dostęp do drogi publicznej inny – jeden od strony ul. A., a drugi od strony ul. A., obszar analizowany faktycznie wyznaczony w niniejszej sprawie nie jest mniejszy niż trzykrotna wartość szerokości frontu działki – 50 m. Tak wyznaczony obszar analizowany może stanowić podstawę dla ustalenia, czy spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalone w decyzji warunki dla projektowanej inwestycji nie naruszają zapisów rozporządzenia, jak też rozporządzenia w sprawie oznaczeń.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych odwołań Kolegium wyjaśniło, że wśród warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma warunku uzyskania zgody stron postępowania na planowaną inwestycję. Także ewentualne plany i wnioski stron postępowania w zakresie podziału i wykupu działki nr [...] od Gminy Miasta nie mają wpływu na toczące się postępowanie. Działka ta posiada oznaczenie w ewidencji gruntów jako tereny zurbanizowane niezabudowane (Bp). Fakt, że aktualnie teren ten wykorzystywany jest rekreacyjnie, nie oznacza braku możliwości jego zabudowy, o ile planowana inwestycja spełnia wymogi prawa.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowym postępowaniu warunki planowanej inwestycji nie są ustalane w oparciu o zgodność z przepisami prawa drogowego i prawa budowlanego tylko z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej nie oznacza, że musi teren inwestycji posiadać zjazd do tej drogi. Zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi sytuowania budynków i dróg publicznych badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to także kwestii związanych ze zgodnością zabudowy z przepisami przeciwpożarowymi.

Kolegium wyjaśniło nadto, że w przedmiotowym postępowaniu nie dokonywano uzgodnień w zakresie komunikacji poprzez wydanie odrębnego postanowienia, lecz ustalenia te wpisano bezpośrednio do decyzji. Organ wydający decyzję jest bowiem jednocześnie zarządcą drogi. Z tych względów nie było podstaw do powiadomienia stron o zwróceniu się do zarządy drogi. Stwierdziło też, że zaskarżona decyzja określa sposób zagospodarowania wód opadowych, a przepisy nie przewidują obowiązku wykonywania wizji lokalnej oraz zasięgania opinii sąsiadów w innej formie niż skorzystanie z uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Kolegium skarżąca K. K. – M. nie posiadała pełnomocnika w powtórzonym postępowaniu przez organem pierwszej instancji, a zatem organ ten prawidłowo kierował korespondencję bezpośrednio do niej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organem właściwym dla rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego pracownicy.

W skardze na powyższą decyzję K. M. – K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła sformułowane w odwołaniu zarzuty. Dodatkowo zarzuciła niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa w zakresie nieuwzględnienia przez organ odwoławczy zarzutów naruszenia art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 5, art. 7 i art. 8 k.p.a., a także podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, prezydent jest pracownikiem gminy sprawującym jednocześnie funkcję organu gminy (miasta). W takim przypadku, w ocenie skarżącej, zachodzi - określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. - przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa tub obowiązki prezydenta miasta. Ponadto prezydent miasta - zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika, że w niniejszej sprawie prezydent miasta jest także jej ustawowym przedstawicielem. Zachodzi zatem

- określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. - przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1040/09. Wyłączenie od udziału w postępowaniu prezydenta oznacza, że zastępcy prezydenta jak i pozostali pracownicy urzędu nie mogą wydać decyzji w tej sprawie. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2274/02.

Skarżąca dodała, że wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, przez organ gminy byłoby sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Postępowanie musi odbywać się w trakcie bezstronnego postępowania wyjaśniającego. Prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w przypadku gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być sama gmina, jest nie do pogodzenia również z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżąca stwierdziła też, że odmawiając słuszności przedstawionemu zarzutowi, Kolegium nie powołało żadnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, przemawiających za słusznością nieuwzględnienia tego zarzutu, ani nie przedstawiło wykładni prawnej przepisów wskazanych przez skarżącą. Tym samym należy przyjąć, że stanowisko organu II instancji nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a podniesiony zarzut zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca wyjaśniła również, że w dniu 10 czerwca 2013 r. organ I instancji doręczył skarżącej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Zawiadomienie to nie zostało natomiast doręczone pełnomocnikowi skarżącej, co narusza bezpośrednio przepisy o doręczeniach, a nadto świadczy o niezapewnieniu skarżącej możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. Pełnomocnictwo zostało złożone organowi I instancji wraz z odwołaniem z dnia 28 maja 2012 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2012 r. Z treści pełnomocnictwa wynika upoważnienie do wniesienia w imieniu skarżącej odwołania od decyzji o warunkach zabudowy oraz reprezentowania w sprawie wszczętej w wyniku wniesienia odwołania. Treść pełnomocnictwa nie stwarza wątpliwości co do tego, że zakres umocowania obejmuje również prawo do reprezentowania strony na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu pierwotnej decyzji przez organ odwoławczy, na co wskazuje użyty zwrot "w sprawie wszczętej w wyniku wniesienia odwołania". Z chwilą uchylenia pierwszej decyzji organu I instancji nastąpiło przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpoznania, przy czym sytuacja ta nie kreuje nowej sprawy administracyjnej lecz stanowi kontynuację uprzednio zainicjowanego postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej, od chwili doręczenia pełnomocnictwa organowi pierwszej instancji, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną. Okoliczność ustanowienia przez stronę pełnomocnika stwarza po stronie organu prawny obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem tego pełnomocnika. W rezultacie pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem samej strony. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie. Zdaniem skarżącej, pełnomocnictwo obejmowało całość postępowania administracyjnego, natomiast zaniechanie przez organ pierwszej instancji doręczenia zawiadomienia z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz samej decyzji z dnia 24 czerwca 2013 r. prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby skarżąca nie posiadała pełnomocnika w powtórzonym postępowaniu przed organem I instancji, a organ prawidłowo kierował korespondencję bezpośrednio do skarżącej.

Skarżąca dodała, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony z zapytaniem, czy w toczącym się postępowaniu nadal działa przez swojego pełnomocnika. Obowiązek taki wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Tymczasem brak takiego zapytania w połączeniu z błędnym odczytaniem zakresu udzielonego pełnomocnictwa doprowadziły do braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co z kolei stanowi samoistną przesłankę uchylenia decyzji.

Skarżąca stwierdziła też, że w zakresie wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia prawa materialnego organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że wskazywane przez skarżącą parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu nie naruszają odpowiednich przepisów rozporządzenia. Ograniczenie uzasadnienia jedynie do takiego stwierdzenia w sposób oczywisty nie spełnia wymagań jakie przed uzasadnieniem prawnym decyzji stawia ustawodawca w art. 107 k.p.a. Organ II instancji zobowiązany był wyjaśnić, dlaczego dopuszczalne było określenie wielkości poszczególnych parametrów technicznych budynków w sposób "od - do", zamiast - na co wskazywała skarżąca, poprzez jednoznaczne wskazanie jednej, konkretnej wartości. Organ II instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów rozporządzenia, pominął wyjaśnienie ich treści, w szczególności nie wskazał przyczyn nieuznania zarzutów przedstawionych przez skarżącą.

W zakresie natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ

– zdaniem skarżącej - ograniczył się jedynie do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Nie wiadomo natomiast na jakich przepisach prawnych oparł się organ II instancji oraz w jaki sposób dokonał ich wykładni odmawiając słuszności pozostałym zarzutom procesowym. Powyższe w sposób oczywisty nie czyni zadość wymaganiom jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji (a więc i sama decyzja), co z kolei narusza zasady wyrażone w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. i tym samym stanowi przesłankę do jej uchylenia.

W ocenie skarżącej decyzja organu I instancji nie określa prawidłowo maksymalnej szerokości elewacji frontowej, naruszając § 6 rozporządzenia, gdyż ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie z użyciem przyimka "do" (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 20/06). Skarżąca zarzuciła także, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji zaniechał konkretnego ustalenia wysokości głównej kalenicy (przy zastosowaniu przyimka "do"), układu połaci dachowych (dach wielospadowy lub dwuspadowy) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (również przy zastosowaniu przyimka "do"). Tymczasem parametry te powinny być ściśle i konkretnie określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Brak jednoznacznego określenia powyższych parametrów konstrukcyjnych w decyzji powoduje pozostawienie inwestorowi daleko idącej swobody w zakresie realizacji planowanej inwestycji, przy czym jej szeroki zakres niewątpliwie nie sprzyja potrzebie kształtowania przestrzeni jako harmonijnej całości oraz zapewnieniu ładu urbanistycznego.

Ponadto skarżąca wskazała, że w decyzji Prezydenta Miasta zastąpiono ustawowy termin "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" terminem "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do jej gzymsu lub attyki", co świadczy o błędnym określeniu warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a ponadto stanowi naruszenie § 7 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami

art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie planowana przez Gminę Miasta inwestycja, polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz na działkach o numerach [...] i [...], przy ul. A., A. w G.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie".

Zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 cyt. rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Przepis § 8 cytowanego rozporządzenia stanowi nadto, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącą decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mieć bowiem należy na uwadze, że z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wprowadził odmienne niż określone w analizie urbanistycznej wartości niektórych wskaźników zabudowy, naruszając tym samym wskazane powyżej przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze - wskazać należy, że analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie określa wartość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki konkretnie na "0,10", podczas gdy organ pierwszej instancji w decyzji określił ten sam parametr zabudowy jako "do 0,10". W ocenie Sądu pomiędzy tak przyjętymi wartościami wskaźnika powierzchni zabudowy zachodzi istotna różnica, a ponadto ustalenie takiego warunku w decyzji nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z analizy urbanistycznej wynika przy tym, że jej autor dokonał szczegółowego zbadania istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, w tym w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Na jej podstawie ustalił wartość średnią tego wskaźnika na 0,28, i uznał, że dopuszczenie takiego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby nieuzasadnione. Z uwagi bowiem na wielkość działki objętej wnioskiem inwestora, dopuszczenie powierzchni zabudowy według wskaźnika średniego o wartości 0,28 (każdy budynek mógłby mieć powierzchnię 444,5 mkw.) stanowiłoby, zdaniem autora analizy, naruszenie istniejącego ładu przestrzennego. Jak wyjaśnił autor analizy, zabudowa działek położonych w najbliższym sąsiedztwie wynosi 150 mkw., co dla powierzchni działki objętej inwestycją (3175 mkw.), która polegać ma na budowie dwóch budynków jednorodzinnych, odpowiada wskaźnikowi powierzchni o wartości 0,10. Według urbanisty, budynki o takiej powierzchni zabudowy (tj. po 150 mkw. każdy), nawiązujące do powierzchni zabudowy budynków istniejących w sąsiedztwie, zapewnią zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie. Dlatego też urbanista w analizie określił wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki konkretnie na "0,10". Co za tym idzie, przyjąć należy, że sporządzona w tej sprawie analiza dopuszcza wyłącznie zabudowę działki dwoma budynkami jednorodzinnymi według wskaźnika powierzchni zabudowy o wartości "0,10", nie zaś o wartości "do 0,10". Tym samym decyzja organu pierwszej instancji, a za nią również decyzja zaskarżona, w sposób niedopuszczalny ignorują wyniki analizy urbanistycznej. Wprowadzają bowiem dla planowanej inwestycji inny parametr niż wynikający z analizy.

Należy przy tym wyjaśnić, że z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 953/09, Baza Orzeczeń LEX nr 600352). W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi stanowić bowiem średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, lecz musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza Orzeczeń LEX nr 486229). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, a za nim również organ odwoławczy, w sposób oczywisty nie mogły przyjąć innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż określony w analizie, skoro w analizie tej nie dopuszczono powierzchni zabudowy o wartości "do 0,10". Z tych też przyczyn należało stwierdzić, że ustalając inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż wynikający z analizy, organy naruszyły przepisy § 5 rozporządzenia. Przyjęły bowiem wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, który nie wynika w żaden sposób z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, i który w żaden sposób nie został uzasadniony.

Po drugie, w analizie urbanistycznej sporządzonej w przedmiotowej sprawie jednoznacznie określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "6,5 m", podczas gdy organ pierwszej instancji w swej decyzji ustalił wartość tego samego parametru na "do 6,5 m". Należy podkreślić, że również w odniesieniu do tego parametru urbanista dokonał szczegółowej analizy zabudowy na obszarze analizowanym oraz w najbliższym sąsiedztwie działki objętej inwestycją. Wyjaśnił, że dla budynków o dachach płaskich wysokość ta wynosi 10 m, a dla budynków o dachach spadzistych ok. 6,6 m. Przyjął przy tym, że w najbliższym sąsiedztwie przeważają budynki trzykondygnacyjne o dachach spadzistych. W konsekwencji urbanista wyjaśnił, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji na "6,5 m" będzie zapewniało zachowanie ładu przestrzennego w omawianym rejonie. Analiza zatem dopuszcza realizację zabudowy jedynie o wskazanej wyżej – konkretnej wysokości, a więc decyzja dopuszczająca zabudowę o wysokości elewacji frontowej "do 6,5 m" jest sprzeczna z wynikami analizy.

Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczalność określenia innej wartości tej wysokości musi wynikać z analizy urbanistycznej (vide § 7 ust. 4 rozporządzenia). Ustalenie w decyzji innej wartości tego parametru niż wynikający z analizy stanowi zatem naruszenie przepisów

§ 7 rozporządzenia.

Po trzecie, w odniesieniu do parametru zabudowy dotyczącego geometrii dachu, Sąd uznał, że został on określony nieprawidłowo zarówno w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu pierwszej instancji. Przepis § 8 rozporządzenia wymaga, aby parametry składające się na określenie geometrii dachu były określone jako odpowiednik geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie dopuszcza przy tym wyznaczenia innego sposobu ukształtowania tego parametru, tak jak to jest unormowane w §§ 4-7 rozporządzenia. Zatem wartości wyznaczające geometrię dachu muszą zostać określone w sposób konkretny. W ocenie Sądu, określenie wysokości głównej kalenicy w analizie urbanistycznej jako "ok. 11 m" oraz w decyzji organu pierwszej instancji jako "do 11 m" narusza przepis § 8 rozporządzenia. Należy przy tym dodać, że zarówno analiza, jak i decyzja organu I instancji, nie zawierają uzasadnienia dla nieprecyzyjnego określenia powyższego parametru. Podobnie nieprawidłowo został określony układ połaci dachowych jako "wielospadowy lub dwuspadowy", skoro zarówno w analizie, jak i w decyzji, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla dopuszczenia realizacji dwóch sposobów ułożenia połaci dachowych.

Należy dodać, że wskazanie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy bez dokładnego ich określenia, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jako "do 0,10", wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej "do 6,5 m" oraz wysokości głównej kalenicy "do 11 m" nie znajduje uzasadnienia w omówionych powyżej przepisach prawa. Parametry te powinny być przyjęte w decyzji poprzez wskazania dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 roku, sygn. akt

II SA/Bd 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279). Dopuszcza się przy tym, zdaniem Sądu słusznie, aby w analizie (a co za tym idzie, również w decyzji) parametry wynikające z rozporządzenia ustalać w sposób elastyczny, polegający na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez podanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, czy też bez podania ich dolnego przedziału. Wyznaczenie danego parametru w granicach "od – do", a więc w formie tzw. "widełek", jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego

– konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1955/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1083627, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1222377, z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1152855, z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1371/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1152802, z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 673/11, Baza Orzeczeń LEX nr 993361, czy też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 71/11, Baza Orzeczeń LEX nr 798207).

Ustalenie zatem opisanych wyżej wskaźników i wielkości jedynie jako maksymalnych stanowi istotne naruszenie przepisów §§ 5, 7 i 8 rozporządzenia, albowiem wprowadza się parametry zabudowy bez wskazania ich dolnych przedziałów.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 5, 7 i 8 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, uchybienie polegające na ustaleniu w decyzji parametrów odmiennych niż wynikające z analizy, a także oparcie swojego rozstrzygnięcia na analizie, która częściowo nieprecyzyjnie określa niektóre z parametrów zabudowy (np. układ połaci dachowych), należy ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie natomiast

do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji naruszyły ten przepis albowiem przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć analizę, która w sposób niejednoznaczny – to jest wbrew wymogom stawianym w § 8 rozporządzenia – określała konieczne elementy wyznaczające parametr geometrii dachu dla nowej zabudowy. Na skutek tych uchybień analiza ta nie zawierała prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając

- nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej

w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dotyczy to zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Podkreślić przy tym należy, że zarzut ten dotyczy szczególnie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Konkretne zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia, dotyczące błędnego ustalenia wskaźników i wielkości nowej zabudowy, zostały bowiem podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów w prawidłowy sposób, bardzo lakonicznie ocenił bowiem, że wszystkie parametry zostało określone prawidłowo, zgodnie z przepisami.

Należy w tym miejscu podkreślić, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Niewątpliwie natomiast – w świetle przytoczonych powyżej poglądów - jako prawidłowe, wbrew twierdzeniom skarżącej, należało ocenić ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji szerokości elewacji frontowej na: "od 9,6 m do 14,4 m". Wskazać należy, że ustalenie to odpowiada wynikom analizy urbanistycznej sporządzonej w przedmiotowej sprawie, z której wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 12 m. Określenie tego parametru w tzw. "widełkach", w granicach tolerancji dopuszczonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia, należy uznać za konkretne i prawidłowe ustalenie warunku nowej zabudowy.

Analizując ten zarzut Sąd stwierdził jednak, że analiza urbanistyczna sporządzona w tej sprawie nie zawiera wykazu wszystkich nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego wraz z podaniem szerokości elewacji frontowych oraz ukazania sposobu obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych. Analiza powinna zawierać powyższe dane, tak aby umożliwić ich ocenę zarówno stronom postępowania, jak i organom kontrolującym prawidłowość analizy oraz wydanych na jej podstawie decyzji administracyjnych. Również decyzja organu I instancji takich danych nie przedstawia, co oznacza, że została wydana także w tym zakresie z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie należy przypisać także decyzji organu II instancji, akceptującej w pełni rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Sądu, przepisów ustawy i rozporządzenia nie narusza natomiast w decyzji wydanej w tej sprawie brak określenia usytuowania frontu działki oraz ustalenia linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie inwestycja planowana jest bowiem na specyficznie położonej nieruchomości, usytuowanej wewnątrz kwartału ulic, na tyłach istniejącej zabudowy. Granice tej nieruchomości w zasadzie nie przylegają bezpośrednio do działek drogowych, lecz do innych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Nieruchomość posiada przy tym dostęp do dróg publicznych

- ul. A. i ul. A., poprzez niewydzielone fragmenty działki stanowiące swoiste trzy drogi wewnętrzne. Dla inwestycji - polegającej na budowie na jednej działce dwóch budynków, z których każdy będzie dostępny od innej drogi publicznej, nie sposób zatem określić, który z tych wjazdów lub wejść będzie stanowić główny wjazd lub wejście na działkę. Specyfika usytuowania nieruchomości objętej inwestycją stanowi jednocześnie podstawę do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. W tym zakresie Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 498/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1080324), w którym przyjęto, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może bowiem doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora.

Specyficzne usytuowanie nieruchomości oraz rodzaj planowanej inwestycji

- polegający na realizacji dwóch budynków jednorodzinnych, uzasadniał także, przyjęte w analizie i decyzji, odmienne określenie kierunków głównych kalenic dla każdego z budynków – inne dla budynku dostępnego od ul. A., a inne dla budynku dostępnego od ul. A.

Bezzasadnie ponadto zarzucała skarżąca, że określony w decyzji organu pierwszej instancji sposób dokonywania pomiaru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określony jako "mierzony do gzymsu lub attyki" jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Niewątpliwie bowiem te elementy architektoniczne stanowią górną krawędź elewacji frontowej, do której należy wykonać pomiar zgodnie z przepisami

§ 7 rozporządzenia. Nie przeczy temu przywoływana przez skarżącą treść § 7 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Brak było również podstaw do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu wydania w pierwszej instancji decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Analizując ten zarzut Sąd zważył, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ustępu 3. tego artykułu, dotyczącego terenów zamkniętych, wójt, prezydent miasta lub burmistrz po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie rozróżnił przy tym, czy decyzje te dotyczą przyszłych inwestycji i terenów należących do gminy, czy tylko do innych podmiotów. Należy również zauważyć, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu odpowiadającego dawnej regulacji zawartej w art. 27a § 1 k.p.a., przewidującej, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten obowiązywał w latach 1990-1994 i został usunięty z Kodeksu postępowania administracyjnego. W miejsce tej ogólnej regulacji ustawodawca zastosował wyłączenia organów gminy od załatwiania konkretnie określonych spraw związanych z mieniem gminy, które to wyłączenia nie obejmują spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 492/09, Baza Orzeczeń LEX nr 597637). Prezydent miasta jest, przykładowo, wyłączony od rozpoznawania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, wówczas gdy sprawuje funkcję starosty (vide art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

W ocenie Sądu, upoważnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do rozpoznawania określonych kategorii spraw, w tym również dotyczących prawnych interesów tej jednostki, nie stwarza zagrożenia brakiem obiektywizmu organu, co z zasady jest podstawą jego wyłączenia. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego stwierdzenia zgodności art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z przepisami Konstytucji RP: "wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawionych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi (...) Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa (...)".

Z powyższych rozważań wynika, że ustawodawca, w odniesieniu do spraw, w których stroną jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, przyjął zasadę, iż organy tych jednostek - właściwe do rozpoznawania określonych spraw zgodnie z obowiązującymi przepisami, będą podlegać wyłączeniu – zarówno jako organy jak i pracownicy tych jednostek - jedynie wówczas, gdy stanowi o tym wyraźnie przepis ustawy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 492/09).

Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, że przywoływane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych prezentujących pogląd przeciwny opierają swoje wywody na treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115), podjętej w stanie prawnym, w którym nie obowiązywał art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 22 października 2007 r. (vide ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 173, poz. 1218). Treść tego przepisu potwierdza tezę prezentowaną przez Sąd orzekający w tej sprawie. Świadczy bowiem o tym, że obecnie ustawodawca jedynie w ściśle określonych sprawach, a nie wszystkich sprawach toczących się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - dotyczących interesów gminy, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty wydaje decyzje, widzi konieczność jego wyłączenia. Za każdym razem zatem ustawodawca wybiera ściśle zakres spraw, w których organ ten będzie podlegać wyłączeniu.

Z tych też względów Sąd uznał za niezasadny podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia w tej sprawie przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydent Miasta był bowiem właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji i nie podlegał wyłączeniu.

Odnośnie sformułowanego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez pracownika, który wydał uprzednio zaskarżoną decyzję i na tej podstawie podlegał wyłączeniu, Sąd wyjaśnia, że nie podziela tego zarzutu. Podkreślić należy, iż wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy też nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może bowiem powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14, Baza Orzeczeń LEX 1533458).

W tym miejscu wyjaśnić także należy, iż naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do powyższych zarzutów dotyczących wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ/osobę podlegającą wyłączeniu, nie miało – z uwagi na powyższe – wpływu na wynik sprawy, skoro zarzuty te okazały się ostatecznie bezzasadne.

Zaniechanie doręczenia przez organ pierwszej instancji zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. oraz decyzji ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi, stanowiące naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 40 § 2 k.p.a.), również nie miałoby wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie pełnomocnik ten złożył w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiając określone zarzuty naruszenia prawa. Należy przy tym stwierdzić, że zakres udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa z dnia 25 maja 2012 r. mógł budzić wątpliwości organów, które jednak powinny były, kierując się treścią art. 7 k.p.a., je wyjaśnić.

Sąd zważył nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze - odnosząc się do zarzutów podniesionych w pozostałych odwołaniach, słusznie stwierdziło, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy bada się jedynie, czy nieruchomość objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Na obecnym etapie postepowania nieruchomość nie musi natomiast posiadać zjazdu do takiej drogi. Natomiast spełnienie przez inwestora – w odniesieniu do części jego nieruchomości, na której będzie on chciał zorganizować dostęp do drogi publicznej, wymogów, jakie są stawiane w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być badane dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Trzeba też podkreślić, że nieruchomość inwestora (działka nr [...]) posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych. Natomiast swoiste drogi wewnętrzne, które dostęp ten zapewniają, nie muszą spełniać wymogów dotyczących dróg publicznych. Ponadto, jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków. Analogicznie

- z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) - wynika, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych. W związku z powyższym - wbrew oczekiwaniom odwołujących się stron postępowania - kwestie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami mogą być przedmiotem rozważań dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Zaś uszczegółowienie tej inwestycji następuje dopiero w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Również kwestie dotyczące stosunków wodno-prawnych istniejących na przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości (w tym w postaci zalewania), może zostać zbadane dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania innych organów administracji. W szczególności organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Nie powinien zatem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przesądzać o możliwym oddziaływaniu planowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Kwestię tę powinien rozważyć organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Nie mają również znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszone przez strony postępowania okoliczności dotyczące podejmowanych w przeszłości czynności zmierzających do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod ogólnodostępne tereny rekreacyjne. Obecnie bowiem na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustalałby tego rodzaju przeznaczenie. Inwestor, właściciel nieruchomości, jest zatem uprawniony do zainwestowania nieruchomości zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy. Dla uzyskania takiej decyzji inwestor nie jest przy tym obowiązany posiadać zgody, czy opinii właścicieli sąsiednich nieruchomości. Również aktualny faktyczny sposób korzystania z tego terenu, jako ciągu pieszego, wykorzystywanego przez okolicznych mieszkańców, nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Także sposób realizacji robót budowlanych, czy też ich ewentualna uciążliwość, nie ma znaczenia dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy.

Należy także dodać, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, a tak jest w tej sprawie, brak jest potrzeby dokonywania uzgodnienia w tym zakresie. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi, ocenia bowiem samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1369032). Z tych względów bezzasadnie podnoszono, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o zwróceniu się do zarządcy drogi o uzgodnienie decyzji.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obie ww. decyzje uchylił.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z przepisami § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), uwzględniając niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz przyczynienie się jego do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wydana przez organ decyzja winna przy tym odpowiadać wymogom określonym zarówno w przepisach postępowania, jak i prawa materialnego określonych w art. 59 i dalszych ustawy oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.