Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 301/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg A. B. i K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...] Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 tzw. specustawy drogowej - ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474) po rozpatrzeniu odwołania A. B. oraz K. S. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] od km 228 + 190 (229 + 250) do km 235 + 575 (236 + 653,88)" – uchylił

- rysunki nr 0 do nr 12 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500, łącznie 13 arkuszy, stanowiące część załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszach od 1 do 10 licząc od góry strony, punkt II,- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1 w wierszu od 1 do 10, licząc od dołu strony i na stronie 2 w wierszu od 1 do 36, licząc od góry strony, zapis określający działki znajdujące się w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi,- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 16 w wierszu od 10 do 16, licząc od dołu strony zapis, określający nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które staną się własnością Skarbu Państwa, a które są przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...] z obrębu [...] oraz orzekł w tym zakresie poprzez:- zatwierdzenie zamiennych rysunków nr 0 do nr 12 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500, łącznie 13 arkuszy, stanowiących załącznik nr 1.1 do 1.13 do niniejszej decyzji,- ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 5 nowego zapisu: Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych innych dróg publicznych. Określam linię rozgraniczającą teren inwestycji - linię przerywaną w kolorze różowym, oraz linię określającą granice pasów drogowych innych dróg publicznych - linia przerywana w kolorze brązowym, przedstawioną na mapie z proponowanym przebiegiem drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500, rysunek od 0 do 12, łącznie 13 arkuszy, stanowiącej załącznik nr 1.1 do 1.13 do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Na mapie zaznaczono również granice czasowego zajęcia terenu - linią przerywaną koloru niebieskiego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, linia rozgraniczająca teren inwestycji, w tym granice pasów drogowych, ustalona decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi linie podziału nieruchomości." - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1 i 2 nowego zapisu: "Obręb [...] działki przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] działki przeznaczone pod pas drogi powiatowej nr[...]: [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi gminnej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi gminnej nr [...]: [...], Obręb [...] działki przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi powiatowej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi powiatowej nr [...]: [...],[...] Obręb [...] działki przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi powiatowej nr [...]: [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi gminnej nr [...]: [...], [...]" - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 16 nowego zapisu: "[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] działki przeznaczone pod pas drogi powiatowej nr [...]: [...],[...], [...], [...], [...], [...], działki przeznaczone pod pas drogi gminnej nr [...]: [...], [...]". W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 11 maja 2017 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - 12 maja 2017 r.), zmienionym i uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez Pana K. Ł., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] od km 228+190 (229+250) do km 235+575 (236+653,88). Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał [...] października 2017 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] od km 228 + 190 (229 + 250) do km 235 + 575 (236 + 653,88)", zwaną dalej " decyzją Wojewody [...]", i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli: A. B. i K. S.

A. B. zwrócił się z prośbą o przesłanie decyzji Wojewody [...] wraz z załącznikami graficznymi. Jednocześnie skarżący poinformował, iż nie wyraża zgody na niszczenie rolnej działki stanowiącej jego własność oraz na rozbiórkę garażu i likwidację linii wodociągowej wykonanej zgodnie z planem na jego koszt.

Pismem z 13 listopada 2017 r. A. B. zwrócił się do organu odwoławczego o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej jego działki nr [...] z obrębu [...], podnosząc jednocześnie, że nie otrzymał ww. decyzji i nie może odnieść się do jej poszczególnych punktów. Skarżący poinformował, że droga będąca przedmiotem inwestycji graniczy z jego działką, oraz że na środku działki [...] zaprojektowano dodatkową drogę dojazdową, co uszczupliło jego własność o najbardziej atrakcyjną wartościową jej część. Zarzucił, że takie działanie obniży wartość pozostawionej mu części nieruchomości, a w przyszłości ograniczy jej wykorzystanie. Poddał w wątpliwość planowanie tak rozbudowanego wjazdu na środku jego działki, w sytuacji gdy wjazd służy tylko dojazdowi do dwóch działek rolnych o nr [...] i [...] i zaproponował nową lokalizację wjazdu - z działki nr [...]. Takie rozwiązanie w ocenie skarżącego spowodowałoby, że wyjazd obsługiwałby większą ilość działek, zmniejszeniu uległoby zajęcie gruntu ornego oraz nie byłoby konieczności rozbiórki garażu i likwidacji przyłącza wodnego, znajdującego się na działce skarżącego.

A. B. przedstawił ponadto propozycję wydłużenia drogi dojazdowej i połączenia jej z drogą powiatową. Na zakończenie przedmiotowego pisma skarżący wyraził swoje niezadowolenie z powodu nieuwzględnienia jego wniosków przez projektantów oraz podkreślił, iż nieuwzględnienie tylko jego wniosków dowodzi o stronniczości projektantów i urzędników, którzy chronili interesy wybranych właścicieli.

Pismem z 27 grudnia 2017 r. A. B. podtrzymał wniesione odwołanie oraz je uzupełnił. Zwrócił się do organu odwoławczego z pytaniem, dlaczego nie poinformowano go o dokonanych pomiarach i podziałach działki stanowiącej jego własność, oraz dlaczego nie mógł być obecny przy tych czynnościach. Powtórnie podniósł, że pod inwestycję przeznaczono najlepszą, najrówniejszą i najbardziej atrakcyjną część działki, natomiast sam podział powoduje, że działka pozostawiona skarżącemu tworzy ukośne granice. Odebranie takiej części spowoduje zdaniem skarżącego znaczne obniżenie wartości działki. Obecnie działka posiada odpowiednią powierzchnię, długość, szerokość, równe granice bez ukosów i załamań, i jak wyjaśnił skarżący może być różnie wykorzystana. Zarzucił, że szerokość planowanej drogi dojazdowej na jego działce ma wynosić 5 m, podczas gdy zabierane jest mu cztery razy więcej. Jego zdaniem powoływanie się na decyzję środowiskową Burmistrza [...] jest sprzeczne, gdyż droga jeszcze bardzie przesuwana jest w głąb jego działki, a gleba będzie zatruwana. Wskazał, że droga znajdująca się na działce nr [...] obsługuje wielu rolników i powinna być połączona bezpośrednio z drogą krajową nr [...].

Odwołujący się K. S. zażądał przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie działek [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...]. Wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] jest dla niego krzywdząca, niekorzystna i łamiąca prawo do korzystania i władania jego "własną prywatnością", gdyż zlikwidowano mu zjazd na działkę mieszkalną z drogi krajowej nr [...]. W ocenie skarżącego, działka nr [...] z obrębu [...], będąca w jego posiadaniu powinna posiadać przejazd, wjazd z drogi publicznej na prywatną posesję. Ponadto, brak jest informacji, jaką część działki nr [...] i [...] miałaby być zajęta przez inwestora. To zaś nie pozwala w ocenie skarżącego na wyrażenie zgody na zajęcie części należących do niego nieruchomości. Wyjaśnił, że prowadzi działalność rolniczą, natomiast zaprojektowany zjazd z drogi publicznej o proponowanej szerokości na środkowej części posesji, spowoduje, że przejazd zostanie utracony. Ponadto, powołując się na nowe "przepisy o prawach obywateli", zażądał realizacji "przepustu wjazdu do (...) działki mieszkalnej nr [...], nie mającego żadnego zobowiązania z działkę sąsiednią nr [...]". Zarzucił również, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana "bez przeprowadzenia rozmowy na miejscu w terenie", oraz że w trakcie prowadzonego postępowania przez organ wojewódzki "inwestor nie pojawił się na wyjaśnienia i nie służył swoją obecnością wypowiedzenia się o zmianach". Zażądał realizacji odrębnego przejazdu z przepustami z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] zgodnie z warunkami o odpowiedniej szerokości, dający możliwość bezpiecznego zjazdu maszynami rolniczymi. Wskazał, że ww. działka jest działką mieszkalną i prowadzona jest na niej działalność rolnicza. Wyraził dezaprobatę dla projektowanego wspólnego wjazdu, który w jego ocenie, jest zbędny z działki nr [...] na działkę [...], a ponadto nie spełnia warunków użytkowania i przejazdu. Oświadczył, że nie wyraża zgody, aby korzystać ze wspólnego wjazdu, gdyż istnieje duża rozbieżność pomiędzy dwoma sąsiadującymi ze sobą gospodarstwami rolnymi wraz z domami mieszkalnymi. Stwierdził, że wjazd na działkę nr [...] pozostaje wjazdem odrębnym i stanowi przejazd dla mieszkających pod sąsiednim adresem osób. Z kolei działka nr [...] z domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym jest w posiadaniu skarżącego i stanowi odrębną nieruchomość, co uzasadnia konieczność realizacji odrębnego wjazdu na ww. działkę.

Rozpoznając opisane powyżej odwołania Minister wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą organy administracyjne powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu uzyskania prawdy obiektywnej, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny zostać w miarę możliwości bezsprzecznie ustalone. Obowiązek ten wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. . Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty skarżących stron.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił do Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez K. Ł. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie:- Zarządu Województwa [...], wyrażoną w uchwale Nr [...] z [...] września 2016 r.,- Burmistrza [...] z [...] września 2016 r., znak: [...].

Ponadto, pismami z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], znak: [...], skierowanymi odpowiednio do Urzędu Gminy w [...] i Starostwa Powiatowego w [...] inwestor zwrócił się o wydanie opinii dla zamierzenia inwestycyjnego objętego ww. wnioskiem. W ustawowym terminie 14 dni ww. organ nie przedstawił pisemnego stanowiska, co zgodnie z art. 11 b ust. 2 specustawy drogowej traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2016 r" znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] od km ok. 228+190 (229+250) do km ok. 235+575 (236+650)", zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach".

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], Zastępcy Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...], wyrażoną w piśmie z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], oraz Szefa Centrum Koordynacji Ruchu Wojsk Szefostwa Transportu i Ruchu Wojsk z [...] września 2016 r.

Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana w miejscowościach uzdrowiskowych ani nie odnosi się do obszaru pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, terenów górniczych, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego oraz właściwego morganu nadzoru górniczego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ostateczne decyzje Starosty [...] udzielające pozwoleń wodnoprawnych z [...] września 2016 r., znak: [...], oraz z [...] października 2016 r., znak: [...].

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Ponadto, Wojewoda [...], pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Urzędu Miejskiego we [...], jak i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej ww. urzędów oraz w prasie lokalnej, tj. w "[...]", wydanie z 20 lipca 2017 r. W obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania, w tym A. B., wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania. Organ pierwszej instancji ustosunkował się podniesionych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 26 - 27).

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 specustawy drogowej, oraz art. 104 i art. 108 kpa, Wojewoda [...] wydał [...] października 2017 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył decyzję z [...] października 2017 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Urzędu Miejskiego we [...] oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej ww. urzędów, jak i w prasie lokalnej tj. w dzienniku "[...]", wydanie z 23 października 2017 r. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ pierwszej instancji dodatkowo poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Analizując decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy zważył, że decyzja ta (z zastrzeżeniem uchybień, o których będzie mowa poniżej) czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z określeniem ich kategorii a także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziałów nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr od G/1 do G/13 do decyzji Wojewody [...], będące jej integralną częścią).

Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr od 2 do nr 26 do decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, ustalono obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, ustalono obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, zezwolono inwestorowi na wykonanie ww. obowiązków i określono ograniczenie w korzystania z nieruchomości objętych ww. obowiązkami.

W decyzji tej określono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz zabytków i dóbr kultury współczesnej, jak i warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określa termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania.

Decyzja Wojewody [...] określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie także należy ocenić określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister stwierdził, że rozpatrując ponownie wniosek inwestora, uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w dokumentacji załączonej do wniosku. Wynika z niej, że przedmiotem opracowania jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] od km 228+190 (229+250) do km 235+575 (236+653,88) wraz z przebudową dróg przecinających drogę krajową i budową układu komunikacyjnego obsługującego tereny przyległe do drogi krajowej. Planowany odcinek drogi ma długość ok. 7,4 km i zlokalizowany jest na terenie województwa [...], w powiecie [...], gminie [...]. Planowana inwestycja ma na celu poprawę dostępności komunikacyjnej [...] poprzez dostosowanie dróg krajowych, w tym DK [...], do sprawnego i bezpiecznego powiązania regionu z międzynarodowym, krajowym i regionalnym systemem transportowym. Istniejąca droga na omawianym odcinku nie spełnia warunków technicznych wymaganych prawem, w szczególności w zakresie szerokości pasów ruchu, nośności nawierzchni i podłączenia zjazdów indywidualnych. Potrzeba realizacji inwestycji wynika z niedostosowania parametrów technicznych istniejącej drogi, o których mowa powyżej, oraz z faktu, że droga krajowa [...] na odcinku [...] - [...] - [...] - [...] - [...], pełni istotną funkcję dojazdu do Drogowego Przejścia Granicznego w [...] i pośrednio do Drogowego Przejścia Granicznego w [...].

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych, w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawiera określenie granic tych pasów. Zaś zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby m.in. ustalenie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, właściwym zarządcom dróg. Z ww. przepisu wynika możliwość określania pasów drogowych innych dróg publicznych, które są niezbędne do rozbudowy w związku z planowanym przedsięwzięciem (art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej) oraz możliwość dokonania podziału działek niezbędnych do takiej rozbudowy (art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej).

Samo wydzielenie działek pod pasy drogowe innych dróg publicznych nie skutkuje orzeczeniem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, że te działki mają stać się własnością odpowiedniego zarządcy drogi (innego niż zarządca inwestycji głównej). Dopiero bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest podstawą do przekazania właściwemu zarządcy drogi innych dróg publicznych wybudowanych na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem decyzja taka jest podstawą do podjęcia w dalszej kolejności czynności zmierzających do przekazania tych dróg właściwym zarządcom, w celu zapewnienia spójności sieci dróg w Polsce.

Tym samym, w sytuacji gdy zachodzi potrzeba ustalenia obowiązku dokonania budowy lub obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, które są niezbędne do rozbudowy w związku z planowaną inwestycją, należy prawidłowo uwidocznić te obszary na mapie z proponowanym przebiegiem drogi, w taki sposób, aby "wrysować" na takiej mapie pasy drogowe innych dróg publicznych. Zestawienie treści decyzji Wojewody [...] z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej jej integralną część jako załącznik nr 1, prowadzi do wniosku, że organ I instancji jako linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczył jedynie linię przerywaną koloru różowego (strona 5 decyzji Wojewody [...]). W konsekwencji całkowicie pominięto linie określające granice pasów drogowych innych dróg publicznych. Jak wynika z analizy zapisów znajdujących się na stronie 2 zaskarżonej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto także działki przeznaczone pod pasy drogowe innych dróg publicznych (gminnych i powiatowych), w tym w szczególności działki z obrębu [...] o nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz z obrębu [...] o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie linii podziału nieruchomości nie jest jedyną funkcją linii rozgraniczających teren inwestycji. Równie istotną ich funkcją jest wyznaczenie terenu pasa drogowego i nieruchomości, które zajmowane są pod inwestycję drogową (zmiana struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach).

Minister wskazał, że z analizy wniosku inwestora, uzupełnianego w trakcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] wynika, że działki wskazane powyżej zostały przeznaczone do przejęcia w pas drogowy drogi odpowiednio gminnej lub powiatowej.

Ponadto, organ odwoławczy dostrzegł błąd w zakresie przebiegu linii rozgraniczającej w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Przebieg linii rozgraniczającej uwidoczniony na rysunku nr 6 i 7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącej element projektu budowlanego (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...]) tworzy wewnętrzną linię rozgraniczającą, co w świetle przepisów specustawy drogowej uznać należy za niedopuszczalne.

Z akt sprawy wynika, że działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] nie są terenem dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 2222, z późn. zm.). Jak wynika z decyzji Wojewody [...], działki o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...] i jednocześnie nie stanowią pasa drogi innej kategorii. Działki nr [...] oraz [...] - niezbędne pod realizację przedmiotowej inwestycji - staną się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Tym samym, linia rozgraniczająca teren przedmiotowej inwestycji nie powinna okalać terenu działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], w sposób uwidoczniony na ww. arkuszach mapy z proponowanym przebiegiem drogi, który powoduje powstanie wewnętrznej linii rozgraniczającej.

Mając na uwadze powyższe, Minister przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wezwał, na podstawie art. 136 k.p.a., inwestora do przedłożenia organowi odwoławczemu 4 egzemplarzy mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących część projektu budowlanego, uwzględniających prawidłowo wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji dla rozbudowywanej drogi krajowej i pasy dróg publicznych innych kategorii. Jednocześnie w ww. piśmie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego sporządzenia map z proponowanym przebiegiem drogi, tak aby przebieg linii rozgraniczającej nie tworzył wewnętrznej linii.

Do organu odwoławczego 15 marca 2018 r. wpłynęło pismo z [...] marca 2018 r., znak: [...], przy którym inwestor przedłożył 4 egzemplarze arkusza nr 6 i 7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, zweryfikowaną w zakresie wskazanym w piśmie Ministra z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Jednocześnie do ww. pisma nie przedłożono map, na których prawidłowo wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji dla rozbudowywanej drogi krajowej i pasy dróg publicznych innych kategorii, zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie organu odwoławczego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. W związku z tym, pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], organ odwoławczy ponownie wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących część projektu budowlanego, uwzględniających prawidłowo wyznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji dla rozbudowywanej drogi krajowej i pasy dróg publicznych innych kategorii. Pismem z [...] maja 2018 r., znak: [...], inwestor przedłożył żądane materiały. Z uwagi na rozbieżności między zapisami decyzji Wojewody [...], a materiałami nadesłanymi przez inwestora przy ww. piśmie w zakresie przeznaczenia działek nr [...] z obrębu [...], oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], organ odwoławczy zwrócił się o wyjaśnienie powyższej kwestii we wskazanym zakresie. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], inwestor przedstawił stosowne wyjaśnienia, poprzez wskazanie, iż działki o których mowa powyżej planowane są do przejęcia pod pas drogowy drogi innej kategorii niż droga krajowa nr [...] oraz wskazał kategorie tych dróg.

Następnie pismem z [...] lipca 2018 r., znak: [...] Minister zawiadomił, że zgromadzony został materiał dowodowy umożliwiający zakończenie przedmiotowego postępowania, a strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazując jednocześnie miejsce, w którym strony mogą przeglądać akta sprawy.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są zmiany dokonane przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., szczegółowo określone w punkcie I niniejszej decyzji. W ww. punkcie swojej decyzji organ odwoławczy skorygował decyzję Wojewody [...] w zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren, poprzez ich wyczerpujące określenie. I tak Minister uchylił rysunki nr 0 do nr 12 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500, łącznie 13 arkuszy, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...] i orzekł w tym zakresie w miejsce uchylenia poprzez zatwierdzenie zamiennych rysunków nr 0 do nr 12 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500, łącznie 13 arkuszy, stanowiących załącznik nr 1.1 do 1.13 do niniejszej decyzji.

Dodatkowo, uznając zapisy zawarte w pkt II zaskarżonej decyzji, określające linię rozgraniczającą teren inwestycji za niewystarczające, organ odwoławczy uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszach od 1 do 10 licząc od góry strony, punkt II, i orzekł w tym zakresie co do istoty poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu określającego linie rozgraniczające, w tym granice pasów drogowych innych dróg publicznych, zgodnie z mapą w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącą integralną załącznik nr 1.1 do 1.13 do niniejszej decyzji.

W konsekwencji, w celu doprowadzenia do spójności rozstrzygnięcia z załącznikami graficznymi do decyzji Wojewody [...] konieczne stało się dokonanie odpowiednich zmian ww. decyzji. Minister uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1 w wierszu od 1 do 10, licząc od dołu strony i na stronie 2 w wierszu od 1 do 36, licząc od góry strony, zapis określający działki znajdujące się w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi, i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu w miejsce uchylenia nowego zapisu, uwzględniającego działkę z obrębu [...] nr [...] oraz z obrębu [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jako przeznaczone pod pas drogi innej kategorii, a nie drogi krajowej nr [...]. Ponadto, organ odwoławczy uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 16 w wierszu od 10 do 16, licząc od dołu strony zapis, określający nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które staną się własnością Skarbu Państwa, a które są przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...] z obrębu [...] oraz orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu, uwzględniającego przeznaczenie działek z ww. obrębu z podziałem na te przeznaczone pod pas drogi krajowej nr [...] i te przeznaczone pod pas drogowy innych dróg publicznych.

Dokonując powyższych rozstrzygnięć Minister uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej, brak było podstaw do zakwestionowania decyzji, poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I niniejszej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach Minister stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty A. B. zawarte w odwołaniu z 6 listopada 2017 r. oraz pismach uzupełniających stanowią w większości powtórzenie uwag i zastrzeżeń wniesionych przez zainteresowanego na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Zastrzeżenia te dotyczyły m.in. niewyrażenia zgody na rozbiórkę garażu, likwidację linii wodociągowej oraz zabrania pod budowę drogi najatrakcyjniejszej, według skarżącego, części działki. Do uwag powyższych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego odniósł się inwestor przy piśmie z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], które zostało przekazane skarżącemu. Jednocześnie do kwestii tych szczegółowo odniósł się Wojewoda [...] na stronie 26 i 27 zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem dotyczącym przedmiotowej materii (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r" sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r" sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r" sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r" sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r" sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r" sygn. akt II OSK 3221/14, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Przepis art. 11i ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, opubl. LEX nr 954404).

Organ administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Natomiast rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1569/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/13).

Uwzględniając, że zarzuty skarżących w większości dotyczyły kwestii lokalizacyjnych, Minister pismem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej oraz przyjętych rozwiązań projektowych poruszonych przez A. B. oraz K. S.

Pismem z [...] grudnia 2017 r" znak: [...], Wojewoda [...] przekazał pismo A. B. z [...] grudnia 2017 r., stanowiące uzupełnienie wcześniej wniesionego odwołania. Skarżący poinformował, że po zapoznaniu się z treścią doręczonej mu decyzji, podtrzymuje swoje wcześniejsze odwołanie i uzupełnia je w sposób opisany w ww. piśmie. Jak wskazał skarżący działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) została przeznaczona pod pas drogi krajowej nr [...] i stanie się własnością Skarbu Państwa, co skutkuje wywłaszczeniem z dużej powierzchni działki - 0,1715 ha. Z kolei na działce [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) zaplanowano przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, dróg innych kategorii i zjazdów, co powoduje dalszą i większą ingerencję w prawo własności. Jak dalej podniósł skarżący na skutek takiej decyzji ograniczono sposób korzystania z jego nieruchomości przy jednoczesnym niewskazaniu powierzchni objętej ograniczeniem. Skarżący wyraził także obawę związaną z zastrzeżeniem, jakie zawiera zaskarżona decyzja, dotyczącym obowiązku każdorazowego udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, itp. pod rygorem zastosowania egzekucji administracyjnej. Jego zdaniem, teren objęty obowiązkami przebudowy pozostaje w ciągłej, faktycznej dyspozycji zarządcy pasa drogowego, co skutkuje trwałym wyłączeniem tego terenu spod władzy właściciela i powoduje zmianę jego przeznaczenia. Wskazał, że na jego działce zaprojektowano drogę nr [...] oraz dodatkową jezdnię nr [...], rzekomo umożliwiającą obsługę ruchu z licznych działek przyległych do pasa drogowego drogi krajowej, m.in. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednak działki nr [...] i [...] to drogi wewnętrzne gruntowe, które same w sobie służą obsłudze ruchu i dojazdu do pozostałych działek. Stwierdził, że działka stanowiąca jego własność ma dobrą komunikację, gdyż przylega do drogi publicznej i nie ma potrzeby tworzenia na niej nowych dróg. Podobnie pozostałe działki - [...], [...], [...], [...], [...] - posiadają dojazd z drogi publicznej, co powoduje, iż nie ma przeszkód, aby zlokalizować zjazd, na którejś z tych działek i dostosować wymagania, co do odległości 1000 m lub 600 m. Podał, że nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że działka nr [...] nie jest drogą. W jego ocenie wykonanie zjazdów na działce nr [...] i [...] byłoby o wiele mniej uciążliwe, ponieważ są to działki drogowe.

Przedstawiając w ww. piśmie własne stanowisko, A. B. stwierdził również, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, na jakiej części działki nr [...] powstaną drogi nr [...] i [...] tym bardziej, że nie można ich znaleźć również na mapach dołączonych jako załączniki. Zasugerował, że taki stan rzeczy jest celowym działaniem, a przecież utworzenie nowych dróg skutkuje kolejnym odebraniem prawa własności. Podniósł również, że zaskarżona decyzja zawiera błąd, gdyż opisano w niej działkę nr [...], która nie istnieje, albowiem podzielono ją na mocy decyzji znak: [...]. Ponadto, budowa skrzyżowania na jego działce pociąga za sobą konieczność rozebrania istniejącego garażu i przyłącza wodociągowego, co nie byłoby konieczne, gdyby budowę skrzyżowania zlokalizowano na działkach wskazanych wcześniej przez skarżącego. Działania inwestora świadczą o nadużyciu prawa oraz nadmiernym obciążeniu właściciela nieruchomości.

Kolejnym pismem ( z 27 grudnia 2017 r.) K. S. ponownie zażądał zmiany lokalizacji inwestycji oraz oświadczył, że jako posiadający pełne prawo władania i zarządzania nieruchomościami o nr [...] i [...], nie wyraża zgody na wykonanie planu wspólnego mostu przejazdowego do ww. działek mieszkalnych, stanowiących odrębne nieruchomości. Ponadto zwrócił się do organu odwoławczego z prośbą o wydanie pozwolenia odpowiedniemu organowi z urzędu, przed terminem rozbudowy drogi krajowej nr [...] na wykonanie planu dwóch odrębnych mostów przejazdowych z drogi krajowej nr [...] na działkę mieszkalną nr [...] i [...], z szerokością określoną w przepisach i nie zagrażającym w ruchu drogowym.

Inwestor pismem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odniósł się do uwag skarżących stron wskazując, że w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Organ działając w oparciu o art. 9 k.p.a. , ww. pismo przesłał ww. stronom przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], zawiadamiając jednocześnie o miejscu i możliwości przeglądania akt sprawy.

Następnie, 3 stycznia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo A. B. z 27 grudnia 2017 r., stanowiące uzupełnienie wniesionego odwołania. Sformułowano tu pytanie dlaczego nie był informowany o dokonywanych pomiarach i podziałach na działce stanowiącej jego własność, oraz z jakiego powodu nie mógł być obecny przy ww. czynnościach. Powtórzono, że pozbawia się właściciela najlepszej, najrówniejszej i najatrakcyjniejszej części działki, co obniża wartość pozostawionej mu działki i powoduje, że pozostała część stanie się nieużytkiem. Ponadto, zarzucono, że w odniesieniu do planowanej drogi dojazdowej nr [...] powoływanie się na decyzję środowiskową Burmistrza [...] jest błędne, gdyż droga jeszcze bardziej przesuwana jest w głąb działki, a gleba będzie zatruwana. Istniejąca na działce nr [...] droga obsługuje wielu rolników i powinna być połączona bezpośrednio z drogą krajową nr [...]. Ponadto, przesuwając linię energetyczną w głąb działki, uniemożliwia się budowę a uprawa będzie poważnie utrudniona ze względu na słupy. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja jest błędna i bezprawna, gdyż ingeruje w prawo własności i prawo dysponowania tą własnością zgodnie z potrzebami przy poszanowaniu prawa ogółu społeczeństwa.

Na zakończenie A. B. odniósł się do sprawy wydania pozwolenia na budowę garażu na działce będącej jego własnością. Jak wyjaśnił, w grudniu 2016 r. zwrócił się z prośbą o wydanie pozwolenia na budowę garażu na swojej działce. Postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] nie uzgodniła projektu decyzji, gdyż planowany zjazd nie spełniał wymogów. Jednocześnie podniósł, że sąsiad posiadający działkę od strony wschodniej, uzyskał uzgodnienie, pomimo że zjazdy są takie same i położone są przy drodze krajowej nr [...]. Wskazał, że obecnie na ponad 3 ha działce nie może zbudować garażu. Podkreślił, że jest właścicielem tylko tej jednej działki i bardzo przeżywa utratę jej części bowiem rozbudowę drogi można przeprowadzić nie naruszając jego działki z korzyścią dla wszystkich. Załączył: kopie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2017 r. r" znak: [...], oraz kopię decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2017 r., znak: [...].

W dniu 20 lutego 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo K. S. z 14 lutego 2018 r., zatytułowane "Wniosek", wniesione w imieniu własnym oraz w imieniu i na żądanie Z. S. oraz Z. P., zawierające sprzeciw, co do projektu wspólnego wjazdu na działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położone w gminie [...]. Jak wyjaśniono w ww. piśmie jeden wjazd dla obu działek jest zbędny, a nadto nie spełnia warunków prywatności, co wyraźnie przedstawia pas graniczny pomiędzy ww. działkami, odrębne zabudowania i budynki mieszkalne. Ponadto, wjazd z drogi krajowej nr [...] dla działki nr [...] służy tylko tej działce i nie jest służebnością dla działki sąsiedniej o nr [...]. Z kolei działka nr [...] posiada odrębny budynek gospodarczy i dom mieszkalny w stanie niewykończonym. Nadto działka ta posiada odrębny akt notarialny zakupu i posiadała bezpośredni wjazd z drogi krajowej. Skarżący wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] obniżyła się wskutek częstego pogłębiania rowu na wysokości działki nr [...], co spowodowało powstanie wzniesienia, a w konsekwencji działka ta utraciła bezpośredni wjazd z drogi krajowej nr [...]. Jak podkreślił skarżący, utrata bezpośredniego wjazdu nastąpiła bez jego winy. W jego ocenie, skoro działka [...] posiada plan pod zabudowę, a inwestor wykonał i wybudował dom mieszkalny murowany, który w najbliższym czasie uzyska numer meldunkowy, żaden urzędnik, inwestor, jak i wykonawca nie mogą podważać co zaistniało w przeszłości. Skarżący dodał, że działka nr [...] została nabyta wraz z bezpośrednim wjazdem z drogi krajowej nr [...], tak aby była możliwość dojazdu do graniczącej z działką nr [...] działki nr [...]. Ww. działki stanowią odrębne gospodarstwo i odrębną wspólnotę od działki nr [...], natomiast właściciele sąsiadujących działek są spadkobiercami po zmarłym ojcu. Z tego względu skarżący wniósł po raz kolejny o wykonanie planu wjazdu bezpośredniego na działkę mieszkalną nr [...], koniecznego do samodzielnego zarządzania i władania ww. działką.

Skarżący zażądał również, aby w ramach przedmiotowej inwestycji wykonano wjazd na działkę mieszkalną o nr [...] bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], w taki sposób, aby wjazd na wysokości działki nr [...] nie zachodził na pas graniczny sąsiedniej działki nr [...] i nie naruszał prywatności działki sąsiedniej. Jak dodał K. S. wjazd ten należy przesunąć bliżej kapliczki, gdyż obecny nie jest we właściwym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podniósł, że do pojedynczych działek w miejscowości [...] wykonano po dwa zjazdy do jednego numeru działki. Z tego powodu tym bardziej należy wykonać jeden oddzielny zjazd do każdej oddzielnej działki zabudowanej oddzielnymi domami mieszkalnymi. Do przedmiotowego pisma skarżący załączył trzy własnoręcznie wykonane szkice na fragmencie mapy zasadniczej przedstawiające jego żądanie.

Organ odwoławczy pismem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], wezwał skarżącego w punkcie 1 do usunięcia braku formalnego ww. pisma poprzez dostarczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego skarżącego do reprezentowania Z. S. oraz Z. P. w sprawie dotyczącej zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi, jaki charakter miało przedmiotowe pismo, w części dotyczącej żądania Z. S. oraz Z. P., organ odwoławczy w punkcie 2 ww. pisma wezwał K. S. do jednoznacznego określenia żądania Z. S. oraz Z. P., poprzez wskazanie charakteru prawnego wniesionego pisma w części dotyczącej ww. osób.

Odpowiadając na ww. wezwanie Ministra, K. S. do pisma z 8 marca 2018 r. załączył pełnomocnictwo Z. S. oraz Z. P. upoważniające go do "reprezentowania (...) w wyżej wymienionych działkach mieszkalnych w pełnym zarządzaniu i władaniu, (...) do wypowiedzenia się jako strona w przedmiotowej sprawie dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...]". Ponadto, w piśmie z 4 marca 2018 r. K. S. ponowił żądania zawarte we wcześniejszych pismach, wskazując, że działka nr [...] i [...] nie została zgłoszona z podziałem w rejestrze w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w [...]. Skarżący zażądał, aby rozpatrzenie jego sprawy odbyło się w ramach ugody, na miejscu na działkach nr [...] i [...] w jego obecności, po wcześniejszym powiadomieniu go pismem poleconym. Do pisma załączono dwa szkice sytuacyjne przedstawiające żądanie skarżącego.

Ze względu na brak zadośćuczynienia w całości wezwaniu organu odwoławczego z [...] lutego 2018 r., znak: [...], tj. nieokreślenia przez skarżącego, jaki charakter prawny miało pismo z 14 lutego 2018 r. w części dotyczącej Z. S. oraz Z. P., Minister pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], pozostawił bez rozpoznania pismo z 14 lutego 2018 r. w części dotyczącej Z. S. oraz Z. P.

Następnie Minister, przekazał inwestorowi kopię pisma K. S. z 14 lutego 2018 r. wraz z trzema załącznikami, wzywając do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji.

Odpowiadając na ww. wezwanie, inwestor przy piśmie z [...] marca 2018 r., znak: [...], udzielił dodatkowych wyjaśnień i informacji co do ww. kwestii poruszonych przez K. S. wskazując, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2017 r., znak: [...]. Przedmiotowe pismo zostało przekazane przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. , skarżącemu przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...].

Kolejnym pismem (z 18 lipca 2018 r.) zatytułowanym "Uwagi o zmianach" K. S. zażądał informacji listownej w kwestii wniesionego odwołania. Wyjaśnił, że działki o nr [...] i [...] nie zostały przekształcone i podzielone oraz nie zostały przeznaczone pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], gdyż żadna ze spraw skarżącego odnosząca się do działek nr [...] i [...] nie została rozpatrzona i nie stała się prawomocnym orzeczeniem w postępowaniu administracyjnym. Dodał, iż w Starostwie Powiatowym w [...] nie nastąpiły żadne zmiany w odniesieniu do podziału ww. działek, których dobrowolnie nie przekazywał na rzecz Skarbu Państwa, jak i nie wyrażał zgody na ich przejęcie oraz na wycięcie znajdujących się na ww. działkach drzew oraz ich zniszczenie. W dalszej części ww. pisma, zażądał ponownie wykonanie planu na dwa odrębne, utwardzone zjazdy indywidualne na działkę nr [...] i [...] o szerokości 6 metrów każdy, tak aby korzystanie z wjazdu nie utrudniało i wstrzymywało ruchu innym użytkownikom drogi krajowej nr [...]. Taka szerokość jest przewidywana dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, natomiast wąskie zjazdy o szerokości 4,5 metra utrudniają i stwarzają zagrożenie w ruchu drogowym, tym bardziej, że zjazdy będą wykorzystywane przez sprzęt rolniczy z przyczepami, kombajny i inne pojazdy o długim zasięgu rozbieżności

Zdaniem strony, w całej Polsce i na całym świecie wykonywane są zjazdy jeden koło drugiego, a nawet niektóre zjazdy indywidualne stanowią bliźniacze zjazdy dla każdej z działek osobno o szerokości 6 metrów bądź 8 metrów, na utwardzonym gruncie i nie stanowią zagrożenia w ruchu drogowym. Zarzucił również, że kosztem jego działki zrealizowano projekt z rozjazdem do CPN w [...], który sąsiaduje z przerwą o jedną działkę z działką skarżącego. Zasugerował, że rozjazd do CPN to ogromny wydatek nawet dla Skarbu Państwa zaś CPN to prywatna działalność, która mogłaby korzystać z jednego zjazdu i jednego kierunku jezdni.

Minister wskazał, że po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniach i uzupełniających je pismach zgodził się z argumentami inwestora i uznał, że przemawiają one za prawidłowością i racjonalnością zaprojektowanych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów lokalizacyjnych podniesionych przez A. B. organ wyjaśnił, że na części działki nr [...], stanowiącej własność A. B., zaprojektowano drogę nr [...] w km 235+348,57 w celu umożliwienia bezpiecznego zjazdu z drogi krajowej oraz dodatkową jezdnię nr [...], umożliwiającą obsługę ruchu z działek przyległych do pasa drogowego drogi krajowej, w tym do działki nr [...]. Droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego), a w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze tej klasy, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Lokalizowanie zjazdów na drodze klasy GP może mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich lub nie jest uzasadnione bądź możliwe do wykonania albo wykorzystanie istniejącej sieci dróg do obsługi przyległych nieruchomości. W takiej sytuacji zaprojektowanie dróg dojazdowych zapewniających obsługę komunikacyjną działek przyległych do pasa drogowego jest jak najbardziej zasadne oraz służy poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Minister stwierdził, że przejęcie pod realizację przedmiotowej inwestycji części działki A. B., w zakresie określonym w decyzji Wojewody [...], jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Jak wskazał inwestor, nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez ominięcie działki stanowiącej własność skarżącego. Brak jest bowiem technicznych możliwości zmiany lokalizacji projektowanej drogi dojazdowej, w części zlokalizowanej na działce nr [...] (w zgodzie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) tak, aby ominąć działkę skarżącego. Odstąpienie od realizacji drogi dojazdowej nr [...], zapewniającej obsługę komunikacyjną działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], spowoduje konieczność wykonania zjazdów do ww. działek bezpośrednio z drogi krajowej, których dostępność z uwagi na obszar oddziaływania skrzyżowania z drogą powiatową ograniczona będzie do jednego kierunku ruchu - brak możliwości skrętu w lewo. Z kolei miejsce włączenia projektowanej drogi dojazdowej nr [...] do drogi krajowej podyktowane jest lokalizacją istniejącego skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] oraz wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące konieczności zachowania określonej odległości między skrzyżowaniami.

Odnośnie zaś propozycji skarżącego wydłużenia drogi dojazdowej nr [...] i połączenia jej z drogą powiatową nr [...], Minister zgodził się z inwestorem, że nie jest to możliwe z uwagi na istniejącą zabudowę. Wiązałoby się to z koniecznością wyburzenia budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] ¡[...].

Minister podniósł, że przedmiotowa inwestycja ma charakter liniowy i przebiega przez kilkadziesiąt działek. Brak jest możliwości uwzględnienia wszelkich indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, gdyż zmiana lokalizacji linii na jednej nieruchomości determinuje jej zmianę na każdej kolejnej działce. Tym samym, kwestionowanie przez A. B. potrzeby istnienia drogi nr [...] z uwagi na to, że działki [...] i [...] z obrębu [...] same w sobie służą obsłudze przyległych działek, natomiast działka [...]z obrębu [...] bezpośrednio przylega do drogi publicznej, co powoduje że nie ma potrzeby tworzenia dodatkowej drogi dla skomunikowania jej z drogą krajową, oraz zgłoszone przez skarżącego propozycje zmiany w lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nie stanowią o wadliwości zaskarżonej decyzji. W nieuwzględnieniu przez organy administracji oraz inwestora propozycji skarżącego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem o nierównym traktowaniu. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1329/08). W konsekwencji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut stronniczego i nierównego traktowania skarżącego przez urzędników, projektantów.

Minister ustosunkowując się do braku zgody A. B. na realizację inwestycji na nieruchomości stanowiącej jego własność, w tym na rozbiórkę garażu i likwidację sieci wodociągowej w następstwie zajęcia części jego działki pod inwestycję. Stwierdził, że przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą jego wysokość wydaje organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy drogowej. Ponadto, stosownie do treści przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zarządca drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, decyduje o treści i zakresie wniosku i do organu wydającego przedmiotową decyzję, jak również do organu odwoławczego nie należy korekta lub zmiana lokalizacji, czy przebieg granic inwestycji. Organy te nie maja kompetencji do oceny celowości, słuszności czy racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Organ administracji nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej, w oparciu o której wydano zaskarżoną decyzję Wojewody [...] jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

W ocenie Ministra zarządca drogi zamierzający zrealizować przedmiotową inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg, w tym również w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego. Inwestor szczegółowo wyjaśnił, że celem przedmiotowej inwestycji jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] i podniesienie jej klasy do parametrów drogi klasy GP. W ramach przedmiotowego zamierzenia zaplanowano m.in. poszerzenie jezdni do 7,0 m, przebudowę istniejących chodników oraz budowę obustronnych ciągów pieszych na odcinkach drogi przechodzących przez miejscowości, budowę dróg dojazdowych dla obsługi ruchu lokalnego, przebudowę zjazdów. Prace powyższe zaplanowano mając na uwadze wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa, uzyskanych decyzjach administracyjnych, pozwoleniach, opiniach, zgodach.

Minister stwierdził, że nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Ponadto Minister podkreślił, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego, mając na uwadze zastrzeżenia skarżącego co do przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji, podjął działania mające na celu wyjaśnienie powodu zajęcia terenu pod planowane przedsięwzięcie w zakresie wskazanym przez inwestora we wniosku. Linie rozgraniczające teren inwestycji określone zaskarżoną decyzją Wojewody [...] wypełniają już żądanie skarżącego w zakresie zminimalizowania ingerencji inwestycji w nieruchomość o nr [...] położoną w obrębie [...], gmina [...], co potwierdza załączona do pisma inwestora z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], korespondencja prowadzona ze skarżącym w przedmiotowej sprawie. Wynika z niej, że na prośbę skarżącego dokonano na etapie prac projektowych i konsultacji społecznych, zmian w pierwotnym projekcie, co ograniczyło zajętość działki nr [...], tak aby pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] przeznaczona była działka nr [...] o powierzchni 0,1715 ha, a nie jak planowano 0,21 ha. Skrzyżowanie zaprojektowano na minimalnych dopuszczalnych parametrach w zakresie warunków technicznych, takich jak promienie skrętu, czy szerokość jezdni, przy czym projekt w takim kształcie wymusza konieczność rozebrania istniejącego garażu. Z przyjętych rozwiązań projektowych wynika również konieczność likwidacji sieci wodociągowej kolidującej z planowaną inwestycją, przy czym przyłącze wodociągowe zostanie doprowadzone do działki skarżącego, co potwierdza projekt budowlany stanowiący załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że nie otrzymał decyzji i nie mógł się odnieść do jej poszczególnych punktów oraz wniosku o przesłanie decyzji wraz z jej załącznikami graficznymi Minister wyjaśnił - przepisy specustawy drogowej jako szczególna regulacja, zawiera własne uregulowania m.in. odnośnie doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron, wskazanego w art. 49 k.p.a. , jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, szczególna forma doręczenia wskazana w art. 49 k.p.a. służy zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką formą doręczenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, czytamy, że "Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 400/07).

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustawy drogowej, zawiadomienie to wysyła wojewoda, na których obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Minister podkreślił, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.

Poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest jednakże formą publicznego zawiadomienia, dlatego nie można temu zawiadomieniu przypisywać takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 k.p.a. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organ I instancji, wypełniając obowiązek określony w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczył decyzję wnioskodawcy.

Stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] zawiadomił o wydaniu decyzji pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia zamieszczonego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od 20 października 2017 r. do 3 listopada 2017 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia 20 października 2017 r., w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 20 października 2017 r. do 6 listopada 2017 r. - w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od 20 października 2017 r. Ponadto obwieszczenie zamieszczono w prasie o zasięgi lokalnym w "[...]" w wydaniu z 23 października 2017 r.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] wraz z załącznikami graficznymi nie mogła być przesyłana skarżącemu na piśmie, gdyż nie wynika to z przepisów prawa. Ponadto, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Obwieszczenie Wojewody [...] o wydaniu zaskarżonej decyzji zawierało informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją przedmiotowej sprawy. W aktach przekazanych organowi odwoławczemu brak jest informacji o tym, aby skarżący skorzystał z ww. uprawnienia. Również na etapie postępowania odwoławczego skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, o czym Minister informował przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] oraz z [...] lipca 2018 r" znak: [...]. Z tej możliwości skarżący również nie skorzystał.

Minister podniósł również, że skarżący skutecznie wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...], wyrażając tym samym swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Złożenie odwołania i jego rozpatrzenie przez organ odwoławczy pozwoliło skarżącemu na przedstawienie swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz na obronę swoich praw i interesów.

Odnosząc się do twierdzenia A. B., że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] organ błędnie posługuje się działką nr [...] z obrębu [...], która nie istnieje, gdyż dokonano już podziału ww. działki na mocy "decyzji [...]", Minister wyjaśnił co następuje.

Wskazany przez skarżącego znak decyzji, na podstawie której dokonano podziału działki [...] z obrębu [...], jest oznaczeniem kancelaryjnym rysunku 3 mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr G/9 do decyzji Wojewody [...]. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w rejestrze ewidencji gruntów, o czym stanowi przepis art. 12 ust. 3 specustawy drogowej. Jednakże następuje to dopiero z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, wtedy bowiem ukształtowana decyzją linia podziału nieruchomości stanie się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną. Wynika to z faktu, że dopiero decyzja ostateczna jest decyzją wykonalną. Decyzja Wojewody [...] nie jest ostateczna, a więc nie wywołuje ona skutków prawnorzeczowych podlegających ujawnieniu w księdze wieczystej, jak i w sferze ewidencyjnego opisu nieruchomości i ich części w ewidencji gruntów i budynków, w tym skutku w postaci podziału nieruchomości. Wprawdzie decyzja ta jest wykonalna na skutek nadania jej na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jednak zakres wykonalności określony został w art. 17 ust. 3 ww. ustawy, jako w sferze faktycznej. Z tego powodu nie może polegać na dokonywaniu zmian w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków, skoro stan prawny i ewidencyjny nieruchomości nie uległ jeszcze zmianom.

Dodatkowo Minister wskazał, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Tym samym za błędne należy uznać twierdzenie skarżącego, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] przywołana jest działka, która nie istnieje.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że celowo nie wskazano, na jakiej części działki powstałej z podziału działki nr [...] - [...] czy [...] - zaplanowano drogi nr [...] i [...] Minister wyjaśnił, że przedsięwzięcie, jakim jest inwestycja w zakresie dróg publicznych, może być realizowane wyłącznie ze wskazaniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Na gruncie specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji powinny obejmować teren, który przeznaczony jest pod projektowaną inwestycję w zakresie dróg publicznych. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. Zajęcie każdej z działek, czy to częściowe czy w całości, jest uzasadnione i wynika z konieczności zapewnienia prawidłowych i bezpiecznych rozwiązań technicznych budowanej drogi. Na rysunku 10 mapy w skali 1:500 z planem zagospodarowania terenu, stanowiącej element projektu budowlanego, będącym załącznikiem nr 2 do decyzji Wojewody [...], przerywaną linią koloru różowego przedstawiono zasięg terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Działki znajdujące się w tych liniach są przeznaczone pod pas drogowy projektowanej drogi, w tym pas dodatkowej jezdni nr [...] i drogi nr [...]. Z mapy tej jednoznacznie wynika, jaka część nieruchomości nr [...] zostaje przeznaczona pod inwestycję. Ponadto, na mapie tej uwidoczniono przerywaną linię koloru niebieskiego, wyznaczającą granice terenu objętego ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy i przebudowy dróg innych kategorii, budowy i przebudowy zjazdów. Zatem ze wskazanych powyżej dokumentów jasno wynika, na jakiej części działki nr [...] zaplanowano drogę nr [...] - km 235+348,57 oraz dodatkową jezdnię nr [...], a w konsekwencji czytelne jest jaki obszar działki nr [...] zostaje przeznaczony pod inwestycję drogową.

Odnośnie zarzutu skarżącego, że przedmiotowa inwestycja spowoduje obniżenie wartości pozostawionej mu części nieruchomości, gdyż pod inwestycję zabierana jest najlepsza i najatrakcyjniejsza część działki Minister wskazał na treść art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy pod inwestycję przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a.. Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym część nieruchomości zajmowana jest pod inwestycję drogową, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/14, opubl. Lex nr 1554066, z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/12, opubl. Lex nr 1275973 oraz z 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 137/07, opubl. Lex nr 351339).

Minister w nawiązaniu do stwierdzenia skarżącego, że pozostawiona mu po podziale działka tworzy ukośne granice, co w przyszłości ogranicza jej wykorzystanie stwierdził, że kwestie te pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. W przypadku, gdy nieruchomości lub ich części, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych, jak w opisywanej sytuacji), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej).

W ocenie Ministra o wadliwości decyzji Wojewody [...] nie świadczy również zarzut dotyczący nieinformowania skarżącego o przeprowadzonym podziale w terenie, pomiarach działki oraz nieobecność skarżącego przy tych czynnościach. Tak postawiony zarzut jest w istocie kwestionowaniem dokumentacji przyjętej za podstawę do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości. Tymczasem, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 d specustawy drogowej, bada kompletność złożonego przez inwestora wniosku. Organ ten nie jest jednak uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno - kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13, oraz z 27 marca 2012 r" sygn. akt II OSK 208/12). Opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno - kartograficzną. Przedłożona przez inwestora, dokumentacja geodezyjno - kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta: [...] września 2016 r. pod nr [...], [...] października 2016 r. pod nr [...] oraz [...] października 2016 r. pod nr [...], do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...]. Opracowanie takich map należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi przepis art. 43 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.) oraz, że osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Ponadto zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wobec tego organ nie może, bez przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a. ), nie uznać faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, gdyż będzie to stanowiło naruszenie prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 553/10). Z tego względu kwestionowanie poprawności i legalności sporządzenia tych opracowań może być skutecznie dokonywane jedynie w postaci przedstawienia nowej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej.

Minister odnosząc się do zarzutu nadmiernej ingerencji w prawnie chronioną sferę prawa własności i prawa dysponowania nią poprzez ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, z późn. zm.), ograniczenie własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W wyroku z 2 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny przywołując inne własne orzeczenia podniósł, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów.

Własność nie stanowi "prawa nieskończonego" (ius infinitum), tzn. wartości absolutnej, niepodlegającej żadnym ograniczeniom. Mogłoby to także obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78). Treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie sygn. akt K 1/91 (wyrok z 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, opubl. OTK w 1991 r" poz. 4), zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem także dobra wszystkich właścicieli. Przepisy ustawowe określające ograniczenia prawa własności, będąc koniecznym składnikiem porządku prawnego powinny we właściwy sposób równoważyć interesy właścicieli i interes publiczny.

Minister podniósł również, że zasadniczym celem realizacji przedmiotowej inwestycji, jest przywrócenie odcinkowi drogi krajowej nr [...] standardu wymaganego dla drogi klasy GP. Rozbudowa ma na celu poprawę warunków eksploatacyjnych tego odcinka drogi krajowej i dostosowanie parametrów technicznych istniejącego jej odcinka do parametrów posiadanej klasy technicznej GP oraz wzrastającego natężenia ruchu pojazdów między innymi poprzez jej poszerzenie. Jest to zatem niewątpliwie cel publiczny i fakt ten należy uwzględnić przy ocenie, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes publiczny ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego.

W świetle poglądów judykatury, aprobowanych przez Ministra, wyrażonych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 193/11 do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. W wyroku z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 545/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał natomiast, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy.

Minister podkreślił również, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestor - w omawianym przypadku zarządca drogi odpowiedniej kategorii, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Uzależnianie funkcjonowania dróg publicznych od wyrażenia zgody przez osobę prywatną nie byłoby do pogodzenia z charakterem inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, stanowiącej realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.).

W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1517/97 ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowanych i przez organ przygotowujący decyzję - pozwolenie na budowę. Nie można jednak oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Minister ocenił, że z uwagi na powyższe zarzut skarżącego o naruszeniu w sposób nieuprawniony jego prawa własności działki nr [...] z obrębu [...], uznać należy za chybiony. Skutkiem wywłaszczenia jest konstytucyjne i ustawowe prawo do rekompensaty tj. słusznego odszkodowania za wywłaszczenie spowodowane działaniem władczym Państwa, ingerującym w sferę własności prywatnej dla realizacji inwestycji celu publicznego (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Ustawodawca w specustawie drogowej wyznacza termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, stanowiącej odrębne rozstrzygnięcie od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11). Zgodnie z regulacjami specustawy drogowej za nieruchomości przejęte pod budowę drogi, stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe odszkodowanie. Należy jednak podkreślić, że w toku wydawania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie przesądza się o kwestiach dotyczących odszkodowania.

Minister stwierdził, że wynikającej z realizacji omawianego przedsięwzięcia, ingerencji w prawo własności nie można uznać za nieproporcjonalne do użytych środków. Zatem, choć ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji narusza - w ocenie skarżącego - jego interes, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Regulacje zawarte w specustawy drogowej są zabiegiem świadomie przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia szczegółowego w odniesieniu do inwestycji drogowych i z racji konkretnych zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych. Ponadto, organy administracji publicznej nie są powołane do kontrolowania słuszności, celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 907/10). W kwestii oceny ewentualnej kolizji ustawy z normami konstytucyjnymi jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Natomiast do zadań organów administracji publicznej należy stosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Za chybiony Minister uznał także zarzut trwałego wyłączenia spod władzy właściciela terenu działki nr [...] z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Z decyzji Wojewody [...] wynika, że nowo powstała działka nr [...] nie jest objęta liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nie stanie się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji stanie się ostateczna. Ww. działka pozostanie przy dotychczasowym właścicielu, gdyż prawo własności do ww. nieruchomości nie zostanie skarżącemu odjęte. Jednocześnie dla zrealizowania obowiązków budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy i przebudowy zjazdu w decyzji Wojewody [...] ustalono, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 ppkt i specustawy drogowej, ograniczenia w korzystaniu z ww. nieruchomości.

Na podstawie obowiązujących przepisów w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający zobowiązany jest określić ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości wobec terenu przeznaczonego do wybudowania drogi publicznej nie tylko na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych, ale również na czas po wykonaniu przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Przebudowa tej sieci może bowiem wymagać nie tylko czasowego zajęcia nieruchomości, ale posadowienia na nich lub pod ich powierzchnią przebudowanych odcinków tej sieci. W takiej sytuacji przebudowane sieci uzbrojenia terenu pozostaną na tych nieruchomościach. Z faktu zaś pozostawania tych sieci na nieruchomościach, właściciele i użytkownicy wieczyści tych nieruchomości mogą doznać ograniczeń w dotychczasowym sposobie korzystania z nich lub w możliwym dotychczas sposobie ich zagospodarowania. To wszystko oznacza, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy określić obowiązek właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, wynikający z art. 124 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z póżn.zm.) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, o każdorazowym udostępnianiu nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy inwestycji infrastrukturalnej, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przebudowanych urządzeń infrastrukturalnych. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości w omawianej wyżej sytuacji przysługują roszczenia określone w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor drogi publicznej dokonujący przebudowy sieci uzbrojenia terenu będzie więc musiał po zakończeniu tej przebudowy przywrócić nieruchomości zajęte pod przebudowane sieci do stanu poprzedniego. Dopiero gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, to wtedy właścicielom i użytkownikom wieczystym tych nieruchomości przysługuje roszczenie o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek zrealizowanej przebudowy.

Minister uznał, że zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącemu budowy oraz utrudnienia uprawy działki w związku z przesunięciem linii energetycznej w głąb działki, pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Zgodnie z art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny co powoduje, że nie dotyczy postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogi, a w konsekwencji nie może być przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na kształt rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie.

Jednocześnie w kontekście powyższego zarzutu Minister wskazał, że na działce nr [...] z obrębu [...] ograniczenie w sposobie korzystania z ww. nieruchomości zostało określone na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załączniku graficznym nr 1 do decyzji Wojewody [...] Z rysunku nr 10 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu wynika jasno, jaki obszar nowo powstałej działki nr [...] objęty jest ograniczeniem w korzystaniu z niej. Zakres zajęcia terenu w związku z określonym ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości wynika z mapy z proponowanym przebiegiem drogi, która jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników. W związku z tym, za niezasadne uznać należy stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] nie wskazał powierzchni objętej ograniczeniami.

Minister ocenił również, że poniesiona przez A. B. okoliczność nie uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w sytuacji uzyskania przez właściciela działki sąsiedniej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody [...]. Wskazane okoliczności dotyczą odrębnego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej aktu administracyjnego, podlegającemu odrębnemu zaskarżeniu.

Odnosząc się do braku zgody K. S. na zajęcie działek, stanowiących jego własność oraz braku zgody na wspólny projektowany zjazd do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], Minister powtórzył, że tak postawione zarzuty nie mogą stanowić o wadliwości decyzji Wojewody [...]. Przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają bowiem udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Ponadto przebieg linii rozgraniczających, określonych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynika z wniosku składanego przez zarządcę drogi, do którego zgodnie z art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.), należy opracowanie projektów planów rozwoju sieci drogowej i pełnienie funkcji inwestora. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 2 specustawy drogowej linie rozgraniczające teren inwestycji ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Natomiast przepis art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej stanowi, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Zatem o przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji decyduje inwestor, natomiast w sytuacji, gdy geodezyjne granice nieruchomości nie pokrywają się z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi, konieczny jest podział takiej nieruchomości, co ma miejsce w omawianym przypadku.

Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę stanowisko inwestora oraz zarzuty podniesione przez K. S., uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją przedmiotowej drogi, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Przejęcie pod realizację przedmiotowej inwestycji części działek skarżącego, w zakresie określonym w decyzji Wojewody [...], jest w niniejszej sprawie uzasadnione. Z uzyskanych od inwestora wyjaśnień wynika, że zastosowane rozwiązania projektowe w tym m.in. poszerzenie jezdni z 6,0 m na 7, 0 m, wraz z poboczem gruntowym umocnionym o szerokości 1,50 m i usytuowanie towarzyszącej jej infrastruktury zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagają zajęcia części nieruchomości skarżącego. Linia rozgraniczająca teren inwestycji został poprowadzona przy zachowaniu zasady minimalizacji zajętości nieruchomości sąsiadujących z drogą. Ponadto, jak wskazał inwestor, oś jezdni drogi krajowej m.in. na wysokości działek skarżącego została odsunięta od osi istniejącej jezdni o ok. 3,0 m.

Ustosunkowując się do żądania K. S. wykonania dwóch odrębnych zjazdów na działkę nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących odrębne od siebie i niezależne nieruchomości Minister wskazał, że decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 627/12). Zatem obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych), co oznacza, że musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W przypadku, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi.

Minister mając na uwadze ww. zarzut zwrócił się do inwestora, aby wypowiedział się w kwestii dotyczącej możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji projektowanego zjazdu indywidualnego zgodnie z żądaniem skarżącego, poprzez zaprojektowanie dwóch osobnych zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]). Z uzyskanych wyjaśnień inwestora wynika, że w stanie istniejącym dojazd do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych w gminie [...] jest zapewniony poprzez bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej. Usytuowanie tego zjazdu względem granicy ww. działek wskazuje, że jest on dla nich wspólny, a więc funkcjonuje jeden zjazd indywidualny, którego jezdnia częściowo prowadzi do działki nr [...] a częściowo do działki nr [...]. Zjazd ten, jak wyjaśnił inwestor, figuruje w Banku Danych Drogowych Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym, decyzja organu pierwszej instancji nie narusza wymagań określonych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach, gdyż przewiduje przebudowę istniejącego zjazdu celem dostosowania jego parametrów do obowiązujących przepisów oraz do projektowanego zagospodarowania terenu. W konsekwencji chybione jest również twierdzenie skarżącego, że nastąpiło "odcięcie" wjazdu na jego działkę mieszkalną zabudowaną z drogi krajowej nr [...].

Z projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...] wynika, że zaprojektowano zjazd w lokalizacji istniejącego zjazdu o całkowitej szerokości 5,5 m, z czego 4,0 m stanowi nawierzchnia bitumiczna wraz z obustronnym poboczem po 0,75 m, na przecięciu krawędzi jezdni zjazdu i jezdni drogi krajowej przewidziano wyokrąglenie łukiem o promieniu 4,0 m, a pod zjazdem przepust na rowie odwadniającym.

Zgodnie zaś z § 79 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Z powyższego wynika, że zaprojektowany zjazd spełnia wskazane wymagania, a w konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżącego szerokość zjazdu nie jest za wąska.

Minister stwierdził - żądanie skarżącego wykonania dwóch odrębnych zjazdów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, natomiast przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie ma na celu zapewnienie obsługi komunikacyjnej obu ww. działek oraz nie narusza prawa. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o kształcie inwestycji i przyjętych rozwiązaniach projektowych i technicznych. Niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ administracji właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oceny racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r., sygn. akt. II OSK 762/13, opubl. Lex nr 1367353). Organ administracji bada jedynie legalność inwestycji będącej przedmiotem wniosku inwestora. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jeśli nie występuje taka sytuacja, organ jest zobligowany wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu kontroli decyzji Wojewody [...], Minister nie dopatrzył się żadnych uchybień, które stanowiłby o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie działek nr [...] i [...], o co wniósł K. S.

Na marginesie Minister zauważył, że przesunięcie projektowanego zjazdu w taki sposób, aby znajdował się tylko i wyłącznie na wysokości działki nr [...] spowodowałby zmianę istniejącej obsługi komunikacyjnej działku nr [...]. Ponadto, przesunięcie zjazdu w kierunku znajdującej się na działce nr [...] kapliczki, co sugerował skarżący, nie jest możliwe z uwagi na objęcie jej ochroną konserwatorską.

Skarżący nie posiada zaś interesu prawnego do skutecznego podnoszenia zarzutu, dotyczącego innych stron postępowania, w tym podważania zasadności zaprojektowania zjazdu do CPN. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach, w przypadku przekonania o konieczności budowy zjazdu indywidualnego, właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, może go wykonać, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jednakże należy pamiętać, że samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadniania wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na nieruchomość. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawców o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z "wygodą" użytkownika ruchu drogowego. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/16, opubl. Legalis).

Minister, ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że działka nr [...] wskutek wielokrotnego pogłębiania rowu przez zarządcę drogi utraciła bez jego winy zjazd na drogę krajową nr [...] stwierdził, że zjazd musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/05.). Ponadto, musi istnieć w dacie orzekania przez organ uzgadniający, a nie być dopiero planowany na przyszłość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dojazd do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], realizowany jest poprzez bezpośredni zjazd indywidualny z jezdni drogi krajowej, wyposażony w przepust, który znajduje się, jak już wskazano powyżej, w Banku Danych Drogowych Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Brak jest przy tym informacji, jakoby istniał samodzielny (odrębny) i legalny zjazd do działki nr [...]. Również sam skarżący nie udowodnił, że istnieje legalny zjazd na działkę nr [...].

Organ wskazał także, że sprzeciw skarżącego wobec projektu wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...], jako krzywdzącego i naruszającego prawo do władania własną prywatnością, nie może stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Należące do skarżącego działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej musiało miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej (stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego interes został bezprawnie naruszony, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Według Ministra, ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoba trzecia a nie inwestor decydować będzie o dopuszczalności inwestycji w tym jej przebiegu i zakresu. Nie można doprowadzić do sytuacji w której uprawnienia właściciela nieruchomości całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Oceniając to, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Minister wskazał, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] objęte są jedną księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] pod numerem [...], z której wynika, że właścicielami ww. nieruchomości są K. S., Z. S. oraz Z. P. Ponadto, jak wskazał inwestor, sposób zagospodarowania ww. działek (np. istniejąca zabudowa, wspólne połączenie budynków siecią wodociągową) wskazuje, że stanowią one jedną nieruchomość, na którą składają się co najmniej dwie działki o nr ewid. [...] i [...], na których znajdują się dwa budynki mieszkalne.

Odnosząc się do żądania K. S. ugodowego załatwienia przedmiotowej sprawy na miejscu, Minister wskazał na art. 11e specustawy drogowej - nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji drogowej i to on decyduje o treści i zakresie wniosku. W wypadku inwestycji liniowych ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Ustalenie lokalizacji drogi, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji drogowej.

W kwestii zarzutu K. S. wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji bez konsultacji i wizyty w terenie Minister wyjaśnił, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do przeprowadzenia konsultacji społecznych w celu ustalenia przebiegu inwestycji. Z akt sprawy wynika zaś, że przeprowadzono konsultacje społeczne w ramach procedury administracyjnej mającej na celu wydanie decyzji środowiskowej oraz działania informacyjno - konsultacyjne przez jednostkę projektującą. Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], materiały projektowe wraz z możliwością wzglądu w rozwiązania techniczne oraz ogłoszenia o rozpoczęciu działań informacyjno - konsultacyjnych zostały dostarczone i wywieszone na tablicy informacyjnej w gminie [...]. Ponadto, ogłoszenie w sprawie ww. działań ukazało się w prasie na łamach "[...]" 22 lutego 2016 r., jak i udostępnione na stronach internetowych gminy [...], stronie inwestora i stronie Biura Projektowego. W ramach konsultacji odbyło się również 29 lutego 2016 r. w Miejskim Gminnym Ośrodku Kultury we [...] spotkanie z zainteresowanymi mieszkańcami gminy [...], podczas którego zainteresowani mieli możliwość zadawania pytań przedstawicielom inwestora oraz projektantom Biura Projektowego oraz zgłaszania wniosków, uwag i postulatów na specjalnie przygotowanych formularzach. Z powyższej możliwości skarżący nie skorzystał.

W podsumowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną w pkt I niniejszej decyzji - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących stron nie zasługują na uwzględnienie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli: A. B. (zarejestrowana pod sygn.. akt VII SA/Wa 301/19) oraz K. S. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 302/19).

Na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.) Sąd zarządził połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 302/19 została połączona ze sprawą VII SA/Wa 301/19 i pod tą sygnaturą rozpoznano sprawę obu skarg.

Skarżący podtrzymali stanowiska prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

A. B. wniósł w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki [...] położonej w miejscowości [...]. Podniósł , że inwestycja została zaplanowana w sposób nadmiernie dla niego uciążliwy, jednocześnie chroniąc interesy innych właścicieli gruntów sąsiednich. Projektowana droga dojazdowa powinna być połączona z drogo powiatowa co nie generowało by kolejnego skrzyżowania i wpłynęło by na poprawę bezpieczeństwa. Przedstawiona propozycja generuje powstanie kolejnego skrzyżowania, co nie powinno mieć miejsca w przypadku podwyższenia standardów drogi. Inwestycja zmusza do zniszczenia garażu, przebudowy sieci wodociągowej oraz powoduje utratę najbardziej wartościowego terenu działki.

W piśmie z 7 stycznia 2019 r., A. B. zaskarżonej decyzji zarzucił:- naruszenie art. 7 i art.77 k.p.a. poprzez cyt. "niezbyt wnikliwe i niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a co za tym idzie bardzo pobieżnego zapoznania się w zasadzie jedynie z zaakceptowaną od początku decyzją Wojewody, przy jednoczesnym odparciu wszystkich moich zarzutów jako niesłusznych, albo podlegających rozpoznaniu w innych postępowaniach i odsyłaniu mnie do prowadzenia tych innych postępowań odrębnych", - całkowite pominięcie przez Ministra cyt. "zarzutów co do projektu budowy drogi zagarniającej moje działki nr [...] i [...], z oczywistym naruszeniem mojego prawa własności, z uzasadnieniem braku możliwości korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i równoczesne dokonanie niejako z urzędu czyli bez ich zaskarżenia, zmian poprzez uchylenie części zaskarżonej decyzji, ale nie uwzględniających moich wniosków". Skarżący podniósł, że pomimo bardzo obszernego uzasadnienia nie zawiera konkretnych powodów nieuwzględnienia jego wniosków. Jedynym argumentem Ministra był brak możliwości korygowania rozwiązań przyjętych przez inwestora choć organ z urzędu niektóre z ustaleń inwestora skorygował. Tymczasem żadne przepisy nie przewidują unikania przez organ odwoławczy merytorycznego i wnikliwego rozpoznania sprawy.

Zdaniem skarżącego, gdyby zarówno inwestor jak i organ odwoławczy dokładnie zapoznali się z zaprojektowanym przebiegiem inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] oraz ewentualnie zasięgnęli opinii specjalistów z zakresu budowy dróg, z pewnością znaleźliby rozwiązanie, które zmniejszyłoby uciążliwości i ograniczenia na jego działce. Z działki nr [...] położonej w [...], pod inwestycję wydzielono aż 0,1715 ha i jest to jedna z większych zabranych powierzchni z działek wymienionych na stronie 7-9 decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący K. S. podtrzymał formułowane w toku postępowania administracyjnego żądania. Zaskarżonej decyzji Ministra zarzucił: 1) nieustosunkowanie się wyłącznie do sprawy skarżącego, gdyż przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja nie dotyczy jego sprawy, 2) naruszenie jego prywatności, gdyż jego sprawa została upubliczniona i "trafiła w niepowołane ręce" osoby nie będącej stroną w jego sprawie. Podniósł, że A. B. nie jest stroną w jego sprawie i nie jest jego sąsiadem, nie stanowi żadnej wspólnoty z jego nieruchomością, natomiast jego nazwisko i dane są zbędne w jego sprawie. Z tego względu zażądał "odłączenia" A. B. od jego sprawy administracyjnej i sądowej, gdyż jest on zbędny w postępowaniu dotyczącym jego żądań. Ponadto wskazał, że dane osobowe podlegają ochronie państwowej i objęte są ustawą państwową. Podobnie Burmistrz [...] również nie jest stroną w jego sprawie, gdyż nie ma żadnych praw do jego nieruchomości nr [...] i [...]. 3) zawarcie w decyzji Ministra zbędnych informacji, nie dotyczących jego wniosków i zarzutów, wprowadzających "mętlik", co jest działaniem urzędników na jego niekorzyść, 4) niezaspokojenie żądań skarżącego, dotyczących działek nr [...] i [...], wskazanie natomiast w zaskarżonej decyzji na niemające znaczenia dla skarżącego działki z obrębu [...], [...], [...], gmina [...], które "nie są stronami" jego w sprawie, 5) błędne stwierdzenie, że "podłączę lokalizacji wody pitnej z wodociągu, które jest objęte linią przez moje odrębne dwie działki o nr [...] oraz nr działki nr [...] obręb [...] do właścicielki A. Z. K. Stacji Paliw, a przepływ wody linią wodociągową, przesłanką jej była zarządca administracyjny i nie stanowi żadną wspólnotę działek objętymi odrębnymi nieruchomościami i zabudowaniami przebiegający pas graniczny, iż ich budowa nie stanowi żadnych połączeń budynków gospodarczych i mieszkalnych dotyczących działek nr [...] oraz [...], co przebiega tylko linia zejścia wody pitnej podziemnej za pomocą rur wodnych do sąsiadki A. K., za zgodą moich działek, które nie mają wspólnoty umowy kupna-sprzedaży od poprzednich właścicieli o innych terminach zakupu umów objęte odrębnymi aktami notarialnymi i do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie iż działka nr [...] posiada odrębną własność a woda jest doprowadzana do działki nr [...] i od niej idzie do Stacji Paliw", 6) błędną argumentację, że brak jest dokumentacji na obecny zjazd, oraz że jest to wspólny zjazd do obydwu działek, podczas gdy Skarżący sam zaplanował i wykonał zjazd, i jak wyjaśnił "osobiście" wtoczył betony w rów po wykopie, natomiast jeden beton stoczył się w niewłaściwe miejsce zachodząc na sąsiednią działkę nr [...]. Przy czym, zjazd był zaplanowany tylko do działki [...] i obecnie jest zbliżony do kapliczki. Betony użyte do wykonania zjazdu były i nadal są ruchome, bez uzbrojenia i w każdej chwili podlegały rozbiórce i przesunięciu. Zjazd 4 metrowy jest za wąski dla ciężarówek i kombajnów o rozbieżności przedniej osi 4 metry, stwarzając tym samym zagrożenie w ruchu drogowym, 7) błędne i niewłaściwe zaprojektowanie drogi na wysokości kapliczki znajdującej się na działce skarżącego, poprzez niezachowanie przez inwestora przewidzianej odległości od kapliczki jako obiektu budowlanego chronionego przez konserwatora zabytków. Projekt rozbudowy drogi krajowej nr [...] zbliżył się do kapliczki w ten sposób, że odległość pasa drogi w nowym projekcie zajmuje zaledwie 160 cm, na wysokości kapliczki od gruntu ziemi około 2 metrów. Powyższe świadczy o błędzie w projekcie, który doprowadzi do zniszczenia i uszkodzenia kapliczki z przyczyn niezależnych przez użytkownika drogi publicznej, np. poprzez uszkodzenie dachu, uszkodzenie ścian, zabrudzenie, zachlapanie. Ponadto ruch samochodów ciężarowych spowoduje, iż zniszczeniu ulegnie także podłoże kapliczki, czyli jej fundament. Obecnie kapliczka znajduje się w odległości 8 metrów od krawędzi asfaltu i 16 metrów od sąsiedniej działki nr [...]. Jako właściciel obu działek, broni własnego interesu i w jego ocenie żaden urząd nie może bezpodstawnie stawiać mu oporu na jego niekorzyść. Istnieje możliwość przesunięcia zjazdu w stronę kapliczki, tak aby całkowity zjazd z drogi krajowej znajdował się w granicach działce nr [...], tak aby nie zachodził łukiem na działkę nr [...].

Skarżący oznajmiał także, że nie wyraża zgody na zaprojektowanie wspólnego zjazdu. Wskazał, iż innym właścicielom działek położonych przez drodze krajowej nr [...] zaprojektowano zjazdy o szerokości od 6 do 8 metrów jeden koło drugiego, oraz nie naruszono ich nieruchomości.

W dalszej części skargi K. S., powołując się na przykłady sąsiednich działek, którym wykonano odpowiednią ilość zjazdów na koszt Skarbu Państwa zarzucił, że uszczuplono jego nieruchomości dla publicznego zysku, narażając go na ogromne straty w postaci zniekształcenia jego działek pasami granicznymi oraz "odłączenia" zjazdu indywidualnego do działki nr [...]. W ocenie skarżącego, podział działki nr [...] jest również dla niego krzywdzący, ponieważ ta część działki była zadrzewiona drzewami ozdobnymi różnego gatunku od strony drogi. Skarżący zażądał odszkodowania od Skarbu Państwa za naprawienie szkody. Powyższe - zdaniem skarżącego - dowodzi, iż urzędnicy, inwestor, geodeci i inżynierowie działali celowo, umyślnie oraz złośliwie przeciwko niemu.

Skarżący wskazał, że miał możliwość uzyskania zgody na zjazd indywidulany z drogi krajowej, zarządca drogi zawiadamiał go o braku przeszkód na zrealizowanie zjazdu do działki nr [...]. Natomiast obecnie zarządca i inwestor dokonali podziału działki i odłączyli główny wyjazd z działki nr [...] do drogi publicznej. Skarżący wyjaśnił, iż prowadzi 30 hektarowe gospodarstwo i używa sprzętu ciężkiego o szerokim zasięgu rozbieżności osi kół, co powoduje, że zjazd indywidualny w nowym projekcie jest konieczny i niezbędny do działki nr [...]. Dodała, że inni właściciele działek w trakcie rozbudowy drogi nie pokrywają kosztów za wykonanie zjazdów indywidualnych do ich działek, gdyż koszty te ponosi Skarb Państwa, i to bez względu na jego szerokość. Wskazał, że takie samo prawo do rozbudowy i przekształcenia drogi z podziałem jego działek przysługuje również jemu. Jak podniósł, przysługuje mu prawo dojazdu do drogi publicznej z każdej odrębnej działki z nie mniejszą szerokością niż 6 metrów utwardzonego gruntu na wysokości kręgów betonowych z dodatkowymi łukami i poboczami o takiej szerokości, która zapewnia bezpieczeństwo w ruchu drogowym dużych i długich samochodów. Zjazd o szerokości 4,5 metra jest mu zbędny, gdyż jest niewystarczający dla sprzętu rolniczego i przez to stwarzający niebezpieczeństwo w ruchu drogowym również dla innych uczestników ruchu drogowego. Korzystanie z tak wąskiego zjazdu nad wysoką skarpą mostu jest niebezpieczny i spowoduje, że żadne większe maszyny rolnicze nie zmieszczą się w nim.

Skarżący K. S. podniósł również, że żaden urząd nie wzywał go listownie do wzięcia udziału jako strony w wypowiedzeniu się, czy wyraża on zgodę na przejęcie części jego nieruchomości pod rozbudowę drogi krajowej. Nkt nie chciał się z nim spotkać. W drodze "samowolki" przedwcześnie przejęto jego nieruchomość, a zarządca drogi ścinał i wykradał drzewa, aby nie ująć ich do odszkodowania. Ponadto podniósł, iż nie przyznano mu żadnego odszkodowania.

Skarżący K. S. wniósł następujące żądania:1) odłączenia od jego sprawy A. B., gdyż nie jest stroną w jego sprawie, 2) odłączenia od jego sprawy Urzędu Miejskiego we [...], gdyż nie jest strona w jego sprawie, nie posiada tytułu prawnego do jego nieruchomości, nie sprawuje nadzoru nad drogą krajową nr [...], 3) odłączenia od jego sprawy wioski: [...], [...], [...], [...], gmina [...], gdyż żadna z nich nie graniczy z jego działkami i nie są one też stronami w postępowaniu z jego udziałem, 4) odłączenia pasa drogi krajowej nr [...] od kapliczki, znajdującej się na działce nr [...], stanowiącej jego własność, na odległość 8 metrów, gdyż jako budynek podlega ochronie zabytków, natomiast zbliżenie drogi na odległość 160 cm do zniżonego dachu kapliczki stwarza zagrożenie w uszkodzeniu obiektu, 5) wykonania planu przez geodetę na zjazd indywidualny przez inwestora do działki nr [...] o szerokości 6 metrów na kręgach betonowych po środku rowu z utwardzonym gruntem zjazdu z poboczem o odpowiedniej szerokości, 6) wykonania zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] o szerokości 6 metrów, po środku kręgów betonowych z gruntem utwardzonym z poboczem o odpowiedniej szerokości, nie zachodzącym łukiem pobocza na pas graniczny sąsiedniej działki nr [...].

Skarżący poinformował również, że nie wyraża zgody na dobrowolne przekazanie na rzecz Skarbu Państwa do wykorzystania części jego działki w celu wykonania zjazdu do stacji paliw. Inne działki sąsiedzkie np. [...] posiada 2 zjazdy po 6 metrów szerokości oraz 1 zjazd o szerokości 4 metry dlaczego zatem on nie może mieć pojedynczych zjazdów o szerokości 6 metrów do każdej działki.

W odpowiedzi na skargę organ Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Odnosząc się do zarzutów skarżących sąd stwierdza co następuje.

Podniesione przez obu skarżących zarzuty lokalizacyjne, zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich, zarzut stronniczego i nierównego traktowania skarżących przez urzędników, inwestora oraz projektantów, zarzut nadmiernej ingerencji w prawnie chronioną sferę własności i prawa dysponowania nią, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach wniesionych skarg, są tożsame z zarzutami oraz argumentacją podniesioną przez strony skarżące w odwołaniach oraz pismach uzupełniających składanych w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w wyczerpujący sposób do nich się doniósł.

W tym miejscu powtórzyć należy zasadnie przywołane przez Ministra stanowisko judykatury wypracowane na gruncie przepisów specustawy drogowej. Organ administracji dokonuje oceny, czy wnioskowana inwestycja przedstawiona przez wnioskodawcę nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, natomiast inwestor będąc kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Odstąpienie od ustalonego kształtu przebiegu przedmiotowej inwestycji, poprzez ingerencję w konkretne rozwiązania zaproponowane przez inwestora w złożonym wniosku, należałoby uznać za nieuprawnioną w świetle obowiązujących przepisów ingerencję organów administracyjnych.

Dopuszczalna jest przez organ ocena niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Taka weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia. Przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji.

Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13). Kwestia zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniająca interesy skarżących, w sposób przez nich wskazany, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. - organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister, stosując się do ww. zasady postępowania administracyjnego przekazał inwestorowi pisma skarżących celem przedstawienia pod rozwagę przedstawionych tam oczekiwań. Inwestor tych postulatów nie uwzględnił uzasadniając zajęte stanowisko. Na tej podstawie Minister zasadnie ocenił, że zmiana przebiegu inwestycji oraz uwzględnienia żądań nie jest uzasadnione z punktu widzenia realizacji niniejszej inwestycji.

Trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygniecie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. To z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. ) wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej Minister w pełni sprostał ww. wymogom. Jako organ odwoławczy rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...]. Wbrew zarzutom skargi organ w sposób wyczerpujący i transparentny odniósł się do wszystkich wysuniętych przez strony zarzutów i żądań, w tym dotyczących lokalizacji inwestycji, wskazując przesłanki, jakimi kierował się w podjęciu swojej decyzji. Ponadto, pouczył strony postępowania o przysługujących im prawach.

Stanowisko Ministra w wyczerpujący sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. , poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela oraz art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i ocenę okoliczności jedynie na podstawie cząstkowego materiału dowodowego.

Odnosząc się do stwierdzenia K. S., że decyzja zawiera obszerne uzasadnienie, które nie przemawia w jego interesie, wprowadza "mętlik" oraz do twierdzenia A. B., jakoby organ nie rozpoznał jego zarzutów, wskazać należy co następuje.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Z ww. zasadą wiąże się zasada przekonywania sformułowana w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W judykaturze podkreśla się, że w odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powtórzmy - zaskarżona decyzja w pełni odpowiada tym wymogom.

Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że z zasady przekonywania nie wymaga się osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby o prawidłowości podjętej decyzji, a wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe

Jak prawidłowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istniejącym stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy wydanie decyzji spełniającej oczekiwania skarżących nie było niemożliwe.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu odwoławczym, którego istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez wnoszącego odwołanie w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (katalog rozstrzygnięć określa art. 138 k.p.a.). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Powyższa konkluzja, wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów podniesionych przez odwołującego się.

Zważywszy na powyższe wskazania organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się jedynie do rozpatrzenia zarzutów strony odwołującej się skierowanych w odniesieniu do jego nieruchomości, a więc jedynie do części decyzji. Przedmiot postępowania odwoławczego obejmował sprawę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] od km 228 + 190 (229 + 250) do km 235 + 575 (236 + 653,88). Wniesienie odwołania od decyzji Wojewody [...] przez strony postępowania zainicjowało postępowanie drugiej instancji, polegające na obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Sąd podziela stanowisko Ministra – nie można również stwierdzić, że skoro strony skarżące odwołały się od części orzeczenia kończącego sprawę administracyjną - w zakresie swoich nieruchomości, to organ administracji nie jest uprawniony do ponownego rozstrzygania sprawy w jej całokształcie. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kształtuje sytuację wielu podmiotów będących właścicielami, użytkownikami wieczystymi nieruchomości bądź posiadającym inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętych taką inwestycją. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81: "jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji ¡przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Ponadto, w orzecznictwie sądowym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego, utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

W kontekście ww. rozważań nie jest uzasadnione stanowisko K. S., że wskazane przez niego podmioty nie są stronami postępowania w jego sprawie i powinno dojść do ich "odłączenia".

Odnosząc się do charakterystyki działek o nr ew. [...] i [...] inwestor wskazał, że mają tych samych właścicieli, a sposób ich zagospodarowania rozumiany jako wzajemne rozmieszczenie istniejącej zabudowy oraz wspólne połączenie budynków siecią wodociągową pozwala stwierdzić, że stanowią jedna posesję użytkową zaś dojazd do nich odbywa się poprzez bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], który figuruje w Banku Danych zarządcy drogi. Okoliczności te inwestor przedstawił na uzasadnienie zastosowanych rozwiązań.

Kluczowe w tym kontekście jest to, że inwestor przewidział jeden zjazd wspólny dla obu działek. Minister zasadnie to zaakceptował i w wyczerpujący sposób uzasadnił. Podkreślić należy, że stosownie do treści przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zarządca drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, decyduje o treści i zakresie wniosku i do organu wydającego przedmiotową decyzję, jak również do organu odwoławczego nie należy korekta lub zmiana lokalizacji, czy przebieg granic inwestycji. Organy te nie maja kompetencji do oceny celowości, słuszności czy racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Organ administracji nie może zatem dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji.

W nawiązaniu do żądnie wybudowania dwu zjazdów wskazać należy, że obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi obciąża zarządcę drogi tylko w sytuacji gdy zjazdy te istnieją. Natomiast w pozostałych wypadkach obowiązek ten należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 2068, z późn. zm.). Zatem obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących (w sensie prawnym, a więc legalnych), co oznacza, że musiały one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W przypadku, gdy konieczne jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi.

Sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd publiczny czy indywidualny. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Ponadto, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania przez organ uzgadniający, a nie być dopiero planowany na przyszłość (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09).

Decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości. Fakt, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji mógł istnieć nieformalny zjazd do działki nr 226/4, jak również okoliczność, że skarżący samodzielnie go wykonał oraz, że według jego twierdzeń, zarządca drogi nie miał zastrzeżeń do wykonania zjazdu, nie świadczą o jego legalności.

O wadliwości zaskarżonej decyzji nie może również świadczyć przedstawiona przez skarżącego argumentacja mówiąca o tym, że sąsiednie nieruchomości posiadają po 3 zjazdy do jednej działki o szerokości 8 metrów oraz że dawniej działka skarżącego miała dowolny zjazd i wyjazd a stan drogi na wysokości jego nieruchomości był inny. Wydając rozstrzygnięcie organ administracji bierze pod uwagę stan faktyczny dotyczący konkretnego podmiotu i indywidualnie ustalonych okoliczności, a nie w oparciu o stan faktyczny i okoliczności odnoszące się do innych podmiotów w sprawie.

Zauważyć należy, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy dojazd do działek nr [...] i [...] z obrębu [...], gmina [...], realizowany jest poprzez bezpośredni zjazd indywidualny z jezdni drogi krajowej (wyposażony w przepust), który udokumentowany jest w Banku Danych Drogowych Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Brak jest przy tym informacji, jakoby istniał samodzielny (odrębny) i legalny zjazd do działki nr [...]. Również sam skarżący nie udowodnił, że istnieje legalny zjazd na działkę nr [...], np. poprzez przedstawienie dokumentu zezwalającego na jego lokalizację.

Jak słusznie wskazał Minister droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP (głównej ruchu przyspieszonego), a w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze tej klasy, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Lokalizowanie zjazdów na drodze klasy GP może mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich lub nie jest uzasadnione bądź możliwe do wykonania albo wykorzystanie istniejącej sieci dróg do obsługi przyległych nieruchomości. W takiej sytuacji zaprojektowanie dróg dojazdowych zapewniających obsługę komunikacyjną działek przyległych do pasa drogowego jest jak najbardziej zasadne oraz służy poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W świetle opisanej powyżej argumentacji Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut niezaprojektowania dwóch osobnych zjazdów o wskazanych parametrach, po myśli żądania K. S.

W odniesieniu do stanowiska tego skarżącego, dotyczącego błędnego i niewłaściwie zaprojektowanego odcinka drogi krajowej nr [...] na wysokości działki nr [...] stanowiącej jego własność, na której usytuowana jest zabytkowa kapliczka oraz żądania przesunięcia na odległość 8m pasa drogi od zabytkowej kapliczki podlegającej ochronie zabytków należy przywołać zasadną argumentacje Ministra.

Zgodnie z szeroko akceptowanym stanowiskiem judykatury, organ administracji dokonuje oceny, czy wnioskowana inwestycja drogowa przedstawiona przez wnioskodawcę nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, natomiast inwestor będąc kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], inwestor wskazał, "optymalizacja rozwiązań pod względem jak najmniejszego "wpasowania" stanu projektowanego w stan istniejący, przy jak najmniejszej ingerencji w elementy istniejącego zagospodarowania terenu (zwracamy uwagę na istniejącą kapliczkę na działce o nr ew. [...]) oś jezdni drogi krajowej m.in. na wysokości tych dwóch działek została odsunięta od osi istniejącej jezdni o ok. 3,0m.". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przebieg planowanej inwestycji nie ingeruje w kapliczkę znajdującą się na działce nr [...]. Ponadto, inwestor do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8f specustawy drogowej, przedłożył opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] pozytywnie zaopiniowała pod względem konserwatorskim możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, z zastrzeżeniem dopełnienia wyszczególnionych w niej warunków, w tym m.in. ochrony i zachowanie historycznych kapliczek i krzyży przydrożnych, występujących w pasie drogowym na rozbudowywanym odcinku lub usytuowanych na jego granicy.

Wbrew stanowisku skarżącego, w ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja nie wpływa na obecny sposób obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...]. W istniejącym stanie, na wysokości ww. działek jest zlokalizowany jeden wspólny zjazd indywidualny, którego jezdnia częściowo prowadzi do działki nr [...] a częściowo do działki nr [...]. Inwestor, mając na uwadze art. 29 ust. 2 ustawy o drogach, zaprojektował przebudowę istniejącego zjazdu, celem dostosowania jego parametrów do obowiązujących przepisów oraz projektowanego zagospodarowania terenu. Jak wskazał inwestor w piśmie z [...] grudnia 2017 r" znak: [...], zaprojektowano zjazd o szerokości całkowitej 5,5m, z czego 4,0 m stanowi nawierzchnia bitumiczna wraz z obustronnymi poboczami po 0,75 m, na przecięciu krawędzi jezdni zjazdu i jezdni drogi krajowej przewidziano wyokrąglenie łukiem o promieniu 4,0 m, a pod zjazdem przepust na rowie odwadniającym. Tym samym zarzut zaprojektowania zjazdu niespełniającego oczekiwań i parametrów prawem przewidzianych, jest chybiony.

Należy wskazać, że brak jest przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 839/14: z przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym z art. 29 ust. 2 tej ustawy, nie wynika aby zarządca drogi był obowiązany do zapewnienia dostępu do nieruchomości zgodnie z oczekiwaniami podmiotu wykonującego tam działalność gospodarczą. Zaprojektowany zjazd bezsprzecznie spełnia wskazane w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych wymagania w tym w zakresie jego szerokości.

W kwestii żądania K. S. dotyczącego odszkodowania wskazać należy, że dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości a także osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości objętej inwestycją drogową przysługuje odszkodowanie. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w niniejszym przypadku wojewoda. Podkreślić należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w swej treści nie określa wysokości odszkodowania za przejmowane na rzecz podmiotu publicznego nieruchomości. Sprawy z zakresu przejmowania prawa do nieruchomości oraz z zakresu ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne.

W odniesieniu do zarzutu K. S., że przejęcie części nieruchomości utrudni mu dalszy rozwój na przyszłość i rozwój jego działalności rolniczej wskazać należy - w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma charakter cywilnoprawny i powinno być realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem lub podmiotem wykonującym funkcję zarządcy przyszłej drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej.

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra przedstawione w odpowiedzi na skargę a dotyczące zarzutu skargi K. S. o ochronie jego danych osobowych.

Prawo do ochrony tych dóbr stanowi jeden z podstawowych aspektów prawa do prywatności jednak w niniejszym przypadku, wbrew twierdzeniem skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Zmiany w dziedzinie ochrony danych osobowych wprowadzone z dniem 25 maja 2018 r. przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) - RODO (Dz. U. L 119 z 4 maja 2016), zwanego dalej "RODO", w istotny sposób wpływają na posługiwanie się zasobami informacyjnymi we wszystkich dziedzinach obrotu prawnego, w tym w trakcie postępowania administracyjnego. Pismem Ministra z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]. Jak wskazał Minister skarżący zostali poinformowani, że przetwarzanie ich danych osobowych następuje w celu prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów prawa - k.p.a. oraz specustawy drogowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c RODO, przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Ponadto zawiadomiono, że w związku z przetwarzaniem danych osobowych w celu wskazanym powyżej, dane osobowe mogą być udostępniane innym odbiorcom lub kategoriom odbiorców danych osobowych. Odbiorcami tychże danych osobowych są strony postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. oraz specustawy drogowej i ich pełnomocnicy, podmioty działające na prawach strony ww. postępowań administracyjnych i ich pełnomocnicy, a także uczestnicy postępowań (np. biegli, świadkowie).

Za chybiony Sąd ocenił również zarzut dotyczący osobistego niekonsultowania się z K. S. w kwestii przejęcia części jego nieruchomości. Przepisy specustawy drogowej nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Przejecie nieruchomości lub jej części następuje z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem.

Odnosząc się do stanowiska K. S. o "odłączeniu się" od działki nr [...] przejmowanej przez Skarb Państwa do czasu rozstrzygnięcia przez odpowiedni organ oraz twierdzenia, że nastąpiło samowolne przejęcie jego nieruchomości, natomiast ścinanie i wykradanie drzew było przedwczesne, wskazać należy, że zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nadano na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygor natychmiastowej wykonalności.

Zakres wykonalności decyzji o nadanym rygorze określony został w art. 17 ust. 3 specustawy drogowej. Tym samym, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie jak i do rozpoczęcia robót budowlanych. Wysokość odszkodowania, za przejętą część nieruchomości lub nieruchomość, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).