Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2649/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11 i ust. 1, art. 11g ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 280/15 w sprawie ze skargi E. T., L. A. T. oraz Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz E. T. i L.A. T. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 280/15, uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r., oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] listopada 2014 r. i zasądził od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. solidarnie na rzecz skarżących E. T. i L. A. T. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 14 sierpnia 2014 r. E. T. i L. A. T. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14, stwierdził naruszenie prawa między innymi w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia budynku – wilii [...] przy ul. [...] w S.. W związku z powyższym wnieśli o wstrzymanie wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zamontowania urządzeń monitorujących drgania – zgodnie z protokołem sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w dniu 2 lipca 2014 r.

Jednocześnie Stowarzyszenie [...] w S., pismem z tej samej daty, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., poinformowało, że prace budowlane dotyczące operacji przesunięcia wilii [...] prowadzone są na podstawie niezgodnej z prawem dokumentacji i w związku z tym wniosło o: wstrzymanie wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem; wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie sytuacji prawnej odnośnie operacji przesunięcia willi [...] w kontekście wyroku NSA; dopuszczenie, na prawach strony, do udziału w postępowaniu; poinformowanie wszystkich uczestników procesu budowlanego, dotyczącego operacji przesunięcia budynku willi [...], (przede wszystkim kierownika budowy i inspektora nadzoru) o wyroku NSA i wynikających z niego konsekwencjach.

Pismem z dnia 14 października 2014 r., Stowarzyszenie ponowiło żądania zawarte w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. podnosząc m. in., że z wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r. wynika, iż inwestor, aby zalegalizować roboty budowlane polegające na przesunięciu willi [...], musi najpierw zmienić projekt w części dotyczącej przesunięcia tego budynku tak, aby spełniał on wymogi prawa budowlanego, a następnie musi go zatwierdzić poprzez zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem z 27 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. zawiadomił E. i L. A. T. oraz Stowarzyszenie [...] w S. o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S..

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), odmówił wstrzymania robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S. podczas wykonywania inwestycji budowy S. Szybkiego Tramwaju, która jest realizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 18 października 2014 r. przesunięto bryłę budynku w miejsce docelowe. W tak ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Na postanowienie to zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] w S. oraz L. T..

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S[...] z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko w stosunku do robót budowlanych jeszcze nie zakończonych, nie zaś w stosunku do robót budowlanych, które faktycznie zostały zakończone. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w S. w dniu [...] października 2014 r. jednoznacznie ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany - willa [...] - został przesunięty w docelowe miejsce. A zatem roboty budowlane - niezależnie od tego czy zostały wykonane w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa budowlanego - w dniu wydania zaskarżonego postanowienia zostały faktycznie zakończone, co oznacza, że wydanie przez organ powiatowy postanowienia odmawiającego wstrzymanie ich wykonywania jest zasadne.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że jak jednoznacznie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt: II OSK 1343/14, i co skarżący przyznają - nie została uchylona ostateczna decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., ani poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na budowę tzw. szybkiego tramwaju, w ramach której zaplanowano przesunięcie zabytkowego budynku przy ul. [...] w S.. Sądy administracyjne obu instancji orzekły, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa. Natomiast przepis art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera postanowień udzielających kompetencji organom nadzoru budowlanego w przypadkach, gdy decyzja o pozwoleniu (zezwoleniu) na budowę wydana została z naruszeniem prawa, ale pomimo to pozostaje w obiegu prawnym. Pozostałe przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 48 i 49b, również nie zawierają takich kompetencji. Zatem również z powyższych względów organ powiatowy obowiązany był wydać zaskarżone postanowienie.

Na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli E. T. i L. A. T., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, a także postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] listopada 2014 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 36a ustawy Prawo budowlane, a także art. 7, art 8, art, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podtrzymując jednocześnie zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę, że zakres robót budowlanych związanych z przesunięciem obiektu określa dokładnie dokumentacja "Projekt Technologiczny Przesunięcia Budynku" (pkt 8 Kolejność robót), z której jednoznacznie wynika, że roboty budowlane związane z przesunięciem willi [...] składają się z robót przygotowawczych, operacji przesunięcia obiektu, osadzenia i połączenia budynku z nowymi fundamentami (pkt 8.23 i 8.24), demontażu osprzętu oraz konstrukcji przewidzianych na czas przesunięcia (pkt 8.25) i robót niezbędnych do przywrócenia funkcji użytkowej budynku i zagospodarowania terenu po jego przesunięciu (pkt 8.26 i 8.27). Zakres robót budowlanych wynikających z operacji przesunięcia budynku wynika również z programu prac konserwatorskich zatwierdzonego decyzją nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora. Zarówno z "Projektu Technologicznego Przesunięcia Budynku" jak i programu prac konserwatorskich wynika jednoznacznie, że roboty budowlane związane z przesunięciem budynku nie dotyczą tylko samej operacji jego przesunięcia w docelowe miejsce. Z dokonanych przez Stowarzyszenie oględzin w dniu 15 lutego 2015 r. wynika, że prace budowlane związane z przesunięciem budynku i wykonywane na podstawie dokumentacji nie zakończyły się i prowadzone są w dalszym ciągu.

Dalej skarżący argumentowali, że w świetle art 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane do wstrzymania prac budowlanych powinno prowadzić już samo naruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na niezgodność z prawem budowlanym projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, która w tej sprawie nie mogła być uchylone z powodu brzmienia art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pomimo pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, inne naruszenia przepisów prawa również powinny powodować wstrzymywanie prac budowlanych. Inaczej doszłoby do sytuacji, w których inwestor mógłby zupełnie dowolnie nie przejmować się naruszeniami prawa - gdyby przyjąć, że ma gwarancję, iż naruszenia nie wywołają dla niego żadnych negatywnych konsekwencji. To zaś powodowałoby bezkarność naruszającą fundamentalne zasady państwa prawa.

Zdaniem skarżących w obowiązującym stanie prawnym organy nadzoru budowlanego mają kompetencję do wstrzymywania prac również przy obowiązującym pozwoleniu na budowę. Taką kompetencję daje końcowy fragment art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Słowo "bądź" oczywiście oznacza alternatywę, do wstrzymania robót wystarczają same naruszenia przepisów popełnione na dowolnym etapie realizacji inwestycji. Natomiast naruszenia przepisów (art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego) zostały wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zażaleniu Stowarzyszenia na postanowienie PINB w S..

Według skarżących inwestor, mimo nieuchylenia przez NSA decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, nie mógł rozpocząć i prowadzić robót budowlanych dotyczących przesunięcia budynku ze względu na niekompletność projektu budowlanego. Dlatego rozpoczął roboty budowlane dopiero po opracowaniu nowej dokumentacji projektowej, którą zatwierdził u Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - zgodnie z wymogami prawa budowlanego, tj. art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jeżeli nawet nowy projekt nie miał istotnych odstąpień od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] lub innych warunków pozwolenia, to nowy projekt musi, ze względu na wymóg uzyskania m.in. opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zostać zatwierdzony przez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami "specustawy" i ustawy - Prawo budowlane wymagana jest opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę (art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f "specustawy drogowej", art. 39 ust 1 ustawa - Prawo budowlane).

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., uchylając postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powicie Grodzkim S. z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził, że wydane zostały one z naruszeniem prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., zawiadamiając skarżących pismem z dnia 27 października 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego nie podał jednocześnie przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę prawną jego prowadzenia. Tymczasem rolą organu administracyjnego - w myśl zasady określonej w art. 9 k.p.a. jest informowanie i wyjaśnianie stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tak więc organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie winien był wskazać przepisy prawa materialnego, w ramach których postanowiono prowadzić postępowanie, co niewątpliwie sprecyzowałoby jego zakres i umożliwiłoby stronom poznanie stanowiska organu, a Sądowi dokonanie kontroli tego stanowiska. Niejasności powyższych nie rozwiewa postanowienie organu I ani II instancji. Organ I instancji w podstawie prawnej swojego orzeczenia przywołał przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Jednak już na końcu uzasadnienia podał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie. Również organ II instancji podał, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera postanowień udzielających kompetencji organom nadzoru budowlanego w przypadkach, gdy decyzja o pozwoleniu (zezwoleniu) na budowę wydana została z naruszeniem prawa, ale pomimo to pozostaje w obiegu prawnym. Według organu odwoławczego pozostałe przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 48 i art. 49b, również nie zawierają takich kompetencji. W zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organy ograniczyły swoje rozważanie do wskazania, które przepisy ustawy nie znajdują zastosowania w sprawie. Jednocześnie żaden z organów nie podał jaki przepis stanowił postawę prawną orzeczenia odmawiającego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku przy ul. [...] w S.. Stanowi to niewątpliwie naruszenie znajdującego zastosowanie w stosunku do postanowień z mocy art. 126 k.p.a. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił także, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wspólnie z art. 51, regulują procedurę legalizacyjną stosowaną w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy i znajduje zastosowanie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w jego treści, tj. gdy roboty budowlane wykonywane są: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w jeden z wyżej wskazanych sposobów, przepis ten jednocześnie nakłada na ten organ obowiązek wstrzymania tak prowadzonych robót budowlanych.

W przekonaniu Sądu i instancji prawidłowa wykładnia przytoczonego powyżej uregulowania poprowadzi do wniosku, że aby wydać postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego musi najpierw ustalić, czy roboty prowadzone są w sposób o jakim mowa w wyliczonych czterech przypadkach. Jeżeli dokona takich ustaleń, to zobowiązany jest wszcząć postępowanie w ustalonym zakresie i wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Natomiast przepis ten w żadnym przypadku nie daje podstawy do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, nawet jeżeli prowadzone byłyby legalnie. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi jeden z określonych w art. 50 ust. 1 ustawy rodzaj samowoli budowlanej lub prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wówczas zobowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie naprawcze, które rozpoczyna się od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane.

WSA w Szczecinie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń pod kątem zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 ustawy. Swoje ustalenia skoncentrowały na wykazaniu, że niemożliwe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych z uwagi na ich zakończenie. Tymczasem, jeżeli faktycznie doszłoby do samowolnego wykonania robót budowlanych w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1, to co prawda organ nie musi wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro już zostały zakończone, jednak nie zwalania to organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 51 ustawy. Z powyższego wynika, że nawet po zakończeniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego może dokonać sprawdzenia, czy w trakcie ich wykonywania nie doszło do samowoli budowlanej, zwłaszcza jeżeli otrzymuje sygnały od podmiotów będących stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W warunkach rozpatrywanej sprawy nie ustalono, czy zaistniał przypadek określony w pkt 4 ust. 1 art. 50 ustawy, a konkretnie realizacja inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu skarżących, tylko ten przypadek mógłby zajść w przedmiotowej sprawie, skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostaje w obiegu prawnym. Natomiast przypadek określony jako wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach dotyczy robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takiej tylko sytuacji organ nadzoru budowlanego, dokonując kontroli, nie dysponując decyzją określającą warunki wykonania robót budowlanych, musi odnosić się do warunków określonych w przepisach.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak ustaleń organów nadzoru budowlanego w opisanym powyżej zakresie narusza przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem prawidłowe załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy winno być oparte na prawidłowo ustalonych i ocenionych okolicznościach faktycznych.

Od wyroku z dnia 29 lipca 2015 r. skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, iż pomimo wykonania w całości przez inwestora robót budowlanych, polegających na przesunięciu budynku willi [...], organy nadzoru budowlanego powinny dokonać analizy wykonywania robót w sposób wskazany w pkt 1-4 art. 50 ust. 1 Prawo budowlane;

- naruszenie przepisów art. 11i ust. 1, art. 11g ust. 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w sprawie dopuszczalne jest prowadzenie przez organ budowlany procesu legalizacyjnego.

Wskazane naruszenie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiotowe roboty budowlane, polegające na przesunięciu budynku zostały zakończone i inwestor nie ma zamiaru ich kontynuowania, niedopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przepis ten stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten posiada zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie realizowane. W stanie, gdy inwestor zakończył i nie miał zamiaru kontynuować robót budowlanych, organ nie mógł wydać postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych, brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Pozostaje możliwość prowadzenia postępowania uregulowanego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedstawione stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji obu organów, a czyniąc to naruszył przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd ten mógł jedynie w uzasadnieniu wskazać organom obu instancji zastosowanie procedury legalizacyjnej wskazanej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie podanie w orzeczeniu PINB w S. z dnia [...] listopada 2014 r. jako podstawy odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego było jak najbardziej właściwe, granice działania organu I instancji zakreślone zostały bowiem poprzez jednoznaczne żądanie strony "wstrzymania wszelkich robót budowlanych związanych z przesunięciem budynku do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem". Organy obowiązane były zatem do wydania postanowienia odmownego w sytuacji, gdy po ustaleniu stanu faktycznego i jego analizie pod kątem istnienia sytuacji wymienionych w pkt. od 1-4 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem Państwa E. T.i L. A. T. okazało się niemożliwe.

Wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania robót budowlanych - gdy brak jest faktycznych podstaw do jego wydania - nie oznacza natomiast, co do zasady, że nie jest możliwe kontynuowanie postępowania naprawczego poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem, jeśli Sąd I instancji przyznał, że co prawda organ nie musi wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, skoro już zostały zakończone, to nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego, lecz powinien się ograniczyć tylko do wskazania, że organy powinny kontynuować postępowanie naprawcze, wskazując przepisy na podstawie których powinno być ono kontynuowane.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z przedmiotową inwestycją (tzw. szybki tramwaj) regulowaną przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a wypływa to twierdzenie z analizy przepisu art.11f ustawy, zgodnie z którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera otwarty katalog elementów, które powinny się w niej znaleźć oprócz wymienionych w ust.1 pkt 1-8 (a-h). W decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na budowę tzw. szybkiego tramwaju, zawarte jest zezwolenie na operację przesunięcie zabytkowego budynku przy ul. [...] w S., jako ich integralna część.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 tej ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie oznacza to jednak możliwości zastosowania pozostałych przepisów ustawy Prawo budowlane.

W sprawie ze skargi kasacyjnej, w której zapadł wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14, decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zakwestionowana została tylko w części, a Sąd stwierdził naruszenie prawa. Nie nastąpiło zatem wyeliminowanie decyzji Prezydenta Miasta S. i Wojewody Zachodniopomorskiego o zezwoleniu na przedmiotową inwestycję, a tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku co do kontynuowania postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, Należy więc stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] w S. wniosło jej oddalenie, wskazując, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stowarzyszenie wniosło o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiona została także przez skarżących E.T. i L. A. T., którzy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Wskazać należy także, że ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, podając jednocześnie, że zgłoszone zostały w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego. Dalej zarzucono Sądowi I instancji obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., gdy tymczasem kontrolowane rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów k.p.a.

Następnie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez WSA w Szczecinie przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie precyzując jednak, czy naruszenie to miało miejsce wskutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Na koniec zarzucono naruszenie przepisów art. 11i ust. 1, art. 11g ust. 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 36a ust. 2 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, także nie wskazując, czy naruszenie to miało miejsce wskutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Należy w tym miejscu podkreślić, że wskazane przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie były podstawą wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć. Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika także, że WSA w Szczecinie nie rozważał ani treści tych przepisów, ani możliwości ich zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W rezultacie nie mogło dojść do ich naruszenia.

Zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Jednakże w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie wskazań wynikających z uzasadnienia przedmiotowej uchwały. W przekonaniu składu orzekającego NSA nie jest bowiem możliwe samodzielne zidentyfikowanie treści postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez WSA. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, co w istocie jest treścią postawionych przez jej autora zarzutów. Skarga kasacyjna w opisanym wyżej kształcie nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku. Za utrwalony bowiem należy uznać pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego (zob. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 759.

Z tych względów trzeba uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i stosownie do art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało w oparciu o przepis art. 204 pkt. 2 P.p.s.a.