Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1354/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 155, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1226/12 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1226/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W toku postępowania ustalono, że E. D. w dniu 28 grudnia 2007 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o pozwolenie na użytkowanie hali produkcyjnej w imieniu Przedsiębiorstwa [...], określonego jako właściciel obiektu. Do wniosku dołączyła inwentaryzację powykonawczą oraz protokół odbioru instalacji elektrycznej. W treści wniosku znalazło się oświadczenie, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126), udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. [...], gm. R.

W piśmie z dnia 14 listopada 2008 r. adresowanym do organu stopnia powiatowego A. W. wskazała, że współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczyła powyższa decyzja są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do wystąpienia A. W. dołączyła wypisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości K., z których wynikało, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W. Kolejne pismo A. W. z dnia 1 grudnia 2008 r. stanowiło o tym, że wystąpienie z dnia 14 listopada 2008 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskująca oświadczyła, że we wniosku o pozwolenie na użytkowanie hali produkcyjnej złożonym przez D. W. znajdują się liczne uchybienia. Wnioskująca oświadczyła, że D. W. podał nieprawdziwe informacje odnoszące się do czasu budowy legalizowanych budynków (a więc także co do właściciela, który je budował). Dodatkowo wskazała, że mapa, na której wyrysowane były budynki do legalizacji, ma inne numery działek i inne podziały niż mapa sporządzona przez tę samą firmę geodezyjną, znajdującą się w Gminie R. Natomiast mapa w Urzędzie Gminy w R. zawiera takie same podziały i numery ewidencyjne działek jak mapa otrzymana ze Starostwa Powiatowego z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] r. postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] i udzielił Przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjnej o wymiarach 9,30 x 33,00 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w m. K. [...], gmina R..

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. złożył pełnomocnik T. Z. oraz A. W.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia powyższych odwołań, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] r. wniósł D. W.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji, w przedmiocie której toczyło się postępowanie w trybie wznowienia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. W.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] r. i stwierdził wydanie decyzji GINB z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

A. W. zaskarżyła powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 93/12 oddalił skargę.

Po zakończeniu powyższego postępowania oraz rozpatrzeniu odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu szczebla powiatowego wydana została w trybie art. 155 k.p.a.

Decyzja ta zapadła w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...]. Zdaniem organu rodzaje decyzji, którymi może zakończyć się postępowanie wznowieniowe określa art. 151 k.p.a.

Organ podkreślił, że kluczowym w sprawie jest to, że system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Każdy tryb nadzwyczajny zmierza do usunięcia jedynie określonego rodzaju wadliwości, stąd wniosek, że nie mogą być one stosowane zamiennie. Postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnego weryfikowania decyzji nie może tym samym skończyć się decyzją wydaną w odmiennym trybie. Jak wskazał organ, naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu postępowania nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie prowadzone jest w danym trybie nadzwyczajnym, a zakończone zostanie decyzją wydaną w trybie odmiennym przesądza to o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Co więcej, zdaniem organu II instancji nie jest to jedyna wadliwość wskazanego postępowania. Zaskarżoną decyzją organ stopnia powiatowego uchylił własną decyzję i udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 106, poz. 1126). Charakter tej regulacji jest jednak wyjątkowy – jest bowiem odstępstwem od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i stosowana jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Jedynie spełnienie wszystkich wymaganych ustawą przesłanek uzasadnia działanie organu w powyższym trybie. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu. W ocenie organu II instancji obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności, stanowiąc współwłasność A. W. i D. W. Oznacza to, że wniosek złożony przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa [...] nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie.

Wymaga też podkreślenia fakt, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania został wybudowany w okresie 31 grudnia 1994 r. – 11 lipca 1998 r., gdyż przeczą temu oświadczenia przesłuchanych w sprawie świadków. Zdaniem organu II instancji organ stopnia powiatowego nie przeprowadził postępowania dowodowego, którego celem miało być ustalenie tej kwestii i zweryfikowanie oświadczeń złożonych przez świadków. Co więcej, organ nie ustalił czy rzeczywiście przedmiotowy obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, powstrzymując się od sprawdzenia, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawały rozstrzygnięć odnoszących się do obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. Jest to istotne z tego względu, że tryb postępowania określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.

Nie wykazano też żadnego tytułu prawnego Przedsiębiorstwa [...] do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu Przedsiębiorstwu [...].

Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie winno być przeprowadzone w innym trybie, organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy korzystając ze swych kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, gdyż zagrażałyby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy należało, zdaniem organu, zaskarżoną decyzję uchylić w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia powiatowego.

Na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skargę do sądu administracyjnego złożył D.W. W skardze zarzucił on naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy i w związku z tym nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W przedmiotowej sprawie decyzja taka nie powinna zostać wydana ze względu na to, że istniały podstawy dla umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość. Jest to spowodowane, zdaniem skarżącego tym, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu, które prowadzone było w sposób wadliwy. W tym jednak przypadku o takiej sytuacji nie może być, w ocenie skarżącego mowy, gdyż decyzja PINB w B. z dnia [...] r. odpowiada prawu i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało potwierdzone w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakończonego odmową stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolejnym przepisem, którego naruszenie skarżący zarzucił jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 106 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzeniu postępowania w całości w sytuacji, kiedy zaistniały przesłanki do podjęcia takiej decyzji.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie.

Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, w celu wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w B. z dnia [...] r., nr [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. sygn. II SA/Łd 1226/12, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd zważył, że poza wszelkimi wątpliwościami jest to, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wznowieniu postępowania na wniosek A. W. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ powołał się jednak na art. 155 k.p.a.

Zasadnie zatem, organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji wskazując, że przepis art. 155 k.p.a. określa samodzielny tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej. W związku z tym nie może stanowić podstawy wydania aktu w postępowaniu prowadzonym w innym trybie nadzwyczajnym – w tym przypadku po wznowieniu postępowania, którego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy w celu sprawdzenia, czy wskazana przez stronę wada postępowania – określona w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 – wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania zawiera art. 151 k.p.a.

Sąd wskazał, że wady postępowania, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach uprawniające do wznowienia postępowania, są istotnymi wadami postępowania. Mimo to, fakt ich wystąpienia nie oznacza automatycznie, że wywarły one na decyzję wpływ, który wiązałby się z koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Dokonanie porównania dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania, o których jest mowa powyżej, skutkuje tym, że należy dojść do wniosku, że inne przesłanki warunkują skuteczność ich wszczęcia, co za tym idzie ustawodawca wskazał na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ administracji uprawniony jest wydać po wszczęciu tych postępowań. Sąd podzielił zatem zdanie organu odwoławczego, że nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Dotyczy to także różnic między wznowieniem postępowania a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu, w opinii Sądu nie może odnieść skutku zarzut skargi nieuwzględnienia przez organ odwoławczy wyników postępowania nieważnościowego prowadzonego w sprawie decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 93/12 wyraźnie wskazano, że w toku postępowania nieważnościowego badano jedynie, czy decyzja PINB w B. nr [...] nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym konieczne jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale także ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Jak uznał Sąd, oznacza to, że zarówno przesłanki jak i zakres postępowania po jego wznowieniu jest inny od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Przesłanki te mają charakter samodzielny, nie przenikają się i nie nakładają na siebie. Oznacza to w praktyce, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po wznowieniu postępowania, który to tryb przewiduje własne, zawarte w przepisie art. 151 k.p.a. określonego rodzaju rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 138 § 2, a sprowadzające się do tezy, że z uwagi na zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. nr [...] wznowienie postępowania zakończonego tą właśnie decyzją jest bezprzedmiotowe. Wcześniejsze postępowanie nieważnościowe nie ma zdaniem Sądu znaczenia.

W takiej sytuacji w ocenie Sądu art. 138 § 2 k.p.a. stanowił prawidłową podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że organ II instancji dostrzegł także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który wykracza poza jego uprawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. II SA/Łd 1226/12 wniósł D. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia:

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe,

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania,

– art. 77, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się m.in. w:

– pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/12,

– pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w B. z dnia [...] r. nr [...] (którą PINB w B. uchylił następnie swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 93/12,

– pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody- nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

A. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna, która w istocie stanowi powtórzenie zarzutów zamieszczonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pełnomocnik D. W., autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, opiera się na błędnym założeniu, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze we wszczętym postępowaniu wznowieniowym.

Po pierwsze należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania wznowieniowego, chociaż oba te postępowania są zaliczane do tzw. trybów nadzwyczajnych. Nie są to jednak postępowania konkurencyjne względem siebie, czy też wzajemnie się wykluczające, o czym mogą świadczyć przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczone w art. 156 § 1 k.p.a. i przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.), w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1, OSP 1992, nr 5, poz. 120, glosy B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, s. 248). Nie można również wykluczyć odwrotnej sytuacji kiedy to najpierw zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie zostanie wznowione postępowanie administracyjne w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej. W takim przypadku należy jednak zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, eliminacja z obrotu prawnego tego aktu następuje ze skutkiem ex tunc.

Jak wynika z utrwalonego od lat orzecznictwa sądowego, okoliczności wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 637/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45; wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 5/93, niepubl.).

O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego można by mówić jedynie w sytuacji, kiedy wcześniej zostałaby stwierdzona ostatecznie (prawomocnie) nieważność decyzji, w sprawie której wznowiono postępowanie administracyjne.

Żadna jednak z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w tej sprawie, nie było więc podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego.

Poza tym należy zauważyć, że postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, następnie wznowione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego decyzja podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczyło decyzji z dnia [...] r.

Prawomocny wyrok, który zapadł w tej sprawie, nie wiąże na zasadzie art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od postępowania wznowieniowego. Nie można też wyroku sądowego, który zapadł w innej sprawie administracyjnej traktować jako dowodu z dokumentu w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej że kontrola sądowa w obu tych postępowaniach dotyczyła różnych decyzji administracyjnych.

Natomiast postępowanie wznowieniowe, w którym zapadła decyzja kasacyjna Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu, dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję z dnia [...] r. i udzielającej pozwolenia na użytkowanie skarżącemu ponownie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, biorąc pod uwagę przesłanki procesowe i materialnoprawne odnoszące się do wydania decyzji z dnia [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Po pierwsze, należy zauważyć, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. jak i następna decyzja z dnia [...] r. zostały wydane na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). Był to przepis szczególny, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej w ściśle określonych warunkach, z których wszystkie jednocześnie musiałyby być spełnione. W świetle wyjaśnień składanych przez A. W. i T. Z. w swoich pismach do organów, musi budzić poważne wątpliwości, czy w tym przypadku mogły mieć zastosowanie ww. przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r., skoro nie wyjaśniono dokładnie kiedy powstał obiekt budowlany, czy jest rzeczywiście w całości lub części samowolą budowlaną, kto był inwestorem i kto jest właścicielem. Niewyjaśnienie tych wszystkich okoliczności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wydającego dwukrotnie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, wymagało wydania, jako jedynie prawidłowej, decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mówiąc już o tym, że w takim stanie faktycznym sprawy, przy tylu wątpliwościach, nie można było wydać decyzji w oparciu o przepisy art. 146 § 2 k.p.a., a już na pewno nie na podstawie art. 155 k.p.a., który to przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia przepisów art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. zamieszczony w skardze kasacyjnej, powinien być skierowany w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, a nie w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż Sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie (wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., II OSK 2130/10; 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12; 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony żaden z przepisów postępowania – KPA, tym samym nie został też naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.