Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1465/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 roku sprawy ze skargi E. S., D. S. na uchwałę Rady Gminy Grudziądza z dnia 18 lipca 2013 r. nr XXXII/211/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarżący D. S. i E. S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej powoływana jako u.s.g., w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 5 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływane jako p.p.s.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że pismem z dnia [...] sierpnia 2013r., dostarczonym do Urzędu Gminy G. dnia [...] sierpnia 2013 r., wezwali Radę Gminy G. do usunięcia stwierdzonych uchybień, rażąco obrażających stosowne przepisy prawa. Na powyższe wezwania właściwy organ nie udzielił skarżącym stosownej odpowiedzi.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale:

1) Naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, 5 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), dalej powoływana jako u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w zmianie studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także uwarunkowań zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia.

Wójt Gminy G. przyjął błędne założenia co do utrzymania sposobu przeznaczenia i zagospodarowania działek nr [...],[...], [...] w obrębie B. B. Utrzymanie funkcji produkcyjnej na ich terenie było wynikiem braku uwzględnienia uwarunkowań dotyczących dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska oraz wymogów jego ochrony, a także uwarunkowań zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Aktualnie teren ww. działek pokryty jest drzewostanem w różnym wieku, z czego połowa całego obszaru stanowi las mieszany w wieku ok. 40 lat. Teren ten stanowi zwarty i jednolity teren leśny połączony z lasem państwowym.

Powyższe oznacza, że teren ten jest lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59).

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) określa w § 3 ust. 1, że "dane zawarte w materiałach planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy." W tym przypadku nie można uznać, że dane zawarte w materiałach planistycznych były aktualne. Wobec tego część graficzna uchwalonego studium, a także części opisowa studium dotycząca przedmiotowych działek (str. 34, gdzie przedmiotowe działki zostały określone jako użytki rolne) jest niezgodna ze stanem faktycznym.

Ponadto z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) wynika obowiązek zgłaszania przez właściciela wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy), a właścicielem tego terenu jest Gmina G. Przedmiotowa uchwała narusza w tym zakresie zasady sporządzania studium. Jest niezmiernie istotne, aby ewidencja była zgodna ze stanem faktycznym, gdyż z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Powoduje to także, że podmioty wymienione w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. dokonujące uzgodnień i wydające opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w studium, wydawały swoje uzgodnienia i opinie w oparciu o dane niezgodne ze stanem faktycznym. Wobec tego, że teren ten porośnięty jest lasem, a nie jest gruntem ornym, jak to wynika z dokumentów, które stanowiły podstawę wydania uzgodnień i opinii, a wokół znajdują się zakłady przemysłowe, na terenie których wcześniej dochodziło już do dużych i niebezpiecznych pożarów (zakład produkcji świec), można przyjąć, że projekt nie uzyskałby uzgodnień i opinii. Przedmiotowe działki stanowią grunty leśne, a ich projektowane przeznaczenie pod działalność produkcyjną prowadzi do znacznego pogorszenia walorów przyrodniczych gminy oraz spadku poziomu i jakości życia mieszkańców gminy. Tym bardziej, że obok tych trzech działek istnieją już dwie bardzo duże firmy będące źródłami emisji bardzo dużego hałasu. Studium nie tylko że nie wskazuje żadnych stref ochronnych w stosunku do istniejących zakładów, to jeszcze likwiduje ostatnią naturalną strefę ochronną, jaką jest istniejący las. Dopuszcza przez to do bezpośredniego sąsiedztwa wzajemnie konfliktogennych terenów. Zaprojektowanie terenów produkcyjnych bezpośrednio przy strefie mieszkaniowej stwarza realne, bezpośrednie zagrożenie oddziaływania na mieszkańców, czego skutkiem będą konflikty społeczne. Projekt zmiany studium dopuszcza na terenie działek nr [...],[...], [...] możliwość lokalizacji inwestycji najbardziej uciążliwych dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Takie rozwiązania planistyczne nie tylko uderzają bezpośrednio w lokalną społeczność, ale przede wszystkim prowadzą do degradacji środowiska przyrodniczego, wspólnego dobra wszystkich mieszkańców gminy. Planowane przeznaczenie terenu spowoduje nie tylko degradację środowiska przyrodniczego poprzez likwidację istniejącego lasu, ale również negatywne oddziaływanie na otoczenie wynikające z przekroczenia standardów środowiskowych określonych przepisami prawa. Przy lokalizacji zabudowy produkcyjnej wzrasta emisja pyłów i gazów, odorów, hałasu, promieniowania itp., wynikająca ze wzmożonego ruchu pojazdów, związanego z funkcjonowaniem obiektów i urządzeń oraz składowania odpadów i półproduktów na otwartej przestrzeni. Wyżej wymienione czynniki w widoczny i oczywisty sposób pogarszają warunki życia sąsiadów w najbliższym otoczeniu. Tego typu rozwiązanie planistyczne, tj. lokalizacja zabudowy produkcyjnej przy likwidacji istniejącego drzewostanu, nie może znaleźć sensownego uzasadnienia. Przyjęte rozwiązanie naraża zarówno gminę, jak i jej mieszkańców na zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia oraz straty materialne i konflikty społeczne.

Racjonalność przyjętych rozwiązań planistycznych podważa również fakt, że na terenie analizowanych działek oprócz istniejącego drzewostanu jest zlokalizowana infrastruktura techniczna, tj. gazociąg wysokiego ciśnienia oraz napowietrzne linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia. Taki stan zagospodarowania tego obszaru powoduje, że potencjalna wartość inwestycyjna tego terenu jest stosunkowo niewielka, a więc korzyści finansowe, które mogą stanowić argument dla władz gminy, są również znikome. Tylko niewielka część całego terenu nadaje się pod projektowane przeznaczenie terenu, a więc zasadność przeznaczenia tego obszaru pod działalność inwestycyjną kosztem degradacji środowiska przyrodniczego, tym bardziej budzi wiele wątpliwość. Ponadto przedmiotowy teren pomimo tak dużego nagromadzenia sieci przesyłowych, nie jest wyposażony w zbiorczą kanalizację sanitarną. Przeznaczenie tego terenu pod uciążliwą działalność produkcyjną bez zbiorczej kanalizacji sanitarnej stoi w sprzeczności z zasadami ochrony środowiska przyrodniczego, które zostały określone w zmianie studium.

Wyżej przytoczone argumenty stanowią, w ocenie skarżących, istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

2) Naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez wskazanie terenów, na których rozmieszczone będą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 4000 m2, które miały być wyznaczane w studium. Rzeczona ustawa została w całości wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. uznana za niezgodną z Konstytucją i utraciła moc prawną. Przedmiotowa zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 100 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunały Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego. Tym samym należy przyjąć, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. odzyskał brzmienie sprzed nowelizacji. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, obowiązującym do zmiany wprowadzonej przepisami ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym między innymi obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

3) Naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wykroczenie przez organy gminy poza ustawowo określone kompetencje działania i dokonanie w studium ustaleń, które przypisane zostały wolą ustawodawcy do pomieszczenia w innych opracowaniach planistycznych.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 cyt. u.p.z.p., w studium obowiązkowo określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie przepis § 6 pkt 2 cyt. rozporządzenia, stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Tymczasem przedmiotowe studium nie spełnia powyższych wymogów, bowiem: 1) względem powierzchni biologicznie czynnej wyznacza tylko w przypadku "Strefy A. urbanizacji" i "Strefy B. sadniczo-rolniczo-leśnej" minimalne powierzchnie biologicznie czynne, co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium; 2) określa minimalne powierzchnie działek budowlanych, co, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest przedmiotem ustaleń planów miejscowych, szczególnie zaś nie może stanowić przedmiotu ustaleń studium; 3) określa wskaźniki intensywności zabudowy, co również jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium.

4) Naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie właściwości organu.

Za wadliwie bowiem przyjąć należy zamieszczania w jednym ogłoszeniu informacji wynikających z przepisu art. 11 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz z przepisu art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Wzory ogłoszeń zamieszczanych zgodnie z przywołanymi przepisami art. 11 pkt 1 i 10 zostały określone odpowiednio załącznikami nr 1 i 5 do przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skoro zatem ustawodawca jasno określił wzory ogłoszeń, o których mowa we wskazanych przepisach art. 11 pkt 1 i 10, to pomieszczenie w tymże ogłoszeniu innych informacji stanowi o modyfikacji wzoru ogłoszenia, tym samym o przekroczeniu przez Wójta Gminy G. swej ustawowej kompetencji oraz naruszeniu zasady legalizmu wyprowadzonej z przepisu art. 7, a także naruszeniu właściwości organów właściwych do określenia wzoru rzeczonych ogłoszeń.

5) Naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez powoływanie się na nieobowiązujące przepisy prawa, niewłaściwe określenie obszarów, dla których zachodzi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych oraz brak wskazania na załączniku graficznym obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych.

Organ sporządzający studium wskazał w tekście dokumentu obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenów, dla których brak jest takiego obowiązku wynikającego z aktualnych przepisów odrębnych. W aktualnym stanie prawnym nie ma obowiązku sporządzania planu miejscowego dla terenów górniczych, jak również w przypadku przeznaczenia gruntów rolnych klas I, II, III o powierzchni powyżej 0,5 ha.

Organ sporządzający studium powołuje się na nieobowiązujące przepisy prawa i cytuje nieobowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz nieobowiązujące Prawo górnicze i geologiczne. Stanowi to istotne naruszenia zasad sporządzania studium, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. organ winien wskazać obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium jest brak oznaczenia przedmiotowych obszarów na rysunku studium.

Ponadto organ na załączniku graficznym wyróżnił jedynie obszary, dla których zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zupełnie pomijając obszary, dla których zachodzi taki obowiązek.

6) Naruszenie przepisu art. 9 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wykroczenie ustaleniami studium poza obszar administracyjny gminy oraz naruszenia przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego wyznaczenia na rysunku studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

W przypadku lokalizacji na rysunku studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW organ użył w legendzie sformułowania "Obszary lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz ze strefą ochronną". Integralną częścią tekstu studium jest załącznik graficzny, który winien być spójny z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. organ sporządzający studium winien jednoznacznie określić na rysunku studium rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.

Istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium jest wykroczenie ustaleniami poza granice administracyjne gminy. O ile wykroczenie poza te granice istniejących obiektów infrastrukturalnych znalazło swoje uzasadnienie w tekście studium, gdzie mówi się o ich powiązaniach lokalnych i ponadlokalnych, o tyle nie może być miejsca na czynienie ustaleń poprzez wykraczanie strefą ochronną elektrowni wiatrowych na teren gminy sąsiedniej. W żadnym razie nie można uznać, że poczynione ustalenia mają charakter ponadlokalny i uprawniają organ sporządzający studium do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu sąsiedniej gminy. Art. 9 ust. 3 u.p.z.p. jasno przesądza, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dalej skarżący wywodzili, że są właścicielami zabudowanych działek o funkcji mieszkaniowej nr [...] i [...] sąsiadujących z działkami nr [...],[...], [...] położonych w B. B., dla których uchwalone przez Radę Gminy G. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przewiduje funkcję produkcyjną.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego poprzez dokonywanie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości (vide wyrok WSA z dnia 19.03.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/06, Lex 497584). Ponadto władze Gminy G. przeprowadzają obecnie procedurę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...],[...], [...].

Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stąd zawarte w nim ustalenia ingerują w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy stwierdzić, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zapisów przedmiotowego studium, są bowiem właścicielami działek położonych na terenie wsi B. w sąsiedztwie działek nr [...],[...],[...]. Z kolei naruszenie interesu prawnego skarżących wynika z art. 64 § 2, art. 7, art. 5 Konstytucji, z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, a także art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150).

Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące treści i wykonywania własności przewidują, że właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Powinien jednak (art. 144 k.c.) przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Właściciele działek sąsiednich na podstawie tego przepisu mają prawo żądania także zaniechania czynności przygotowawczych niezbędnych do przeprowadzania zakazanych immisji.

Las rosnący obecnie na działkach nr [...],[...], [...]stanowi barierę ochroną przed szkodliwymi emisjami hałasu, pyłów i innych zanieczyszczeń z usytuowanych w pobliżu dużych zakładów dla nieruchomości sąsiednich (należą do nich nieruchomości skarżących), na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa. Funkcja ochronna nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...], [...] wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (jako lasu) i stosunków miejscowych.

Pozostawienie w operacie ewidencji gruntów dla działek [...],[...], [...] klasyfikacji jako gruntów ornych klasy VI pozwala władzom gminy przy uchwalaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. i przyjęciu w tych dokumentach dla tego terenu funkcji produkcyjno-składowo-magazynowej, na ominięcie procedur, które musiałyby być zastosowane, gdyby grunt ten zgodnie ze stanem faktycznym był sklasyfikowany jako las.

Biorąc pod uwagę, że władze Gminy G. występują tu w podwójnej roli jako reprezentant właściciela nieruchomości (Gminy G.) oraz organ, który realizuje władztwo planistyczne gminy na tym terenie, niedopełnienie ustawowego obowiązku zgłoszenia zmiany danych w ewidencji gruntów stanowi naruszenie prawa i naruszenie interesu prawnego skarżących wynikających z art. 144 kodeksu cywilnego, ponieważ stanowi to czynności przygotowawcze do zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, gdyż władze Gminy G. zamierzają usunąć drzewa rosnące na działkach [...],[...], [...]. Bez usunięcia tych drzew gmina nie może zrealizować swoich celów inwestycyjnych na tych działkach, z uwagi na przebiegającą przez te działki infrastrukturę techniczną: gazociąg i linie energetyczne.

Ponadto z art. 64 § 2 Konstytucji wynika, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przeznaczenie lasów na cele nieleśne podlega ustawowej ochronie wynikającej między innymi z ustawy o lasach, a także w ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Zmiana lasu na inne cele jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych i wymaga przeprowadzenia odpowiednich procedur przewidzianych przepisami prawa. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z natury swej ograniczają prawo własności przez przyznanie władzom gminy władztwa planistycznego, ale władztwo to musi być realizowane w granicach dopuszczonych przez prawo i nie może prowadzić do naruszenia innych przepisów albo do ich celowego obejścia. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem studium, muszą być zgodne z przepisami innych ustaw, inaczej stanowią naruszenia prawa i mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Należy także zaznaczyć, że przepisy ochronne dotyczące gruntów leśnych stanowią także prawnie dopuszczalne ograniczenia w dysponowaniu przez właścicieli tych nieruchomości, gdyż ustawodawca przy ich uchwalaniu kierował się celem zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (art. 7 ustawy o lasach). Muszą one być także uwzględnione przy uchwalaniu studium, bo także stanowią ograniczenie władztwa planistycznego gminy. W związku z tym jako właściciele działek sąsiednich skarżący mają prawo żądać, aby właściciel działek [...],[...], [...], czyli władze Gminy G., powstrzymywały się od działań (niezgodnych z prawem), które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.), polegającą na przeznaczaniu nieruchomości leśnej na cele produkcyjne, bez zachowania przepisów ochronnych dotyczących tych gruntów i innych przepisów prawnych wynikających z aktualnego zagospodarowania tych działek jako lasu (zasadą jest ochrona gruntów leśnych, a ich przeznaczenie na inne cele stanowi wyjątek).

Przyjęte przez Radę Gminy w G. rozwiązanie planistyczne działek nr [...],[...],[...] narusza także art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi podstawę sporządzania m.in. kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. W studium, zgodnie z powołanym przepisem w szczególności:

określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu;

ustala się warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska.

Ponadto przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych.

Z kolei z art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Rada Gminy uchwalając studium naruszyła także te przepisy, nie uwzględniając zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, gdyż na terenie przedmiotowych działek stwierdzono występowanie wielu gatunków chronionych, wobec tego przyjęcie dla wskazanego obszaru funkcji produkcyjnej przeczy tym zasadom i narusza przepisy związane z ochroną gatunków chronionych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na brak po stronie skarżących interesu prawnego. Interes ten winien być wskazany konkretnie w sposób zindywidualizowany, osobisty interes skarżących, który powinien wynikać z określonego przepisu prawa i powinno nastąpić niewątpliwie jego naruszenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności między rejestrem gruntów a faktycznym użytkowaniem organ stwierdził, że nie są one przedmiotem rozstrzygnięć studium, przedstawia kierunki rozwoju dla różnych funkcji, a szczegółowe rozwiązania zawierać powinien plan miejscowy, na podstawie całego studium. Studium zawiera szereg wytycznych dla sporządzanych planów miejscowych, np. w zakresie rozwiązań gospodarki wodno-ściekowej, wskazywania stref ochronnych wokół zakładów, wskaźników urbanistycznych, konieczności uwzględnienia ewentualnej uciążliwości zakładów dla środowiska. Dopiero na etapie planu miejscowego określa się przeznaczenie terenu i sposoby jego zagospodarowania, a także uwzględnia się informacje dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych ( np. informacje z rejestru gruntów) oraz stanu faktycznego i prawnego otoczenia nieruchomości objętych planem miejscowym. W studium uwzględnione zostały uwarunkowania mające wpływ na zagospodarowanie tego terenu i jego najbliższego otoczenia, oczywiście z uwzględnieniem skali opracowania. Niewątpliwie jednym z najważniejszych elementów przyszłego przeznaczenia działek jest stan własności, aktualna funkcja terenu oraz uzbrojenie.

Należy podkreślić, że wskazany na rysunku Studium kierunek rozwoju dla działek [...],[...] i [...] pod funkcję produkcyjną nie stanowi o jego przeznaczeniu oraz zasadach zagospodarowania, które to stanowi przedmiot planu miejscowego.

Konflikt dotyczący konkretnych działek w B. jest sprawą wymagającą indywidualnego rozpatrzenia, ponieważ dotyczy innej wizji zagospodarowania działek będących własnością Gminy G. przez mieszkańców tej części gminy. Żądanie "zmiany przeznaczenia działek nr [...],[...], [...] w obrębie B. z funkcji produkcyjnej na przyrodniczą (las)" nie może być przedmiotem studium, gdyż nie ma tu podstawy do dokonania takiej zmiany. Należy podkreślić, że w obowiązującym do dnia [...] lipca 2013 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., tj. uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...].02.2000 r. nieruchomości te miały wskazaną funkcję produkcyjną (istniejąca i projektowana zabudowa produkcyjno-składowo-usługowa), która z pewnością była lub powinna była być brana pod uwagę przez inwestorów lokujących swoje zakłady w B., czy mieszkańców gminy przy osiedlaniu się w tym rejonie. Trzeba jeszcze dodać, że jako uwarunkowanie uwzględniono w studium wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W obecnym studium dla analizowanych dziełek w obrębie B. nie nastąpiła zmiana funkcji (istniejąca i projektowana zabudowa produkcyjna).

Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8.12.2010 r., II SA.Kr 713/10 organ stwierdził, że "Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania."

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ szczegółowo ustosunkował się do kolejnych zarzutów w niej podniesionych.

Na rozprawie dnia 12 lutego 2014 r. skarżący podtrzymali skargę. Ponadto reprezentujący ich pełnomocnik potwierdził, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie skargi wykraczającym ponad jej pkt 1 jest niemożliwe i zwrócił uwagę na możliwość stwierdzenia nieważności studium w części. Skarżący potwierdzili również, że w dacie, kiedy nabywali swoje nieruchomości, z którymi sąsiadują działki nr [...],[...] i [...], obowiązywało już "stare" studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała NSA z dnia 2.04.2007 r., sygn. II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). Termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie zachowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Gminy G. w dniu [...] sierpnia 2013 r., a skargę wniesiono w dniu [...] października 2013 r., przy czym Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Skarżący zatem dotrzymali ww. 60-dniowego terminu do wniesienia skargi.

Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia interesu prawnego tą uchwałą. Rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej kolejności wymagało zatem oceny spełnienia tej przesłanki, a analiza prawidłowości podjętej uchwały nastąpić mogła dopiero po wykazaniu zaistnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego podjęta uchwałą.

Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy podkreślić różnicę pomiędzy tymże studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza (por. wyroki NSA z dnia 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 oraz z dnia 2.07.2009 r., sygn. akt II OSK 414/09 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2.11.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15.102008 r., sygn. II SA/Po 443/08 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd, iż uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako wewnętrznego aktu planistycznego, wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem przede wszystkim pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 3.08.2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 - dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zwrócić uwagę na to, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium.

Oceniając stopień związania studium i planu należy zatem mieć na uwadze, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest zatem uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX nr 1217253). Mieć zatem należy zawsze na uwadze to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona przez skarżących w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na uchwałę Rady Gminy G. podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy była co do zasady dopuszczalna.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ.: LEX Nr 53376; wyrok NSA z dnia 14.03.2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ.: LEX Nr 81964).

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z 19.06.2012 r., sygn. II OSK 790/12, publ.: LEX Nr 1212683).

Uzasadniając wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, skarżący wywodzili przede wszystkim, że naruszenie ich interesu prawnego wynika z faktu sąsiedztwa z działkami nr [...],[...] i [...], które mają być przeznaczone na cele produkcyjne lub usługowe (vide pkt 15, s. 225 studium). W związku z tym w dalszej części uzasadnienia Sąd dokona analizy skargi w tej części.

W ocenie Sądu, analiza treści skargi w tym zakresie i zapisów zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazali, aby przysługiwała im legitymacja do zaskarżenia uchwały. Przedstawiona przez skarżących argumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że wykazali oni naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy zauważyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r., sygn. II SA 1410/01, publ.: LEX Nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9.11.1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170).

Z podanych przez skarżących okoliczności nie wynika naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wykazali bowiem, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazali również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia ich konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nich pewnych obowiązków. Zaskarżone zapisy uchwalonego studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżących. Dopiero bowiem w uchwalonym na jego podstawie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada zdefiniuje, w jaki sposób będą wykorzystywane działki nr [...],[...] i [...], a przede wszystkim określi dokładne granice obszarów przeznaczonych pod działalność usługową lub produkcyjną. Dopiero zatem na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie w sposób wiążący ustalone, w jak sposób Rada postanowi wpłynąć na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności ich działek. W niniejszej sprawie zatem to dopiero uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc wydany na podstawie u.p.z.p. akt prawa miejscowego, ukształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości należących do skarżących (por. wyrok NSA z dnia 17.05.2012 r., sygn. II OSK 529/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz wyrok NSA z dnia 6.03.2012 r., sygn. II OSK 2687/11, publ.: LEX Nr 1138193). Może się bowiem okazać, że uchwała taka będzie przewidywała na analizowanym terenie jedynie działalność usługową, podczas gdy skarżący upatrywali potencjalnego naruszenia ich praw w przypadku prowadzenia tam działalności produkcyjnej.

Podkreślić trzeba, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie możliwości stwierdzenia naruszenia prawa przy uchwalaniu studium w przypadku, gdy zapisy takiego studium bezpośrednio odnoszą się do nieruchomości będących własnością skarżących, np. poprzez zakaz zabudowy takiej nieruchomości, czy też przeznaczenie jej na jakiś konkretny cel. Zaskarżona uchwała w taki sposób nie ma wpływu na nieruchomości skarżących. Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27.04.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 56/10 (opubl.: LEX nr 1128602), "Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Spadek (...) atrakcyjności nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g."

Dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem interesu prawnego skarżących jest okoliczność, że już w dacie, kiedy kupowali oni swoje nieruchomości, obowiązywało studium, którego treść była, co jest w sprawie bezsporne, tożsama z treścią zaskarżonej części uchwały, tj. w zakresie przeznaczenia działek [...],[...] i [...]. Zatem skarżący musieli, a przynajmniej dochowując należytej staranności, powinni wiedzieć, że w ich sąsiedztwie mogą powstać zakłady produkcyjne, a zaskarżona uchwała niczego w tym zakresie nie zmienia.

Część argumentów skarżących dotyczy zmiany przeznaczenia ww. działek. W ich ocenie mają one charakter leśny, a nie rolniczy. Należy podkreślić to, że zapis studium nie ma żadnego wpływu na ocenę ich faktycznego przeznaczenia. Gdyby bowiem okazało się, że analizowane działki stanowią las, wówczas zaskarżony zapis studium nie powoduje w żaden sposób tego, że nie będą miały zastosowania stosowne przepisy dotyczące ochrony gruntów mających taki właśnie charakter. Aby więc dokonać zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, nie wystarczy wpisanie tego w studium, lecz konieczne jest zastosowanie stosownych przepisów, w szczególności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Może więc okazać się, że pomimo istnienia zapisu w studium dotyczącego przeznaczenia terenu na cele usługowe i produkcyjne, nie będzie takiej możliwości z uwagi istnienie na tym terenie lasu.

Należy również podkreślić również, że dopóki ustalenia zaskarżonego studium nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione i doprecyzowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą one stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (tak też NSA w wyroku z dnia 30.05.2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX Nr 1217253).

W świetle powyższych rozważań dotyczących zapisów w studium dotyczących terenów sąsiadujących z nieruchomościami skarżących, tym bardziej nie wykazali oni istnienia po swojej stronie interesu prawnego w zakresie pozostałych zarzutów zawartych w pkt 2-6 skargi, które dotyczą nieruchomości nie będących własnością skarżących ani też z nimi sąsiadujących. Zresztą sam pełnomocnik skarżących na rozprawie potwierdził tę okoliczność.

Brak wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (w tym również procedury dotyczącej jej uchwalania). Dopiero pozytywne ustalenie istnienia legitymacji czynnej skarżących otwierałoby drogę do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Procedura planistyczna może być kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny. Jak podkreślił bowiem NSA w wyroku z dnia 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 (publ.: LEX Nr 437511), dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. także wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r., sygn. II OSK 574/12, publ.: LEX Nr 1217253).

Reasumując, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.02.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2010 r., sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Takie rozumienie legitymacji skarżących znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Wskazać nadto należy, że w dniu 16.09.2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008 Nr 7, poz. 121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.