Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 66/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2 w zw. z  art. 3  pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28 w zw. z  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2776/15 w sprawie ze skargi M. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2776/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M. J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] października 2015 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to w uzasadnieniu swego wyroku sąd pierwszej instancji, GINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania gminy [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]ego Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie nieważnościowe organu I instancji. Z dalszych ustaleń tego sądu wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1626 ze zm., "uPb"), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił tej Gminie pozwolenia na budowę polegającej na rewitalizacji Placu Piłsudskiego wraz z budową amfiteatru (wraz z instalacjami) na działkach nr ew. [...], D[...] (k.m.14) położonych w [...]. W źródłowej decyzji Starosta [...] stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXXVIII/325/2005 z dnia 26 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr 131, poz. 3259 z dnia 8 listopada 2005 r. – MPZP). Starosta potwierdził przy tym, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb, obejmuje tylko nieruchomości (działki): [...],[...] (k.m.14) w [...].

W dniu 13 listopada 2014 r. M. J. i S. J. złożyli do Wojewody Śląskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. o pozwoleniu na budowę. We wniosku zarzucono Staroście niewywiązanie się z obowiązku zbadania kwestii zgodności zamierzeń inwestycyjnych Gminy [...] z ustaleniami MPZP.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wojewoda Śląski działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 uPb, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Śląski wskazał, że biorąc pod uwagę opis techniczny przedmiotowej inwestycji, ustalenia MPZP oraz treść art. 3 pkt 4 uPb, nie można podzielić zdania Starosty, że przedmiotowa inwestycja polegała wyłącznie na "rehabilitacji posadzki placu" oraz wyposażeniu terenu w obiekty małej architektury. Zdaniem organu I instancji podstawą do zakwalifikowania obiektu do obiektu małej architektury jest spełnienie warunku zawartego w pierwszym zdaniu powołanego powyżej art. 3 pkt 4 uPb, a mianowicie, że przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielki obiekt. Wojewoda Śląski dokonując oceny stanu faktycznego sprawy wskazał, że inwestycja obejmująca rewitalizację pl. Piłsudskiego wraz z budową amfiteatru o powierzchni 255 m² ze względu na jej żelbetową konstrukcję, gabaryty, głębokość posadowienia, jak również skalę robót, które należało wykonać, nie może zostać zaliczona do tej kategorii obiektów.

Od decyzji Wojewody Śląskiego odwołanie do GINB złożyła Gmina [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. GINB swoje rozstrzygnięcie uzasadniał tym, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotów nie posiadających przymiotu stron. Zdaniem organu II instancji sam fakt, że M.J. i S. J. są właścicielami działki nr ew. [...] w miejscowości [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotom tym przysługuje status stron postępowania dotyczącego źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji przywołał ocenę GINB, wedle której skarżący nie należą do grupy podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 uPb, tj. nie są inwestorami bądź właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, w związku z czym nie mogą z powyższego przepisu wywodzić przymiotu stron. Dokumentacja projektowa inwestycji nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących, jak również nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów. Zdaniem organu II instancji bez wpływu na legitymację procesową skarżących pozostaje także ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP.

Od decyzji organu II instancji skargę do WSA w Warszawie złożyli M. J. i S. J., którzy zarzucili decyzji GINB naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez odmowę uznania ich za strony postępowania, pomimo że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu; kwalifikacja taka jest – zdaniem skarżących – zasadna, gdyż jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, w tym amfiteatru, który ma być wykorzystywany do organizacji imprez masowych, będą narażeni na uciążliwe immisje: hałas i drgania;

2) przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu w całości postępowania organu I instancji, w sytuacji gdy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji;

3) przepisu prawa procesowego, tj. art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 (w petitum skargi nie wskazano aktu normatywnego, na którego jednostki redakcyjne wskazywano) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez zaniechanie zbadania przez organ drugiej instancji zgodności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. z ustaleniami MPZP, co stanowi rażące naruszenie prawa, które GINB powinien wziąć pod uwagę również z urzędu.

W skardze wskazano m. in., że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z pkt. 104 MPZP przewidującym dla obszaru jej realizacji tereny urządzonej zieleni parkowej, a ponadto ustalającym na tym obszarze między innymi zakaz zabudowy, który w ocenie skarżących został naruszony przez uwzględnienie w projekcie budowlanym amfiteatru wraz ze schodami naziemnymi, mającego stanowić zabudowę w rozumieniu powyższego postanowienia MPZP.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko, według którego skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2015 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że po pierwsze, w postępowaniu nieważnościowym jako postępowaniu nadzwyczajnym o przymiocie strony rozstrzyga się na podstawie art. 28 K.p.a., a nie na podstawie mającego węższy zakres art. 28 ust. 2 uPb, ten ostatni przepis stosuje się tylko w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę, a nie w pozwoleniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po drugie – zdaniem tegoż sądu – organ II instancji miał obowiązek zbadać i ocenić, czy pęknięcia ścian w nieruchomości skarżących stanowią wynik nieprawidłowo prowadzonych prac budowlanych, co wskazywałoby na możliwość prowadzenia postępowania o odszkodowanie przed sądem powszechnym właściwym dla spraw o odszkodowanie, czy też wskazane uszkodzenia są konsekwencją błędów projektu budowlanego. Stwierdzenie obowiązku zbadania takiej okoliczności wedle WSA w Warszawie nie przesądza o tym, czy uzasadnia ona zarzut nieważności decyzji Starosty [...]ego udzielającej pozwolenia na budowę. Brak uwzględnienia takiej okoliczności stanowi jednak o naruszeniu przepisów postępowania.

Po trzecie – w ocenie sądu wojewódzkiego – organ II instancji nie dokonał sprawdzenia, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, "rozp. MI z 2002").

Podsumowując, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień organu pierwszej instancji, wskazanych powyżej oraz samodzielnie nie przeprowadził postępowania i nie orzekł co do istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GINB, zaskarżając go w całości.

Wskazanemu wyżej wyrokowi organ zarzuca:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że z uwagi na fakt prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, o uznaniu określonego podmiotu za stronę należy rozstrzygać na podstawie art. 28 K.p.a., podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przymiot strony należy oceniać na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb;

- niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2, § 180 pkt 3 i § 326 ust. 4 pkt 4 lit. c rozp. MI z 2002 polegające na stwierdzeniu, że organ badając posiadanie przez wnioskodawcę legitymacji procesowej w przedmiotowym postępowaniu nie dokonał sprawdzenia, czy w przypadku kwestionowanej inwestycji zostały zastosowane wskazane w tych przepisach normy ochrony przed hałasem, podczas gdy przepisy te w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji nie mogą mieć wpływu na ocenę posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

- niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez błędne wskazanie, że organ drugiej instancji miał obowiązek zbadać i ocenić, czy pęknięcia ścian "w nieruchomościach skarżących" stanowią wynik nieprawidłowego prowadzenia robót budowlanych, czy też uszkodzenia te są konsekwencją błędu projektu, podczas gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do badania tych kwestii i nie mają one znaczenia dla ocen posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w niniejszym postępowaniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 80 K.p.a. oraz 7, 12 § 1, 77 i 107 § 3 K.p.a. w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego nie dostrzegając uchybień w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, samodzielnie nie przeprowadził postępowania i nie orzekł co do istoty sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja organu

odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie była skutkiem dostrzeżenia uchybień organu I instancji, który nie dokonał oceny posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, i dokonania przez organ odwoławczy samodzielnych i prawidłowych na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustaleń w zakresie niezbędnym dla podjętego rozstrzygnięcia, a zatem sąd winien zastosować art. 151 Ppsa i skargę oddalić.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz w przypadku uznania,

że sprawa została dostatecznie wyjaśniona orzeczenie, na podstawie art. 188

Ppsa, o orzeczenie o oddaleniu skargi M. J. i S. J., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W ocenie GINB, nie można zgodzić się z WSA w Warszawie, że w ramach ustalania istnienia interesu prawnego wnioskodawców na tle okoliczności faktycznych podnoszonych w piśmie inicjującym postępowanie nieważnościowe, organ ten miał obowiązek zbadać i ocenić, czy pęknięcia ścian "w nieruchomości skarżących" stanowią wynik nieprawidłowo prowadzonych prac budowlanych, co wskazywałoby na możliwość prowadzenia postępowania o odszkodowanie przed sądem powszechnym właściwym dla spraw o odszkodowanie, czy też wskazane uszkodzenia są konsekwencją błędów projektu budowlanego. Zalecenie to narusza, zdaniem tegoż organu, przepis art. 35 ust. 1 pkt 4 uPb.

Dalej GINB podnosi, że bez wpływu na ocenę przymiotu strony wnioskodawców w niniejszym postępowaniu ma podnoszona przez nich we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego kwestia immisji pośrednich, w szczególności hałasu, których źródłem może być amfiteatr objęty kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Przede wszystkim kasator wskazuje, że należy odróżnić prawne ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości od ograniczeń faktycznych, wynikających np. z faktu hałasu spowodowanego sposobem jego eksploatacji. To czy amfiteatr będzie źródłem hałasu wynikało będzie ze sposobu jego wykorzystywania w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Skarżący kasacyjnie organ, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekł się rozprawy. Pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej wraz z oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 Ppsa).

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

B. Podkreślić wypadnie, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W judykaturze trafnie wskazano, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 682/15, LEX nr 2254588).

W ocenie Sądu w tym składzie, wyrok VII SA/Wa 2776/15 odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Podkreślić zatem należy, iż jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy sprowadzała się do oceny zagadnień materialnoprawnych, a mianowicie do kwestii przymiotu stron u skarżących, będących w postępowaniu administracyjnym wnioskodawcami postępowania o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji – decyzji Starosty [...]ego Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę. Orzekający w I instancji w sprawie administracyjnej – Wojewoda Śląski w istocie zagadnieniu legitymacji skarżących nie poświęcił większej uwagi, przyjmując a priori, że byli oni uprawnieni do wniesienia skutecznego żądania stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. Natomiast organ odwoławczy, po uprzednim sprawdzeniu, że M. J. i S.J. przysługuje prawo własności do sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...] w miejscowości [...], dochodząc do przekonania że wnioskodawcy postępowania nieważnościowego nie są żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 uPb, albowiem brak ma być przepisów w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, które by wprowadzały na terenie tej działki ograniczenia w jej zagospodarowaniu, uznał, że zachodzi podstawa do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie nieważnościowe przed tym organem. Stanowiska tego nie zaakceptował z oznaczonych przyczyn – wskazanych w motywach zaskarżonego wyroku – sąd wojewódzki, uznając iż zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko to, co do kierunku rozstrzygnięcia, choć nie co do wszystkich jego motywów, podziela sąd kasacyjny.

Trzeba jednak oddać GUNB, że trafnie co do reguły organ skarżący kasacyjnie wywodzi, że wniesienie żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wymagało ustalenia statusu wnioskodawców. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., II OSK 534/15, LEX nr 2177614).

D. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, jak to uprzednio wyłuszczono w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

E. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., jak i niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 2, § 180 pkt 3 i § 326 ust. 4 pkt 4 lit. c rozp. MI z 2002 podlegać będą wspólnemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu przepisy uPb w art. 3 pkt 20 definiują jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Uzyskanie statusu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę wiąże się z uzyskaniem uprawnień procesowych umożliwiających ochronę własnego interesu prawnego. Art. 28 ust. 2 uPb stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., nie było zatem uprawnione stanowisko sądu wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku, że skoro toczyło się postępowanie nieważnościowe w stosunku do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tzw. postępowanie nadzwyczajne, to o przymiocie strony należało rozstrzygać na gruncie art. 28 K.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 uPb. Posłużenie się w tej argumentacji poprzez odwołanie się do motywów wyroku w sprawie II OSK 2962/14 jest to tyle chybione, że wyrok ten zapadł w sprawie dotyczącej postępowania scaleniowego, zatem przywołanie tam prezentowanych wywodów w kwestii strony postępowania nieważnościowego nie było trafne, co słusznie skarżący kasacyjnie GINB wytyka. Zwrócić wypadnie uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Zgodzić wypadnie się także z kastorem, że postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, stanowi odrębną sprawę procesową, ale nie zmienia materialnoprawnego charakteru sprawy dotyczącej kontroli legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym legitymację strony postępowania nieważnościowego, prowadzonego na podstawie przepisów art. 156 § 1 K.p.a., którego przedmiotem jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, należało oceniać przez pryzmat treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Podzielić wypadnie jednak stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1399/09, LEX nr 746509, wedle którego nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym.

F. Nietrafność wykładni powyższych przepisów uPb w powiązaniu z art. 28 K.p.a. i słuszność zarzutu jego niewłaściwego zastosowania nie prowadzą jednak – w ocenie sądu kasacyjnego – do wniosku, że zaskarżony wyrok nie odpowiadał, w realiach kontrolowanej sprawy, prawu. Sąd wojewódzki trafnie wskazał, że przy wykładni przepisu art. 28 ust. 2 uPb, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powinno być interpretowane przy uwzględnieniu normy kierunkowej art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, wedle którego z kolei przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego należy zapewnić "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Jako okoliczności, które powinny podlegać badaniu organów, a z których ma wynikać potencjalny przymiot stron skarżących w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, WSA w Warszawie wskazywał pęknięcia ścian w budynku skarżących, a także dokonanie oceny projektu budowlanego w aspekcie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w aspekcie ochrony przez hałasem. W szczególności wskazano, że organ II instancji powinien sprawdzić, czy oddziaływanie amfiteatru na nieruchomości sąsiednie pozostaje w zgodzie z oznaczonymi przepisami rozp. MI z 2002, przewidującymi określony stopień ochrony przed hałasem, przy uwzględnieniu, że nieruchomość skarżących jest wykorzystywana na cele hotelowe i restauracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 4 uPb w tym aspekcie, w jakim sąd wojewódzki oceniając kwestię przymiotu stron postępowania, sugerował obowiązki organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe, gdy idzie o badanie projektu budowlanego w kwestii jego ewentualnych błędów. Trafnie GINB wskazuje w skardze kasacyjnej, że bez znaczenia dla oceny zagadnienia legitymacji strony są kwestie wynikające z etapu realizacji przedmiotowej inwestycji, jak i ewentualne błędy projektanta, na którym spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne. Ponadto z mocy art. 35 ust. 1 pkt 4 uPb wynika, że – przed wydaniem pozwolenia na budowę – organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Regulacja ta oznacza, że nie jest rolą organu, zwłaszcza w aspekcie konieczności dokonania ustaleń odnośnie legitymacji skarżących jako stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, dokonywanie kontroli prawidłowości projektu budowlanego.

G. W kontekście poprzednich stwierdzeń odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, dalsze wywody wypadnie poprzedzić uwagą ogólniejszej natury – zgadzając się co do reguły, że obszar ten, także poprzez ustalenia zawarte w projekcie budowlanym, w pierwszej kolejności wyznacza projektant, to jednak właściwy organ, tak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w odrębnym postępowaniu mającym ocenić legalność takiej decyzji, nie jest tym wskazaniem projektanta czy inwestora bezwzględnie związany. W piśmiennictwie wskazuje się w związku z tym, że organ powinien w tym względzie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, nie będąc w żadnym stopniu związanym deklaracjami inwestora (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, w: Prawo budowlane, Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, s. 292). Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2759/14 (LEX nr 2102233) zasadnie wskazano, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. W wyroku tym eksponowano, że wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania.

H. Trafnie zatem – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w kwestionowanym wyroku zwrócono uwagę na potrzebę uwzględnienia przy dokonywaniu oceny legitymacji skarżących jako stron postępowania w sprawie, zagadnień dotyczących ochrony przed hałasem. Źródłowa decyzja opiewała na udzielenie pozwolenia na budowę m. in. amfiteatru. Pojęcia tego obiektu bliżej przepisy nie wyjaśniają, w załączniku do uPb amfiteatry zostały zaliczone do obiektów "sportu i rekreacji", w potocznym rozumieniu amfiteatr to obiekt, budowla widowiskowa z kolistą lub półkolistą, wznoszącą się do góry widownią. Na taki charakter publicznego miejsca owego amfiteatru wskazuje ponadto treść dokumentacji projektowej, z której wynika, że będzie to miejsce przeznaczone na uroczystości i koncerty plenerowe, trybuny mają pomieścić 140 widzów, teren amfiteatru, w dalszym etapie realizacji projektu rewitalizacji Placu Piłsudskiego w [...] planuje się przekryć zadaszeniem w postaci membrany elastycznej, zawieszonej na stalowej konstrukcji (por. s. 34 projektu budowlanego). W tych realiach zasadnie sąd wojewódzki eksponował, że organ II instancji winien zwrócić uwagę na kwestie związane z zachowaniem norm zawartych w rozp. MI z 2002, a służących zapewnieniu ochrony przed hałasem. Nie jest słuszne stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, aby było to zagadnienie związane wyłącznie li tylko z ograniczeniami faktycznymi wynikającymi z hałasem spowodowanym eksploatacją tego obiektu. Przywołać wypadnie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, z którego wynika obowiązek właściwego organu do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m. in. z wymaganiami ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że źródłem uciążliwości dla użytkowników budynku zlokalizowanego na działce skarżących, mogą być hałas i drgania (wibracje) – § 11 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002. Skoro zatem na nieruchomości skarżących znajduje się budynek, w którym – co niesporne – prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca m. in. na usłudze hotelarskiej, to z uwagi na rodzaj obiektu objętego źródłowym pozwoleniem na budowę – amfiteatr mający służyć prowadzeniu tzw. imprez plenerowych dla dużej ilości osób, M. J. i S. J. byli uprawnienia do domagania się sprawdzenia legalności pozwolenia na budowę, skoro budynek z pomieszczenia przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, do których niewątpliwie należą hałas i drgania.

H. W judykaturze zasadnie wskazywano, że nie można uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie, że będą zachowanie normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 1899/13, LEX nr 1481894). Z tego względu stwierdzenia organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji odnośnie braku przesłaniania projektowanego obiektu amfiteatru budynku skarżących, odpowiedniego zaprojektowania odprowadzenia wód opadowych (notabene kwestionowane przez skarżących wobec faktu podniesienia poziomu terenu), braku pozbawienia skarżących dostępu do szeroko rozumianych mediów, nie muszą prowadzić do tak jednoznacznego wniosku, który został w tej decyzji zaprezentowany, skoro pominięto konkretne parametry i przeznaczenie planowanej inwestycji – amfiteatr na ponad 140 osób z przeznaczeniem na plenerowe imprezy. Równie przekonujące są te stwierdzenia judykatury, w których wskazuje się, że przepisy uPb nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, przy czym eksponuje się konieczność uwzględnienia konkretnych parametrów planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., II OSK 1504/13, LEX nr 1655968).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które - na gruncie konkretnej normy prawa materialnego - mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., II OSK 911/11, z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2209/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

I. Ocena przymiotu stron postępowania u skarżących – M. J. i S. J., wymagała odniesienia się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Przyłączyć wypadnie się do tych wypowiedzi judykatywy, w których eksponuje się, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, LEX nr 1083569). Przy dokonywaniu takiej oceny należy brać pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu, za trafne co do reguły wypadnie uznać spostrzeżenie sądu wojewódzkiego, w aspekcie podnoszonych przez skarżących zarzutów zagrożenia hałasem wynikającym z przewidzianych w amfiteatrze imprez masowych z nagłośnieniem i innym źródłem hałasu, iż organ II instancji nie dokonał sprawdzenia czy w przypadku kwestionowanej inwestycji zostały zachowane przewidziane w rozp. MI z 2002 normy ochrony przed hałasem. WSA w Warszawie wskazywał, że normy takie są w powoływanym akcie zawarte wielokrotnie, w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku wskazano na przepisy § 11 ust. 2 pkt 2, § 180 pkt 3, ale "zwłaszcza § 323 i nast.".

Zwalczając te wywody sądu a quo GINB powołuje się na tezy zaczerpnięte z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2296/10 (LEX nr 1145581), wedle którego przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) statuuje ogólny zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten jest normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających - w uproszczeniu - normy dla danych uciążliwości. W wyroku tym wskazano ponadto, że "Przepisy § 11 ust. 1 jak i § 11 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny dla uznania danej osoby za stronę. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego". GINB powołał niezbyt dokładnie pogląd prezentowany w powyższym orzeczeniu, skoro przywołał w skardze kasacyjnej przepis "§ 11 ust. 2" rozp. MI z 2002, nie zaś, jak w przywoływanym wyroku "§ 11 ust. 2 pkt 3" rozp. MI z 2002, gdzie mowa jest o uciążliwościach w postaci "zanieczyszczenia powietrza". Skarżący kasacyjnie organ nie dostrzegł także, że wyrok II OSK 2296/10 zapadł na tle oceny legalności orzeczeń podjętych w postępowaniu nieważnościowym, których przedmiotem była decyzja o pozwoleniu na budowę płyty obornikowej, zbiornika na płynne odchody zwierzęce oraz silosu na kiszonkę, zaś wypowiadający powyższe tezy Naczelny Sąd Administracyjny – analizując przymiot strony postępowania – koncentrował się na kwestii braku norm określających maksymalne poziomy uciążliwości zapachowych, nie zaś hałasowych. Już tylko ta okoliczność podaje w wątpliwość skuteczność takiej argumentacji skarżącego kasacyjnie organu. Wprawdzie sąd wojewódzki tego nie eksponował, ale nie sposób nie zauważyć, że istnieją w prawie administracyjnym przepisy szczególne, określające dopuszczalne poziomy hałasu, jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (w dacie podejmowania źródłowej decyzji Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826 ze zm.).

Nie mogły odnieść skutku zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na niewłaściwym zastosowaniu § 11 ust. 2 pkt 2 rozp. MI z 2002, skoro z przepisu tego wynika, że do uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, a poza zasięgiem których powinien być wznoszony budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (§ 11 § 1 rozp. MI z 2002), zalicza się "hałas i drgania (wibracje)". Trafnie także wskazał WSA w Warszawie na przepisy zawarte w § 323 rozp. MI z 2002 w aspekcie obowiązku takiego wykonania budynku, który będzie chronił jego użytkowników przed hałasem zewnętrznym. Z § 323 ust. 1 rozp. MI z 2002 wynika, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach, zaś z § 323 ust. 2 pkt 1 rozp. MI z 2002 wynika nakaz chronienia pomieszczeń m. in. w budynkach zamieszkania zbiorowego (czyli m. in. w hotelach – por. § 3 pkt 5 rozp. MI z 2002 – uwaga Sądu) przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku.

Nie da się – w ocenie Sądu – a priori przyjąć, że amfiteatr zaprojektowany na możliwość skorzystania z niego przez dużą grupę osób, przy zapewnieniu co najmniej 140 miejsc siedzących, i z założenia przeznaczony na imprezy tzw. plenerowe, nie będzie generować tego rodzaju uciążliwości, które z kolei wprowadzać będą na działce bezpośrednio sąsiadującej z takim obiektem, gdzie zlokalizowany jest budynek, w którym skarżący świadczą usługi m. in. hotelowe, określone ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Z projektu budowlanego wynika jedynie, że jego autor uznał, że "projektowany teren nie będzie miał negatywnego wpływu na środowisko oraz higienę i zdrowie użytkowników i ich otoczenia" (s. 17 projektu). Kwestia ta pozostała poza uwagą organu odwoławczego. Te okoliczności prowadzą zatem do wniosku, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji w wyroku VII SA/Wa 2776/15 w tym aspekcie, w jakim sąd wojewódzki uznał za konieczne zbadanie zachowania norm ochrony przed hałasem w kontekście udzielenia pozwolenia na budowę amfiteatru na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących uznać należy za prawidłowe.

J. WSA w Warszawie prezentując powyżej wyłuszczone stanowisko (jak w pkt. I niniejszego uzasadnienia) nie ustrzegł się jednak błędów, które trafnie skarżący kasacyjnie organ wypunktowuje. Zasadny jest zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 28 K.p.a. w zw. z § 180 pkt 3 oraz § 326 ust. 4 pkt 4 lit. c rozp. MI z 2002. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do wymogów, jakim powinny odpowiadać instalacje i urządzenia energetyczne w zakresie ochrony przed emisją drgań i hałasu powyżej dopuszczalnego poziomu oraz przed szkodliwym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego, zaś przepis § 326 ust. 4 pkt 4 lit. c rozp. MI z 2002 odnosi się do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynek usługowy skarżących zaś do tej kategorii nie należy. Oczywiście błędne jest stanowisko sądu wojewódzkiego w tej części uzasadnienia wyroku, w której zwrócono uwagę na "argumentacyjną słabość" powołania się przez organ II instancji na wyrok II OSK 12/08 (s. 9 uzasadnienia skarżonego wyroku). Na ten wyrok GINB w zaskarżonej decyzji nie powoływał się, przeto podniesienie takiej kwestii w zaskarżonym wyroku było zupełnie chybione.

K. W konsekwencji powyższych wywodów, skoro – jak to w pkt D niniejszego uzasadnienia wskazano – raz jeszcze wypadnie stwierdzić, iż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów procesowych, ujęte w pkt 2) skargi kasacyjnej.

L. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.