Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1691/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50,183 par.2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 151, 133 par. 1, art. 168 par. 3, art. 190, 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 156 par. 1 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5,7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. XXVI, art. XXXIX par. 3, art. XXXI
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 321
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych.
article: art. XXXVII
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny.
article: art. 140 par. 1 w zw. z art. 235 par. 2, art. 196, 233
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. I. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13 w sprawie ze skarg A. I., I. P. i M. P. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz a) A. I. b) M. P. kwoty po 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdej z nich.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A.I., I.P. i M.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2013 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu bądź organ nadzoru), po rozpatrzeniu wniosków B.J.J., W.M., I.S., S.F.S., A. I., J.R.-H., M.P. i I.P., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 1955 r.) i utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] maja 1955 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] maja 1955 r.) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy (dalej Prezydium RN) odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. S., ozn. nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr 1, 1A, 8, 14, 17, 18, 23 i 28 w budynku posadowionym na działce nr A z obrębu 5-04-07 wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości i udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że w ramach postępowania nadzorczego wszczętego na wniosek T.H., ustalił że powołane orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i prawie użytkowania na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret warszawski bądź dw). Przyznaniu prawa własności czasowej nie "przeciwstawiały" [winno być "sprzeciwiły"] się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 68 – który przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno – oświatowe z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody, dziedzińce, postoje, przejścia dla pieszych do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi. Ogólne przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania nie wyłączało możliwości przyznani[a] byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, a odmienne rozstrzygnięcie w sytuacji braku dokumentów potwierdzających ten cel stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dw.

Odnosząc się do zarzutów właścicieli lokali dotyczących tego, że sprzedaż lokali wywołała niedowracalne skutki prawne, organ wskazał że sprzedaż lokali nr 3, 11, 12, 13, 15, 24, 26 i 27 poprzedzono decyzjami administracyjnymi w tym przedmiocie, więc to te decyzje administracyjne o sprzedaży lokali i oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, a nie decyzje dekretowe są podstawą umów w formie aktu notarialnego. Minister Transportu wskazał, że skutki rozstrzygnięcia nadzorczego nie odnoszą żadnego bezpośredniego skutku prawnego ograniczającego przysługujące aktualnie prawa rzeczowe do nieruchomości.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły:

a) A.I. (sygn. akt I SA/Wa 951/13) zarzucając naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez naruszenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej przez rozstrzygnięcie sprawy naruszenia decyzji dekretowej przez pryzmat odmiennych okoliczności wynikających z dwu odmiennych planów zagospodarowania przestrzennego rzekomo obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji, tj. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odnosząc się do planu ogólnego z 1931 r., a w postępowaniu drugoinstancyjnym odnosząc się do planu z 1949 r.;

- art. 7 ust. 2 dw w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez błędne ustalenie, że istniała możliwość dalszego wykorzystania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, z uwagi na znajdowanie się na nieruchomości budynków o przeznaczeniu mieszkalnym;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dw przez błędne uznanie, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 68, podczas gdy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. nr 58, poz. 523), plan ten uznany został za uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

b) I.P. (sygn. akt I SA/Wa 952/13) zarzucając naruszenie:

- art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa polegające na wybiórczym przeprowadzeniu postępowaniu dowodowego w sprawie przez pominięcie dla oceny legalności decyzji dekretowych z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych, okoliczności stanu faktycznego sprawy tj. że skarżąca nabyła lokal mieszkalny nr 26 w budynku przy ul. S. na podstawie wtórnego obrotu – umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2004 r.;

- błędną wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa przez przyjęcie, że sprzedaż lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz kolejnej osoby nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, skoro skarżąca nabyła lokal na podstawie umowy cywilnoprawnej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie ma możliwości zniesienie skutków tej umowy w ramach postępowania administracyjnego;

c) M.P. (sygn. akt I SA/Wa 953/13) zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147) przez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do lokalu nr 27 położonego w budynku przy ul. S. decyzje dekretowe są nieważne, podczas gdy nie było przesłanek do takiego rozstrzygnięcia;

- art. 7 i 8 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nabycia przez skarżącą należącego do niej lokalu oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu skarżącej, a także wydanie orzeczenia skutkującego ujemnymi następstwami dla skarżącej działającej w dobrej wierze;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 kpa przez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru uznając, że decyzje dekretowe są nieważne.

W odpowiedzi na powyższe skargi organ nadzoru wniósł o ich oddalenie. Również uczestnik postępowania T.H. wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniami z dnia 12 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 952/13 i I SA/Wa 953/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg A.I., I.P. i M.P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 951/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem oceny przez Sąd była decyzja nadzorcza, stwierdzająca, że odmowa ustanowienia prawa własności czasowej poprzednim właścicielom nieruchomości dekretowej była bezprawna. Zdaniem Sądu I instancji powstaje pytanie czy w ramach postępowania, które ocenia czy formalna decyzja o odmowie przywrócenia komuś praw do nieruchomości, a nie pozbawienia prawa na mocy decyzji, konieczne jest w każdym przypadku angażowanie aktualnych właścicieli lokali.

W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie organów i sądów prezentowany jest pogląd, że prócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze.

Kwestia ta wymaga pogłębionej analizy. Wojewódzki Sąd wywiódł, że skoro interes prawny jest pochodną norm materialnoprawnych, to nasuwa się pytanie, jaki związek o charakterze materialnoprawnym zachodzi między ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, a sytuacją prawną obecnego właściciela lokalu nabytego na podstawie odpłatnej umowy zawartej w formie aktu notarialnego i którego prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. Brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny takich właścicieli lokali w badaniu oceny legalności orzeczenia, które odmawiało przyznania prawa własności czasowej. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, jest bowiem interesem indywidualnym, aktualnym, konkretnym i sprawdzalnym obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego (w tym przypadku mogą to być tylko przepisy dekretu warszawskiego).

Sąd I instancji postawił pytanie, jakie skutki prawne dla właścicieli lokali, których prawa chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, będzie miało ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, w jaki sposób może wpłynąć na treść ich prawa do samodzielnego lokalu i związanego w tym udziału w nieruchomości. Decyzja wycofująca z obrotu prawnego decyzję odmowną nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich, a organ nadzoru orzeka jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy przyznania tej własności czasowej. Jej rezultatem nie jest jakiekolwiek skonkretyzowanie stosunku prawnego, którego uczestnikami są osoby trzecie.

Prawa osób, które nabyły lokale, są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze, nie ma żadnego sensu, przy tym podział właścicieli lokali na tych, którzy nabyli je do 1990 r. na podstawie decyzji (poprzedzającej akt notarialny), oraz tych, którzy nabyli je bez poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego decyzji, jest zbyteczny. Decyzje o sprzedaży lokali nie wywoływały żadnego skutku prawnorzeczowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159), w brzmieniu obowiązującym w 1964 r., oraz art. 234 w zw. z art. 158 kc, do ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Aktem kreującym prawo użytkowania wieczystego poprzednika prawnego skarżącej była zawsze umowa zawarta w formie aktu notarialnego, a nie w/w decyzja administracyjna, która stanowiła jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy, która bezpośrednio natomiast nie prowadziła do powstania skutku cywilnoprawnego, na co wskazywano ówcześnie w doktrynie (J. Starościak, Prawne formy działania administracji, [W. Pr.] Warszawa 1957, s. 178 [-179, uw. E b]; A. Wolter, Prawo cywile, s. 299; E. Łętowska, J. Łętowski, Komentarz do uchwały SN z 25 kwietnia 1964 r., [w] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. I, Warszawa 1967, s. 93 i n., i tam cyt. literatura; T. Smyczyński, Skutki cywilnoprawne aktu administracyjnego, s. 39 i nast.).

Po wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 35 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie gdy została wydana decyzja, stwierdzająca, że powódce i jej mężowi zostanie sprzedany lokal w K. za cenę określoną w tej decyzji, rzeczywiście przewidywał, że decyzja administracyjna o sprzedaży lokalu stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Taki tryb sprzedaży lokali przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego potwierdzał też § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. nr 47 poz. 239).

Decyzje takie, jak stwierdził Sąd I instancji, kreowały jedynie po stronie przyszłego nabywcy - najemcy lokalu, roszczenie o nabycie nieruchomości na warunkach określonych w tej decyzji (uchwała SN z: 5.5.1993 r. III CZP 53/93 OSP 1994/6/109; 2.8.1994 r. III CZP 96/94 OSNC 1995/1/11; 11.3.1994 r. III CZP 17/94 OSNCP 1994/10/185; 17.12.1996 r. III CZP 122/96, OSNC 1997/3/28; 7.5.1998 r. III CZP 14/98, OSNC 1998/11/173; wyrok SN z 25.10.2000 r. IV CKN 135/00).

Nie można podzielić poglądu, że źródłem interesu prawnego właścicieli wykupionych lokali w postępowaniu dekretowym jest art. 140 § 1 kc, a zatem ich interes prawny wywodzony jest w tym przypadku z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. Trudno poszukiwać normy kreującej interes prawny właścicieli lokali w przepisach ustawy o własności lokali. Jako właściciele lokali, z którymi związany jest udział w nieruchomości wspólnej i którzy to prawo nabyli wiele lat po wydaniu decyzji o odmowie przyznania własności czasowej, nie mają oni żadnego wpływu na to, czy decyzja z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, mającego świadomość szczególnie złożonej i skomplikowanej sytuacji w sprawach dotyczących unieważnienia decyzji nacjonalizacyjnych wydanych w czasach reżimu komunistycznego, w szczególności, że naprawiając dawne szkody nie można jednocześnie kreować nieproporcjonalnie ogromnych nowych szkód podmiotom, które nie miały żadnego związku z wydaniem niezgodnych z prawem orzeczeń czy też wprowadzać u tych osób poczucia zagrożenia utratą, jak to się dzieje w przedmiotowej sprawie, nabytych przez nich lokali, użytkowników wieczystych i właścicieli lokali chroni rękojmia wiary [publicznej] ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą składu siedmiu Sędziów SN z 15.2.2011 r., III CZP 90/10 [, OSNC 2011/7-8/76, z kryt. gl. M. Kalińskiego, Rejent 2012/1/136-141 i M. Rzewuskiego, Radca Prawny 2012/3/12-13]).

W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny.

Włączanie tych osób do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, niepotrzebnie wywołuje u tych osób obawę o utratę nabytych przez nich lokali. Niezależnie bowiem od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa - szczególnie gdy, jak w przedmiotowej sprawie, została wydania decyzja lokalowa, której nie sposób obecnie wzruszyć. W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny.

Dodatkowo dopuszczanie właścicieli lokali do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, budzi ogromne wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w praktyce prowadzenie postępowań z udziałem wszystkich właścicieli lokali nie mających żadnego związku ze sprawą i związana z tym konieczność ustalania stanu prawnego lokali (sprawy spadkowe, osoby o nieznanych adresach, itd.) w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat konieczność naprawienia szkody wyrządzonej właścicielom nieruchomości warszawskich przez bezprawne naruszanie przepisów dekretu przez urzędników komunistycznego aparatu. W istocie właściciele lokali pełnią rolę obrońców praworządności, a nie swoich praw. Niezależnie od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa - szczególnie gdy, jak w przedmiotowej sprawie, została wydania decyzja lokalowa, której nie sposób obecnie wzruszyć.

Nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu spornej nieruchomości.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości warszawskiej. Uprawnienie takie strona uzyskuje dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej to prawo. Stronami niniejszego postępowania nadzwyczajnego winny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej.

W ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) ten sam organ rozpatrując sprawę nie może przekazać sam sobie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Byłoby to irracjonalne rozumienie zasady dwuinstancyjności w przypadku tego samego organu. Zarzut błędnego ustalenia wzorca planistycznego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia. W ocenie Sądu organ nadzoru w sposób prawidłowy ustalił, że z powołanego Planu nr 68 przewidującego przeznaczenie "na użyteczność publicznego" [winno być "pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej"] nie wynikał konkretny negatywny wzorzec planistyczny uniemożliwiający uwzględnienie wniosku dekretowego, co zresztą potwierdza późniejsze wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe.

Gdyby nawet przyjąć, że Plan z 1949 r. utracił moc w drodze desuetudo z dniem 31 grudnia 1950 r., to nie można zaaprobować tezy, że przywrócony został do życia plan z 1931 r. Jeżeli zaaprobować tezę skargi to plan z 1949 r. wygasa w sposób dorozumiany i automatycznie reaktywuje się akt organu, który już od kilku lat nie istnieje i nie ma żadnego związku z celami dekretu.

Odnosząc się do zarzutów opisanych w punktach 2 b i c, Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że sprzedaż lokali poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży lokali wywołuje nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do decyzji dekretowej.

Powołując się na wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów warszawskich zwrócił uwagę, że wypracowano szereg istotnych tez. W uchwałach z: 16.12.1996 r., OPS 7/96, [ONSA 1997/2/49]; 9.11.1998 r., OPK 4/98, [ONSA 1999/1/13]; 20.3.2000 r., OPS 14/99, [ONSA 2000/3/93] i późniejszych wyrokach NSA konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu warszawskiego odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.I. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A.S., wyrok ów zaskarżając w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszanie przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez dokonanie oceny interesu prawnego oraz legitymacji skargowej właściciela lokalu wyodrębnionego z budynku ewentualnie spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o odmowie przyznania prawa własności czasowej oraz przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, znajdującego się na gruncie budynku, przez pryzmat zasad rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych opartej na wykładni dokonanej w uchwale składu siedmiu Sędziów SN z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, podczas gdy wyłożona w w/w uchwale zasada nabycia własności lokalu z budynku posadowionego po 21 listopada 1945 r., oraz udziału w prawie wieczystego użytkowania gruntu związanego z tym lokalem, na zasadach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczyła wyłącznie sytuacji, gdy okazało się, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa, nie była w dacie czynność ustanawiających w/w prawa - właścicielem gruntu ujawnionego w księdze wieczystej, nie dotyczyła natomiast sytuacji w której Skarb Państwa bądź miasto stołeczne Warszawa nigdy nie był właścicielem budynku nie ujawnionego w księdze wieczystej jako odrębny przedmiot własności, a w konsekwencji dokonanie oceny interesu prawnego właściciela lokalu wyodrębnionego z budynku ewentualnie spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, na podstawie oceny stanu faktycznego, który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w kontrolowanej decyzji administracyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa przez przekroczenie zakresu sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli decyzji, w ramach której stwierdzono nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, przez stwierdzenie że interes prawny właścicieli lokali wyodrębnionych z budynku ewentualnie spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego, chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy możliwość kontroli decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu nadzorczym w zakresie dotyczącym objęcia czynności prawnej rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych, następuje wyłącznie w sytuacji oceny stwierdzenia, że decyzja kontrolowana w trybie zwykłym została wydana z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie istnieje możliwość stwierdzenie jej nieważności, co miało istotne znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa przez brak należytej kontroli decyzji nadzorczej oraz przez brak sporządzenia uzasadnienia w sposób umożliwiający jego kontrolę kasacyjną, w tym możliwości ustalenia procesu myślowego sądu I instancji, polegający na braku zajęcia jednoznacznego stanowiska dotyczącego wskazania obowiązującego wzorca planistycznego bądź też jego braku, w dniu wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 30 lipca 1955 r., a mianowicie jednoznacznego ustalenia czy:

(i) obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (Reg. 100/31);

(ii) obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 68 uchwalony w dniu 26 marca 1949 r., ogłoszony w Monitorze Polskim na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchyleniu planu tj. 31 marca 1949 r. (MP A nr 19 poz. 288);

(iii) nie obowiązywał jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na skutek utraty mocy z dniem 1 stycznia 1951 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władzy i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. nr 58 poz. 523) przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 68 uchwalony w dniu 26 marca 1949 r., ogłoszony w Monitorze Polskim na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o

uchyleniu planu tj. 31 marca 1949 r., (MP A nr 19 poz. 288) a jednocześnie braku powrotu do obowiązywania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (Reg.100/31), co w konsekwencji powoduje istotne naruszanie przepisów postępowania, gdyż sąd I instancji uchylił się od właściwego zweryfikowania decyzji nadzorczej stwierdzającej, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 lipca 1955 r., wydana została z rażącym naruszaniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz. U. nr 50 poz. 279), przez pryzmat obowiązującego wzorca planistycznego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 kpa w zw. z art. 140 § 1 w zw. z art. 235 § 2 w zw. z art. 196 kc w zw. 50 § 1 ppsa przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że współwłaściciel części wspólnych budynku przynależnych do lokalu wyodrębnionego z budynku, co do którego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego gruntu) oraz przejęcia na rzecz Skarbu Państwa budynku wzniesionego przed 21 listopada 1945 r., wraz z udziałem w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości (odrębny przedmiot własności), nie ma interesu prawnego do bycia stroną w takim postępowaniu, oraz legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji nadzorczej, podczas gdy współwłaściciel części wspólnych budynku przynależnych do lokalu wyodrębnionego z budynku, co do którego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, ma wyraźny - wynikający z art. 196 kc interes prawny w ustaleniu na jakiej podstawie, prawo własności udziału w częściach wspólnych budynku przysługuje pozostałym właścicielom części wspólnych budynku oraz w jakim udziale;

2. art. 156 § 1 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 140 § 1 w zw. z art. 235 § 2 kc przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że dawnemu właścicielowi nie przysługuje w stosunku do osoby, na rzecz której ustanowiono odrębną własność lokalu z budynku ewentualnie spełniającego przesłanki art. 5 dekretu warszawskiego i jednocześnie sprzedano to prawo wraz z oddaniem części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste, roszczenie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361, dalej kwh), z uwagi ochronę tej czynności rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikającą z art. 5 tej ustawy, a w konsekwencji właścicielowi takiego lokalu nie przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), podczas gdy dawnemu właścicielowi przysługuje roszczenie na podstawie art. 10 ust. 1 kwh o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla lokalu wyodrębnionego z budynku spełniającego przesłanki art. 5 dekretu warszawskiego oraz wykreślenie udziału w prawie wieczystego użytkowania przyporządkowanego do wyodrębnionego lokalu, gdyż ochroną, rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych o którym mowa w art. 5 ustawy może być obalona, a w konsekwencji interes prawny właściciela lokalu związany jest z ochroną prawa własności lokalu oraz udziału w użytkowaniu wieczyst[ym] gruntu (art. 140 w zw. z art. 235 § 2 kc) również na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności.

Skarżąca kasacyjnie na podstawie na podstawie art. 185 i 203 ppsa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi lub w oparciu o art. 188 ppsa w przypadku stwierdzenia jedynie naruszeń przepisów prawa materialnego, "zmianę w całości zaskarżonego wyroku" [s. 5 pkt 2 skargi kasacyjnej] i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym o których zasądzenie wnosi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.P.reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.R.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), przez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym M.P. w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2 kpa w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. nr 19 poz. 147 ze zm.), i w konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do lokalu nr 27 położonego przy ul. S. w Warszawie należącego do skarżącej, decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].7.1955 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...].5.1955 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa, są nieważne, podczas gdy brak było przesłanek do takiego rozstrzygnięcia;

- art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że sprzedaż lokali poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży lokali wywołuje nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do decyzji dekretowej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym skargi M.P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

A. W zakresie skargi kasacyjnej A.I.:

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia – wyjętych przed nawias - "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa" (zarzuty I pkt 1, 2 i 3 in princ.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać w związku.

Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa pominął w ocenie ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej, kwestię czy przedmiotowy budynek istniał w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Mimo, że Sąd I instancji wskazał, że "stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji", to skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi brak ustaleń co do "budynku ewentualnie spełniającego warunki art. 5 dekretu warszawskiego" i brak jakichkolwiek rozważań prawnych w tej materii. W doktrynie trafnie wskazuje się, że na obszarze m. st. Warszawy, w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, w zakresie prawa rzeczowego, obowiązywał system francusko-polski, z Kodeksem Napoleona (dalej KN), pod rządami którego zasada superficies solo cedit nie miała charakteru bezwzględnego (orzeczenie SN z 6.11.1956 r., 1 CR 566/55, OSPiKA 1957/1/7). W art. 518 i 553 KN przewidziana była możliwość nabycia odrębnej własności budynku wzniesionego na cudzym gruncie. Art. 664 KN ustanawiał odrębną własność pięter (przepis ten obowiązywał w zakresie wynikającym z art. 21 i 23 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 r. o własności lokali, Dz. U. nr 94, poz. 848 ze zm.). Regulacja art. 1 i 5 dekretu warszawskiego odnosi się do zastanego wówczas przez normodawcę stanu prawnego, obowiązującego na obszarze m. st. Warszawy. W odniesieniu do działek zabudowanych, dla których urządzona była jedna księga hipoteczna dla gruntu i znajdujących się na nim budynków, dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni jedynie prawa do własności gruntu, natomiast zachowali prawo własności budynków położonych na tych gruntach. W odniesieniu do działek zabudowanych, dla których urządzone były oddzielne księgi hipoteczne dla gruntu i znajdujących się na nim budynków (lub ich części), dotychczasowi właściciele budynków (ich części) położonych na tych gruntach, zachowywali swoje prawo własności. Prawo odrębnej własności budynków (ich części), zostało utrzymane w mocy przez art. XXVI i art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. (Dz. U. nr 57, poz. 321 ze zm., dalej pwpr) i art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 94 ze zm., dalej pwkc), zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych (wyrok SN z 20.1.1970 r., III CRN 476/69, OSNC 1970/9/162; uchwała SN z 29.12.1995 r., III CZP 181/95, OSNC 1996/4/50, aprobowane przez W. Białogłowskiego w: W. Białogłowski, R. Dybka, Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 25-27, uw. 8-10; s. 83-86, uw. 2-9; s. 138, uw. 2). Norma wywiedziona z art. XXXIX § 3 pwpr nie stanowi odrębnej podstawy nabycia własności budynków, o których mowa w art. 5 dw, a jedynie wskazuje, że treść praw powstałych w oparciu o dekret warszawski, po wejściu w życie dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz 319 ze zm.; dalej pr bądź Prawo rzeczowe; S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi. T. II, W. Pr. 1958, s. 165-168, uw. 5, 12; s. 353-354, uw. 1-5), podlegała przepisom dotychczasowym (art. XXXI pwpr; S. Rudnicki, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 364, uw. 3). Zgodnie z art. 5 dw, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Od chwili wejścia w życie dekretu budynki znajdujące się na nieruchomości stawały się więc przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. W wyroku z 13.1.2010 r., I OSK 475/09, Lex 595396, NSA uznał, że dekret warszawski wprowadził czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit, które "utrwalało" się w razie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dw. W wypadku odmowy uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia, budynek z powrotem stawał się częścią składową nieruchomości gruntowej, co następowało z mocy prawa (Z. Strus, Zagadnienia gruntów warszawskich, PS 2007/10/8; (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 29-33). Zgodnie z art. XXXIX § 3 pwpr budynki, które w myśl art. 5 dw stanowią własność dotychczasowych właścicieli, są uważane za odrębne nieruchomości. Przepisy szczególne o zakładaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych dla takich nieruchomości zostały zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Odbudowy w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy stanowiących odrębne nieruchomości (Dz. U. nr 27, poz. 187 ze zm., dalej rzpkw). Rozporządzenie to przewidywało, że dla budynków na gruntach, mających urządzoną księgę wieczystą, będą zakładane z urzędu przy pierwszym wpisie po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia, dotyczącym budynku lub samego gruntu pod budynkiem; w innych przypadkach księgi wieczyste zakładane będą tylko na wniosek zgłoszony bądź przez właściciela budynku, bądź przez właściciela gruntu. Zgodnie z § 4 rzpkw do założenia księgi wieczystej budynku konieczne jest stwierdzenie właściwej władzy budowlanej, że budynek odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu (E. Buczek, M. Kopeć, Własności i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Komentarz, LEX/el 2014, uw. 2, 3 do art. 5; M. Gdesz – op. cit. s. 32-33).

Minister Transportu ustalił, że "na posesji przy ul. S. znajdował się stary budynek mieszkalny, 4-kondygnacyjny, nadający się do odbudowy... według stanu z dnia 04.08.1945 r. na terenie przy ul. S. znajdował się 4-kondygnacyjny budynek zajmowany przez 30 lokatorów... powyższe ustalenia wskazują, że na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. S. przed II wojną światową... przed wejściem w życie dekretu... [warszawskiego], znajdowały się zabudowania 4-kondygnacyjne" (s. 4 akapit 4-7 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.; s. 6 akapit ostatni decyzji z [...] lutego 2013 r.), a Sąd I instancji co do prawidłowości tych ustaleń się nie wypowiedział (choć miał taki obowiązek), ani do skutków prawnych tych ustaleń się nie odniósł, nadmiernie koncentrując się na zagadnieniu interesu prawnego właścicieli lokali wykupionych w przedmiotowym domu. Niesporne jest, że Gmina objęła w posiadanie przedmiotową nieruchomość dnia 19 kwietnia 1948 r., a dnia 18 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie wpłynął wniosek J.H. vel C. (s. 2 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.) – w terminie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa, Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi wzorcem kontroli był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 68 (s. 8 pkt 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 951/13). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że Plan nr 68, należycie opublikowany w MP A z 1949 r. nr 19, poz. 288) obowiązywał a na obszarze objętym tym Planem, przestał obowiązywać Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1931 r. (wyrok NSA z: 8.4.2015 r., I OSK 1877/13; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z: 7.2.2011 r., I SA/Wa 545/11; 29.12.2009 r., I SA/Wa 1229/09; 16.1.2009 r., I SA/Wa 1367/08; 16.1.2009 r., I SA/Wa 1368/08).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 140 § 1 w zw. z art. 235 § 2 kc. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że właściciel lokalu mieszkalnego i jednocześnie współużytkownik wieczysty gruntu do dawnej nieruchomości warszawskiej ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi takiej nieruchomości prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego).

Pojęcie interesu prawnego nie ma definicji legalnej. Zgodnie z poglądem judykatury, przy określaniu tej kategorii prawnej, nie ma generalnych i jednolitych zasad, które mogłyby być stosowane zawsze i w każdej sprawie. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które możnaby zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 2.3.2007 r., II OSK 347/06, Lex 340207). W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy zaś więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania była, dokonywana w trybie nadzoru, kontrola decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi prawa rzeczowego do gruntu, w stosunku do którego (jego idealnej części) posiada takie samo prawo rzeczowe skarżąca, to niezrozumiałym jest stanowisko, że nie ma ona uprawnienia do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony. Prawo to wynika z art. 140 i art. 233 kc. Zgodnie z tymi przepisami, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności może rozporządzać rzeczą, natomiast w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Transportu nie rozstrzygała w sposób władczy o prawach i obowiązkach osób trzecich, bo organ nadzorczy orzekał tylko jako organ kasacyjny w zakresie nieważności kontrolowanej decyzji, wydanej na zasadzie art. 7 dekretu warszawskiego a więc decyzja ta nie wywoływała skutku rzeczowego, ale (w przypadku stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji) otwierała ona drogę do rozstrzygnięcia merytorycznego. To ostatnie rozstrzygnięcie - formalnie rzecz ujmując - mogło mieć wpływ na sytuację prawną właściciela wykupionego lokalu. Przypomnieć bowiem wypada, że początkowo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało dwustopniowo. Najpierw była wydawana w tym względzie decyzja administracyjna a następnie - na jej podstawie - zawierano umowę notarialną, po której dokonywano konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., zmodyfikowano powyższą procedurę, likwidując obowiązek wydawania w omawianym przypadku decyzji administracyjnej. Gdy zbycie lokalu nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej może bezpośrednio oddziaływać na prawa aktualnych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Właściciele wykupionych lokali korzystają z ochrony prawnej, mającej swe źródło w rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale o tym, czy ta ochrona istotnie będzie respektowana w postępowaniu administracyjnym, wynikać będzie dopiero z treści decyzji orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmownej - tzw. decyzji dekretowej.

Sąd Najwyższy przyjął, że stwierdzenie nieważności odmownej tzw. decyzji dekretowej "(...) działa ex tunc: eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji tak, jakby ona w ogóle nie została podjęta i otwiera drogę do ponownego załatwienia sprawy (polegającego, w zależności od przyczyny nieważności, bądź na umorzeniu postępowania, bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia). Tak rozumiane wsteczne działanie stwierdzenia nieważności dotyczy wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji, a więc oznacza powrót do takiego stanu prawnego (...) jaki istniał przed wydaniem wadliwej decyzji. Nie ma podstaw do ograniczania wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu" (wyrok SN z 25.10.2012 r., I CSK 160/12, Lex 1265540). W takiej sytuacji nie można twierdzić, że w postępowaniu, w którym prawa danej osoby mogą być potencjalnie naruszone, osoba taka nie ma przymiotu strony postępowania – w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko w tym postępowaniu (nie licząc postępowań nadzwyczajnych) osoba taka może domagać się ochrony swoich praw.

Przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom, które legitymują się obecnie tytułem praworzeczowym do danej nieruchomości warszawskiej. Osoby te – w tym m. in. skarżąca – są w określonej części ułamkowej użytkownikiem wieczystym takiej nieruchomości gruntowej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), a ich interes prawny jest konsekwencją współużytkowania wieczystego tej samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości zabudowanych, osoby te są też właścicielami wyodrębnionych nieruchomości lokalowych i współwłaścicielami części wspólnych budynku (art. 3 ust. 2 uwl). Skarżąca ma interes w tym, by prawidłowo ustalony udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości warszawskiej, nie naruszał udziału skarżącej w prawie użytkowania wieczystego owej nieruchomości.

Brak jest dostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia poglądu, że w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej. Pogląd taki byłby sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Z tych przyczyn skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone do tej pory w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprowadzające się do tezy, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 kpa – stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (wyrok z: 9.7.2015 r., I OSK 2527/14; 27.5.2015 r., I OSK 508/14; 31.3.2011 r., I OSK 798/10; 24.4.2008 r., I OSK 264/08; 8.2.2007 r., I OSK 1110/06).

Zasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 140 § 1 w zw. z art. 235 § 2 w zw. z art. 196 kc w zw. art. 50 § 1 ppsa, przy czym dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, w zakresie zarzutu należało odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych art. 28 kpa w zw. z art. 140 § 1 w zw. z art. 235 § 2 kc. Skarżąca ma interes prawny w ustaleniu udziału w prawie własności części wspólnych budynku innych współwłaścicieli części wspólnych budynku (art. 196 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013, s. 321-322, uw. 2 i 3 pkt 3). Skoro skarżąca ma interes prawny w kontrolowanym postępowaniu, to może skutecznie wywieźć skargę do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 ppsa).

B. W zakresie skargi kasacyjnej M.P.:

Zarzut 1 (pierwszy) został skonstruowany niestarannie.

Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. "2002 r. nr 153 poz. 1270" ze zm.). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Jako kolejny wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. "1982 r. nr 19 poz. 147" ze zm.), gdy tymczasem wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Mimo tych wad, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2 kpa w związku z art. 5 kwh. M.P. w skardze z 25 marca 2013 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji w punkcie 1 naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2 kpa w związku z art. 5 kwh przez ich nieprawidłową wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do lokalu nr 27, położonego przy ul. S. w Warszawie, decyzja z [...] lipca 1955 r. i utrzymane nią w mocy orzeczeni z [...] maja 1955 r. są nieważne, gdy skarżąca uważa, że w tym zakresie zachodziła przesłanka negatywna z art. 156 § 2 kpa. Nietrafnie w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że "Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu warszawskiego odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne" (s. 9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 951/13). Tymczasem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest sytuacja odwrotna - czy nabycie przez M.P. lokalu nr 27 umową cywilnoprawną w formie aktu notarialnego od Skarbu Państwa, ujawnionego jako właściciel nieruchomości, która to umowa kupna-sprzedaży została zawarta na podstawie odrębnej decyzji sprzedażowej, stanowiła przesłankę negatywną z art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 kpa dla stwierdzenia w tej części nieważności decyzji dekretowej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Do zagadnienia tego zaskarżony wyrok się nie odniósł. Za taką wykładnią przemawia wykładnia zaprezentowana w uchwale III CZP 90/10. Sąd Najwyższy wskazał, że przedstawiona wykładnia koresponduje także z orzecznictwem sądów administracyjnych, eksponującym odpowiednie powiązanie skutków prawnych rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sferze obrotu cywilnoprawnego ze sposobem wyrażania stwierdzonej następczo wadliwości decyzji administracyjnej, która stała się podstawą nabycia prawa własności. W okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie stwierdza się w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestaje się na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa; uchwała składu siedmiu Sędziów SN z 28.5.1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211; uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z 20.3.2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93; wyrok NSA z 28.12.1994 r., II SA 250-251/94, ONSA 1996/1/22; uzasadnienie uchwały III CZP 90/10).

Z tych samych względów usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie. Za tym, że nabycie przez skarżącą prawa własności lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej nastąpiło po wydaniu odrębnej decyzji administracyjnej, nie skutkowało brakiem przymiotu strony, przemawia nowsze orzecznictwo NSA (przykładowo – wyrok NSA z 9.7.2015 r., I OSK 2527/14 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA i SN).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni szczegółowo żądania skarg A.I. i M.P., uwzględniwszy wyżej zaprezentowaną wykładnię prawa, uwzględniwszy art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 ppsa.

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.