Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 173/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 16, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 16, art. 70
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 9 ust. 3, art. 19a ust. 1, art. 23 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 listopada 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. R. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2019 r. J. R. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej na rok 2019, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni 65,84 ha.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w łącznej wysokości 56.862,03 zł do zadeklarowanej powierzchni.

Postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 rok wskazując, że przyznano płatności do powierzchni większej, niż wynikająca z nowej ortofotomapy i wykonanych na jej podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej.

Decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR uchylił decyzję własną z dnia 17 grudnia 2019 r. oraz przyznał stronie:

1. jednolitą płatność obszarową za 2019 r. w wysokości 22.894,72 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o 5.002,79 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, jak też zastosowanie współczynnika korygującego;

2. płatność za zazielenienie za 2019 r. w wysokości 18.505,20 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o 218,14 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3. płatność redystrybucyjną za 2019 r. w wysokości 4.936,27 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o 58,19 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.) jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie zadrukowanym formularzu wniosku - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki np. poprzez podanie nowych danych liczbowych powierzchni poszczególnych działek, zakreślenie prawidłowych granic działek rolnych na załączniku graficznym.

Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Maksymalną powierzchnię referencyjną określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowana zostaje ustalona w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotniczego bądź satelitarnego wykonanego w skali określonej przepisami prawa. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) stanowi różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica jest określona na podstawie ortofotomapy.

W Polsce aktualizacja ortofotomapy dokonywana jest co 3 lata. Dane z ortofotomapy wykonanej w roku składania wniosku nie zostały uwzględnione w kontroli wniosku w danej kampanii, gdyż zostały one przekazane organowi dopiero dnia 16 czerwca 2020 r., a zatem zasadne było wznowienie postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie doszło do zawyżenia deklaracji powierzchni działek rolnych. Na nowej ortofotomapie stwierdzono obszary nieużytkowane rolniczo, do których przyznano płatność. Przedmiotowa różnica dotyczyła następujących działek rolnych:

- A - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 0,57 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,32 ha;

- B - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 4,80 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,44 ha;

- E - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 0,40 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha;

- F - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 1,62 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,37 ha;

- G - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 1,92 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,00 ha;

- H - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 5,16 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,07 ha;

- I - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 0,54 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,47 ha;

- K - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 9,00 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 8,97 ha;

- L - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 9,50 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,21 ha;

- P - powierzchnia deklarowana jako użytkowana rolniczo wynosiła 1,40 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,37 ha.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej początkowa powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 65,84 ha. W wyniku kontroli administracyjnej organ I instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona wyniosła 59,15 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Ustalenia powyższej różnicy dokonano w oparciu o pomiary maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. W związku z powyższym organ zastosował pomniejszenie płatności. Zgodnie z art. 19a ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.), jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) n r 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. W powyższej sprawie różnica wynosiła 6,69 ha, co stanowi 11,31 %. W związku z powyższym płatność przyznano do powierzchni 49,12 ha.

W przypadku płatności za zazielenienie organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, bez uszczerbku dla kar administracyjnych mających zastosowanie zgodnie z art. 28, jeżeli obszar zgłoszony w pojedynczym wniosku o płatność podstawową lub jednolitą płatność obszarową przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony. W związku z powyższym płatność przyznano do powierzchni 59,15 ha.

W przypadku płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) płatność ta przyznawana jest rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Powierzchnia zadeklarowana wynosiła 65,84 ha. W związku z powyższym płatność przyznano do powierzchni 27,00 ha.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505) oraz art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1341), po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, Kierownik BP ARiMR wydał decyzję z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie płatności za rok 2019, nie posiadając wiedzy o nowych zdjęciach lotniczych sporządzonych w 2019 roku. W dniu 16 czerwca 2020 r. wpłynął do organu I instancji przekazany przez Departament Płatności Bezpośrednich ARiMR za pośrednictwem Dyrektora OR ARiMR wykaz spraw, które należało zweryfikować z uwzględnieniem aktualnych ortofotomap.

Zatem w dniu wydania decyzji Kierownik BP ARiMR nie posiadał wiedzy, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę przekracza faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo na działkach rolnych A, B, E, F, G, H, I, K, L i P. Ujawnienie nowego dowodu w sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania organ I instancji był zobligowany do ustalenia, czy decyzja wydana z uwzględnieniem nowych okoliczności odpowiadałaby decyzji poprzedzającej.

Organ odwoławczy stwierdził, że uległy zmianie pola zagospodarowania działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tzn. nastąpiła zmiana faktycznych granic upraw w terenie. Na podstawie nowej ortofotomapy z płatności wykluczono:

- na działce rolnej A: obszar o powierzchni 0,25 ha; wyłączenie dotyczyło obszaru wzdłuż zachodniej granicy działki;

- na działce rolnej B: obszar o powierzchni 0,36 ha; wyłączenie dotyczyło obszaru położonego w centralnej części działki;

- na działce rolnej E: obszar całej działki rolnej ze względu na widoczne zadrzewienia/zakrzaczenia;

- na działce rolnej F: obszar o powierzchni 1,25 ha; wyłączenie dotyczyło obszaru wschodniej części działki ze względu na widoczne zadrzewienia/zakrzaczenia;

- na działce rolnej G: obszar całej działki rolnej;

- na działce rolnej H: obszar o powierzchni 0,09 ha; wyłączenia dotyczyły obszarów wzdłuż zachodniej i południowej granicy działki;

- na działce rolnej I: obszar o powierzchni 0,07 ha; wyłączenie dotyczyło obszaru położonego wzdłuż północnej granicy działki;

- na działce rolnej K: obszar o powierzchni 0,03 ha; wyłączenia dotyczyły obszarów: zadrzewień położonych w centralnej części działki oraz obszaru w północnej części działki;

- na działce rolnej L: obszar o powierzchni 2,29 ha; wyłączenia dotyczyły obszarów znajdujących się poza polem zagospodarowania;

- na działce rolnej P: obszar o powierzchni 0,03 ha; wyłączenie dotyczyło obszaru położonego wzdłuż zachodniej granicy działki.

W ocenie organu II instancji zmiana pola zagospodarowania jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji i nieznaną organowi, który wydał decyzję oraz stanowiącą uzasadnioną przesłankę wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności za rok rozpatrywania wniosku. Nowa ortofotomapa, tj. nowe pokrycie ortofotomapy potwierdza zmiany użytkowania, czego skutkiem jest zmiana (zmniejszenie) wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla ww. działek ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych. Od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO).

Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (MKO), są między innymi: nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu, informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO, informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego, informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje).

Aktualizacja powierzchni prowadzona jest w kontekście pojedynczej działki referencyjnej i ma zapewnić jej aktualność, co najmniej trzyletnią tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy (ortofotomapy są wymieniane w cyklu trzyletnim) lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGIB), zmiany w sposobie użytkowania, zasygnalizowane przez rolnika na załączniku graficznym do wniosku personalizowanego.

Jeżeli nastąpiły jakiekolwiek zmiany w zakresie danych wpływających na kwalifikowalność do pomocy, w tym zmiany danych w porównaniu z danymi podanymi rolnikowi we wstępnie zadrukowanym formularzu wniosku - rolnik winien te zmiany zgłosić, wprowadzając we wniosku o pomoc odpowiednie poprawki np. poprzez podanie nowych danych liczbowych powierzchni poszczególnych działek, zakreślenie prawidłowych granic działek rolnych na załączniku graficznym. Za informacje zamieszczone we wniosku oraz ich ewentualne niezgodności ze stanem faktycznym odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Ciąży na nim obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku, zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, których znajomość jest oświadczana przy jego składaniu.

Wyznaczenie mniejszego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działki ewidencyjnej wchodzącej w skład działki rolnej, należy uznać za okoliczności istotne dla danej sprawy, gdyż mają wpływ na wysokość przyznanej płatności. Natomiast zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do skorzystania z dowodu w postaci wizytacji terenowej do stwierdzenia powierzchni MKO w roku 2019, gdyż inspekcja terenowa przeprowadzona w 2020 r. mogłaby w sposób miarodajny określić areał użytkowany rolniczo jedynie w tym roku, co dla niniejszej sprawy jest bez znaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 217; zwana dalej: ustawą) oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. prawidłowego określenia obszarów użytkowanych rolniczo oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego celem dokonania oceny przyczyn zmniejszenia tego obszaru;

b) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ na bezpośrednim pomiarze na obrazie nowej ortofotomapy dokonanym przez pracownika ARMiR w sposób zupełnie dowolny, polegającym na obrysowaniu obszarów uprawnionych do przyznania płatności w sposób niestaranny, nieuwzględniający faktycznie użytkowanych rolniczo obszarów, a tym samym poczynienie ustaleń na wadliwym materiale dowodowym, niezweryfikowanym innymi środkami dowodowymi;

c) art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego o przeprowadzenie wizytacji terenowej do stwierdzenia powierzchni MKO w roku 2019 i wykonania rekontroli objętych wnioskiem działek pod kątem ustalenia faktycznego obszaru rolniczego użytkowania ich powierzchni, podczas gdy ustalenie tej okoliczności miało istotne znaczenie dla sprawy;

d) art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w toku postępowania skarżącego, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia , w tym zwłaszcza rzeczywisty zakres obszaru rolniczego wykorzystania i użytkowania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności

- które to powyżej opisane uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia, iż uległy zmianie pola zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tzn. nastąpiła zmiana faktycznych granic upraw w terenie, a w konsekwencji doprowadziły do przyznania zmniejszonej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019;

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wskazania przez organ II instancji przyczyny zmniejszenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego, brak wyjaśnienia, dlaczego część lub całość powierzchni działek A, B, E, F, G, H, I, K, L oraz P została uznana za niekwalifikującą się do płatności, a także brak konkretnego wskazania, kiedy dokładnie zostały sporządzone nowe ortofotomapy, na podstawie których następnie organ dokonywał ustaleń ;

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien był -na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.- uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżący wskazał, że chociaż ortofotomapa cyfrowa jest opracowaniem geodezyjnym, które wiąże dla ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru w ramach działki referencyjnej, to jednak nie znajduje uzasadnienia dowolność bezpośredniego pomiaru wykonanego na obrazie danej ortofotomapy. W ocenie skarżącego, pracownik dokonując obrysowania obszarów użytkowanych rolniczo uczynił to w sposób dowolny, m.in. w sposób nieuzasadniony został wyłączony z płatności obszar, na który pada cień drzew, jako obszar rzekomo nieuprawiany rolniczo.

Zdaniem skarżącego ortofotomapy, na podstawie których były dokonywane wiążące pomiary nie są czytelne, nie są precyzyjne, prawidłowość ich skalowania pozostawia istotne wątpliwości, mimo iż przepisy wymagają, by dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS (system identyfikacji działek rolnych) były nie tylko aktualne, ale przede wszystkim dokładne i rzetelne. Organy obu instancji bezkrytycznie jednak oparły się na tych dokumentach, uznając je za kluczowe, nie uwzględniając zasad racjonalnej ich oceny. Uznając je jako dowody jedynie właściwe i wyczerpujące organy dokonały w konsekwencji ustaleń nieprawidłowych, naruszając art. 80 k.p.a., gdyż oparły się wyłącznie na wadliwie przygotowanych pomiarach.

Organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. prawidłowego określenia obszarów użytkowanych rolniczo. Jednocześnie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie prawidłowych ustaleń, czym naruszył w sposób istotny nie tylko art. 7, 77 § 1 kpa, ale również przepis szczególny odnoszący się do zasad postępowania w sprawie przyznania pomocy rolnikowi, tj. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Doszło zatem do modyfikacji (ograniczenia) zasady oficjalności postępowania dowodowego, poprzez ograniczenie obowiązku organów ARiMR do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zarówno przeprowadzanego przez organ z urzędu, jak i przedstawionego przez strony postępowania. Wyłączenie z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - obowiązku organów wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia ich z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w okolicznościach danej sprawy do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz do jej załatwienia.

Zdaniem skarżącego organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności winien przeprowadzić kontrolę na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Jeżeli po aktualizacji (wymianie) ortofotomapy zostaną stwierdzone przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego, organ jest zobowiązany do dokonania oceny przyczyn zmniejszenia tego obszaru. Tego obowiązku organy obu instancji zaniechały, opierając się wyłącznie na pomiarach dokonanych na nowej ortofotomapie. Organy nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia, czy na częściach działek lub całości działek, które według pomiarów i nowej ortofotomapy zostały wyłączone z płatności, powstały np. trwałe zabudowania, stawy, drogi.

Organ nie zweryfikował, czy faktycznie w odniesieniu do działek E, F oraz K zadrzewienia/zakrzewienia istnieją, a jeśli istnieją, jakiego są rodzaju, i czy faktycznie ich wielość/ liczba uniemożliwia użytkowanie rolne w tej części działek. Należy bowiem wskazać, iż także działkę rolną zawierającą rozrzucone drzewa uznaje się za kwalifikujący się obszar, o ile działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze oraz liczba drzew na hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia (zgodnie z artykułem 9 ust. 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej nr 640/2014 z 11 marca 2014 r.). Obecnie maksymalne zagęszczenie nie przekracza 100 drzew na hektar. Organ nie zweryfikował, jakie ewentualne zagęszczenie znajduje się na tych działkach (E,F,K), na których to na rzekome zadrzewienie/zakrzewienie się powołuje.

W ocenie skarżącego organ naruszył art. 78 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu, jakim jest kontrola działek na miejscu.

Bezpośrednia kontrola i pomiary dokonane na miejscu w gospodarstwie rolnika przy pomocy urządzeń GPS lub innych form dokładnego mierzenia tych terenów niewątpliwie doprowadziłyby organ do przekonania, że faktycznie całość powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności jest użytkowana rolniczo i nie podlega wyłączeniom. Skarżący podkreślił, że postępowanie zostało wznowione w 2020 r., a zatem to w 2020 r. pojawiła się konieczność przeprowadzenia tej kontroli. Przeprowadzenie kontroli na miejscu pozwala na bardziej precyzyjne ustalenie zakresu i powierzchni działek uprawianych rolniczo. Gdy teren jest np. pagórkowaty, nierówny, ortofotomapa nie oddaje faktycznych powierzchni uprawianych gruntów, zwłaszcza gdy dodatkowo zostanie nieodpowiednio zeskalowana. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z teren nierównym, w pewnych miejscach zacienionym.

Racjonalnego oparcia nie ma uznanie działek rolnych E i G w całości za nieużytkowane rolniczo, skoro działki te były obejmowane wnioskami o przyznanie płatności za lata poprzednie i w całości były kwalifikowane jako podlegające uzyskaniu płatności, a skarżący nie zmienił ani sposobu, ani zakresu ich użytkowania rolniczego.

Organ nie podał też informacji, kiedy dokładnie zostały sporządzone nowe ortofotomapy, na podstawie których organ wznowił zakończone decyzją ostateczną postępowanie administracyjne, a następnie wyznaczał na ich podstawie nowe maksymalne kwalifikowane obszary. Organ w toku całego postępowania wznowieniowego wyłącznie twierdził, iż nowe ortofotomapy zostały mu udostępnione w dniu 16 czerwca 2020 r. wraz z wykazem spraw, które powinny podlegać ponownej weryfikacji. Zasadne jest zatem rozważenie, czy faktycznie nowe ortofotomapy nie były znane organowi w czasie wydania decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r., na podstawie której ostatecznie została przyznana skarżącemu kwota 56.862,03 zł tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."- sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie , gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 2 listopada 2020 r., wydaną po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 21 października 2020r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla skarżącego na rok 2019. Na mocy ww. decyzji administracyjnych uchylono decyzję ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 grudnia 2019 r. o przyznaniu płatności w łącznej kwocie 56862,03 zł do powierzchni 60,12 ha oraz orzeczono o przyznaniu płatności za rok 2019 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 46861,64 zł do powierzchni 59,15 ha. Uchylenie decyzji dotychczasowej i przyznanie płatności na rok 2019 w pomniejszonej wysokości uzasadniono przedeklarowaniem przez skarżącego powierzchni działek rolnych.

Z uwagi na to, że zaskarżone decyzje zostały wydane po wznowieniu postępowania, konieczne jest przytoczenie treści istotnych dla sprawy przepisów normujących tę instytucję.

Przesłanki wznowienia postępowania reguluje art. 145 § 1 k.p.a. , który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W myśl art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, że każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna - z bardzo silnej ochrony, mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej, korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji, obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych.

Kodeks postępowania administracyjnego opiera dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na zaistnieniu dwóch generalnych przesłanek pozytywnych - rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną i wystąpieniu jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 , 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia oraz na stwierdzeniu braku zaistnienia przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 146.

Dla dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania treść art. 146 k.p.a. nie ma znaczenia, bowiem przesłanki negatywne dotyczą tylko dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej.

Postępowanie toczące się na skutek wznowienia postępowania jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Decyzja wydana w trybie art. 151 k.p.a. zapada w pierwszej instancji. Od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania stronie przysługuje odwołanie, wnoszone i rozpoznawane według przepisów normujących zwyczajne postępowanie administracyjne stosownie do art. 127-140 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy powołały się na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Nie budziło żadnych wątpliwości, że sprawa z wniosku J. R. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 r. została zakończona ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...].

W sprawie tej wniosek skarżącego z dnia 23 kwietnia 2019 r. o przyznanie płatności na rok 2019 , zakończony wydaniem decyzji ostatecznej , rozpoznany został ( m.in.) w oparciu o ortofotomapę. Zauważyć należy, że data jej sporządzenia nie wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, lecz z uwagi na twierdzenia organów, że wymiana ( aktualizacja) ortofotomap następuje co trzy lata, a w 2019 r. powstały nowe ortofotomapy - musiała być ona sporządzona przed 2019 r.

Uzasadniając w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji zaistnienie podstawy wznowienia ( art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ pierwszej instancji wskazał , że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, określona na podstawie ortofotomap wykonanych w roku składania wniosku ( 2019 r. ) stanowiła istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji nową okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację skarżącego i świadczącą o zmniejszeniu powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Dane z ortofotomap wykonanych w roku składania wniosku nie zostały uwzględnione w kontroli wniosku, bowiem zostały one przekazane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR dopiero w dniu 16 czerwca 2020 r.

Z kolei z twierdzeń organu odwoławczego wynika, że w jego ocenie zmiana pola zagospodarowania ( zadeklarowana powierzchnia przekraczała faktycznie powierzchnię użytkowaną rolniczo) jest istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, a ujawnienie nowego dowodu w sprawie ( zdjęcia lotnicze sporządzone w 2019 r., aktualne ortofotomapy) stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Organ wskazał przy tym, że do organu pierwszej instancji w dniu 16 czerwca 2020 r. wpłynął przekazany przez Departament Płatności Bezpośrednich za pośrednictwem organu odwoławczego wykaz spraw , które należało zweryfikować z uwzględnieniem aktualnych ortofotomap.

Stwierdzić należy, że przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3 )okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, istniejącą w dacie wydania decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r., a nieznaną organowi, wskazano przedeklarowanie ( zawyżenie) powierzchni działek użytkowanych rolniczo , co wynikać ma ze zdjęć lotniczych wykonanych w 2019 r. Nowy dowód w sprawie, czyli ortofotomapa, na podstawie której określono powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą na rok 2019 , sporządzona została – jak wynika z twierdzeń organów – także w 2019 r.

Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody miały istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale miały nie być znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji , bowiem wiedzę o nich organ miał powziąć z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR z dnia 15 czerwca 2020 r., przekazanego mu w dniu 16 czerwca 2020 r.

Wskazana powyżej okoliczność mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną. Jednak analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01, LEX nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA").

Z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w tym trybie ważne jest wobec tego , jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie o przyznanie płatności.

Zauważyć należy wobec powyższego, że organy , wskazując na to, że organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji nie dysponował sporządzonym w 2019 r. materiałem zdjęciowym i ortofotomapą podawały - jako moment uzyskania przez organ pierwszej instancji wiedzy o nowych okolicznościach faktycznych i dowodach - dzień 16 czerwca 2020 r.

W dniu tym do organu pierwszej instancji przekazano pismo ( a właściwie e-mail) Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR z dnia 15 czerwca 2020 r. Z pisma tego nie wynika jednak wprost, by dotyczyło ono przekazania organowi pierwszej instancji jakichkolwiek nowych zdjęć czy ortofotomap. Jest to pismo informujące o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r. oraz informujące w tym kontekście o wdrożeniu wersji produkcyjnej aplikacji "Ocena wsteczna 2019", zawierającej dane do przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r.

Trudno w tej sytuacji uznać , że powyższe informacje bez żadnych wątpliwości świadczą o dacie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów , nie znanych organowi, a istniejących w dniu wydania decyzji ( 17 grudnia 2019 r. ). Ponadto wskazać należy, że organy ARiMR dysponują szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności systemem teleinformatycznym, umożliwiającym precyzyjną weryfikację zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszedł w posiadanie lub - w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy - mógł powziąć wiedzę o nowych zdjęciach czy nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tych dowodów. Organy nie wskazały, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek skarżącego i ortofotomapy, przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2019 r., niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na ten rok.

Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. , sygn. akt II GSK 595/14 ( publ. CBOSA), który Sąd orzekający podziela, że nie można podzielić zapatrywania, "iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. (...) Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać."

NSA zwrócił też uwagę , że "opisany system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny (w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. KRS, księgi wieczyste. Trudno jest więc pogodzić się z założeniem, iż nieskorzystanie z tego rejestru w sprawie i nie pozyskanie konkretnych zasobów w nim zgromadzonych, może w późniejszym terminie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z motywacją, iż organ nie wiedział jak dana okoliczność rzeczywiście się kształtuje, bo nie sprawdził tego w bazie".

Istotne zatem w niniejszej sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał ze wskazanego wyżej rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana - w przypadku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

W tej sytuacji , w okolicznościach niniejszej sprawy, organy winny były w sposób szczegółowy i przekonywujący wyjaśnić, kiedy wykonano nowe zdjęcia lotnicze działek skarżącego i nowe ortofotomapy oraz dlaczego nie zostały one wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2019.

Organy nie wskazały i nie wykazały, kiedy dokładnie sporządzono dokumentację fotograficzną przedmiotowych działek, która była podstawą sporządzenia ortofotomap tego terenu, nie podały też , czy daty wykonania zdjęć i daty sporządzenia ortofotomap pokrywają się, czy też dzieli je odstęp czasowy. Organy podały jedynie, że wykonanie zdjęć i ortofotomap miało miejsce w 2019 r., co nie jest precyzyjną datą ich powstania.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z akt sprawy nie wynika też , od kiedy Kierownik Biura Powiatowego miał lub mógł mieć dostęp do zdjęć i ortofotomap przedmiotowych działek i czy w związku z tym można uznać, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji ostatecznej.

Powyższe stanowisko Sądu, dotyczące działań organu rozpoznającego wniosek o przyznanie płatności, jak też organów w postępowaniu wznowieniowym, zostało przedstawione także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( np. przywołany wcześniej wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 595/14, prawomocne wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 848/15, w Olsztynie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 815/19, w Gliwicach z dnia 16 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1044/19, w Opolu z dnia 12 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Op 530/19 – publ. CBOSA).

Zauważyć też dodatkowo należy, że z akt administracyjnych nie wynika, kiedy wykonano poprzednie ortofotomapy i czy dokumenty, załączone na kartach 66 – 84 akt administracyjnych zostały na nich oparte. Ponadto, choć organy dokonały merytorycznej oceny decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r., wydanej na skutek wniosku złożonego przez skarżącego w 2019 r. nie jest jasne, czy odpowiednie dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych, bowiem karty 42 – 65 zostały opisane jako "Data przygotowania wniosku: 28-12-2020".

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż nie przeprowadzono wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiła wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy , z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dalsze działania organu należy uznać za co najmniej przedwczesne, wobec czego nie było podstaw do ich merytorycznej oceny przez Sąd i do odniesienia się do zarzutów skargi, dotyczących lub związanych głównie z kwestią merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym Sąd stwierdzając, że organy naruszyły art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi. Przeprowadzi postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przedstawi wynik w uzasadnieniu decyzji. Wykazanie tych okoliczności nie może sprowadzać się jedynie do twierdzeń zawartych w decyzjach organów obu instancji, bowiem musi być ono poparte dowodami, poddającymi się weryfikacji.

W przypadku wykazania, że zachodzi przesłanka wznowienia, organ rozważy jej skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. R. kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) w wysokości 480 zł.