Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art.art. 61 ust 8 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 29 września 2017 r. nr [...]; [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs ogłoszony przez Zarząd Województwa [...], jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym - dalej jako "RPO", Województwa [...] na lata 2014-2020, dla Osi Priorytetowej 7. Zdrowie, Działania 7.1. Zasoby ochrony zdrowia A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej jako "Spółka", "Skarżąca"), złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup czterech mammobusów wyposażonych w zaawansowane mammografy cyfrowe przez A. Spółka z o.o. w G.". W streszczeniu projektu wskazano, że inwestycja dotyczy zakupu przez Spółkę ww. mammobusów wyposażonych w zaawansowane mammografy cyfrowe oraz, że projekt będzie realizowany na terenie miasta G. a jego realizacja przyczyni się do zwiększenia bezpośredniej dostępności do bezpłatnych badań mammograficznych dla kobiet w wieku 50-69, zamieszkałych na terenie woj. [...], co pozwoli na wcześniejsze wykrycie ewentualnych zmian nowotworowych i umożliwi starzejącemu się społeczeństwu uniknąć zaawansowanych objawów choroby nowotworowej. Spółka wystąpiła o dofinansowanie projektu w 85 % tj. o przyznanie dla projektu 5 147 073 zł, deklarując wkład własny na poziomie 908 307 zł

Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował Spółkę, że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu uchwałą nr [...] wniosek nie został wybrany do dofinansowania z związku z wyczerpaniem środków w ramach konkursu, mimo, że w trakcie oceny strategicznej I stopnia projekt otrzymał 62,16 % punktów i uzyskał minimum procentowe określone w Regulaminie konkursu, ale nie otrzymała wsparcia w związku z wyczerpaniem alokacji. Szczegółowe uzasadnienie punktacji przyznanej przez Komisję Oceny Projektów zawarto w kopii Karty Oceny Strategicznej załączonej do pisma.

W związku z powyższym Spółka, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r. poz. 217 ze zm.) - dalej jako "ustawa wdrożeniowa", złożyła protest, w którym zakwestionowała ocenę Komisji Oceny Projektów w kryteriach: A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu", A.2. "Potrzeba realizacji projektu", A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu", B.1. "Kompleksowość projektu", C.1. "Stopień referencyjności podmiotu leczniczego", D.2. "Średni czas hospitalizacji" D.4. "kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej".

Spółka bardzo szczegółowo uzasadniła protest, podnosząc, że projekt został w wymienionych kryteriach nieprawidłowo oceniony, uzyskując zbyt małą liczbę punktów.

Pismem z dnia 29 września 2017 r. Zarząd Województwa [...] poinformował Spółkę o nieuwzględnieniu protestu.

W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium A1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na zwiększenie dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych, jednak projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej. Profilaktyczna mobilna mammografia przesiewowa, której dotyczy projekt wnioskodawcy, odpowiada na jedno z istotnych wyzwań, które stoją przed pomorskim systemem ochrony zdrowia, jakim jest wczesne wykrywanie raka piersi. Niemniej, wyzwań tych, do których pokonywania przyczynia się wsparcie finansowe oferowane w Działaniu 7.1., jest znacznie więcej. Zalicza się do nich przykładowo diagnozowanie również innych rodzajów nowotworów, terapia wszystkich nowotworów, a także diagnozowanie i leczenie innych chorób, przykładowo chorób układu sercowo-naczyniowego. Patrząc z tej perspektywy Komisja Oceny Projektów prawidłowo stwierdziła, że projekt nawiązuje do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. w stopniu dostatecznym ("1" punkt), a nie wysokim ("2" punkty). Ponadto warunkiem przyznania 2 punktów jest uwzględnianie przez projekt zwiększenia znaczenia zarówno podstawowej jak i ambulatoryjnej opieki zdrowotnej. W przedmiotowym projekcie ma miejsce pewne zwiększenie znaczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej, którą zapewnia wnioskodawca, chociaż jest to zwiększenie znaczenia o charakterze przede wszystkim ilościowym (więcej mammobusów), a nie jakościowym (np. zastosowanie ambulatoryjnej opieki zdrowotnej tam, gdzie do tej pory była stacjonarna, co byłoby zgodne z zawartym w Programie priorytetem dla deinstytucjonalizacji). Nie są natomiast przekonujące zawarte w proteście argumenty wnioskodawcy, że zwiększenie znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej nastąpi poprzez kontynuację wysyłki zaproszeń, ulotek i plakatów do podmiotów świadczących usługi POZ, a także poprzez obecność mammobusów na terenie województwa i zwiększenie kontaktów przebadanych kobiet z placówkami POZ. Kobiety, które w wyniku badania mammograficznego będą musiały poddać się dalszej diagnostyce i ewentualnej terapii nie będą w tym celu trafiały do placówek POZ, lecz do ośrodków wysokospecjalistycznych. Rzeczywiste zwiększenie znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej musiałoby polegać na realnym przeniesieniu istotnych zadań w diagnostyce lub terapii na placówki POZ, co nie występuje w projekcie wnioskodawcy, przede wszystkim ze względu na wąsko wyspecjalizowane usługi diagnostyczne, które wnioskodawca świadczy.

W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium A.2 "Potrzeba realizacji projektu" Komisja Oceny Projektów stwierdziła, iż potrzeba realizacji projektu została dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb zdrowotnych w kontekście mapy potrzeb zdrowotnych dla danego obszaru specjalistycznych usług zdrowotnych, lecz działania w ramach projektu nie charakteryzują się wystarczającą pilnością na tle innych projektów - na podstawie analizy uzasadnienia do opinii o celowości inwestycji dla projektu (zgodnie z rekomendacją Komitetu sterującego ds. koordynacji EFSI w sektorze zdrowia). W przedmiotowym kryterium pilność realizacji projektu oceniana jest porównawczo na tle innych projektów biorących udział w konkursie (wynika to wprost z brzmienia kryterium) i w tym kontekście prawidłowo została oceniona jako relatywnie mniej paląca niż w innych przypadkach, w związku z czym przyznano 1 a nie 2 punkty. Profilaktyczna mobilna mammografia przesiewowa jest niezwykle ważnym, ale nie jedynym obszarem [...] systemu zdrowia, w którym istnieją pilne potrzeby, do których zalicza się przykładowo diagnozowanie również innych rodzajów nowotworów, terapia wszystkich nowotworów, a także diagnozowanie i leczenie innych chorób, przykładowo chorób układu sercowo-naczyniowego. Z punktu widzenia zmniejszenia poziomu umieralności na raka piersi masowe przesiewowe badania mammograficzne nadal są rekomendowane, niemniej zgodnie wynikami prowadzonych na świecie badań naukowych, nie jest to metoda pozbawiona mankamentów, z których dość istotnym jest wysoka nadwykrywalność (tj. wykrywanie i poddawanie leczeniu wczesnych stadiów raków piersi, które do końca życia kobiety nigdy nie byłyby przyczyną objawów klinicznych, ze względu na powolny rozwój tego rodzaju nowotworu). Co do dostępności mammografu i jej zapewnienia poprzez mammobusy, należy zwrócić uwagę na sukcesywnie poprawiającą się dostępność transportową województwa [...] i zmiany postaw i warunków socjoekonomicznych kolejnych pokoleń kobiet wchodzących w przedział wieku 50-69 lat, dzięki czemu wykonanie badania mammograficznego co 2 lata w ośrodku miejskim nie jest już w wielu wypadkach związane z nieprzezwyciężalnymi trudnościami, a istotne jest przede wszystkim przekonanie kobiet do traktowania badań profilaktycznych w sposób bardziej priorytetowy. Niemniej z różnych powodów dla pewnej grupy kobiet z terenów wiejskich i peryferyjnych, mammobus odwiedzający ich miejscowość będzie optymalnym sposobem na poddanie się badaniu. Zatem projekt wnioskodawcy jest ważny, jednak nie jest uprawnione stwierdzenie, że jest to projekt najpilniejszy z wszystkich biorących udział w konkursie, który powinien bezwzględnie otrzymać najwyższą ocenę punktową.

W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu" Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że planowane efekty projektu wniosą umiarkowany wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. na tle innych projektów. Projekt nie przewiduje realizacji wskaźnika dot. liczby nowo zakupionego wysokospecjalistycznego sprzętu medycznego, który jest wskaźnikiem istotnym z punktu widzenia realizacji celów Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. W przedmiotowym kryterium wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów realizacji Osi Priorytetowej 7 i Działania 7.1 oceniany jest porównawczo na tle innych projektów biorących udział w konkursie i w tym kontekście prawidłowe został oceniony jako umiarkowany. W Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych (SzOOP) obowiązującym w przedmiotowym konkursie, w opisie Działania 7.1. zawarte zostało zastrzeżenie, że w odniesieniu do wskaźnika produktu "Liczba nowo zakupionego wysokospecjalistycznego sprzętu medycznego" przez wysokospecjalistyczny sprzęt medyczny rozumie się tomograf komputerowy i rezonans magnetyczny, co jest przejawem przyjętej preferencji, która obowiązuje w Działaniu 7.1. Celem konkursu jest dofinansowanie projektów tych podmiotów, w których w szczególności występują braki określonych rodzajów sprzętu, a posiadanie takiego sprzętu jest niezbędne. Te rodzaje sprzętu zostały wskazane w Działaniu 7.1 jako tomograf komputerowy i rezonans magnetyczny i jest to wyraz określonego wyboru dokonanego w Programie. Nie umniejsza to w żaden sposób potrzeby wnioskodawcy w zakresie zakupu mammobusów, które jednakże nie wpisują się w przyjęty priorytet i z tego względu nie dają możliwości uzyskania najwyższej punktacji w kryterium A.3. Ze względu na ograniczone zasoby środków w stosunku do ogromu potrzeb, w Programie i stosowanych w nim kryteriach wyboru projektów ma odzwierciedlenie zasada koncentracji i selektywności.

W uzasadnieniu przyznania 1 punktu w kryterium B.1. "Kompleksowość projektu" Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że projekt obejmuje jeden rodzaj działań (zakup sprzętu czterech mammobusów), jednak jest to uzasadnione z punktu widzenia całkowitego rozwiązania problemu zdefiniowanego przez wnioskodawcę jako niska jakość świadczonych usług medycznych w zakresie badań mammograficznych w województwie pomorskim. Przedmiotowe kryterium premiuje projekty, w których prowadzonych jest wiele rodzajów działań, w oparciu o założenie, że takie projekty w większym stopniu wymagają wsparcia w porównaniu z projektami jednowątkowymi, które są z reguły łatwiejsze do samodzielnego podźwignięcia przez realizujący je podmiot. Całościowa ocena projektu oparta jest o wiele kryteriów, a to kryterium nakierowane jest akurat na ten aspekt. Zakres projektu wnioskodawcy polegający na zakupie czterech mammobusów jest jak najbardziej uzasadniony z punktu widzenia profilu jego działalności, niemniej w kryterium B.1. najwyższą ocenę mogą uzyskać projekty tych wnioskodawców, którzy mają do zrealizowania przedsięwzięcia wielowątkowe i wieloaspektowe, w których do rozwiązania problemów konieczne jest zastosowanie wielu różnych sprzężonych ze sobą działań, obejmujących przykładowo obszary nie tylko diagnostyki, ale również terapii. Projekt wnioskodawcy dotyczy diagnostyki, i to wyłącznie jednej z jej form, tj. badań przesiewowych (nie obejmuje diagnostyki pogłębionej, nawet uzupełniających badań USG piersi).

W uzasadnieniu przyznania 0 punktów w kryterium C.1. "Stopień referencyjności podmiotu leczniczego" Komisja stwierdziła, że podmiot leczniczy nie znajduje się na liście organizacji (szpitali) z aktualnym certyfikatem akredytacji (Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia. Ze względu na ograniczone zasoby środków w stosunku do potrzeb, w Programie w stosowanych w nim kryteriach wyboru projektów ma odzwierciedlenie zasada koncentracji i selektywności. Przyjęto w związku z tym określone preferencje, a jedną z nich jest podwyższenie stopnia referencyjności pomiotów leczniczych w województwie.

W uzasadnienie przyznania 0 punktów w kryterium D. 2. "Średni czas hospitalizacji" Komisja stwierdziła, że realizacja projektu nie przyczyni się do skrócenia średniego czasu hospitalizacji kryterium dotyczy konkretnie skrócenia średniego czasu hospitalizacji na oddziałach lub innych komórkach organizacyjnych szpitala objętych zakresem projektu, a nie skrócenia czasu hospitalizacji w ogóle, jako potencjalnego pośredniego efektu projektu, o czym pisze wnioskodawca w proteście

W uzasadnienie przyznania 0 punktów w kryterium D. 4. "Kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej" Komisja stwierdziła, że podmiot nie zapewnia ani nie zadeklarował świadczenia kompleksowej opieki specjalistycznej lub koncentracji wykonywania zabiegów kompleksowych. Kryterium to dotyczy bowiem kompaktowej opieki specjalistycznej lub koncentracji wykonywania zabiegów kompleksowych, zgodnie z definicjami określonymi w SzOOP w sektorze zdrowia, a nie innego rozumienia kompleksowości, o którym pisze wnioskodawca w proteście.

Odnosząc się końcowo do zawartych w proteście uwag Spółki, dotyczących uprzywilejowania szpitali poprzez przyjęte kryteria, organ podkreślił, że zasoby środków w Programie są ograniczone w stosunku do potrzeb, zatem ma zastosowanie zasada koncentracji i selektywności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółka, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącej. W związku z powyższym wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nie wyjaśnił w sposób jasny, rzeczowy i spójny powodów, dla których w przypadku zakwestionowanych punktów oceny nie przyznał skarżącej maksymalnej liczby punktów, pomimo spełnienia przez nią wszystkich kryteriów weryfikowanych przez Komisję Oceny Projektów. W ocenie strony organ nie odniósł się w sposób konkrety i rzeczowy do argumentacji Spółki przytoczonej w złożonym proteście. Wskazano, że organ w większości zakwestionowanych punktów przyznał skarżącej jeden punkt na dwa możliwe, nie uzasadniając jednak należycie i racjonalnie motywów, jakimi się kierował. Zdaniem skarżącej, organ posługuje się uogólnieniami, stroni od jakichkolwiek konkretnych informacji; organ porównuje projekt skarżącej do innych projektów, które w większym stopniu spełniają określone kryteria, jednak nie podaje szczegółowych kryteriów porównawczych i ocen oraz nie uzasadnia czym inne projekty górują nad projektem Spółki. Czyni to rozumowanie i ocenę organu niejasną, a wybór projektów wydaje się być arbitralny, dokonany nie w oparciu o czytelne kryteria, lecz de facto według własnych zapatrywań Komisji Oceny Projektów. To zaś, w przypadku gospodarowania środkami publicznymi, jest nieakceptowalne.

W skardze ponownie szczegółowo opisano, powielając treść złożonego protestu, z jakich względów w ocenie strony skarżącej powinna ona otrzymać maksymalną punktację w ramach tych z ww. kryteriów, gdzie projektowi skarżącej przyznano 0 lub tylko 1 punkt, zamiast możliwych do uzyskania 2 punktów.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W takim wypadku – zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2/ oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3/ umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, sąd - stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje ocenę projektu dokonaną w toku konkursu przez właściwą instytucję zarządzającą. Jest to kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem.

Zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu powinna być kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1453/12, LEX nr 1377419).

Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (ust. 2).

Wymienione w powyższej regulacji zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 226/17, LEX nr 2314449).

W orzecznictwie akcentuje się, że przestrzeganie zasady przejrzystości zobowiązuje instytucje (zarządzającą, pośredniczącą) do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny i wyboru projektów. Niedopuszczalne jest zatem posługiwanie się ogólnymi sformułowaniami dla uzasadnienia dokonanej oceny (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Łd 884/11, LEX nr 1154730). Podkreśla się również, że swobodna ocena nie może oznaczać dowolności, gdyż wówczas - jako arbitralna - powinna być uznana za niezgodną z prawem. Dlatego sposób oceny projektów, zwłaszcza z punktu widzenia kryteriów punktowych, musi być ścisły i nie może pozostawiać miejsca na zbyt szerokie swobodne uznanie (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 622/09, LEX nr 589141).

Przy ocenie w oparciu o kryteria punktowe kluczowe znaczenie ma wyczerpujące uzasadnienie oceny przez poszczególne osoby wchodzące w skład Komisji Oceny Projektu. Powinno być ono jasne, spójne i logiczne. Pozwala to poznać - zarówno wnioskodawcy, jak i organom rozpatrującym środki odwoławcze - motywy oceny, argumentację, sposób dojścia do decyzji o przyznaniu określonej ilości punktów. Jest to szczególnie istotne w ramach kryteriów wyboru sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający właściwej instytucji stosunkowo duży zakres dyskrecjonalności. Uzasadnienie przyznanych punktów nie może być ogólnikowe i ograniczać się do stwierdzenia o niezrealizowaniu wymagań danego kryterium oraz o przyznaniu danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania, na czym to niespełnianie wymogów polega (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 668/11, LEX nr 1125659, i z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie III SA/Kr 244/11, LEX nr 1695319).

Konfrontując poczynione wyżej uwagi z oceną wniosku skarżącej dokonaną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że instytucja zarządzająca nie sprostała wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej. Przeprowadzona ocena projektu nie odpowiada wskazanym wyżej standardom, gdyż wynikające z karty oceny strategicznej uzasadnienie przyznania określonej liczby punktów charakteryzuje się – w przypadku niektórych kryteriów - wysokim stopniem ogólności.

Przyznając Spółce jeden punkt w kryterium A.1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" Komisja Oceny Projektów wskazała, że "założenia, cele i zakres przedmiotowy projektu w dostatecznym stopniu nawiązują do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. oraz gwarantują jego rzeczywisty wpływ na zwiększenie dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych, jednak projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej". Należy wskazać, że treść uzasadnienia jest identyczna z treścią tej części tabeli, w której wskazano na kwestie weryfikujące i wartości punktowe, przy czym z uzasadnienia nie wynika, dlaczego założenia, cele i zakres projektu skarżącej uznano za nawiązujący do wyzwań, celów, rezultatów i ukierunkowania w stopniu "dostatecznym", a nie "wysokim", co przełożyło się na przyznanie jednego, a nie dwóch punktów. Należy przy tym zauważyć, że w definicji kryterium wskazano, że "w szczególności ocenie podlega stopień, w jakim projekt przyczynia się do zwiększenia dostępności specjalistycznych usług zdrowotnych", co w ocenie Sądu, z uwagi na charakter projektu ( mobilne mammobusy umożliwiające prowadzenie badań na terenie całego województwa), winno było zostać uwzględnione w ocenie na korzyść skarżącej. W ocenie wskazano również, że projekt nie uwzględnia zwiększenia znaczenia podstawowej opieki zdrowotnej, co zaważyło na przyznaniu tylko 1 punktu. W definicji kryterium stwierdzono, że to w odniesieniu do projektów z zakresu opieki koordynowanej ocenie podlega, czy projekt uwzględnia zwiększenie znaczenia podstawowej i ambulatoryjnej opieki zdrowotnej. W znajdującym się w "Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020" ( dalej zwany "SzOOP") Wykazie stosowanych pojęć nie wymieniono " opieki koordynowanej", brak jest również ustawowej definicji tego pojęcia, Sąd nie może zatem ocenić, czy stanowisko członków Komisji w tym zakresie było prawidłowe.

Wątpliwości tych nie usuwa pismo instytucji zarządzającej z dnia 29 września 2017 r., stanowiącego informację o wyniku rozpatrzenia protestu skarżącej. W piśmie tym wskazano, że projekt wnioskodawcy odpowiada na jedno z istotnych wyzwań, które stoją przed pomorskim systemem zdrowia, jakim jest wczesne wykrywanie raka piersi, jednak wyzwań tych jest znacznie więcej. Wyliczono przy tym przykładowo diagnozowanie innych rodzajów nowotworów, terapie wszystkich nowotworów, a także diagnozowanie i leczenie innych chorób. Patrząc z tej perspektywy uznano, że prawidłowo Komisja oceniła, że stopień spełnienia kryterium jest dostateczny, a nie wysoki. Takie lakoniczne uzasadnienie nie pozwala - ani wnioskodawczyni, ani tutejszemu Sądowi - poznać toku rozumowania, które doprowadziło organ do zaprezentowanej oceny, która to ocena przełożyła się na konkretną liczbę punktów. Jest to o tyle istotne, że w SzOOP stwierdzono, iż interwencja ma na celu stworzenie warunków dostarczania usług zdrowotnych adekwatnie do zdiagnozowanych potrzeb i konsekwentne wyrównywanie różnic w dostępie do świadczeń w całym regionie, zwłaszcza w ramach zdefiniowanych deficytów infrastruktury i sprzętu medycznego. W tym miejscu należy zauważyć, że w "Mapie potrzeb zdrowotnych w zakresie onkologii dla województwa [...]" podano, że prognozowana 5-letnia chorobowość onkologiczna wzrośnie w latach 2016-2029 o 7 tys. przypadków, zaś największa chorobowość 5-letnia będzie dotyczyć nowotworów złośliwych piersi. Co również istotne, w Regulaminie konkursu w pkt 2.4. Pozostałe warunki ppkt 6 lit. b stwierdzono, że w zakresie onkologii preferowane będą projekty przyczyniające się do: - zwiększenia wykrywalności tych nowotworów, dla których struktura stadiów jest najmniej korzystna w danym regionie, - wcześniejszego wykrywania nowotworów złośliwych. Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że instytucja zarządzająca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że projekt skarżącej został za to kryterium prawidłowo oceniony.

Podobnie należy ocenić uzasadnienie przyznania jednego punktu w kryterium A.2. "Potrzeba realizacji projektu". Komisja Oceny Projektu wskazała w nim m.in., że projekt odpowiada zdiagnozowanym potrzebom, lecz działania w ramach projektu nie wyróżniają się szczególną pilnością na tle innych projektów. Zdaniem Sądu, również w odniesieniu do tego kryterium nie wyjaśniono, dlaczego potrzeba realizacji projektu została jedynie "dostatecznie udokumentowana analizą potrzeb zdrowotnych ", a nie "udokumentowana przekonywującą analizą potrzeb zdrowotnych" - w kontekście mapy potrzeb zdrowotnych dla danego obszaru specjalistycznych usług zdrowotnych, co przełożyło się na przyznanie jednego punktu z dwóch możliwych.

W uzasadnieniu nie wskazano, jakie konkretnie inne projekty są bardziej pilne, co niewątpliwie utrudniło wnioskodawczyni, jak również Sądowi zweryfikowanie twierdzeń organu. Mimo to skarżąca w złożonym proteście w sposób wyczerpujący uzasadniła, dlaczego - w jej ocenie - projekt charakteryzuje się szczególną pilnością. W tym zakresie przytoczono szereg danych specjalistycznych (opierając się na fachowych publikacjach medycznych) i szczegółowych informacji (m.in. danych o liczbie zachorowań na nowotwory złośliwe, w tym raka piersi). Mimo tego Zarząd Województwa w piśmie z dnia 29 września 2017 r. podzielił stanowisko Komisji, stwierdzając przy tym, że profilaktyczna mobilna mammografia przesiewowa jest niezwykle ważnym, ale nie jedynym obszarem [...] systemu zdrowia, w którym istnieją pilne potrzeby. Organ ogólnie wymienił, o jakie pilne (pilniejsze) potrzeby chodzi, powielając przy tym wcześniejszy fragment uzasadnienia pisma dotyczący oceny kryterium A.1. Należy przy tym zauważyć, że oceny dokonano porównując projekt skarżącej z innymi projektami, brak jest przy tym informacji, jakie to były projekty, co uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości stanowiska Komisji i instytucji zarządzającej w tym zakresie. Należy przy tym ponownie odwołać się do podanych wyżej danych zawartych w "Mapie potrzeb zdrowotnych w zakresie onkologii dla województwa [...]", z których wynika, że w 5-letniej perspektywie zachorowalność na złośliwego raka piersi będzie w województwie pomorskim najwyższa. W świetle tego, uznanie projektu skarżącej za mniej pilny od innych wymagał szczegółowego uzasadnienia.

Przyznając skarżącej jeden punkt w kryterium A.3. "Wkład w zakładane efekty realizacji Programu" Komisja Oceny Projektów wskazała, że planowane efekty projektu wniosą umiarkowany na tle innych projektów wkład w osiągnięcie spodziewanych efektów. Projekt nie przewiduje realizacji wskaźnika dot. liczby nowo zakupionego wysokospecjalistycznego sprzętu medycznego, który jest wskaźnikiem istotnym z punktu widzenia realizacji celów Osi Priorytetowej 7, Działania 7.1. Istotnie w SzOOP w opisie Działania 7.1. zawarte zostało zastrzeżenie, że w odniesieniu do wskaźnika produktu "Liczba nowo zakupionego wysokospecjalistycznego sprzętu medycznego" przez wysokospecjalistyczny sprzęt medyczny rozumie się tomograf komputerowy i rezonans magnetyczny. W definicji kryterium stwierdzono, że oceniany jest stopień w jakim efekty realizacji projektu stanowią wkład w osiągnięcie założonych rezultatów, w tym wskaźników i ram wykonania zdefiniowanych w Osi Priorytetowej/Działaniu, tym samym przyznanie Skarżącej 2 punktów za to kryterium nie było możliwe. Sąd nie mógł tym samym podzielić zarzutów skargi, że ocena tego kryterium głównie przez pryzmat konieczności zakupu sprzętu jest zdaniem Skarżącej nieprawidłowa i narusza zasady uczciwej konkurencji oraz zasadę równego traktowania wnioskodawców.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Dokonanie oceny według ustalonych, jednakowych dla wszystkich i wcześnie znanych kryteriów daje podstawę do uznania zachowania zasady równego traktowania wnioskodawców uczestniczących w konkursie. Podkreślić też należy, że skarżąca miała zapewniony równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Naruszenia zasady równości nie można natomiast utożsamiać z przyjętymi w konkursie kryteriami wyboru projektów, jak to czyni Skarżąca. Nadto Sąd stwierdza, że nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności i racjonalności kryteriów konkursowych.

W odniesieniu do kryterium B.1. "Kompleksowość projektu" Komisja Oceny Projektu, przyznając jeden punkt wskazała, że projekt obejmuje jeden rodzaj działań, tj. zakup sprzętu czterech mammografów, jednak jest to uzasadnione z punktu widzenia całkowitego rozwiązania zdefiniowanego problemu.

W definicji kryterium wskazano, że oceniany jest dobór działań w świetle zdefiniowanego problemu oraz ich wieloaspektowość i kompleksowość z punktu widzenia zdolności do jego skutecznego i trwałego rozwiązania. W ocenie uwzględnia się w szczególności kompleksowość w kontekście poprawy dostępności, jakości i zakresu specjalistycznych usług zdrowotnych wraz z tworzeniem zintegrowanych, interdyscyplinarnych zespołów diagnostycznych, a także podnoszeniem kwalifikacji i kompetencji zawodowych kadr świadczących usługi zdrowotne.

Instytucja zarządzająca w piśmie z dnia 29 września 2017 r. wskazała, że w kryterium B.1. najwyższą ocenę (2 punkty) mogą uzyskać projekty tych wnioskodawców, którzy mają do zrealizowania przedsięwzięcia wielowątkowe i wieloaspektowe, w których do rozwiązania problemów konieczne jest zastosowanie wielu różnych sprzężonych ze sobą działań, obejmujących przykładowo obszary nie tylko diagnostyki, ale również terapii. Projekt wnioskodawcy dotyczy tylko diagnostyki. Nadto kryterium to dotyczy kompleksowości projektu, nie zaś usług, które będą świadczone po zakończeniu projektu z wykorzystaniem zakupionego sprzętu w fazie jego eksploatacji.

W świetle powyższego, wymienione w proteście skarżącej argumenty (zwłaszcza utrudniony dostęp do badań mammograficznych przez dużą ilość kobiet mieszkających na terenie województwa [...], niska jakość świadczonych dotychczas usług diagnostycznych) nie uzasadniała zmiany przyznanej przez Komisję Oceny Projektów ilości punktów, bowiem, wbrew stanowisku skarżącej, jej projekt nie jest wielowątkowy. Nie można podzielić stanowiska Spółki, że o wielowątkowości ma świadczyć, poza zakupem sprzętu i realizacji badań mammograficznych, prowadzenie przez partnera projektu kampanii promocyjnej działań profilaktycznych. Jak sama Skarżąca stwierdziła, wpłynie to na zwiększenie efektu oddziaływania przedsięwzięcia, działania te będą zatem miały bezpośredni związek z badaniami. Z tej przyczyny niezasadnie Skarżąca zarzuca organowi, że nie uwzględnił, wbrew definicji kryterium, iż jej projekt przyczynia się do zwiększenia znaczenia ambulatoryjnej opieki zdrowotnej. Argument ten były zasadny jedynie w przypadku, gdyby projekt Skarżącej był wielowątkowy.

Za niezasadny uznać należało zarzut nieprzyznania punktu w kryterium C.1. "Stopień referencyjności podmiotu leczniczego". Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że podmiot leczniczy nie znajduje się na liście organizacji (szpitali) z aktualnym certyfikatem akredytacji (Centrum Monitorowania Jakości w Ochronie Zdrowia. W piśmie z dnia 27 września 2017 r. Instytucja Zarządzająca podzielając taka ocenę wskazała, że uwagi na ograniczoną ilość środków w stosunku do potrzeb i stosowanych w Programie kryteriach wyboru projektów odzwierciedlenie ma zasada koncentracji i selektywności. Przyjęto w związku z tym określone preferencje, a jedną z nich jest podwyższenie stopnia referencyjności pomiotów leczniczych w województwie.

Skarżąca zarzuca w skardze, że nie jest szpitalem i nigdy nie otrzyma akredytacji Ministra Zdrowia. Odwołując się do stanowiska Ministra Zdrowia przedstawionego w opinii o celowości inwestycji Spółka wniosła o przyznanie maksymalnej liczby punktów.

Odnosząc się do powyższego Sąd ponownie stwierdza, że nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności i racjonalności kryteriów konkursowych.

Dodać jedynie należy, że SzOOP wraz z kryteriami wyboru projektu została zatwierdzona w odrębnym trybie i była znana Skarżącej w momencie przystąpienia go konkursu. Decydując się na udział w konkursie Skarżąca zgodziła się na jego warunki, w tym również na brzmienie opisów kryteriów i sposób oceny. Sąd podziela stanowisko prezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę, że powoływanie się przez Skarżącą na stanowisko Ministra Zdrowia jest nieuprawnione wobec odrębności obu procedur i stosowanych w nich kryteriach oceny wniosków.

Sąd podziela również stanowisko Instytucji Zarządzającej, że przyznanie 0 punktów w kryterium D. 2. "Średni czas hospitalizacji" było prawidłowe, realizacja projektu nie przyczyni się bowiem do skrócenia średniego czasu hospitalizacji. Z definicji kryterium wynika wprost, że znaczenie ma czy realizacja projektu wpłynie konkretnie na skrócenia średniego czasu hospitalizacji na oddziałach lub innych komórkach organizacyjnych szpitala objętych zakresem projektu w danym roku kalendarzowym. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że potencjalne pośrednie efekty projektu wskazane w proteście, również uzasadniały przyznanie 1 punktu. W ocenie Sądu, podana przez organ w piśmie z dnia 27 września 2017 r. argumentacja, w świetle precyzyjnie sformułowanej definicji kryterium jest wystarczająca.

Za niezasadny uznać należało zarzut skarżącej w zakresie nieprzyznania punktu w kryterium D. 4. "Kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej". Komisja stwierdziła, że podmiot nie zapewnia ani nie zadeklarował świadczenia kompleksowej opieki specjalistycznej lub koncentracji wykonywania zabiegów kompleksowych.

Z definicji tego kryterium wynika, że ocenie podlega, czy podmiot realizujący projekt zapewnia lub będzie zapewniać najpóźniej w kolejnym okresie kontraktowania kompleksową opiekę specjalistyczną lub koncentrację wykonywanych zabiegów, zgodnie z definicjami określonymi w SzOOP na podstawie rekomendacji Komitetu Sterującego ds. koordynacji interwencji EFSI w sektorze zdrowia.

Zgodnie z SzOOP "Kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" to możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie obejmującą wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, w szczególności strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie. Odwołano się przy tym do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawa ta zawiera w art. 5 pkt 7a legalną definicję kompleksowości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej wskazując, że chodzi o możliwość realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w zakresach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. W art. 15 ust. 2 ww. ustawy wymieniono tzw. koszyk świadczeń gwarantowanych.

Z powyższego wynika, że kompleksowość i koncentracja świadczeń opieki zdrowotnej to możliwość kompleksowej realizacji świadczeń w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne). Z uwagi na to, że projekt Skarżącej dotyczy prowadzenia tylko jednej z form diagnostyki tj. badań przesiewowych ( nie obejmuje diagnostyki pogłębionej, nawet uzupełniających badań USG piersi), prawidłowo nie przyznano żadnego punktu uznając, że Skarżąca nie zapewniła ani nie zadeklarowała świadczenia kompleksowej opieki specjalistycznej lub koncentracji wykonywania zabiegów kompleksowych. Sąd nie dostrzegł, by w tym zakresie dopuszczono się naruszenia zasady równego traktowania podmiotów, należy przy odwołać się do wcześniej przedstawionej przez Sąd argumentacji odnośnie postanowionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia tej zasady w konkursie.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w sposób mający istotny wpływ na wynik tej oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzająca.

W ponownie przeprowadzanym postępowaniu IZ RPO WP zobligowana będzie do dokonania oceny projektu Skarżącej, zgodnie z wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd oceną prawną w zakresie kryterium A1. "Profil projektu na tle zapisów Programu" i A.2 "Potrzeba realizacji projektu". IZ RPO WP winna mieć na uwadze, że uzasadnienie jej rozstrzygnięcia musi być jasne, precyzyjne, oparte na konkretnych okolicznościach i potwierdzających je dowodach, uwzględniające powyższą ocenę Sądu.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.