Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1540/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08 oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., po rozpoznaniu wniosku E. i J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa obwodnicy komunikacyjnej Pruszcza Gdańskiego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 226, na odcinku od skrzyżowania z drogą krajową nr 1 (ul. Grunwaldzka), poprzez skrzyżowania z ul. PCK i ul. Obrońców Westerplatte, do skrzyżowania z ul. Kopernika, wraz z infrastrukturą techniczną".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powołując się na to, że mieszkają w budynku położonym na rogu ul. [...] i [...], a ten "znajdzie się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obwodnicy", nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku, na podstawie którego przysługiwałby im status strony, w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Organ wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Wnioskodawcy nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny lub obowiązek. Również organ nadzoru nie doszukał się istnienia takiego przepisu. Ulica [...], przy której położony jest budynek wnioskodawców, nie jest bowiem częścią obwodnicy komunikacyjnej Pruszcza Gdańskiego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 226, ani nie jest ona zlokalizowana w jej bezpośrednim sąsiedztwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. oddalił skargę J. J. na powyższą decyzję stwierdzając, że w niniejszej sprawie organ zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, w ten sposób, że ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i stały się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zadośćuczyniono również zasadzie opisanej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., nakładającej na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego.

Sąd I instancji uznał, że błędny jest pogląd, że krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno, więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 Prawa budowlanego miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wykazał bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli obwodnicy komunikacyjnej Pruszcza Gdańskiego. Skarżący jednoznacznie powołał się na okoliczności naruszające jego interes faktyczny, nie zaś interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skarżący wywodzi prawo strony kwestionując pozwolenie na budowę w postępowaniu nieważnościowym z tego, że wybudowanie obwodnicy objętej tym pozwoleniem spowoduje nasilenie ruchu samochodowego w znacznie oddalonej od inwestycji części miasta, w tym ulicy przy której usytuowana jest nieruchomość stanowiąca jego własność. Zdaniem Sądu skarżący musiałby wskazać konkretny przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości, ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Celem art. 28 ust 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takiej okoliczności skarżący nie wykazał.

Sąd podkreślił, że powoływanie się przez skarżącego na przewidywalny jego zdaniem fakt wzmożenia ruchu samochodów na ulicy, do której przylega jego nieruchomość, po tym jak zostanie wybudowana obwodnica, jest okolicznością hipotetyczną, niewpływającą na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. złożył J. J., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 i 64 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że skarżący nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przymiotu strony nie ocenia się pod kątem art. 28 k.p.a., ale pod kątem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz w zw. z art. 3 pkt

20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także w związku z § 325

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), oraz w związku z art. 140 k.c. i art. 21 i 64 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., albowiem nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające

na błędnym uznaniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe w celu ustalenia przysługującego skarżącemu statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a. polegające na przyjęciu,

że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy,

- art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez Sąd zakresu

jurysdykcji ograniczającej się jedynie do kontroli działalności administracji publicznej (tutaj kontroli działalności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), a nie do jej zastępowania w jakimkolwiek zakresie (tutaj w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy).

Niezależnie od powyższego, zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, §

325 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z art. 140 k.c. i art. 21 i 64 Konstytucji RP

polegające na ich błędnym zastosowaniu (w istocie braku zastosowania)

poprzez uznanie, że inwestycja objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie wpłynie na ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.

Skarżący podkreślił w uzasadnieniu skargi, że obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położne (niekoniecznie sąsiadujące bezpośrednio czy pośrednio z inwestycją), natomiast istotne jest aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Ponadto nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, iż "powołuje się on na okoliczności naruszające jego interes faktyczny nie zaś interes prawny", albowiem z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że:

* skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...], jest

bezpośrednio zainteresowany takim ukształtowaniem ruchu na jego ulicy,

który nie będzie powodował nadmiernych uciążliwości,

* w przypadku realizacji obwodnicy Pruszcza Gdańskiego cały ruch tranzytowy

przez miasto z drogi wojewódzkiej nr 227, z drogi krajowej nr 7 oraz z giełdy

towarowo - samochodowej w kierunki Gdańska, Tczewa, obwodnicy

Trójmiasta i Autostrady A-1 (oraz w kierunku odwrotnym) będzie odbywał się

ul. Gałczyńskiego + Jaśminową, a następnie obwodnicą,

* ruch tranzytowy, o którym mowa powyżej, będzie co najmniej tak duży jak

obecnie ten na ul. Powstańców Warszawy (na drodze wojewódzkiej nr 227)

albowiem w całości skieruje się na obwodnicę, a z biegiem lat będzie się

zwiększał (wraz z rozwojem motoryzacji).

Zdaniem Skarżącego twierdzenie Sądu, że "powołanie się przez skarżącego na przewidywalny jego zdaniem fakt wzmożenia ruchu samochodów na ulicy, do której przylega jego nieruchomość, po tym jak zostanie wybudowana obwodnica, jest okolicznością hipotetyczną niewpływającą na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości", jest błędne, gdyż w każdym przypadku wydania pozwolenia na budowę można mówić jedynie o przyszłym, a zatem i hipotetycznym oddziaływaniu planowanej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w sferze jej oddziaływania. Nie ma przecież żadnej pewności, że inwestycja objęta pozwoleniem budowlanym rzeczywiście zostanie zrealizowana - z reguły właściciel ma bowiem prawo, a nie obowiązek jej wykonania. Z tej jednak przyczyny nie odbiera się przymiotu strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w sferze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Skarżący zauważył ponadto, że stosownie do art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje, co wynika z istoty instytucji, jedynie badanie czy na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia prawa i czy naruszenie to wpłynęło na prawa i obowiązki strony tego postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie, na podstawie dokumentów przedłożonych do skargi, Sąd poczynił ustalenia w kwestii czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania. W ustaleniach tych Sąd błędnie zastąpił organ, zamiast poprzestać na stwierdzeniu, że GINB wadliwie postępowania nie przeprowadził. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji dokonywania własnych ustaleń w sprawie, ale tylko do badania czy ustaleń tych, w zgodzie z obwiązującymi przepisami, dokonał organ.

Skarżący podkreślił, że jako właściciel nieruchomości, korzysta ze szczególnej ochrony przysługującego mu prawa własności nieruchomości, gwarantowanej nie tylko przepisami Kodeksu cywilnego (m. in. art. 140), ale nade wszystko przepisami Konstytucji (art. 21 i art. 64). Generalnie przepisy te statuują zasadę wedle której prawo własności chronione jest najsilniej ze wszystkich praw majątkowych, a ograniczenie tego prawa nie może naruszać jego istoty. W przypadku realizacji obwodnicy Pruszcza Gdańskiego cały ruch tranzytowy z drogi wojewódzkiej nr 227 (w tym z betoniarni), z drogi krajowej nr 7 oraz z giełdy towarowo - samochodowej w kierunki Gdańska, Tczewa, obwodnicy Trójmiasta i Autostrady A-1 (oraz w kierunku odwrotnym) będzie odbywał się ul. Gałczyńskiego + Jaśminową, a dopiero dalej obwodnicą. Powyższe w sposób oczywisty wpłynie na uprawnienia skarżącego do zamieszkiwanej nieruchomości - nie będzie mógł on korzystać z niej w dotychczasowym zakresie już choćby ze względu na wzrost hałasu, spalin itp.

Sama obwodnica ma być budowana na wale ziemnym i oddzielona od budynków pasem zieleni. W ocenie oddziaływana tej inwestycji na środowisko wspomniano również o konieczności zastosowania ekranów akustycznych. Tych wszystkich zabezpieczeń przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem, drganiami i spalinami nie przewidziano dla ul. Gałczyńskiego i Jaśminowej. Nadto, zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego inwestycję należy projektować z uwzględnieniem interesów osób trzecich. Budynek skarżącego wykonany został w technologii z lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, posadowiony jest na gruncie bagnistym i torfowym, co już obecnie przy istniejącym natężeniu ruchu powoduje jego powolne osiadanie. Nietrudno przewidzieć, że zwielokrotnione drgania mogą doprowadzić wręcz do katastrofy budowlanej.

Skarżący podniósł także, że Marszałek Województwa Pomorskiego pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. podzielił obawy mieszkańców Osiedla Wschód odnośnie wzrostu uciążliwości na ulicach przechodzących przez tereny mieszkaniowe. Wskazał on, iż w celu rozwiązania przedstawionych przez mieszkańców problemów niezbędne jest zweryfikowanie lokalnych planów rozwoju sieci ulicznej oraz planów organizacji ruchu (określających m.in. dostępność ulic dla samochodów ciężarowych, zasady uspokojenia ruchu) oraz że zagadnienia te "stanowią po części problematykę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a po części programów rozwoju systemów transportowych na terenie miasta i stanowią kompetencje organów samorządu miasta". Jednakże ani Burmistrz Miasta ani Starosta od 2005 r. nie wykonali w tym względzie żadnych czynności i to pomimo kilkudziesięciu pism skarżącego oraz innych mieszkańców Osiedla Wschód. Ze stanowiska tych organów wynika, że żadnych czynności podejmować nie zamierzają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest w szczególności podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.c. i art. 21 i 64 Konstytucji RP, przez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obwodnicy komunikacyjnej Pruszcza Gdańskiego została wydana po nowelizacji ustawy - Prawo budowlane ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 11 lipca w 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Nowa regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawęziła krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31). Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, może to jednak wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także w związku z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), oraz w związku z art. 140 k.c. i art. 21 i 64 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., albowiem nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Błędne jest przekonanie skarżącego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadził bowiem właściwego postępowania dowodowego w celu ustalenia przysługującego skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., a w szczególności nie ustalił czy nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie może wpływać na prawa i obowiązki skarżącego. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ ten badając kwestie formalne, a w tym czy wniesienie żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło przez legitymowany podmiot, nie mógł, tak jak to czynił organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponownie ustalać jaki jest zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w trybie zwykłym.

Jeżeli zatem w ocenie skarżącego zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to jego obowiązkiem było przedstawienie dowodów potwierdzających jego legitymację w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Takich dowodów w sprawie skarżący jednak nie przedstawił. Nie zastąpi ich natomiast powołanie fragmentów oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych, podjętych w sprawach o całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Podkreślić należy przy tym, że skarżący twierdząc, iż w przypadku realizacji obwodnicy Pruszcza Gdańskiego cały ruch tranzytowy z drogi wojewódzkiej nr 227, z drogi krajowej nr 7 oraz z giełdy towarowo - samochodowej w kierunki Gdańska, Tczewa, obwodnicy Trójmiasta i Autostrady A-1 (oraz w kierunku odwrotnym) będzie odbywał się ul. Gałczyńskiego + Jaśminową, a dopiero dalej obwodnicą, nie dostrzega istotnego faktu, że kwestia organizacji ruchu na drogach przylegających do budowanej obwodnicy nie jest elementem rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej obwodnicy. Jak podniósł skarżący w skardze kasacyjnej wprawdzie Marszałek Województwa Pomorskiego pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. podzielił obawy mieszkańców Osiedla Wschód odnośnie do wzrostu uciążliwości na ulicach przechodzących przez tereny mieszkaniowe, wskazał jednak, że w celu rozwiązania przedstawionych przez mieszkańców problemów niezbędne jest zweryfikowanie lokalnych planów rozwoju sieci ulicznej oraz planów organizacji ruchu (określających m.in. dostępność ulic dla samochodów ciężarowych) oraz, że zagadnienia te stanowią po części problematykę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a po części programów rozwoju systemów transportowych na terenie miasta. Niepodjęcie w tym względzie przez właściwe organy stosownych czynności nie może prowadzić do przyjęcia, że wszyscy właściciele nieruchomości osiedli przylegających do budowanej obwodnicy, z uwagi na ewentualne zmiany w organizacji ruchu spowodowanego wybudowaniem obwodnicy mają interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tej obwodnicy.

Nie może doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku również ogólnikowy zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, ale a przede wszystkim przepisów Konstytucji RP (art. 21 i art. 64). Skoro, jak już wcześniej wskazano zmiany w organizacji ruchu nie są elementem rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę obwodnicy, to jej realizacja w żaden sposób nie może prowadzić do ograniczenia prawa własności, a tym bardziej naruszać jego istotę. Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, powołany w podstawie kasacyjnej (pkt II) zawiera zasady ogólne użytkowania już wybudowanego obiektu i nie ma zastosowania w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Skarżący nie wyjaśnił również w skardze kasacyjnej na czym jego zdaniem polega naruszenie § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), ograniczając się jedynie do przytoczenia jego treści. Skarżący nie wskazał w szczególności na jakiej podstawie przyjął, że w przedmiotowej sprawie wybudowanie obwodnicy spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu na nieruchomości stanowiącej jego własność. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.