Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 293/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust.3, ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 roku sprawy ze skargi B.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 293/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 4 pkt 22, art. 14, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Tekst jedn.: Dz.U. z2016 r. poz. 1907 ze zm.) – dalej: u.t.d.; załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 8 ust. 1-4, ust. 8 Rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. UE L z 2006 r. nr 102); art. 33 ust. 1 iu ust. 2, art. 34 ust. 1, ust. 3, art. 35 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) ne 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych stosowanych w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.U. UE L z 2014 r. nr 60); art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.), Główny inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] orzekającą o nałożeniu na B.D. kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W okresie od dnia 13 kwietnia 2016 r. do 13 maja 2016 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa B.D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Ax. B.D. z siedzibą w B., w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d. Kontrolą objęto okres od 13 kwietnia 2015 r. do 12 kwietnia 2016 r. W toku czynności poddano kontroli kierowców: K.M., P.K., R.R., K.R., K.P., M.D., zatrudnionych przez skarżącą w okresie 6 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie kontroli. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolujący stwierdzili szereg naruszeń w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu; skrócenia dziennego czasu odpoczynku, nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; okazania podczas kontroli wykresówek brudnych lub uszkodzonych w stopniu uniemożliwiającym odczytanie danych, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z kart kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek nie zawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowców. Z przeprowadzonych czynności sporządzony został protokół kontroli nr [...] z dnia 13 maja 2016 r.

W następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...].

1. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., postępowanie w zakresie:

- naruszenia określonego w lp.6.3.12 załącznika nr 3 - wczytywania danych urządzenia rejestrującego pojazdów o nr rej. [...] i [...];

- naruszenia określonego w lp.6.3.11 załącznika nr 3 – wczytywania danych z kart kierowców R.R., K.P., K.R., K.M., M.D.;

- naruszeń określonych w lp.5.2.1. i 5.2.2. załącznika nr 3 – przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut d 30 minut oraz za każde rozpoczęte 30 minut przez kierowcę M.D. za dzień 20 grudnia 2015 r.;

- naruszeń określonych w lp.5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 – przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę M.D. za okres: 28 listopada 2015 r., 22/23 grudnia 2015 r., 23/24 grudnia 2015 r., 24/25 grudnia 2015 r., 25/26 grudnia 2015 r., 26/27 grudnia 2015 r., 28/29 grudnia 2015 r., 29/30 grudnia 2015 r., 31 grudnia 2015 r.;

- naruszeń określonych w lp.5.4.1. i 5.4.2. załącznika nr 3 – skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę M.D. za dni 20/21 grudnia 2015 r.;

- naruszenia określonego w lp. 8.4 załącznika nr 3 – nieudzielenia przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców kierowcy M.D. za dni 28/29 listopada 2015 r., 20 grudnia 2015 r., 21 grudnia 2015 r., 22 grudnia 2015 r., 23 grudnia 2015 r., 24 grudnia 2015 r., 25 grudnia 2015 r., 26 grudnia 2015 r., 27 grudnia 2015 r., 28 grudnia 2015 r., 29 grudnia 2015 r., 30 grudnia 2015 r., 31 grudnia 2015 r.;

- naruszeń określonych w l.p.5.1.1. i 5.1.2. załącznika nr 3 – przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę K.M. za dni 22/23 października 2015 r.;

- naruszeń określonych w lp.5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 – przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę K.M. za dni 22/23 października 2015 r.;

- naruszenia określonego w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 – nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu przez kierowcę K.M. za dni 29- 30 listopada 2015 r., 1-31 grudnia 2015 r. ;

- naruszenia określonego w lp.6.3.9. załącznika nr 3 – udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o kresach aktywności kierowcy K.R. za okresy: 1 października 2015 r. od godz. 00:00 do godz. 21:27, 2 października 2015 r. od godziny 03:28 do godz. 22:19; 3 października 2015 r. od godz. 19:18 do godz. 24:00, 4 października 2015 r. od godz. 00:00 do godz. 21:34;

- naruszenia określonego z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 – nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu Kierowcy P.K. za dni 1-31 października 2015 r., 1 listopada 2015 r.;

2. za pozostałe stwierdzone naruszenia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 100.000 zł, która to kara, na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do kwoty 15.000 zł.

W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał na motywy wydanego rozstrzygnięcia, odniósł się do każdego ze stwierdzonych naruszeń, przyporządkował konkretne naruszenia do konkretnych kierowców zatrudnionych przez skarżącą, jak również wskazał na podstawy prawne nałożonych kar za poszczególne stwierdzone naruszenia oraz nałożonej kary łącznej.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym wnosiła o jego uchylenie w całości z uwagi na naruszenie:

- zasad obiektywizmu podczas analizy karty kierowcy – M.D., w konsekwencji nieprawidłowego, nieznajdującego poparcia w stanie faktycznym sprawy, stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d.;

- art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie;

- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn odmowy zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006;

- zasady obiektywizmu w kontekście nałożenia kary za naruszenia wskazane w lp. 6.3.7 oraz 6.3.9. załącznika nr 3 do u.t.d. odzwierciedlone innymi niż zapisy danych zawartych na wykresówkach oraz w kartach kierowców, dokumentami wskazującymi aktywność kierowców w poszczególnych dniach;

- błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej interpretacji przepisu sankcjonującego lp. 6.2.1. załącznika nr 3 u.t.d. do przypadków nieudokumentowanego przebiegu pojazdów, bez przypisania tego przebiegu jakiemukolwiek kierowcy, a także naruszenia art. 3 pkt g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, poprzez niezastosowanie w sprawie.

Uzasadniając skarżąca przedstawiła obszerną argumentację, co do nieprawidłowości ustaleń organu w zakresie stwierdzonych naruszeń popełnionych przez kierowcę – M.D. Ponadto skarżąca zarzuciła niewłaściwe wskazanie okresów popełnienia naruszeń przez kierowców: K.M., R.R. oraz P.K., które to okresy obejmują czas, kiedy w/w nie byli pracownikami firmy skarżącej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów u.t.d. oraz przepisów prawa wspólnotowego, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie oraz odniósł powyższe przepisy do stwierdzonych w sprawie naruszeń, jak i ich skutków. Dalej powołując przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Powyższe oznacza, iż rozstrzygając sprawę organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami k.p.a., na które winien wskazać, wraz z podaniem podstawy prawnej, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogu art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w/w przepisów. Organ I instancji nie ustalił bowiem rzeczywistych okresów zatrudnienia przez skarżącą kierowców: K.M., P.K. oraz R.R. Wskazane przez organ I instancji okresy, w których doszło do naruszeń popełnionych przez w/w kierowców, pozostają w sprzeczności z okresami ich zatrudnienia, wskazanymi przez skarżąca. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, odnośnie stwierdzonego naruszenia lp. 6.3.7. załącznika nr 3 u.t.d., zastosowany przez organ I instancji sposób oszacowania dni, za które skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów, oparty na "wzorcu przeciętnego kierowcy", polegający na przyjęciu, że kierowca przestrzegający przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków, jak również dozwolonej prędkości, jest w stanie przejechać 800 km w ciągu jednego dnia, nie znajduje pokrycia w obowiązujących przepisach prawa. Takie postępowanie, zdaniem organu odwoławczego nosi znamiona dowolności, co jest niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w tym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej. Określenie liczby takich dni winno znaleźć oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a nie wynikać z szacowania przeprowadzonego w oparciu o niejasne kryteria. Tym samym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy koniecznym będzie zgromadzenie materiału dowodowego, potwierdzającego, że do omawianego naruszenia doszło w konkretnej liczbie dnia, a następnie sporządzenie w tym zakresie właściwego uzasadnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.D. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki w nim wskazane oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie argumentów strony podniesionych w odwołaniu, wniosła o uchylenie zaskarżonej, zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego do rozpatrzenia sprawy w granicach art. 138 § 1 k.p.a. Uzasadniając skarżąca wskazała, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia. Ponadto w ocenie skarżącej, uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie stanowi obowiązku organu odwoławczego. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy, w takiej sytuacji może również uchylić tę decyzję i rozpatrzeć sprawę samodzielnie, orzekając co do jej istoty. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. służy jedynie przedłużaniu postępowania. Rozpatrując odwołanie Główny inspektor Transportu Drogowego posiadał pełną dokumentację, pozwalająca na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, iż we wniesionym odwołaniu podnosiła zarzuty, co do stwierdzonych rzekomych naruszeń popełnionych przez kierowcę M.D., które to zarzuty zostały zignorowane. Powyższe, zdaniem skarżącej świadczy o nierozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja czyni zadość żądaniu strony skarżącej, wyrażonym w odwołaniu od decyzji I instancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) –dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu jego niezgodności z prawem.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego poddana została decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o wymierzeniu B.D. kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przewidziane w powyżej powołanym przepisie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, art. 138 § 2 k.p.a., dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej, jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, co należy podkreślić, użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego., LEX/el. 2016, art. 138 § 2). Podkreślenia także wymaga, że treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Inaczej mówiąc wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie, jeżeli merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie jest możliwe, bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. Przy czym ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, porównania i oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie organu odwoławczego oznaczałoby de facto rozpatrzenie merytoryczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa zostałaby rozpatrzona tylko w jednej instancji (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 239/14; wyrok WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Gd 274/16; wyrok NSA z 28 października 2016 r., II GSK 3215/16; wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2016 r., II SA/Ol 997/16; wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 252/16; wyrok WSA w Krakowie z 7 września 2016 r., II SA/Kr 701/16 – www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej skargi Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania normy prawnej z art. 138 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 §1 , art. 80 oraz art. 107 §3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł on zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy orzekając o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, zarzucił stronie między innymi naruszenie, o którym mowa w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, zapisów z tachografów cyfrowych ani innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez: K.M. za okresy 24, 25, 31 października 2015 r. oraz 1-28 listopada 2015 r.; P.K. za okresy 2 – 30 listopada 2015 r. oraz 1- 31 grudnia 2015 r.; R.R. za okresy 10-31 października 2015 r. oraz 1- 20 listopada 2015 r. Tymczasem z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, w tym protokołu przesłuchania świadka K.M. z dnia 10 sierpnia 2016 r., wyjaśnień skarżącej z dnia 13 kwietnia 2016 r., jak i załączonych do akt kopii umów o pracę zawartych z wymienionymi wyżej kierowcami wynika, że osoby te, w okresie za który organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną, nie były pracownikami B.D. Tym samym w ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należało stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny, co do słuszności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia wymienione w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., odnośnie kierowców K.M., P.K. oraz R.R., niezbędnym jest ustalenie rzeczywistych okresów zatrudnienia w/w kierowców w przedsiębiorstwie skarżącej. Wynik poczynionych ustaleń w powyższym zakresie winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Za zasadne w ocenie Sądu uznać należy również stanowisko organu odwoławczego, co do prawidłowości przyjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego sposobu oszacowania liczby dni, za które postawiono skarżącej zarzut naruszenia z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, zapisów z tachografów cyfrowych ani innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów schematu opartego na wzorcu "przeciętnego kierowcy" polegającego na przyjęciu, że kierowca przestrzegający przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków, jak również dozwolonej prędkości, jest w stanie przejechać 800 km w ciągu jednego dnia. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takie założenie nie znajduje żadnego pokrycia w obowiązujących przepisach prawa, regulujących kwestię transportu drogowego. Określenie liczby dni, za które skarżąca winna być obciążona karą pieniężną za naruszenie , o którym mowa w lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. winno mieć oparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem w niniejszej sprawie okres ten został ustalony przez organ I instancji na podstawie szacunków przeprowadzonych wedle niejasnych, nigdzie nieokreślonych kryteriów. Tym samym dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy koniecznym będzie zgromadzenie materiału dowodowego, potwierdzającego, że do omawianego naruszenia doszło w konkretnej liczbie dnia, a następnie sporządzenie w tym zakresie właściwego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pamiętać jednak należy, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W sprawach, przedmiotem których jest kara pieniężna, istotne jest ustalenie czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się bowiem do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Wymierzenie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków nałożonych przepisami u.d.p., ponieważ ma zobiektywizowany charakter, to musi znajdować oparcie w precyzyjnie rozumianych przepisach prawa (por. wyrok NSA z 20 marca 2011 r., II GSK 870/10; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., II GSK 240/14; wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., III SA/Po 287/16 – www.cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów w ocenie Sądu za niezasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy nie pozwalał na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zakres czynności koniecznych do uzupełnienia dowodów i materiałów, nie pozwalał na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w tak szerokim zakresie, jak wymagałaby tego niniejsza sprawa, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż sprawa skarżącej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego rozpatrzona zostałaby de facto tylko w jednej instancji.

Za trafny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. polegający na nie odniesieniu się do zarzutów odwołania dotyczących kierowcy M.D. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, żądań, czy też wniosków strony postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa procesowego, a w szczególności powołanych wcześniej art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 127 § 2 k.p.a., który stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu; a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy; ale z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu - w kontekście art. 11 k.p.a. (Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu) - wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie stronie dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania określonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty; a stanowisko w tym zakresie powinno być umotywowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1101/16; wyrok WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2017 r., IV SA/GL 463/16 – www.cbois.nsa.gov.pl). Mając jednak na uwadze fakt, iż zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, kwestie objęte zarzutami skargi, co do kierowcy M.D. będą również przedmiotem ponownego procedowania przez organy administracji. Tym samym stwierdzone naruszenie nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

D.Cz.