Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 833/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P.K. i W.K.-K. na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących P.K. i W.K.-K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 9.02.2015 r, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, póz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora P. K. i W. K. dla zamierzenia budowlanego pn: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno-usługowego zawierającego funkcję szkoły podstawowej na parterze i przyległego budynku gospodarczego. Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na niepubliczną szkołę podstawową wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji: wod-kan, c.o., gazowej i elektrycznej, budowa wewnętrznej instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej, budowa parkingów wraz z rozbudową układu komunikacji wewn., budowa odwodnienia parkingów i proj. części komunikacji wewn. do zbiorników na dz. nr [...] obręb [...], gmina [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 14.08.2012 r. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ustawy Prawo budowlane, dwukrotnie wydawane były postanowienia, którymi nakładano na inwestorów obowiązek uzupełnienia wskazanych braków. Na prośbę inwestora organ dwukrotnie zawiesił postępowanie. Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego został ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwłaszcza wzięto pod uwagę ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich ze względu na gęstość obciążenia ogniowego projektowanego budynku) oraz ustaleń aktu prawa miejscowego gminy [...] Górne zatwierdzonego uchwałą nr XI/86/2007 z dnia 07.08.2007 r., który wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 7/14 z dnia 19.03.2014 r. został częściowo unieważniony.

Organ ustalił, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Teren na którym zlokalizowana jest inwestycja oznaczony jest symbolem "MN-LT gdzie przeznaczenie podstawowe to lokalizacja zabudowy mieszkaniowej, mieszkalno- usługowej i usługowej z zakresu handlu, gastronomi, hotelarstwa, usług biurowych, ochrony zdrowia (gabinety lekarskie), drobnego rzemiosła i innych nieuciążliwych usług o charakterze komercyjnym i bytowym. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne to m.in.: drogi dojazdowe, dojścia i miejsca parkingowe, obiekty małej architektury i urządzenia związane bezpośrednio z urządzeniem terenów. Inwestor zaplanował rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na niepubliczną szkołę podstawową co jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 12 ww. uchwały przez usługi należy rozumieć usługi realizowane ze środków publicznych i niepublicznych tj. m.in. urządzeń sportu i rekreacji, obiekty oświatowe, przedszkola.

Wnioskowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na obszar "Natura 2000" w znaczeniu ustawy z dnia 03.10.2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (z późń. zm.). Nie jest także przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oraz mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z tym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie była wymagana.

Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania oraz wpis do izby, posiada wymagane opinie i uzgodnienia m.in. rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno - higienicznych. Inwestor uzyskał decyzję wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, zgodę na lokalizację parkingu w pasie drogowym drogi gminnej oraz oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną.

Organ nadmienił, że został zawiadomiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o prowadzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na nieruchomości dz. nr [...] w m. W.. Decyzją z dnia 12.11.2014 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził jednak, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku usługowo-mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.

Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Projektant dołączył informację dot. BIOZ, oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją. Wymagania określone w art.35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione.

Od decyzji odwołali się G. O. i J. O.. Podnieśli, że pomimo zawieszenia postępowania inwestorzy rozpoczęli inwestycję rozbierając ścianę frontową budynku do szczytu dachu łącznie z podparciem konstrukcji dachu, burząc balkony na dwóch kondygnacjach i dobudowując przyziemie do istniejącego budynku. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie stwierdził samowoli budowlanej. Zdaniem odwołujących inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zwiększenia wysokości istniejącego budynku oraz braku zabezpieczenia minimalnej wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wskazali że zaprojektowanie tak wysokiego obiektu (12 m) w minimalnej odległości od granicy (4 m) o obszarze oddziaływania wynoszącym 20 metrów, przy uwzględnieniu szerokości należącej do nich działki wynoszącej ok. 20 metrów spowoduje nadmierne szkodliwe oddziaływanie na ich nieruchomość. Ponadto w dniu 24.03.2015 r. właściciele wybudowali na działce nr [...] w miejscu zaprojektowanych parkingów duży plac zabaw (co do poprzedniego zajmującego mniejszą powierzchnię został orzeczony nakaz rozbiórki), co powoduje brak minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w ilości 30% terenu działki.

Wojewoda decyzją z dnia 15.05.2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji prawidłowo uznał za strony postępowania G. i J. O., współwłaścicieli działki nr [...], sąsiadującej z działką objętą inwestycją, ponieważ działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Projekt obejmuje nadbudowę parterowego budynku szkoły podstawowej, usytuowanego w odległości 4,3 m od granicy działki nr [...] (w piśmie inwestor informuje, że odległość ta wynosi 4,2 m), do wysokości 3 kondygnacji, z kalenicą dachu na wysokości 11,15 m. Biorąc pod uwagę istniejącą zwartą zabudowę na działce objętej inwestycją, z budynkiem gospodarczym kuchni, z oknami, usytuowanym w odległości ok. 2 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] (brak zwymiarowania na rysunku zagospodarowania terenu), do której ma być dobudowana projektowana rozbudowa z oknami od strony działki sąsiedniej, konieczne jest zachowanie wymaganej odległości 8 m, od projektowanego budynku który mógłby być usytuowany na sąsiedniej działce, zgodnie z § 271 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Na działce inwestycyjnej znajdują się budynki użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane jako ZŁ, a na działce sąsiedniej może powstać np. budynek mieszkalny, charakteryzowany tą samą kategorią zagrożenia ludzi, określany jako ZŁ. Ponadto projektowany budynek będzie częściowo zacieniał działkę sąsiednią oraz niewątpliwie będzie źródłem hałasu związanego z funkcjonowaniem projektowanego budynku jako szkoły podstawowej.

W ocenie Wojewody organ l instancji nie wykonał zaleceń zawartych przez ten organ w wydanej wcześniej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 6.05.2014 r. Wskazał, że postanowieniem z dnia 26.06.2014 r. organ l instancji zawiesił postępowanie, nie dysponując dowodami, że zawieszeniu temu nie sprzeciwiają się inne strony. Ponadto, organ l instancji ponownie, jak we wcześniejszym postanowieniu z dnia 17.10.2012 r., nie przywołał pełnej treści przepisu art. 98 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na dalszy bieg sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia, ponieważ strony skarżące - prawidłowo pouczone - mogły nie wyrazić zgody na zawieszenie tego postępowania, a wówczas konieczne byłoby wydanie merytorycznej decyzji w sprawie po upływie terminu wskazanego w postanowieniu.

Organ odwoławczy zarzucił, że nie wszystkie dokumenty zawarte w aktach sprawy są potwierdzone za zgodność z oryginałem, zgodnie z art. 76a k.p.a., dlatego nie mogą posiadać mocy dowodowej (przykładowo: kserokopie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23.06.2014 r., z dnia 31.10.2014 r. i z dnia 12.11.2014 r, kserokopie z części graficznej i opisowej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kserokopia wypisu skróconego z rejestru gruntów).

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ l instancji prawidłowo wypełnił dyspozycje przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie wyjaśnił dokładnie dlaczego uważa, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro z przepisów § 26 ust. 4 pkt 10 i 14 ustaleń planu miejscowego wynika, że dopuszcza się wyłącznie dachy o symetrycznym układzie połaci (dopuszczalne wielospadowe) o kącie nachylenia pomiędzy 35° - 45° dla zabudowy mieszkaniowej oraz 20° - 45° dla pozostałych budynków; oraz że nadbudowa może wynosić nie więcej niż 15% istniejącej wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy dachu, to niewątpliwie chodzi o uzyskanie takiego efektu architektonicznego, żeby bryła budynku była widoczna z dachem o określonym kształcie i czytelna w odbiorze przestrzennym. Tak szczegółowe określanie wymogów dotyczących kształtu dachu nie miałoby żadnego sensu, jeżeli dopuszczono by jednocześnie możliwość zasłonięcia tego dachu ścianami attykowymi. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają za zadanie wpływać na kształtowanie przestrzeni, a więc budynki swoim wyglądem mają odpowiadać wymaganiom określonym w ustaleniach planu miejscowego. Tymczasem projekt budowlany przewiduje, że frontowa część budynku, od strony południowej, będzie posiadała wysokie ściany, które nie będą zwieńczone dachem, co stanowi całkowicie odmienny efekt od zamierzonego w ustaleniach planu miejscowego, a plan miejscowy nie zawiera żadnych delegacji upoważniających do wprowadzania takich odmiennych rozwiązań projektowych. W efekcie przyjętego we frontowej elewacji budynku rozwiązania projektowego, dominująca na tym terenie byłaby bryła budynku w formie "bloku", która wygląda tak, jakby zastosowano dachy płaskie, co naruszałoby ww. przepisy planu miejscowego. W toku postępowania odwoławczego, inwestor przy piśmie z dnia 7.04.2015 r, załączył wizualizacje projektowanego budynku, które potwierdzają wskazane wyżej tezy organu odwoławczego.

Ponadto, z rysunków projektu budowlanego wynika, że nad znaczną częścią budynku, poniżej ww. ścian o wysokości 3,54 m, które nie są zwieńczone dachem, zaprojektowano stropodach płaski (k. 90 projektu budowlanego - Rzut drugiego piętra), natomiast z części opisowej projektu wynika, cyt: W południowej części budynku na trzeciej kondygnacji projektuje się taras (k. 18 projektu budowlanego). Rozbieżności zawarte w projekcie budowlanym nie mogą być akceptowane, a poza tym projektowane tarasy nie mogą stanowić dominującej części dachów budynku, a jedynie mogą uzupełniać budynek, którego bryła w zakresie dachów musi być zgodna z ww. przepisami § 26 ust. 4 pkt 10 i 14 ustaleń planu miejscowego.

Projekt budowlany przewiduje pozostawienie istniejącego nad tym budynkiem poddanym rozbudowie dachu, który jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest to dach o symetrycznym układzie połaci, o kątach nachylenia jak wskazano w ustaleniach planu. W tym zakresie jednak organ l instancji powinien - zdaniem organu odwoławczego -przeprowadzić własną analizę i szczegółowo wypowiedzieć się w decyzji merytorycznej kończącej sprawę, po wcześniejszym doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zawarte w projekcie budowlanym rysunki elewacji budynku są mało czytelne, zawierają kombinacje licznych, bardzo delikatnie oznaczonych, przenikających się linii ciągłych i przerywanych, co nie obrazuje faktycznego wyglądu elewacji budynku (np. k. 96). Ponadto, wskazane w spisie zawartości projektu budowlanego: Wizualizacje przestrzenne bryły budynku (k. 7), i zawarte w projekcie dwie czarno-białe kserokopie (k. 86-87) są zupełnie nieczytelne. Projekt w tym zakresie powinien być uzupełniony o czytelne rysunki elewacji lub o prawidłowo sporządzoną wizualizację całej bryły budynku, obrazującą jej formę przestrzenną. W projekcie znajdują się podwójne rysunki o tych samych numerach, co nie jest prawidłowe (np. rysunki elewacji).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym występują wewnętrzne sprzeczności polegające na niezgodności przekrojów z rzutami, np. przedstawiony na rysunku nr 8 Przekrój B-B (k. 94) jest niezgodny z oznaczonym przekrojem B-B na rysunku nr 6 Widok połaci dachowych (k. 92); i dalej: przedstawiony na rysunku nr 9 Przekrój C-C (k. 95) jest niezgodny z oznaczonym przekrojem C-C na rysunku nr 6 Widok połaci dachowych (k. 92), itp. Przyjęte w projekcie budowlanym oznaczenia graficzne osi wszystkich przekrojów na rzutach powinny być zgodne z tymi przekrojami przedstawionymi na wszystkich rysunkach przekrojów pionowych.

Zawarta w projekcie budowlanym "Analiza nasłonecznienia i przesłaniania", niepodpisana przez projektanta, powinna być uzupełniona o rysunek przekroju pionowego obrazującego budynek przesłaniający i budynek przesłaniany oraz rysunek elewacji budynku przesłanianego, wraz ze zwymiarowaniem zależności między tymi budynkami w przedmiocie przesłaniania. Ponadto, w tym zakresie występują sprzeczności w projekcie budowlanym, skoro w części opisowej projektu (k. 8) na działce nr [...] wskazany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast w legendzie rysunku projektu zagospodarowania terenu budynek ten opisany jest jako warsztatowo-składowy. Wszystkie dokumenty sporządzone w tym zakresie powinny być podpisane przez projektanta.

Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, gdzie na działce znajduje się plac zabaw dla dzieci, związany z istniejącym budynkiem przedszkola, oznaczonym w legendzie tego rysunku numerem 3. W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu (k. 8 projektu budowlanego) napisano, cyt: Jeżeli realizacja parkingów będzie kolidowała z małą architekturą miejsca rekreacji dziecinnej, elementy małej architektury zostaną zdemontowane. Zapis taki świadczy o tym, że w projekcie zagospodarowania terenu nie uwzględniono istniejącego przedszkola, a projekt sporządzono wyłącznie dla potrzeb budynku szkoły podstawowej, co nie jest prawidłowe, albowiem zagospodarowanie terenu powinno uwzględniać prawidłowe funkcjonowanie wszystkich budynków znajdujących się na terenie objętym tym projektem.

Ponadto, wyjaśnienia wymaga, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, gdzie znajduje się niezbędny dla szkoły podstawowej plac sportowy do ćwiczeń na otwartym powietrzu oraz teren do rekreacji i odpoczynku młodzieży w czasie wolnym od zajęć lekcyjnych. Potrzeba określenia tych miejsc i ich zaprojektowania wynika z przepisów § 2 i § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31.12.2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r., Nr 6, póz. 69, z późn. zm.). Takie obowiązki wynikają z ogólnej odpowiedzialności za opiekę nad uczniami, jaką na dyrektora szkoły nakłada ustawa z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, póz. 2572, ze zm.) - art. 39. 1 ustawy. Brak wskazanych elementów na rysunku zagospodarowania terenu może oznaczać, że wymagany program funkcjonalno-przestrzenny nie mieści się w granicach działki inwestycyjnej oraz, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, i nie wyjaśnił przyczyn dla których odstąpiono od wezwania inwestora do uzupełnienia, w trybie art. 35 Prawa budowlanego.

Z treści odwołania wynika także, że na działce objętej inwestycją, ponownie wybudowano bez pozwolenia na budowę plac zabaw dla dzieci, który koliduje z planowaną inwestycją, co powinno być przedmiotem szczególnej uwagi organu l instancji.

Wszystkie obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem szkoły podstawowej i przedszkola (oraz szkoły języków obcych, co wynika z fotografii zawartej w projekcie budowlanym - k. 105), powinny być naniesione na projekcie zagospodarowania terenu, zawartym w projekcie budowlanym.

Mapa na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu nie obejmuje obszaru otaczającego teren inwestycji, w pasie co najmniej 30 m, co jest niezgodne z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21.02.1995 r., w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, póz. 133).

Projekt budowlany powinien być czytelny i jednoznaczny, tzn. nie budzący żadnych wątpliwości, dlatego wszelkie oznaczenia zawarte w projekcie budowlanym, (np.: "anulowano") powinny być wyraźne i jednoznaczne, tak aby było wiadomo, które karty projektu zostały anulowane, a które są obowiązujące. Zatwierdzony projekt nie spełnia tych kryteriów, skoro w projekcie występują np.: trzy karty z tym samym numerem zawierające dane tabelaryczne, o różnej treści (k. 9, 9 i 9), i nie wiadomo która z nich została przyjęta; występują dwa różne rysunki zagospodarowania terenu z tym samym numerem (k. 13 i 13), występują podwójne rysunki elewacji budynku (np. k. 96 i 96; k.98 i k.98), itp. Dodać należy, że karty w projekcie budowlanym powinny być kolejno ponumerowane.

Projekt budowlany powinien być spójny wewnętrznie, a nie jest, ponieważ występują w nim liczne rozbieżności; np. rysunek zagospodarowania terenu (k. 13) nie jest zgodny z rysunkiem nr D1 (k. 102), skoro występują poważne różnice merytoryczne na obu rysunkach i w ich legendach; w części opisowej projektu, w pkt 9 (k. 11) napisano, że powierzchnia usługowa przedmiotowej inwestycji wynosi 760 m2, co jest niezgodne z danymi zawartymi w rozdziale IV (k. 18), gdzie wskazano, że powierzchnia usługowa planowanej inwestycji wynosi 598,04 m2, itp.

W projekcie budowlanym brak zgody zarządcy drogi na lokalizację miejsc postojowych bezpośrednio przy skrzyżowaniu dróg oraz oświadczenia, że istniejący zjazd na działkę jest prawidłowy i nie wymaga przebudowy, w związku z planowaną dodatkową inwestycją na tej działce. Ponadto brak jest projektu miejsc postojowych w pasie drogowym wraz odwodnieniem, uzgodnionego z zarządcą drogi, brak opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej nr [...] z dnia 22.11.2012 r. oraz oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną z dnia 11.10.2012 r., nr [...], a więc dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji, co wynika ze Spisu załączników formalno-prawnych (k. 2-3 projektu budowlanego).

Brak również przedstawienia wyliczenia, wykonanego zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 4 ustaleń planu miejscowego, wymaganej ilości miejsc postojowych dla wszystkich obiektów budowlanych na działce objętej inwestycją. Przedstawione w projekcie wyliczenie (k. 11) nie obejmuje przedszkola, ani nie wskazuje jaka jest powierzchnia usługowa tego obiektu i ile osób jest w nim zatrudnionych.

Na rysunku zagospodarowania terenu (k. 13) brak jest rezerwy terenu pod dwustanowiskowy garaż, co jest niezgodne z § 26 ust. 4 pkt 19 ustaleń planu miejscowego.

Na rysunku projektu zagospodarowania terenu naniesione są mało starannie liczne poprawki, dopiski, zamalowania, itp., które nie są autoryzowane przez projektanta, np. w legendzie w póz. 7 zamalowano słowo: mieszkalny i napisano: warsztatowo-składowy.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji wskazał, że projekt powinien być także odpowiednio poprawiony, w związku z oznaczonymi na rysunkach zrealizowanymi już elementami budynku, np. na rysunku rzutu II piętra (k. 90) narysowano kolorem czerwonym wybudowaną już ścianę, która przebiega przez zaprojektowane drzwi wejściowe i środek pomieszczenia, oznaczonego w legendzie tego rysunku symbolem [...] itp.

Projekt budowlany należy również doprowadzić do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., póz. 462), skoro np.: na stronie tytułowej projektu brak jest spisu zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia; projekt budowlany nie zawiera wydzielonych części projektu, o których mowa w ww. rozporządzeniu; projekt budowlany oprawiony został w tomy których zawartość nie jest zgodna z § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, itp.

Organ l instancji ponownie nie wyjaśnił, kto jest pełnomocnikiem inwestora, ponieważ nie zostało to napisane w rozdzielniku zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, organ odwoławczy stwierdził, że odstępuje od dalszego merytorycznego badania sprawy, ponieważ sprawa ta będzie przedmiotem ponownego merytorycznego postępowania przed organem l instancji. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nakazał uwzględnienie przez organ l instancji opisanych okoliczności, zebranie wyczerpującego materiału dowodowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli P. K. i W. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości sąsiedniej (G. i J. O.) służy w postępowaniu przymiot strony postępowania, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów w szczególności z uwzględnieniem definicji obszaru oddziaływania obiektu wynika, że składającym odwołanie nie przysługiwała czynna legitymacja w sprawie;

* naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie odwołania pochodzącego od podmiotu nieuprawnionego, jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec faktu wniesienia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania i nie legitymujący się interesem prawnym w sprawie, podczas gdy prawidłowe postępowanie w niniejszej sprawie wymagało od organu II instancji wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a to wskutek złożenia, odwołania przez podmiot nieuprawniony;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie całkowicie arbitralnej i dowolnej oceny materiału dowodowego, jak również poprzez zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez organ l instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organ II instancji jakichkolwiek własnych czynności dowodowych;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 76a § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania całości dostępnego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie faktów znanych organowi z urzędu (tj. innych decyzji administracyjnych), a także takich, o których organ powinien był uzyskać informację z urzędu;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa i architektury i samodzielne wypowiadanie się przez organ II instancji w zakresie okoliczności, których rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych, jak również poprzez brak przeprowadzenia oględzin planowanego miejsca budowy;

* naruszenie prawa materialnego, a to § 26 ust 4 pkt 10 i 14 Uchwały Nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, iż w przepisach ww. planu niewątpliwie chodzi o uzyskanie takiego efektu architektonicznego, żeby bryła budynku była widoczna z dachem o określonym kształcie i czytelna w odbiorze przestrzennym, a budynek, którego rozbudowę planują skarżący będzie posiadał wysokie ściany, które nie będą zwieńczone dachem, co stanowi całkowicie odmienny efekt od zamierzonego w ustaleniach planu miejscowego, a plan miejscowy nie zawiera żadnych delegacji upoważniających do wprowadzania takich odmiennych rozwiązań projektowych, podczas gdy przywołane przepisy Uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych nie dotyczą "uzyskania efektu architektonicznego" a wskazują na konieczność spełnienia konkretnych wymogów prawnych, które projekt przedłożony przez skarżących spełnia;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych i mechanicznym skopiowaniu do wydanej decyzji obszernych fragmentów uprzednio wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia 6 maja 2014 r.;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., w zw. Z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 82 ust 3 pr.bud. w zw. z art. 28 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 1 pkt pr.bud., poprzez uzasadnienie konieczności uchylenia decyzji organu l instancji kwestiami, które ani nie wchodzą w zakres przedmiotowy niniejszej sprawy administracyjnej, ani też nie wchodzą w zakres kompetencji Wojewody, a to w szczególności poprzez wypowiadanie się w przedmiocie: placu sportowego do ćwiczeń na otwartym powietrzu oraz terenu do rekreacji i odpoczynku młodzieży w czasie wolnym od zajęć lekcyjnych, placu zabaw, miejsc parkingowych, garażu, a zatem kwestii nie wchodzących w zakres sprawy administracyjnej i niniejszego postępowania, a nadto wchodzących w zakres właściwości rzeczowej innych organów administracji publicznej, kontrolujących skarżących w stosownym zakresie;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wskazania wszystkich okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W uzasadnieniu skarżący argumentowali, że wszelkie uchybienia na które zwrócił uwagę wojewoda we wcześniejszej decyzji kasacyjnej zostały usunięte przez organ l instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżących odwołanie nie zostało złożone przez osoby, którym przysługiwał w sprawie status strony, albowiem położenie nieruchomości w sąsiedztwie inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Organ nie wykazał z czego wynika interes prawny odwołujących w tej sprawie. Zakwestionował analizę nasłoneczniania i przesłaniania, jednak nie przeprowadził własnej analizy czy czynności (jak chociażby oględziny), które pozwoliłyby na ustalenie zakresu zacieniania. Organ II instancji odwołując się również uciążliwości związanej z hałasem nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, które pozwoliłyby na uznanie, że nieruchomość odwołujących znajduje się w sferze oddziaływania obiektu. Skarżący podnieśli, że treść zaskarżonej decyzji fragmentami jest tożsama z decyzją z dnia 6.05.2014 r. którą uchylono pierwszą decyzję wydana przez starostę. W ponownie prowadzonym postępowaniu braki te zostały uzupełnione. Nieprawidłowe było również pozbawienie niektórych dokumentów mocy dowodowej bez umożliwienia stronie uzupełnienia sygnalizowanych braków. Bez znaczenia na wynik sprawy było ewentualne uchybienia w zakresie zawieszenia postępowania, jak również dalsze funkcjonowanie przedszkola i szkoły, w szczególności w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa w zakresie oświaty.

W ocenie skarżących projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane § 26 ust. 4 pkt 10 i 14 dotyczą jedynie określonych kwestii technicznych (konstrukcji dachu i dokonywania nadbudowy). Tymczasem zdaniem organ II instancji chodzi o uzyskanie takiego efektu architektonicznego, żeby bryła budynku widoczna z dachem o określonym kształcie i czytelna w odbiorze przestrzennym. Tekst przepisu jest jasny i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, stąd zasadne było poprzestanie na wykładni językowej i gramatycznej. Ponadto - odnosząc się do argumentacji zawartej w decyzji - skarżący podkreślili, że postanowienia te nie zawierają wytycznych jak ma wyglądać dach, ale jak ma być skonstruowany. Wreszcie organ II instancji nie miał prawa odstąpić od dalszego merytorycznego badania sprawy , albowiem narusza to zasadę postępowania dwuinstancyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 cytowanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r, sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Stosownie do treści art.138 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie tego przepisu wtedy będzie zatem zgodne z prawem, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: nastąpi stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania oraz zostanie wykazane, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja kasacyjna) stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w treści art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.

Tylko zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotnie wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ l instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Dokonanie oceny, czy przesłanki te zostały spełnione, poprzedzić należy następującymi uwagami.

W przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się:

pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11.09.2014 r. adresowane do G. i J. O., w których informuje, że w dniu 12.08.2014 r. przeprowadzono na działce nr [...] we W. kontrolę, podczas której ustalono, że w budynku, który w poziomie parteru użytkowany jest jako szkoła przebudowano ścianę frontową, zamieniono rozkład i ilość otworów okiennych i drzwiowych, rozebrano balkon, zamurowano okno od strony zachodniej, wewnątrz budynku wykonano podciągi podtrzymujące więźbę dachową oraz ścianki działowe w poziomie poddasza, a prace te wykonano bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (k. 145),

pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9.10.2014 r. adresowane do Starostwa Powiatowego w K., w którym organ nadzoru poinformował organ architektoniczno-budowlany, że w czasie ponownej kontroli przeprowadzonej na wniosek tego ostatniego w dniu 3.10.2014 r. dokonał porównania stanu projektowanego objętego projektem budowlanym ze stanem faktycznym wykonanych robót i stwierdził, że w poziomie parteru budynku wykonano projektowaną przebudowę ściany frontowej oraz rozebrano niewielki element ściany w obrębie korytarza objęty projektem. W poziomie l piętra i poddasza budynku wykonano w części zarówno przebudowę ściany frontowej, jak i ściany północnej (tylnej). Wykonano również w większości projektowane ściany wewnętrzne w obrębie sanitariatów (k. 147),

* kserokopia decyzji z dnia 12.11.2014 r. (potwierdzona za zgodność z oryginałem przez inwestora P. K.) , którą PINB dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w K. stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów P. K. i W. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] we W. do stanu zgodnego z prawem (k. 154). Organ ustalił, że w dniu 28.02.2014 r. Starosta wydał decyzję, którą udzielono inwestorom pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego zawierającego funkcję szkoły podstawowej na parterze i przyległego budynku gospodarczego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 5.05.2014 r. Ustalił również, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniach 12.08.2014 r. i 3.10. 2014 r., że inwestorzy wykonali przebudowę budynku objętą zatwierdzonym w/w/ decyzją projektem budowlanym. Trzecia strona tej decyzji zawiera klauzulę ostateczności.

- kserokopia decyzji z dnia 17.12.1990 r. w sprawie udzielenia zgody na użytkowanie wybudowanych na działce nr [...] w W. budynku mieszkalnego z warsztatem, budynku magazynowo-składowego i garażu jako warsztatu ślusarskiego (k.42).

- kserokopia decyzji z dnia 18.02.2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę budynku przedszkola i przebudowę budynków gospodarczych (k.39).

* kserokopia załącznika do decyzji z dnia 21.12.2007 r. (k.44), z którego wynika, że budynek znajdujący się od strony północnej działki miał funkcję mieszkalną.

* na stronie 84 oryginału tomu 2. Projektu budowlanego znajduje się rys. nr 2 -

rzut parteru, na którym autor projektu zaznaczył zrealizowane już elementy budynku.

To samo dotyczy również rysunku nr 3 i 4 - rzutu l piętra i rzutu II piętra oraz rys. 10.

Organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych na podstawie opisanych dokumentów.

Nadto, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu odwołania, że inwestorzy "rozpoczęli inwestycję rozbierając ścianę frontową budynku do szczytu dachu łącznie z podparciem konstrukcji dachu, burząc balkony na dwóch kondygnacjach i dobudowując przyziemie do istniejącego budynku".

Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art.138 § 2 kpa w ogóle nie rozważył, czy uwzględnienie tego zarzutu powodowałoby konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ l instancji. Tymczasem ustalenie faktów w tym przedmiocie i ich prawna ocena miały pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wynika z przepisu art.32 ust. 4a prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W zależności zatem od tych ustaleń, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogłoby okazać się zbędne.

Organ II instancji zauważył w tym zakresie jedynie, że skoro w projekcie budowlanym zaznaczono zrealizowane już elementy budynku, które zostały wykonane w sposób nie odpowiadający projektowi, to winien on być poprawiony.

Dlatego też zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art.80, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. kontrolą Sądu objęta została również decyzja organu l instancji.

Sąd uznał, że również ona wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a to art.7,77,80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania.

Organ l instancji nie ustalił żadnych faktów związanych z rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestorów. Ograniczył się jedynie do odnotowania w uzasadnieniu decyzji, że został zawiadomiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego o prowadzonym postępowaniu w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] we W., a następnie, że inwestor przedłożył do akt decyzję z dnia 12.11.2014 r. Nie rozważył znaczenia okoliczności wynikających z decyzji PINB z dnia 12.11.2014 r. w kontekście art.32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane.

Jak bowiem wynika z dorobku orzecznictwa decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. jest dotknięta sankcją nieważności (por. wyrok NSA W-wa z dnia 23.03.2011 r, sygn. II OSK 519/10, LEX nr 1080335). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonywanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 285/05, II OSK 286/05, wyrok z dnia 19.03.2015 r. sygn. II OSK 1995/13). Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest bowiem uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego na warunkach określonych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Zasada ta została wyraźnie wyartykułowana w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wprowadzonym ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, póz. 718).

Już to powodowało konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a nadto wadliwej również decyzji organu l instancji.

Dla porządku jedynie stwierdzić należy, że nie wszystkie zarzuty skargi były zasadne.

Sąd nie podzielił zarzutu, że odwołanie nie zostało złożone przez osoby, którym przysługiwał w sprawie status strony. Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Stosownie do treści art.6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też w sprawie zastosowanie miała przepis art.3 pkt 20) ustawy w brzmieniu : "ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Jak podkreślił to w wyroku z dnia 17 maja 2013 r, w sprawie sygn. akt II OSK 176/12 Naczelny Sąd Administracyjny (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego pogląd skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, w definicji "obszaru oddziaływania obiektu" jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz ustalenie w okolicznościach tej sprawy, że będą zachowanie normy hałasu, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też ustalenie organu odwoławczego, że projekt obejmuje nadbudowę parterowego budynku szkoły podstawowej, usytuowanego w odległości 4,3 m od granicy działki nr [...], będącej własnością odwołujących się, do wysokości 3 kondygnacji, z kalenicą dachu na wysokości 11,15 m., że na działce objętej inwestycją istnieje zwarta zabudowa, z budynkiem gospodarczym kuchni, z oknami, usytuowanym w odległości ok. 2 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], do której ma być dobudowana projektowana rozbudowa z oknami od strony działki sąsiedniej, co powoduje konieczność zachowania wymaganej odległości 8 m, od projektowanego budynku, który mógłby być usytuowany na sąsiedniej działce, zgodnie z § 271 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, daje podstawę do przyjęcia, że nieruchomość odwołujących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Nadto, działka skarżących wymieniona została w decyzji organu l instancji jako znajdująca się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jedynie twierdzenie, że "projektowany budynek będzie częściowo zacieniał działkę sąsiednią oraz niewątpliwie będzie źródłem hałasu związanego z funkcjonowaniem projektowanego budynku jako szkoły podstawowej", jako nie poparte żadnymi ustaleniami i rozważaniami, nie mogło stanowić podstawy do dokonanej przez organ odwoławczy oceny.

Zasadny jest również zarzut, że organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość niektórych dokumentów złożonych w postaci kserokopii bez umożliwienia stronie uzupełnienia sygnalizowanych braków.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie całkowicie arbitralnej i dowolnej oceny materiału dowodowego, jak również poprzez zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez organ l instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organ II instancji jakichkolwiek własnych czynności dowodowych. Jak bowiem wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda przeanalizował zatwierdzony przez organ l instancji projekt budowlany.

Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych z zakresu budownictwa i architektury i samodzielne wypowiadanie się przez organ II instancji w zakresie okoliczności, których rozstrzygnięcie wymagało wiadomości specjalnych, jak również poprzez brak przeprowadzenia oględzin planowanego miejsca budowy. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało to bowiem znaczenia.

Zarzut skarżących, że wszelkie uchybienia na które zwrócił uwagę wojewoda we wcześniejszej decyzji kasacyjnej zostały usunięte przez organ l instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, jest niezasadny.

Wskazać w tym miejscu należy, że organ, przesyłając skargę do sądu administracyjnego, przedłożył wraz z aktami administracyjnymi kserokopię projektu budowlanego, którego strony opieczętowano klauzulą za zgodność z oryginałem. Dokumenty zostały wszyte do trzech tomów: opisanych jako: TOM 1 EGZ.1/4, TOM EGZ.2/4, oraz ZAŁĄCZNIKI FORMALNO-PRAWNE). Ponieważ część stron projektu została skserowana w taki sposób, że numery stron były nieczytelne lub były niewidoczne, a część rysunków wszyta w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z nimi, na żądanie Sądu organ przedstawił oryginał projektu budowlanego.

Porównanie opisanych wyżej kserokopii z oryginałem projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że dokumenty te różnią się od siebie.

Po pierwsze, kserokopie zostały połączone w sposób nie odpowiadający kolejności oryginalnego projektu.

Po drugie, kserokopie - potwierdzone za zgodność z oryginałem w dniu 6.07.2015 r. przez inż. S. K. różnią się treścią od oryginału projektu budowlanego. Na przykład, na stronie 8 oryginału Tomu 1 brak jest w punkcie 2. "Stan istniejący" ostatniego zdania "Jeżeli realizacja parkingów będzie kolidowała z małą architekturą miejsca rekreacji dziecinnej, elementy małej architektury zostaną zdemontowane", które znajduje się w potwierdzonej z oryginałem stronie 8 kserokopii. Na stronie 9 oryginału Tomu 1 znajduje się tabela, w której w rubryce "Powierzchnia całkowita" wpisano 718,41 m kw., natomiast na stronie 9 kserokopii TOMU 1 EGZ.1/4 w analogicznej rubryce tabeli wpisano 814,43 m kw. Na stronie bez numeru znajdującej się bezpośrednio przed stroną 11 oryginału Tomu 1 w tabeli dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w rubryce wielkość trwałego zainwestowania terenu podano 69,63 %, a na pierwszej z dwóch stron kserokopii TOMU 1 EGZ.1/4 oznaczonych nr [...], w analogicznej rubryce wpisano 68,67%.

Na stronie 11 oryginału podano: Dla przedmiotowej inwestycji wymóg ten kształtuje się następująco:...- dla 663,06 m kw. powierzchni użytkowej usług - 14 miejsc postojowych", a na drugiej ze stron oznaczonych nr 11 kserokopii - "Dla 760 m kw. powierzchni usługowej - 8 miejsc postojowych". Różnice dotyczą również stron oznaczonych podwójnymi numerami 18 oraz strony nr [...].

Z oryginału projektu budowlanego wynika natomiast, że:

niektóre jego strony są kserokopiami: np. nr [...], [...] strona bez numeru - zatytułowana Załączniki formalno-prawne, 24-79,

* niektóre strony nie posiadają numeracji - np. następujące po stronie 80- oryginału Tomu 1 - rysunek 1. Projekt zagospodarowania terenu nie posiadający numeru strony nie jest podpisany przez projektantów, podpisany jest drugi z rysunków oznaczonych nr 1 (str.13). Nawiasem mówiąc rysunki te różnią się między sobą m.in. co do określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej (na pierwszym - 762,48 m kw. , a na drugim - 770, 45 m.kw.).

W oryginale Tomu 1 dokumentacja formalno-prawna składa się z kserokopii.

Oryginał tomu 2. Projektu budowlanego posiada np. dwie strony nr. 7.

Rysunki nr 5 -15 nie zawierają pieczęci projektantów.

Rysunek nr 10 nie zawiera podpisu sprawdzającego.

Na stronie 102 znajduje się kserokopia rysunku D 1. Zaznaczono na nim rezerwę terenu na garaż. Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera tego elementu.

Część IV projektu - Inwentaryzacja, od strony 111 zawiera kserokopie rysunków.

Organ l instancji przedwcześnie uznał, że wymagania określone w art.35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. Nie przeprowadził również wystarczającej analizy dla dokonania oceny, czy wszystkie nieprawidłowości w tym zakresie, o których usunięcie inwestorzy byli wzywani postanowieniami wydanymi w dniu 18.10.2012 r. i 26.05.2014 r. zostały usunięte. Analiza akt sprawy wskazuje, że np. nie poprawiono nieprawidłowości w numeracji stron projektu, nie przedłożono dokumentów potwierdzających legalność rozbudowywanego obiektu, w tym legalność użytkowania budynku jako szkoły podstawowej i szkoły języków obcych (organ nie wyjaśnił, czy uznał za wystarczające przedłożenie dokumentu o wpisie tego obiektu do ewidencji szkół). Nie zostały również usunięte wewnętrzne sprzeczności w projekcie.

Jednocześnie zauważyć należy, że nie wszystkie ustalenia organu odwoławczego są prawidłowe. Przykładowo, organ II instancji wytknął, że zawarte w projekcie budowlanym rysunki elewacji budynku są mało czytelne, zawierają kombinacje licznych, bardzo delikatnie oznaczonych, przenikających się linii ciągłych i przerywanych, co nie obrazuje faktycznego wyglądu elewacji budynku (np. k. 96). Rysunek ten został w projekcie opisany jako anulowany, a aktualnie elewację zachodnią przedstawia rysunek na stronie 97. Nie jest również poprawne twierdzenie, że w części opisowej projektu (k. 8) na działce nr [...] wskazany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast w legendzie rysunku projektu zagospodarowania terenu budynek ten opisany jest jako warsztatowo-składowy. W tych dwóch dokumentach mowa jest bowiem o budynku mieszkalno-usługowym.

Dlatego też częściowo zasadny jest zarzut dotyczący mechanicznego skopiowania przez organ odwoławczy do wydanej decyzji obszernych fragmentów uprzednio wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia 6 maja 2014 r., co okazało się błędne, gdyż część uchybień wskazanych uprzednio okazała się już nieaktualna.

Przedwczesne jest, przed poprawnym ustaleniem stanu faktycznego przez organ, ustosunkowywanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to § 26 ust 4 pkt 10 i 14 Uchwały Nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Wspomnieć tylko należy, że oprócz wskazanych przepisów plan stanowi również w § 26 ust.4 pkt 12, że forma architektoniczna nowoprojektowanych i przebudowywanych budynków powinna być dostosowana do formy budynków sąsiednich lub do formy przeważającej w tym samym ciągu zabudowy.

z przyczyn wyżej omówionych, o naruszeniu przez organ przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej przedstawione argumenty wskazują na ziszczenie się tych przesłanek.

Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu orzeczono jak w punkcie l wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.