Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 267/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 7, art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 97 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. M. i L. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił prowadzone z wniosku A. i L. M. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęty jest obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rodzi obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na takim obszarze.

W dniu 2 grudnia 2008 r. A. i L. M. wnieśli o wznowienie zawieszonego postępowania.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...], wznowił zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnieśli wnioskodawcy. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z uwagi na istniejący stan zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, nie jest możliwe jego wznowienie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, po wyjaśnieniu rzeczywistej intencji stron, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...], odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania, wskazując, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu na zażalenia A. i L. M., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowiła okoliczność, że teren na którym położona jest działka inwestorów, objęty jest obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego.

Działka ta znajduje się bowiem na obszarze Parku Krajobrazowego Wzniesień [...], dla którego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. ustala obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Park Krajobrazowy Wzniesień [...] wraz z otuliną jest obszarem, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych, które wskazują na potrzebę ochrony parków krajobrazowych, jako jednej z form ochrony przyrody.

Organ II instancji stwierdził dalej, że zgodnie z ustaleniami studium cały obszar Parku i jego otuliny wchodzi w skład terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego dla części miasta, obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz.Urzęd.Woj.Łódzk. Nr 261, poz. 2593). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., stwierdził nieważność powyższej uchwały. Wyrok został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej, wniesionej przez Gminę Ł. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została jednakże przez sąd II instancji oddalona, co oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wyrok WSA w Łodzi stwierdzający nieważność uchwały zatwierdzającej plan miejscowy dla omawianego obszaru.

Organ II instancji uznał zatem, że zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Zgodnie zaś z art. 97 § 2 k.p.a. obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje wówczas, gdy ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, co w przedmiotowej sprawie oznaczałoby uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu - miejsca położenia działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 21 stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i L. M., zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 125 k.p.a. oraz art. 62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślili, że dla obszaru planowanej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ustawodawca wyraźnie zaakcentował fakultatywny, a nie jak twierdzi organ, obligatoryjny charakter tej regulacji. Zatem ustawa nie nakłada na organ administracji obowiązku zawieszenia postępowania, a jedynie do tego uprawnia i to po spełnieniu przesłanek racjonalności i zasadności, zawartych w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zamiarem ustawodawcy nie było zawieszanie postępowania przez organ w każdym przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku planu, czy też przystąpienia do jego opracowania. Co więcej, ustawodawca nałożył na organ obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Błędnie również, w ocenie skarżących, organ II instancji podniósł, że obowiązek zawieszenia postępowania wynika z przepisów odrębnych i należy odnieść się w tym zakresie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., stwierdził nieważność uchwały zatwierdzającej plan miejscowy dla przedmiotowego obszaru. Brak jest zatem przepisów odrębnych obligujących organ do zawieszenia postępowania, a tym samym uzasadniających odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.

Organ administracji powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, czyli dążyć do jak najszybszego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podczas trwania zawieszenia postępowania organ nie podjął jednak żadnych działań w celu podjęcia zawieszonego postępowania. Organ nie informował skarżących, na jakim etapie znajdują się prace nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji i czy termin wskazany w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie zachowany.

W ocenie skarżących brak planu przez bliżej nieokreślony czas narusza ich prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością, a tym samym narusza wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadę ochrony własności.

Skarżący podnieśli także, że decyzja organu l instancji została doręczona wyłącznie L.M. Decyzja ta nie weszła więc do obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie poruszone w niej kwestie znajdują aprobatę Sądu.

Przede wszystkim zbędne są rozważania skarżących na temat zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy te nie miały bowiem w sprawie zastosowania i organy, zawieszając najpierw postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a następnie odmawiając jego podjęcia, nie kierowały się ich treścią.

Podstawę materialnoprawną zawieszenia postępowania stanowił w niniejszej sprawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Stwierdzić zatem należy, że działając na podstawie tego przepisu organ administracji rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie nieobjętym ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, obligatoryjnie zawiesza postępowanie, jeśli dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia takiego planu miejscowego, aż do czasu jego uchwalenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wynikać z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości nakazują uchwalić plan miejscowy. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zatem zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie tak nie było. Dla terenu objętego wnioskiem inwestorów nie istniał wynikający z przepisów odrębnych obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązku, o którym stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób bowiem wywieść z zapisów uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. W myśl art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego (kierunki) – art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej i stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. W tej sytuacji nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli.

Należy dodać także, że stosownie do art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Za takie zaś można uznać przykładowo:

1/ art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) stanowiący, iż dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej;

2/ art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), w myśl którego gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu;

3/ art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.), według którego gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej;

4/ art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), stanowiący, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Żaden ze wskazanych przepisów nie miał w sprawie zastosowania.

Nie można również uznać za prawidłowe wywodów organów obu instancji o obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, z powoływaniem się na przepisy regulujące kwestię powstania i funkcjonowania Parku Krajobrazowego Wzniesień [...] i jego otuliny, w obszarze którego znajduje się działka skarżących. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), czy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), odnoszą się bowiem do ogólnych zagadnień ochrony przyrody (wskazując cele i formy ochrony przyrody, zasady tworzenia parku krajobrazowego), czy też problematyki ochrony zasobów środowiska. Natomiast żaden z przepisów wymienionych ustaw nie stanowi wprost o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się działka skarżących.

Tym samym, skoro nie było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym bardziej nie można było uznać, że nie ustąpiła przyczyna zawieszenia tegoż postępowania, co w myśl art. 97 § 2 k.p.a. stanowi przesłankę jego podjęcia.

Taka konstatacja oznacza z kolei, że Sąd uwzględniając skargę, uchylić powinien nie tylko zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], ale również poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., pozwala bowiem sądowi stosować przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tej sytuacji, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania, sprawa wróci do organu I instancji, który zobowiązany będzie rozpoznać wniosek skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

LF