Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 315/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg R. G. i L. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze hipotecznej pod nr [...] i nr [...], o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej nominalną własność nieznanego z miejsca pobytu M. H. (na skutek omyłki pisarskiej oznaczonego jako "M. H.").

L. H. i R. G. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Minister ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. weszło do obrotu prawnego [na skutek jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. (Nr [...], poz. [...])] i wywołało skutki prawnorzeczowe [stanowi podstawę wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej nr [...] (aktualnie nr [...])], a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak prawidłowo wskazał organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym dekretem stosowano przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. dekretu, dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1.09.1939 r. do 9.05.1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 16.04.1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Stosownie zaś do art. 2 ww. dekretu, wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które:

zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Minister wskazał, że pomimo licznych wystąpień do archiwów, urzędów, sądów i innych instytucji, nie udało się uzyskać kompletnych akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowanym orzeczeniem, a zebrany w sprawie materiał archiwalny ma charakter szczątkowy.

Jak wynika z treści ww. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. wywłaszczona nieruchomość, została zajęta na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 i w dniu [...].04.1948 r. była nadal wykorzystywana na te cele oraz została zagospodarowana ze środków publicznych.

Jak wynika ze zgromadzonych przez organ materiałów archiwalnych, a także z materiałów przesłanych przez L. H., tj. fragmentu książki Dzieje [...] ulic, autorstwa A. K., dotyczącego historii ul. [...] oraz protokołu nr [...] z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].05.1948 r. oraz kserokopii z fragmentów Kuriera [...] ze stycznia 1947 r., przed wkroczeniem niemieckich wojsk okupacyjnych na przedmiotowej nieruchomości urządzona była ochronka dla dzieci żydowskich, która została zlikwidowania przez władze niemieckie na przełomie roku 1939/1940. Po zlikwidowaniu ochronki, niemiecki okupant przeznaczył budynek znajdujący się na nieruchomości na cele magazynowe.

Jak wynika z zachowanych akt archiwalnych, tj. pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...].10.1950 r. nr [...] do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oraz protokołu nr [...] z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej m. [...] z dnia [...].05.1948 r) po wyzwoleniu [...] (co miało miejsce [...].01.1945 r.) Zarząd Miasta [...] zajął przedmiotową nieruchomość w celu prowadzenia na niej żłobka dla dzieci matek pracujących. Po remoncie budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, który jak wynika z przesłanych przez stronę kserokopii z Kuriera [...] zakończył się na początku stycznia 1947 r., żłobek działał aż do roku 1999 r. (co wynika z treści pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...].11.2018 r.).

Zgodnie z treścią orzeczenia z dnia [...].08.1953 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta na cele użyteczności publicznej (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu). Pod pojęciem użyteczności publicznej należy uznać wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków oraz realizuje wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.10.2017 r. sygn. akt I OSK 3437/15).

Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele żłobka dla dzieci matek pracujących niewątpliwie stanowiło cel użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez niemieckie władze okupacyjne i wykorzystywanie jej na cele magazynowe nie mogło być uznane za zajęcie w celach użyteczności publicznej Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pierwszorzędne znaczenie miały wydarzenia, które miały miejsce po wyzwoleniu miasta [...], a więc po [...].01.1945 r., gdyż wówczas doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez Zarząd Miasta [...]. Okoliczność zaś urządzenia na tej nieruchomości w czasie okupacji magazynu nie przekreśla zaistnienia przesłanki z art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie wojny (1.09.1939 r. do 9.05.1945 r.) na jeden z celów wskazanych w dekrecie nie może być rozumiana tylko jako zajęcie nieruchomości przez okupanta niemieckiego. Z uwagi na okoliczność, iż pomimo wyzwolenia [...] w dniu [...].01.1945 r. wojna w dalszym ciągu nie została zakończona oznacza, że zajęcie nieruchomości w okresie wojny odnosi się również do jej zajęcia przez władze polskie, po ustąpieniu okupacji, i tak też się stało w przypadku przedmiotowej nieruchomości. Tym samym na podstawie dostępnego materiału dowodowego (możliwego do pozyskania po ponad 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia) należy uznać, że doszło do zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez Zarząd Miasta [...] po wyzwoleniu [...], a jednocześnie przed zakończeniem wojny, w celu prowadzenia na niej żłobka dla matek pracujących, a więc w celu spełniającym kryterium użyteczności publicznej.

Ponadto jak wynika z przesłanych przez stronę kserokopii z Kuriera [...] (z 1947r. nr 2) przedmiotowa nieruchomość została wyremontowana ze środków publicznych tj. Miejskiego Komitetu Opieki Społecznej, który był częścią struktury Centralnego Komitetu Opieki Społecznej powstałego na mocy zarządzenia kierownika Resortu Pracy, Opieki Społecznej i Zdrowia PKWN Bolesława Drobnera w dniu 7 grudnia 1944 roku (patrz: M. Brenk, Działalność Powiatowego Komitetu Opieki Społecznej w Koninie w latach 1945-1949, https://repozytorium.amu.edu.pl)].

Organ nadzoru zauważył, że postanowieniem z dnia [...].10.1947 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki w [...] orzekł o przywróceniu na rzecz Z. H. - spadkobierczyni byłego właściciela posiadania ww. nieruchomości. Jednak jak słusznie wskazał organ w ww. decyzji z dnia [...].03.2020 r. z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe postanowienie zostało wykonane. Jak wynika z pisma Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...].06.1948 r. nr [...], którym zwrócono się do Sądu Grodzkiego z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiocie przywrócenia posiadania, przedmiotowa nieruchomość nadal znajdowała się we władaniu miasta [...]. Z przedmiotowego pisma wynika jednoznacznie, że władający nieruchomością nie wiedział o wydaniu ww. postanowienia. Natomiast, gdyby doszło do wykonania ww. postanowienia władający nieruchomością z pewnością wiedziałby o tym fakcie, skoro wykonanie tego orzeczenia skutkowałoby utratą władania nieruchomością przez władze miasta [...]. Tym samym przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu władz miasta [...] w dniu [...].06.1948 r., a więc również w dniu wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 16.04.1948 r.).

Odnosząc się do argumentu skarżących, iż Sąd wydając ww. postanowienie z dnia [...].10.1947 r. dokonał oceny dopuszczalności wywłaszczenia w związku z art. 6 ust. 1 dekretu, Minister podkreślił, że przedmiotowy dekret został uchwalony 7.04.1948 r. a wszedł w życie 16.04.1948 r., a więc pół roku później. Tym samym sąd nie mógł ocenić dopuszczalności wywłaszczenia w związku z art. 6 ust. 1, ponieważ w chwili wydawania postanowienia dekret ten nie został jeszcze wydany.

Odnosząc się do zarzutu, iż z ww. postanowienia wynika domniemanie przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości Z. H., organ wskazał, że dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87), na podstawie którego wydano ww. postanowienie, przewidywał konieczność wykonania orzeczeń sądowych (art. 29). Z treści postanowienia wynika, że zostało ono opatrzone klauzulą wykonalności, a więc stanowiło tytuł wykonawczy. Tym samym postanowienie to mogło zostać wykonane w drodze egzekucji. Nie doszło do przywrócenia posiadania nieruchomością na mocy samego orzeczenia, gdyż pojęcie posiadania odnosi się do stanu faktycznego. Ww. postanowienie stanowi jedynie dowód na to, że właściciel mógł dochodzić wydania nieruchomości od władającego nieruchomością podmiotu publicznego, lecz nie stanowi dowodu na okoliczność skutecznego wyegzekwowania obowiązku wydania nieruchomości. Ponadto, z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że w dniu 16.04.1948 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Zarządu Miejskiego m. [...]. Tym samym nie można przyjąć domniemania faktycznego sugerowanego przez skarżących, gdyż stoi ono w sprzeczności z domniemaniem legalności decyzji wynikającym z art. 16 § 1 k.p.a.

Tym samym, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa nieruchomość spełniała wszystkie przesłanki wskazane w art. 1 i 2 dekretu, gdyż została zajęta na cele użyteczności publicznej w okresie wojny i pozostawała we władaniu państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie dekretu (16.04.1948 r.), jak również po tej dacie.

Minister podniósł, że w szczątkowych aktach archiwalnych brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednak jak wynika z treści pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1950 r. nr [...] wniosek ten został złożony przez Zarząd Miejski w [...], w dniu [...].12.1949 r. (opatrzony został numerem [...]). Z uwagi na okoliczność, iż po upływie ponad 60 lat od wydania kontrolowanego orzeczenia możliwe było pozyskanie tylko szczątkowych akt archiwalnych, brak jest możliwości oceny, czy wniosek wywłaszczeniowy został zatwierdzony przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

W świetle powyższych okoliczności nie można zdaniem organu uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 3 dekretu. Ze względu zaś na niezachowanie się akt wywłaszczeniowych, brak jest możliwości sprawdzenia, czy wniosek wywłaszczeniowy był kompletny.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało strony o wyznaczeniu na dzień [...].07.1953 r. o godz. [...] rozprawy wywłaszczeniowej w gmachu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Zawiadomienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1953 r. nr [...], poz. [...] (lit. [...], pkt [...]). Tym samym nie można uznać w ocenie organu, że doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 dekretu. Wprawdzie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, jednakże z tego faktu nie można wysnuć wniosku, że dokument ten nigdy nie istniał, gdyż takie domniemanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

Ponadto, Minister wskazał, że organ podjął czynności w celu przygotowania rozprawy. Ww. obwieszczeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1953 r. nr [...], poz. [...] (lit. [...], pkt [...]) poinformowano strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Tym samym nie można uznać, aby zaniechano przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem przedmiotowego orzeczenia.

Kwestionowane orzeczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. (Nr [...], poz. [...]).

Nie budzi wątpliwości organu, że ww. orzeczenie z dnia [...].08.1953 r. zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 22 § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji z dnia [...].03.2020 r., przedmiotowe orzeczenie określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz cel wywłaszczenia. Specyfika dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., przewidywała wywłaszczenie z mocy prawa, z dniem [...].05.1945 r. (potwierdzane przez wydanie decyzji deklaratoryjnej) i miała charakter w istocie nacjonalizacyjny, zaś przesłanki odnosiły się do stanu istniejącego w przeszłości (przed datą orzekania), nie mógł zostać określony rodzaj projektowych robót (art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazany przez organ wojewódzki cel wywłaszczenia mieścił się zaś w katalogu celów określonych w art. 2 pkt 1 dekretu. Tym samym, nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia z dnia [...] września 1934 r.

W przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. G. i L. H.

R. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy skierowana ona została do właściciela nieruchomości – M. H., który w dacie jej wydania nie żył, a więc pomimo skierowania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, co stanowi o tym, że rażąco naruszała ona prawo;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. f) oraz pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy:

brak jest dowodów na zajęcie wywłaszczonej nieruchomości w okresie wojny 1939-1945 roku;

nieruchomość nie została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej;

w dniu wejścia w życie dekretu nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowego;

w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość nie była jeszcze użytkowana na cele wymienione w art. 2 pkt 1) dekretu;

art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a także częściowo z nim sprzecznych, polegające na:

zaniechaniu ustalenia daty, w której Miasto [...] weszło w posiadanie wywłaszczonej nieruchomości;

bezpodstawne, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym, a wręcz sprzeczne z nim przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość pozostawała w nieprzerwanym władaniu Miasta [...] od dnia jego wyzwolenia, to jest od dnia [...] stycznia 1945 roku do dnia wejścia w życie dekretu;

wadliwe przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele użyteczności publicznej;

wadliwe przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej była użytkowana na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 dekretu;

art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z dowodem z dokumentu urzędowego - orzeczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] października 1947 roku;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił wiarygodności dowodom w postaci wydruku z ksiąg meldunkowych, potwierdzających fakt zameldowania osób na przedmiotowej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości prawem przepisanej.

Skarżący L. H. zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 poprzez wadliwe przyjęcie, iż nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] została zajęta na cele użyteczności publicznej, w sytuacji gdy po zlikwidowaniu znajdującej się tam przed wojną ochronki dla dzieci żydowskich, niemiecki okupant przeznaczył nieruchomość na cele magazynowe;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r., w sytuacji gdy ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 315/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...], dotyczące wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze hipotecznej pod nr [...] i nr [...], o łącznej pow. [...] m2 stanowiącej nominalną własność nieznanego z miejsca pobytu M. H. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ w obu instancjach uznał, że ww. rozstrzygnięcie nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji postępowania prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), zwanego dalej "dekretem".

Zgodnie z art. 1 ust 1 tegoż dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli została ona zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na jeden z celów określonych w art. 2 ust.1 i znajdowała się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych lub w dniu wejścia w życie dekretu przewidziana była na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw państwowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi albo przejętych na własność Państwa (ust. 2).

Natomiast z art. 2 ww. dekretu wynika, że wywłaszczenie dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zostały zajęte na cele wymienione pod literami "a – f" cele, oraz są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt. 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt. 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Art. 2 ust. 1 ww. dekretu pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie – " na cele użyteczności publicznej". Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia " na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a - e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość w okresie wojny zajęta była przez okupanta. Na nieruchomości objętej kwestionowanym orzeczeniem znajdowały się magazyny, z których korzystał okupant niemiecki. Zaś przed II wojną światową znajdowała się na niej ochronka dla dzieci żydowskich zlikwidowana przez okupanta. Po wyzwoleniu [...] w dniu [...] stycznia 1945 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Zarząd Miasta [...] w celu prowadzenia dla niej żłobka dla dzieci matek pracujących. Jednak żeby to było możliwe zachodziła konieczność przeprowadzenia remontu, który zakończył się w styczniu 1947r., a żłobek funkcjonował do 1999 r.

Fakt ten wynika ze szczątkowych dokumentów archiwalnych znajdujących się w aktach administracyjnych. Tak więc zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez władze [...] po [...] stycznia 1945 r., a więc w czasie trwania jeszcze wojny oznacza, że była ona we władaniu jednostki publicznej, a zatem została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej, jakim jest niewątpliwie zajęcie jej w celu prowadzenia żłobka. Sąd zauważa, ż pojęcie "cel użyteczności publicznej" nie został zdefiniowany w dekrecie i jego interpretacja musi następować na kanwie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Prowadzenie zaś żłobka trwało do 1999 r., a więc nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 16 kwietnia 1948 r. nadal była wykorzystywana na cele użyteczności publicznej. Ponieważ zostały spełnione przesłanki z art.1 i art. 2 ww. dekretu, dlatego też Sąd uznał, że słusznie Minister odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd nie podzielił poglądu, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo przez skierowanie jej do osoby nieżyjącej – M. H. Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. nie było skierowane do M. H., został on wymieniony w treści decyzji jako właściciel, wywłaszczanej nieruchomości jedynie w celu identyfikacji nieruchomości. Zdaniem Sądu istotne znaczenie w tym zakresie ma fakt wywieszenia na tablicy ogłoszeń, w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]zawiadomienia o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, a także opublikowania kwestionowanego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1953 r. Sąd zauważa, iż procedurę taką (z uwagi na niewiedzę organu o faktycznym pobycie i adresie zamieszkania stron wydawanych decyzji), przewidywały przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Regulacja w zakresie obwieszczeń decyzji umożliwiała więc organowi poinformowanie nie tylko adresatów decyzji, ale także ich ewentualnych spadkobierców, co do których wiedzy organ też mógł nie posiadać.

Specyfika postępowania, w którym zapadło orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r., stanowiące w istocie potwierdzenie istnienia przesłanek nacjonalizacyjnych na dzień 16 kwietnia 1948 r. pozwala przy tym na przyjęcie, że wskazanie w decyzji właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, co było zgodne z ówczesnym stanem wpisów w księdze wieczystej, miało charakter informacyjny, związany przede wszystkim z identyfikacją nieruchomości przez bliższe jej określenie, a uchybień w tym zakresie nie można wiązać z wadliwym ukształtowaniem sfery praw i obowiązków adresatów działań organu, jeżeli adresatami orzeczenia w istocie byli aktualni właściciele wywłaszczanych nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że "orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Przepisy te miały charakter nacjonalizacyjny, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12). Analiza unormowań dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w tym przyjęty w nim ogłoszeniowy tryb prowadzenia postępowania, bez konieczności doręczania rozstrzygnięć indywidualnym adresatom (art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu), wykazuje ponadto, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania przepisów dekretu.

Rację ma Minister, że co prawda postanowieniem z [...] października 1947 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki w [...] postanowił o przywróceniu Z. H.-spadkobierczyni byłego właściciela posiadania przedmiotowej nieruchomości, jednakże z akt sprawy nie wynika, by orzeczenie to zostało wykonane. Ponadto fakt złożenia przez Z. H. wniosku o przywrócenie posiadania oznacza, że miała ona świadomość wykorzystywania przez Miasto [...] spornego terenu w czasie wojny 1939-1945 i po wojnie oraz pozostawania go w posiadaniu miasta.

Podnoszony w skardze zarzut zameldowania na przedmiotowej nieruchomości osób fizycznych, w ocenie Sądu, nie ma w sprawie istotnego znaczenia, zważywszy na fakt, że zameldowanie jest czynnością administracyjną, a w sprawie nie zostało wykazane, by osoby zameldowane faktycznie zajmowały przedmiotową nieruchomość w sposób wykluczający zajęcie jej przez miasto.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia , to również on nie może odnieść skutku. Postępowanie nadzorcze dotyczy orzeczenia wydanego w 1953 r. czyli ponad 70 lat temu. Z tego powodu zgromadzony materiał dokumentacyjny jest skromny. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest eliminacja orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami, nie można domniemywać, że skoro jakiegoś dokumentu brakuje w aktualnie dostępnych aktach archiwalnych , to nie było go również na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowiłoby to całkowite zaprzeczenie zasad postępowania nadzwyczajnego, którego jedynym celem jest zbadanie czy kwestionowane orzeczenie w sposób nie budzący wątpliwości rażąco narusza prawo. Postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948r. było w najwyższym stopniu odformalizowane . Należało złożyć odpowiedni wniosek do dnia [...] grudnia 1949 r., wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie powinien zostać zatwierdzony przez odpowiedni organ , zaś doręczenia do rąk właścicieli lub posiadaczy zastąpione zostały ogłoszeniami . To , że takie czynności w toku postępowania administracyjnego miały miejsce wskazują pośrednio inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy , takie jak np. pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1949 r.

Reasumując, stwierdzić należy, że organ nadzoru w niniejszym postępowaniu dokonał prawidłowej oceny przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, które doprowadziło do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia .

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.