Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 803/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 i  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku na kasyno z małą gastronomią oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją 16 maja 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta W., po rozpatrzeniu wniosku spółki A. SA z siedzibą w Warszawie z dnia 12 marca 2013r., zatwierdził projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na kasyno z małą gastronomią części parteru budynku "[...]" przy ul. K. [...] we W. (działka nr [...] AM 25, obręb [...]).

W uzasadnieniu wskazał, że po uzupełnieniu, przedłożona dokumentacja spełnia wymagania określone przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej: "u.p.b.", w konsekwencji zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę jest w pełni zasadne.

Od decyzji tej odwołał się O.D., który otrzymał ją dnia 21 czerwca 2013 r. Odwołujący, powołując się na własność lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. K. [...], usytuowanym na działce nr [...], zarzucił Prezydentowi W.: niespełnienie warunków określonych w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 u.p.b., brak zgody wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości wynikających z przepisów prawa cywilnego, niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niewspółmierne oddziaływanie na należącą do niego nieruchomość. Ponadto odwołujący wskazał, że wnosił o doręczanie mu korespondencji na inny adres niż ten, na który doręczono zaskarżoną decyzję.

Wojewoda D. decyzją z dnia 10 września 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 u.p.b. umorzył postępowanie odwoławcze.

Wskazując na zasadność swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ustalenia, czy osoba odwołując się jest uprawniona do tego by wnieść odwołanie w sprawie. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie. O tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie kierował korespondencję w sprawie do osoby, której nie przysługiwał status strony. W ocenie organu odwoławczego, fakt ten wynikał z błędnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, który nie wykracza poza teren zainwestowany, a co za tym idzie nie obejmuje lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...], do którego tytuł prawny posiada odwołujący. Wskazał, że planowane przedsięwzięcie budowlane nie powoduje ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania, wskazanej przez podmiot skarżący, działki nr ew. [...]. Roboty budowlane, przewidziane w ramach planowanej inwestycji, obejmują swoim zakresem: wydzielenie z budynku hotelu pomieszczeń kasyna jako odrębnej strefy i przebudowę tego wnętrza (nowy układ funkcjonalny wraz z przystosowaniem pomieszczeń do nowych funkcji); wymianę świetlików nad kasynem (w dotychczasowym pasażu oraz nad spocznikiem klatki schodowej przy kamienicy K. [...]) wraz z uzupełnieniem stropu przy dużym świetliku; wykonanie niezależnego wyjścia ewakuacyjnego na zewnątrz obiektu z klatki schodowej K2; zabezpieczenie okien w sąsiednim budynku od strony podwórza (kurtyny ppoż. w oknach teatru [...]). Według Wojewody wszystkie przedstawione powyżej roboty budowlane będą wykonywane w granicach działki [...], w parterze budynku K. [...]i dziedzińcu wewnętrznym, stanowiącym obecnie lokal użytkowy. Jedynym elementem planowanej inwestycji, który wpływa na formę zewnętrzną zabudowy działki nr [...] jest przebudowa świetlika. Polegać ona będzie na zamianie wypiętrzonego świetlika o trapezowym przekroju pionowym na płaski, co spowoduje obniżenie dachu nad parterem (dziedzińcem wewnętrznym) w tym miejscu. Nowa konstrukcja dachu oparta będzie na istniejących kolumnach, oddalonych o ponad 9 m od ściany północnej budynku K. [...], ograniczającej dziedziniec od południa. Z powyższego wynika, że przebudowa świetlika nie będzie miała żadnego wpływu na budynek K. [...], w szczególności na jego ścianę północną. Przebudowa świetlika nie wpłynie także na sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, ani lokali użytkowych w niej się znajdujących. Z pozostałych planowanych robót budowlanych w sąsiedztwie południowej ściany dziedzińca (północnej ściany budynku K. [...]) przeprowadzone będą: demontaż grzejników centralnego ogrzewania oraz klimatyzatorów, wyburzenie ścianki działowej, dochodzącej do jednej z kolumn, usytuowanych tuż przy tej ścianie, a także budowa ścianki działowej, dochodzącej pod kątem prostym do tej ściany. Jak wynika z powyższego, roboty te nie dotyczą części wspólnych budynku K. [...], a ich wykonanie w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania pozostałych części tego budynku. Na podstawie powyższych ustaleń organ odwoławczy przyjął, że zarówno nieruchomość na której znajduje się budynek przy ul. K. [...], jak również znajdujący się w nim lokal użytkowy, którego właścicielem jest odwołujący się, nie są objęte obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem właściciele i użytkownicy wieczyści tej nieruchomości nie są w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto, jako pozostający bez znaczenia dla rodzaju podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zakwalifikował fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji odwołującemu się oraz pozostałym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. K. [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł O.D., zarzucając w niej Wojewodzie D. naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez uznanie, że skarżący, mimo iż bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, co do której wydano pozwolenie na budowę, nie jest stroną tego postępowania. Za naruszeniem wskazanego przepisu zdaniem skarżącego świadczy także fakt uznania dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji, że skarżący nie jest stroną, mimo że organ I instancji nie miał co do tego wątpliwości oraz okoliczność, że sam organ odwoławczy szeroko rozumie pojęcie strony, skoro dokonuje doręczenia decyzji innym podmiotom wskazanym w wykazie osób, w sytuacji kiedy te osoby tym bardziej nie zasługują na przymiot strony postępowania, gdyż ich lokale są położone dalej od nieruchomości, na której mają być prowadzone prace budowlane.

Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla nieruchomości, która bezpośrednio, to jest około 5-10m sąsiaduje z lokalem, którego jest właścicielem, a prace budowlane będą się toczyć naprzeciwko okien tego lokalu. W ocenie skarżącego, wobec takiej lokalizacji należy uznać, że należący do niego lokal nr [...] jest w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Wskazał przy tym, że lokal ten wynajmuje i nie chce tracić z tego powodu przychodów, co jest bardzo prawdopodobne jeśli dojdzie do wszczęcia robót budowlanych niezgodnie z prawem. Ponadto zauważył, że w zakresie przysługującego mu statusu strony, żadnych wątpliwości nie miał organ I instancji, zawiadamiając zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o wszelkich czynnościach procesowych dotyczących tego postępowania. Nadto według skarżącego, organ odwoławczy popada w sprzeczność, gdyż odmawia statusu strony skarżącemu, którego lokal sąsiaduje z miejscem, w którym będą toczyć się roboty budowlane, a jednocześnie wysyła decyzję o umorzeniu postępowania oddawczego zainicjowanego jego odwołaniem do osób, z których znaczna część ma lokale znacznie bardziej oddalone od terenu robót, niż lokal skarżącego, który jest najbliżej miejsca planowanych prac.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją, po zapoznaniu się z odwołaniem O.D.. – Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia 16 maja 2013 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. S.A. z siedzibą przy ul. S. [...] w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na kasyno z małą gastronomią części parteru budynku "[...]" przy ul. K. [...] we W. (działka nr [...] AM 25, obręb [...]).

Organ drugiej instancji uznał, że skarżący jako właściciel lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. K. [...], usytuowanego na działce nr [...], i który to budynek graniczy północną ścianą z dziedzińcem wewnętrznym (określonym przez projektanta podwórzem) budynku K. [...] na działce nr [...], tworząc - w części - południową ścianę tego dziedzińca nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie.

Zasadniczą kwestią było zatem ustalenie, czy skarżący O.D. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, a tym samym legitymację do kwestionowania - poprzez złożenie odwołania - decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając to zagadnienie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 u.p.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i - co najważniejsze w kontrolowanej sprawie - zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09).

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 u.p.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie ( w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. II OSK 75/06; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 r. VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4 lipca 2006 r. VII SA/Wa 121/06).

W związku z powyższym, nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 u.p.b. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1021/10).

Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć wypada, że skarżący jest właścicielem odrębnego lokalu w budynku usytuowanym na działce bezpośrednio graniczącej z działką Inwestora. Wskazując na interes prawny, uzasadniający zaliczenie w poczet stron postępowania, skarżący powołał się na kwestie związane z odległością - około 5 -10 m - jaka dzieli należący do niego lokal użytkowy od miejsca prowadzenia robót budowlanych. Podkreślił, że prace budowlane będą się toczyć naprzeciwko okien tego lokalu. Istotną okolicznością wskazującą na przymiot strony postępowania, podnoszona jest także okoliczności związana z wynajmowaniem lokalu i grożące ryzyko utraty przychodów z powodu prowadzenia w tak bliskiej odległości robót budowlanych.

Zdaniem Składu orzekającego, tak pojmowany interes nie stanowi interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny strony. Skarżący nie wskazał bowiem na żaden konkretny przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Badając poprawność czynności podjętych w celu ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na kasyno z małą gastronomią części parteru budynku "[...]" przy ul. K. [...] we W., zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił obszar oddziaływania inwestycji i co za tym idzie - krąg stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Co prawda organ odwoławczy tego wyraźnie nie zaakcentował, niemniej po prześledzeniu całej argumentacji oraz toku rozumowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w szczególności poświęconego projektowi budowalnemu i kwestii zakresu oraz charakteru planowanych robót budowlanych - przyjąć należy, że ustalenie obszaru oddziaływania spornego obiektu budowalnego, wynikało z analizy przepisów odrębnych, istotnych dla ustalenia ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia w niniejszej sprawie, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest na tyle ogólne, aby można je było zastosować do wielu rodzajów obiektów. Inaczej zatem obszar ten kształtuje się przy domu jednorodzinnym, inaczej przy budownictwie przemysłowym, a jeszcze inaczej, tak jak w rozpatrywanym przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się wewnątrz budynku. We wszystkich tych przypadkach dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu konieczne jest, aby zamierzona inwestycja powodowała ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, o czym stanowią przepisy prawa administracyjnego (tak też: M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 5(50)/2013, s. 61).

Skarżący takich ograniczeń nie wykazał. Jak wynika natomiast z ustaleń organu odwoławczego, sporna inwestycja ma polegać na robotach budowlanych i zmianie sposobu użytkowania w budynku przy ul. K. [...] we W.. Obejmą one dziedziniec - obecnie przykryty dachem, stanowiący lokal użytkowy i polegać będą na: wydzieleniu z budynku hotelu pomieszczeń kasyna jako odrębnej strefy i przebudowie tego wnętrza (nowy układ funkcjonalny wraz z przystosowaniem pomieszczeń do nowych funkcji); wymianie świetlików nad kasynem (w dotychczasowym pasażu oraz nad spocznikiem klatki schodowej przy kamienicy K. [...]) wraz z uzupełnieniem stropu przy dużym świetliku; wykonaniu niezależnego wyjścia ewakuacyjnego na zewnątrz obiektu z klatki schodowej K2; zabezpieczeniu okien w sąsiednim budynku od strony podwórza (kurtyny ppoż. w oknach teatru [...]), usunięciu klimatyzatorów znajdujących się na północnej ścianie.

Wszystkie przedstawione powyżej roboty budowlane będą wykonywane w granicach działki [...], w parterze budynku K. [...] i dziedzińcu wewnętrznym, stanowiącym obecnie lokal użytkowy. Zauważyć należy, że jedynym elementem planowanej inwestycji, który wpływa na formę zewnętrzną zabudowy działki nr [...] jest przebudowa świetlika, która polegać będzie na zamianie wypiętrzonego świetlika o trapezowym przekroju pionowym na płaski. Zaprojektowane zmiany doprowadzą zatem do obniżenia dachu nad parterem (dziedzińcem wewnętrznym). Co jednak istotne, nowa konstrukcja dachu oparta będzie na istniejących kolumnach, oddalonych o ponad 9 m od ściany północnej budynku K. [...], ograniczającej dziedziniec od południa. Z zatwierdzonej dokumentacji – rys. A7, A8 i A11 wynika także, że cała instalacja służąca odprowadzeniu gazów z garażu podziemnego, wentylacji pozostałych pomieszczeń usytuowana została na ścianie zachodniej (od strony ul. R.). Także klimatyzatory znajdujące się na sali gier usytuowane będą nad salą w centralnym jej miejscu. Pozostałe planowane roboty budowlane w sąsiedztwie południowej ściany dziedzińca (północnej ściany budynku przy ul. K. [...]) dotyczyć będą demontażu grzejników centralnego ogrzewania, wyburzenia ścianki działowej, dochodzącej do jednej z kolumn, usytuowanych tuż przy tej ścianie, a także budowa ścianki działowej, dochodzącej pod kątem prostym do tej ściany.

Jak wynika z powyższego, żadne z prac objętych pozwoleniem nie będą wykonywane na zewnątrz budynku lub przy granicy z działką nr [...]. Roboty te nie dotyczą części wspólnych budynku przy ul. K. [...], a ich wykonanie w żaden sposób nie wpłynie na sposób zagospodarowania pozostałych części tego budynku. Przeprowadzone prace nie będą miały żadnego wpływu na budynek K. [...], w szczególności na jego ścianę północną. Nie spowodują one również wpływu na sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, ani lokali użytkowych w niej się znajdujących. Mając na uwadze charakter prac budowlanych, funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego objętego przebudową, nie sposób nie podzielić stanowiska organu, że obszar oddziaływania zamknie się w obszarze działki inwestycyjnej.

Ponadto inwestycja polegająca na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na kasyno z małą gastronomią części parteru budynku przy ul. K. [...] ze względu na swój charakter nie jest poddana szczególnemu reżimowi prawnemu, zastosowanie w sprawie znajdują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z tego względu projektowana zabudowa – polegająca na pracach budowlanych prowadzonych wewnątrz budynku - nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów oraz nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz pokoi mieszkalnych, nie wprowadza ograniczeń odnośnie odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. W sprawie nie znajdują zastosowania inne przepisy prawa administracyjnego, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżącego (w rozpatrywanym przypadku chodzi o lokal użytkowy).

W związku z tym Sąd przyjął, że Wojewoda D. zasadnie nie znalazł podstaw do uznania, że lokal użytkowy nr [...] w budynku przy ul. K. [...], jak i cały ten budynek znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżący jako właściciel tego lokalu, nie może być uznany za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uciążliwości, jakie mogą pojawić się w trakcie budowy i związanej z tym możliwości utraty dochodów z najmu, zauważyć trzeba, że z natury rzeczy inwestycje budowlane powodują powstawanie hałasu i innych uciążliwości w trakcie prac budowlanych, jednakże jest to stan przejściowy ograniczony jedynie do czasu budowy. Przepisy prawa chronią przed nadmiernym hałasem powodowanym przez finalny obiekt czyli obiekt użytkowany, a nie przez hałasem powodowanym przez budowę tego obiektu. Zatem argumenty podnoszone w skardze na ten temat odwołują się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Okoliczność ta wskazywałaby, że strona posiada jedynie interes faktyczny, który pojawia się, gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

Trzeba przy tym zauważyć, że inwestycja polegająca na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na kasyno z małą gastronomią części parteru budynku przy ul. K. [...] zlokalizowana jest na obszarze, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru [...] rejonu [...] – część A, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] 2003 r. Zgodnie z przepisami ww. uchwały teren ten – oznaczony na rysunku planu symbolem [...] w podstawowym zakresie przeznaczony jest pod usługi centrotwórcze (prestiżowe usługi o wysokim standardzie z dominującymi funkcjami administracji – biura, banki; kultury i rozrywki – muzea, biblioteki, galerie, teatry, sale wystawiennicze i koncertowe, kluby; obsługi turystów – hotele, gastronomia, biura podróży, informacja turystyczna, ekskluzywny handel detaliczny i rzemiosło). Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania jest zgodny z tym przeznaczeniem.

Interesu prawnego skarżącego nie można również wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji organu I instancji. W tym miejscu trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Nie jest tak, jak chciałaby tego skarżący, że osoba raz ujęta w katalogu stron jakiegoś postępowania pozostaje stroną tego postępowania na zawsze. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji może (powinien) zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 205/13).

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Możliwym przypadkiem takiego naruszenia prawa jest sytuacja, w której w postępowaniu wyjaśniającym w rażący sposób naruszono przepisy procesowe i na przykład stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. w takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pojawia się w tym kontekście pytanie, jak ocenić sytuację odwrotną, w której w postępowaniu przed organem pierwszej instancji "wykreowano" za dużo stron postępowania administracyjnego. Problem ten, zdaniem sądu, zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a ujawnił się w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zareagował na odwołanie wniesione przez skarżącego od decyzji pierwszo instancyjnej i skoro ustalił, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Na poparcie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia przytoczyć można wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). w przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znalazło wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Także akcentowany przez skarżącego fakt doręczenia zaskarżonej decyzji pozostałym właścicielom budynku przy ul. K. [...], nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy i prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, które co należy podkreślić dotyczyło umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku skarżącego. Biorąc zatem pod uwagę charakter kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, które dotyczyło interesu skarżącego, nawet w przypadku wadliwego doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego osobom nie będącym stronami w postępowaniu, nie można mówić o naruszeniu art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez uznanie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia 16 marca 2013 r.

Konkludując, z zatwierdzonego decyzją z dnia 16 marca 2013 r. projektu budowlanego nie wynikają określone przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu użytkowego skarżącego, położonego – co wymaga podkreślenia – w odległości około 5-10 metrów od części budynku przy ul. K. [...], dla której wydano kwestionowane pozwolenie. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu tego lokalu w związku z przebudową innego lokalu użytkowego znajdującego się we wskazanym w decyzji budynku. Skoro inwestycja nie wykazuje naruszenia norm prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie warunków technicznych, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych a nie interesów faktycznych osób trzecich. Raz jeszcze wymaga podkreślenia, że bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu/lokalu, będzie miał przymiot strony postępowania. Może się bowiem zdarzyć, tak jak w niniejszej sprawie, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekroczy granic działki, na której realizowana jest inwestycja. Tylko zatem osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Nie jest jednak tak, jak miałby to wynikać z wyrażonego w skardze stanowiska, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych.

Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżącego. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda D. zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.