Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1303/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 . r. sprawy ze skargi ,,[ ]" Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej ,,[....]" Sp. z o.o. w J. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), a także art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] roku, znak [...], Starosta [...] odrzucił zgłoszenie faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot, dokonane przez [...] sp. z o.o. w [...].

Organ wskazał, iż [...] sp. z o.o. w [...] jako podmiot władający działkami w miejscowości [...], zgłosiły zanieczyszczenie ziemi, spowodowane przez inny podmiot. Zgłoszenie zostało dokonane w sposób nieprawidłowy- załączone do nich badania wykonano dnia [...] roku u wylotu kolektora nr [...] przed zrzutem wód do rzeki [...], nadto nie zostały dokładnie przedstawione okoliczności wskazujące, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot. W toku postępowania strona zgłaszająca przedłożyła analizy próbek wody z kolektora nr [...] oraz przedstawiła opis okoliczności, wskazujących że sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot. Natomiast, pomimo wezwania, nie przedłożyła wyników badań próbek ziemi, potwierdzających zanieczyszczenie ziemi lub gleby.

Starosta [...] wskazał następnie, że wykonane analizy nie wykazują przekroczenia dopuszczalnych prawem norm dla substancji ekstrahujących się olejem naftowym oraz oleju. W konsekwencji stwierdził, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, przedłożenie wyników badań, potwierdzających fakt zanieczyszczenia, winno stanowić integralną część zgłoszenia, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

We wniesionym w terminie odwołaniu strona- [...] sp. z o.o. w [...] domagała się uchylenia powyższej decyzji.

Strona skarżąca zarzuciła, iż przepis art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nie precyzuje, że potwierdzeniem zanieczyszczenia mają być wyłącznie badania próbek ziemi lub gleby. Załączona do zgłoszenia analiza fizykochemiczna wykazuje zanieczyszczenie wód gruntowych, co wiąże się z zanieczyszczeniem ziemi. Według wiedzy Spółki, infrastruktura podziemna, pozostała po działalności prywatnego zakładu rafineryjnego, znajduje się poniżej warstw wodonośnych, a substancje ropopochodne są z niej sukcesywnie wypłukiwane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.)

Uzasadniając swoje orzeczenie, Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a strony miały zapewniony w nim czynny udział. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw to na dokonującym zgłoszenia spoczywa obowiązek wykazania, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Starosta [...] w toku postępowania wielokrotnie zwracał uwagę stronie skarżącej, iż przedłożone przez nią wyniki badań nie wskazują na zanieczyszczenie ziemi lub gleby. W ocenie Kolegium przedłożone przez Spółkę wyniki badań nie mogą stanowić dowodu na taką okoliczność. Organ drugiej instancji zwrócił również uwagę, iż pozostałe argumenty strony skarżącej także nie znalazły potwierdzenia. Wobec tego ustawowe warunki przyjęcia nie zostały spełnione.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została w terminie wniesiona skarga przez [...], sp. z o.o. w [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, a także jej interesu prawnego, poprzez scedowanie na nią obowiązku rekultywacji gruntu, a w konkluzji zarządzała uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano warunki ustawowe zgłoszenia zanieczyszczenia, zarzucając, iż żądanie przedłożenia wyników badań ziemi lub gleby do nich nie należy, albowiem przesłanki skutecznego zgłoszenia można wykazać również innymi badaniami. Tymczasem zgłoszenie, w ocenie skarżącej spółki, jest prawidłowe, spełnia wszystkie wymogi nakazane ustawą, powinno być więc uwzględnione. Zdaniem strony skarżącej, ponieważ ostateczna decyzja o odrzuceniu zgłoszenia pozbawia je skutków prawnych, zaskarżone rozstrzygnięcie przerzuca na nią obowiązek rekultywacji terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga musiała odnieść zamierzony skutek w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn, niż strona skarżąca w niej podniosła.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z regułą, wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Aby działać z urzędu, organ administracji publicznej musi posiadać wyraźną normę kompetencyjną, zawartą w przepisach prawa materialnego i umocowującą go do zainicjowania postępowania bez impulsu podmiotu, którego praw lub obowiązków sprawa ma dotyczyć. W wypadku braku takiej normy należy przyjąć, iż postępowanie może zostać wszczęte i przeprowadzone wyłącznie wskutek żądania strony. Tak też jest w wypadku postępowania zgłoszeniowego, prowadzonego na podstawie art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten nie zawiera normy, upoważniającej organ właściwy do prowadzenia takiego postępowania z urzędu, zatem przyjęcie bądź odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot może nastąpić jedynie wówczas, kiedy z odpowiednim wnioskiem wystąpi legitymowany do tego podmiot. Legitymacja procesowa, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy, przysługuje władającemu powierzchnią ziemi w chwili wejścia ustawy w życie.

Jeżeli władającym powierzchnią ziemi jest osoba prawna- jak w niniejszej sprawie- zgłoszenie musi zostać dokonane przez osoby, należycie umocowane do jej reprezentacji. Przepisy procedury administracyjnej przewidują, iż strona, nie będąca osobą fizyczną (a zatem także strona, która jest osobą prawną), działa przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.). Dodatkowo można wskazać, że stosownie do art. 38 k.c., osoba prawna działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie, natomiast w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, organem uprawnionym do jej reprezentacji jest zarząd (art. 201 § 1 k.s.h.). W wypadku zarządu wieloosobowego, sposób reprezentacji określa statut spółki (art. 205 § 1 k.s.h.), zaś wykazanie, że osoba działająca za spółkę faktycznie posiada umocowanie do jej reprezentacji, winno polegać na przedłożeniu odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (KRS).

W tym miejscu trzeba zauważyć, iż zgłoszenie, wszczynające niniejsze postępowanie, zostało podpisane wyłącznie przez jednego członka zarządu [...] sp. z o.o. Do zgłoszenia nie został dołączony odpis KRS, zaś organy prowadzące postępowanie nie wzywały strony do jego przedłożenia. Tymczasem kolejne pisma w sprawie, wnoszone przez stronę skarżącą, podpisywane są już przez dwóch członków zarządu, natomiast znajdujący się w aktach sądowych odpis z KRS, aktualny na dzień [...] roku, wskazuje, że spółkę mają prawo reprezentować bądź dwaj członkowie zarządu łącznie, bądź członek zarządu łącznie z prokurentem. Ponieważ nie jest to odpis zupełny, nie sposób stwierdzić, czy w dniu dokonania zgłoszenia sposób reprezentacji spółki kształtował się identycznie. Niemniej jednak, organy administracji publicznej winny tę kwestię zbadać, zaś w wypadku, gdyby na dzień dokonania zgłoszenia jednoosobowa reprezentacja nie okazała się zgodna z danymi z rejestru KRS na tę datę, stronę skarżącą należało wezwać o uzupełnienie braków formalnych wniosku, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tego doprowadziło do sytuacji, w której sprawa została załatwiona decyzją administracyjną, pomimo możliwości, iż w postępowaniu, mogącym być wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, w ogóle taki wniosek nie został skutecznie złożony. Stanowi to tak istotne naruszenie przepisów postępowania, iż zasadne było uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.

Dla porządku należy także wskazać inne uchybienie, nie mające co prawda wpływu na wynik sprawy, a polegające na błędnym poinformowaniu strony o wszczęciu postępowania z datą [...] roku. Starosta [...] wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania (drugie w sprawie) w sytuacji procesowej, gdy jego uprzednia decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego- jest rozstrzygnięciem, nie kończącym postępowania, a zatem dalsze czynności procesowe winny być podejmowane w ramach tej samej sprawy. Pouczenie stron o wszczęciu postępowania może rodzić u nich błędne przekonanie, że została zainicjowana nowa sprawa administracyjna. W zaistniałej sytuacji uzasadnione byłoby co najwyżej zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego rozstrzygania sprawy, co nie wydaje się konieczne, albowiem informację o tym, że postępowanie poprowadzi na nowo organ pierwszej instancji, stanowi doręczana stronom decyzja odwoławcza o uchyleniu pierwotnego rozstrzygnięcia. Podobnie zresztą niewłaściwe będzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wskutek niniejszego wyroku, albowiem orzeczenie sądu administracyjnego, uchylające decyzję, nie prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej, a jedynie obliguje organy administracji publicznej do ponownego rozpatrzenia sprawy już prowadzonej.

Uchybienie, polegające na nie zbadaniu legitymacji osoby, wnoszącej podanie jako organ skarżącej spółki, a także zaniechaniu ewentualnego wezwania o uzupełnienie braków podania, winno być przez organy administracji publicznej usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Co prawda, Sąd uchylił decyzje, zapadłe w sprawie z przyczyn proceduralnych, jednakże wypada w tym miejscu wskazać na jeszcze jeden, materialnoprawny aspekt sprawy, którego organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę. Art. 12 ust. 1 in fine ustawy o wprowadzeniu ustawy- Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw wskazuje, iż zgłoszenia, o jakim mowa w tym przepisie, należy dokonać do dnia 30 czerwca 2004 roku. Termin ten ma charakter materialnoprawny, zatem jego uchybienie powoduje, że zgłoszenie nie może wywrzeć skutków prawnych- trzeba wówczas przyjąć, iż nie zostały spełnione jego ustawowe warunki, co stanowi przesłankę do jego odrzucenia w myśl art. 12 ust. 4 ustawy. Pamiętać przy tym należy, iż termin ten, jako termin prawa materialnego, powoduje wygaśnięcie legitymacji do dokonania skutecznego zgłoszenia, a zatem nie może zostać przywrócony.

Ustalenie daty, w której dochodzi do zgłoszenia, winno być dokonane w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, jest to bowiem żądanie strony, wszczynające postępowanie administracyjne. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Bez znaczenia jest zatem data nadania podania w polskiej placówce pocztowej (art. 57 § 5 pkt 2), albowiem moment wszczęcia postępowania administracyjnego jest regulowany odrębnie. Z prezentaty Starostwa Powiatowego w [...], umieszczonej na zgłoszeniu z dnia [...] roku, wynika, iż pismo wpłynęło do organu administracji publicznej w dniu [...] roku i tą też datę należy uznać za dzień wszczęcia postępowania w sprawie. Okoliczność ta przesądza w zasadzie przyszłe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zatem odnoszenie się do merytorycznych zarzutów, podniesionych w skardze, uznać można za bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.