Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi E. M., G. L., H. D., I. B. i M. F. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako ,,k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. dalej jako ,,u.g.n.") po rozpatrzeniu odwołania G. L., I. B., M. F., H. D. i E. M. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 14 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia 19 kwietnia 1973 r., Repetytorium A nr [..], B. i K. M. - właściciele nieruchomości położonej w G., tj. działek nr [..]-[..] objętej księgą wieczystą nr [..] (SR w K.) - sprzedali ww. nieruchomości Skarbowi Państwa celem budowy lotniska w R. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).

Jak wynika z wyciągu zmian geodezyjnych działka nr [..] zmieniła numer na [..]. I. B., H. D., M. F., G. L., E. M. wnioskiem z dnia 25 listopada 2017 r. wystąpili do Urzędu Miasta, Wydziału Skarbu, jako spadkobiercy poprzednich właścicieli K. i B. M., o zwrot nieruchomości położonej w G. , zapisanej w KW nr [..] Sądu Rejonowego, o powierzchni 11.200 m2, jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [..] z dnia 18 lutego 1997 r., z którego wynika, że spadek po zmarłym B. M. nabyła w całości żona K. M., a po zmarłej K. M., postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 12 października 2017 r. sygn. [..] spadek nabyli I. B., H. D., M. F., G. L., E. M., w 1/5 części spadku każdy.

Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. wnioskodawcy doprecyzowali wniosek z dnia 25 listopada 2017 r. wskazując, że domagają się zwrotu działek według aktualnego oznaczenia, tj. działek o numerach: [..] o pow. 0.1900 ha, [..] o pow. 0.0056 ha, [..] o pow. 0.0167 ha, [..] o pow. 0.5819 ha, [..] o pow. 0.1214 ha, [..] o pow. 0.951 ha, [..] o pow. 0.2168 ha, [..] o pow. 0.2000 ha. Ponadto, w przedmiotowym wniosku wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie postępowania w stosunku do parcel nr [..] o pow. 0.3000 ha oraz [..] o pow. 0.2000 ha.

Postanowieniem Wojewody z dnia 28 lutego 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, został wyłączony od rozpatrzenia ww. wniosku, wyznaczony natomiast został Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

W toku postępowania organ I instancji pozyskał do akt sprawy dokumentację geodezyjną, w tym wykaz zmian gruntowych, które przedstawiają zmiany w ewidencji gruntów dotyczące wywłaszczonej części nieruchomości. Na podstawie tej dokumentacji ustalono, że KW nr [..] wyemigrowała i zmieniła numer na KW [..]. Ponadto, działka nr [..] została zmieniona na działkę nr [..], działka nr [..] zmieniła numer na [..], po czym była podzielona na działki nr [..]-[..]. Działka nr [.] została podzielona na działki nr [..]-[..]. Działka [..] zmieniła numer na [..] i działka ta nie zmieniła swojego kształtu. Działka nr [..] zmieniła się na działkę o numerze [..]; [..] zmieniła się na numer [..], a działka [..] na działkę [..], która z kolei została podzielona na działki nr [..]-[..]. Organ pozyskał również zdjęcia lotnicze z lat 1973 - 2016 z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, z których wynika, że od 1974 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdują się tereny zielone, niezagospodarowane, częściowo wykorzystywane na cele związane z uprawą roli. Ponadto, pozyskano również uproszczony wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [..] stanowiąca własność Gminy Miasta znajduje się w użytkowaniu wieczystym A.

W dniu 16 maja 2018 r. przeprowadzony został dowód z oględzin nieruchomości, z udziałem geodety, w toku których stwierdzono, że działka nr [..] stanowi w części nieużytkowanej łąkę oraz teren zabudowany budynkiem podlegającym ujawnieniu w ewidencji gruntów. Od strony południowej i wschodniej graniczy z rowem melioracyjnym. Od strony zachodniej graniczy bezpośrednio z działką nr [..]. Południowa część działki nr [..] leży na terenie opisanym na mapie jako ogródki działkowe. Od strony północnej na działce znajduje się ogrodzenie trwałe.

2.2. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu pisma pełnomocnika wnioskodawców, wydzielił sprawę zwrotu działki nr [..] i skierował ją do odrębnego postępowania. Aby ustalić wartość rynkową nieruchomości organ I instancji powołał biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, celem sporządzenia operatu szacunkowego.

2.3. Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta, będącej w użytkowaniu wieczystym A., oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 11.200 m2, położonej w G. w rejonie ulic N. i B., jednostka ewidencyjna B. obręb [.]., ark. [..], dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta nr [..], na rzecz spadkobierców K.i B. M. - poprzednich właścicieli, tj. I. B., H. D., M. F., G. L., E. M..

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że z treści pisma inicjującego postępowanie o zwrot nieruchomości wynika, iż nieruchomość została przejęta na cel budowy lotniska w R. W toku postępowania organ wystąpił do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków, Urzędu Miejskiego oraz do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Archiwum Państwowego, Urzędu Miejskiego Wydział Skarbu, jednak w wyniku kwerendy nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast ustalono, że w księdze wieczystej [..] został ujawniony A. jako użytkownik wieczysty działki nr [..]. Z tego powodu pismem z dnia 3 lipca 2018 r. pełnomocnik spadkobierców zawnioskował o wydzielenie sprawy zwrotu działki nr [..] do odrębnego postępowania z uwagi na okoliczność wstąpienia A. jako uczestnika postępowania.

Następnie, Prezydent Miasta wyjaśnił, że kluczową przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonego gruntu jest bezsporna okoliczność ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego z wpisem do Księgi Wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstało w wyniku zawarcia umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym Repertorium A nr [..] z dnia 30 grudnia 1997 r. Ponadto, wniosek o wpis do Ksiąg Wieczystych został złożony w dniu 6 stycznia 1998 r., zaś wpisu dokonano z dniem 2 października 1998 r. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot, o którym mowa w art.136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, mimo że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n., a to ze względu na fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił po dniu 1 stycznia 1998 r., to faktycznie negatywną przesłankę zwrotu, nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n. stanowi okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest de facto Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Taki stan prawny uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust 3 u.g.n. Podważa to zasadność badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu dojść nie może. Na poparcie tego stwierdzenia organ przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2018 r., sygn. II SA/Po 1149/17. Dalej organ wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia, czyli przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust 3. u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Użytkowanie wieczyste na gruncie obowiązujących regulacji prawnych jest prawem rzeczowym zbliżonym do prawa własności. Użytkownik wieczysty korzysta z gruntu z wyłączeniem innych osób, może swobodnie rozporządzać prawem, czyli sprzedać je, obciążać bądź zapisać w testamencie. Zaś do ochrony użytkowania stosuje się przepisy o ochronie prawa własności. Ze wskazanych względów postępowanie administracyjne może się toczyć tylko w sytuacji, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można, co do zasady orzec o jej zwrocie. W takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości. Organ wskazał, że taki pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. l OSK 336/10. Samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, bowiem utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość w stosunku do której można co do zasady orzec o jej zwrocie – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. l OSK 772/17 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. l OSK 651/16.

Reasumując, organ wskazał, że nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie jest to prawnie możliwe. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest aktualnie właścicielem nieruchomości, w sytuacji gdy grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste i nastąpił wpis do księgo wieczystej. W zaistniałych okolicznościach należy przyjąć, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości. Stwierdzony bezspornie stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot polegający na ustanowieniu na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego stanowi samodzielna przesłankę wyłączającą możliwość jej zwrotu.

2.4. Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., nr [..], wydaną po rozpatrzeniu odwołania I. B., H. D., M. F., G. L., E. M., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 14 grudnia 2020 r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że celem wywłaszczenia, wskazanym w ww. akcie notarialnym z dnia 19 kwietnia 1973 r., Repertorium A nr [..], była budowa lotniska w R. Przedmiotowa działka nr [..] (obecnie nr [..]) znajduje się na obszarze ograniczonego użytkowania - strefy B wokół Portu Lotniczego im[..], utworzonego na mocy uchwały nr 203/XVlll/16 Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r. (Dz. U. Woj. z 2016 r., poz. 1093) - załącznik nr 3 do ww. uchwały, poz. 1442, str. 38. Ponadto, z akt organu I instancji wynika, że decyzją Urzędu Miejskiego z dnia 28 marca 1990 r. nr [..] przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony A. teren położony w G. przy ul. N., obejmujący m.in. działkę nr [..]. Następnie, na mocy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1997 r., Repertorium A nr [..] r., Gmina Miasta oddała w użytkowanie wieczyste A. grunt obejmujący m.in. działkę nr [..]. Powyższe zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [..] w dniu 2 października 1998 r. – a więc po wejściu w życie u.g.n. Jak wynika z elektronicznej księgi wieczystej nr [..], w dalszym ciągu prowadzonej m.in. dla ww. działki, jej właścicielem jest Gmina Miasta, a użytkownikiem wieczystym A.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania organ I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że mimo iż nie zachodzi sytuacji przewidziana w art. 229 u.g.n., to negatywną przesłankę zwrotu - nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n. stanowi okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest de facto Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał na uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, w której stwierdzono, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Ponadto, organ odwoławczy przywołał obszernie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. II SA/Gd 641/17, i powołane w nim orzecznictwo.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji pominął okoliczności faktyczne oraz regulacje zawarte w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, podczas gdy zgodnie z art. 26 tej ustawy w przypadku braku realizacji celu wywłaszczenia ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości zajętych przez ogrody działkowe, Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.) przewidują zwrot wywłaszczonych terenów, na których znajdują się ogrody działkowe, jednakże odesłanie do u.g.n. pozwala stwierdzić, że nie przewiduje ona możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (w opinii Wojewody nie ma znaczenia, czy osobą trzecią jest osoba fizyczna, czy spółka, czy A.). Mając na względzie powyższe należy uznać, że oddanie spornej działki w użytkowanie wieczyste A. stanowi realną przeszkodę w orzeczeniu jej zwrotu. Powołując się na doktrynę Wojewoda podkreślił ponadto, że orzeczenie zwrotu przedmiotowej działki skutkowałoby tym, że taka decyzja byłaby niewykonalna, ponieważ organ administracji nie jest uprawniony do kwestionowania umowy cywilnoprawnej, która stanowiła podstawę wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości usunięcia z obrotu prawnego tego typu umowy cywilnoprawnej. Dodatkowo, organ odwoławczy zaznaczył, że art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, którym jest, zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową, a nie o konieczności zwrotu nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (choć w niniejszej sprawie tego nie można na tym etapie przesądzić), będącej w użytkowaniu wieczystym A. od ponad 23 lat.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że z niewiadomych powodów, mimo uznania A. za stronę przedmiotowego postępowania i kierowania w trakcie jego trwania korespondencji najpierw bezpośrednio do tego podmiotu, a następnie do jego pełnomocnika (który pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. zawiadomił o tym, że jego umocowanie wygasło z dniem 21 kwietnia 2020 r.), zaskarżona decyzja nie została mu doręczona. Nie został on nawet wymieniony w jej rozdzielniku. Tymczasem zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu. W związku z powyższym, Wojewoda umożliwił pominiętej stronie skorzystanie z przysługujących jej praw i pouczył o obowiązkach, zapewniając jej tym samym możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a.

3. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2021 r. wnieśli I. B., H. D., M. F., G. L., E. M. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz A. stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 229 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej wyłącza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na nieruchomości i ujawnione w księdze wieczystej po dniu wejścia w życie u.g.n.,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. całkowicie niezasadnym utrzymaniem w mocy skarżonej decyzji I instancji, zamiast uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że organy oparły swoje twierdzenie o zaistnieniu negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości na podstawie interpretacji przepisu art. 229 u.g.n., jednakże w ocenie Skarżących, dokonano przy tym niedopuszczalnego wyjścia poza literalne brzmienie przywołanej normy prawnej, która w sposób jednoznaczny precyzuje warunki, których zaistnienie udaremnia żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazali, że roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje tylko w sytuacji, gdy: a) przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., wywłaszczona nieruchomość została sprzedana, b) przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., na wywłaszczonej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem Skarżących, w świetle powyższego nie sposób uznać, że ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego po dniu 31 grudnia 1997 r. stanowi negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości, tym bardziej, że regulacja zawarta w art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych po pierwsze przewiduje takie stany faktyczne (użytkowanie wieczyste ustanowione po 1 stycznia 1998 r.), a po drugie w sposób jednoznaczny wskazuje na pierwszeństwo prawa poprzednich właścicieli do zwrotu nieruchomości nad prawem użytkowania wieczystego stowarzyszenia ogrodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe Skarżący stoją na stanowisku, że Wojewoda i Prezydent Miasta dokonali wykładni przepisów art. 136 w zw. z art. 137 ustawy u.g.n. w związku z art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i w związku z art. 229 u.g.n. z przekroczeniem granic wykładni językowej, a przede wszystkim w sposób sprzeczny z zasadą zakazującą wykładni przepisów w sposób prawotwórczy. Skoro bowiem ustawodawca przewidział i uregulował w art. 26 u.r.o.d. sytuację, w której następuje likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego ze względu na zaistnienie przesłanek art. 136 i 137 u.g.n. i możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to całkowicie bezzasadnym było stosowanie w niniejszej sprawie odmowy zwrotu na podstawie przepisu art. 229 u.g.n. W art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyraźnie wskazano, że przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy stowarzyszenie ogrodowe dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym. Tym samym istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wdrożenia przez organ administracji przewidzianej w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych procedury likwidacyjnej, tym łatwiejszej, że sporna nieruchomość nie jest i nigdy nie była fizycznie zajęta przez działki. Skarżący podkreślili, że zastosowanie się do forsowanej przez organy I i II instancji interpretacji

przepisów (str. 6 decyzji Wojewody), czyniłoby normę prawną zawartą w art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych całkowicie iluzoryczną z uwagi na brak hipotetycznych stanów faktycznych mogących być nią objętych. Tymczasem, w ocenie Skarżących, prawidłowa wykładnia art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. w zw. z art. 26 u.r.o.d., powinna prowadzić do wniosku, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz rodzinnego ogrodu działkowego po 1 stycznia 1998 r. nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Skarżących, zarówno Prezydent Miasta, jak i Wojewoda dokonali rażąco wadliwej wykładni art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie dostrzegając, że właśnie ten przepis wskazuje literalnie i wprost, że ogród działkowy należy zlikwidować, a likwidatorem ustanowić Gminę Miasta.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji z dnia 19 lutego 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku sąd oddala skargę jako niezasadną (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia przepisów, które miałoby lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 151 p.p.s.a., obligowało Sąd do oddalenia skargi.

5.3. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 19 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 14 grudnia 2020 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], która następnie zmieniła numer na [..].

Jak wynika bezspornie z akt sprawy, aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia 19 kwietnia 1973 r., Repetytorium A nr [..], B. i K. M. - właściciele nieruchomości położonej w G., tj. działek nr [..]-[..] objętej księgą wieczystą nr [..] (SR w K.) - sprzedali ww. nieruchomości Skarbowi Państwa - celem budowy lotniska w R. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).

Postępowanie o zwrot ww. nieruchomości zostało zainicjowane w 2017 r. przez spadkobierców poprzednich właścicieli, tj. I. B., H. D., M. F., G. L., E. M.. Podkreślić należy, że na mocy postanowienia z dnia 11 lipca 2018 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wydzielił sprawę zwrotu działki nr [..] i skierował ją do odrębnego postępowania, będącego przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, nie budzi wątpliwości i nie jest sporem pomiędzy stronami, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [..] o powierzchni 11.200 m2 została wywłaszczona na mocy umowy sprzedaży z dnia 19 kwietnia 1973 r. a z wnioskiem o jej zwrot wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli.

Nie jest również sporne, że na mocy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1997 r., Repertorium A nr [..]., Gmina Miasta oddała w użytkowanie wieczyste A. grunt obejmujący m.in. działkę nr [..]. Powyższe zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [..] w dniu 2 października 1998 r. Jak wynika z księgi wieczystej nr [..], w dalszym ciągu prowadzonej m.in. dla ww. działki, jej właścicielem jest Gmina Miasta, a użytkownikiem wieczystym nadal pozostaje A.

5.4. Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonego w niniejszej sprawie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Art. 216 u.g.n. wskazuje przepisy, których zastosowanie, jako podstaw prawnych wywłaszczenia, uprawnia obecnie do ubiegania się o zwrot nieruchomości. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozszerzanie zastosowania instytucji zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 216 u.g.n. na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. przewiduje zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Wobec powyższego w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W konsekwencji, podstawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest w ogóle niezrealizowanie celu, na który dana nieruchomość została wywłaszczona. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu, chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Niezależnie od powyższego, w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy brać również pod uwagę treść art. 229 u.g.n., w myśl którego roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie utrwalony jest ponadto pogląd, w myśl którego organ administracji, orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, powinien badać przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale wcześniej aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i powinien rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. I OSK 2371/13, CBOSA, i przytoczone tam orzecznictwo).

5.5. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy zasadnicze dla jej rozstrzygnięcia było to, czy możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [..], w sytuacji, gdy nieruchomość ta została przekazana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, tj. A., a co nastąpiło 30 grudnia 1997 r. i co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [..] w dniu 2 października 1998 r. – a więc po wejściu w życie przepisów u.g.n. W ocenie organów orzekających w sprawie nie było prawnej możliwości zwrotu Skarżącym przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Skarżących zaś, orzekając o odmowie zwrotu organy naruszyły m.in. art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.), dalej jako u.r.o.d.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) na mocy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1997 r. na przedmiotowej działce nr [..] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, tj. A. Natomiast nie został spełniony drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu, o którym w art. 229 u.g.n., czyli nie nastąpiło ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wpisu dotyczącego przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego dokonano bowiem w dniu 2 października 1998 r. Wobec powyższego niesporne jest, że w sprawie nie miał zastosowania art. 229 u.g.n.

Niewątpliwie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), która została podjęta w związku z tym, że stosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywołało rozbieżności dotyczącego tego, czy utrata władania nieruchomością wywłaszczoną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uzasadnia odmowę zwrotu, czy też wyłączną ustawową przesłanką jest kwesta zbędności dla celu wywłaszczenia, wobec czego utrata władania nie może uzasadniać odmowy zwrotu, nie jest to bowiem okoliczność w przepisach przewidziana. Konsekwencją tego drugiego stanowiska były tezy sądów, że organy zobligowane są w takim przypadku do podjęcia kroków w celu odzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, celem realizacji żądania jej zwrotu. Przy czym wątpliwości tego rodzaju mogły powstać jedynie w przypadkach, gdy spełniona była przesłanka zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, w innych stanach faktycznych nie miała ona znaczenia.

Zgodnie z treścią uchwały o sygn. I OPS 3/14, jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji, nawet uznanie w postępowaniu administracyjnym, że przesłanki zwrotu zostały spełnione i tak skutkowałoby koniecznością wydania decyzji odmownej z uwagi na zbycie nieruchomości. Wskazano bowiem na cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego.

Dokonana w powołanej uchwale NSA interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej, od tej która została przyjęta przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy podkreślić, że art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1518/14; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1474/14). Jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a. - a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. akt: II OSK 1632/13).

Co więcej, w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. III AZP 24/93 (LEX nr 10916) stwierdzono, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Co prawda uchwała ta odnosi się do poprzednio obowiązującej ustawy, jednakże biorąc pod uwagę treść powołanego art. 69 ust. 1, w myśl którego nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zdaniem Sądu, może ona posłużyć do interpretacji przepisów u.g.n. W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje taką nieruchomość na cel określony w umowie, to odebranie mu jej mogłoby wchodzić w grę w razie dobrowolnego zbycia jej zobowiązanemu do jej zwrotu Państwu lub gminie albo zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy oraz prawa własności wzniesionych na tym gruncie budynków w trybie art. 179 Kodeksu cywilnego. Przyjęcie, iż decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi własność poprzednich właścicieli (ich następców) prawnych, oznaczałoby, że prawo użytkowania wieczystego istniałoby na nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa ani też do gminy, co jest niezgodne z istotą konstrukcji prawnej tego użytkowania przyjętą w Kodeksie cywilnym. Użytkowania wieczystego nie można bowiem ustanowić na gruncie stanowiącym własność np. osoby fizycznej. Gdyby zaś ewentualność taką odrzucić i przyjąć założenie, że użytkowanie wieczyste gaśnie wraz z przejściem własności gruntu w następstwie decyzji o zwrocie nieruchomości, to założenie takie jest z kolei nie do pogodzenia ze sposobem uregulowania w przepisach wypadków, w których dochodzi do wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, wskazując, że brak władania nieruchomością przez Gminę Miasta stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej działki nr [..]. Bezspornie bowiem oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powoduje, że jej właściciel utracił władztwo nad nią. Tymczasem zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Innymi słowy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie (zob. wyroki NSA z dnia 7 lutego 2015 r., sygn. I OSK 3497/15, z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 336/10, CBOSA). Nieruchomości stanowiąca własność Skarbu Państwa/ jednostki samorządu terytorialnego, ale będąca w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu nie może podlegać zwrotowi w trybie administracyjnym, bowiem prawo to w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (art. 233 Kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., skutkuje koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2747/13, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 867/11, CBOSA). Podkreślić należy, że brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.

W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości zwrotu nieruchomości, w stosunku do której jednostka samorządu terytorialnego utraciła prawo dysponowania z uwagi na ustanowienie na niej w dniu 30 grudnia 1997 r. prawa wieczystego użytkowania na rzecz A. W ocenie Sądu wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, również w sytuacji, gdy nie nastąpiło ujawnienie ustanowionego prawa wieczystego użytkowania w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc w sytuacji nieobjętej regulacją zawartą w art. 229 u.g.n. ( por. wyroki NSA; z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1204/16, z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1765/18, CBOSA).

Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 229 u.g.n przez błędną jego wykładnię.

5.6. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżących naruszenia art. 26 u.r.o.d. przypomnieć należy, że został on umiejscowiony przez ustawodawcę w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Likwidacja ROD". Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n., obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 11 u.r.o.d. przez likwidację rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części – należy rozumieć zbycie lub wygaśnięcie praw przysługujących stowarzyszeniu ogrodowemu do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego część oraz wydanie tej nieruchomości przez stowarzyszenie ogrodowe.

Wyjaśnić należy, że regulacja ta dotyczy obowiązku, który ciąży na podmiocie będącym właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (co do zasady na podmiocie publicznoprawnym). Podobnie jak w przypadku likwidacji uregulowanej w art. 25 tej ustawy, utrata tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe w stosunku do terenu zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy wynika z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości a celem regulacji zawartej w art. 26 jest jedynie uregulowanie obowiązków i uprawnień stowarzyszenia ogrodowego oraz podmiotu, który był właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (zob. A. Jakowlew [w:] A. Jakowlew, O. Kuc, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014, dostęp przez LEX). Jednakże art. 26 będzie miał zastosowanie wówczas, gdy dojdzie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, jak wyjaśniono powyżej, istnieje trwała przeszkoda do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a zatem art. 26 u.r.o.d. nie może mieć zastosowania.

5.7. Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie organy trafnie przyjęły, że brak jest możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w stosunku do której jednostka samorządu terytorialnego utraciła prawo dysponowania z uwagi na ustanowienie na niej prawa wieczystego użytkowania, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

5.8. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego a postępowanie zostało poprowadzone w myśl obowiązujących przepisów procesowych, wobec czego zarzuty skargi okazały się bezzasadne.

5.9. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Dodatkowo wskazać należy, odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zobowiązanie organów do wydania orzeczenia określonej treści na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., że w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniosek taki jest bezprzedmiotowy.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wobec wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę z 13 kwietnia 2021 r. i w związku z brakiem żądania skarżących przeprowadzenia rozprawy.