Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 542/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, 4, 11, art. 60 - 61
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Teza: Skoro dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) - za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.), wśród których nie wymienia się środków na lokatach oszczędnościowych - oraz skoro w art. 8 ust. 11 u.p.s. nie wskazano sposobu uzyskania „jednorazowego dochodu” – to dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a w konsekwencji także w rozumieniu art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., mogą być także oszczędności zgromadzone na lokacie bankowej terminowej. Dla wliczenia tych środków do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. istotne jest, by zostały uzyskane w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz by zostały uzyskane w kwocie wyższej niż pięciokrotna wysokość kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s.

TEZY

Skoro dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) - za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.), wśród których nie wymienia się środków na lokatach oszczędnościowych - oraz skoro w art. 8 ust. 11 u.p.s. nie wskazano sposobu uzyskania „jednorazowego dochodu” – to dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a w konsekwencji także w rozumieniu art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., mogą być także oszczędności zgromadzone na lokacie bankowej terminowej. Dla wliczenia tych środków do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. istotne jest, by zostały uzyskane w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz by zostały uzyskane w kwocie wyższej niż pięciokrotna wysokość kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 542/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., zobowiązano K. Z. do zapłaty kwoty 10 713, 89 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłaty za pobyt jej dziadka K. D. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. Ś. [...] w okresie od dnia 14 sierpnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. (pkt 1 decyzji) oraz wskazano, że ustaloną kwotę strona zobowiązana jest zwrócić w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji (pkt 2 decyzji).

Organ ustalił, że K. D. został skierowany do DPS decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., zaś umieszczony w placówce decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Średni miesięczny koszt pobytu wyżej wymienionego wynosi od dnia 1 kwietnia 2013 r. – 3 309 zł (na podstawie Zarządzenia Nr 3109/13 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 6 marca 2013 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1428). Dochodem podopiecznego jest renta i dodatek pielęgnacyjny, z których 70 % przeznaczane jest na pokrycie kosztów pobytu w DPS - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), dalej jako u.p.s., które to zasady organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił. Kwoty uiszczone przez K. D. wyniosły: w okresie 14 – 31 sierpnia 2013 r. – 806, 61 zł, od dnia 1 września 2013 r. – 1 389, 17 zł tj. 70 % kwoty dochodu 1 984, 53 zł. W związku z tym, że ponoszona przez podopiecznego opłata nie pokrywa w całości kosztów utrzymania w DPS, podjęto działania mające na celu ustalenie członków jego rodziny zobowiązanych do uiszczania opłat (według ustawy są to: małżonek, zstępni przed wstępnymi). Ustalono, że podopieczny ma dwie córki i pięcioro dorosłych wnuków. Dochód córek i jednej z wnuczek nie przekraczał ustawowego kryterium dochodowego umożliwiającego zobowiązanie do zwrotu wydatków za pobyt K. D. w DPS, zaś dochód trojga innych wnuków nie został ustalony (przebywają za granicą i nie można się z nimi skontaktować). Jedynie wnuczka K. Z. uzyskuje dochód przekraczający 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zaś kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie w jej przypadku niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustalono, że K. Z., prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem małoletnich dzieci, uzyskiwała z tytułu przebywania na urlopie macierzyńskim/rodzicielskim dochód w wysokości: 7 459, 38 zł (lipiec i sierpień 2013 r.), 6 539, 67 zł (wrzesień 2013 r.), 4 458, 29 zł (październik 2013 r.), 4 312, 70 zł (listopad 2013 r.), 4 187, 29 zł (grudzień 2013 r.). Jej mąż prowadzi działalność gospodarczą (z wydruku z CEiIDG wynika, że działalność ma status aktywny), z której uzyskuje dochód w wysokości 6 513, 93 zł (dochód z 2012 r. podzielony przez 12 miesięcy). Łączny dochód miesięczny rodziny przekracza 300 % kryterium dochodowego 4-osobowej rodziny wynoszące 5 472 zł (4 x 1 368 zł) o kwotę: 8 501, 31 zł (lipiec i sierpień 2013 r.), 7 581, 60 zł (wrzesień 2013 r.), 5 500, 22 zł (październik 2013 r.), 5 354, 63 zł (listopad 2013 r.), 5 229, 22 zł (grudzień 2013 r.). Zdaniem organu, wysokość przekroczenia 300 % kryterium dochodowego rodziny uprawniała do przedstawienia stronie umowy o ponoszenie kosztów pobytu dziadka w DPS, określającej miesięcznie tę wysokość jako różnicę między kwotą opłacaną przez podopiecznego a kosztami utrzymania w DPS: 1 114, 74 zł (14 – 31 sierpnia 2013 r.) i 1 919, 83 zł miesięcznie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. Łączna wysokość podlegająca zwrotowi wyniosła w okresie 14 sierpnia 2013 r. – 31 stycznia 2014 r. – 10 713, 89 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. Z. zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 80, 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (nieustalenie, że podopieczny posiada znaczne środki na rachunku bankowym, zaniechanie ustalenia prawidłowego kręgu jego zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat) oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w pojęciu dochodu nie mieszczą się oszczędności na lokatach i rachunkach bankowych, które powinny zostać wykorzystane na pokrywanie kosztów utrzymania podopiecznego w DPS. Odwołująca się przedłożyła kopię umowy lokaty terminowej zawartej przez K. D. na kwotę 43 620, 06 zł oraz wskazała, że błędnie wskazano ją jako jedyną zstępną zobowiązaną do partycypowania w kosztach pobytu dziadka w DPS. Oświadczyła, że na jej wniosek prowadzone jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowań o skierowaniu oraz umieszczeniu jej dziadka w placówce, stąd też w sprawie powinien zostać zastosowany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. SKO w B. odmówiło zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] SKO w B. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobowiązało K. Z. do zapłaty kwoty 5 759, 49 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłat za pobyt K. D. w DPS w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. i umorzyło postępowanie dotyczące okresu od 14 sierpnia 2013 r. do 31 października 2013 r. Kolegium identycznie jak organ I instancji ustaliło stan faktyczny sprawy w zakresie kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania K. D. w DPS oraz możliwości tej partycypacji, jak również w zakresie uzyskiwanych przez odwołującą się dochodów i jej stanu rodzinnego. Dokonało natomiast odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego. Wskazało, że bezpodstawne było obciążanie odwołującej się zwrotem wydatków za okres od 14 sierpnia do 31 października 2013 r., jako że dopiero 31 października 2013 r. otrzymała ona propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dotyczącą partycypowania w spornych kosztach. Natomiast skoro w każdym pozostałym miesiącu przebywania dziadka strony w DPS dochód jej rodziny przekraczał 300 % kryterium dochodowego wynoszącego dla rodziny czteroosobowej 5 472 zł – zwrot opłaty uznano za uzasadniony i wyliczono go na łączną kwotę 5 759,49 zł jako iloczyn 3 x (3 309 zł czyli kosztów pobytu minus 1 389,17 zł czyli kwoty ponoszonej przez podopiecznego).

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, w szczególności wskazało, że wysokość kosztów ponoszonych przez podopiecznego została wyliczona zgodnie z art. 8 ust. 3 i następne u.p.s. tj. według uzyskiwanego dochodu i sposobu jego rozumienia wskazanego w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie wskazał na lokaty oszczędnościowe jako źródło dochodu. W jego ocenie, odwołująca się nie zakwestionowała również sposobu zastosowania przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. do wyliczenia jej dochodów, jak też nie wykazała, na czym polegało błędne ustalenie kręgu zstępnych zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu K. D. w DPS.

Skargę na decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego K. Z. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 96 u.p.s. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu skarżącej do zwrotu wydatków bez uprzedniego wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS i bez jej skierowania do strony; art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 103 u.p.s. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że złożenie propozycji zawarcia umowy powoduje powstanie obowiązku zwrotu kwot uiszczonych zastępczo przez gminę; art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na pominięciu celu regulacji art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., która powinna być wykładana w kontekście treści art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. i prowadzić do wniosku, że środki pieniężne zgromadzone przez podopiecznego na lokatach bankowych mogą być źródłem finansowania kosztów pobytu w DPS;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80, 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i jego ocenę z naruszeniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez: uznanie za wiarygodne wyjaśnień K. D. o rozdysponowaniu środków mimo braku na tę okoliczność dowodów, uznanie że fakt posiadania tych środków nie ma znaczenia dla określenia obowiązku zwrotu kwot uiszczonych przez Miasto B. zastępczo za jego pobyt w DPS.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że co prawda obowiązek partycypowania w kosztach pobytu podopiecznego w DPS ma źródło ustawowe, to jednak dla jego powstania konieczne jest wydanie wobec osoby zobowiązanej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. tj. określającej kwotę opłaty, wskazującą osoby zobowiązane do jej poniesienia oraz ustalającą przypadające na nie kwoty opłaty. Jak wskazała skarżąca, w sprawie dotyczącej pobytu jej dziadka w DPS nie została wobec niej wydana decyzja ustalająca wysokość opłaty, wskazująca ją imiennie jako osobę zobowiązaną. Również, jak stwierdziła, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu i ustaleniu opłaty za pobyt. Jej zdaniem, nie dość wyczerpująco ustalony fakt dysponowania przez dziadka środkami na lokacie nie jest bez znaczenia w sprawie. Może świadczyć o bezzasadności skierowania go do DPS, umieszczenia w tej placówce a w konsekwencji o bezzasadności ponoszenia z tego tytułu opłat. Zdaniem skarżącej dochód, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s., nie pokrywa się z katalogiem dochodów z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Fakt, że art. 8 ust. 3 nie pełni roli słowniczka ustawy oznacza, że pojęcie dochodu należy interpretować w kontekście całego tekstu tego aktu prawnego, a to uprawnia do wliczania do dochodu także środków zgromadzonych na rachunkach oszczędnościowych. Skarżąca zakwestionowała także ustalenie SKO, że jej dziadek nie dysponuje już środkami na lokacie, skoro – jak twierdzi – nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 9 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przez organy możliwości ponoszenia odpłatności przez pozostałych zstępnych podopiecznego, w szczególności przez przebywające za granicą wnuki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa dyskwalifikującego decyzję zaskarżoną oraz decyzję pierwszoinstancyjną.

Przedmiotem sprawy jest kwestia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS, której rozstrzygnięcie wymagało dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.). Zadaniu temu organy obydwu instancji nie sprostały.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) właściwy dla osoby w dniu jej kierowania do DPS, co wynika z art. 59 ust. 1 u.p.s. Podopieczny kierowany do DPS nie jest jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za swój pobyt w tej placówce, bowiem w art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazano również inne osoby zobowiązane. Są nimi: małżonek podopiecznego, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana, przy czym podmioty te nie mają obowiązku ponoszenia opłat jeśli mieszkaniec domu ponosi odpłatność w pełnej wysokości. Inaczej rzecz ujmując, jeśli podopieczny jest w stanie w całości pokrywać koszty własnego pobytu w DPS – pozostałe wymienione podmioty takiego obowiązku nie mają, jeśli natomiast podopieczny pełnej odpłatności nie ponosi, koszty pobytu w DPS ponoszą wespół z nim i w ustawowo określonej, następującej kolejności: małżonek mieszkańca domu, jego zstępni, dalej wstępni, a ostatecznie gmina, z której osoba została skierowana. Zatem obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale przechodzi na nich w wymienionej wyżej kolejności, przy czym jeśli zobowiązani w bliższej kolejności (małżonek, zstępni, wstępni) nie wywiązują się ze swych obowiązków, to zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi te opłaty zastępczo, jednakże wówczas przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym odpłatności za pobyt w DPS ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt podopiecznego w DPS (wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s.) oraz wysokość opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidualnie, a dopiero później dopuszczalne jest wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego z zobowiązanych opłat poniesionych w ich zastępstwie przez gminę (vide wyrok z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Zatem aby można było mówić o obowiązku zwrotu opłaty poniesionej przez gminę w zastępstwie zobowiązanych członków rodziny podopiecznego, wcześniej musi być ustalony krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia i wysokość obciążenia każdego z nich. Argumenty przemawiające za takim stanowiskiem, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, zaprezentował NSA m.in. w wyroku z dnia 9 września 2010 r. w sprawie I OSK 204/10 (CBOSA), wskazując że zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej jak i ustalenie opłaty za pobyt w DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z art. 59 ust. 1 u.p.s. Decyzja ustalająca indywidualizuje obowiązek odpłatności każdej z osób zobowiązanych wymienionych w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., także podopiecznego, dlatego jej adresatami może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, jak też osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Indywidualizacja ta następuje przez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłaty za pobyt w DPS świadczy, zdaniem NSA, treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. poz. 964), w którym zawarto wymóg, by do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej dołączyć oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, lecz także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat. Nie ulega wątpliwości, że dane takie są niezbędne i stanowią podstawę do wydania decyzji nie tylko w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez osobę ubiegającą się, ale także przez pozostałe osoby zobowiązane (vide także wyroki w sprawach I OSK 653/12, I OSK 1171/09, II SA/Go 395/12, II SA/Sz 901/12, CBOSA). Stanowisko, zgodnie z którym art. 59 ust. 1 u.p.s. należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie opłaty w drodze decyzji obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia kwoty opłaty, ale także zobowiązanych (lub osoby zobowiązanej) do jej uiszczenia prezentowane jest także w literaturze (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 299 i n.).

Dopiero zatem gdy zostanie wydana decyzja ustalająca krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności i wysokość tej odpłatności ponoszona przez każdą z tych osób - możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę i wydanie w tym przedmiocie decyzji. Tryb postępowania mający zastosowanie w tym ostatnio wskazanym przypadku określają przepisy art. 103 ust. 2 i art. 104 u.p.s. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy wysokość wnoszonej przez zobowiązanych opłaty za pobyt uprawnionego, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. należności podlegające zwrotowi (w tym opłaty za pobyt w DPS uiszczone zastępczo przez gminę) oraz termin ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (uznaniowej), zaś ściągnięcie tych świadczeń następuje w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (por. wyrok w sprawie I OSK 204/10, CBOSA).

W świetle powyższego na uwzględnienie zasługuje zarzut pierwszy skargi, sformułowany jako naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. polegające na niewydaniu – przed wydaniem zaskarżonej decyzji - rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt K. D. w DPS przy ul. Ś. wskazującego krąg osób zobowiązanych i ich indywidualne obciążenie, ewentualnie zwolnienie z niego. Takiego rozstrzygnięcia nie zawiera ani decyzja o skierowaniu wyżej wymienionego do DPS, ani decyzja o jego umieszczeniu w DPS, ani o ustaleniu opłaty za ten pobyt w wysokości 70 % dochodu podopiecznego (wszystkie z dnia [...] czerwca 2014 r.), jak też nie zawiera go decyzja zmieniająca wysokość odpłatności ponoszonej przez podopiecznego (z dnia [...] listopada 2013 r.). Skarżąca dowiedziała się o wysokości kwoty odpłatności jaką obciążył ją organ z tytułu pobytu dziadka w DPS dopiero w dniu 31 października 2013 r., kiedy doręczono jej propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 u.p.s. i wezwano do jej zawarcia pod rygorem wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odpłatności. Rację ma zatem skarżąca, że organy błędnie uznały możliwość nałożenia na nią obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo za pobyt dziadka w DPS tj. bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłaty i jej wysokości.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut niewłaściwej oceny ujawnionego przez skarżącą faktu założenia przez K. D. w dniu 26 kwietnia 2014 r. lokaty terminowej w kwocie 43 620, 06 zł, a w konsekwencji możliwości ponoszenia przez niego pełnej odpłatności za pobyt w DPS.

W tej kwestii organy wskazały, że definicja dochodu z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie obejmuje lokat oszczędniościowych, zatem zgromadzone na takiej lokacie przez podopiecznego środki nie mogą być brane pod uwagę przy określeniu wysokości ponoszonej przez niego odpłatności. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko to nie uwzględnia regulacji art. 8 ust. 11 u.p.s. oraz opiera się na niewłaściwym rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.

Jak wynika z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. dorosły mieszkaniec domu ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości nie większej niż 70 % swojego dochodu.

W art. 8 ust. 3 u.p.s. wyjaśnił ustawodawca, że pod pojęciem dochodu rozumie sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie z kolei z art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Podkreślić należy, regulacja art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera zamknięty katalog przychodów, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3 tego przepisu. Zamknięty katalog oznacza, że organ nie może w sposób uznaniowy poszerzać zakresu wyłączeń o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w art. 8 ust. 4 u.p.s. wymienione (vide wyroki w sprawach II SA/Op 95/14 z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 1247/13 z dnia 5 lutego 2014 r., IV SA/Po 178/13 z dnia 11 września 2014 r., CBOSA).

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego jednorazowego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Uwzględniając powyższe regulacje uprawniony jest wniosek, że skoro dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (art. 8 ust. 3 u.p.s.), za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.), wśród których nie wymienia się środków na lokatach oszczędnościowych oraz skoro w art. 8 ust. 11 u.p.s. nie wskazano sposobu uzyskania "jednorazowego dochodu" – to dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a w konsekwencji także w rozumieniu art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. mogą być także oszczędności zgromadzone na lokacie terminowej. Istotne jest dla uwzględnienia tych środków jako dochodu, by został on uzyskany w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz by został uzyskany w kwocie wyższej niż pięciokrotna wysokość kryterium dochodowego właściwego dla beneficjenta pomocy społecznej tj. jako osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie (vide wyroki w sprawach I OSK 906/11, IV SA/Wr 570/11, IV SA/Wr 550/12, II SA/Sz 599/10, II SA/Ol 831/11, CBOSA). Tylko taka interpretacja wskazanych przepisów uwzględnia fakt, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie przyznał organom swobody w ustalaniu dochodów polegającej na wykraczaniu poza katalog przychodów w nim określonych oraz uwzględnia, że celem polityki społecznej jest pomoc osobom znajdującym się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej, do których z pewnością nie należą osoby dysponujące na rachunkach bankowych kwotami kilkudziesięciu tysięcy złotych (por. wyrok w sprawie II SA/Op 95/14 CBOSA).

W sprawie niniejszej oznacza to, że okoliczność założenia w kwietniu 2013 r. przez K. D. lokaty terminowej miała znaczenie dla ustalenia wysokości ponoszonej prze niego odpłatności za pobyt w DPS, bowiem nastąpiła w ciągu 12 miesięcy poprzedzających datę jego umieszczenia w DPS i stanowiła uzyskanie jednorazowego dochodu niewątpliwie przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5 x 542 zł = 2 710 zł), podlegającego uwzględnieniu według regulacji art. 3 ust. 11 u.p.s. Nieuwzględnienie powyższej okoliczności przez organy wynikało zatem z błędnej wykładni art. 8 ust. 3, 4 i 11 u.p.s. stanowiącej naruszenie tych przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.

Trafnie również na rozprawie pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania możliwości ponoszenia odpłatności przez innych niż skarżąca zstępnych podopiecznego. Zarzut ten celnie punktuje niedokonanie przez organy oceny wpływu na wynik sprawy oświadczenia K. D., iż w grudniu 2013 r. rozdysponował kwotą lokaty terminowej na rzecz Kościoła, córek i wnuków (vide oświadczenie z dnia 9 grudnia 2013 r. na k. 179 akt adm. I instancji). Tymczasem skoro organ przed orzeczeniem o obowiązku zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę miał obowiązek na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. wydać decyzję ustalającą zobowiązanie wszystkich osób wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. i należących do rodziny K. D. - w zakresie wysokości odpłatności, jaką powinni ponosić z tytułu jego pobytu w DPS przy Ś., to tym samym był zobowiązany do ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich zobowiązanych, a więc i uwzględnienia zmian w tej sytuacji wynikających z ewentualnie otrzymanych darowizn zwiększających ich dochody. Oznacza to, że oświadczenie K. D. o rozdysponowaniu kwotą lokaty należało zweryfikować dla potrzeb prawidłowego orzeczenia w kwestii odpłatności za jego pobyt w DPS (zarówno dla jej ustalenia jak i późniejszego orzeczenia o obowiązku zwrotu opłat poniesionych zastępczo). Zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Reasumując należy wskazać, że stwierdzone w sprawie naruszenia przepisów skutkowały uchyleniem decyzji stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wziąć pod uwagę przedstawione uzasadnienie prawne tak, aby orzekając po raz kolejny prawidłowo uregulować kwestię odpłatności za pobyt dziadka skarżącej w DPS tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg podmiotów zobowiązanych do odpłatności i jej wysokość indywidualnie dla każdego z nich, a następnie – poprzez wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez właściwą gminę (w sprawie niniejszej Miasto B.). Wydanie powyższych rozstrzygnięć poprzedzić powinien organ postępowaniem wyjaśniającym wysokość dochodów wszystkich zobowiązanych do odpłatności, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Pamiętać będzie organ, że w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. powinien ująć wszystkich zobowiązanych, w tym określić wysokość ich obowiązku lub ewentualnie orzec o zwolnieniu z niego w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 61 ust. 2 lub art. 64 u.p.s. (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 204/10 i I OSK 2726/12, CBOSA).

Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).