Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 143/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1b, art. 146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 września 2018 r., nr [..], ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.309,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości położonej w obrębie P., gmina S., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 0,5138 ha.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 marca 2017 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podział nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina S., stanowiącej działkę o nr [..] o powierzchni 0.5138 ha, w wyniku którego powstały działki o numerach: [..]-[..], na cele zabudowy. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 2017 r. Z treści decyzji wynika, że zatwierdzenia podziału działki nr [..] dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nr [..] i [..] zostanie ustanowiona służebność dojścia i dojazdu za pośrednictwem działki nr [..].

Działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., Wójt Gminy w dniu 17 maja 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty alianckiej. Ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, który w dniu 30 maja 2018 r. sporządził operat szacunkowy. Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr VI/37/2011 Rady Gminy z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego P., w gminie S. (Dz. Urz. Woj. z 2011 r., Nr 83, poz. 1763), obszar obejmujący działki nr [..]-[..], wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem 3.1.1 MN funkcja podstawowa: teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych; funkcja uzupełniająca: usługi i handel, usługi agroturystyczne; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Decyzją z dnia 26 września 2018 r., nr [..], Wójt Gminy, na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n., ustalił I. K. opłatę adiacencką w wysokości 4.309,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [..]. Do ustalenia opłaty adiacenckiej organ przyjął stawkę procentową w wysokości 10% wynikającą z uchwały Nr XI/122/2007 Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Nr 1, poz. 42) oraz różnicę wartości działki nr [..] przed podziałem (172.914 zł) i po jej podziale (216.007 zł), ustaloną na podstawie operatu szacunkowego.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [..], utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium oceniło jako prawidłowy operat szacunkowy z dnia 30 maja 2018 r. określający wartość nieruchomości zarówno przed i po podziale oraz aneks do niego z dnia 1 sierpnia 2018 r. Kolegium stwierdziło, że sporządzony został przez osobę uprawnioną oraz zawiera wszystkie wymagane elementy, zaś ujawnione pomyłki zostały sprostowane aneksem. Organ przytoczył opis nieruchomości zawarty w operacie, zgodnie z którym nieruchomość położona jest w P., w centralnej części miejscowości, przy drodze w kierunku Z. i S., w odległości ok. 0,5 km od jeziora P. Dojazd do nieruchomości odbywa się dogodną drogą o nawierzchni asfaltowej utwardzonej, a następnie gruntowej ulepszonej – brukowej. Nieruchomość uzbrojona jest w podstawowe sieci uzbrojenia terenu (energia elektryczna, wodociąg). Kolegium wyjaśniło, że przy ustaleniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował metodę porównawczą korygowania cen średnich. W celu ustalenia wartości nieruchomości dokonał analizy rynku nieruchomości na terenie powiatu k. oraz k., dokonując wyboru nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości szacowanej zarówno przed jej podziałem, jak i po podziale.

W załączniku nr 1.1. operatu wyszczególnione zostały nieruchomości, które rzeczoznawca majątkowy poddał analizie przy ustaleniu wartości nieruchomości przed jej podziałem. Dokonując wyceny rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe nieruchomości mające wpływ na zróżnicowanie ich cen, tj. położenie – lokalizacja, dojazd – otoczenie – sąsiedztwo, uzbrojenie działki, powierzchnia działki oraz kształt działki, przypisując im odpowiednie wartości. Ustalając wartość nieruchomości szacowanej odrzucił nieruchomości o skrajnych wartościach i na podstawie cen pozostałych nieruchomości, uwzględniając trend czasowy, ustalił średnią cenę 1 m² nieruchomości porównawczych w wysokości 33,07 zł, stanowiącą podstawę do ustalenia wartości nieruchomości przed jej podziałem. Wartość nieruchomości oznaczonej jako działa nr [..] o pow. 0.5138 ha, przed jej podziałem została oszacowana przez rzeczoznawcę na kwotę 169.914 zł. Do tak ustalonej wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy doliczył koszt projektu podziału geodezyjnego w kwocie 3.000 zł, ustalając ostateczną wartość działki na kwotę 172.914 zł.

W załączniku nr 1.2. w odniesieniu do poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, rzeczoznawca przyjmując do porównania 20 działek, ustalił ostatecznie średnią cenę 1 m² nieruchomości porównawczych w wysokości 43,08 zł, stanowiącą podstawę do ustalenia wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, z uwzględnieniem cech każdej z działek.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy, w odpowiedzi na zastrzeżenia właściciela, sporządził aneks do operatu, w którym dokonał sprostowania opisu dostępu do drogi publicznej działek powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości poprzez wskazanie, iż dostęp ten zostanie ustanowiony przy ich zbywaniu poprzez służebność ustanowioną na działce nr [..], zgodnie z decyzją podziałową. Dokonał też zmiany opisu działki nr [..] wskazując, że jest ona niezabudowana (uprzednio podano, że na działce znajduje się budynek mieszkalny w budowie). Przedłożył także dokumentację fotograficzną dotyczącą działek po podziale oraz ich otoczenia.

Kolegium za niezasadne uznało twierdzenia strony, że nie została dopuszczona do udziału w oględzinach terenu przeprowadzonych przez rzeczoznawcę, skoro została o terminie oględzin powiadomiona, a nadto podano jej telefon kontaktowy do rzeczoznawcy. Odnośnie pomyłki biegłego Kolegium wyjaśniło, że po pierwsze została ona usunięta poprzez aneks do operatu, a po drugie, że ze względu na brak uwzględniania przy szacowaniu części składowych, nie miała ona wpływu na szacowaną wartość. Co do określenia terenu działki jako lekko pofałdowanego wskazano, że ustalenie to jest wynikiem oględzin terenu dokonanych przez rzeczoznawcę, potwierdzonych dokumentami, w tym mapą sytuacyjno-wysokościową, i oznacza, że struktura powierzchni nieruchomości nie jest jednolita i charakteryzuje się zarówno powierzchnią płaską, jak i różnicami wysokości terenu. Według Kolegium rzeczoznawca prawidłowo ustalił stan uzbrojenia, traktując go jako możliwość podłączenia do istniejącej w pobliżu infrastruktury, a w niniejszym przypadku infrastruktura techniczna znajduje się w odległości do 200 m od wycenianych działek, wobec czego ocena 4 jest w pełni uzasadniona. Kolegium uznało, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej oceny cech nieruchomości mających wpływ na jej wartość, a w tym lokalizacji, dojazdu otoczenia, kształtu działki oraz uzbrojenia, stwierdzając przy tym, że zastrzeżenia strony w tym zakresie stanowią jej subiektywną ocenę stanu nieruchomości. Przed podziałem działka posiadała powierzchnię 0.5138 ha, co kwalifikowało ją do uznania za działkę siedliskową, jednak po podziale powstały trzy działki o powierzchni odpowiednio 0.1201 ha, 0.2045 ha i 0.1892 ha, tj. o powierzchniach typowych dla zabudowy mieszkaniowej, która w planie dopuszczona została jako uzupełniająca funkcję usług i handlu oraz usług agroturystycznych. Rzeczoznawca dokładnie przeanalizował sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez nieruchomość m.in. na podstawie mapy zasadniczej z naniesionym projektem podziału z dnia 20 lutego 2017 r. i nie stwierdził, aby przebieg podziemnych sieci uzbrojenia terenu ograniczał możliwość zabudowy nieruchomości. Podobnie z decyzji zatwierdzającej podział nie wynikają żadne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości.

Kolegium uznało, że wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny, po przeprowadzonych oględzinach terenu, na podstawie dostępnych dokumentów formalno-prawnych. Stwierdzono, że wyceny dokonano w oparciu o szczegółową, szeroką analizę rynku lokalnego nieruchomości podobnych, uwzględniając cechy wycenianej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Odnośnie niezałączenia do operatu protokołu oględzin nieruchomości rzeczoznawca wyjaśnił, że w obowiązujących przepisach nie ma takiego obowiązku, zaś szczegółowy opis i określenie stanu nieruchomości oraz uwarunkowania planistyczne i ochronne zostały przedstawione w operacie. Kolegium nie podzieliło zarzutu nieprawidłowego określenia dojazdu do miejscowości P. wskazując, iż dojazd do miejscowości odbywa się drogą asfaltową gminną o dobrym stanie nawierzchni. Także kwestionowany stopień zagospodarowania wsi określony został prawidłowo, bo miejscowość już dawno utraciła charakter rolniczy na rzecz zabudowy mieszkaniowej i letniskowej z uwagi na położenie na terenie Parku Krajobrazowego, nad jeziorem P., na obszarze należącym do najpiękniejszych krajobrazowo terenów rekreacyjnych Pojezierza.

Odnośnie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [..] i [..] Kolegium wskazało, iż zgodnie z decyzją podziałową winien zostać on zapewniony w drodze ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce nr [..], stanowiącej własność skarżącej. Tylko pod tym warunkiem możliwe będzie zbycie tych działek. Nie można zatem mówić, że działki te nie posiadają uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Działka nr [..] stanowi wąski pasek oddzielający powstałe działki od drogi publicznej. Do czasu zbycia przez stronę tych działek nie ma potrzeby ustanawiania drogi koniecznej z uwagi na fakt, ze wszystkie stanowią własność skarżącej. Z chwilą zbycia którejkolwiek z działek konieczne stanie się ustanowienia służebności na działce nr [..], ponieważ pod takim warunkiem został zatwierdzony podział nieruchomości.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut dotyczący niedopuszczenia strony do udziału w postępowaniu, w tym w oględzinach terenu, wskazując przy tym, że pismem z dnia 17 maja 2018 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o dacie oględzin terenu. Fakt, iż strona odebrała przesyłkę w urzędzie pocztowym w dniu 28 maja 2018 r. nie usprawiedliwia zarzutu niedopuszczenia do udziału w postępowaniu.

W skardze I. K. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 10 k.p.a. poprzez skierowanie do skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o dacie oględzin z niezachowaniem siedmiodniowego terminu, który wymaga ww. art. 79 § 1 k.p.a. i tym samym pozbawienie strony udziału w oględzinach nieruchomości, które miały miejsce w dniu 28 maja 2018 r., w następstwie czego strona nie mogła przedstawić swoich uwag co do cech wycenionych działek, które miały wpływ na ich wycenę,

b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w następstwie uznania, że operat szacunkowy z dnia 30 maja 2018 r. jest wiarygodny, w sytuacji, gdy:

• mimo skorygowania przez biegłego aneksem z dnia 1 sierpnia 2018 r. szeregu elementów dotyczących stanu zagospodarowania wycenionych działek (np. zmiany opisu działki [..] z "znajduje się budynek mieszkalny w budowie" na "działka [..] jest niezabudowana") to w operacie nie zmienił on w jakimkolwiek zakresie wyliczeń opartych o te cechy zagospodarowania,

• błędnie wskazano w nim, że teren wycenionej działki jest lekko pofałdowany – str. 8 operatu. Tymczasem znaczną część południowej strony działki zajmuje skarpa o nachyleniu około 30%. Takie ukształtowanie znacznie obniża wartość działki, jednak okoliczność ta została pominięta przez biegłego, który najprawdopodobniej oglądał działkę tylko "zza płotu" i nie widział skarpy z drugiej strony działki,

• wadliwie wskazano w nim, że po podziale nowe działki maja dostęp do energii elektrycznej i wody – str. 9 operatu. Tymczasem z nowo powstałych działek tylko działka [..] ma dostęp do mediów. Natomiast działki [..] i [..] są pozbawione takiego dostępu.

• biegły wadliwie ustalił wartość cech działki [..] i [..] co do cech:

➢ "dojazd, otoczenie, sąsiedztwo", którą biegły ustalił na 4 (działka [..] i [..]) oraz na 5 (działka [..]), zamiast prawidłowego wskazania na 3 dla działki [..], gdyż działka stanowi siedlisko rolnicze, zaś dojazd do niej przebiega bardzo wąską drogą brukową, która uniemożliwia dojazd ciężkiego sprzętu oraz samochodów ciężarowych. Z tego powodu działka nie może być wykorzystywana w pełni zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Zaś dla działek [..] i [..] prawidłowe wskazanie tej cechy to 2, gdyż działki te w ogóle nie posiadają uregulowanego dostępu do drogi publicznej,

➢ "uzbrojenie działki", którą ustalił rzeczoznawca na 4 (dla działki [..] i [..]), zamiast prawidłowego wskazania dla działek [..] i [..] wartości 3, gdyż działki te nie posiadają bezpośredniego dostępu do mediów, które znajdują się jednak w ich pobliżu na działce [..],

• przebiegają 2 linie wodociągowe, linia kanalizacyjna i 2 podziemne linie przesyłu energii elektrycznej, które stanowią własność Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego. Istnienie powyższych sieci znacznie ogranicza możliwość zabudowy działki i petryfikuje jej rolniczy charakter,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 26.09.2018 r.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 98a u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wartość nieruchomości na skutek podziału nie uległa zmianie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu z dnia 25 października 2018 r. oraz w piśmie z dnia 27 czerwca 2018 r. Według niej twierdzenie rzeczoznawcy, iż miejscowość P. już dawno utraciła charakter rolniczy na rzecz zabudowy mieszkaniowej i letniskowej jest kompletnie chybiony, gdyż we wsi P. jest tylko jeden dom letniskowy i jeden dom mieszkalny zamieszkany przez osoby niebędące rolnikami. Wszystkie pozostałe domy są zamieszkiwane przez rolników. W jej ocenie miejscowość P. jest wsią stricte rolniczą.

Zdaniem skarżącej wartość nieruchomości po podziale nie uległa zmianie, bowiem wydzielone działki nie są na tyle atrakcyjne, aby były przedmiotem późniejszej sprzedaży. Na poparcie swojego twierdzenia skarżąca wskazała, że działka nr [..] ma tylko dostęp do mediów, dodatkowo w połowie składa się z ogromnej skarpy, na której i tak nigdy nie powstanie żaden budynek. Natomiast do działki [..] i [..] można dojechać wyłącznie starym "brukiem pruskim", przy czym droga ta jest wąska i nie jest możliwy przejazd nią np. samochodem ciężarowym. Ponadto, wskazała, że biegły nie ujął w swej wycenie faktu, że przez wszystkie działki przechodzą 2 linie wodociągowe, 1 linia kanalizacyjna oraz 2 podziemne linie przesyłu energii elektrycznej, które mają niebagatelny wpływ na ewentualną zabudowę przedmiotowych działek (strefy oddziaływania).

Wskazała, że przedmiotowe działki nie były dzielone w celu ich sprzedaży po jak najwyższej cenie. Zostały one podzielone z uwagi na zamiar przekazania gospodarstwa przez skarżącą swojemu synowi.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem organy obu instancji administracyjnych orzekające w kontrolowanej sprawie nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Podziału działki nr [..] położonej w P., gmina S. o powierzchni 0,5138 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji z dnia Wójta Gminy z dnia 17 marca 2017 r., wskutek której powstały 3 działki o nr. od [..] o powierzchni 0,1201 ha, [..] o powierzchni 0, 2045 ha i [..] o powierzchni 0,1892 ha. Zatwierdzenia podziału wskazanej działki dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nr [..] i [..] zostanie ustanowiona służebność dojścia i dojazdu za pośrednictwem działki nr [..].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy:

1. dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2. w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3. nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4. podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wymienionych przesłanek Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją Wójta Gminy z dnia 17 marca 2017 r. został dokonany podział nieruchomości nr [..] położonej w P., gmina S., i decyzja ta jest ostateczna od dnia 4 kwietnia 2017 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Nr XI/122/2007 Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, przewidującą stawkę opłaty w wysokości 10% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale.

Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Przy czym, słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Dlatego też, wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem. Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłego, posiadającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z dnia 30 maja 2018 r. Ponadto, rzeczoznawca sporządził aneks z dnia 1 sierpnia 2018 r. do operatu z dnia 30 maja 2018 r., w którym skorygował ujawnione błędy, a w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącej do pierwotnego operatu.

Ustalenia w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi. W szczególności, zdaniem skarżącej, biegły w sposób wadliwy opisał stan nieruchomości podzielonych. Zdaniem skarżącej, biegły błędnie przyjął, że teren działki nr [..] jest lekko pofałdowany, podczas gdy znaczną część południowej strony działki zajmuje skarpa o nachyleniu około 30%, co znacznie obniża jej wartość. Podobnie, błędnie przyjęto, że działka ta posiada dostęp do podstawowych sieci infrastruktury technicznej (energia elektryczna, wodociąg), podczas gdy z nowowydzielonych działek tylko działka nr [..] ma dostęp do mediów, a działki nr [..] i [..] takiego dostępu są pozbawione. Skarżąca zakwestionowała również przypisanie przez biegłego wag poszczególnym cechom, wskazując, że ze względu na niekorzystne uwarunkowania związane z dojazdem, otoczeniem i sąsiedztwem oraz uzbrojeniem, wagi te powinny być określone na niższym poziomie. Zarzucono również brak uwzględnienia przy wycenie przebiegu przez środek działki nr [..] dwóch linii wodociągowych, linii kanalizacyjnej i dwóch podziemnych linii przesyłu energii elektrycznej, których istnienie znacznie ogranicza możliwość zabudowy działki. Prowadzi to według skarżącej do wniosku, że organ wydał decyzję w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, gdyż operat nie uwzględniał kluczowych okoliczności mających wpływ na oszacowanie nieruchomości przed i po podziale.

Jednakże, w ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego oraz jego aneksu, dokonana przez organy jest prawidłowa i nie zmienia jej argumentacja podniesiona w skardze.

Zdaniem Sądu rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wskazał dokładnie rodzaj określanej wartości, wyjaśnił wybór podejścia, metody i zastosowanych technik szacowania z uwzględnieniem czynników korygujących. Zgromadzone dane wyjściowe zastosował do obliczeń wartości nieruchomości, które przedstawił wraz z wynikiem i jego uzasadnieniem. Operat szacunkowy zawiera zatem dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego rzetelność i adekwatność do okoliczności sprawy. Rzeczoznawca prawidłowo również przeanalizował rynek nieruchomości w celu wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed i po podziale niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Uwzględnił przy tym przeznaczenie nieruchomości wycenianej, wynikające z obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego P., zatwierdzonego uchwałą Nr VI/37/2011 Rady Gminy z dnia 31 marca 2011 r., stanowiące zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych jako funkcję podstawową oraz usługi i handel, usługi agroturystyczne, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako funkcje uzupełniające.

Z tego powodu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i adekwatnym ustaleniu współczynników korygujących.

Analizując operat szacunkowy Sąd nie powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody korygowania ceny średniej w oparciu o zbiór wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych (Załączniki nr 1.1. i 1.2.), których podobieństwo do nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Opis tych nieruchomości wskazuje na uwzględnienie cech kształtujących podobieństwo do nieruchomości wycenianej, takich jak powierzchnia, położenie i lokalizacja, dojazd, otoczenie, sąsiedztwo, uzbrojenie, kształt działki, co czyni za dość wymogom § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza i charakterystyka rynku lokalnego powiatu [..] i [..], w wyniku której rzeczoznawca wyselekcjonował nieruchomości podobne przydatne do dokonania wyceny, obejmuje w pełni wiarygodne i kompletne dane na temat tych nieruchomości. Również w charakterystyce stanu otoczenia nieruchomości, w tym charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, Sąd nie doszukał się żadnych nieścisłości, a twierdzenia skarżącej, niepoparte żadnymi danymi, nie zdołały podważyć jej prawidłowości.

Opis cech kształtujących podobieństwo nieruchomości wycenianych do nieruchomości przyjętych do wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu, tym bardziej, że uwagi skarżącej odnoszące się do charakterystyki działek po podziale zostały uwzględnione przez biegłego w aneksie do operatu poprzez wskazanie, że działka nr [.] jest niezabudowana. Przy tym zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie i biegłego, że w odniesieniu do wskazanej działki zmiana jej charakterystyki z zabudowanej na niezabudowaną nie miała wpływu na dokonaną wycenę, albowiem przy wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, o czym stanowi art. 98a ust. 1b u.g.n.

Podobnie Sąd ocenił wyjaśnienia biegłego dotyczące ustaleń co do ukształtowania powierzchni terenu całej działki nr [..] jako lekko pofałdowanej, którym to terminem biegły określił nieruchomość o niejednolitej powierzchni z różnicami wysokości i przyporządkował tym cechom odpowiednie wagi. Ustalenia te bowiem poczyniono w trakcie oględzin, potwierdzając je dokumentacją fotograficzną załączoną do aneksu do operatu szacunkowego oraz mapami sytuacyjno – wysokościowymi. W ocenie Sądu, organy prawidłowo również zaakceptowały jako spójne i znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, stanowisko biegłego odnośnie braku ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości wycenianej w związku z przebiegiem podziemnych sieci uzbrojenia terenu. Ograniczeń takich nie potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie, w tym treść decyzji zatwierdzającej podział ani mapa zasadnicza z naniesionym projektem podziału z dnia 20 lutego 2017 r.

W odniesieniu natomiast do zarzutów skarżącej odnośnie wadliwej oceny wag poszczególnych cech wpływających na wartość nieruchomości wycenianych, w tym zwłaszcza dojazdu, otoczenia, sąsiedztwa oraz uzbrojenia działek wyjaśnić trzeba, że tego rodzaju czynności rzeczoznawcy wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada i z tego powodu nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy w tym zakresie. Natomiast operat badany pod względem formalnym, tj. pod kątem niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, nie wykazuje takich uchybień, które mogłyby podważyć jego wartość dowodową. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy potwierdziły formalną poprawność sporządzonego operatu w zakresie charakterystyki dojazdu, otoczenia i sąsiedztwa działek powstałych po podziale, albowiem uwzględniono w nim uwarunkowania wynikające z decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wyjaśniono nadto, że stan uzbrojenia działek został ustalony prawidłowo, albowiem za uzbrojenie działki biegły uznał możliwość podłączenia do istniejącej w pobliżu, a tylko bezpośrednio, infrastruktury, która w przypadku działek wycenianych znajdowała się w odległości do 200 m. Charakterystyka wskazanej cechy i metodologia przypisywanych jej wag są ze sobą spójne i tworzą kompletną całość.

Za bezzasadny należało uznać zarzut skargi, w którym skarżąca podnosiła, że uniemożliwiono jej uczestnictwo w oględzinach przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, albowiem z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. zawiadomiono ją o tej czynności. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy stanu nieruchomości w ramach sporządzania operatu szacunkowego na zlecenie właściwego organu administracji publicznej. Oznacza to, że w istocie w toku przedmiotowego postępowania nie przeprowadza się dowodu z oględzin nieruchomości w rozumieniu art. 85 k.p.a., lecz dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Zatem oględziny przeprowadzone przez biegłego na nieruchomości wycenianej nie mają charakteru dowodu w sprawie. Stanowiły bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym dowodem w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Zdaniem Sądu, udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2007 r., II SA/Łd 797/07, LEX 385391; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r., II SA/Po 859/09, LEX nr 605486). Brak było zatem podstaw, aby w niniejszej sprawie stawiać rzeczoznawcy majątkowemu, jak również organom administracji publicznej, zarzut braku zapewnienia stronom postępowania udziału w czynności oględzin nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, albowiem jej aktywny udział w postępowaniu wyjaśniającym potwierdza zgromadzonym materiał dowodowy.

Wyjaśnić należy, że bez wpływu na ocenę prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym sporządzonego operatu szacunkowego, pozostają argumenty skarżącej odnoszące się do celu zatwierdzonego podziału działki nr [..]. Okoliczność, że działki te nie zostały wydzielone w celu odsprzedaży osobom trzecim tylko z zamiarem przekazania ich członkom rodziny, pozostają poza katalogiem okoliczności kształtujących wartość rynkową nieruchomości. Opłata adiacencka jest bowiem w istocie uzależniona od obiektywnie wykazanego w operacie wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, a nie od planów inwestycyjnych i zamiarów właściciela, co potwierdza fakt, że uprawnienie do jej nałożenia jest oderwane od kwestii zbycia wydzielonych działek (art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość sporządzenia zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. W ocenie Sądu jako chybione należy ocenić także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego na podstawie operatu szacunkowego, który w opinii strony obarczony jest błędami. Organy dokonały oceny tego dowodu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., a ocena ta doprowadziła do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek jej właściciela, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 10% wzrostu wartości nieruchomości i mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, albowiem potwierdził wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału. Wobec tak poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że prawidłowo organy zastosowały w sprawie art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej wszystkich działek wydzielonych w podziale, objętych decyzją z dnia 17 marca 2017 r. W konsekwencji ustalenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącej, któremu nie sprzeciwił się organ.