Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 171/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Radomia z dnia 28 czerwca 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Radomia a Prezydentem Miasta Żyrardowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. P. w sprawie pokrycia kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu i przyznanie zasiłków celowych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Żyrardowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta Radomia sformułował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Żyrardowa w przedmiocie rozpatrzenia wniosków D. P.: z dnia 23 listopada 2012 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, z dnia 10 grudnia 2012 r. w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup leków, sterylnych pojemników i kosztów nadania korespondencji, z dnia 7 stycznia 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na wyrobienie duplikatu prawa jazdy, wykonanie zdjęć oraz uzyskanie odpisu świadectwa ukończenia szkoły zawodowej, z dnia 21 stycznia 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu i z dnia 8 lutego 2013 r. także o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Radomia wyjaśnił, że w dniu 23 listopada 2012 r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie z prośbą o pomoc w pokryciu kosztów jego pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku. Następnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie wpłynęło pismo D. P. z dnia 10 grudnia 2012 r., w którym wniósł o udzielenie pomocy na zakup leków, sterylnych pojemników i kosztów nadania korespondencji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta Żyrardowa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał D. P. zasiłek celowy w kwocie 30 zł na pokrycie kosztów leczenia oraz odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu. Od tej decyzji zainteresowany wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji, stwierdzając, że organem właściwym w sprawie nie jest Prezydent Miasta Żyrardowa, lecz Prezydent Miasta Radomia. W wykonaniu tej decyzji SKO w Warszawie przekazało wnioski D. P. z dnia 23 listopada 2012 r. i z dnia 10 grudnia 2012 r. Prezydentowi Miasta Radomia – Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Radomiu. Wobec takiego rozstrzygnięcia organu II instancji, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Żyrardowie, uznając się za niewłaściwy w sprawie, przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Radomiu pozostałe wnioski D. P.: z dnia 7 stycznia 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na wyrobienie duplikatu prawa jazdy, wykonanie zdjęć oraz uzyskanie odpisu świadectwa ukończenia szkoły zawodowej, z dnia 21 stycznia 2013 r. o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu i z dnia 8 lutego 2013 r. także o pokrycie kosztów pobytu w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu.

Prezydent Miasta Radomia wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Żyrardowie, powołując się na argumentację zaprezentowaną przez SKO w Warszawie, twierdzi, iż fakt przebywania D. P. w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, a także okoliczność zarejestrowania się przez niego w Powiatowym Urzędzie Pracy w Radomiu i Przychodni Zdrowia w Radomiu, jak również jego oświadczenie wyrażające wolę pobytu w Radomiu przesądzają, że Radom jest miejscem zamieszkania zainteresowanego, co uzasadnia właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu w jego sprawach.

Zdaniem Prezydenta Miasta Radomia, stanowiska, jakie przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a za nim Prezydent Miasta Żyrardowa, nie można uznać za prawidłowe, ponieważ argumenty powyższe nie uwzględniają tego, że D. P. jest osobą bezdomną. Zainteresowany przed przybyciem do Radomia przebywał w Domu dla Osób Starszych [...] w O., gdzie wykonywał prace na rzecz tej placówki w zamian za wyżywienie i miejsce noclegowe. Od listopada 2012 r. przebywał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a od dnia 1 stycznia 2013 r. – prowadzonym przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, jak i pisemną informacją Prezesa Stowarzyszenia prowadzącego Interwencyjny Dom Mieszkalny w Radomiu, D. P. przebywał w nim jako osoba bezdomna i podopieczny Stowarzyszenia. Nie zamieszkiwał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz decyzji Stowarzyszenia o przyjęciu go do Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu, jako osoby bezdomnej, bowiem do zadań statutowych Stowarzyszenia należy m.in. niesienie pomocy osobom bezdomnym. D. P. nie jest zameldowany na pobyt stały, a jego ostatnie miejsce zameldowania to Żyrardów, ul. [...]. Zainteresowany obecnie odbywa karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym w Radomiu przy ul. [...].

W ocenie Prezydenta Miasta Radomia, w przedstawionych okolicznościach przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) nie pozwalają przyjąć jego właściwości w sprawach D. P.. W przypadku bowiem osoby bezdomnej, a taką jest zainteresowany, właściwość organu pomocy społecznej ustala się na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy, czyli według ostatniego zameldowania wnioskodawcy. Skoro więc ostatnim miejscem zameldowania D. P. był Żyrardów, ul. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Żyrardowa.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Żyrardowa podniósł, że D. P. nie można uznać za osobę bezdomną. Dla przyjęcia, że jest on osobą bezdomną, zainteresowany musiałby nie zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym, nie mając także meldunku na pobyt stały, o czym stanowi art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie D. P. nie posiada stałego zameldowania w Radomiu, ale w mieście tym przebywa z zamiarem stałego pobytu i mieszkał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu. Lokal, w którym zamieszkiwał zainteresowany do czasu osadzenia, nie jest ani schroniskiem, ani noclegownią, a wobec tego nie można przypisać mu charakteru przejściowego miejsca pobytu. Fakt wynajęcia przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a następnie przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu, lokalu zainteresowanemu nie może być powodem uznania, że jego centrum życiowe nie koncentruje się w Radomiu. D. P. mieszka w Radomiu, deklaruje zamiar pobytu w Radomiu, korzysta w nim z pośrednictwa pracy i opieki medycznej, a zatem to z woli samego zainteresowanego Radom jest miejscem jego pobytu. W takiej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia wniosków D. P. jest Prezydent Miasta Radomia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 kpa).

W myśl art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

Spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Radomia a Prezydentem Miasta Żyrardowa, jest sporem negatywnym o właściwość miejscową organu pomocy społecznej.

Zasady ustalania właściwości miejscowej gminy w zakresie świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), stanowiąc w ust. 1, że generalnie właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie rzecz dotyczy osoby bezdomnej. Zgodnie z brzmieniem art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do którego odsyła art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych, w rozumieniu powołanej ustawy, nie stanowią (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. o sygn. akt I OW 79/09, publ. LEX nr 612826).

Ze sprawy wynika, że D. P. od listopada 2012 r. przebywał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu, prowadzonym przez Stowarzyszenie Pomocy Matkom Samotnie Wychowującym Dzieci i Pomocy Bliźniemu z siedzibą w Wąchocku, a od dnia 1 stycznia 2013 r. – prowadzonym przez Stowarzyszenie "Podajmy Sobie Dłonie" z siedzibą w Radomiu. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego, jak i pisemną informacją Prezesa Stowarzyszenia prowadzącego Interwencyjny Dom Mieszkalny w Radomiu, D. P. przebywał w nim jako osoba bezdomna i podopieczny Stowarzyszenia. Nie zamieszkiwał w Interwencyjnym Domu Mieszkalnym w Radomiu na podstawie umowy cywilnoprawnej, lecz decyzji Stowarzyszenia o przyjęciu go do Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu, jako osoby bezdomnej, bowiem w tej formie Stowarzyszenie udziela schronienia osobom bezdomnym.

Ubiegający się o przyznanie pomocy korzystał więc z prowadzonego przez Stowarzyszenie Interwencyjnego Domu Mieszkalnego w Radomiu i – jak sama nazwa wskazuje – dom ten, a tym samym także i lokal, w którym zamieszkiwał, służył jedynie interwencyjnemu udzieleniu pomocy mieszkalnej zainteresowanemu, a więc konieczności zapobieżenia jego bezdomności, zważywszy że celem statutowym Stowarzyszenia jest niesienie pomocy osobom bezdomnym. Lokal taki nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a jedynie służy doraźnym celom mieszkalnym osoby dla zapewnienia jej niezbędnego schronienia. Cechy pobytu w tego rodzaju lokalu zbliżone są do pobytu w schronisku lub noclegowni z uwagi na wyłącznie interwencyjny charakter udostępnienia pomieszczeń, czyli podyktowany okolicznościami życiowymi osoby potrzebującej (tu bezdomnością), a więc – co do zasady – pobyt ten jest przejściowy i ograniczony w czasie, jako że przebywanie w takim lokalu ma umożliwić przeczekanie do momentu, kiedy udzielona w ten sposób pomoc stanie się zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby.

Interwencyjnego charakteru pobytu D. P. w tego rodzaju lokalu nie pozbawia nawet fakt dłuższego w nim przebywania, a tym samym okoliczność taka nie pozwala przyjąć, że poprzez korzystanie z takiego lokalu zainteresowany przestaje być bezdomny. Skoro bowiem lokal taki nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych, to nie może być uznany za lokal mieszkalny, w rozumieniu powyższych regulacji, a co za tym idzie – osoba w nim przebywająca nie może być traktowana jako osoba zamieszkująca w lokalu mieszkalnym, choćby deklarowała chęć stałego pobytu w miejscowości, w której lokal ten się znajduje. Również fakt rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Radomiu i Przychodni Zdrowia w Radomiu w takiej sytuacji pozostają bez wpływu na status zainteresowanego, jako osoby bezdomnej, wszak są to okoliczności, które miałyby znaczenie prawne jedynie wówczas, gdyby zainteresowany nie korzystał z pomocy Stowarzyszenia niosącego pomoc osobom bezdomnym, lecz zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu powyższych norm, zakupionym lub wynajętym we własnym zakresie na zasadach wolnorynkowych, ewentualnie korzystał z lokalu mieszkalnego przydzielonego z zasobu mieszkaniowego Miasta Radom, względnie z lokalu socjalnego. Toteż przepis art. 101 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania, co wyklucza właściwość Prezydenta Miasta Radomia w sprawach zainicjowanych wnioskami D. P..

Zgodnie z art. 101 ust. 2 ww. ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z dnia 4 lipca 2008 r. o sygn. akt I OW 30/08, publ. LEX nr 494312).

W sprawie nie jest sporne, że ostatnim miejscem zameldowania D. P. był Żyrardów, ul. [...], tak więc organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta Żyrardowa.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.