Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 816/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] Starosta B. na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina B. oznaczonej działką nr [...] przez zezwolenie Przedsiębiorstwu [...] w B. na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość odcinka sieci gazowej w/c, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXIV/192/97 Rady Gminy B. z dnia 30 czerwca 1997 r. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. T. z 1997 r. Nr 27, poz. 214).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 124 u.g.n. może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Analizując akta sprawy Starosta B. stwierdził, że nie może uznać, iż inwestor przeprowadził prawidłowo rokowania z właścicielami działki mające na celu dojście do porozumienia stron.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. spółka przedłożyła dokumentację, z analizy której wynika, że nie doszło do spotkania pomiędzy stronami postępowania. Państwo R. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. poinformowali Spółkę, że nie mogą brać udziału w negocjacjach wyznaczonych przez wnioskodawcę na dzień [...] września 2011 r. Właściciele nieruchomości deklarowali chęć spotkania w innym dogodnym dla obu stron terminie. Pełnomocnik inwestora nie podjął jednak żadnych działań w celu zorganizowania takiego spotkania. Również K. Z. pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformował inwestora, że nie może uczestniczyć w spotkaniu wyznaczonym na dzień [...] września 2011 r. Wyraził jednak chęć spotkania w innym terminie. Prosił o kontakt telefoniczny w celu uzgodnienia miejsca i terminu spotkania. Trudno więc stwierdzić, że inwestor wyczerpał wszelkie możliwości prowadzenia rozmów z właścicielami nieruchomości.

Na dzień [...] grudnia 2011 r. została wyznaczona rozprawa administracyjna. Na rozprawę stawili się wyłącznie przedstawiciele i pełnomocnicy inwestora. K. Z. oraz D. W.-Z. nie podjęli w terminie pisma zawiadamiającego o terminie rozprawy. Pozostałe strony postępowania zostały prawidłowo zawiadomione o tym terminie. Ze względu na nieobecność współwłaścicieli nieruchomości nie było możliwości, by strony postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej zawarły ugodę. Ze względu na fakt, że Państwo Z. nie byli właściwie zawiadomieni o terminie rozprawy organ podczas rozprawy w dniu [...] grudnia 2011 r. powiadomił przedstawicieli oraz pełnomocników inwestora, że na dzień [...] stycznia 2012 r. wyznacza się kolejny termin rozprawy administracyjnej.

W dniu [...] stycznia 2012 r. K. Z. telefonicznie poinformował, że dopiero w tym dniu odebrał list awizowany - wezwanie na rozprawę na dzień [...] grudnia 2011 r. Wyjaśnił, że przebywał poza W. i nie mógł wcześniej odebrać korespondencji. K. Z. został poinformowany, że na dzień [...] stycznia 2012 r. wyznaczono kolejny termin rozprawy administracyjnej. Powiadomił on, że w terminie tym będzie poza granicami Polski. W trakcie rozmowy współwłaściciel nieruchomości poinformował, że jak najbardziej jest za budową gazociągu, jednak uważa, że inwestor nie zakończył prowadzonych z nim rokowań.

W dniu [...] stycznia 2012 r. do urzędu wpłynęło pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. M. i H. R. z informacją, że nie zostały zakończone rokowania pomiędzy nimi a inwestorem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Deklarowali oni gotowość zawarcia z inwestorem umowy zgodnie z przedstawionym projektem oraz wcześniejszymi uzgodnieniami. Ponadto zwrócili uwagę na fakt, że przebieg planowanego gazociągu nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Następnie organ wyznaczył nowy termin rozprawy administracyjnej na dzień [...] marca 2012 r. Na rozprawę stawili się wyłącznie przedstawiciele i pełnomocnicy inwestora. Ze względu na nieobecność współwłaścicieli nieruchomości nie było możliwości, by strony postępowania w trakcie rozprawy administracyjnej zawarły ugodę.

Ze zgromadzonych akt w sprawie wynika, że M. i H. R. oraz K. Z. są gotowi zawrzeć porozumienie z inwestorem pod warunkiem wprowadzenia pewnych zmian do projektu umowy przedstawionego im przez niego. Jednakże inwestor do dnia dzisiejszego nie ustosunkował się do propozycji właścicieli nieruchomości oraz nie uzgodnił terminu rokowań dogodnego dla obu stron. Mając powyższe na względzie nie można uznać, że M. i H. R. lub K. Z. - współwłaściciele nieruchomości - nie odpowiedzieli na zaproszenie do rokowań, sprzeciwili się wyrażaniu zgody albo też postawili warunki niemożliwe do przyjęcia. W toku prowadzonego postępowania organ stwierdził, że nie można uznać za zakończone rokowań. Należy stwierdzić, że § 5 punkt 1 umów o wypłatę odszkodowania i zobowiązanie do ustanowienia służebności przedłożonych przez inwestora współwłaścicielom nieruchomości mówi, że strefa kontrolowana dla gazociągu w/c B.-N. DN 300 wynosi 6 m (po 3 m po obu stronach gazociągu od jego osi). W strefie kontrolowanej nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu w czasie jego eksploatacji (...) (podstawa prawna: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11 września 2001 r., Dz.U. Nr 97 poz. 1055). Starosta B. stwierdził, że zapisy te nie są zgodne z § 3 punkt 2 i 3 uchwały Nr XXIV/192/97 Rady Gminy B. z dnia 30 czerwca 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w pasach terenu, pod gazociągi wysokiego ciśnienia D 250 mm oraz D 150 mm o ciśnieniu pnom 5,5 MPa, który mówi, że wyznacza się strefę techniczną ochronną gazociągu wynoszącą 15 m licząc od osi gazociągu w obie strony oraz że gazociąg powinien spełniać warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe, Dz. U. Nr 159 poz. 686).

Mając powyższe na względzie organ uznał, że nie może wydać decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [...] w B. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., a w szczególności naruszenia prawa materialnego: art. 124 ust. 1, 1a, 2, 3 u.g.n. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia w formie decyzji zgodnie z treścią złożonego w sprawie wniosku.

W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że, wbrew ustaleniom poczynionym przez organ I instancji, przeprowadziła z właścicielami działki nr [...] rokowania zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości de facto przez 3 lata nie podjęli pertraktacji i nie mają faktycznego zamiaru udostępnienia nieruchomości na jakichkolwiek akceptowalnych warunkach.

Odnosząc się do twierdzenia Starosty B., że złożony przez Spółkę wniosek jest niezgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwołująca stwierdziła, że jest ono całkowicie pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. Szerokości strefy ochrony gazociągu została określona w uchwale nr XXIV/192/97 Rady Gminy B. z dnia 30.06.1997 r. na podstawie Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995r. w sprawie warunków technicznych dotyczących sieci gazowych (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). W dacie podejmowania uchwały obowiązywało powołane rozporządzenie, na podstawie którego przepisów ustalono strefę techniczną ochrony gazociągu przyjętą w powołanym planie miejscowym. Strefa ta dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 wynosiła po 15 m od osi gazociągu. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 11.09.2001 r., zgodnie z którego postanowieniami wprowadzono pojęcie strefy kontrolowanej, która dla gazociągu wysokiego ciśnienia wynosi obecnie łącznie 6 m licząc od osi gazociągu w dwie strony po 3 metry. Zgodnie z § 89 powołanego rozporządzenia: "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także dla tych gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę".

Z zestawienia powołanych powyżej przepisów prawa miejscowego i powszechnego wynika, że przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana na podstawie obecnie obowiązujących zapisów, a strefa kontrolowana wynosi obecnie dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 łącznie 6 m. Także według obecnie obowiązujących przepisów Spółka będzie uzgadniała warunki realizacji inwestycji zamierzonych na ww. nieruchomościach przyjmując strefę kontrolowaną na 6 m. Uzgodnienia takie będą wiążące dla organów administracji budowlanej. Tym samym interpretacja dokonana przez organ jest niezrozumiała, zakłada ona bowiem projektowanie i wykonanie inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi. Niewątpliwym jest także to, że strefa kontrolowana 6 m zawiera się w strefie technicznej ochrony gazociągu wynoszącej zgodnie z postanowieniami planu miejscowego 30 m - tym samym o jakiejkolwiek niezgodności nie może być mowy.

Nieruchomość została nabyta przez obecnych właścicieli w 2006 r., czyli w dacie obowiązywania postanowień planu, który już w tym czasie jako prawo miejscowe ograniczał prawa współwłaścicieli nieruchomości. Zatem w dacie nabycia właściciele winni wiedzieć o obowiązujących ich ograniczeniach związanych z przyszłą realizacją inwestycji przez Spółkę w postaci gazociągu w/c. Ponadto działka ta stanowi drogę. Samo zaś złożenie wniosku w niniejszej sprawie zależało od istnienia przesłanki polegającej na istnieniu planu miejscowego lub decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego, co zostało w niniejszej sprawie spełnione. Tym samym w stanie faktycznym i prawnym sprawy organ był obowiązany wydać decyzję zgodnie ze złożonym wnioskiem, ponieważ na drodze postępowania cywilnego podejmowane przez Spółkę działania, wobec opisanej postawy właścicieli, uniemożliwiły uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości niezbędnego do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. R., K. W., K. Z., D. W.-Z., H. R.i M. R., przez udzielenie zezwolenia [...] w B., na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowej nieruchomości, o pow. [...] m2 (długość gazociągu ok. 36,4 m, pas montażowy o szerokości do 20 m), gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 mm B.–N., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. Nr XXIV/192/97 z dnia 30 czerwca 1997 r. (Dz. Urz. Woj. T. z 1997 r. Nr 27, poz. 214).

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, iż podstawową przesłanką wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest odmowa wyrażenia zgody przez właściciela - negatywny wynik rokowań. W rozpatrywanej sprawie zarówno inwestor realizujący cel publiczny jak i Starosta B., wydający zaskarżoną decyzję, dołożyli starań, aby do porozumienia doszło. Rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości w kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości były prowadzone, o czym świadczą pisma, notatki i protokoły, znajdujące się w aktach sprawy. Należy dodać, że rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości były prowadzone już w latach 2009-2010 r. i pomimo tego, że zarówno inwestor jak i współwłaściciele spornej nieruchomości wykazywali zamiar zawarcia ugody, to do takiej ugody nie doszło. Jest oczywistym, że tego rodzaju negocjacji nie można prowadzić w nieskończoność, w ten bowiem sposób można by skutecznie blokować niezwykle ważne inwestycje celu publicznego.

W kwestii rokowań w trybie art. 124 u.g.n. swoje stanowisko wielokrotnie prezentowały sądy administracyjne wyrażając pogląd, że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że w analizowanej sprawie wystąpiła niemożność uzyskania zgody właściciela z uwagi na fakt, iż strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wystąpiła więc sytuacja opisana w przytoczonym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym wystąpiła niemożność uzyskania zgody właściciela, co warunkuje możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

W kwestii prowadzonych rokowań należy również dodać, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie stawili się na rozprawę administracyjną przeprowadzoną w Starostwie Powiatowym w B. mającą na celu zawarcie porozumienia.

Mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia należy uznać, iż stanowisko organu I instancji w kwestii prowadzonych rokowań jest nietrafne.

Poza tym z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W analizowanej sprawie dopuszczalność budowy gazociągu na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika wprost z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zawarte w ww. planie miejscowym, dotyczące szczegółów technicznych budowy gazociągu, były zgodne z wówczas obowiązującym rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

Abstrahując od wymienionych wyżej przesłanek, których wystąpienie umożliwia wydanie decyzji w trybie art. 124, należy dodać, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w przedstawionym trybie jest pewnego rodzaju wywłaszczeniem. W praktyce jak i w teorii przyjęto zasadę, że wywłaszczenie powinno być dla właściciela nieruchomości jak najmniej uciążliwe. W rozpatrywanej sprawie inwestor zamierza powyższą zasadę uszanować. Jak wynika bowiem z umów o wypłatę odszkodowania przedstawionych przez niego współwłaścicielom nieruchomości, budowa gazociągu będzie przebiegać na możliwie najmniejszej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, prace ziemne będą wykonywane na pow. [...] m2 (długość gazociągu 36,4 m i pas montażowy o szerokości do 20 m). Z pierwotnej treści umowy o wypłatę odszkodowania można wyczytać, że prace ziemne będą wykonywane na pow. [...] m2, w późniejszym jednak okresie zamierzenia Spółki zostały zmodyfikowane i według aktualnych oświadczeń prace te będą wykonywane na pow. [...] m2.

Ponadto również czas zajęcia nieruchomości w celu budowy gazociągu wynoszący do 30 dni wydaje się rozsądny. Inwestor będzie realizować przedmiotową inwestycję zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W akcie tym określono m.in. szerokość strefy kontrolowanej gazociągu. W ocenie organu również szerokość tej strefy określono na minimalnym możliwym poziomie, tak aby uciążliwość dla współwłaścicieli, spowodowana realizacją inwestycji, była jak najmniejsza.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonym odwołaniu organ uznał, że zasługują one na uwzględnienie.

Zasadny był zarzut naruszenia przez organ art. 124 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielami nie zostały zakończone. Uzasadniony jest również zarzut, że organ I instancji niesłusznie uznał, iż wniosek Spółki jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. Szerokość strefy ochronnej gazociągu została bowiem określona w planie miejscowym, uchwalonym w 1997 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Na dzień dzisiejszy jednak, powyższe rozporządzenie jest aktem archiwalnym, zostało bowiem uchylone przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. Jest więc oczywistym, że wniosek inwestora, jak i inne dokumenty w sprawie, winny być oparte na aktualnie obowiązujących przepisach. Inwestycja będzie realizowana na podstawie obowiązujących, a nie nieobowiązujących przepisów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył K. Z. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty B., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym prawem, w tym z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią tego planu gazociąg o przekroju 300 mm nie jest przewidziany do realizacji na terenie nie tylko należącej do niego nieruchomości, ale i na całym obszarze objętym planem.

Przebieg gazociągu, jaki był przedmiotem wniosku Spółki, oraz rozstrzygnięcia Wojewody, nie jest również zgodny z zapisami planu. Zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do planu gazociąg jest planowany kilkaset metrów dalej od proponowanego obecnie przez Spółkę przebiegu. W aktach sprawy brak jest wyrysu z planu zagospodarowania, treść planu zagospodarowania odnosi się natomiast do poprzedniej numeracji działek. Z tego co wynika z akt sprawy, na gazociąg o średnicy 300 mmm oraz nowy przebieg gazociągu Spółka nie otrzymała decyzji lokalizacyjnej. Z uwagi na powyższe nie został spełniony warunek niezbędny do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości jedynie w przypadku, jeśli planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja Wojewody jest również niewykonalna z uwagi na sprzeczność treści rozstrzygnięcia. Wojewoda wyraził zgodę na realizację "gazociągu wysokiego ciśnienia Dn 300 mm B.-N., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Oba te warunki wykluczają się wzajemnie.

Rozstrzygnięcie Wojewody jest niezgodne z dokumentacją, jaką skarżący otrzymał od Spółki w toku prowadzonych rokowań. Spółka wielokrotnie zmieniała projekt przebieg gazociągu. Do dnia dzisiejszego nie została przedstawiona mapa ze szczegółowym ostatecznym przebiegiem gazociągu oraz określeniem stref kontrolowanych, co jest niezbędne do określenia zakresu służebności. Niemniej w żadnym wariancie, który był prezentowany, gazociąg nie przebiegał przez działkę nr [...], działka znajdowała się jedynie w obszarze strefy kontrolowanej. Tym samym rozstrzygnięcie Wojewody w sprawie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu przez należącą do skarżącego nieruchomość nigdy nie było przedmiotem rozmów ze Spółką. Tym samym Spółka nawet nie rozpoczęła ani nie przeprowadziła rokowań na temat takiego przebiegu gazociągu, co jest niezgodne z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda nie określił też granic ustanowienia służebności. Działka nr [...] jest działką drogową o nieregularnym kształcie. Decyzja Wojewody nie określa, której części działki służebność dotyczy, brak jest również załącznika graficznego określającego granice służebności.

Wojewoda w toku prowadzonego postępowania wydał postanowienie ([...]), w którym poinformował strony, że mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz złożyć dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty, wyznaczając jednocześnie termin na dokonanie tych czynności do dnia [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] czerwca 2012 r. skarżący wysłał listem poleconym do Wojewody pismo wraz z dokumentami stanowiącymi materiał dowodowy. Z informacji uzyskanej w kancelarii urzędu wojewódzkiego wynika, że pismo trafiło do adresata w dniu [...] czerwca, a więc przed wyznaczoną przez organ datą. W piśmie skarżący wskazywał oraz przedstawił stosowne dokumenty potwierdzające, że planowana inwestycja oraz wniosek Spółki jest niezgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, udokumentował też, że rokowania prowadzone przez Spółkę były pozorowane i nie miały na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia.

Wojewoda w prowadzonym postępowaniu zupełnie zignorował przedstawione dowody, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał wszelkie argumenty przedstawione przez Spółkę w odwołaniu od decyzji Starosty, w żaden sposób nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., mimo że dowody, które przedstawił, potwierdzały fałszywość argumentacji przedstawionej przez Spółkę. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut, iż gazociąg przebiega w innym miejscu, niż przewiduje plan miejscowy, jest chybiony. Świadczą o tym dokumenty, a także zapisy ze skargi skarżącego, który mówi, że strona negocjowała z inwestorem, że działka nr [...] będzie się znajdowała w strefie ochrony gazociągu, a nie że gazociąg będzie przez nią przebiegał. Jak więc byłaby możliwa taka sytuacja, że gazociąg przesunięto o kilkaset metrów i nadal przebiega przez tą samą działkę, wówczas musiałaby ona mieć długość co najmniej kilkaset metrów, a przecież strefa ochronna nie ma takich rozmiarów.

Odnosząc się do negocjacji trudno uznać, by inwestor unikał ich zakończenia, skoro na kilku rozprawach organizowanych m.in. przez Starostę B. pojawiali się wyłącznie przedstawiciele Inwestora.

Prawdą jest natomiast, że plan miejscowy przewiduje budowę rurociągu o średnicy Dn 250 mm, a budowany przewidziano o średnicy 300 mm, ale nie jest to rażące naruszenie prawa, gdyż różnica 50 mm niczego faktycznie, oprócz aspektu formalistycznego, nie zmienia.

Wojewoda, a przede wszystkim Starosta B., nie mają obowiązku wydawać decyzji określającej granice służebności przesyłu, gdyż nie jest to obowiązkiem organów w tym postępowaniu. W tym postępowaniu należy określić zgodnie z planem, czy też decyzją lokalizacyjną granice terenu niezbędnego do zrealizowania inwestycji. Granice służebności przesyłu wynikające ze stosownych przepisów strony określają same i mogą to uczynić w drodze umowy cywilno-prawnej.

Odnosząc się do kwestii możliwości wypowiedzenia się stron w trybie art. 10 k.p.a. organ wskazał, że stronom umożliwiono dokonanie takich czynności, natomiast skarżący wysłał swoje pismo na adres siedziby organu w B., a nie na adres Delegatury w T., która prowadziła sprawę i stąd nie dotarło ono do osoby wydającej decyzję przed datą jej wydania. Do dnia [...] czerwca strony miały możliwość zapoznania się z zebranymi dokumentami, a z uwagi na to, że do tego dnia nikt się nie zgłosił, w końcu dnia wydano skarżoną decyzję.

Z kolei w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda w uzupełnieniu i rozwinięciu odpowiedzi na skargę wywodził, że wskazanie parametrów gazociągu w zaskarżonej decyzji, co uczyniono zgodnie z wnioskiem inwestora, nie jest kwestią szczególnie istotną w tego rodzaju postępowaniu. Po stwierdzeniu, że gazociąg (jego przebieg, obszar posadowienia) jest przewidziany odpowiednim dokumentem planistycznym oraz że zachodzą pozostałe przesłanki z art. 124 u.g.n., Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Trzeba jednak podkreślić, że ocena konkretnego projektu budowlanego, jego zgodności z przepisami prawa, a zatem decyzja w przedmiocie posadowienia na tej nieruchomości konkretnego gazociągu poprzez udzielenie pozwolenia na jego budowę, należeć będzie do organów rozpatrujących wniosek inwestora o wydane takiego pozwolenia. Z faktu, że w zaskarżonej decyzji Wojewody wskazano pewien parametr sieci, nie wynika w żadnym wypadku, że taka sieć tam powstanie, gdyż do budowy tego typu infrastruktury wymagane jest pozwolenie na budowę, gdzie zostaną określone wszystkie szczegóły inwestycji, po uprzedniej ocenie konkretnego projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z wszystkimi wymogami, jakie dla tego typu inwestycji stanowi prawo. Decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie zastępuje bowiem decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a stanowi jedynie o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie, jaki obszar jest niezbędny do zrealizowania danej inwestycji użytecznej publicznie. Wydając tego typu decyzję nie bada się zatem zgodności projektu budowlanego mającej powstać infrastruktury technicznej z właściwymi przepisami prawa, bo nie jest to istotą tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności należy poddać analizie decyzję organu I instancji. Nie można zgodzić się z wyrażonym w niej poglądem, że strony nie przeprowadziły rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza bowiem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zaś mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2011 r., I SA/Wa 1657/11, LEX nr 1150740). Przy czym strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (vide wyrok NSA z dnia 22.02.2012 r., I OSK 357/11, LEX nr 1136695).

Przekładając te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że słusznie inwestor (a za nim również organ II instancji) uznał, iż nie ma szans na pozytywne zakończenie rokowań. Inwestor zaproponował właścicielom nieruchomości (aczkolwiek nie wszystkim) zawarcie konkretnej umowy już w 2009 r. (vide projekt umowy i dowody doręczenia projektu – k. 89-98 akt adm.). Następnie również w 2010 r. i w 2011 r. inwestor ponownie przesłał właścicielom nieruchomości kolejny projekt umowy (vide pisma inwestora, dowody doręczenia i projekt umowy – k. 69-84, 115-143 akt adm.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że projekt umowy z 2011 r. został doręczony wszystkim właścicielom nieruchomości, jednak nie doprowadziło to do zawarcia umowy. Właściciele ci nie stawili się również na zaproponowane przez inwestora spotkanie w sprawie negocjacji w dniu [...] września 2011 r. Nie można również pominąć kolejnych nieudanych prób podjęcia rokowań w trakcie postępowania administracyjnego (vide protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...].03.2012 r. – k. 255 akt adm.).

W związku z powyższym Sąd w pełni podziela pogląd organu II instancji dotyczący tego, że w sprawie doszło do rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., jednak zakończyły się one niepowodzeniem i nie doszło między stronami do porozumienia.

Pomimo powyższych rozważań decyzja organu II instancji naruszała przepisy prawa, nie wynika z niej bowiem zakres przebiegu inwestycji przez nieruchomość. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.12.2007 r., II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3.12.2009 r., II SA/Ol 927/09). Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji, która musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (tak również wyrok NSA z dnia 17.11.2009 r., I OSK 185/09, Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796).

Ponadto w decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Jeśli w decyzji nie określono dokładnego przebiegu inwestycji, wówczas nie jest wiadome, czy jest on być może zbyt uciążliwy i czy nie jest zasadne rozważenie innej trasy gazociągu. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga bowiem, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por: wyrok NSA z dnia 7.09.1989 r., sygn. akt Sa/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10.11.2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepubl.). Analiza uciążliwości nie może jednak wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. (vide wyrok NSA z dnia 17.11.2009 r., I OSK 185/09).

W niniejszej sprawie organ pominął ten istotny element sprawy, słuszny interes właściciela nieruchomości nie został poddany analizie przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właścicieli nieruchomości. Wyznaczone kryterium niezbędności służy ochronie przed zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności chronionym przepisami konstytucyjnymi. Z tego właśnie powodu organ winien dokładnie określić przebieg planowanego gazociągu, co umożliwi w dalszej kolejności ustalenie, czy przebieg ten uwzględnia słuszny interes właściciela, ponieważ może się okazać, że inny sposób poprowadzenia gazociągu może być mniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości.

Kolejnym uchybieniem popełnionym przez organ II instancji było zawarcie w treści decyzji sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego parametru, tj. przekroju planowanego gazociągu, a mianowicie 300 mm, podczas gdy tenże plan przewiduje maksymalny przekrój 250 mm. Zgodnie bowiem z treścią art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a contrario zatem nie może być z nim sprzeczne. Jeśli zatem zmianie uległy przepisy techniczne, na podstawie których uchwalano plan, wówczas jedyną możliwością jest zmiana tego planu i dostosowanie go do aktualnego brzmienia przepisów. Analizowany przepis nie dopuszcza jakichkolwiek odstępstw od wskazanej w nim zasady i organ nie miał uprawnień do takiego dostosowywania treści decyzji, aby była ona zgodna z treścią przepisów technicznych, jeśli równocześnie prowadzi to do jej sprzeczności z treścią planu miejscowego.

Nie był natomiast zasadny zarzut skarżącego dotyczący tego, że gazociąg, w proponowanych przez inwestora w trakcie rokowań propozycjach zawarcia umowy, nie miał być prowadzony przez działkę nr [...]. Wynika to wprost z treści tych proponowanych przez inwestora umów (§ 1 pkt 8 projektu umowy, k. 123 akt adm.).

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że niewątpliwie organ wydając decyzję już w dniu [...] czerwca 2012 r., podczas gdy strony, które odebrały pismo informujące o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni z aktami sprawy i złożenia stosownych wniosków w dniu [...] czerwca 2012 r., niewątpliwie dopuścił się jego naruszenia. Strony mogły składać ewentualne pisma do dnia [...] czerwca 2012 r. Nie można bowiem wykluczyć, że strona właśnie w tym ostatnim dniu, po zapoznaniu się z aktami sprawy, złoży jakieś dodatkowe wnioski dowodowe, ewentualnie w inny sposób ustosunkuje się do przeprowadzonego postępowania. Przy czym strona może nadać to pismo w urzędzie pocztowym i jego dotarcie do organu może potrwać kilka dni. Tak więc organ wydając decyzję winien uwzględnić okoliczność to, że w ciągu kilku dni od terminu wyznaczonego stronom może trafić do niego pismo, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nieprawidłowe niewątpliwie było wysłanie tego pisma przez skarżącego na adres organu w B., podczas gdy z akt sprawy wynika, że była ona prowadzona przez Oddział Zamiejscowy w T., tym niemniej organ winien uwzględnić fakt, że pismo wysłane pocztą nawet pod prawidłowy adres może trafić do adresata po upływie więcej niż dwóch dni. Niewątpliwie zatem organ oprócz art. 77 § 1 k.p.a., naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skarżący w swoim piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. podnosił zarzuty, które częściowo zostały uwzględnione przez Sąd, zatem można założyć, że niezapoznanie się z tym pismem przez organ wpłynęło na treść jego rozstrzygnięcia.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ weźmie pod uwagę to, czy w ogóle jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora biorąc pod uwagę to, że wniosek ten jest częściowo sprzeczny z miejscowym planem, który zezwala na przebieg gazociągu o średnicy maksymalnie 250 mm. W przypadku ustalenia, że planowana inwestycja będzie zgodna z planem miejscowym, organ winien wskazać szczegółowo jej przebieg w sposób pozwalający na precyzyjne określenie jego umiejscowienia oraz uzasadnić wybór takiego konkretnego przebiegu z uwzględnieniem uzasadnionego interesu stron. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).