Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 51/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77  par. 1  art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48  ust. 1,  art. 50  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2261/11 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2261/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. - nakazał inwestorowi K. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienie oceny technicznej wykonanych robót w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że roboty budowlane prowadzone są w oparciu o decyzję nr [...] Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego ale w trakcie budowy inwestor K. W. dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Z zapisów dokonanych w dzienniku budowy wydanym przez Starostwo w Pruszkowie w dniu [...] czerwca 2007 r. wynika, iż roboty budowlane prowadzone są bez przerwy. Kierownik budowy A. R.zeznał, że kierowanie inwestycją przejął w 2007 r., gdy stan zaawansowania robót budowlanych wynosił około 80%, pierwszego wpisu dokonał po ocenie stanu technicznego budowy, a poprzedniego dziennika budowy nie widział.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w trakcie postępowania nie udało się jednoznacznie określić czy pomiędzy 1998 r. a 2007 r. roboty były przerywane na okres dłuższy niż dwa lata. Dlatego przyjął, że to zagadnienie rozstrzygnął Starosta Pruszkowski wydając w 2007 r. nowy Dziennik Budowy. Na tym bowiem etapie, zdaniem organu nadzoru budowlanego, Starosta Pruszkowski powinien sprawdzić, czy roboty budowlane są wykonywane bez przerw, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na to postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał je w mocy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzone istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] sierpnia 1998 r. uzasadniały zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych oraz przeprowadzenie postępowania naprawczego. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykazano, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym a organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnego jej wygaśnięcia.

W skardze do WSA w Warszawie M.W. zarzucił organom rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 8, 9, 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. oraz naruszenie przez organy zasady oficjalności tj. art. 7 i 75 k.p.a., jak również art. 50 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WNNB wniósł o jej oddalenie argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) uznał, że zasadne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na etapie postępowania naprawczego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998r., a budowa jest prowadzona w oparciu o dziennik budowy wydany przez Starostwo Powiatowe w Pruszkowie, podstawą materialno – prawną wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót winien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydanej przez Wójta gminy Raszyn, inwestor K. W. nie mogła być potraktowana przez organ, jako osoba prowadząca roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę zezwalało na dokończenie budowy budynku mieszkalnego i zatwierdzało do realizacji projekt budowlany zamienny. W obowiązującym stanie prawnym organ nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w/w pozwoleniu był zobowiązany do wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia obowiązku oceny technicznej wykonanych robót.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w aktach sprawy znajduje się dziennik budowy wydany przez Starostę w Pruszkowie w dniu [...] maja 2007r. dotyczący pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1998r. Dziennik ten zawiera wpis stwierdzający, że roboty budowlane zostały rozpoczęte [...] września 1998r., a na dzień [...] maja 2007 r. roboty były wykonane w stanie surowym wraz z pokryciem dachowym. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę tj. w dniu 24 sierpnia 1998r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczne lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 145 poz 914) i otrzymał brzmienie "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Przepis art. 2 ustawy nowelizującej zastrzegał, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 23 sierpnia 2008r. stosuje się przepisy tej ustawy.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił też, że przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu, a decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga wydania decyzji stwierdzającej utratę mocy obowiązującego pozwolenia na budowę. Do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Czasu przerwy w budowie uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przez organ architektoniczno – budowlany nie można bowiem domniemywać. Dopiero w postępowaniu dowodowym nastąpi ustalenie czy w latach 1998 r. – 2007 r. inwestor prowadził roboty budowlane czy też przerwał je na czas uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy Raszyn w dniu [...] sierpnia 1998 r. Ustalenia, czy roboty budowlane były prowadzone w dacie ważności pozwolenia na budowę powinny nastąpić przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wstrzymanie bowiem robót budowlanych umożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie w okresie 2 miesięcy do czasu wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia budowlanego, bowiem samo wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo – administracyjnym przepis art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy winny być wydane.

W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu naruszającego prawo postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego opartego na błędnych ustaleniach faktycznych i bezpodstawnym przyjęciu, iż roboty budowlane nie zostały przerwane na czas, który uzasadniałby wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] sierpnia 1998 r. a dziennik budowy został wydany [...] czerwca 2007 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) polegające na nieuchyleniu postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo że naruszało ono prawo materialne poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu postanowienia Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sytuacji gdy naruszało ono prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i stwierdzenie, iż zachodzą przesłanki do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracji - Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia tego organu w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie przez właściwy organ rozbiórki obiektu budowlanego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż zaszły przesłanki uzasadniające wstrzymanie w drodze postanowienia właściwego organu prac budowlanych;

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością organu administracji publicznej - Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegające na nieuchyleniu jego postanowienia w sytuacji, gdy nie odpowiada ono prawu.

W oparciu o te podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego WINB z dnia [...] lipca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej ogólnie rzecz ujmując sprowadzają się do tego, że Sąd Wojewódzki oddalając skargę, przeprowadził nieprawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia, przez co zaakceptował to, że organ nadzoru budowlanego opierając się na błędnie ustalonym stanie faktycznym, niezasadnie wszczynając postępowanie naprawcze wstrzymał roboty budowlane, a powinien orzec nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić z poniżej przedstawionych względów.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem zasadnie zaakceptował prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniły w szczególności uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. i fakt prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zapisy w dzienniku budowy, przesłuchały w charakterze świadka kierownika budowy A.R., rozważyły ponadto okoliczności podane przez inwestora i skarżącego kasacyjnie. Postępowanie dowodowe nie dawało podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora zostały przerwane na okres, który spowodował wygaśniecie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W szczególności nie może o tym świadczyć sam fakt wydania w 2007 r. nowego dziennika budowy i długi okres prowadzenia budowy, bowiem są to sytuacje dość często występujące w procesie budowlanym. Organy administracji nie mogły opierać się tylko na domniemaniach, co sugeruje organom skarżący kasacyjnie. Znamiennym jest też to, że nawet skarżący kasacyjnie, wydaje się najbardziej zainteresowany przebiegiem budowy, nie wskazał w sposób wyraźny, w jakich okresach prace budowlane prowadzono a w jakich je przerywano. Na tą okoliczność nie wskazał także przekonywujących dowodów, a swoje stanowisko opiera głównie na domniemaniu wynikającym z długotrwałego procesu budowlanego i zapisie w dzienniku budowy, dokonanym przez kierownika budowy, który nie był uprawniony do oceny prowadzenia robót do 2007 r., kiedy to jeszcze w nich nie uczestniczył, jako zgodnych z przepisami. Jednak organy administracji przyjmując, że roboty budowlane prowadzone były bez przerw, wskazywały na brak dowodów, które podważałyby tą okoliczność. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego, słusznie oparły się na wyjaśnieniach inwestora i zapisach dziennika budowy, dotyczących okresu od jego wydania przez Starostę Pruszkowskiego oraz na zeznaniach świadka A. R. dotyczących przebiegu robót od 2007 roku. Z zebranego materiału dowodowego wynika także niezbicie, że na dzień [...] maja 2007 r. budynek był w stanie surowym, pokryty dachem. Natomiast z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] października 2010 r. wynika, że budowa na poziomie parteru i poddasza była zakończona, natomiast pierwsze piętro było w stanie surowym zamkniętym. Tak ustalony stan faktyczny pozwala uznać, że organy nadzoru budowlanego zastosowały się do zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2008r. Nr 145. poz. 914.), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 tej ustawy zmieniającej, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z art. 82 ust 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organem właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej jakim jest starosta. Ponadto nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Jak już wyżej wskazano z prawidłowo ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego nie wynika, aby jak twierdzi skarżący kasacyjnie doszło do przerwania robót budowlanych na okres wskazany w art. 37 ust 1 prawa budowlanego. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1998 r. wygasło, a także do powstania po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązku poinformowania o takiej okoliczności organ administracji architektoniczno-budowlanej, celem podjęcia czynności zmierzających do orzeczenia o wygaśnięciu tej decyzji.

Konsekwencją przyjęcia, braku przesłanek do wygaśnięcia pozwolenia na budowę była konieczność uznania za niezasadne wszystkich pozostałych zarzutów.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i odpowiednio niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje przede wszystkim we wszczęciu trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, którego wstępnym etapem było wstrzymanie robót budowlanych. Jednakże roboty budowlane zostały wykonane na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę i w okresie jego ważności, jedynie z istotnymi odstępstwami. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyrok NSA z 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155, wyrok NSA z 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07, uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r.sygn. akt II OPS 2/10 ONSAiWSA 2011/2/22) pogląd, zgodnie z którym nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym bardziej prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę choć z istotnymi odstępstwami, nie może skutkować, jak to twierdzi skarżący kasacyjnie, nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego. Treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że w razie ustalenia, iż inwestor wykonuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowlanych, jak słusznie podał Sąd Wojewódzki, umożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie w okresie 2 miesięcy postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia budowlanego. Samo wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie załatwia sprawy co do istoty, więc nie przesądza o wyniku sprawy. Wstrzymanie robót ma na celu rozważenie, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. Zatem organ administracji publicznej jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie naprawcze w toku którego, decyzją administracyjną nakłada następnie obowiązek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, chyba że stwierdzi, iż zachodzą podstawy do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo gdy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co zobowiązuje organ do nałożenia decyzją obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Należy podkreślić, że przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Konkludując, we wskazanych wyżej okolicznościach sprawy, organy zasadnie zastosowały przepis art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót budowlanych. Nie było natomiast podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem jak już wskazano wyżej, przedmiotowej budowy nie można było uznać za zakończoną. Co wynika w sposób oczywisty z protokołu kontroli przeprowadzonej [...] października 2010 r. przez organ pierwszej instancji.

Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie, zarzucając niezastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, zupełnie nie dostrzega tego, że nawet w sytuacji gdy budowa rzeczywiście jest prowadzona bez pozwolenia na budowę (co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca), organy administracji nie nakazują na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego automatycznie nakazu rozbiórki takiego obiektu, ale w pierwszej kolejności są zobowiązane wdrożyć procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust 2- 5 i art. 49 Prawa budowlanego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej uwarunkowań za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, skoro jak wykazano to wyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyji przepisów prawa. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. stanowiło więc wynik dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 151 p.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było konsekwencją nieuwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na brak stwierdzenia uchybień w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można wobec tego uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. był uzasadniony, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać oddalona.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie powyższego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonywana. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że Sąd ten nie przeprowadził kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem jak wynika z powyższych rozważań dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia.

Nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej zarzut ten sformułował w sposób nieprawidłowy, bowiem wskazane przepisy mają charakter prawno- ustrojowy i nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona ( por. np. stanowisko NSA w wyroku z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 70/12). Ponadto naruszenie tych przepisów może nastąpić wyłączne poprzez dokonanie kontroli działalności innej niż administracji publicznej, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest natomiast uchybieniem tym przepisom, dokonanie kontroli legalności postanowienia organu w wyniku skargi strony, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta została dokonana wadliwie i sąd nie zauważył naruszenia przepisów postępowania i nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego. To czy ocena legalności aktu administracyjnego przez Sąd była prawidłowa, czy błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 powyższej ustawy. Sąd pierwszej instancji, podczas kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, działał w zakresie swojej kognicji i zastosował prawidłowe kryterium - legalności. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela oceny Sądu Wojewódzkiego, nie oznacza, że Sąd ten naruszył art. 1 § 1 i 2 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki nie orzeczono, bowiem stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden z przepisów szczególnych nie daje uprawnienia do żądania kosztów postępowania kasacyjnego przez uczestnika postępowania, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji, w szczególności takimi przepisami nie są przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.