Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1134/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] I. B.-L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy K. orzekł, że stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...] w K. , zostały zmienione poprzez wykonanie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zjazdu oraz schodów z kostki brukowej betonowej na posesję T. S. i wobec tego nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonanie na zjeździe z kostki brukowej w bezpośrednim sąsiedztwie z bramą zjazdową i na północ od niej oraz na linii korytek z profili betonowych biegnących wzdłuż północnego jej ogrodzenia odwodnienia liniowego. Organ wskazał dodatkowo w sentencji decyzji, że wymiary wzdłużne tego odwodnienia powinny odpowiadać szerokości wjazdu i schodów. Wylot otwartego końca odwodnienia po stronie zachodniej powinien być połączony z korytkami z profili betonowych po stronie wschodniej. Wschodni koniec odwodnienia liniowego powinien być otwarty. Dobór materiału, kształtu i kolorystyki odwodnienia, a także sposób jego ułożenia należy do inwestora.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ww. decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją kasacyjną z dnia [...] października 2014 r. poprzedniej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., orzekającej o odmowie nakazania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec stwierdzenia niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...] w K. .

(Skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1089/14).

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła T. S. (właścicielka działki nr [...]). Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na pobieżnej, wybiórczej i stronniczej ocenie przez organ pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawną i nieuzasadnioną odmową dania wiary dowodom w postaci opinii głównej z dnia [...] października 2015 r. i uzupełniającej z dnia [...] lutego 2016 r. biegłego z zakresu budownictwa lądowego, wodnego, melioracji wodnych i ochrony środowiska mgr inż. R. K., w których uznał on, że przeprowadzone prace budowlane budowy ciągu jezdno-pieszego zmieniły stan wód na gruncie T. S. i konieczne jest wykonanie odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej DK 12 na całym odcinku km 577+070,70 do 577+217,00, a także zeznaniom świadków: A. C. i T. M., którzy potwierdzili, że wody opadowe z pasa drogi krajowej nr [...] spływają na posesję T. S. oraz dowodom z opinii biegłego F. Z., S. S., z treści których jednoznacznie wynika, że właściciel drogi - GDDKiA zmienił stan wody na gruncie skarżącej poprzez remont drogi i budowę ciągu pieszego, co negatywnie wpłynęło na stosunki wodne przedmiotowej działki;

- przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez całkowicie dowolną ocenę opinii biegłego z zakresu gospodarki wodno-ściekowej M. K., który w sposób błędny i nieznajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjął, iż zmiana stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...], nie jest spowodowana budową przez GDDKiA ciągu pieszo-jezdnego, lecz wykonaniem w pasie drogowym drogi zjazdu i schodów z kostki brukowej betonowej na posesję T. S. i konieczne jest wykonanie jedynie częściowego odwodnienia liniowego, w sytuacji gdy w rzeczywistości analiza zaistniałych faktów budowy i przebudowy ciągu pieszo - jezdnego na przedmiotowym odcinku jednoznacznie potwierdza, że przeprowadzone prace budowlane na zlecenie GDDKiA zmieniły stan wód na gruncie T. S., wpłynęły na kierunek spływu wód opadowych, wynikiem czego posesja ta jest zalewana przez wody powierzchniowe, a konstrukcja odwodnienia częściowego wskazana w decyzji nie tylko nie zniweluje skutków zalewania posesji T. S. ale spowoduje, że woda opadowa szukając ujścia poza wykonanym korytkiem ściekowym będzie zalewała działkę T. S. z dwóch niezabezpieczonych stron;

- bezpodstawne uznanie za wiarygodne dowodów z zeznań świadków P. R., A. L. i A. D., w sytuacji, gdy osoby te były zainteresowane negatywnym dla skarżącej rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy;

- zaniechanie skonfrontowania opinii biegłego M. K. i R. K. co spowodowało, że uzasadnienie decyzji również nie wyjaśnia kwestii, na jakiej podstawie organ uznał za w pełni spójną, rzetelną i kompleksową opinię M. K., a w całości omówił wiary argumentom przedstawionym w opiniach specjalisty z dziedziny budownictwa wodnego i melioracji wodnych – R. K., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez uznanie, że stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich - działki nr [...] w K. , zostały zmienione poprzez budowę przez GDDKiA ciągu pieszo-jezdnego na drodze krajowej nr [...] i nakazanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonania odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej DK 12 na całym odcinku km 577+070,70 do 577+217,00, składającego się z korytek ściekowych do liniowego odprowadzenia wody ściekowej z jezdni, usytuowanego przy krawędzi chodnika i skarpy nasypu drogi na odcinku od skrzyżowania z ulicą Nadrzeczną do istniejącego ścieku skarpowego zlokalizowanego w granicy posesji nr [...] o długości szacunkowej 92 m, bądź też wykonania w granicy jezdni i chodnika liniowego odwodnienia przez zastosowanie korytka ściekowego i zmianę kierunku spadku poprzecznego chodnika w kierunku jezdni. Alternatywnie zaś odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po rozpatrzeniu odwołania T. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze wytyczne i zalecenia przedstawione w decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2014 r., podjął czynności zmierzające do usunięcia wszystkich wskazanych w decyzji wątpliwości. Wójt Gminy K. dokonał przy tym oceny obu sporządzonych w sprawie opinii biegłych, tj. opinii M. K. i opinii R. K..

Po dokonaniu analizy treści obu ww. opinii hydrologicznych Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wiarygodność należy przyznać opinii M. K., a odmówić tej wiarygodności opinii R. K.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opinia M. K. spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów i jest dokumentem o odpowiedniej treści. Biegły, korzystając ze swojej wiedzy oraz dostępnych źródeł fachowych, a także po zapoznaniu się ze stanem wody na przedmiotowym obszarze, przedstawił w opinii wszechstronną analizę stanu faktycznego, dochodząc do jednoznacznego i kategorycznego wniosku, z którego wynika konieczność wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce skarżącej.

Organ drugiej instancji wskazał, że ze sporządzonej opinii biegłego M. K. wynika, iż na przedmiotowym obszarze została dokonana zmiana stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr [...], będącej własnością T. S., a zatem zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między działaniem właściciela gruntu, a zmianą stosunków wodnych. Nie jest to jednak spowodowane budową przez GDDKiA samego ciągu jezdno-pieszego przy drodze krajowej nr [...], lecz wykonaniem w pasie drogowym przedmiotowej drogi zjazdu i schodów z kostki brukowej betonowej na posesję T. S., w wyniku czego zwiększył się strumień wody opadowej i roztopowej. W kostkę betonową wsiąka mniej wody niż w grunt porośnięty trawą, jaki był na nieruchomości przed realizacją tego zadania. Utwardzony kostką zjazd i schody stworzyły warunki do intensywniejszego spływu po zmienionej nawierzchni z powolnego sączenia po nierównomiernym gruncie na energiczny spływ po' gładkiej kostce. Prowadzi to do okresowego zwiększania zawilgocenia tej części działki, która jest blisko zjazdu, a nawet przy intensywnych opadach przesiąkania wody do piwnicy. Przebudowany zjazd i schody zmieniły stan wody na gruncie działki T. S. oraz kierunki i intensywność jej spływu. Dlatego też zasadne – zdaniem biegłego M. K. – jest nakazanie GDDKiA wykonania na zjeździe z kostki brukowej na działkę nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie z bramą zjazdową i na północ od niej oraz na linii korytek z profili betonowych biegnących wzdłuż północnego ogrodzenia posesji skarżącej odwodnienia liniowego, aby zmienić kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. Wymiary wzdłużne tego odwodnienia powinny odpowiadać szerokości wjazdu i schodów. Wylot otwartego końca odwodnienia po stronie zachodniej powinien być połączony z korytkami z profili betonowych po stronie wschodniej. Wschodni koniec odwodnienia liniowego powinien być otwarty. Dobór materiału, kształtu i kolorystyki odwodnienia, a także sposób jego ułożenia należy do inwestora.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z opinii biegłego M. K. wynika dodatkowo, iż na skutek budowy ciągu pieszo-jezdnego przy drodze krajowej nr [...] P.-K. nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki T. S.. Zdaniem Kolegium, przekonująca jest argumentacja na poparcie tej tezy, z której to argumentacji wynika, iż w wyniku budowy nie zmieniono profilu podłużnego i poprzecznego drogi asfaltowej nr [...], nie zmieniono profilu podłużnego i poprzecznego pobocza drogi krajowej nr [...] od strony działki nr [...], kostka brukowa, którą położono na chodniku jest bardziej chłonna niż istniejący poprzednio dywanik asfaltowy na poboczu w miejscu obecnego chodnika; na szerokości działki nr [...] nie zmieniono nachylenia skarp oraz materiału, z którego skarpa jest zbudowana (ziemia porośnięta trawą) za wyjątkiem zjazdu i schodów; wykonano zabezpieczenia przed napływem wody opadowej i roztopowej na działkę nr [...] w postaci wbudowania pomiędzy asfaltem, a chodnikiem obrzeża betonowego podniesionego w stosunku do poziomu asfaltu oraz korytek z profili betonowych wzdłuż ogrodzenia północnego działki T. S.; grunt działki nr [...] składa się z namułów organicznych (osady deluwialno-powodziowe) cieku S. K. i rzeki K. ; podsiąkanie wody do piwnicy budynku mieszkalnego T. S. nie zależy więc od spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych, ale od zmieniającego się w czasie poziomu wód gruntowych.

Organ odwoławczy podkreślił również, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż poziom wód gruntowych okresowo jest wyższy niż poziom dna piwnicy i wobec braku jakichkolwiek zabezpieczeń przeciwwilgociowych w tym budynku, co potwierdziła sama odwołująca, woda przecieka do piwnicy. Zjawisko takie niewątpliwie występowało wielokrotnie w okresie budowy domu mieszkalnego z piwnicą, tj. w latach 30-tych XX wieku. Budynek wszak liczy ponad 80 lat i usytuowany jest na tzw. "stawisku" w miejscu, gdzie w początkowych latach ubiegłego wieku funkcjonowały stawy hodowlane "majątku K. ". Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie więc odstąpił od powoływania biegłego celem ustalenia stanu technicznego tego budynku, skoro już z doświadczenia życiowego oraz powszechnej wiedzy wiadomo, że budynek ten jest w złym stanie technicznym. Fakt naruszenia stosunków wodnych pozostaje tym samym bez znaczenia w odniesieniu do stanu technicznego tego budynku. Spływ wód opadowych nie miał bowiem znaczenia dla pogorszenia jego stanu technicznego.

W ocenie Kolegium, przytoczona ekspertyza biegłego M. K. zawiera jednoznaczne, wyczerpujące i wewnętrznie spójne stwierdzenia, które prowadzą do zrozumiałego i logicznego, a co za tym idzie przekonującego wniosku końcowego. Odmienne konkluzje wynikają natomiast z analizy opinii biegłego R. K. przygotowanej na zlecenie Sądu Okręgowego w L. w sprawie o sygnaturze I C [...] z powództwa T. S. przeciwko GDDKiA o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przez wybudowanie odwodnienia pasa drogowego odprowadzającego wody opadowe spływające z drogi krajowej Nr [...] P. - K. na posesję powódki - działkę nr [...] przy ul. [...] w K. oraz osuszenie budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości. Biegły w opinii tej stwierdził, iż to właśnie budowa ciągu pieszo-jezdnego wpłynęła na obecny stan nieruchomości skarżącej i pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z działaniem wód gruntowych, których dynamika stanów jest uzależniona od opadów atmosferycznych i ilości wody spływającej i infiltrującej w głąb gruntu z obszaru zlewni pasa drogowego.

W opinii Kolegium, wobec zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., organ pierwszej instancji zasadnie wywodom tym nie dał wiary. Wprawdzie sporządzenie opinii było poprzedzone oględzinami przedmiotu opinii, lecz odbywały się one bez udziału stron postępowania administracyjnego, które nie zostały powiadomione o ich terminie. Biegły dokonał analizy akt sprawy sądowej, ale nie zapoznał się i nie dokonał analizy akt sprawy administracyjnej, w tym całości zgromadzonej dokumentacji. W opinii przedstawione są lakoniczne stwierdzenia, że przeprowadzone prace budowlane budowy ciągu pieszego-jezdnego zmieniły stan wód na gruncie powódki, jednak nie wyjaśniono w niej, na czym ta zmiana polegała i w oparciu o jakie badania, analizy i pomiary biegły doszedł do tej konkluzji i postawił taką tezę. Biegły nie wyjaśnił także, co działo się z wodami opadowymi i roztopowymi oraz w jaki sposób przebiegało odwodnienie przed wykonaniem ciągu pieszo-jezdnego. Ponadto nie wyjaśnił podstaw twierdzenia, jakoby wykonawca nie zrealizował zadania zgodnie ze sztuką budowlaną, pomijając przy tym fakt, iż realizacja ciągu pieszo-jezdnego była dokonana zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym przez właściwe organy architektoniczno-budowlane projektem budowlanym i wydaną po jego analizie stosowną decyzją. Kolegium podkreśliło w tym kontekście, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (organ przywołał w tym względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 23/13).

W ocenie organu drugiej instancji istotne jest ponadto, iż konkluzja wynikająca z opinii biegłego M. K. została potwierdzona w zeznaniach świadków A.. D., P.. R. i A.. L. oraz poparta wynikami badań opracowanych przez Państwowy Instytut Geologiczny w W. i Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W., które potwierdzają, że poziom wód gruntowych w latach 2010-2011 podniósł się co najmniej o 1-1,5 m, a w okresie dłuższym jeszcze wyżej.

Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. nie można było przyznać wiarygodności i mocy dowodowej opinii R. K., co wynika z analizy jej treści oraz konfrontacji z innymi, zgromadzonymi w toku postępowania, źródłami dowodowymi. W niniejszej sprawie całokształt rozpatrzonego materiału dowodowego zebranego w toku powtórnego postępowania, w tym dwóch opinii biegłych i zeznań świadków, ostatecznie potwierdził, że uzasadnione jest nakazanie GDDKiA wykonania urządzenia, które ma zabezpieczyć przed powstawaniem szkody na działce T. S.. Zarzuty odwołania Kolegium uznało wobec tego za bezzasadne.

T. S. w ustawowym terminie zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że organ pierwszej instancji zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez zaniechanie przeprowadzenia konfrontacji biegłych M. K. i biegłego R. K., co skutkowało błędnym uznaniem, iż na skutek budowy ciągu pieszo-jezdnego przy drodze krajowej nr [...] P. - K. nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki T. S. oraz nakazaniem GDDKiA wykonania odwodnienia liniowego wyłącznie na zjeździe z kostki brukowej w bezpośrednim sąsiedztwie z bramą zjazdową i na północ od niej oraz na linii korytek z profili betonowych biegnących wzdłuż północnego jej ogrodzenia, co całkowicie nie zniweluje spływu wód opadowych spływających na działkę skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organy obu instancji całkowicie dowolnie oceniły wnioski i twierdzenia biegłego R. K., z góry zakładając, że są one błędne. Skarżąca podkreśliła, że biegły ten, wydając swoją opinię, zapoznał się w zasadzie z pełnym materiałem dowodowym, którym dysponował biegły M. K.. Skutkiem błędnej oceny dowodu z opinii R. K. było natomiast niezasadne przyjęcie w treści decyzji, że realizację ciągu pieszo-jezdnego przeprowadzono zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym przez właściwe organy architektoniczno-budowlane projektem wykonawczo-budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, a zmiana stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (działki nr [...]) nie jest spowodowana budową przez GDDKiA ciągu pieszo-jezdnego.

W ocenie T. S. organy administracji w swojej ocenie pominęły też inne istotne dowody, które potwierdzają stanowisko skarżącej, iż przebudowany ciąg pieszo-jezdny przy drodze krajowej nr [...] P.-K., zmienił dotychczasowy stan wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że z opinii biegłego F. Z. wynika jednoznacznie, iż wyniesione obrzeże ponad powierzchnię chodnika na szerokość działki nr [...] jest nieszczelne i część wód deszczowych spływających z ul. [...] i chodnika spływa przez nieszczelności w obrzeżu na skarpę nasypu drogi – zadarnioną w kierunku posesji T. S. do korytka ściekowego usytuowanego u podnóża nasypu drogowego, powyżej ogrodzenia posesji siatką na cokole betonowym. Z kolei opinia inż. B. S. potwierdziła twierdzenia biegłego F. Z. wskazujące, że przebudowany ciąg pieszy zmienił stan wody na gruncie nr [...]. Wynika z niej bowiem, że wykonany system odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowania z ulicą Nadrzeczną w stronę mostu nad rzeką K. jest niepełny. Ponadto skarżąca powołała się na opinię biegłego J. C., w której stwierdzono, że projektant ciągu pieszego nie rozwiązał odwodnienia korpusu drogowego w obrębie posesji skarżącej.

W oparciu o powyższe argumenty skarżąca stwierdziła, że organy w sposób całkowicie błędny oceniły dowód z opinii biegłego R. K., pozbawiając go waloru wiarygodności. Zdaniem T. S., zaniechanie skonfrontowania rozbieżnych opinii biegłych oraz niewyjaśnienie tych kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest ponadto niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

Podkreślić trzeba, że powyższe reguły postępowania administracyjnego odnoszą się zarówno do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i do postepowania odwoławczego, którego istotą jest nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr ewid.[...] w K. , stanowiącej własność skarżącej T. S. (będącej inicjatorką niniejszego postępowania). Istotą sprawy było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy w wyniku robót prowadzonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w obrębie pasa drogowego przebiegającej przy ww. działce drogi krajowej nr [...] rzeczywiście doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki skarżącej, a następnie – w razie potwierdzenia tej okoliczności (co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem) – ustalenie rodzaju i zakresu obowiązków, których nałożenie na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jest niezbędne dla zapobiegnięcia tym szkodom. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowił zatem przepis art. 29 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz.469 ze zm.) – dalej jako "p.w.", w myśl którego właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1 pkt 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Należy zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710).

Ustalenie powyższych kwestii niewątpliwie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności. Podkreślić zresztą trzeba, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1538/11, LEX nr 1367319 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 – dostępny w CBOSA). Zarówno bowiem ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., co do zasady przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń.

Podkreślić jednocześnie należy, że dowód z opinii biegłego tylko wtedy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdy biegły odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez strony kwestii - tylko wówczas jego opinia będzie mogła być uznana za wiarygodną. Prawidłowe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wymaga zatem od organu prowadzącego postępowanie zapewnienia stronom możliwości zadawania pytań i zgłaszania uwag bezpośrednio biegłemu. Organ może w tym celu przeprowadzić rozprawę administracyjną oraz oględziny z udziałem biegłego i stron, bądź jedynie przesłuchać biegłego w obecności stron. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a., które przyznają wprost stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i pozostałym stronom oraz składania wyjaśnień.

Utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie nakazujące Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce skarżącej (tj. wykonanie na zjeździe z kostki brukowej w bezpośrednim sąsiedztwie z bramą zjazdową i na północ od niej oraz na linii korytek z profili betonowych biegnących wzdłuż północnego jej ogrodzenia odwodnienia liniowego) oparte zostało na wykonanej na zlecenie organu pierwszej instancji opinii biegłego M. K.. Z opinii tej wynikało, że zmiana stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki skarżącej nie została spowodowana budową ciągu pieszo-jezdnego wzdłuż drogi krajowej nr [...] (z czym nie zgadza się skarżąca), a jedynie wykonaniem w pasie drogowym tejże drogi zjazdu oraz schodów z kostki brukowej prowadzących na posesję skarżącej.

Na wniosek skarżącej organy swej ocenie poddały również opinię biegłego R. K., wykonaną na zlecenie Sądu Okręgowego w L. w sprawie o sygnaturze I C [...] z powództwa T. S. przeciwko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wybudowanie odwodnienia pasa drogowego odprowadzającego wody opadowe spływające z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Opinia ta – całkowicie odmiennie niż opinia M. K. – fakt zalewania posesji skarżącej wiązała z budową ciągu pieszo-jezdnego wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Dowodowi temu organy odmówiły jednak wiarygodności.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że ustalenie przyczyny zmiany stanu wód na gruncie, tj. zakresu działania, które zmianę tę spowodowało, jest o tyle istotne, że determinuje określenie sposobu zapobiegania szkodom wywołanym tą zmianą, a tym samym przekłada się na zakres obowiązków, jakie winny zastać nałożone na właściciela nieruchomości, który spowodował zmianę stanu wód na gruncie. W niniejszej sprawie zakres i rodzaj obowiązków nałożonych na GDDKiA jest przy tym istotą sporu. Skoro natomiast dla ustalenia przyczyny zmiany stanu wód na gruncie niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zaś opinie biegłych poddane ocenie organów w niniejszej sprawie mają diametralnie różne konkluzje, uznać trzeba, że w tej sytuacji obowiązkiem organów było skonfrontowanie biegłych będących autorami tych opinii, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom możliwości zadawania pytań biegłym – stosownie do dyspozycji art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W tym celu konieczne wydaje się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przy czym w sytuacji, gdy obowiązek ten nie został spełniony przez organ pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające powinno zostać w tym zakresie uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Niezachowanie tego wymogu świadczy natomiast o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie tego rozstrzygnięcia w celu uzupełnienia wskazanych braków w postępowaniu.

Należy ponadto zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się także opinie innych biegłych, dotyczące zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki nr [...], tj. opinia biegłego [...] Z., opinia biegłego B. S., opinia biegłego D. F. (również wykonana na zlecenie Sądu Okręgowego w L. w sprawie o sygnaturze I C [...]), opinia biegłego Z. S., opinia biegłego J. C. (stanowiąca kontropinię względem opinii Z. S.) oraz opinia biegłego L. G.. Opinie te zostały natomiast pominięte przez organy na obecnym etapie postępowania, co wynikało ze stwierdzenia przez SKO w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] października 2014 r.(uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ), iż "(...) w sprawie niniejszej, pomimo sporządzenia kilku opinii, w zasadzie żadna nie daje jednoznacznego i przekonywującego wskazania, co do przyczyn zmiany stanu wody na gruncie", a zatem "koniecznym wydaje się wywołanie nowej opinii biegłego, który dokona rzetelnej i kompleksowej oceny stanu faktycznego na gruncie i dostarczy organowi I instancji widomości specjalnych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty". Ponadto organ odwoławczy stwierdził wówczas, że "(...) sporządzane opinie były uzupełniane kilkakrotnie, z uwagi na pojawiające się uwagi stron postępowania. Świadczyć to może o braku rzetelnego przedstawienia wiadomości specjalnych przez biegłych i stanowi przesłankę do odrzucenia tych opinii w całości."

Jakkolwiek podjęcie powołanego rozstrzygnięcia kasacyjnego było na ówczesnym etapie postępowania co do zasady prawidłowe (o czym świadczy fakt, że skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1089/14), przytoczone wyżej stwierdzenie zawarte w tej decyzji, uznać należy za niezasadne w zakresie w jakim zmierzało do pominięcia na obecnym etapie postępowania opinii wykonanych wcześniej (podkreślić przy tym trzeba, że przytoczone stwierdzenie – pomimo oddalenia skargi na powyższą decyzję – nie jest wiążące dla Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, a wobec jego zakwestionowania przez Sąd w niniejszym wyroku, nie będzie również wiążące dla organów administracji na dalszym etapie postępowania). Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jakkolwiek więc postępowanie dowodowe opiera się na zasadzie swobodnej oceny dowodów i w ramach tej zasady organ poszczególnym dowodom może odmówić wiarygodności, to jednak za niedopuszczalne uznać należy całkowite pominięcie przez organ określonej części materiału dowodowego, bez poddania go stosownej ocenie, która znajdzie swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny poddać swej ocenie również opinie biegłych sporządzone we wcześniejszym etapie postępowania i dopiero na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego ustalić przyczynę zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 250 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).

Ponownie orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Lublinie – stosownie do art. 153 powyższej ustawy – zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną Sądu i zastosować się do przedstawionych w niniejszym wyroku wniosków i uwag.