Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2895/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 97 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 134, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Joanna Runge – Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 515/13 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 515/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że w dniu 4 września 2012 r. M. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. W dniu 12 września 2012 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie ww. wniosku w związku z odwołaniem wniesionym od decyzji o zwolnieniu jej ze służby, zobowiązując się do poinformowania o decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Łódź zawiesił postępowanie w sprawie. W dniu 23 października 2012 r. M. S. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z trudną sytuacją materialną oświadczając, iż sprawa jej odwołania w przedmiocie zwolnienia ze służby jest w toku. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi podjął na żądanie strony zwieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z tego samego dnia zawiesił je uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. To będzie miało wpływ na ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych, gdyż uprawnienie to uzależnione jest od zastosowania instytucji dochodu utraconego. W dniu 8 stycznia 2013r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wpłynął nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r. w tej sprawie, natomiast w dniu 14 stycznia 2013 r. M. S. złożyła prośbę o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Łódź odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie podnosząc, iż dostarczony wyrok sądu nie jest prawomocny, a podjęcie postępowania jest uzależnione od prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na powyższe postanowienie M. S. wniosła zażalenie wskazując, że dołączyła do akt wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający jej skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o zwolnieniu jej ze służby w Policji. Skarżąca podniosła również, iż wniosła skargę kasacyjną od tego orzeczenia, dlatego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nieprawomocny. Jej zdaniem nie jest to przeszkoda do podjęcia i prowadzenia sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne i wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu organ ten wskazał, iż istotą przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przesłanka zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w tym przepisie jest spełniona wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec co do istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Zdaniem Kolegium taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Skoro bowiem warunkiem uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego, to istotnym z punktu widzenia żądania jest instytucja dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego uznało, iż postępowanie to winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wspomnianego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła M. S., zarzucając organom administracji naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. Wskazała na swą trudną sytuację materialną i wadliwe rozumowanie organów uzależniające rozstrzygnięcie żądania od kwestii legalności jej zwolnienia ze służby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, że odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz art. 97 § 2 k.p.a., wedle którego gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 709/12; WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 537/12; WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 946/11; WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2247/11). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie istnieje bezpośredni związek między postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, a postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji. Sąd przytoczył treść art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Z kolei wedle art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b ustawy). Definicję dochodu określa natomiast art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast ust. 24 powołanego artykułu definiuje z kolei pojęcie "dochodu uzyskanego", a więc stanu, w którym następuje uzyskanie dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, zarówno w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jak i po roku kalendarzowym poprzedzającym ów okres. W świetle powyższych przepisów, w ocenie Sądu, organ administracji dysponował dokumentami, na podstawie których mógł rozpatrzyć wniosek skarżącej z dnia 4 września 2012 r. Natomiast kwestia dalszych losów skarżącej, co do pozostawania jej w służbie Policji, jakkolwiek może mieć wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych w przyszłości, to z pewnością w żaden sposób nie uzależnia rozstrzygnięcia o prawie do ustalenia zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci D. S. i K. S.. Oba te postępowania nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym, bowiem skutki prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozkazu personalnego nie mogą mieć wpływu zarówno na ustalenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, jak również na zastosowanie instytucji dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych we wnioskowanym okresie świadczeniowym. Skoro zatem organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania, to tym bardziej nie był uprawniony do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), delej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, wykroczono poza granice sprawy, a nadto pominięto związanie ostatecznym postanowieniem o zwieszeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy, bowiem przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny było postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oparte o art. 97 § 2 k.p.a., a nie zaś postanowienie o zawieszeniu postępowania oparte o art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy i jednocześnie brak rozpatrzenia sprawy w jej granicach;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy zawartej w 97 § 2 k.p.a., zważywszy na przyczyny zawieszenia postępowania;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej dowolnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, niespójność wewnętrzną wyroku - pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wydanego przez organ I instancji;

d) art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

Na tych podstawach organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżone postanowienie narusza normy postępowania, a poza tym wykroczył poza granice sprawy, pomijając zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim jednak uchylając je oraz postanowienie o zawieszeniu postępowania pozostawił w obrocie prawnym postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wydane w I instancji, jak również pominął fakt, że organy administracji, jak i Sąd są związane ostatecznym rozstrzygnięciem o zawieszeniu postępowania. Bowiem Sąd I instancji przedmiotem swej oceny uczynił zaskarżone postanowienie ostateczne, ale też postanowienie o zawieszeniu postępowania, natomiast nie ocenił postanowienia Prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] stycznia 2013 roku, które utrzymano w mocy zaskarżonym postanowieniem. Tymczasem postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2012 roku o zawieszeniu z urzędu postępowania jest ostateczne i nie podlega tu kontroli legalności. Kolegium podkreśliło, że z uwagi na zebrany materiał dowodowy nie ma podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia, niż zapadło, nadto Sąd I instancji nie wywiódł, którą to normę postępowania organ I instancji naruszył w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nadto wskazując na naruszenie tego przepisu pomija w swych rozważaniach fakt, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 97 § 2 k.p.a., bowiem poza przedmiotem ich oceny było zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy, gdyż to już było rozstrzygnięte postanowieniem ostatecznym, a przedmiotem badania legalności było jedynie to, czy przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania ustały czy też nie. W ocenie skarżącego kasacyjnie przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania na dzień wydania postanowienia ostatecznego nie ustały, a zatem nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Jego zdaniem trudno zatem wywodzić o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mając na uwadze art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowił on i nie mógł stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy administracji. Sąd I instancji wadliwie wypowiedział się co do meritum — w materii dochodu uzyskanego i dochodu utraconego, bo nie stanowi to przedmiotu postępowania i sprawy, gdyż decyzja merytoryczna o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami czy też o odmowie przyznania tego prawa nie została wydana. Poza tym błędnie stwierdził, iż w postępowaniu dotyczącym odmowy podjęcia zawieszonego postępowania można oceniać przesłanki zawieszenia, przy czym nie wskazuje żadnej normy prawa, która dawałaby podstawę do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego taki pogląd. Wreszcie zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania, zwłaszcza że nadal w obrocie prawnym występuje postanowienie prezydenta Miasta Łódź z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i zażalenie wniesione nań do Kolegium, co pozostaje w sprzeczności z uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę w postaci naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a. Stosownie do utrwalonej praktyki w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty uchybienia przepisom postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które zresztą dominują w sprawie.

Nie do odparcia są niektóre zarzuty przedstawione w ramach tej podstawy kasacyjnej. Na wstępie tej części rozważań godzi się jednak wyrazić pogląd, wedle którego w sprawie administracyjnej istniały podstawy do podjęcia postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. były nietrafne. Wynika to z prawidłowej oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi braku podstaw do zawieszenia postępowania. W tej materii należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez ten Sąd, zasadzające się na konstatacji o braku bezpośredniego związku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego zwolnienia matki dzieci, które domagały się świadczeń rodzinnych ze służby w Policji. Oczywistym jest, że zagadnienie dochodu rodziny w tego rodzaju sprawach ma istotne znaczenie, jednakowoż dochód ten podlega ścisłej ocenie w świetle właściwych norm ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przewiduje ona również instytucje pozwalające na korygowanie wysokości dochodu rodziny na wypadek zaszłych zmian w toku pobierania świadczeń czy w razie odmowy przyznania. Dochód rodziny M. S. można było ustalić na podstawie przedłożonych dowodów, przy czym bezsporne było zwolnienie jej ze służby. Decyzja w tej materii była decyzją ostateczną, wywołującą skutki również w sferze należącej do przesłanek badanych w niniejszej sprawie. Ocena legalności przeprowadzana przez sądy administracyjne nie ma wpływu na jej aktualną skuteczność. Okoliczności te winny być w sprawie o podjęcie postępowania rozważane jedynie przesłankowo, gdyż granice tej sprawy nie sięgają kwestii zawieszenia postępowania. Zatem trafnie Sąd meriti się wypowiedział, że jeżeli zawieszenie postępowania było błędne, to należało je podjąć. Nie ma bowiem innej możliwości wyjścia z tej sytuacji. Niemniej jednak ingerencja w postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o odmowie jego podjęcia jest wykluczona. W obu przypadkach badaniu podlegają inne okoliczności, bo w przypadku zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. istnienie prejudykatu, zaś w przypadku podjęcia ustanie przyczyny zawieszenia. Ostateczność zawieszenia na tej pierwszej podstawie z zasady nakazuje podjąć postępowanie po uzyskaniu prejudykatu, lecz jeżeli zawieszenie było błędne należy je podjąć wcześniej (po dostrzeżeniu tego błędu), a to w celu usunięcia wadliwego stanu procesowego. Wszak oba postanowienia nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., choć zapadły w ramach jednej sprawy administracyjnej. Granice sprawy wyznacza tu nie tylko jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, ale też substrat konkretnego rozstrzygnięcia i konkretne jego przesłanki faktyczne i prawne. Szerokie ujęcie tej materii skutkowałoby tym, że każde postanowienie wpadkowe byłoby wydane w granicach sprawy. Rozłączność przesłanek wymusza inne potraktowanie tej sytuacji. Nie oznacza to jednak niemożności oceny podstaw do zawieszenia w postępowaniu na skutek skargi na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Czynione jest to wszak tylko na użytek tego postępowania. Toteż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, wszak już nie do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, czyli postanowienia Prezydenta Łodzi z dnia [...] października 2012 r. W omówionej materii i kontekście zarzut uchybienia przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 k.p.a. oraz – w zakresie przesłanek do zawieszenia postępowania – z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., okazały się chybione. Natomiast niepodobna odeprzeć zarzutów naruszenia tych norm w zakresie, w jakim dały one podstawę do objęcia kognicją postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż tu istotnie granice sprawy zostały przekroczone.

Uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie jego podjęcia zapadło również z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O ile bowiem istniały podstawy do wzruszenia zaskarżonego postanowienia, o tyle nie było ich w stosunku do tego postanowienia. Co prawda Sąd meriti uchylił obok zaskarżonego postanowienie "je poprzedzające", wszak wyraźne wskazanie jego daty i numeru nie pozostawia wątpliwości, że było to postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie postanowienie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. Uchybił tym samym przepisowi art. 135 P.p.s.a. Trafnie dowodzi skarżący, że w konsekwencji tego w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o odmowie podjęcia postępowania wydane przez organ I instancji (warz zażaleniem), co w okolicznościach sprawy, gdy uchylono zawieszenie, jest co najmniej niefortunne. W konsekwencji czego intencje Sądu meriti okazały się niejasne, bo z motywów wyroku nie wynika dlaczego Sąd uchylił postanowienie o zawieszeniu a nie uczynił tego w stosunku do postanowienia o odmowie podjęcia postępowania wydanego w pierwszej instancji.

Tym bardziej, gdy słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej brak wytycznych co do dalszego postępowania, przeto słusznie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Częściowa wadliwość zaskarżonego wyroku uzasadnia częściową trafność zarzutu naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Co prawda został on podniesiony w skardze kasacyjnej bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej, nadto jest to przepis ustrojowy, który zakreśla granice właściwości sądów administracyjnych oraz charakter dokonywanej przez nie kontroli, zatem w zasadzie nie może być samodzielną podstawą kasacyjną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wszak tu został niejako powiązany z omówionymi wyżej normami. W orzecznictwie prezentuje się pogląd, że uchybienie mu może mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania prawidłowo wniesionej skargi od podlegającego jego kognicji aktu, skontrolował działalność innych podmiotów niż poddane jego właściwości, bądź akt nie objęty skargą, uczynił to stosując pozaustawowe środki, dokonał kontroli działalności administracji publicznej uwzględniając inne kryteria niż kryterium legalności (p. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, publ. jw.). Sąd I instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i zastosował właściwy środek. To, czy uczynił to poprawnie może być przedmiotem innego zarzutu, bo dokonanie wadliwej oceny danego aktu nie uzasadnia zarzutu jego naruszenia. Kwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli legalności nie może odbywać się w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu. Jednakowoż w zakresie, w jakim uchylił postanowienie z dnia 31 października 2012 r. uchybił temu przepisowi poprzez wykonanie oceny legalności i zastosowanie ustawowych środków względem aktu, który nie był przedmiotem skargi, ani nie powinien być przedmiotem działania z urzędu.

Przeto zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, a sprawa musiała zostać przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, gdyż niemożliwe było zastosowanie art. 188 P.p.s.a., jak również oddalenie skargi kasacyjnej od części wyroku prawidłowo uwzględniającego skargę w zakresie samego tylko zaskarżonego postanowienia. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceni legalność odmowy podjęcia postępowania administracyjnego kierując się powyższymi wywodami. Uchylenie postanowień o odmowie podjęcia postępowania skutkować winna wskazaniem do wydania postanowienia o podjęciu postępowania.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.