Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5978/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2258/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez S.K. (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2258/20 oddalający skargę ww. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako; "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany dalej również jako: "organ I instancji", "WIOŚ") decyzją z [...] października 2015 r., znak [...], wydanej na podstawie przepisów art. 194 ust. 1 pkt 4ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018r.) wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "M." [...] Ś. S.K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty G. z [...] sierpnia 2009r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r.

Skarżący w piśmie z [...] października 2015 r. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8 i 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256, ze zm.) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", a także o ustalenie wysokości kary pieniężnej nieadekwatnie do stwierdzonego naruszenia.

W ocenie strony, WIOŚ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona podniosła ponadto, że w 2015 r. została wykonana przez Biuro Studiów i Badań Hydrogeologicznych i Geofizycznych "H." w P. dokumentacja hydrogeologiczna, z której wynika, że teren posiada ciągłą barierę geologiczną w postaci iłów warwowych uszczelniającą jego podłoże oraz ściany boczne o określonej miąższości. Strona nie zgodziła się zatem ze stwierdzeniem WIOŚ zawartym w zaskarżonej decyzji, że "magazynowanie odpadów może skutkować zanieczyszczeniem gleby oraz wód podziemnych szkodliwymi substancjami wypłukiwanymi z magazynowanych odpadów. Zgromadzone odpady mogą być źródłem wtórnej emisji pyłów do atmosfery, o czym świadczą liczne skargi okolicznych mieszkańców". Do odwołania strona dołączyła m.in. dokumentację dotyczącą wniosku o zmianę zapisu punktu III decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r. oraz płytę cd z dokumentacją hydrogeologiczną. Strona w piśmie z [...] stycznia 2015 r. złożyła do GIOŚ dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Do przedmiotowego pisma strona dołączyła kopię decyzji Ministra Środowiska z 30 października 2015 r., informując, że z jej treści wynika, że Marszałek Województwa [...] rażąco naruszył prawo, odmawiając wydania decyzji w części dotyczącej popiołów, a także kopię decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r., wydanej dla P.H.P.U. "N." M.N., ul. T., [...] G. W ocenie strony, działalność ww. podmiotu prowadzona jest niezgodnie z prawem, zaś interwencje i reakcje mieszkańców i urzędników w niniejszej sprawie – wyciszane są z uwagi na kwestie polityczne.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz., 797 ze zm.) wymierzył skarżącemu, wspólnikowi spółki cywilnej Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy M.D. S.K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r.

W motywach uzasadnienia decyzji GIOŚ wskazał, że nie miał wątpliwości co do materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji oraz przeprowadzonego przez niego postępowania. Ponadto, analizując akta sprawy organ II instancji stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożonej kary. Zdaniem GIOŚ, w rozpatrywanej sprawie WIOŚ słusznie stwierdził, że strona dokonała zbierania (magazynowania) odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia - decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r. ze zm., tj. na terenie nieutwardzonym (gruncie) na działce nr [...]. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z warunkami posiadanej decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009r., ze zm., zezwalającej na zbieranie i transport odpadów, określonymi w punkcie III "Miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, opis dalszego zagospodarowania odpadów", strona obowiązana była do magazynowania odpadów na ww. terenie w miejscowości Ś. w kontenerach, big-bagach, pojemnikach i innych opakowaniach zbiorczych oraz luzem, na terenie placu betonowego o powierzchni 2805,0 m2. Strona natomiast, co stwierdzono w wyniku analizy okazanej ewidencji odpadów, zbierała (magazynowała) odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. na gruncie, tj. terenie nieutwardzonym, na przedmiotowej działce. Według GIOŚ, łączna ilość odpadów zebranych przez stronę w ww. okresie, ustalona na podstawie kart ewidencji odpadów, wynosiła: odpady o kodzie 10 01 02 - 5506,92 Mg; odpady o kodzie 10 01 82 - 2090,90 Mg. Razem: 7 597,82 Mg. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolowanego bez zastrzeżeń, do którego załącznik stanowią m. in. ww. karty ewidencji odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 za 2015 r., potwierdzające fakt zbierania w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. przedmiotowych odpadów. Zgodnie z treścią przedmiotowych kart, strona przyjęła określone ilości odpadów o kodzie 10 01 02.

Zdaniem GIOŚ, chybione jest stwierdzenie strony, że postępowanie z ww. odpadami regulowane było warunkami posiadanej przez nią decyzji Starosty G. z [...] stycznia 2007 r., znak [...] (ze zm.), tj. zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Strona magazynując odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82, obowiązana była bowiem do przestrzegania warunków określonych w decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r. - zezwalającej na zbieranie i transport odpadów.

Dodatkowo GIOŚ podkreślił, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., uchylił decyzję Starosty G. z [...] stycznia 2007 r., ze zm. w części dotyczącej odzysku odpadów polegającego na wypełnianiu wyrobiska, a w punkcie 1.1. własnej decyzji określił rodzaj odpadów przewidzianych do odzysku poza instalacjami i urządzeniami, przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Wyszczególnienie powyższe nie zawiera odpadów o kodzie ex 10 01 02 (popioły lotne z węgla - niepochodzące z palenisk fluidalnych ) i ex 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych (metody suche i półsuche odsiarczania spalin oraz spalanie w złożu fluidalnym - pochodzące z palenisk fluidalnych), wobec których organ orzekł o odmowie wydania zezwolenia na ww. proces przetwarzania.

GIOŚ stwierdził, że strona w okresie, w którym zbierała ww. odpady, nie posiadała zezwolenia na poddawanie ich odzyskowi przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Starosty G. z [...] stycznia 2007 r. w 2015 r. nie obowiązywała już w zakresie odzysku odpadów ex 10 01 02 i ex 10 01 82 przez wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego. Według GIOŚ, nawet w okresie, kiedy przedmiotowa decyzja obowiązywała w ww. zakresie, brak było możliwości magazynowania odpadów o kodzie ex 10 01 02 i ex 10 01 82 przeznaczonych do odzysku polegającego na wypełnianiu wyrobiska.

Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, że wyniki badań prowadzonych przez stronę (w ramach monitoringu środowiska), a także organ I instancji (m.in. dotyczące jakości wód powierzchniowych oraz podziemnych) nie potwierdziły negatywnego wpływu prowadzonej przez nią działalności na środowisko. GIOŚ wskazał, że istotnie WIOŚ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, w jaki sposób przedmiotowa działalność może skutkować zanieczyszczeniem gleby oraz wód podziemnych szkodliwymi substancjami wypłukiwanymi z magazynowanych odpadów. Powyższego stwierdzenia organ nie poparł bowiem konkretnymi wynikami badań. Ponadto, zgodnie z przekazaną przez stronę wraz z odwołaniem "Dokumentacją geologiczną określającą warunki hydrogeologiczne w związku z prowadzeniem odzysku odpadów na terenie wyrobiska pocegielnianego w Ś. (gm. G., woj. [...])", sporządzoną na zlecenie strony przez H. Sp. z o.o. Biuro Studiów i Badań Hydrogeologicznych i Geofizycznych w P. w styczniu 2015 r., teren wyrobiska pocegielnianego posiada ciągłą barierę geologiczną w postaci iłów warwowych, uszczelniającą jego podłoże oraz ściany boczne, wobec czego występuje niskie prawdopodobieństwo zanieczyszczenie środowiska przez przenikanie ewentualnych zanieczyszczeń do wód gruntowych.

GIOŚ przychylił się do stanowiska organu I instancji, że magazynowanie przedmiotowych odpadów (w szczególności długotrwałe, tj. od stycznia do czerwca 2015 r., dodatkowo bez przysypania ich warstwą materiału obojętnego, co stwierdzono w wyniku przeprowadzonej kontroli) mogło być natomiast przyczyną emisji pyłów do atmosfery, a tym samym stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, na co ponadto składali oni liczne skargi do organu. Fakt, że w dniu oględzin organ I instancji nie stwierdził pylenia nie oznacza, że taka sytuacja nie występowała przy mniej sprzyjających warunkach atmosferycznych.

Na powyższą decyzję S.K., wniósł skargę zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na niepełnych ustaleniach dowodowych organu I instancji np. w kwestii utwardzenia terenu;

2) naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności mających wpływ na wymiar kary, a także naruszenie art. 12 k.p.a., w związku z blisko 5 letnim okresem prowadzenia sprawy i wydaniem decyzji tuż przed przedawnieniem sprawy;

3) art. 75 k.p.a. - w związku z pominięciem wartości dowodowej wyjaśnieniom i dokumentów przedłożonym przez stronę;

4) art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej do zarzucanych przez skarżącą uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż umyka ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi przy rozpoznaniu sprawy powinny się kierować organy administracji publicznej, przede wszystkim zaś spoczywający na organach obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

5) art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. regulacji, a organ winien był uchylić decyzję, wydając decyzją kasacyjną;

6) naruszenie art. 189d k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej bez wzięcia pod uwagę przesłanek mających wpływ na wysokość wymierzonej kary, tj. wagi i okoliczności naruszenia prawa, czasu trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, a wreszcie uchybień innych organów administracji oraz zmiany stanu prawnego uniemożliwiającego zmianę posiadanego zezwolenia dot. magazynowania odpadów lub uzyskania nowego (casus art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach;

7) naruszenie art. 28 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji na wspólnika spółki cywilnej, która to spółka nie była nigdy stroną tego postępowania.

8) naruszenie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, w związku z wymierzeniem kary w zbyt wysokiej wysokości [...] zł, słownie: [...] złotych.

9) z ostrożności podnieść należy, że zdaniem skarżącego organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały przepisy intertemporalne.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2258/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K..

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę i wprowadzonych w treści decyzji administracyjnych, stanowiących obowiązek prawny. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, organ wymierza administracyjną karę pieniężną. W kontrolowanej przez Sąd sprawie stwierdzono, że skarżący dokonywał zbierania (magazynowania) odpadów o kodzie 10 01 02 (popioły lotne z węgla) i 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia - decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r., znak [...], ze zm., zezwalającej na zbieranie i transport odpadów.

Zgodnie z warunkami ww. decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009r., określonymi w punkcie III "Miejsce i sposób oraz rodzaj magazynowanych odpadów, opis dalszego zagospodarowania odpadów", skarżący obowiązany był do magazynowania odpadów na ww. terenie w m. Ś. w kontenerach, big-bagach, pojemnikach oraz innych opakowaniach zbiorczych oraz luzem, na terenie placu betonowego o powierzchni 2805,0 m2. Organ I instancji w toku przeprowadzonej kontroli stwierdził, że skarżący zbierał (magazynował) odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. na gruncie, tj. terenie nieutwardzonym, na działce nr [...]. Łączna ilość odpadów zebranych w ww. okresie, ustalona na podstawie okazanych przez skarżącego kart ewidencji odpadów, wynosiła 7 597,82 Mg (w tym odpadów o kodzie 10 01 02 - 5506,92 Mg, odpadów o kodzie 10 01 82 – 2 090,90 Mg).

WSA stwierdził, że przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na zbieranie i transport odpadów powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego. Zaznaczył, że w wyniku stwierdzonego naruszenia, polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r., organy I i II instancji zobligowane były do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, w myśl cytowanych wyżej przepisów u.o.

Zdaniem Sądu I instancji, GIOŚ także szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się przy wymierzeniu kary w wysokości [...] zł. Nadto wyjaśnił, że istniało niskie prawdopodobieństwo zanieczyszczenia środowiska przez przenikanie ewentualnych zanieczyszczeń do wód gruntowych, z uwagi m.in. na występowanie na terenie wyrobiska bariery geologicznej, uszczelniającej jego podłoże i ściany boczne. Organ odwoławczy podkreślił, że magazynowanie przedmiotowych odpadów (w szczególności długotrwałe, tj. od stycznia do czerwca 2015 r., dodatkowo bez przysypania ich warstwą materiału obojętnego) mogło być przyczyną emisji pyłów do atmosfery, a tym samym stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, na co ponadto składali oni liczne skargi do organu.

WSA stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, ilość zbieranych odpadów nie została przez organy I i II instancji oszacowana, lecz wynikała z okazanych przez skarżącego kart ewidencji odpadów. Na kartach ewidencji odpadów potwierdzono przyjęcie w okresie od stycznia do czerwca 2015 r. odpadów o kodzie 10 01 02 i 10 01 82. Nie było zapisu o przekazaniu przedmiotowych odpadów do innego podmiotu lub zagospodarowaniu ich we własnym zakresie. Powyższe wskazuje, że odpady te były przez stronę zbierane, co także potwierdziły oględziny przeprowadzone w toku kontroli, w dniu [...] lipca 2015 r.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż nie sposób przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem, a także żużlo-popiołem nawierzchni działki nie prowadzi do utwardzenia działki, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z posiadaną decyzją Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odpady powinny być magazynowane na terenie placu betonowego. W przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z zezwolenia nie został wykonany. Orzekające w sprawie organy jednoznacznie wykazały, że skarżący prowadził zbieranie odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia na zbieranie i transport odpadów.

Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 81 k.p.a., który zdaniem skarżącego jest praktycznym odzwierciedleniem przyznanej stronom postępowania administracyjnego gwarancji czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. WSA wskazał, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

WSA podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego GIOŚ dwukrotnie informował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Pismami z [...] stycznia 2016 r. oraz z [...] lipca 2020 r. skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa i przedkładał dodatkowe informacje - telefonicznie, co zostało udokumentowane w notatce służbowej z [...] lutego 2016 r., a także pismami z [...] lutego 2016 r. oraz [...] lipca 2020r. Przedłożone przez skarżącego wyjaśnienia zostały poddane analizie w toku postępowania odwoławczego przez GIOŚ. Nie można więc stwierdzić, że skarżący został pozbawiony prawa, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., a także, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez zakończenia przez organ odwoławczy wszystkich czynności procesowych w ramach przedmiotu postępowania.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów intertemporalnych oraz błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA wyjaśnił, że podstawa do uchylenia decyzji [...] WIOŚ z [...] października 2015 r. oraz orzeczenia w przedmiocie sprawy, związana ze zmianą przepisów ustawy o odpadach, została szeroko opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a.

W ocenie WSA nie doszło także do naruszenia art. 139 k.p.a. GIOŚ bowiem nie miał żadnych przeszkód prawnych, aby wydać w decyzję o charakterze reformatoryjnym. Analiza danej decyzji administracyjnej pod kątem naruszenia zasady zawartej w art. 139 k.p.a. musi dotyczyć całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z całą treścią orzeczenia organu I instancji. Organ II instancji nie wydał decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Sąd I instancji jako niezasadny ocenił także zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ odwoławczy przesłanek z art. 189d k.p.a., mających wpływ na wysokość kary pieniężnej. Wyjaśnił, że przepis ten wprowadzony został ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawa ta wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązujących przepisach k.p.a. Na mocy art. 16 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy, ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1". Organ II instancji zobligowany był do rozpatrzenia odwołania strony w trybie przepisów dotychczasowych, brak było zatem podstaw do uwzględnienia przesłanek wymienionych w obecnie obowiązującym art. 189d k.p.a.

Nadto za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji na wspólnika spółki cywilnej, która to spółka nie była nigdy stroną tego postępowania. Wyjaśnić należy, że skarżący dokonywał kilkukrotnie zmiany nazwy prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. GIOŚ zawiadamiając skarżącego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie w piśmie z [...] lipca 2020 r., powziął informację o aktualnej w tamtym okresie nazwie działalności "ZPHU M. - wspólnik s.c. ZPHU M.D. S.K.". Przedmiotowe zawiadomienie, a następnie zaskarżona decyzja, zostały wydane zatem z uwzględnieniem niniejszej nazwy. WSA wskazał przy tym, że zmianie uległa jedynie nazwa działalności prowadzonej przez stronę; numery NIP i REGON pozostały takie same, zatem strona postępowania nie zmieniła się. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie poinformował organu o dokonanych zmianach nazwy firmy - w dniu [...] lipca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. (zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). GIOŚ w postanowieniu postanowieniem z [...] października 2020 r., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w tym zakresie.

WSA stwierdził, że bezpodstawny jest także zarzut skarżącego dotyczący prawnej możliwości wymierzenia kary pieniężnej przez GIOŚ zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach. Zaznaczył, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona skarżącemu przez WIOŚ w decyzji z [...] października 2015 r., m.in. na podstawie art. 196 ustawy o odpadach, od której złożył skarżący odwołanie do organu II instancji. W myśl art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. GIOŚ jest organem wyższego stopnia w stosunku do [...] WIOŚ.

Jako bezzasadne WSA ocenił też zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m.in.: art. 8, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 art. 75, art. 107 § w zw. z § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadaną decyzją Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, stwierdzone w dniu [...] lipca 2015 r. [...] WIOŚ w okresie od dnia [...] do [...] lipca 2015 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej przez S.K. pn. Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "M." [...] Ś. S.K., z uwagi na zgłoszenie interwencyjne. W toku kontroli ustalono, że działalność prowadzona przez stronę polega na zbieraniu, obróbce i odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Zgodnie z informacjami uzyskanymi podczas poprzednio przeprowadzonej kontroli podmiotu, tj. w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2015 r. (udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], znak [...] z [...] kwietnia 2015 r.), strona prowadzi działalność związaną z zagospodarowaniem odpadów innych niż niebezpieczne w określony sposób. W wyniku oględzin terenu, na którym skarżący prowadził działalność przeprowadzonych w dniach [...], [...] i [...] lipca 2015 r., stwierdzono, że strona zbierała na przedmiotowym terenie odpady o kodach 10 01 02 (popioły lotne z węgla) oraz 10 01 82 (mieszaniny popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) na gruncie (tj. na terenie nieutwardzonym), które nie były przysypane warstwą materiału obojętnego. W trakcie kontroli ustalono, że zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, tj. decyzją Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r., ze zm., odpady o kodzie 10 01 02 i 10 01 82 mogą być magazynowane na terenie wydzielonym z działki [...], tj. na utwardzonym placu o powierzchni 2805 m2. W związku z tym ww. odpady, z uwagi na umieszczenie ich na nieutwardzonym podłożu, zbierane były niezgodnie z warunkami posiadanej przez stronę ww. decyzji. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...], podpisanym w dniu [...] lipca 2015 r. przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2009 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów stwierdzone w dniu [...] lipca 2015r. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji GIOŚ.

W ocenie WSA, z uwagi na naruszenie warunków posiadanego zezwolenia, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko, organ nie mógł odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary. Stwierdzenie przez orzekające organy, że strona nie wykonała obowiązku wynikającego z zezwolenia obligowało organ I instancji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem WSA, subiektywna ocena skarżącego w zakresie braku jego odpowiedzialności administracyjnej nie mogła spowodować odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący, prowadząc działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów obowiązany był bezsprzecznie do przestrzegania wszystkich warunków określonych w posiadanych decyzjach. Skarżący jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów zobowiązany był do zachowania należytej staranności obejmującej w szczególności przestrzeganie wszystkich warunków prowadzenia działalności na podstawie posiadanych decyzji administracyjnych określających warunki wykonywania działalności gospodarczej.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organ II instancji w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadny zastosował art. 194 ust. 5 u.o.

W ocenie Sądu, kara w wysokości [...] zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia funkcję odstraszającą, czyli funkcję prewencyjną. W świetle akt sprawy, administracyjna kara pieniężna w wysokości [...] zł nie może być uznana za nadmierną.

Od powyższego wyroku S.K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 , art. 80, art. 139 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek nie wszechstronnego rozważania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie a w szczególności wyjaśnień składanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, a także nie rozpatrzeniu wniosku procesowego strony dnia [...] listopada 2020r. w której strona skarżąca podnosiła, że w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach doszło do przedawnienia, co doprowadziło Sąd do wadliwego przyjęcia, że skarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] września 2020r. zn. [...] uchylającą skarżoną decyzję organu I instancji i określającą wymiar kary administracyjnej kary pieniężnej z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach - nie narusza prawa, a także nie podaniem przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 3 p.p.s.a., - w związku błędnym uznaniem, że skarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] września 2020 r. nie narusza prawa, z jednoczesnym zaniechaniem ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ze względu na przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej

3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności braku dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, podniesione zarzuty przez skarżącego za niezasadne w tym: przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej, uchybień w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez GIOŚ, braku podstawy prawnej do wymierzenia kary przez GIOŚ, gdyż zgodnie z art. 196 ustawy o odpadach "Administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami".

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

4) przepisu art. 68 § 1 w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 202 ustawy o odpadach poprzez zaakceptowanie okoliczności związanych z nałożeniem na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej przez organ odwoławczy w sytuacji, kiedy uprawnienie organu ochrony środowiska do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną wygasło z końcem roku 2018 r., a także błędną interpretację art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 202 ustawy o odpadach, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej musi uzyskać przymiot ostateczności najpóźniej 31 grudnia przypadającego po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia deliktu określonego w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.

5) art. 196 ustawy o odpadach przez błędną interpretację i wykładnię contra legem, a które przejawia się tym, że Sąd I instancji uznał, że uprawnienie wynikające z art. 136 §1 pkt 2 k.p.a. jest nadrzędne nad normą prawną art. 196 ustawy o odpadach, wskazującej organ uprawniony do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Niniejsza sprawa, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej także jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.

Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Taka konstrukcja normatywna ma swoje uzasadnienie m.in. w zasadzie szybkości postępowania. Przewlekłość postępowania w sprawie obejmuje bowiem również przypadki, gdy podejmowane przez organy czynności pozbawione były istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Bez wykazania na etapie postępowania sądowego, że pominięte czynności mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, nie jest dopuszczalne uchylanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć - ponowne prowadzenie postępowania ze względu na uchybienie pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby bowiem czynnikiem przyczyniającym się do oceny całej procedury jako prowadzonej w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/19).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte na obu ww. postawach kasacyjnych. Większość podniesionych zarzutów, dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, wiąże z nie odniesieniem się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej oraz braku podstawy prawnej do wymierzenia kary przez GIOŚ. Z tego też względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostaną one rozważone jednocześnie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło przedawnienia prawa do wydania decyzji wymierzającej administracyjna karę pieniężną bowiem uprawnienie organu ochrony środowiska do wydania stronie tej decyzji wygasło z końcem roku 2018. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że na powyższą okoliczność wskazał w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r., które Sąd I instancji pominął czym naruszył m.in. art. 133 § 1 , art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w aktach sądowych niniejszej sprawy nie ma pisma procesowego strony opatrzonego datą [...] listopada 2020 r. Trudno zatem zarzucać Sądowi I instancji jego pominięcie. Zresztą nawet gdyby takie pismo było brak odniesienia się przez WSA do jego treści nie mógłby świadczyć o naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Pismo zawierające stanowisko strony nie jest bowiem "dokumentem", o którym mowa w ww. przepisie i odniesienie się do niego nie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W aktach niniejszej sprawy nie ma też żadnego innego pisma, z którego wynikałoby, że skarżący twierdzi, iż w sprawie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. W złożonej skardze wskazano jedynie na "naruszenie art. 8 KPA - poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności mających wpływ na wymiar kary, a także naruszenie art. 12 KPA, w związku z blisko 5 letnim okresem prowadzenia sprawy i wydaniem decyzji tuż przed przedawnieniem sprawy".

W istocie Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i kwestę przedawnienia obowiązany jest badać z urzędu. Niemniej jednak to, że Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu rozważań w tym zakresie nie oznacza, że okoliczności tej nie badał. Tym bardziej, że z treści skargi wynika, iż w ocenie strony decyzję wydano "tuż przed przedawnieniem sprawy", co sugeruje, że kwestia ta nie budziła wątpliwości strony a jedynie długość prowadzonego przez organ postępowania.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2362/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca.

Sąd I instancji zasadnie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy a promowane przez skarżącego stanowisko jakoby w sprawie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji określającej skarżącemu administracyjną karę pieniężną jest chybione.

Wyjaśnić należy, że w ustawie o odpadach nie zawarto zapisów wskazujących na przedawnienie możliwości wydania decyzji wymierzającej administracją karę pieniężną. Zgodnie jednak z art. 202 tej ustawy w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 196 ustawy o odpadach).

Stosownie do treści art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem:

1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;

2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

W art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wskazano, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że przedawnienie prawa do wydania decyzji jest możliwe jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które nie powstają z mocy prawa, lecz do których powstania niezbędne jest doręczenie podatnikowi decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Odpowiednikiem takiej decyzji, na gruncie ustawy o odpadach jest decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną.

Z uwagi na to, że decyzje w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania wydaje organ I instancji, okoliczność wniesienia odwołania od niej nie stanowi przeszkody do utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy oraz do uznania, że sprawa w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji. (por. J. Rudowski [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. NIezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 68 LEX, 2019r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie ustalenia podatku przez organ podatkowy I instancji. Już bowiem z chwilą doręczenia decyzji tego organu powstaje zobowiązanie. Dopuszczalna jest też możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, po upływie terminu przedawnienia, z zastrzeżeniem, że wydana przez ten organ decyzja nie może być dla podatnika mniej korzystna, niż decyzja uchylona lub zmieniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II FSK 2808/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu [...] października 2015 r. (podczas gdy uchybienia stwierdzono [...] lipca 2015r.). Decyzja ta została zatem doręczona stronie przed upływem terminu, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy wprawdzie uchylił decyzję organu I instancji w całości jednakże taki stan rzeczy nie wynikał z jej wadliwości lecz z uwagi na zmianę przepisów, co zostało przez organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnione. Sąd pominął rozważania czy takie działanie organu było zasadne czy też mógł on wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z powołaniem znowelizowanych przepisów ustawy o odpadach. Jednakże brak rozważań Sądu I instancji w tej kwestii pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W istocie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i wysokość wymierzonej przezeń kary. Skoro zatem GIOŚ nie wydał rozstrzygnięcia, które byłoby mniej korzystne niż orzeczenie organu I instancji to, jak już wyżej wyjaśniono fakt wydania tej decyzji po upływie terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji wymiarowej nie stanowi naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Nadto w tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej.

Chybiona jest argumentacja skarżącego kasacyjnie jakoby w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie GIOŚ nie miał legitymacji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej a także zarzut wskazujący na brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji motywów jakimi kierował się uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za niezasadne, w tym uchybień w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez GIOŚ oraz braku podstawy prawnej do wymierzenia kary przez GIOŚ.

Sąd I instancji opierając się o stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 929/18 wyjaśnił bowiem wyraźnie, że z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej, orzeczonego obowiązku rozbiórki. Korzystanie przez organ odwoławczy z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji do merytorycznego orzekania - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może prowadzić do twierdzenia, że naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a.

Pogląd ten NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W art. 196 ustawy o odpadach wskazano, że administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Jednakże GIOŚ jest organem nadrzędnym nad WIOŚ i rozpatruje odwołania od wydanych przez ten orzeczeń. Tym samym argumentacja skarżącego wskazująca na naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisu jest chybiona.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do podniesionych w skardze argumentów i wyjaśnił motywy, którymi kierował się wydając orzeczenie oraz prawidłowo ocenił, że zgromadzony przez organu materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organy jednoznacznie wykazały, że zgodnie z decyzją Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący winien gromadzić odpady na terenie placu betonowego a ten obowiązek nie został wykonany. WSA zasadnie też przyjął, że z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, nawet w przypadku braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, oraz, że kara w wysokości [...] zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia czyli funkcję prewencyjną i nie może być uznana za nadmierną. Nie sposób zatem zarzucić WSA naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za chybione.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.