Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1782/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 860/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt. II SA/Go 860/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę Spółki z o.o. ‘[...]" z siedzibą we Wschowie na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009r Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wschowie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wschowie, powołując się na przepis art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po stwierdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji dotyczącej budowy budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego na działce nr ewid. 97/3 położonej w Przyczynie Dolnej gm. Wschowa przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi – [...] Sp. z o.o. , karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 150.000 zł. W uzasadnieniu orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dnia 2 września 2008r. Spółka [...] wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego na działce nr ewid. 97/3 położonej w Przyczynie Dolnej gm. Wschowa. Organ stwierdził, że w budynku magazynowym na regałach znajdowały się rozłożone towary przeznaczone do sprzedaży, a w północnej części tego budynku znajdowało się czynne stanowisko komputerowe do obsługi sprzedaży co świadczyło o użytkowaniu budynku. W pozwoleniu na budowę – decyzji Starosty Wschowskiego z dnia 1 października 2007 r. inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Takiej decyzji inwestor nie posiadał.

Organ I instancji wskazał dalej, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego

w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość kary obliczono na podstawie ww. przepisu i stanowi ona iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w), gdzie:

s = 500 zł - stawka opłaty wg. art. 59f ust. 2,

k = 15.0 – współczynnik kategorii obiektu wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Obiekt obejmuje budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy i jest obiektem kategorii XVII, czyli budynkiem handlu jak to określono w decyzji o pozwoleniu na budowę,

w = 2.0 – współczynnik wielkości obiektu o kubaturze większej niż 5000 m3 i mniejszej niż 10 000 m3. Kubatura obiektu wynosi 8496,83m3.

Przyjmując powyższe organ ustalił wysokość kary na kwotę 150.000 zł (10 x 500 zł x 15.0 x 2.0).

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka z o.o. [...] zarzuciła, że towar znajdujący się na regałach nie był przeznaczony do sprzedaży albowiem nie stanowił własności inwestora, co znajduje potwierdzenie w dokumentach księgowych spółki. Towar ten był jedynie udostępniony spółce w celu sprawdzenia wytrzymałości regałów pod obciążeniem. Niezwłocznie po przeprowadzeniu testów towar został zwrócony. Stanowisko komputerowe znajdujące się w magazynie wykorzystywane było natomiast nie do sprzedaży, lecz do obsługi montowanego sytemu monitoringu i sytemu przeciwdymowego. W ocenie strony twierdzenia organu o przystąpieniu do użytkowania obiektu w dacie kontroli oparte są jedynie na przypuszczeniach i nie zostały udowodnione ponad wszelką wątpliwość, co oznacza, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem wyrażonych w art. 7, 8 i 9 K.p.a. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Ponadto inwestor podniósł zarzut, iż kara przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest karą za naruszenie przepisów ustawy, nie warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż inspektor nadzoru budowlanego kwalifikując obiekt do odpowiedniej kategorii związany jest wyłącznie przepisami ustawy, a nie pozwolenia na budowę. Przy kwalifikacji należy też uwzględnić art. 59f ust. 4, który stanowi, iż w sytuacji gdy obiekt budowlany składa się z części należących do różnych kategorii, karę ustala się osobno dla każdej z kategorii. Ponieważ zarzut użytkowania dotyczy wyłącznie budynku magazynowego do wyliczenia kary powinien zostać przyjęty współczynnik k=10.0 (dla obiektów kategorii XVIII), co oznaczałoby, że w sytuacji udowodnienia twierdzenia o użytkowaniu, kara mogłaby zostać ustalona tylko w kwocie 100.000 zł.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż kontrola przeprowadzona w dniu 24.09.2008r. przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jednoznacznie wykazała, iż część magazynowa obiektu jest użytkowana pomimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W budynku magazynowym ustawione były regały, na których rozłożono towary. Użytkowanie obiektu potwierdza również dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Ponadto na jednej z fotografii uwidoczniono czynne stanowisko komputerowe. Okolicznościom tym nie zaprzecza inwestor. Zatem dokonane ustalenia wskazują na wypełnienie hipotezy określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co obligowało organ do wymierzenia określonej kary, która jest karą ustawową i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Jako chybiony organ uznał zarzut, iż rozłożenie towarów na regałach miało na celu wyłącznie sprawdzenie wytrzymałości regałów. Wszelkie próby i testy czy "rozruch technologiczny" związane z funkcjonowaniem obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wiążą się bowiem zdaniem organu z użytkowaniem obiektu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.12.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 787/05, LEX nr 190833).

Również wysokość wymierzonej przez PINB we Wschowie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo - biurowej, w ocenie organu odwoławczego, jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Naliczając ww. karę należało zastosować współczynnik kategorii obiektu (k) odpowiedni dla kategorii XVII obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, iż w rozstrzygnięciu decyzji Starosty Wschowskiego o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej budynek magazynowy i budynek handlowo - biurowy (z dokumentów sprawy wynika, iż obiekty te stanowią jedną bryłę) określono, że jest to obiekt budowlany kategorii XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego nie może arbitralnie zmieniać funkcji i ustalonej w niej kategorii obiektu budowlanego. Dla tej kategorii obiektów budowlanych ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 15,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 2,0 (omawiany obiekt posiada kubaturę 8496,83 m3), zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500zł. Zatem wysokość kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu stanowi iloczyn: 500 zł x 15,0 x 2,0 x 10 = 150.000 zł. LWINB nie podzielił przy tym stanowiska w kwestii tej, że określone części przedmiotowego obiektu (część handlowo - biurowa oraz część magazynowa) należy zaliczyć do dwóch różnych kategorii. Z dokumentów sprawy wynika, że obiekt ten stanowi jedną bryłę i dla obiektu tego jako całości określona została w pozwoleniu na budowę kategoria XVII, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

[...] Sp. z o.o. wniosła skargę na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając: naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Spółki [...], a także poprzez nienależyte rozważenie przedstawionych dowodów i złożonych wyjaśnień, a także pominięcie dowodów na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku czego organy administracji błędnie ustaliły, iż część magazynowa przedmiotowego budynku byłą nielegalnie użytkowana. Spółka zarzuciła też naruszenie prawa materialnego w postaci art. 59f ust. 4 oraz art. 55 pkt 1 i art. 36 ustawy Prawo budowlane przez niezasadne przyjęcie, że obliczenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ww. ustawy należy dokonywać w odniesieniu do całego obiektu budowlanego również w sytuacji, w której w skład budynku wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, a nadto, że obliczenie kary może nastąpić na podstawie kategorii obiektu budowlanego określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi Spółka [...] podniosła, iż z powołanych przez nią dowodów i okoliczności wynika, iż nie miało miejsca nielegalne użytkowanie magazynu znajdującego się w nowopowstałym budynku, w szczególności, że w dniu 24 września 2008 r. Spółka nie prowadziła sprzedaży oraz nie magazynowała towarów w magazynie. W magazynie znajdowały się regały a na nich kartony, w których znajdowały się nie towary, lecz materiały budowlane i wykończeniowe pozostałe po prowadzonych pracach lub przeznaczone do dalszego wykorzystania. Odnośnie zarzutu wadliwego ustalenia wysokości kary strona podkreśliła, iż brak jest podstaw do ustalania kategorii obiektu budowlanego na podstawie zapisu tej kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ustawy Prawo budowlane określenie kategorii obiektu budowlanego, nie jest bowiem objęte treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto konstrukcja normowania kolejnych etapów procesu inwestycyjnego uregulowana w Prawie budowlanym wskazuje zdaniem strony na to, że okoliczność do jakiej kategorii należy zaliczyć obiekt budowlany, ma znaczenie dopiero po zakończeniu procesu inwestycyjnego, przed przystąpieniem do jego użytkowania (art. 55). Zdaniem strony skarżącej ustalenie do której kategorii należy obiekt budowlany powinno nastąpić także z uwzględnieniem części odpowiadających różnym kategoriom, w szczególności w sytuacji gdy organ dochodzi do wniosku, iż doszło do rozpoczęcia użytkowania tej właśnie części obiektu budowlanego (art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego).

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz z naruszeniem prawa materialnego, mających niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wskazał że istota sporu pomiędzy organami administracji publicznej, a skarżącą Spółką koncentruje się zasadniczo wokół dwóch kwestii. Po pierwsze oceny wymagało, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki nałożenia na skarżącą spółkę, jako inwestora, kary z tytułu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane. Drugą sporną kwestię stanowiła wysokość wymierzonej kary. W ocenie tego Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy co do ustalenia czy inwestor - [...] Spółka z o.o. - przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego organy administracji prawidłowo zastosowały normy Prawa budowlanego i w sposób wystarczający zebrały materiał dowodowy. Zarówno przeprowadzone w ramach obowiązkowej kontroli obiektu oględziny udokumentowane fotografiami, jak i pozostałe ustalenia dowodzą w sposób niebudzący wątpliwości, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego (lub części) o funkcji magazynowej zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem.

Dokonując oceny prawidłowości dokonanej przez organ wykładni przepisów określających sposób ustalenia wysokości kary z tytułu stwierdzonego nielegalnego użytkowania przez skarżącą spółkę obiektu budowlanego lub jego części Sąd wskazał, że według projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Wschowskiego przedmiotowa inwestycja obejmuje zespół składający się z dwóch budynków: handlowo-biurowego oraz magazynowego, usytuowanych w zabudowie zwartej, przylegających do siebie jedną ze ścian. Zgodnie z opisem technicznym powierzchnia zabudowy budynku magazynowego wynosić miała 800.00m2, kubatura 5240.00 m3. Program użytkowy budynku określono jako "obiekt magazynowy przeznaczony do składowania mebli, rękodzieła i ozdób przywiezionych z Indonezji". Z kolei projektowana powierzchnia zabudowy budynku handlowo-biurowego wynosi 525.87m2, a kubatura 3256.83m3. Program użytkowy tego budynku określono jako "obiekt handlowo-biurowy przeznaczony do ekspozycji i sprzedaży wyrobów pochodzących z Indonezji, składowanych w przyległym magazynie". W ocenie Sądu Wojewódzkiego treść sentencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzonych projektów jednoznacznie wskazują, iż planowana inwestycja obejmowała dwa budynki o odrębnych funkcjach tj. budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy (odrębne projekty architektoniczno-budowlane). Zatem każdy z projektowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynków wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi może stanowić odrębny obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa budowlanego) niezależnie od usytuowania na działce, także w zabudowie zwartej. Łącznie tworzą one natomiast zespół obiektów składających się na zamierzenie budowlane objęte treścią decyzji Starosty Wschowskiego z 1 października 2007 r. Ponadto we wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia 2 września 2009 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu "budowy budynku magazynowego i budowy budynku handlowo-biurowego". Pismem z dnia 5 września 2008 r. PINB we Wschowie, na podstawie art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego, zawiadomił inwestora o przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli "inwestycji obejmującej budowę budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego". Nadto w protokole kontroli z dnia 24 września 2008 r. w pkt 2 wskazano "budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy – obiekt budowlany kat. XVII." W opisie niewykonanych robót (pkt 8.5) protokołu kontroli oraz istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt. 8.6.1.) oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik organ kilkukrotnie określa kontrolowaną inwestycję także jako "budynki", "budynek handlowo-biurowy", "budynek magazynowy". Natomiast na str. 4 protokołu w pkt 8.8 a) obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do użytkowania określono jako "część handlowo-biurową i magazynową". Podobnie w pkt 9 i 10 protokołu mowa jest o "części handlowo-biurowej" i "części magazynowej". W zawiadomieniach z 10 marca 2009 r. o wszczęciu postępowania z urzędu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy określono przedmiot postępowania jako "wymierzenie kary za stwierdzone nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego". Obliczając wysokość kary, na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jako iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w), organ pierwszej instancji przyjął współczynnik kategorii obiektu 15 - wg. załącznika do ustawy i określił, że "obiekt obejmuje budynek magazynowy i budynek handlowo-biurowy i jest obiektem XVII kategorii, czyli obiektem handlu, jak to określono w decyzji o pozwoleniu na budowę". Nadto ustalając współczynnik kategorii obiektu organ przyjął, iż kubatura obiektu wynosi 8496,83m3. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (na str. 5) stwierdził, iż wysokość wymierzonej przez PINB we Wschowie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo-biurowej jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Wobec powyższych ustaleń i stwierdzeń organów o znacznym stopniu rozbieżności co do charakteru obiektu budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał że organy nadzoru budowlanego wbrew obowiązkom wypływającym z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a. nie ustaliły w tym zakresie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, nie tylko strony postępowania, ale nawet tych organów. Bez jednoznacznego sprecyzowania obiektu lub obiektów, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie co organ rozumiał pod stosowanym przez siebie pojęciem "obiekt". W świetle powyższych rozbieżności powstaje wątpliwość czy organy traktowały zespół obiektów składający się z budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego jako jeden obiekt budowlany, czy w istocie inwestor wybudował jeden obiekt budowlany (budynek). W sytuacji natomiast gdy obydwa budynki stanowią odrębne obiekty budowlane, także usytuowane w zabudowie zwartej, kwestię ewentualnego przystąpienia do nielegalnego użytkowania każdego z nich, bądź ich części, należałoby rozpatrywać pod względem sposobu wyliczenia kary odrębnie. Każdy z budynków odznacza się bowiem własnymi indywidualnych cechami wpływającymi na wysokość kary takimi jak kategoria obiektu wyznaczona w załączniku do ustawy i jego parametry. Przepis art. 59 i 57 nie dotyczy przystąpienia do użytkowania "zamierzenia inwestycyjnego" lub zespołu obiektów lecz przystąpienia do użytkowania konkretnego obiektu budowlanego lub jego części, karę według art. 57 ust. 7 organ wymierza z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a pojęcie to ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sytuacji zatem, gdy organ stwierdził przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego jedynie jednego ze zgłoszonych do kontroli obiektów budowlanych, który może funkcjonować samodzielnie - budynku magazynowego to karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu budowlanego winien wymierzyć z uwzględnieniem jego kategorii, współczynnika kategorii oraz współczynnika wielkości, wyznaczonych na podstawie przepisu 59f ust. 3 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z załącznikiem do tej ustawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy nadzoru nie poczyniły dostatecznych ustaleń pozwalających na ocenę charakteru, rodzaju obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor w istocie przystąpił z naruszeniem wymogu art. 55 Prawa budowlanego. Organ winien jednoznacznie ustalić i ocenić przedmiot postępowania, czyli rodzaj i parametry techniczne obiektu budowlanego co do którego zarzuca inwestorowi przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Czy jest to zatem jeden z dwóch budynków – budynek magazynowy (o jakiej kubaturze, współczynnikach), czy jest to część budynku innego rodzaju i kategorii, z wyodrębnionymi jedynie częściami magazynową i handlowo-biurową, ocenić ich funkcję i stosunek wielkości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalenie kategorii obiektu budowlanego nie następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują aby elementem decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie kategorii projektowanego obiektu. Tym samym nieuprawnione jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organy te są związane określeniem kategorii obiektu budowlanego dokonanym w ostatecznej decyzji Starosty Wschowskiego.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że przy założeniu, iż na spornej nieruchomości inwestor zgodnie z pozwoleniem na budowę wybudował dwa budynki, tj. budynek magazynowy oraz budynek o funkcji handlowo-biurowej, to każdy z nich winien zostać zakwalifikowany do innej kategorii. Budynek o wyłącznej funkcji magazynowej, w ocenie Sądu ustawodawca zakwalifikował do kategorii XVIII. O ile zostanie ustalone, iż inwestor wybudował jeden budynek (obiekt budowlany) to organ winien rozważyć jakie części wyodrębniono w tym obiekcie budowlanym, czy odpowiadają one różnym kategoriom, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy jego części jeżeli tak, to karę należy wymierzyć z zastosowaniem normy wyrażonej w art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust 1 ustawy Prawo budowlane wskutek uznania, że w postępowaniu w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu organ winien rozważyć jakie części wyodrębniono w tym obiekcie budowlanym, czy odpowiadają one różnym kategoriom, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy jego części, jeżeli tak to karę należy wymierzyć przy zastosowaniu normy wyrażonej w art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez nieprawidłowe ustalenie że w sprawie organ naruszył prawo materialne które miało wpływ na wynik sprawy, w związku z przyjętą kategorią obiektu budowlanego i zastosowanym w konsekwencji do ustalenia wysokości kary współczynnikiem kategorii (k) – według załącznika do ustawy Prawo budowlane, oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie organ dopuścił się innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku dostatecznych ustaleń pozwalających na ocenę charakteru i rodzaju obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor w istocie przystąpił z naruszeniem wymogu art. 55 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie były związane ustaloną w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią obiektu, wskazał że było to jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Bowiem z dokonanych przez organy ustaleń zrealizowany obiekt którego dotyczy kara z tytułu nielegalnego użytkowania jego części, stanowi jeden obiekt (w jednej bryle) w skład którego wchodzi część magazynowa i część handlowo-biurowa. Zatem brak jest podstaw do sformułowania przez Sąd zarzutu, że organy nadzoru nie poczyniły dostatecznych ustaleń pozwalających na ocenę charakteru, rodzaju obiektu budowlanego, do którego użytkowania inwestor w istocie przystąpił. Tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutu, iż organy wbrew obowiązkom wypływającym z art., 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. nie ustaliły w tym zakresie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. W konsekwencji niesłusznym jest stanowisko Sądu który zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zgadza się również, że niewłaściwym i mylącym było posługiwanie się przez organy zamiennie nietożsamymi pojęciami " obiekt", " budynek magazynowy", "część magazynowa obiektu o funkcji magazynowej oraz handlowo biurowej" to jednak nie zmienia to faktu, że organ ustalił, iż w rzeczywistości został wybudowany jeden obiekt składający się z części magazynowej, która to część była nielegalnie użytkowana, oraz części handlowo-biurowej. Skoro wymierzona kara dotyczy części obiektu to słusznym było zastosowanie do obliczenia wysokości kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego współczynnika kategorii obiektu (k) 15 - według załącznika do ustawy to kategoria XVII - budynki handlu gastronomii i usług. W tej sytuacji powoływanie się przez organy orzekające na kategorię wskazaną w pozwoleniu na budowę, chociaż niewłaściwe, to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w decyzji tej wskazana została również kategoria XVII.

Przedstawiając argumentację na potwierdzenie błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wskazano że wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzonej na podstawie powyższego przepisu nie jest zróżnicowana w zależności od tego czy doszło do stwierdzenia użytkowania całego obiektu czy też jego części. Tak więc błędnym jest stanowisko Sądu, że w przypadku gdy w nielegalnie użytkowanym obiekcie budowlanym wyodrębniono części o różnych kategoriach, karę należy wymierzyć z zastosowaniem normy wyrażonej w art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, co należałoby rozumieć, iż kara stanowić miałaby sumę kar obliczonych dla różnych kategorii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na przyjęciu przez Sąd braku dostatecznych ustaleń organów nadzoru budowlanego pozwalających na ocenę charakteru i rodzaju obiektu budowlanego do którego nielegalnego użytkowania przystąpił inwestor, wskazać należy że sam kasator przyznaje, iż ustalając kategorię obiektu oparł się bezzasadnie na kategorii wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji kategorię obiektu organy orzekające w niniejszej sprawie powinny ustalić samodzielnie po wcześniejszym dokonaniu niezbędnych do tego ustaleń faktycznych. Dotychczasowe ustalenia organów w tym zakresie nie są wystarczające. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bardzo obszernie wskazano na nieuprawnione posługiwanie się przez organy nadzoru budowlanego nietożsamymi określeniami dotyczącymi zakończonej inwestycji, czemu także kasator nie zaprzecza. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej wskazuje to na wątpliwości tak organów jak i Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę ustalenia wysokości kary. Sąd Wojewódzki także bardzo szeroko wskazał dlaczego nie budzące wątpliwości ustalenie przedmiotu nielegalnego użytkowania – część zespołu obiektów składającego się z budynku magazynowego i budynku handlowo-biurowego czy część jednego obiektu budowlanego (budynku) ma istotny wpływ na wysokość kary. Wystarczy w tym miejscu wskazać że w sytuacji gdy obydwa budynki stanowią odrębne obiekty budowlane, także usytuowane w zabudowie zwartej, kwestię ewentualnego przystąpienia do nielegalnego użytkowania każdego z nich, bądź ich części należałoby rozpatrywać pod względem sposobu wyliczenia kary odrębnie. Skoro organy nadzoru budowlanego tak nie postąpiły, to nie ulega wątpliwości że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej a tym samym stanowiło uzasadnioną podstawę uwzględnienia skargi spółki przez Sąd. Reasumując powyższy zarzut kasacyjny nie mógł odnieść skutku.

Przechodząc do oceny zarzutu błędnej wykładni art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przywołać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego który to wskazał, że o ile zostanie ustalone iż inwestor wybudował jeden budynek, organ powinien rozważyć jakie części wyodrębniono w tym obiekcie budowlanym, czy odpowiadają one różnym kategoriom, czy przystąpiono do użytkowania całego obiektu czy jego części, jeżeli tak to organ powinien wymierzyć karę z zastosowaniem art. 59f ust. 4 prawa budowlanego. Stanowisko tego Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust 1 z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zatem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ustawodawca w cytowanym tu przepisie posługując się słowami "lub jego części" zróżnicował karę za użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres a kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1713/09 i z 8 października 2007r. sygn. akt II OSK 1159/06). Po wtóre ze zdania drugiego art. 57 ust 7 wynika, że do kary za nielegalne użytkowanie obiektu stosuje się przepisy dotyczące kar o których mowa wart. 59f ust 1, zatem nie tylko ust 1 art. 59f ale również jego ust. 2 dotyczący stawki podstawowej i ust 4 który stanowi że w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Wobec powyższego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż nawet przy przyjęciu że zrealizowana inwestycja byłaby jednym budynkiem należało ustalić charakter nielegalnie użytkowanej części tego budynku i zaliczyć ją do odpowiedniej kategorii, co w niniejszej sprawie może mieć duże znaczenie dla wysokości kary. Należy też tu wskazać, że kasator także w skardze kasacyjnej nie wyjaśniając z jakich powodów zalicza część użytkowanego nielegalnie obiektu do kategorii XVII - budynki handlu i gastronomii i usług, podczas gdy obiekty magazynowe są wprost zaliczone do kategorii XVIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, według której współczynnik wynosi 10 a nie 15 jak przyjęły organy nadzoru budowlanego. Różnica w wysokości kary przy przyjęciu współczynnika 10 lub 15, w niniejszej sprawie wynosi 50.000 zł. Konkludując także ten zarzut nie jest trafny.

Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.