Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 19/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pkt 2; art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011r. sprawy ze skargi F. I. O. w W. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. oddala skarg.


UZASADNIENIE

F. w W. złożyła w dniu [...] sierpnia 2010r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej - Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego (Instytucji Organizującej Konkurs IOK) wniosek o dofinansowanie projektu " [...] ".

Przedmiotowy projekt złożony został w odpowiedzi na konkurs otwarty nr DWF 5.4.2 5 -2010 w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 Priorytetu V – Dobre rządzenie, Działanie 5.4 – Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie 5.4.2 Rozwój dialogu obywatelskiego "Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego" Wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem [...].

W piśmie z dnia [...] września 2010 Jednostka Organizująca Konkurs poinformowała F., że złożony wniosek o dofinansowanie w wyniku oceny formalnej został odrzucony powodu niespełnienia kryteriów dostępu zawartych w dokumentacji konkursowej tj :

- Projekt może obejmować swoim działaniem tylko te powiaty, które nie zostały objęte wsparciem w ramach projektów realizowanych w konkursie nr DWF 5.4.2 2 2008 pt. "Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego" przeprowadzonym przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w 2008r.

Oceniający stwierdzili, że w pkt 1.9 wniosku- Obszar realizacji projektu formularza wpisano "cała Polska" bez wskazania powiatów, które projekt obejmuje swoim działaniem, co powoduje ,że ww. kryterium dostępu nie może zostać uznane za spełnione.

Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że do wniosku nie dołączono szeregu wymaganych i wymienionych w piśmie dokumentów finansowych dotyczących wnioskodawcy, jak również złożona dokumentacja finansowa dotycząca partnera jest niekompletna. Niemniej, jak wskazano nie zostanie do F. skierowany wniosek o uzupełnienie powyższych braków ponieważ niespełnienie wymienionego na wstępie kryterium dostępu skutkuje – zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej odrzuceniem wniosku na etapie oceny formalnej.

Zgodnie z zawartym w informacji pouczeniem F. złożyła od powyższej oceny do IOK protest, zarzucając oceniającym pominięcie istotnych kwestii dokładnie wyjaśnionych we wniosku, a mianowicie zapisu pkt 3.2. wniosku, w którym to punkcie, jak wskazała opisane zostały grupy odbiorców zdefiniowane jako społeczności szkolne z W. oraz 150 społeczności szkolnych z terenów wiejskich z całej Polski ( z wyłączeniem powiatów objętych działaniami konkursu nr DWF 5.4.2 2 2008 ).

Pismem z dnia [...] listopada 2010r. protest został przez IOK rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu swego stanowiska IOK wskazała, że w przypadku konkursów z ustalonym kryterium dostępu zawierającym ograniczenie terytorialne obszaru realizacji projektu, konieczne jest dokładne wskazanie tego obszaru. Skonstruowane w dokumentacji konkursowej kryterium dostępu obligowało wnioskodawcę do wskazania konkretnych powiatów, na obszarze których będzie realizowany projekt, już na etapie przygotowania wniosku. W przypadku zaś przedmiotowego wniosku F. nie wskazała w którymkolwiek z punktów wniosków konkretnych powiatów, które obejmie poradnictwem prawnym lub obywatelskim. Deklaracja z pkt 3.2 zdaniem IOK, w świetle Planu Działania i Dokumentacji konkursowej nie jest informacją pozwalająca na jednoznaczne ustalenie, iż przedmiotowy wniosek spełnia kryterium dostępu. W szczególności przy wpisaniu w pkt 1.9 wniosku sformułowania "cała Polska" oraz niedookreśleniu w dalszej części treści wniosku powiatów objętych poradnictwem w ramach projektu powoduje, że wniosek zawiera zapisy wewnętrznie sprzeczne.

W dniu [...] listopada 2010 r. F. złożyła odwołanie do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym), kwestionując ocenę projektu - w zakresie braku spełnienia kryterium dostępu, w rezultacie czego doszło do odrzucenia wniosku.

Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wnioskodawczyni wskazała ponadto, że zgodnie z zapisami Dokumentacji konkursowej kryterium lokalizacji projektu nie jest weryfikowane jedynie na podstawie pkt 1.9 wniosku, co jednakże zostało uczynione w przypadku przedmiotowego wniosku. Zarzuciła też niejasność informacji bowiem, jak podała, w dokumentacji konkursu nie zostało wskazane, że należy podać powiaty, które objęte zostaną wsparciem, a jedynie informację, że nie mogą być wsparte powiaty, które już otrzymały wsparcie w ramach konkursu DWF 5.4.2 2 2008.

Instytucja Zarządzająca PO KL w informacji wydanej w dniu [...] grudnia 2010r. o rozstrzygnięciu odwołania nie przychyliła się do stanowiska skarżącej, kwestionującej odrzucenie wniosku.

W opinii IZ PO KL całościowe zapisy wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu są niespójne, zawierają sprzeczne informacje i nie wskazują jednoznacznie na spełnienie kryterium dostępu. W części 1.9 wniosku projektodawca bowiem deklaruje objęcie wsparciem wszystkich powiatów na terenie kraju, zaś w części 3.2 wskazuje, że nie będą to powiaty objęte działaniami w ramach projektów wyłonionych w konkursie DWF 5.4.2. 2 2008. Zdaniem Instytucji Zarządzającej w Planie Działania na rok 2010 dla Priorytetu V i Dokumentacji konkursowej przedmiotowego konkursu zawarte zostały informacje jakich obszarów nie można objąć niniejszym projektem. Argument skarżącej, że na etapie sporządzania wniosku nie wiedziała w jakich powiatach projekt będzie realizowany nie uzasadniał wypełnienia pkt 1. 9 o treści podanej przez stronę. Wskazanie bowiem w pkt. 1.9 wniosku opcji " cała Polska" zdaniem IZ nie spełnia wymogu kryterium dostępu, gdyż starając się o dofinansowanie projektu wnioskodawcy w niniejszym konkursie powinni określić obszar realizacji projektu na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie.

Niespełnienie kryterium dostępu, które jest weryfikowane na etapie oceny formalnej, jak wskazano, skutkuje odrzuceniem wniosku. Wyczerpując dyspozycję art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz.U Nr 84 poz. 712 ), w informacji o rozstrzygnięciu odwołania zawarto pouczenie o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Powyższa informacja doręczona została F. w W. w dniu 23 grudnia 2010r.

W dniu 5 stycznia 2011 r. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania przez Ministra Rozwoju Regionalnego Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym zawarte w piśmie z [...] grudnia 2010r.

W skardze wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania zarzuciła, że wszystkie organy rozpatrujące sprawę nie dokonały należytej oceny wniosku zarzucając projektowi brak spełnienia kryterium dostępu, co w rezultacie spowodowało odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżąca ponownie podkreśliła, że błędne jest stanowisko oceniających bowiem Dokumentacja konkursowa ani Plan Działania nie wskazuje na konieczność skatalogowania – wymienienia wprost powiatów, którymi mają być objęte wnioski. W dalszej części skargi wskazano, że wnioskodawca projektu przyjął koncepcję przedmiotowego i podmiotowego wyboru instytucji objętych wsparciem opierając się na szczegółowych kryteriach potrzeb beneficjentów – rodziców i dzieci. Podmioty objęte projektem to rodzice i dzieci ze szkół podstawowych i gimnazjów, zaś przedmiotowo, szkoły wiejskie prowadzone przez stowarzyszenia rozwoju wsi. Zdaniem skarżącej cały czas w projekcie podkreślano jednak niewystępowanie szkół z powiatów objętych podobnymi działaniami z 2008r. Założenie to opisano w pkt 3.2. wniosku . Dalszym kryterium, w przypadku zgłoszenia większej liczby szkół było, jak wskazano umiejscowienie geograficzne, tak by objąć różne dzielnice i powiaty Takie założenia w ocenie skarżącej wymusiły zaznaczenie przez nią w pkt 1.9 wniosku opcji " cała Polska". Jednakże oba te zapisy należy interpretować wspólnie. Tym samym, zdaniem skarżącej zapis punktów 1.9 i 3.2 wniosku czytany łącznie nie wyklucza się, a wzajemnie uzupełnia, nie naruszając przy tym zapisów Dokumentacji konkursowej i Planu Działania na 2010r. dla Priorytetu V

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego stanowiący Instytucję Zarządzającą PO KL wniósł o jej oddalenie .

Odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał stanowisko odnośnie braku spełnienia przez wniosek kryterium dostępu, które weryfikowane jest na etapie oceny formalnej i wobec jego niespełnienia skutkuje zawsze odrzuceniem wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna

Na wstępie jednak zaznaczyć należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). W zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Pomimo pewnych wątpliwości i rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Według treści art. 5 pkt. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach polityki rozwoju (Dz.U. nr 84 poz. 712 z późn. zm.) wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu /art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy/. Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu / art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy/. Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia /art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy/.

Dla Priorytetu V PO Kapitał Ludzki – Dobre rządzenie - Działanie 5.4 Rozwój potencjału trzeciego sektora , Poddziałanie 5.4.2. Instytucją Zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego, Instytucją Wdrażającą ( Instytucją Pośredniczącą II stopnia) Minister Pracy i Polityki Społecznej - Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego i do tej instytucji zgłaszane były wnioski w określonym wyżej zakresie przedmiotowego Programu w ramach naboru w trybie konkursu otwartego nr DWF 5.4.2. 5 2010. pt. "Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego", będące następnie przedmiotem oceny.

Zgodnie z Dokumentacją Konkursową konkursu otwartego nr DWF 5.4.2 5 2010 ( wersja z 20. 04. 2010r.) procedura rozpatrywania wniosków składa się z weryfikacji formalnej i oceny merytorycznej ( pkt 4.4. Ocena formalna zaś dokonywana jest w dwóch etapach, podczas których następuje sprawdzenie czy wniosek spełnia

-ogólne kryteria formalne oraz

-kryteria dostępu.

Ocena formalna jest oceną "0-1". Zgodnie z Planem działania na rok 2010. jednym z kryteriów dostępu jest wymóg, iż

- Projekt może obejmować swoim działaniem tylko te powiaty, które nie zostały objęte wsparciem w ramach projektów realizowanych w konkursie nr DWF 5.4.2 2 2008 pt. "Tworzenie i wdrażanie programów z zakresu poradnictwa prawnego i obywatelskiego" przeprowadzonym przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w 2008r.

Zasadniczą kwestią w sprawie niniejszej jest spór co do oceny wniosku o dofinansowanie poprzez, jak twierdzi skarżąca nieuzasadnione przyjęcie (notabene na każdym etapie oceny - poczynając od oceny ekspertów, poprzez rozpoznanie protestu , a następnie odwołania od jego negatywnego wyniku), że projekt nie spełnia powyższego kryterium dostępu skoro w pkt 1.9 wniosku o dofinansowanie zaznaczyła jako obszar realizacji opcje " cała Polska", a w pkt 3.2 wniosku podała, że projekt będzie skierowany do rodziców i dzieci ze 150 szkól wiejskich z terenu Polski ( z wyłączeniem powiatów objętych działaniem konkursu DWF 5.4.2. 2 2008). Zdaniem skarżącej skoro w dokumentacji konkursowej nie ma wskazania, że weryfikacja przedmiotowego kryterium dokonywana jest jedynie w oparciu o kryterium 1.9 zapis tego punktu nie wyklucza treści punktu 3.2 wniosku gdzie wskazano grupy docelowe, które zostaną objęte wsparciem, a nawet go uzupełnia w sytuacji gdy potencjalny beneficjent nie jest w stanie sporządzając wniosek wskazać powiaty objęte działaniem.

Nie można, zdaniem Sądu przyjąć stanowiska skarżącej polegającego na tym, że złożony przez nią wniosek spełniał zakwestionowane przez oceniających sporne kryterium dostępu. Z zapisów dokumentacji konkursowej wyraźnie wynika , jaki jest przedmiot konkursu ( pkt 2.3) i jakie działania mogą uzyskać dofinansowanie ( pkt 3.3. ). Powyższe regulacje wyraźnie zastrzegają, że projekt może obejmować swoim działaniem tylko te powiaty, które nie zostały objęte wsparciem w ramach konkursu DWF 5.4.2. 2 przeprowadzonego w 2008r. Ponadto zapis pkt 4.4 Dokumentacji Konkursowej zawierający kryteria wyboru projektów zawiera listę powiatów i miast na prawach powiatu, na terenie których utworzono punkty porad prawnych obywatelskich w ramach konkursu nr DWF 5.4.2. 2 2008., zatem wskazuje jakie powiaty nie mogą zostać objęte działaniem w ramach przedmiotowego konkursu. Tym samym prawidłowo sporządzony projekt z uwzględnieniem powyższych ograniczeń może spełniać wymogi powyższego kryterium dostępu o ile zapisy wniosku pozwalają sprawdzić i jednoznacznie ustalić, że działania nim przewidziane obejmą powiaty wyłączone wsparciem ( znajdujące się na powyższej liście ). Pkt 1.9 formularza wniosku w którym potencjalny beneficjent ma określić obszar realizacji projektu zgodnie z instrukcją jego wypełniania wyraźnie wskazuje, że obszar ten należy określić z dokładnością do konkretnej gminy, powiatu lub województwa ( poprzez imienne wskazanie ). W przypadku zaś projektów realizowanych na terenie kilku gmin, powiatów lub województw należy wskazać wszystkie gminy, powiaty lub województwa na terenie których realizowany będzie projekt. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przedmiotowego konkursu brak było podstaw do wybrania jako obszar działania opcję "cała Polska". Dotyczy ona bowiem projektów realizowanych na terenie całego kraju, co w przypadku przedmiotowego konkursu było niemożliwe do zrealizowania. Projekt jak słusznie zauważa organ nie mógł być wdrażany na terenie całego kraju, a taki obszar realizacji zadeklarowała we wniosku F. Winna natomiast wymienić te powiaty ,które zamierzała objąć działaniami., tak by można było zweryfikować powyższe kryterium. Obszar realizacji projektu zgodnie z wnioskiem potencjalny beneficjent winien wskazać w pkt 1.9. zgodnie z wymogami zawartymi w instrukcji wypełniania wniosku. Fakt braku wskazania by weryfikacja przedmiotowego kryterium dokonywana była wyłącznie w oparciu o pkt 1.9 nie zwalnia wnioskującego o dofinansowanie z obowiązku jego prawidłowego wypełnienia i oceniających o weryfikację wniosku bez uwzględnienia zapisów tego punktu. W tej sytuacji brak jest podstaw do powoływania się przez skarżącą na brak w dokumentacji konkursowej wymogu wskazania konkretnych powiatów objętych projektem. Dokumentacja konkursowa wskazując na przedmiot i rodzaj działań objętych dofinansowaniem oraz jasno precyzując kryteria dostępu pozwalała na prawidłowe, zgodne z wymogami wypełnienie wniosku. Błędnego zapisu powyższego punktu nie zmienia fakt, że dodatkowy opis znalazł się w pkt 3.2 formularza wniosku odnoszącym się notabene do opisu potencjalnych grup docelowych. Ocena formalna wniosku odbywa się metodą 0-1, co wymaga dokładności i precyzji po stronie potencjalnych beneficjentów. Wszelkie zatem nieprawidłowości, niejasności i brak spójności zapisów w kwestiach, w których regulaminy nie dają możliwości dokonania poprawy uzasadniają ocenę przedmiotowego wniosku dokonaną przez instytucję oceniającą projekt w sprawie niniejszej

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro skarżąca w złożonym wniosku jako obszar realizacji projektu nie wskazała powiatów nie objętych wcześniejszym konkursem, weryfikacja kluczowego kryterium dostępu wniosku o dofinansowanie przeprowadzona na etapie weryfikacji formalnej, dokonana została prawidłowo.

W jej rezultacie zasadnie wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony. Wobec tego, że w zakresie oceny wniosku o dofinansowanie projektu nie doszło do naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U 09 Nr 84 poz. 712 ze zm. ) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.