Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 191/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 13 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga wniesiona przez T. J. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: organ odwoławczy lub KWP w Opolu) z dnia 13 stycznia 2021 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. strona wystąpiła do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: organ pierwszej instancji, KMP w [...]) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. We wniosku podniosła, że od [...] 1970 r. do [...] 1999 r. była zatrudniona w Policji, a po zwolnieniu wypłacono jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który ustalono na podstawie art. 115a ustawy o Policji. Tymczasem wskazanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. przepis art. 115a ustawy o Policji stanowiący o zastosowaniu mnożnika 1/30 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał stwierdził, że metoda obliczania ekwiwalentu zawarta w ustawie o Policji jest niekorzystna, ponieważ policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia. W przekonaniu skarżącej rozwiązaniem racjonalnym z punktu widzenia emeryta jest zastosowanie mnożnika 1/21, który zrekompensuje poniesione straty. W związku z tym skarżąca wniosła o ponowne naliczenie ekwiwalentu, z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika i wypłatę świadczenia wraz z należnymi odsetkami.

Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. KWP w Opolu poinformował stronę, że obecnie brak jest "unormowań prawnych" w zakresie ustalenia konkretnego czynnika mnożenia za dzień niewykorzystanego urlopu, dlatego rozpatrzenie wniosku nastąpi dopiero po zmianie przepisów.

Pismem z dnia 26 października 2020 r. KMP w [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), zwanej dalej ustawą zmieniającą, odmówił ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystane urlopy. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że strona podała, iż w związku z przejściem na emeryturę został jej wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o Policji (Dz. U. Nr 100, poz. 1084). Stosownie do tego przepisu wysokość należnego ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz taki sposób obliczenia ekwiwalentu został uznany przez Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - "za niezgodny z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP". W dalszej kolejności organ stwierdził, powołując się na uzasadnienie przywołanego wyroku, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, gdyż prawo do niego wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zaś jego wypłata jest czynnością materialno-techniczną. Wskazał też, że w dniu 1 października 2020 r., na mocy ww. ustawy zmieniającej, został znowelizowany art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednak według art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, stanowiącego przepis przejściowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Wskazany ostatnio przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Nie godząc się z zapadłą decyzją, skarżąca wniosła od niej odwołanie, w którym przedstawiła przebieg postępowania dotyczącego wniosku z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 75 dni, do którego nabyła prawo, przechodząc z dniem [...] 1999 r. na emeryturę policyjną. Podkreśliła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. i na jego mocy wyeliminowano "z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop". Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku wskazano na "techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu". Wywodziła, że stanowisko organu jest niezgodne z orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (przywołanym w odwołaniu), w którym przyjęto m.in., że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego trwającego w rozważanym przypadku prawie dwa lata, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Argumentowała dalej, przytaczając fragmenty orzeczeń sądowych, że ww. wyrok Trybunału przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od dnia wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Stanowisko takie prezentuje również Sąd Najwyższy, który wielokrotnie akcentował, że przepisy uznane za niekonstytucyjne nie mogą stanowić legalnej podstawy orzekania. Za niedopuszczalne uznała ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa, wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, ponieważ godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z jej art. 8 ust. 1. W ślad za stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie zauważyła nadto, że sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz uwzględnić wyrok Trybunału w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. W związku z tym stwierdziła, że ustawą zmieniającą nie można było pozbawić jej należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny komentowanego orzeczenia. Z tych wszystkich przyczyn wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, a także spowodowanie wypłacenia wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania KWP w Opolu decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: K.p.a., w związku z art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Organ odwoławczy zaznaczył, że spoczywa na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i stwierdził, że zarzuty odwołania są niezasadne. Wyjaśnił, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, iż policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Zgodnie zaś z art. 115a tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał również, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), stwierdzono, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wywodził dalej KWP w Opolu, że z dniem 1 października 2020 r., na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy zmieniającej, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Z przepisu tego wynika, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił, do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu nadanym mu tą ustawą, a także określił sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika. Według tego przepisu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do tych regulacji uznał organ odwoławczy, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej, ponieważ jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji "w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15", wskutek czego doszło do pozbawienia skarżącej należnych jej z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzuciła również organom podejmowanie takich działań, które uniemożliwiły realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy zmieniającej, z pominięciem ww. wyroku TK.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że kwestionowane decyzje są niezgodne z prawem. Na poparcie tego stanowiska powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, akcentując, że Sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 115a ustawy o Policji z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę KWP w Opolu wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie znajdują uzasadnienia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym wobec treści art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skarżącej wypłacono bowiem przed dniem 6 listopada 2018 r. należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, zaś z ww. przepisu ustawy zmieniającej wprost wynika, że przy ustalaniu prawa do przedmiotowego ekwiwalentu w odniesieniu do skarżącej należało zastosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Na wezwanie Sądu organ wyjaśnił w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2021 r., że akta osobowe skarżącej znajdują się obecnie w Sądzie Rejonowym w [...], a odnalezienie dokumentacji finansowej wymaga kwerendy w Archiwum KWP i KMP, niemniej zgodnie z danymi zawartymi w świadectwie służby z dnia [...] 1999 r. oraz w rozkazie personalnym z dnia 17 maja 1999 r., nr [...], znajdującymi się w aktach postępowania, skarżąca została zwolniona ze służby z dniem [...] 1999 r. Jednocześnie z treści świadectwa służby wynika, że skarżącej wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznym wymiarze 75 dni. Ponadto powyższe znajduje swoje potwierdzenie w argumentacji strony przytoczonej we wniosku z dnia 3 grudnia 2018 r., w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 grudnia 2020 r. oraz w skardze do WSA w Opolu z dnia 15 lutego 2021 r. Zdaniem organu, według stanu prawnego obowiązującego w dacie zwolnienia skarżącej ze służby, tj. na dzień [...] 1999 r., zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.). Regulacje zawarte w art. 115a zostały dodane przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) zmieniającej nin. ustawę z dniem 19 października 2001 r. Wobec powyższego KMP w [...] niezasadnie rozpatrzył sprawę merytorycznie, zamiast odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na brak przedmiotu sprawy i interesu prawnego wnioskodawczyni, a organ odwoławczy błędnie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu i strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (brak żądania rozpoznania sprawy na rozprawie), Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Odnotowania jeszcze wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu drugiej instancji merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy o kluczowym znaczeniu dla możliwości rozstrzygnięcia kwestii zasadności żądania skarżącej.

W związku z tym przypomnienia wymaga, że Komendant Wojewódzki Policji w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wypłaty skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wyższej wysokości. Organy obu instancji zgodnie uznały, że w przypadku skarżącej przy ustaleniu prawa do przedmiotowego ekwiwalentu - z uwagi na treść art. 9 ust. 1 przywołanej wcześniej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej w skrócie ustawą zmieniającą - stosuje się art. 115a cyt. wyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w jej brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Tymczasem, jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym m.in. rozkazu personalnego z dnia 17 maja 1999 r., świadectwa służby z dnia [...] 1999 r. oraz wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2018 r., T. J. została zwolniona ze służby z dniem [...] 1999 r. Powyższe oznacza, że skarżąca została zwolniona przed wejściem w życie przepisu art. 115a ustawy o Policji, ponieważ został on dodany do tej ustawy z dniem 19 października 2001 r. przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084). W konsekwencji błędnego ustalenia przez organy, że do zwolnienia skarżącej ze służby doszło w okresie obowiązywania art. 115a ustawy o Policji, organy wadliwie rozważały zastosowanie tego przepisu w przypadku wnioskodawczyni, co niewątpliwie świadczy również o naruszeniu zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego.

W przekonaniu Sądu stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedstawiona przez organy obu instancji ocena prawna w ogóle nie przystaje do przypadku skarżącej. Stanowisko organów wyrażone w ocenianych decyzjach odnosi się bowiem do sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariuszy Policji, którzy zostali zwolnieni ze służby po 19 października 2001 r., gdy do ustawy o Policji wprowadzony został przepis art. 115a, objęty następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który utracił moc obowiązującą - z dniem 6 listopada 2018 r. - w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie stanowił jednak, jak błędnie przyjęły organy, podstawy do wypłaty skarżącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Wskazać ponadto trzeba, że omówione wyżej zasady procedury administracyjnej powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do przeprowadzenia samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma więc na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ odwoławczy nie dostrzegł wykazanych wyżej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez brak dokonania ponownej, wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy.

W świetle powiedzianego dotychczas uprawniony jest w przekonaniu Sądu zarzut, że stan faktyczny sprawy został nieprawidłowo ustalony w kontekście żądania skarżącej o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Z kolei brak właściwych ustaleń spowodował nieuprawnione zastosowanie przez organy obu instancji art. 115a ustawy o Policji. Zaznaczyć również trzeba, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Uznać zatem trzeba, że organy orzekające w tej sprawie istotnie naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej, w tym określone w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz na skutek błędnego zastosowania art. 115a ustawy o Policji naruszyły również przepisy prawa materialnego. Natomiast stwierdzone wadliwości - z uwagi na ich charakter oraz skutki - czynią koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń i przeprowadzonej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie żądania skarżącej.