Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 888/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 277
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 58/17 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 58/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J.K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował J.K. [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...], że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wyznacza mu do dnia 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), wobec braku przedstawienia mu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy J.K. wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

J.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skierowanej przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzucił bezczynność tego organu wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy – przedstawienia mu pisemnej propozycji pełnienia służby pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi podał, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że określony w nim organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Potwierdza to także treść art. 170 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby.

W ocenie skarżącego, dokonując analizy art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zauważyć należy, iż w tym przepisie nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, gdyż należy brać pod uwagę całą wyżej wymienioną ustawę, a także ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), jak również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy Krajowej Administracji Skarbowej (wymienione w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego), wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Brak takich zapisów w powołanej ustawie rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji RP (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Interpretacja art. 170 ust. 1 w/w ustawy jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii", tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową.

Ponadto skarżący podał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że funkcjonariusze służb mundurowych dla realizacji zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami – temu mają służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio zwalniania z nich). W literaturze wskazywano także, iż ustawodawca w toku przekształceń kadrowych nie może pozbawiać funkcjonariuszy czy urzędników prawa do sądu, gdyż taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do obrony swoich racji. Powszechnie przyjmuje się, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego, sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część propozycję służby, jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), gdyż osoby te znajdowały się w takiej samej sytuacji prawnej – wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno-Skarbowej (a uprzednio jednolitej i umundurowanej Służby Celnej). Z tego powodu w procesie przekształceń Krajowej Administracji Skarbowej te osoby nie mogą być potraktowane odmiennie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Przedstawił regulację zawartą w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom określonych w nim jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju (tj. propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby).

W ocenie organu, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 K.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, analizując treść przepisów omawianej ustawy nie można po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] dopatrzyć się kompetencji czy obowiązku do wydania w powyższym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego oczekiwanego przez skarżącego. Takie działanie, jako nieoparte na przepisach prawa, prowadziłoby do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą J.K. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Wyjaśnił, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby.

Analiza regulacji przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Ustalając okoliczności związane ze stosunkiem służbowym J.K. podał, że na mocy art. 165 ust. 3 tej ustawy będąc do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej z tym dniem stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, wobec braku przedstawienia mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie przedstawiono w nim motywów, które w ocenie organu, przemawiały za tym, aby skarżącemu nie przedstawić ani propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia dalszej służby. Brak w nim było również informacji o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niego działań.

Sąd pierwszej instancji, powołując treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wyjaśnił, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:

1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63);

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, przepis art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP istnieje "organiczna więź". Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Sąd pierwszej instancji podał również treść art. 60 Konstytucji RP oraz przedstawił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK 2000/4/109.

Następnie określając materialnoprawny charakter stosunku służbowego wskazał, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, która ostatecznie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy).

Natomiast rozważenia wymaga kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu przez funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przyjęcie stanowiska organu sprowadzające się w takim "wariancie" do wykluczenia kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Z art. 170 ust. 3 w/w ustawy wynika, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. W świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, iż pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby prawo do sądu. W rozważanym przypadku podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym ustawodawca z niewiadomych dla nich przyczyn wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków należałoby uznać za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił argumentacji J.K., że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że kierownicy określonych jednostek mogą złożyć funkcjonariuszom celnym zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Także brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego.

Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić zarówno z art. 165 ust. 3, jak i z art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że J.K. z dniem 1 marca 2017 r. – będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej – stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachował ciągłość służby. Przepis art. 165 ust. 3 tej dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 w/w ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku, gdy określonemu funkcjonariuszowi nie mogła być złożona stosowna propozycja organ był obligowany do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej – jak już wcześniej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej regulacje normatywne, które uwzględnił jako wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego J.K. funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego J.K., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] będzie zobowiązany uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy – a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i dotychczasowym przebiegiem służby J.K. zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego, poprzez wydanie stosownej decyzji.

W związku z tym podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia J.K. propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 w/w ustawy.

Jednocześnie Sąd ten wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Podał, iż aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Orzekając jak w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ich konstytucyjności. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby/pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje go do wydania takiego rozstrzygnięcia,

d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

e) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącego w skardze.

Odnosząc się do przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 170 ust. 3 w/w ustawy stwierdził, że jest ona błędna. Powołując treść tego przepisu wskazał, że nie istnieje potrzeba potwierdzania przez organ stanu prawnego, gdyż wynika on wprost z ustawy. W świetle art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przedmiotowa ustawa przewiduje szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Wykładnia przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Natomiast nie wynika ona z ich literalnego brzmienia, czy też z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw kontroli sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie podstawy do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie stanowi "zwolnienie ze służby" (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływała, jak również w sytuacji, gdyby w stosunku do J.K. miał miejsce jeden z przypadków określonych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera przypadku skarżącego.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, gdyż to nie organ Krajowej Administracji Skarbowej, w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], wygasza stosunek służbowy. Stosunek ten wygasa z mocy prawa wskutek spełnienia się przesłanek ustawowych wygaśnięcia. Skoro stosunek służbowy J.K. wygasł z mocy prawa, to organ nie był uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia administracyjnego. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem błędnie przyjęto, że w sprawie toczyło się postępowania administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie odnoszą się do podobnie ukształtowanych regulacji prawnych jak te, które są przedmiotem sporu oraz interpretacji w przedmiotowej sprawie.

Przepisy regulujące powstanie Krajowej Administracji Skarbowej są natomiast zbliżone do przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 z 1998 r., poz. 872 ), które także wprowadzały instytucję ustania stosunku pracy, poprzez jego wygaśnięcie z mocy prawa w oznaczonej dacie. Konstytucyjność przepisów tej ustawy została poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku potwierdzają prawidłowość działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. na rozprawie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie J.K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Gdańsku polegającą na nieprzedstawieniu mu w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez niego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J.K.

Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącego jako skargi na bezczynność organu polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego traktowanego jako zwolnienie ze służby, wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni obu powołanych wyżej przepisów. Przeprowadzając analizę tych przepisów stwierdził, iż z treści pierwszego z nich wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 (mającym zastosowanie do J.K.), a więc m.in. w stosunku do funkcjonariusza, któremu do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (art. 165 ust. 7 tej ustawy), następowało wygaśnięcie stosunku służbowego, które ustawodawca traktuje jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 powołanej ustawy). Nakazuje zatem konsekwencję zachowania organu polegającą na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 w/w ustawy, z zastosowaniem podanych w nim kryteriów, w następstwie którego nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznawać jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 w/w ustawy). W istocie oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca, poprzez regulację określoną w art. 170 ust. 3 omawianej ustawy, skutki prawne wygaśnięcia stosunku służbowego zrównuje ze zwolnieniem ze służby.

Sąd trafnie zauważył, iż ustawodawca w art. 276 ust. 2-3 ustawy o KAS wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. W sposób uprawniony przyjął, że w tej sprawie organ (w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]) jest zobligowany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego J.K..

Jak wyżej podano, dla organu podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a w ujęciu procesowym art. 276 ust. 5 ustawy o KAS w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS jest chybiony. Dotyczy on bowiem zagadnienia, które nie było przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Jak na wstępie wskazano, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał modyfikacji żądania J.K. w ten sposób, iż przyjął, że skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. W związku z powyższym, w tej sprawie, nie rozważał zagadnienia bezczynności organu polegającej na nieprzedstawieniu J.K. w określonym terminie propozycji pełnienia służby, w tym kwestii właściwości sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J.K., nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ustawodawca w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS enumeratywnie wymienił sprawy ze stosunku służbowego, które podlegają kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przypadki, w których te sprawy są rozstrzygane w formie decyzji określają przepisy ustawy o KAS, w sprawie zwolnienia ze służby – art. 179 i art. 180, w których brak jest regulacji, o której mowa w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jednocześnie art. 170 ust. 3 w/w ustawy nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS. Nie oznacza to jednak, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionego funkcjonariusza. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi na bezczynność w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego J.K., było prawidłowe.

Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zajście określonego zdarzenia – w tej sprawie polegającego na wygaśnięciu stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia J.K. propozycji dalszego pełnienia służby traktowanego jako zwolnienie ze służby.

Odnosząc się do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypomnieć należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, nie może nakazać wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Ewentualne wskazania w tym przedmiocie nie są wiążące (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że zawarcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) wskazań dla organu co do dalszego postępowania, obejmujących rozważanie możliwości wydania w sprawie dotyczącej stosunku służbowego J.K. różnego rodzaju decyzji – w tym decyzji ustalającej warunki służby (złożenia propozycji pełnienia służby), było nieprawidłowe. Zakwestionowanie tego uchybienia nie było jednak możliwe, gdyż podane w skardze kasacyjnej, jako naruszone, przepisy postępowania tej kwestii nie dotyczyły.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Skarżący kasacyjnie naruszenie tego przepisu upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone decyzją administracyjną, mimo iż przedmiotowego postępowania nie prowadzono. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Wyjaśnić należy, iż orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi w przypadkach, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę na bezczynność organu, uwzględniając stan faktyczny i prawny oceniał jedynie, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał w określonym ustawowo terminie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego J.K., do wydania której, w świetle przepisów prawa, był zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku kwestia prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego nie była rozważana.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.