Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1100/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 3, art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. "M." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1736/10 w sprawie ze skargi K. K. "M." Spółki z o.o. w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. "M." Spółki z o.o. w P. na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1736/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę K. K. M. sp. z o.o. z/s w P. (dalej: Kopalnia) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ustalającą podwyższenie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. Marszałek [...] ustalił dla Kopalni podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 224.793,60 zł za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji ze złoża J., gmina O. W podstawie prawnej decyzji organ koncesyjny wskazał art. 85a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) dalej: p.g.g. oraz art. 104 k.p.a. Wskazał również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. Nr 215, poz. 1357). Wydanie decyzji poprzedzone zostało postępowaniem, w trakcie którego przeprowadzono postępowanie kontrolne przez organ koncesyjny i na tej podstawie sporządzono protokół terenowej kontroli złoża. W tym postępowaniu przedstawiono operat ewidencyjny nr 7 odnoszący się do zmian w zasobie złoża piasku ze żwirem J. za lata 2003-2009 na dzień 24 października 2009 r. Na podstawie tych dokumentów ustalono, że Kopalnia w okresie 6 lat wydobyła poza granicami obszaru górniczego 5.854 tony kruszywa. Przyjmując te dane jako podstawę wyliczenia opłaty organ koncesyjny ustalił podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 224.793,60 zł.

Wysokość opłaty zakwestionowała Kopalnia. W odwołaniu do Ministra Środowiska podniosła wadliwość ustaleń poczynionych przez organ koncesyjny, zwłaszcza niewykazanie, że wydobycie 5.854 ton kruszyna nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji, a tylko tak ocenione wykroczenie poza warunki koncesji daje podstawę do wyliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu koncesyjnego w zakresie oceny charakteru naruszenia warunków koncesji. Wskazał, że strona odwołująca nie kwestionuje ustaleń faktycznych związanych z wydobyciem kopaliny. Podkreślił, że przepisy prawa, zwłaszcza art. 22 pkt 2 p.g.g. i art. 25 ust. 1 p.g.g., jednoznacznie określają zakres uprawnień wynikających z koncesji, odnosząc je do granic obszaru i terenu górniczego. Naruszenie tych warunków jeżeli jest oczywiste, wyraźne i bezsporne musi być uznane za rażące odstępstwo od zasad wykonywania koncesji. Z takim naruszeniem działała Kopalnia, zatem przyjęcie przez organ koncesyjny, że wydobywała kruszywo z rażącym naruszeniem koncesji i określenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej nie narusza przepisów prawa.

Na decyzję Ministra Środowiska skargę złożyła Kopalnia, żądając jej uchylenia oraz poprzedzającej decyzji Marszałka Województwa [...], a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Skarżąca podkreśliła, że art. 85a ust. 1 p.g.g. nie wskazuje żadnych dodatkowych przesłanek pozwalających kwalifikować charakter naruszenia warunków koncesji. Przepis wskazując, że podstawą naliczenia podwyższonej opłaty ma być rażące wykonywanie warunków koncesji, zmusza organy do wykazania takiego charakteru naruszenia. Brak jednoznacznego odniesienia się do charakteru naruszenia nie daje podstaw do stosowania art. 85a ust. 1 p.g.g., zwłaszcza że w doktrynie przyjmuje się dla rażącego naruszenia konieczność wykazania związku między tym naruszeniem a społeczno-gospodarczymi skutkami takiego działania. W ocenie strony skarżącej organy obu instancji takiego związku nie wykazały, zatem błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, art. 85a ust. 1 p.g.g., co powinno skutkować uchyleniem decyzji. Za takim rozstrzygnięciem przemawia także to, że w realiach sprawy działanie Kopalni nie było wyjątkowe, świadome, bezsporne i oczywiste, a wynikało z nieprecyzyjnego wyznaczenia granic terenu górniczego.

WSA w W. oddalając skargę Kopalni stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym nie budzi wątpliwości. Nie jest kwestionowany przez skarżącą fakt wydobycia kopaliny poza granicami wynikającymi z koncesji w ilości 5.854 tony. Strona skarżąca kwestionowała tylko sposób wykładni art. 85a ust. 1 p.g.g. i zastosowanie tego przepisu w sytuacji ustalonej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu takie stanowisko jest nietrafne. Przepisy prawa określają jakie rodzaje działalności gospodarczej wymagają koncesji. Do nich należy wydobywanie kopalin, o czym stanowi art. 15 ust. 4 pkt 2 p.g.g. Koncesja stosownie do treści art. 25 ust. 1 p.g.g. wyznacza granice obszaru i terenu górniczego. Wyznaczenie obszaru górniczego następuje na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża, co wynika z art. 51 ust. 3 p.g.g. Odstąpienie przez przedsiębiorcę od warunków wynikających z koncesji a znajdujących oparcie w przepisach prawa, przy braku okoliczności usprawiedliwiających takie działanie musi być kwalifikowane jako rażące odstąpienie od warunków wykonywania koncesji. Stanowisko takie zaprezentowały organy obu instancji. W ocenie WSA w W. pogląd ten odpowiada prawu, zatem skarga Kopalni nie mogła być uwzględniona.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. złożyła Kopalnia. Zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając temu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, przez przyjęcie, że Kopalnia wydobyła 5.854 tony kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co skutkowało ustaleniem podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w wysokości 224.793,60 zł,

2) naruszenie prawa procesowego. "mianowicie 11" poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w wyroku podstaw uznania działań Kopalni za rażące naruszenie warunków koncesji.

Z tych powodów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie odpowiednich przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził występowania przesłanek nieważności. Z tego powodu rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów procesowych nie może być uwzględniony, gdyż nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie kasacyjne przed NSA jest postępowaniem sformalizowany. Skutkiem tego poprawność sformułowania zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wskazania podstawy prawnej, a więc zasadniczo powołania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kasator takiej podstawy skargi nie powołuje. Ten brak nie musiałby prowadzić do jej nieskuteczności o ile byłyby wskazane przepisy procesowe, które naruszył WSA w W. Niewskazanie tych przepisów nie daje możliwości kontroli skarżonego wyroku w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że powołanie takiej podstawy skargi kasacyjnej wymaga wskazania nie tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale powiązania tego przepisu z naruszeniami przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, w ramach którego WSA w W. dokonał błędnej oceny działań organu, a co za tym idzie, określenie jakie przepisy organ swoim postępowaniem naruszył (w tym przypadku k.p.a.). Dopiero tak zbudowana podstawa kasacyjna daje NSA możliwość oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wpływu tego naruszenia na sposób rozstrzygnięcia przyjęty w skarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie kasator nie tylko nie wskazał w podstawie prawnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ale nie określił także przepisów postępowania gdyż zawarł w skardze zwrot "naruszenie prawa procesowego, a mianowicie 11". Tak zbudowany zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być uznany za nieskuteczny.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego. Kasator kwestionuje przyjęty przez WSA w W. sposób wykładni art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 p.g.g. polegający na przyjęciu, że wydobycie kopaliny nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji, ale stawia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu. Strona skarżąca podkreśla, że z treści przepisu nie wynika, by każde naruszenie koncesji prowadziło do podwyższenia opłaty eksploatacyjnej. Taki skutek może być związany tylko z rażącym naruszeniem, a z takim w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Dla strony skarżącej nie do przyjęcia jest stanowisko WSA w W., które zakłada, że do uznania wykonywania koncesji z rażącym naruszeniem jej warunków wystarcza ustalenie w sposób oczywisty i bezsporny naruszenia granic obszaru i terenu wynikającego z koncesji. Takie działanie w ocenie kasatora, może co najwyżej potwierdzać fakt naruszenia warunków koncesji, ale nie pozwala kwalifikować takiego naruszenia jako rażącego.

| Stanowisko to jest nietrafne. Słusznie WSA w W. wskazał, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest |

|koncesja. Ona rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować |

|swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być |

|taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. Wniosek taki jest zasadny, gdyż wynika z treści przepisów regulujących działalność |

|koncesyjną w zakresie eksploatacji kopalin. Na te regulacje zwraca uwagę WSA w W. w uzasadnieniu wyroku odsyłając do stosownych unormowań |

|prawnych: art. 51 ust. 3, art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 p.g.g., związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie|

|eksploatacji kopalin. W ocenie NSA trafne jest stanowisko, zgodnie z którym wydobycie kopalin poza granicami obszaru górniczego jest |

|wykonywaniem koncesji w sposób rażący, bo wiąże się z prowadzeniem działalności w obszarze, w którym przedsiębiorcy nie przysługuje |

|uprawnienie. |

| Konkludując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 p.g.g. polegający na błędnym zastosowaniu |

|tego przepisu mógłby zostać postawiony tylko wtedy, gdyby WSA w W. kontrolując orzeczenia organów administracji przyjął, że ten przepis w |

|ustalonym w sprawie stanie faktyczny nie miał zastosowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazany przepis organy zastosowały prawidłowo.|

|W ocenie NSA ten pogląd jest trafny, gdyż w ustalonym stanie faktycznym była podstawa do przyjęcia tej regulacji jako przesłanki orzekania, |

|co w konsekwencji pozwala stwierdzić, że przy zastosowaniu tego przepisu poprawnie wyłożono pojęcie rażącego naruszenia warunków koncesji. |

| O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt.1 p.p.s.a.. |

| Z tych względów NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. |