Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 803/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/18 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. sp. z o.o. (inwestor) pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku handlowego hipermarketu [...] na lokal handlowy sieci sklepów J., na terenie przy ul. [...], na działce ew. nr [...], z obrębu [...] w W..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka – Z. sp. z o.o., argumentując, że w związku z odstąpieniem przez skarżącą Spółkę, właściciela działki nr [...], od umowy odpłatnego użytkowania, inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o wydanie ww. nieruchomości.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie czy inwestor posiada prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Jednak nie została wyjaśniona ważność ww. umowy. Ponadto postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, które z robót budowlanych objęte przedmiotową inwestycją podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Wskazał, że inwestycja ta nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie dotyczyła zagospodarowania terenu. Nie było też w sprawie obowiązku badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie wpływa na zmianę wymagań z zakresu ochrony środowiska, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. Realizacja omawianego powyżej otworu drzwiowego nie spowoduje naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Do projektu budowlanego została dołączona, zgodnie z § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia, ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów budynku.

Ponadto organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując jako jego podstawę stosunek zobowiązaniowy. Oczywiście możliwe jest zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść prawa. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne.

Wojewoda, badając środek dowodowy, jakim jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględnił zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która stanowi kluczową zasadę ustroju ksiąg wieczystych, która chroni nabywców nieruchomości działających w zaufaniu do treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. W tej zaś sprawie z treści Księgi Wieczystej dotyczącej ww. działki wynikało, że inwestorowi przysługiwało prawo odpłatnego użytkowania prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli. W ocenie Wojewody, kwestie podnoszone przez skarżącą Spółkę, dotyczące ważności oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy, formy prawnej umowy zawartej pomiędzy skarżącym, a inwestorem, kwestie następstwa prawnego po pierwotnych stronach umowy, czy też wniesionego pozwu o wydanie nieruchomości są zagadnieniami z zakresu prawa cywilnego. Organu administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do orzekania w kwestiach cywilistycznych w zastępstwie za sądy powszechne. Z uwagi na fakt, że postępowanie o wydanie nieruchomości składającej się m.in. z ww. działki nie zostało prawomocnie zakończone na dzień wydawania niniejszej decyzji, Wojewoda miał prawny obowiązek oceny dostępnego materiału dowodowego.

W ocenie Wojewody, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalały przyjąć tezę o prawdziwości złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawdziwości informacji wynikających z tych dokumentów, popartych zapisem w księdze wieczystej, nie mogło podważyć złożenie przez skarżącą Spółkę, oświadczenia o wypowiedzeniu umowy, czy też – wniesienie pozwu o wydanie nieruchomości składającej się m.in. z ww. działki. Powyższe czynności skarżącego pozostają odrębnym postępowaniem od trybu ustalania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki zatem nie zostanie usunięte ograniczone prawo rzeczowe na rzecz inwestora z księgi wieczystej lub nie zostaną usunięte domniemane niezgodności między księgą wieczystą, a rzeczywistym stanem prawnym w stosownym trybie, wiążąca pozostaje treść dokonanych w niej wpisów. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do wyprowadzenia tezy o dokonaniu przez organ stopnia podstawowego nieprawidłowej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego brak było uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Powyższe unormowanie w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2017 r. poz. 1007) stanowi o domniemaniu, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Wojewoda, mając na względzie powyższe oraz treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skonstatował, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów i o wstrzymanie wykonania decyzji i o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", z uwagi na postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zainicjowane skargą na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], o uchyleniu postanowienia Wojewody o zawieszeniu postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – inwestora również wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając swoją argumentację prawną i faktyczną.

Wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy [...] oddalił powództwo skarżącej Spółki o wydanie nieruchomości, wytoczone przeciwko inwestorowi.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 856/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tego względu, że Wojewoda orzekł już merytorycznie w sprawie, która to decyzja aktualnie jest przedmiotem oceny Sądu.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1035/18, oddalając skargę, wskazał, że zarówno w dacie składania wniosku, udzielenia pozwolenia na budowę i orzekania przez Sąd inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie sporne stało się, czy wobec złożenia przez skarżącą Spółkę w dniu 26 sierpnia 2015 r. oświadczenia o wypowiedzeniu wszelkich umów, na podstawie których inwestor mógł z nieruchomości korzystać, a następnie czy – wobec wystąpienia przez skarżącą Spółkę do sądu powszechnego ze skargą windykacyjną w trybie art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego – inwestor posiadał na dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane.

W ocenie Sądu, samo powstanie sporu o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy użytkownikiem wieczystym, a użytkownikiem nieruchomości co do tego, czy zawarta przez nich umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wywiera skutki prawne po jej ewentualnym "wypowiedzeniu" nie może podlegać ocenie prawnej organów administracji publicznej i sądu administracyjnego. Ponadto Sąd, po zestawieniu przesłanek zawieszenia postępowania z charakterem zawisłej przed sądem powszechnym sprawy i z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występują żadne rzeczywiste przyczyny prawne uzasadniające odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., II FSK 1849/15; postanowienie NSA z 26 marca 2015 r., II FSK 2969/14).

Swoją ocenę Sąd oparł na przedstawieniu istoty "użytkowania" oraz roszczenia windykacyjnego. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że zawisłość sporu windykacyjnego nie stanowiła przyczyny obligującej organ (lub sąd administracyjny) do zawieszenia postępowania z zakresu prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 939/17; wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2018 r., II SA/Gl 927/17; wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Lu 511/17). Nie jest to dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym bardziej, że wyrok w takiej sprawie wiąże od chwili uprawomocnienia się, a nie ma mocy wstecznej. W tym też zakresie Sąd powołał się na pogląd zawarty w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 419/17, wyjaśniający na czym polega pojęcie "zagadnienia wstępnego". Jeżeli więc, w chwili orzekania, możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji, to stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Podobnie rzecz się ma z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania sądowego przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może (a więc nie obligatoryjnie) zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Przy czym, uznanie przewidziane w ww. przepisie nie może mieć dowolnego charakteru. Nadto sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i zasady szybkości postępowania (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., I OSK 689/16). Tym niemniej wskazywana przez skarżącą Spółkę zawisłość sprawy przed tut. Sądem ze skargi Spółki na ww. postanowienie GINB ustała wobec umorzenia postępowania przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 856/18.

Sąd I instancji wziął też pod uwagę, że wyrokiem z dnia [...] maja 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Sąd Okręgowy [...] oddalił opisywane w skardze powództwo Spółki o wydanie nieruchomości, wytoczone przeciwko inwestorowi. Wprawdzie Sąd nie dysponował informacją o tym, czy ww. wyrok Sądu Okręgowego jest prawomocny, tym niemniej stwierdził, że, po pierwsze, skarżąca nie wykazała, że skutecznie prawnie wniosła apelację, a po drugie – właśnie z uwagi na powyżej omówiony charakter i przedmiot postępowania ze skargi windykacyjnej – fakt taki nie ma znaczenia dla możliwości rozpoznania sprawy przez tut. Sąd.

Sąd brał też pod rozwagę, że jeżeli skarżąca Spółka będzie w stanie w sposób obiektywny i jednoznaczny prawnie (np. powołując się na stosowne ustalenie, wynikające z wyroku sądu powszechnego) wykazać, że inwestorowi nie przysługiwał żaden tytuł prawny do władania przedmiotowym gruntem, z którego wywodziła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to skarżącej przysługiwać może co do zasady prawo do żądania kontroli w trybie nadzwyczajnym wydanej decyzji administracyjnej.

Z przyczyn opisanych powyżej Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organ II instancji (jak również organ I instancji) należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo dokonały oceny dowodów. Nie sposób też uznać, że Wojewoda dokonał dowolnej ich oceny; ocena organu wynikała z przepisów prawa powołanych przez ten organ i była prawidłowa.

Sąd nie podzielił też poglądu skarżącej Spółki, jakoby organ błędnie wywodził skutki prawne z faktu ujawnienia w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości rzeczowego prawa ograniczonego – użytkowania, choć rzeczywiście, organ używając nazw prawnych myli zasadę jawności ksiąg wieczystych z rękojmią jej wiary publicznej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916), zwanej dalej "u.k.w.h.", domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Prawdą jest twierdzenie skarżącej, że dopuszczalne jest wzruszenie tego domniemania. Wzruszenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. może nastąpić wyłącznie poprzez udowodnienie, że dokonany wpis w księdze wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym (wbrew dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy). Dowód taki przeprowadzony być może albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.), albo w każdym innym postępowaniu – ale jako przesłanka rozstrzygnięcia (wyrok SN z 17 czerwca 1960 r., 3 CR 328/60, OSPiKA 6/61, pos. 162). Jednak jak słusznie stwierdził SN w wyroku z 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00 (niepubl.) "Warunkiem sine qua non skutecznego wystąpienia przeciwko wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem. Interes prawny jako konstrukcja prawa cywilnego materialnego z natury rzeczy właściwy jest tylko podmiotom wwiązanym w stosunki cywilne materialnoprawne (...)". Jak wynika z powyższego, wzruszenie domniemania z art. 3 u.k.w.h. możliwe jest wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie – jak wynika ze skargi – w każdym postępowaniu, a więc także i administracyjnym. Ponadto, jak przyjęte jest w doktrynie "jest niedopuszczalne wzięcie przez sąd pod rozwagę z urzędu zarzutu niezgodności wpisu w księdze wieczystej, zmierzającego do obalenia domniemania przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h." – tak St. Rudnicki [w:] Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, Lexis Nexis wyd. 6 s. 38).

Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania o kwestiach z zakresu prawa cywilnego, a taką sprawą jest właśnie kwestia wzruszania praesumptio iuris tantum. Wynika to z art. 234 K.p.c., zgodnie z którym domniemania ustanowione przez prawo (domniemania prawne) wiążą sąd; mogą być jednak obalone, ilekroć ustawa tego nie wyłącza. W takim jednakże zakresie obalenie domniemania co do poprawności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości (a więc także prawa użytkowania) jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. i podlega wyłącznej kognicji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Wyłącznie bowiem w postępowaniu cywilnym – zgodnie z art. 6 K.c. w zw. z art. 232 K.p.c. – można udowadniać fakty tworzące prawo cywilne materialne (por. też np. wyrok SN z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05).

Dlatego też słusznie organ odwoławczy uznał, że w dniu orzekania każdy organ administracji publicznej jest związany istniejącą (a więc niewzruszoną) w tym dniu jawnością materialną księgi wieczystej i wynikającym z niej domniemaniem prawnym z art. 3 ust. 1 u.k.w.h.

Skoro, jak wynika z ww. oceny prawnej Sądu, inwestor posiadał i nadal posiada tytuł prawny do władania nieruchomością w postaci rzeczowego prawa ograniczonego – użytkowania, z którego wywodzi prawo do jej dysponowania na cele budowlane, to organy w żaden sposób nie naruszyły również art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody w całości; ewentualnie, uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję Wojewody, mimo że ta wydana została z naruszeniem:

a) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które polegało na tym, że Wojewoda nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, co doprowadziło do utrzymania w mocy pozwolenia na budowę wydanego pomimo tego, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które polegało na tym, że Wojewoda dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, pomijając istotne okoliczności faktyczne, tj. zawisłość sporu sądowego pomiędzy skarżącym i inwestorem co do posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i w rezultacie błędnie uznał, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do utrzymania w mocy pozwolenia na budowę wydanego pomimo tego, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które polegało na tym; że organ administracji publicznej dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na wywiedzeniu faktu posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości; co doprowadziło do utrzymania w mocy pozwolenia na budowę wydanego pomimo tego; że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też prawo takie nie wynika z treści księgi wieczystej (użytkowanie w rozumieniu art. 252 K.c. nie obejmuje prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane z uwagi na zakaz ingerencji w substancję rzeczy określony w art. 267 § 1 K.c.);

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję Wojewody, mimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które polegało na tym, że Wojewoda błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy pozwolenia na budowę, podczas gdy w sprawie występowało zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania dotyczące kwestii posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji zachodziła przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie decyzji administracyjnej;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i w związku z art. 222 § 1 K.c. w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., które polegało na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję Wojewody i jej nie uchylił, stosując wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu przez WSA, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej o wydanie nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane, nie jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy o wydanie nieruchomości jest w sposób samodzielny wystarczające do obalenia domniemania wynikającego z treści księgi wieczystej i rozstrzygnięcie takie decyduje również o istnieniu prawa strony pozwanej (będącej jednocześnie inwestorem w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję Wojewody, mimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które polegało na tym, że organ błędnie utrzymał w mocy decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, pomimo tego, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 pkt 11 i art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 267 § 1 K.c., które polegało na tym, że WSA błędnie wywiódł prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa użytkowania wpisanego na rzecz inwestora do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, podczas gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przysługuje inwestorowi, a ponadto nie wynika z treści księgi wieczystej (bowiem użytkowanie w rozumieniu art. 252 K.c. nie obejmuje prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane z uwagi na zakaz ingerencji w substancję rzeczy określony w art. 267 § 1 K.c.).

W załączeniu do skargi kasacyjnej w celu dodatkowego uzasadnienia, że Uczestnik nie dysponuje skutecznym prawem do nieruchomości, której dotyczą prowadzone przez niego roboty budowlane – strona skarżąca przedłożyła w załączeniu opinie prawne:

a) ekspertyzę prof. UW dr. hab. A. B. o z dnia 21 lipca 2015 r. pod nazwą: Ekspertyza dotycząca charakteru prawnego umowy użytkowania w kontekście przeznaczenia nieruchomości pod budowę centrum handlowo-usługowego – załącznik nr 3 do niniejszej skargi kasacyjnej;

b) opinię prawną sporządzoną przez prof. dr. hab. A. K. pn. Opinia prawna dotycząca ważności umowy odpłatnego użytkowania – załącznik nr 4 do niniejszej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2021 r. skarżąca Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc dodatkowo o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy sprawy o sygn. akt [...].

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 803/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazując, że skarżąca we wniosku o zawieszenie postępowania nie wskazała, jakiej treści jest wyrok sądu apelacyjnego, od którego skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Skoro skarżąca wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną NSA przyjmuje, że jest on dla skarżącej niekorzystny, czyli zawiera rozstrzygnięcie o oddaleniu jej powództwa o wydanie nieruchomości. W postępowaniu cywilnym wyrok sądu apelacyjnego jest prawomocny (art. 363 § 1 oraz art. 367 § 1 i 2 K.p.c.). Prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 K.p.c.). Prawomocny wyrok może być zaskarżony skargą kasacyjną (art. 3981 § 1 K.p.c.). Jednakże co do zasady możliwość wniesienia skargi kasacyjnej, a nawet jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania prawomocnego wyroku (art. 388 K.p.c.).

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania T. sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowane złożeniem skargi kasacyjnej zostało wszczęte wcześniej (tj. 12 lutego 2019 r.) niż postępowanie przed Sądem Najwyższym na skutek złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] sygn. akt [...].

Na rozprawie przed NSA w dniu 5 maja 2022 r. pełnomocnicy uczestnika postępowania – T. sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczyli, że Sąd Apelacyjny [...]wyrokiem o sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Okręgowego [...] o sygn. akt [...]. Wyrok Sądu Apelacyjnego jest prawomocny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie zapatrywania, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie bazuje wyłącznie na zaistniałym sporze cywilnym co do skuteczności wypowiedzenia umowy użytkowania ww. działki oraz powództwie o wydanie nieruchomości – aktualnie już prawomocnie oddalonego (wskazywany w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] sygn. akt [...]). Na co już wskazał w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 12 stycznia 2022 r., w postępowaniu cywilnym wyrok sądu apelacyjnego jest prawomocny (art. 363 § 1 oraz art. 367 § 1 i 2 K.p.c.). Prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 K.p.c.). Prawomocny wyrok może być zaskarżony skargą kasacyjną (art. 3981 § 1 K.p.c.). Jednakże co do zasady możliwość wniesienia skargi kasacyjnej, a nawet jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania prawomocnego wyroku (art. 388 K.p.c.).

W tych warunkach skarżąca Spółka nie może już skutecznie powoływać się na powództwo, jak i okoliczność, że wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu Apelacyjnego.

Ponadto w ogólności tego rodzaju okoliczności nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że powoływany w niniejszej sprawie wpis w księdze wieczystej nie korzysta już z rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Skarżąca Spółka w tym zakresie bazuje wyłącznie na prezentowaniu własnych poglądów prawnych, które jednak nie stanowią dowodu, w oparciu o które można by stwierdzić, że wpis w księdze wieczystej nie korzysta już z rękojmi wiary ksiąg wieczystych.

Trafność oceny Sądu I instancji w omawianym zakresie wynika z tego, że w sprawie ocenę oparto na treści zawartej umowy użytkowania gruntu, wpisie do księgi wieczystej oraz tym, że skarżąca Spółka nie wykazała aby zawarta umowa przestała obowiązywać, czego potwierdzenie jest m.in. ww. wyrok Sądu Apelacyjnego, którym oddalono powództwo o wydanie przedmiotowej nieruchomości.

Jeżeli kwestie związane z podważeniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczą aspektów cywilistycznych, a na dodatek są sporne, to Sąd I instancji zasadnie wskazał, powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku o sygn. akt I CSK 63/05, że obalenie domniemania co do poprawności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości (a więc także prawa użytkowania) jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c. i podlega wyłącznej kognicji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Wyłącznie bowiem w postępowaniu cywilnym – zgodnie z art. 6 K.c. w zw. z art. 232 K.p.c. – można udowadniać fakty tworzące prawo cywilne materialne.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że można by w niniejszej sprawie dokonać stosowanej oceny, np. w przypadku gdyby skarżąca Spółka przedstawiła dowód potwierdzający, że nie istniała już podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej w odniesieniu do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Jednak takiego dowodu nie przedstawiono, bazując jedynie na własnym poglądzie co do skuteczności wypowiedzenia umowy użytkowania, czy też znaczenia umowy użytkowania. Nie wystarczy w tym zakresie oprzeć się wyłącznie na treści wpisu do księgi wieczystej, ponieważ to treść umowy decyduje o zakresie przysługującego inwestorowi uprawnienia do nieruchomości. Sama skarżąca Spółka w skardze zwykłej argumentowała, że umowa odpłatnego użytkowania w rzeczywistości nosi cechy umowy najmu. Nie jest więc to przekonujące stanowisko do podważenia istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ najem może stanowić stosunek obligacyjny uprawniający do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystko zależy od tego na co konkretnie umówiły się strony stosunku obligacyjnego.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być m.in. stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania. Ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie są natomiast uprawnione do oceny, czy treść lub cel tych stosunków sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego (art. 3531 K.c.).

W tym zakresie nie można zatem przyjąć, że Sąd I instancji wydał wyrok ze wskazywanym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, że na gruncie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie można wskazać wyraźnych przeszkód prawnych, które przemawiałyby za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. tylko w wyniku postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ocena prawidłowości wpisu w księdze wieczystej może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To jednak zależy od tego czy strona postępowania wykazała, że istnieją podstawy do podważenia prawidłowości wpisu. Należy bowiem uwzględnić istotę domniemania, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już wcześniej wyroku o sygn. akt SK 57/2003. Domniemanie z art. 3 u.k.w.h. służy celom dowodowym, a mianowicie podmiot, który powołuje się na wpis objęty domniemaniem nie musi przedstawiać w tym zakresie żadnych dodatkowych dowodów (wystarczy powołanie się na sam wpis w księdze wieczystej); zaś strona która kwestionuje stan fikcji prawnej wynikający z domniemania musi przedstawić kontrdowód, co może być ocenione z punktu widzenia domniemania prawnego w każdym postępowaniu. Oczywiście obalenie domniemania nie wywołuje zmiany treści wpisu w księdze wieczystej, ponieważ do zmiany wpisu może prowadzić jedynie powództwo w trybie art. 10 u.k.w.h. Stąd uprawniony jest wniosek, że brak powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi przeszkody do obalenia domniemania w każdym innym postępowaniu, w którym oceny wymagają kwestie własnościowe. Skutki obalenia domniemania wiążące będą tylko na potrzeby tego konkretnego postępowania i tylko pomiędzy stronami tego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie prawne możliwości nie oznaczają, że sama w sobie okoliczność wypowiedzenia umowy użytkowania stanowi podstawę do podważenia wpisu. Ze swojej istoty kwestia wypowiedzenia takiej umowy jest sporna – a więc prawnie, w przypadku zaistniałego sporu pomiędzy stronami stosunku zobowiązaniowego wymaga uzyskania sądownego potwierdzenia, chyba że strony sporu porozumieją się w tej kwestii.

W niniejszej sprawie zasadniczo potwierdza to okoliczność, że pomimo wypowiedzenia umowy użytkowania prawomocnie zostało oddalone powództwo skarżącej Spółki o wydanie nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było zatem abstrahować, że inwestor uzyskał zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na podstawie ww. umowy. Późniejsze jednostronne oświadczenie niejako uchylające się od skutków wcześniejszego oświadczenia woli, nie ma znaczenia dla toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż wyrażona w umowie zgoda nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które strona może cofnąć, czy zmodyfikować.

Należy przypomnieć, że zgodnie z § 6 ww. umowy strony oznaczyły okres trwania umowy, ustalając datę końcową na 20 stycznia 2052 r. (55 lat), przy czym oddający grunt w użytkowanie zrzekł się prawa do wypowiedzenia umowy, za wyjątkiem sytuacji, w której użytkownik pozostawał będzie w zwłoce z zapłatą opłaty za użytkowanie (§ 7 pkt 1 umowy).

Skarżąca Spółka poza okolicznością wypowiedzenia umowy, nie przedstawiła żadnych innych dowodów potwierdzających, że umowa ta, także w ww. zakresie, nie obowiązywała w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, a powołanie w skardze kasacyjnej opinie prawnicze zasadniczo wpisują się w spór co do obowiązywania umowy.

Poza tym w skardze kasacyjnej wprost wskazano, że "Skarżąca nie kwestionuje, że przed wypowiedzeniem Inwestor miał prawo do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zamian za czynsz. Należy jednak wskazać, że łączący strony stosunek miał w rzeczywistości charakter umowy najmu, a ta została wypowiedziana".

Skoro brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca Spółka wiąże w okolicznościach niniejszej sprawy wyłącznie z okolicznością wypowiedzenia umowy, dlatego na aktualnym etapie postępowania nie można skutecznie zarzucić, że pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz podmiotu, który nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, o czym już wyżej była mowa.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano jaka konkretnie treść umowy użytkowania miałby wskazywać, że inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oraz – naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 i art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 267 § 1 K.c. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie w związku z okolicznością wypowiedzenia umowy nie pojawiło "zagadnienie wstępne", które wymagałoby zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co też zasadniczo trafnie w sprawie oceniono.

W tych warunkach nie zawierały usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i w związku z art. 222 § 1 K.c. w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h.; oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Za ich pomocą bowiem nie wykazano aby organ błędnie utrzymał w mocy decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, a z tego względu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie orzeczono o kosztach na rzecz uczestnika postępowania – T. sp. z o.o., do którego nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a., dlatego w tym zakresie znajduje zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.