Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 373/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 6 i 7, art. 2 pkt 114, art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3, par. 4, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) Prezydent [...] ustalił na rzecz T. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...] i [...][...],obręb [...].

Prezydent [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził, że przedmiotowe zmierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na wskazanym terenie. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu analizy urbanistycznej obejmującej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) organ gminy stwierdził, że wymogi wynikające z tego przepisu zostały spełnione, co zobowiązuje do ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J., właścicielka nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj:

– § 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w nieprawidłowy sposób oraz zamiast linii obowiązującej,

– § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie geometrii dachu w zakresie określenia ukształtowania dachu nieodpowiednio do geometrii występujących w obszarze analizowanym, z naruszeniem kontynuacji parametrów zabudowy,

– art. 7 oraz art. 8 Kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do organów administracji publicznej.

Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez błędne przyjęcie, że parametry planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i służą ochronie ładu przestrzennego oraz błędne ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy,

– art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej,

– art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p, poprzez niewystarczające uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej związanych z faktem, że teren inwestycji został objęty ochroną jako historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymagane dla ustalenia warunków zabudowy.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętych projektowaną inwestycją działek obszar analizowany, którego granice, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, powinny zostać poprowadzone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki - jednak nie mniej niż 50 m. Organ przyjął jako podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego szerokość działki nr [...] (na działce tej planowany jest budynek jednorodzinny), na odcinku równoległym do drogi publicznej (ul. [...]), wynoszącą ok. 37 m. Tym samym, granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości co najmniej 111 m od granic działek zainwestowania. W rozpatrywanej sprawie organ poprowadził granice tego obszaru w odległości od 120 m do 180 m, uwzględniając przy tym pełne geodezyjne obrysy działek. W opinii Kolegium taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego zasługuje na pełną akceptację, szczególnie z uwagi na okoliczność, że zabudowa w obszarze analizowanym, w którym występuje grunty o pierwotnie rolnym charakterze, skupiona jest przede wszystkim na tych częściach nieruchomości, które położone są przy ul. [...].

Z analizy urbanistycznej wynika, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca z uzupełniającą zabudową gospodarczą. Powyższe ustalenia wskazują na to, że planowana inwestycja koresponduje z zabudową występującą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, ustalenie parametrów zabudowy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tej ustawy.

Kolegium zaakceptowało ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą Prezydent wyznaczył w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Wyjaśniając stanowisko w tym przedmiocie Kolegium zauważyło, że zabudowa w obszarze analizowanym nie tworzy harmonijnego układu i jest zlokalizowana w zróżnicowanej relacji do drogi publicznej. Ponadto działka, na której planowana jest wnioskowana zabudowa, nie sąsiaduje bezpośrednio z drogą publiczną, w związku z czym, inwestycja realizowana będzie w tzw. drugiej linii zabudowy. Brak czytelnego wzorca urbanistycznego w obszarze analizowanym sprawia, że w pełni uzasadnione jest zastosowanie w rozpatrywanej sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Z tych samych względów Kolegium nie podziela wyrażonego przez Odwołującą się stanowiska, że sposób wyznaczenia linii zabudowy przez organ pierwszej instancji spowoduje niekontrolowane rozproszenie zabudowy i zaburzenie ładu przestrzennego dzielnicy [...]. Właśnie istniejąca rozproszona i dość chaotyczna zabudowa sąsiedztwa urbanistycznego terenu planowanej inwestycji sprawia, że nie jest możliwe określenie jednolitego wzorca, według którego mogłaby być kształtowana nowa zabudowa. Zdaniem Kolegium, nie jest także uzasadniony zarzut, że organ błędnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, zamiast linii obowiązującej. Skład orzekający Kolegium podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn.akt II OSK 1218/11, źródło: CBOSA), wedle którego "Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy". W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach urbanistycznych, szczególnie z uwagi na okoliczność, że inwestycja planowana jest w drugiej linii zabudowy, Kolegium uznało, że wyznaczenie przez organ pierwszej instancji linii zabudowy jako nieprzekraczalnej, jest uzasadnione.

Co do pozostałych parametrów projektowanej inwestycji organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni współczynnik zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 0,15, przy wartościach skrajnych wynoszących 0,02 i 0,36 (poz. 11 i poz. 5 analizy). Kolegium podkreśliło, że działki położone w obszarze analizowanym to dawne grunty rolne, niejednokrotnie o znacznych rozmiarach, co powoduje, że w przypadku zlokalizowania na nich zabudowy, współczynnik zabudowy jest na bardzo niskim poziomie. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie do 0,20, a więc nieco powyżej średniego wskaźnika wyliczonego dla obszaru analizowanego. Różnica pomiędzy średnim a planowanym współczynnikiem zabudowy nie jest jednak znacząca i nie będzie miała decydującego wpływu na ład przestrzenny. Ponadto w obszarze analizowanym występują działki o znacznie wyższym od wnioskowanego wskaźniku powierzchni zabudowy - np. działka sąsiednia nr [...], dla której współczynnik ten wynosi 0,26, a niemal tożsamy mają kolejne dwie działki również znajdujące się w pobliżu terenu inwestycji: nr [...] i nr [...] - 0,19.

Zastrzeżeń Kolegium nie budziła prawidłowość ustalenia szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi bowiem 12,0 m (przy wartościach skrajnych wynoszących 3,0 m i 28,0 m). Oznacza to, że organ mógł wyznaczyć szerokość elewacji frontowej na poziomie od 9,6 m do 14,4 m. Organ pierwszej instancji wyznaczył szerokości elewacji planowanego budynku mieszkalnego na poziomie do 17,5 m. Jakkolwiek jest to wartość wyższa od przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, to jednak sześć innych budynków w obszarze analizowanym posiada taką samą lub większą od wnioskowanej szerokość elewacji frontowej, w tym działka bezpośrednio sąsiadująca oznaczona nr [...] (22 m), należąca do Odwołującej się.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z § 7 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniosła w obszarze analizowanym 5,0 m. W zaskarżonej decyzji wartość tę wyznaczono na poziomie do 4,50 m. Identyczną wysokość w obszarze analizowanym posiada aż 7 budynków. Jednocześnie parametr ten w przypadku budynków mieszkalnych charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem: od 3,0 do 8,0 m. Wyznaczenie w tych warunkach wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie zbliżonym (niewiele niższym) do wartości średniej uznać należy za w pełni uzasadnione.

Odnośnie do wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, Kolegium wskazało na § 8 rozporządzenia planistycznego, który stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze sąsiedzkim występują budynki zarówno o dachach dwuspadowych, wielospadowych, jak i płaskich. Wysokość kalenicy budynków mieszkalnych waha się w przedziale od 5,0 do 10,0 m (przy średniej wartości 7,8 m). Dlatego uznać należy, że ustalenie przez organ pierwszej instancji dla wnioskowanego budynku mieszkalnego dachu dwuspadowego lub wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachowych 30°- 45° oraz maksymalnej wysokości kalenicy do 8,5 m (a więc niewiele wyższym niż wartość średnia) jest normatywnie i urbanistycznie uzasadnione. Nie jest w tym kontekście trafny zarzut odwołania, że w zabudowie sąsiadującej występują wyłącznie budynki z dachem płaskim. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że spośród działek sąsiednich dach płaski posiada tylko budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], należący do Odwołującej się. Natomiast budynki mieszkalne położone na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] posiadają dachy dwuspadowe.

Badając istnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - do ul. [...] - przez należącą do Inwestora działkę nr [...], bezpośrednio przylegającą do ul. [...]. Nie sposób w tych warunkach zaakceptować twierdzenia odwołania, że skoro działka nr [...] może stanowić odrębną nieruchomość, to nie może zostać uznana za dostęp do drogi publicznej a w konsekwencji organ nie udowodnił, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy zauważył, że w materiałach dowodowych sprawy zawarty jest "Wykaz właścicieli i władających" z dnia [...] września 2017 r. z którego jednoznacznie wynika, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] stanowią własność Inwestora. Obie te działki zostały objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tych warunkach należy przyjąć, że tak określony teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z przywołanego wyżej art. 2 pkt 14 ustawy nie wynika, by dostęp do drogi publicznej musiał odbywać się bezpośrednio wyłącznie z tej nieruchomości, na której planowana jest realizacja zabudowy kubaturowej. Wręcz przeciwnie, dopuszczalność zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, świadczy o tym, że obsługa ta może być zapewniona nawet przez nienależące do inwestora nieruchomości. Skoro zaś inwestor może korzystać z dostępu do terenu inwestycji, przebiegającego przez cudze nieruchomości, to a fortiori może korzystać w tym celu z własnej nieruchomości.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że zamierzenie spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wynika to z pisma [...] S.A. z dnia [...] marca 2017 r., pisma [...] Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2017 r., pisma [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2017 r., pisma [...] we [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Teren inwestycji nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Składają się na niego grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "RIVa", oznaczającym grunty rolne IV klasy. Stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że skoro działki potencjalnego zainwestowania położone są w granicach administracyjnych miasta [...], to nie dotyczy ich wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna, zdaniem Kolegium, z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego został uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.), Marszałkiem Województwa [...] - [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.). Wszystkie organy uzgodnieniowe dokonały uzgodnienia projektu decyzji w trybie w art. 53 ust. 5 ustawy, tzw. "uzgodnienie milczące".

Reasumując, Kolegium uznało, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, co wynika z akt sprawy

Działki sąsiadujące z terenem inwestycji, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skoro zatem wszystkie przesłanki normatywne dla uzyskania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej zostały spełnione brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom.

Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył rodzaj zabudowy, jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś funkcję - jako mieszkaniową. Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. W ocenie Kolegium, warunki odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób właściwy dla postępowania lokalizacyjnego chronią interesy wszystkich stron postępowania. Także sprecyzowane wymogi komunikacyjne odpowiadają ustaleniom faktycznym i prawnym. Zastrzeżeń Kolegium nie budzi również zawarty w badanej decyzji wymóg zapewniania dwóch miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny, co powinno zaspokoić potrzeby planowanej inwestycji w tym zakresie.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Wprawdzie organ, w wyniku omyłki, przy doręczaniu decyzji pominął jedną z nowych Stron postępowania (w toku postępowania doszło do zmian właścicielskich), to jednak niezwłocznie po stwierdzeniu tej okoliczności sanował to uchybienie i doręczył decyzję Stronie.

Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując dalej zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu niewystarczającego uwzględnienia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Kolegium wyjaśniło, że ujęcie terenu planowanej inwestycji w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] rodzi - stosownie do art. 53 w ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. u.p.z.p. - konieczność uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zauważając, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji został uzgodniony z Wojewódzkim [...] Konserwatorem Zabytków we [...] organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 639/15, źródło: CBOSA). Skoro zatem wyspecjalizowany organ, jakim jest Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków we [...], dokonał uzgodnienia przedstawionego mu przez organ pierwszej instancji projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, to organ lokalizacyjny nie ma następnie kompetencji do kwestionowania stanowiska organu uzgodnieniowego i dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w tym zakresie niepodjęcie wszystkich czynności dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

-naruszenie art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji istnienia podstaw do jej uchylenia;

– § 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretacje pojęcia linii zabudowy, a co za tym idzie uznanie, wbrew wykładni językowej, że sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" oraz "linia obowiązująca" są ze sobą tożsame; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez nieuzasadnione podtrzymanie stanowiska organu I instancji w zakresie błędnego przyjęcia, że parametry planowanego przedsięwzięcia zachowują zasadę dobrego sąsiedztwa i służą ochronie ładu przestrzennego oraz błędne ustalenia w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy,

– art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p w związku z art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione podtrzymanie stanowiska organu I instancji, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej,

– art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p, poprzez niewystarczające uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej związanych z faktem, że teren inwestycji został objęty ochroną jako historyczny układ urbanistyczny dawnej wsi [...].

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, zaznaczono, że teren inwestycji, jako układ urbanistyczny dawnej wsi [...] znajduje się w gminnej ewidencji zabytków i podlega reżimowi konserwatorskiemu. Wbrew opinii organu II instancji, sam brak opinii konserwatora zabytków nie wystarczy do bezsprzecznego uznania, że planowana inwestycja - a co za tym idzie decyzja organu I instancji - czyni zadość warunkom ochrony zabytków. Zdaniem skarżącej, niezajęcie stanowiska przez konserwatora zabytków lub nieuzyskanie pozytywnej opinii tego organu pozwalającej na niezachowanie historycznego ładu przestrzennego, pozbawia ochrony zabytkowy układ urbanistyczny dawnej wsi [...]. Z uwagi na charakter przepisów i ważkość celów jakie ustawodawca chciał osiągnąć poprzez zagwarantowanie ochrony władz publicznych nad zabytkami, wymagania dotyczące ochrony urbanistycznego przedmiotowego terenu powinny być uwzględnione przez organ przed interesami ubiegającego się o warunki zabudowy. W ocenie strony skarżącej organ II instancji nie uwzględnił tych okoliczności mimo, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera szereg odstępstw od zasady zachowania historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Autor skargi wskazał także, że Kolegium nie rozważyło argumentu o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji oględzin analizowanego terenu. Brak takich oględzin wskazuje na naruszenie art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. Dokonanie jakichkolwiek ustaleń w sprawie terenu o historycznym charakterze bez wnikliwego zapoznania się z faktycznie istniejącą zabudową, nie może bowiem być uznane za prawidłowe. Organ II instancji nie zważył na przedmiotową argumentację i nie wezwał Prezydenta do złożenia pisemnych wyjaśnień w tym zakresie, celem późniejszego zastosowania jako środka dowodowego w sprawie. W związku z powyższym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Argumentując zarzut naruszenia przepisów regulujących wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, strona skarżąca stwierdziła, że naruszenia tego dopuścił się organ I jak i organ II instancji. Prezydent nie wyznaczył linii obowiązującej o której mowa w przywołanym przez niego przepisie § 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia gdyż, wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy o której przepis ten nie stanowi. Skarżąca zwróciła uwagę, że w urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Wobec powyższych rozbieżności w rozumieniu obu pojęć, skarżąca zaznaczyła, że organ I instancji nie wykazał dlaczego w toku przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, błędnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy. Nadto w myśl przepisów powołanego wyżej rozporządzenia oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt. II SA/Po 786/12), parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, ust. 2 i ust.3 rozporządzenia, tj. poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, że może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a, a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W decyzji organu I instancji takowe uzasadnienie nie zostało zawarte, co zupełnie pominął organ odwoławczy i nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącą obowiązku należytego uzasadnienia przez organ I instancji ww. odstąpienia.

Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy, skarżąca wskazała, że granica frontowa analizowanej działki nr [...] jest usytuowana w odległości od 40,75 m do 54,5 m od granicy działki drogowej nr [...] podczas, gdy najbardziej wycofana ściana tylna budynku mieszkalnego w obszarze o promieniu 100 m znajduje się w odległości 61,39 m od granicy działki drogowej [...]. Oznacza to, że przekroczenie linii zabudowy już istniejącej będzie znaczne. Mając na względzie sposób usytuowania linii zabudowy określony w decyzji organu I instancji skarżąca stwierdziła, że dojdzie do niekontrolowanego rozproszenia zabudowy i zaburzenia prawnie chronionego ładu przestrzennego dzielnicy [...], co w jej ocenie uznać należy za dalece niedopuszczalne z uwagi na szczególne walory historyczne oraz estetyczne wsi.

Zdaniem pełnomocnika strony organ II instancji podtrzymując decyzję organu I instancji, dokonał błędnej interpretacji pojęcia linii zabudowy uznając - wbrew wykładni językowej - że sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" oraz "linia obowiązująca" są ze sobą tożsame. Zgodnie z utartą linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, powszechnie akceptowaną w orzecznictwie i piśmiennictwie jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych. Sąd Najwyższy wskazał także, że w drodze stosowania wykładni nie można nadać określonemu przepisowi prawa innego znaczenia niż to, które wprost wynika z jego treści, a więc sensu odbiegającego od podstawowego, bezpośredniego znaczenia językowego przepisu. Co więcej jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz wykładni synonimicznej oznaczający, że w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa różnokształtnym zwrotom nie należy przypisywać tego samego znaczenia. Dyrektywa ta jest bezpośrednio związana z przyjętym na gruncie prawa polskiego założenia o racjonalności prawodawcy. Co więcej - jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie II CSK 518/14 - odstępstwo od wykładni językowej dopuszcza się dopiero wtedy, gdy po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych, czy irracjonalnych wniosków, a odstępstwo od sensu brzmienia przepisu mogą uzasadniać tylko wyjątkowo szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne i moralne.

Odnosząc się natomiast do naruszeń prawa materialnego organu II instancji (tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) autor skargi podkreślił, że podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna, stanowiąca integralną część decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W jego ocenie organ I instancji nie przeprowadził analizy urbanistycznej w należyty sposób, a dalej, błędną analizę Prezydenta [...] podtrzymał także organ II instancji. Celem normy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zaś zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy zatem badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakter urbanistycznym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej już istniejącej. Jednakże, czego zdaje się nie dostrzegać Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji dokonał błędnej oceny zamierzenia inwestora w kontekście zmiany zagospodarowania terenu dla którego nie został uchwalony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego.

Argumentując dalej pełnomocnik skarżącej podniósł, że z treści analizy zawartej w decyzji I instancji wskazano, że w odniesieniu do § 8 rozporządzenia planistycznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego układ dachu wyznacza się dla nowej zabudowy odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ dopuścił w decyzji możliwość zrealizowania dachu dwuspadowego/wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachowych 30-45 stopni, podczas gdy w zabudowie sąsiadującej występują w głównej mierze budynki z płaskim dachem, a średnia wysokość kalenicy wynosi 7.8 m. Organ I instancji ustalił zaś dla budynku objętego decyzją, maksymalną wysokość kalenicy 8,5 m czyli ze znacznym przekroczeniem średniej występującej na analizowanym obszarze. Organ odwoławczy dostrzegł powyższe odstępstwo jednak nie wskazał na żadne okoliczności które możliwie by je uzasadniały, pomijając jednocześnie brak stosownego uzasadnienia tej kwestii przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej jest to o tyle istotne, gdyż celem zachowania ładu form architektonicznych najbliższej zabudowy oraz na potrzeby prawidłowego kształtowania przestrzeni, z zasady winno przewidywać się dachy o jednakowo określonej formie. Dopuszczenie dachu odmiennego stanowi naruszenie realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" a ponadto, w sposób istotny zagraża ciągłości funkcji i parametrów zabudowy a co za tym idzie, narusza ład przestrzenny analizowanego terenu. Organ odwoławczy bezzasadnie zatem podtrzymał stanowisko organu I instancji co do niezgodnie z prawem ustalonych warunków zabudowy.

Argumentując zarzut braku dostępu do drogi publicznej skarżąca podniosła, że wymogu tego nie spełnia wskazany w decyzji dostęp do ul. [...] przez działkę nr [...], w sytuacji, gdy działka ta może stanowić odrębną nieruchomość. Z treści decyzji wydanej przez organ I instancji nie wynika jaki jest status działki nr [...], wobec czego fakt dostępu terenu do nieruchomości uznać należy za nieudowodniony, a co za tym idzie nieuzasadniony. Okoliczności przytoczone przez Kolegium stanowiące, że działka nr [...], będąca w chwili obecnej własnością osoby na której rzecz została wydana decyzja o warunkach zabudowy, zapewnia obsługę komunikacyjną działki dla której wydano decyzję (nr [...]) nie są przekonujące. Nie można bowiem jednoznacznie przesądzić, że taki stan faktyczny będzie zachowany nieprzemijająco. Zważając na brak samodzielności działki nr [...] w dostępie do drogi publicznej, nie można wykluczyć, że wyłącznie korzystanie w tym celu z działki nr [...], zostanie w przyszłości z przyczyn zależnych lub niezależnych od obecnego właściciela, ograniczone lub nawet wyłączone. W związku z powyższym organ II instancji w sposób nieuzasadniony podtrzymał stanowiska organu I instancji uznając, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Stan ten w każdej chwili może ulec zmianie a wówczas odpadnie przesłanka, której istnienie jest konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała aby naruszała ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu który uzasadniałaby uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej także jako u.p.p.s.a).

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższa regulacja normatywna określa przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto taka decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja lokalizacyjna określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego ładu sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 719/11, Lex nr 1104258). Istotne także jest, że decyzji o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie można utożsamiać z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to stanowi podstawowy instrument polityki planistycznej gminy. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiające tym samym realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd, nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Z kolei ma on obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1219/13, CBOSA).

Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Dla dokonania takich ustaleń faktycznych, właściwy organ wyznacza obszar analizowany o którym mowa w § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej także jako rozporządzenie lub rozporządzenie planistyczne) wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy, organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Wynikająca z omawianego przepisu konieczność przeprowadzenia oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Rozumienie bowiem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (czy też inwestora) po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Z tego też względu przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. niepubl. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/08).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko organów administracji, co do tego, że przeprowadzona w realiach niniejszej sprawy analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek, pozwala na stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z uzupełniającą gospodarczą. Zatem objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, pozostaje w zgodzie z występującą funkcją terenu.

Sąd nie znalazł także podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia planistycznego wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (na odcinku równoległym do drogi publicznej ul. [...] wynosi on 37 m), która w realiach niniejszej sprawy wynosi co najmniej 111 m, licząc w każdym kierunku od zewnętrznej granicy działki nr [...]. Granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej przebiegają przy tym z uwzględnieniem pełnego obrysu działek które wchodzą w obszar analizowany, co też uzasadnia fragmentami szersze wyznaczenie tego obszaru - w odległości od 120 do 180 m. Tak wyznaczony obszar analizowany pozwalał na analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, także ustalenie parametrów zabudowy - w oparciu o przeprowadzoną przez organ analizę – nie narusza obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia planistycznego.

Mając na względzie zarzuty skargi – stwierdzić przede wszystkim należy, że brak jest podstaw do kwestionowania określonych w zaskarżonej decyzji elementów zabudowy w zakresie linii zabudowy oraz wysokości kalenicy i układu połaci dachowych.

W kontekście linii zabudowy wskazać trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 1 przywołanego już rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 4 ust. 4). W nawiązaniu do powyższego przepisu skarżąca zarzuca, że w niniejszej sprawie organ wyznaczył "nieprzekraczalną linię zabudowy" pomimo, że przepis ten stanowi tylko o "obowiązującej linii zabudowy". Zdaniem skarżącej organ nie wyznaczył zatem "obowiązującej linii zabudowy", błędnie utożsamiając obowiązującą linię zabudowy z nieprzekraczalną linią zabudowy, pomimo, że w urbanistyce są one rozumiane inaczej. Skarżąca wskazuje także, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy powinno w pierwszym rzędzie nastąpić ściśle według zasad określonych w § 4 ust. 1, 2 i 3, a wyznaczenie jej w inny sposób (ust. 4) jest wyjątkiem od zasady. Organ winien jednak uzasadnić powód odstąpienia od tej zasady, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Podnosi także, że w niniejszej sprawie przekroczenie linii zabudowy już istniejącej będzie znaczne, gdyż najbardziej wycofana ściana tylna budynku mieszkalnego w promieniu 100 m znajduje się w odległości 61,39 m od granicy działki drogowej podczas, gdy granica frontowa działki nr [...], znajduje się od działki drogowej w odległości 40,75 m do 54,5 m.

W odniesieniu do powyższych zarzutów Sąd stwierdził, że nie stanowi o wadliwości decyzji nie wyznaczenie przez organ "obowiązującej linii zabudowy". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowadministracyjnym pojęcie "linii zabudowy" z art. 61 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". W § 3 ust. 3 rozporządzenia planistycznego wymagane jest bowiem, aby podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne - dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego - przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, stosować zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z 11 lipca 2002 r. Norma ta w tablicy 2 "Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych" przedstawia graficznie dwie linie zabudowy: obowiązującą oraz maksymalną nieprzekraczalną (tak NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2931/14 (LEX nr 2108484). Ponadto, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Ustawodawca posługuje się zatem jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu planistycznym prawodawca w § 4 mowa jest o "obowiązującej linii nowej zabudowy" (ust. 1, ust. 3, ust. 4). Mając na względzie, że w urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" (jak zauważa strona skarżąca obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy) nie można pojęcia wprowadzonego w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej (a więc w akcie niższego rzędu) odczytywać inaczej niż pojęcie ustawowe. W przeciwnym wypadku użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" należałby uważać za niezgodne z upoważnieniem ustawowym (por. NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. II OSK 1218/11).

Podkreślić też trzeba, że obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczana jest od frontu działki – czyli od tej części, która przylega do drogi publicznej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia wynika bowiem, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej jej części, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por.). W świetle literalnej treści § 4 powyższego rozporządzenia, istnieje zatem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej, linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może przyjąć - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową, bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania go w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i z właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754). Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia planistycznego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy.

W niniejszej sprawie działka zainwestowania nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną a inwestycja nie będzie realizowana w linii bezpośrednio przy drodze publicznej lecz oddzielona będzie od niej innymi budynkami (w tym kontekście można zatem doszukiwać się drugiej linii zabudowy wskazanej przez Kolegium). Nie było zatem konieczności wyznaczania obowiązującej linii zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego od strony drogi publicznej. W ocenie Sądu, nie narusza zaś prawa wyznaczenie przez organ nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], ze względu na wyniki analizy wskazujące, że zabudowa w analizowanym obszarze nie tworzy harmonijnego układu i jest realizowana w różnej odległości od drogi publicznej. Z analizy tej wynika także, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest na obszarze o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i o zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Można więc zgodzić się z oceną Kolegium co do braku czytelnego wzorca urbanistycznego w obszarze analizowanym, wynikającego z istniejącej dość chaotycznej i rozproszonej zabudowy sąsiedztwa terenu inwestycji. W zaistniałej sytuacji, z przedstawionych względów dopuszczalne było zatem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy uwzględnieniu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten nie został naruszony a organ wyjaśnił z jakich względów odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy według reguł określonych w ust. 1, ust. 2 i ust. 3 wskazując na możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy, która znajduje swoje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie.

Odnosząc się natomiast do zarzucanych przez skarżącą wadliwości w zakresie ustalenia dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowej od 30°do 40° i wysokości kalenicy do 8,5 m podczas, gdy w sąsiedztwie występują dachy płaskie a średnia wysokość kalenicy wynosi 7,8 m, trzeba zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w terenie występują dachy dwuspadowe, wielospadowe jak i płaskie a wysokość budynków mieszkalnych waha się od 5 do 10 m (przy średniej wartość 7,8m). Stąd podniesiony przez skarżącą zarzut nie znajduje swojego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Powyższe parametry ustalone w decyzji znajdują swoje potwierdzenie jako występujące w obszarze analizowanym. W świetle § 8 rozporządzenia, który stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, dopuszczalny był zatem przyjęty przez organ sposób ich ustalenia.

Sąd nie podziela także zarzutów związanych z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium jest trafne i Sąd je w całości aprobuje.

Zgodnie z przepisami u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się bowiem, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe oznacza, że organ lokalizacyjny przedstawia do uzgodnienia konserwatorowi zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wymagane przez art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (planowana inwestycja znajduje się na terenie historycznego układu urbanistycznego dawnej wsi [...] ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków [...]) nastąpiło przez tzw. milczącą zgodę Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków (dalej WDKZ). Zaznaczyć przy tym należy, że stanowiskiem organu nadzoru konserwatorskiego wyrażonym w ramach uzgodnienia, organ prowadzący postępowanie główne jest związany. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony zabytków dokonuje bowiem we własnym zakresie oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami wynikającymi z objęciem danego obszaru ochroną konserwatorską ze względu jego zabytkowe walory. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Takim wyspecjalizowanym organem, nakierowanym na szeroko rozumianą ochronę nad zabytkami, jest wojewódzki konserwator zabytków który w niniejszej sprawie zajął stanowisko w formie milczącej zgody. Należy więc zgodzić się z organem odwoławczym, że jeżeli wyspecjalizowany organ jakim jest DWKZ dokonał uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji organu pierwszej instancji (nie wniósł do niego uwag), to organ lokalizacyjny nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska organu uzgadniającego i dokonywania własnych ustaleń. W tym kontekście także zarzut skargi, wskazujący na potrzebę przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez organy prowadzące postępowanie główne jest niezasadny. Przeprowadzenie oględzin nie było bowiem niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Sąd podziela także stanowisko Kolegium, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji ma bowiem dostęp pośredni do drogi publicznej ul. [...], przez inną działkę stanowiącą własność inwestora (nr [...]), która także objęta została wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie wynika zaś - co trafnie akcentuje Kolegium - aby dostęp do drogi publicznej musiał odbywać się bezpośrednio z działki objętej inwestycją. Dostęp pośredni polega także na dostępie przez działki które nie muszą stanowić własności inwestora - przez zapewnienie odpowiedniej służebności. Tym bardziej, dostęp taki jest możliwy przez działki do których posiada inwestor prawo własności.

Konkludując, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu, organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty - stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. - wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 u.p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.