Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 238/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 56, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 yst. 1 i ust. 2, par. 6 ust. 1 i ust. 2, par. 9 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 roku sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 roku nr SKO.4150.457.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lutego 2022 r., nr SKO.4150.457.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 listopada 2021 r., nr DPRG-UA-Vm.1892.2021, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...].

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji pełnomocnik Z.P. wniósł o jej uchylenie, jednocześnie zarzucając naruszenie przepisów prawa:

̶ zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącemu niekompletnej decyzji ze względu na brak załącznika graficznego;

̶ § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedołączenie do decyzji kopii mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej;

̶ art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a poprzez bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny tj. właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym;

̶ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, co implikuje zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;

̶ § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i określenie szerokości elewacji frontowej zarówno od strony ul. [...], jak i od strony drogi wewnętrznej;

̶ uchwały nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oraz uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 6 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

Ponadto w piśmie z 14 grudnia 2021 r. odwołujący wskazał na niewłaściwe ustalenia poczynione przez organ co do sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej. Jak bowiem wynika z pisma MPU w Łodzi przedmiotowa działka położona jest w granicach dwóch jednostek funkcjonalno-przestrzennych: M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz Z - tereny zielem urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej. Ponadto ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości stanowi przebieg doliny rzeki Z. oraz związane z tym ryzyko występowania podtopień i powodzi - granice terenów występowania tego typu ograniczeń zostały wrysowane na ww. planszy podstawowej Studium.

Prócz tego odwołujący podkreślił, że drzewo na dz. nr [...], podlega już ochronie pomnikowej. Jego ochrona została ustanowiona uchwałą Nr LXXV/1555/13 Rady Miejskiej w Łodzi z 13 listopada 2013 r. w sprawie ustanowienia pomników przyrody (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2013 r. poz. 5469). Drzewo jest wykazywane w prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody, w którym ma przyporządkowany kod Inspire: [...]. Odnośnie drugiego drzewa, rosnącego na działce nr [...], Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa będzie mógł rekomendować Prezydentowi Miasta Łodzi podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie ustanowienia ochrony pomnikowej po przeprowadzeniu oceny wartości sozologicznej i stanu zachowania drzewa oraz po uzyskaniu opinii innych komórek i jednostek miasta, a także właściciela gruntu. Ze względów przyrodniczych waloryzacja taka będzie mogła być dokonana po pełnym wykształceniu organów wegetatywnych w rocznym cyklu rozwojowym drzewa, tj. nie wcześniej niż na przełomie maja i czerwca przyszłego roku.

Następnie organ odwoławczy przedstawił ustalenia organu I instancji i wyjaśnił, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu (3x38 m = 114 m) od granic przedmiotowej działki i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji (tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Celem zachowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, organ wskazał, że zbadano ze szczególna uwagą zabudowę jednorodzinną położoną wzdłuż głównego ciągu ul. [...]. Są to budynki przy ul. [...] oraz [...]. Z parametrów tych obiektów wyciągnięto oddzielną średnią, którą posłużono się w ustalaniu warunków dla planowanej inwestycji. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez projektowany zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono opinie pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z: sieci wodociągowej - pismo ZWiK z 9 lipca 2021 r., znak: [...]; sieci energetycznej - pismo PGE z 13 lipca 2021 r., znak: [...]; sieci gazowej - warunki przyłączenia Polskiej Spółki Gazownictwa z 16 czerwca 2021 r., znak: [...]. Określono, że odprowadzenie ścieków do projektowanych zbiorników na nieczystości ciekłe. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] w obr. [...] oznaczone są jako PSV, RV i RVL. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uznano za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ I instancji wskazał w decyzji, że wnioskowany teren graniczy z działką [...], którą płynie rzeka Z.. Na terenie miasta Ł. zostały sporządzone mapy zagrożenia powodziowego, przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, wskazujące obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Rzeka Z. nie jest nimi objęta. Organ podkreślił, że skoro przedmiotowe działki graniczą z rzeką Z. zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych dróg publicznych w odległości mniej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Południowa część działek nr [...] i [...] zgodnie ze Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łodzi z 2018 r., znajduje się na terenie określonym jako pozostałe obszary zagrożone zalaniem wodami powodziowymi rzek. Na terenie jest przewidziany korytarz ekologiczny zapewniający ogólnodostępne tereny zielone. Pozostała część wnioskowanego terenu jest przeznaczona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na działce drogowej nr [...] znajduje się gazociąg średniego ciśnienia z roku 1993, którego strefa ochronna znajduje się poza wnioskowanym obszarem, natomiast na terenie działki [...] znajduje się przyłącze średniego ciśnienia DN25PE z roku 1995 eksploatowane przez Oddział Zakład Gazowniczy w Łodzi.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie". PGW nie zajęło stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienie uznano za dokonane.

W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz nieliczne budynki wielorodzinne. Zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa, wbrew temu co twierdzi odwołujący. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

Kolegium wyjaśniło następnie, że przepis art. 61 ust. l u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie szerokości elewacji frontowej mają na celu właśnie uporządkowanie planowanej inwestycji. Jak wynika z ustaleń organu szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy zawiera się w przedziale od 4 m do 26,5 m średnio ok. 13 m. Z tolerancją ±20% będzie to przedział od 10,4 m do 15,6 m. Inwestor wnosił o szerokość elewacji frontowej każdych 2 budynków zabudowy bliźniaczej od strony ul. [...] i od strony komunikacji wewnętrznej na wnioskowanym terenie - 15 m. Obie te wielkości mieszczą się w przedziale wyznaczonym przez § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, zatem na podstawie tego przepisu ustalono szerokość elewacji frontowej każdego z podwójnych budynków bliźniaczych od strony ul. [...] oraz od strony drogi wewnętrznej na wnioskowanym obszarze w przedziale od 10,4 m do 15,6 m, na podstawie średniej wielkości tego parametru z tolerancją ±20%.

Kolegium dodało, że określenie parametru szerokości elewacji frontowej dla budynków w zabudowie bliźniaczej od strony ul. [...] oraz od strony drogi wewnętrznej - po pierwsze mają realizować zasadę urbanistycznego ładu, po drugie są odpowiedzią organu na wniosek inwestora. Ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni. Ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że doręczenie wraz z decyzją wyłącznie kserokopii części mapy z dokonaną analizą graficzną jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż niedołączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru analizy lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Powyższe zapatrywanie wypada podzielić. Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 109 § 1 k.p.a.), to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia normy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie rzeczywiście miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co z kolei miało istotny wpływ - na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (doręczenie niekompletnej decyzji) koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, w szczególności jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów prawa o postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca doręczenie niekompletnej decyzji wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza odwołania również nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. Kolegium uznało za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że chociaż doręczenie skarżonej decyzji bez załącznika graficznego, uchybia art. 54 u.p.z.p., to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na marginesie Kolegium wskazało, że zgodnie z wieloletnią praktyką organów administracji załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu. Pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie.

W kwestii zaś uznania za strony postępowania wszystkich właścicieli działek z obszaru analizy organ odwoławczy wyjaśnił, że po pierwsze z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy mają jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być lokalizowana zmierzona inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, graniczących z terenem inwestycji. Po drugie zaś, adwokat składający odwołanie jest pełnomocnikiem strony, tj. Z.P. Co zatem oczywiste, występować może tylko w jego imieniu, a nie w imieniu właścicieli działek znajdujących się geograficznie w pobliżu.

Odnośnie zarzutu niezgodności ze studium Kolegium wyjaśniło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wiążącego charakteru w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest ono bowiem aktem prawa miejscowego. Zaś w kwestii nieprawidłowych ustaleń co do sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, należy wskazać, że organ właściwie ustalił, że na działce jest "nieuporządkowana zieleń niska i wysoka". Bezspornie bowiem obecnie można uznać działki te za porośnięte krzewami i różnego rodzaju drzewami. Fakt, że Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa będzie rekomendował Prezydentowi Miasta Łodzi podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie ustanowienia ochrony pomnikowej wobec drzewa na działce inwestycyjnej po uzyskaniu opinii innych komórek i jednostek miasta, a także właściciela gruntu, na obecnym etapie należy uznać za działanie przyszłe i hipotetyczne. Niemające w związku z tym wpływu na decyzję wydaną w okresie , kiedy nawet postępowanie to nie zostało wszczęte. Niemniej jednak organ odwoławczy podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji w punkcie 2 pn: "Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" wskazał, że inwestycja powinna być zgodna z:

1. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.);

2. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2021 r. poz. 1098 t.j.).

Jeżeli zatem taka sytuacja (ustanowienie pomnika przyrody) będzie miała miejsce to zostanie uwzględniona na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rola decyzji o warunkach zabudowy polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana. Jej celem jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze. Decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe oraz prawidłowo przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik Z.P., zarzucając:

I. obrazę przepisów prawa materialnego:

̶ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, co implikuje zaburzenie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;

̶ uchwały nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oraz uchwały nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 6 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" w zakresie dotyczącym określenia obszaru przestrzeni publicznej oraz obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie w decyzji powierzchni terenów wyłączonych spod zabudowy, o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z uwagi na tzw. pas ekologiczny przyległy do rzeki Z., co nie pozwala określić, która część działki i w jakim zakresie nie może być zabudowana;

̶ art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i stwierdzenie, że dokonano uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie", podczas gdy planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego;

̶ § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i określenie szerokości elewacji frontowej zarówno od strony ul. [...], jak i od strony drogi wewnętrznej;

̶ § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ww. rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedołączenie do decyzji kopii mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej.

II. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik postępowania:

̶ art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez doręczenie skarżącemu niekompletnej decyzji ze względu na brak załącznika graficznego, bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny, których działki znajdują się w obszarze analizowanym;

̶ art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny tj. właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym;

̶ art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie;

̶ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji;

III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

̶ przyjęciu, że teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji obecnie jest porośnięty nieuporządkowaną zielenią niską i wysoką, podczas gdy teren ten jest gęsto porośnięty kilkudziesięcioletnimi drzewami, z których jedno można zakwalifikować na podstawie art. 40 ustawy o ochronie przyrody jako pomnik przyrody, podlagający ochronie i nadzorowi organów nadzoru przyrody.

W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 26 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 29 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania oświadczył, że nie ma możliwości technicznej w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 26 lipca 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 29 czerwca 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie MI" – w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). W rozpoznawanej sprawie wyznaczono stosowny obszar analizowany i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa realizuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym. Innymi słowy inwestycja zachowuje cechy i funkcje zabudowy sąsiedniej, warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Nie może zatem budzić wątpliwości, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję mieszkalną, jaka dominuje w obszarze analizowanym – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla oceny zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma żadnego znaczenia, że obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, a nie bliźniacza.

Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera niezbędne wymagane parametry i wskaźniki objętych wnioskiem budynków, odnoszące się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się do poszczególnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanych budynków.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi należy wyjaśnić po pierwsze, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. co skutkuje tym, że jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym fakt, że teren przyległy do sąsiadującej z inwestycją rzeki Z. zakwalifikowany jest w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" z 2018 r. do jednostki funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem "Z" – tereny zieleni urządzonej o powierzchni minimum 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej, obejmującej tereny wyłączone spod zabudowy nie może nakładać na organ obowiązku szczegółowego określenia granic zabudowy do tzw. pasa ekologicznego przyległego do rzeki Z.. Wyjaśnić natomiast należy, że w decyzji organu I instancji, przy określaniu warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano, że zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do rzeki Z. w odległości mniej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. W związku z tym zarzut pominięcia zapisów studium przy ustalaniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji należy uznać za bezzasadny.

Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i stwierdzenie, że dokonano uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie", podczas gdy planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Jak słusznie zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę, że z treści art. 64 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3 do 5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Ale nawet, gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do występowania do dokonania uzgodnienia projektu decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie", to i tak nie miało to żadnego wpływu na jej wynik.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 rozporządzenia MI poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i określenie szerokości elewacji frontowej zarówno od strony ul. [...], jak i od strony drogi wewnętrznej wyjaśnić należy, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Ustawodawca zezwolił jednak organom administracji na odstąpienie od ww. zasady w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niektórych sytuacjach uzasadnione jest zatem określenie omawianego parametru nie tylko od strony frontu działki, tj. od strony skąd będzie odbywał się wjazd z drogi publicznej, ale również od strony drogi wewnętrznej, od której będą zlokalizowane wjazdy na teren poszczególnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 6 ust. 2 rozporządzenia, pozwalające na dostosowanie szerokości elewacji frontowej do uwarunkowań lokalizacyjnych działki będącej terenem inwestycji, co jednak zawsze musi wynikać z konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym. Określenie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i o uporządkowanym użytkowaniu tej przestrzeni.

Przypomnieć należy, że ustalając warunki zabudowy organ administracji obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Co prawda przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, co wynika z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to jednak organ nie może zupełnie go pominąć.

W piśmiennictwie podkreśla się, że ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni: ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach. Założenie to prowadzi do stwierdzenia, że ład przestrzenny jest to uzyskiwana przez działalność człowieka organizacja przestrzeni, charakteryzująca się równowagą poszczególnych składników.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy charakter drogi, jako wewnętrznej, nie wyklucza możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej również od jej strony. Trudno podzielić argumentację, by w odniesieniu do dróg wewnętrznych wyłączona została powinność ustalania parametrów zabudowy, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym przypadków - § 6 rozporządzenia. W związku z tym, ze względu na konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanych budynków zarówno od strony drogi publicznej – ul. [...], jak i od drogi wewnętrznej. W związku z tym zarzut skargi w tym przedmiocie należy uznać za niezasadny.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczy naruszenia przez organ § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia MI poprzez niedołączenie do decyzji kopii mapy zasadniczej zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej. Odpowiadając na ten zarzut należy wyjaśnić, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy. Brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że załączniki ze względów technicznych i ekonomicznych otrzymuje tylko wnioskodawca natomiast pozostałe strony mają prawo do wglądu w aktach sprawy. W niniejszej sprawie taka informacja znajduje się na końcu decyzji organu I instancji.

Dodać w tym miejscu należy, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, bowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ II instancji, doręczenie pozostałym stronom postępowania decyzji bez załączników nie można porównywać z sytuacją, że kiedy to w ogóle nie sporządzono analizy, co świadczyłoby o rażącym naruszeniu prawa. Natomiast doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bez załącznika, tj. analizy tekstowej i graficznej istotnie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, jednak nie jest to uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie zapoznanie się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień. Inne niż inwestor strony postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy. Dlatego również i ten zarzut okazał się bezzasadny.

Odnośnie do zarzutów w zakresie naruszenia przez organy przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wreszcie organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto spełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że pełnomocnik skarżącego odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Dlatego jako niezasadny należy ocenić zarzut "niedopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów mających przymioty strony i interes prawny tj. właścicieli działek o nr [...], [...], [...], [...], których nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym". Powołany wyżej zarzut odwołuje się bowiem do przesłanka wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która z kolei może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

Nie można również podzielić zarzutu pełnomocnika skarżącego w postaci błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji obecnie jest porośnięty nieuporządkowaną zielenią niską i wysoką, podczas gdy teren ten jest gęsto porośnięty kilkudziesięcioletnimi drzewami, z których jedno można zakwalifikować na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jako pomnik przyrody, podlagający ochronie i nadzorowi organów nadzoru przyrody. Bezspornie teren działek przeznaczonych pod sporną inwestycję porośnięty jest krzewami i różnego rodzaju drzewami. Niemniej jednak okoliczność ta nie stanowi żadnej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W szczególności przeszkody takiej nie stanowi fakt, że na działce nr ewid. [...] rośnie dąb szypułkowy, który potencjalnie nadaje się do objęcia go ochroną w formie pomnika przyrody, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.). Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Łodzi Departamentu Ekologii i Klimatu Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z 8 grudnia 2021 r. załączonego do odwołania podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie ustanowienia ochrony pomnikowej wobec drzewa na działce inwestycyjnej będzie rekomendowane Prezydentowi Miasta Łodzi dopiero po uzyskaniu opinii innych komórek i jednostek miasta, a także właściciela gruntu. Zgodzić się zatem należy z Kolegium, że na obecnym etapie działania w kierunku objęcia ww. drzewa formą ochrony przyrody uznać należy za przyszłe i hipotetyczne, a więc nie mające wpływu na decyzję organu I instancji. Pomimo tego w decyzji organu I instancji w punkcie pn.: " Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" wskazano, że inwestycja powinna być zgodna m.in. z: ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2021 poz. 1098 t.j.). Jeżeli zatem nastąpi ustanowienie pomnika przyrody to okoliczność ta będzie musiała być uwzględniona na kolejnym etapie realizacji inwestycji, czyli pozwolenia na budowę.

Warto w tym miejscu podkreślić, że należy mieć również na uwadze treść przepisu art. 56 zd. 1 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast w ocenie Sądu takie przeszkody w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

k.ż.