Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 134/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy Parchowo z dnia 19 listopada 2013 r. nr XXIX.234.2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego fragmentu obrębu geodezyjnego Grabowo, gmina Parchowo oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 listopada 2013 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego fragmentu obrębu geodezyjnego G., gmina P.. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Pismem z dnia 28 listopada 2013 r., doręczonym adresatowi w dniu 29 listopada 2013 r., J. O. wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie uchwały z dnia 19 listopada 2013 r., wskazując, że w sposób istotny naruszono tryb i zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że w tekście uchwały wskazano, że nie narusza ona ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia 15 maja 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Projekt miejscowego planu był jednak opiniowany i uzgadniany przed uchwaleniem studium w jego obecnie obowiązującym kształcie. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był zgodny ze studium obowiązującym w czasie dokonywania uzgodnień i opiniowania, a prace nad zmianami studium i uchwałą o planie miejscowym były prowadzone równolegle. Proces gromadzenia wymaganych opinii i uzgodnień prowadzony był pod rządami studium w poprzednio obowiązującym kształcie, z którym projekt planu pozostawał w sprzeczności.

Ponadto J. O. zarzucił, że podczas składania uwag do projektu planu miejscowego elektroniczna skrzynka podawcza Urzędu Gminy nie działała, wobec czego uniemożliwiono wniesienie uwag w trybie przewidzianym prawem, doszło zatem do naruszenia przepisów regulujących tryb sporządzania miejscowego planu.

Jako kolejny zarzut J. O. wskazał nieprawidłowe sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko. Jako przykład podał błędny opis działek nr [...] i [...] nad Jeziorem [...] i w konsekwencji niezakwalifikowanie w planie tego terenu jako wyłączonego z zabudowy. Wskazał też, że w uchwalonym planie, w sąsiedztwie tego terenu, na skarpie przyjeziornej przewiduje się drogę, a ponieważ prognoza nie uwzględniła nachylenia terenu sięgającego około 60%, ustalenia planu są błędne.

Odnosząc się do naruszenia zasad sporządzenia planu wzywający wskazał, że plan został sporządzony niestarannie, gdyż w § 20 ust. 2 pkt 13 brakuje treści.

Nieprawidłowością w planie jest też w opinii wzywającego nieokreślenie podmiotów, na których spoczywać będzie obowiązek wykonania badań gruntu. Mimo, iż zwracano uwagę organowi, iż konieczne jest przeprowadzenie badań gruntu przed wykonaniem projektu planu w celu umożliwienia właściwego ustalenia zagospodarowania terenu, to nie wykonano takich badań, mimo, iż o terenach położonych nad Jeziorem [...] wiadomo, że są podmokłe i występuje ryzyko osunięć gruntu. Konsekwencją nieprzeprowadzenia badań gruntu było umiejscowienie drogi w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy, co do której istnieje znaczne ryzyko, że osunie się wskutek poruszania się pojazdów po drodze, co powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Wzywający stwierdził również, że mapa stanowiąca część uchwały planu jest nieaktualna. Ma to istotne znaczenie dla inwestorów, którzy zakończyli roboty budowlane przed uchwaleniem planu, bowiem do już wykonanych obiektów budowlanych nałożone ograniczenia nie znajdą zastosowania.

J. O. wskazał, że wprowadzenie dla terenu objętego kwestionowanym planem funkcji usługowej zagrozi środowisku naturalnemu w okolicy jeziora [...], stanowiącej element [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Spowoduje to zaśmiecenie jeziora oraz jego zanieczyszczenie, jako że pomimo zamieszonego w planie zapisu o obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej, takowa nie istnieje, nowopowstałe obiekty będą zatem wyposażone w szamba. Plan nie wprowadza zapisów, które mogłyby temu przeciwdziałać.

W opinii wzywającego, doszło też do naruszenia zapisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] , w szczególności § 4 pkt 3, § 4 pkt 7, § 5 pkt 8, poprzez umożliwienie zlokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu Jeziora [...].

Na wezwanie do usunięcia prawa z dnia 28 listopada Rada Gminy P. nie udzieliła odpowiedzi.

W dniu 28 stycznia 2014 r. J. O. wniósł, za pośrednictwem Rady Gminy P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...], zarzucając:

1. podjęcie jej z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegającym na:

- uzgadnianiu i opiniowaniu projektu planu pod rządami poprzednio obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., z którym projekt uchwały był sprzeczny,

- niedziałaniu elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w czasie składania uwag do projektu uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- sporządzeniu projektu uchwały w oparciu o nieprawidłową i wadliwą prognozę oddziaływania na środowisko oraz uzgadnianiu i opiniowaniu tak sporządzonej, wadliwej dokumentacji,

2. podjęcie jej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającym na:

- sporządzeniu projektu uchwały w sprawie planu jak i samej uchwały w sposób nieczytelny, poprzez pozostawienie pustego miejsca w § 20 ust. 2 pkt 13, co uniemożliwia odczytanie treści planu miejscowego,

- nieokreśleniu w uchwale podmiotów, na których spoczywać będzie obowiązek wykonania badań gruntu, co czyni § 15 ust. 3 tej uchwały nieważnym, ponieważ w oparciu o ten przepis nie jest możliwe zobowiązanie żadnego podmiotu do spełnienia przedmiotowego obowiązku, mimo, iż koniczność przeprowadzenia takich badań została wskazana przez Radę Gminy P. w § 9 ust. 1 uchwały, co również stanowi zawarcie w planie miejscowym niedopuszczalnego przepisu będącego zaleceniem,

- niezawarciu w tekście uchwały w sprawie planu miejscowego ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów zagrożonych osunięciem pomimo obowiązku określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

- naruszeniu przepisów odrębnych dotyczących [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu,

- nieuzasadnionym i dowolnym wprowadzeniu funkcji usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora [...], co doprowadzi do zmiany charakteru zabudowy na terenie objętym planem z rekreacyjnego na usługowo - rekreacyjny, co będzie stanowiło zagrożenie dla Jeziora [...],

- sporządzeniu załącznika graficznego do uchwały stanowiącego jej integralną część na nieaktualnej mapie.

Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności stwierdził, że posiada legitymację do wniesienia skargi. Swój interes prawny skarżący wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej w G. P., gmina P., stanowiącej działkę gruntu numer [...]. Działka skarżącego znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 4-ML (tereny zabudowy rekreacyjnej - indywidualnej). Nieruchomość skarżącego posiada granicę z terenem oznaczonym symbolem KDW (tereny dróg wewnętrznych) - ciągnącym się od południowo-wschodniego krańca terenu objętego planem, otaczając działkę skarżącego w niewielkiej odległości od północy i zachodu, a dalej ciągnącym się w kierunku północnym w bezpośredniej bliskości Jeziora [...].

W dalszej części skarżący powtórzył zarzuty wymienione w wezwaniu do naruszenia prawa dotyczące niezgodności projektu planu w czasie opiniowania, uzgadniania i składania wniosków, ze studium obowiązującym na mocy uchwały Rady Gminy P. nr [...] z 22 listopada 2001 r., zmienionym uchwała nr [...] z 6 listopada 2008 r. Tytułem przykładu podał, że w myśl wskazanego powyżej studium zainwestowanie kubaturowe mogło być zlokalizowane nie bliżej niż 100 m od brzegu Jeziora [...]. Natomiast projekt planu przewidywał odległość mniejszą. Równolegle z pracami nad planem przygotowywano nowe studium. Nie wiadomo było zatem, czy projekt planu miał być zgodny z nowym studium, czy ze studium obowiązującym w czasie przygotowywania planu. Powyższej okoliczności dowodzi także fakt, iż przesyłana organom do uzgodnień i opiniowania treść projektu planu zawierała wykropkowany fragment tekstu, w którym stwierdzano zgodność planu z bliżej nieokreślonym, bo wykropkowanym obowiązującym studium.

Odnosząc się do zarzucanego defektu elektronicznej skrzynki podawczej skarżący wskazał, że sytuacja ta miała miejsce w ostatnim dniu wyznaczonym na składanie uwag do projektu planu, tj. 18 października 2013 r., skarżący niezwłocznie skierował do Gminy P. pismo wskazujące na zaistniałą sytuację. Wójt Gminy P. w odpowiedzi na pismo skarżącego lakonicznie stwierdził, że skrzynka podawcza działała. Nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów, ani nie wskazano w jaki sposób sprawdzono działanie skrzynki. Skarżący twierdzi zatem, że uniemożliwiono wniesienie uwag w trybie przewidzianym prawem. Nie wyjaśniono także czy i inne osoby próbowały złożyć uwagi za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej.

Skarżący powtórzył zarzuty związane z prognozą oddziaływania na środowisko (skutkującą przeznaczeniem pod zabudowę terenów podmokłych nad Jeziorem [...] oraz grożących osunięciem gruntu oraz zlokalizowaniem drogi na takim terenie) oraz przeoczenia fragmentu tekstu w § 20 ust. 2 pkt 13 uchwały, stwierdzając, że nieczytelność uchwały w tym zakresie odnosi się do obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, co dowodzi jego interesu w stwierdzeniu nieważności uchwały. Przytoczył też zarzut związany z § 15 ust. 3 uchwały, który nakłada w jego ocenie abstrakcyjny obowiązek wykonania badań geodezyjnych, co czyni tę normę wadliwą.

Niedopuszczalne jest przy tym, według skarżącego, zaprezentowane przy okazji rozpatrywania uwag do planu zamierzenie obciążenia obowiązkiem badań geologicznych przyszłych inwestorów. Skarżący dodał, że niezawarcie w tekście uchwały ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów zagrożonych osunięciem (przede wszystkim nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu tych terenów) stanowi naruszenie § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Przepis ten dotyczy działki skarżącego, ponieważ znajduje się w rozdziale II uchwały – "Ustalenia ogólne". Ponadto dotyczy on działek sąsiadujących z nieruchomością skarżącego wobec czego stwarza zagrożenie dla sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego - może bowiem doprowadzić do osunięcia gruntu. W przypadku osunięcia gruntu zmianie ulec może ukształtowanie działki skarżącego w taki sposób, że jakakolwiek dalsza jej zabudowa może stać się niemożliwa. Ponadto mogłoby to doprowadzić do uszkodzenia istniejących na działce obiektów budowlanych. Sytuacja taka miałaby zatem wpływ na zakres i możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego. Na okoliczność występowania na terenie objętym kwestionowanym planem terenu grożącego osunięciem ziemi i niedopuszczalności lokalizowania na terenie objętym w w/w planie realizacyjnym symbolami B, E, A zabudowy oraz drogi skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z planu realizacyjnego z 1979 r., odnoszącego się do obszaru objętego planem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów dotyczących [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu skarżący stwierdził, że obszar ten został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gd. Z 1994 r. Nr 27, poz. 139 ze zm.). Wojewoda [...] był uprawniony do ustanowienia aktu prawa miejscowego jedynie na terenie województwa [...]. Jezioro [...] w 1994 r. w całości znajdowało się na terytorium województwa [...] (teren Gminy S.). Jednakże tereny położone wokół jeziora w jego południowej części w tamtym czasie administracyjnie przynależały do województwa [...] (tereny Gminy P.). Z tej przyczyny tereny położone nad Jeziorem [...] w jego południowej części nie zostały objęte rozporządzeniem ustanawiającym obszar chronionego krajobrazu.

Skarżący dodał, że część obszaru objętego zaskarżoną uchwałą oznaczona symbolami 7-ZP, 6-ZP, KDW, KDX, 1-U, 2-ML, 3-ML, 4-ML, 5-ML stanowi teren położony wokół Jeziora [...] znajdującego się na obszarze do którego odnoszą się przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...] z 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, a zatem obowiązują na nim zakazy i nakazy, o których mowa w uchwale Sejmiku. Wykładnia funkcjonalna przepisów uchwały Sejmiku, w szczególności § 4 pkt 3, § 4 pkt 7, § 5 pkt 8 prowadzi do wniosku, że cel wprowadzenia nakazów i zakazów opisanych w tych przepisach uzasadnia ich stosowanie w celu zapewnienia ochrony poszczególnym chronionym elementom przyrodniczym nawet jeśli zakres zastosowania tych norm miałby sięgać poza granice obszaru chronionego krajobrazu. Skoro bowiem obszary chronionego krajobrazu mają za zadanie ochronę określonych terenów to nie sposób uznać, że przepisy je ustanawiające dopuszczają pozostawienie możliwości negatywnego oddziaływania na obszary które miały chronić. Ponadto z zasady racjonalności prawodawcy wynika, że zapisy uchwały rady gminy nie mogą naruszać przepisów uchwały sejmiku województwa. Skoro zatem nad Jeziorem [...] obowiązuje na mocy uchwały Sejmiku Województwa [...] zakaz lokalizowania zabudowy w promieniu 100 m od brzegu, to ustalenia zaskarżonej uchwały są niezgodne z przepisami odrębnymi, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały.

Skarżący wskazał, że organ gminy nie uzasadnił również powodów, dla których obszar objęty planem przeznaczono pod funkcję usługową, zmieniając dotychczasową funkcję rekreacyjną. Zmiana funkcji terenu będzie wiązała się w jego opinii ze zmianą stosunków sąsiedzkich należącej do skarżącego nieruchomości. Jedna z dróg zapewniających dojazd do terenu usługowego (który znajduje się w pobliżu działki skarżącego) wieść będzie przy granicy z jego nieruchomością . Skarżący stwierdził przy tym, że ma w zaskarżeniu uchwały interes prawny wywodzący się z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, co znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2000 r., IV SA 364/99 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 grudnia 2008 r., II SA/Gd 559/07.

Skarżący powtórzył również argumenty dotyczące degradacji środowiska oraz twierdzenia dotyczące nieaktualności mapy załączonej do uchwały jako naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi Rada Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi, albo, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Gminy stwierdziła, że skarga została wniesiona po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi Rada Gminy stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w czasie, kiedy były już ustalone kierunki polityki przestrzennej Gminy w projekcie studium. Projekt zmiany studium w momencie przystąpienia do tworzenia ustaleń projektu planu był już w fazie końcowej procedury, tj. w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań została sporządzona w oparciu o nową politykę przestrzenną gminy przyjętą w projekcie zmiany studium. W opinii Rady możliwe jest prowadzenie równoległej procedury zmiany studium i sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Studium musi być natomiast uchwalone wcześniej, tak aby możliwe było zastosowanie dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Studium zostało uchwalone wcześniej niż plan miejscowy, tj. już 15 maja 2013 r., a wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu miało miejsce już na podstawie obowiązującego studium. Rada Gminy powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2012 r. II SA/Kr 1104/12 stwierdziła, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia trybu sporządzania planu.

Odnosząc się do zarzutu związanego z defektem skrzynki podawczej Rada stwierdziła, że Gmina P. ma dwie elektroniczne skrzynki podawcze, które w czasie przeznaczonym na składanie uwag do planu działały sprawnie.

Za niezasadny uznała rada Gminy zarzut wadliwości prognozy oddziaływania na środowisko. Rada podkreśliła, że prognoza ta została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o wizję w terenie oraz mapę pozyskaną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prognoza składa się z wszystkich wymaganych prawem elementów, co potwierdza m.in. uzyskanie pozytywnej opinii i uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej.

Rada Gminy podkreśliła, że przedmiotowy plan zawiera wszystkie określone w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkowe elementy. Zapis § 20 ust. 2 pkt 13 oznacza, że zapisy planu pozwalają na przekształcenia istniejącej zabudowy o parametrach zgodnych ze szczegółowymi zapisami uchwały. Nie można również wyprowadzać wniosków jakoby § 15 ust. 3 uchwały był nieważny. Wskazanie dotyczące przeprowadzenia badań geoinżynierskich jest zapisem, który został wniesiony do treści planu na podstawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zapis ten jednak mówi, że badania geoinżynierskie nie są wymagane, natomiast wskazane jest na etapie budowlanym badanie takie wykonać, jak w przypadku każdej inwestycji budowlanej. Rada Gminy wskazała, że tereny przeznaczone w planie pod zabudowę nie są terenami podmokłymi, są odsunięte od jeziora, a linia zabudowy została ustalona w znacznym oddaleniu od brzegu. Nie ma zatem żadnego zagrożenia, ani przesłanek poddających w wątpliwość przydatność tych terenów pod zabudowę. W planie miejscowym nie ustalono granic terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, ponieważ żaden z terenów leżących w granicach opracowania nie jest ujęty w rejestrze obszarów zagrożonych ruchami masowymi ziemi.

Rada Gminy stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób nienaruszający zapisów dotyczących ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wskazała, że obszar objęty planem jest położony w otulinie Parku Krajobrazowego "[...]". Na obszarze tym obowiązują zapisy Uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1461) oraz rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia "Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "[...]". Z żadnego z tych dokumentów nie wynika zakaz zabudowy w strefie 100 m od brzegu jeziora terenów położonych w otulinie parku. Pomimo braku przepisów, które zakazywałyby zabudowy w strefie przybrzeżnej, projekt planu zakłada odsunięcie zabudowy na nie mniej niż 40 m od brzegu jeziora. Projekt planu został skierowany do odpowiednich instytucji w celu uzyskania uzgodnień i opinii. Wszystkie uzgodnienia i opinie są pozytywne, w tym uzgodnienie z organem właściwym ds. ochrony środowiska i przyrody, czyli z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w G..

Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego wprowadzania funkcji usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie Jeziora [...], Rada Gminy wskazała, że w projekcie planu przewidziano jeden obszar o powierzchni ok. 0,19 ha o funkcji usługowej związanej z obsługą ruchu turystycznego, handlem lub gastronomią. Funkcja ta jest zgodna z polityką przestrzenną gminy wyrażoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pozostała część obszaru planu (teren o powierzchni ok. 4,7 ha) została przeznaczona na cele rekreacji indywidualnej oraz na zieleń. Zapisy planu przewidują odprowadzenie ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej i nie dopuszczają rozwiązań tymczasowych. W związku z tym realizacja nowych obiektów budowlanych będzie możliwa dopiero po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej.

Za niezasadny uznała też Rada Gminy zarzut sporządzenia załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały na nieaktualnej mapie. Projekt planu miejscowego jak też prognoza oddziaływania na środowisko zostały opracowane na kserokopii mapy zasadniczej pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Rady, na mapie, na której sporządza się projekt planu, nie muszą widnieć wszystkie zrealizowane obiekty budowlane. Biorąc pod uwagę, że procedura planistyczna jest stosunkowo długa, trudno byłoby doprowadzać mapę do zgodności ze stanem faktycznym w każdym wypadku powstania nowego obiektu budowlanego. W procedurze sporządzania planu miejscowego wystarczające jest, zdaniem Rady Gminy, sporządzenie inwentaryzacji oraz analizy wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nadto jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 1481/06, sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Nie istnieje zatem żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Kontroli sądu administracyjnego podlegają zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga J. O. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego fragmentu obrębu geodezyjnego G., gmina P. została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g." (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga, wbrew twierdzeniem Rady Gminy P., nie została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z cytowanego przepisu wynika, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 2140/12. LEX nr 1318864).

Skarga J. O. została poprzedzona kierowanym do Rady Gminy P. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa datowanym na 28 listopada 2013 r. i w tym dniu nadanym na poczcie, a doręczonym organowi w dniu 29 listopada 2013 r. (vide: kserokopia koperty, prezentata na piśmie w aktach administracyjnych). Brak jest podstaw do uznania, że dniem złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa był dzień nadania wezwania na poczcie. Brak jest bowiem normy prawnej w tym zakresie, stanowiącej, że datą wniesienia pisma jest data jego nadania w urzędzie pocztowym. Przepisy art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 83 § 3 p.p.s.a. nie znajdują w tym przypadku zastosowania, wezwanie to jest bowiem kierowane poza postępowaniem administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym i nie jest związane z zachowaniem żadnego wcześniej wyznaczonego przez organ administracyjny lub sąd terminu. Datą wniesienia pisma jest, zatem zgodnie z ogólną regułą, data w jakiej jego adresat mógł zapoznać się z jego treścią. Rada Gminy P. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, zatem wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do złożenia, skargi na uchwałę, z dnia 19 listopada 2013 r. nr [...] upłynął w dniu 28 stycznia 2014 r. W tym dniu skarżący nadał skargę w Urzędzie Pocztowym [...] 1, co wynika z pieczęci nadawczej zamieszczonej na kopercie (k. 25 akt sądowych). Skarga została zatem wniesiona przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zarzutów skargi Sąd zobligowany był rozważyć kwestię legitymacji skargowej skarżącego.

Brak interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza bowiem dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej strony skarżącej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07)

Art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, wszystkie cytowane w uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, tj. zaistniały w dacie wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Z treści art. 101 u.s.g. wynika, że do skutecznego złożenia skargi nie wystarczy sam fakt wykazania przez jej autora interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową w myśl tego przepisu daje dopiero okoliczność naruszenia zaskarżoną uchwałą takiego interesu (uprawnienia). To właśnie potrzeba ochrony interesu prawnego i uprawnień obywateli jest celem normy prawnej wyrażonej w art. 101 u.s.g. Z tej przyczyny, dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1350/13). Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący nie ma legitymacji skargowej wywodzonej z art. 101 ust. 1 u.s.g., opierającej się na przepisie prawa materialnego, którego naruszenie zostałoby dokonane zaskarżoną uchwałą.

Legitymację skargową w niniejszej sprawie skarżący wywodzi z przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], położonej w G. P., zatem objętej zaskarżoną uchwałą (jak wynika z § 1 tej uchwały). Z tego względu trzeba przyjąć, że skarżący wykazał, iż uchwała ta dotyczy jego interesu prawnego.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał jednak, że uchwała z dnia 19 listopada 2013 r. interes ten narusza, ingerując w treść przysługującego mu prawa własności działki nr [...]. Właściciel działki jest legitymowany do zaskarżenia, w oparciu o art. 101 u.s.g., do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Rzeczą skarżącego było zatem wykazać, że uchwała Rady Gminy P. z dnia 19 listopada 2013 r. we wskazany powyżej sposób narusza prawo własności działki nr [...].

Tymczasem poza sporem pozostaje, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienia sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, gdyż pozostaje ona na terenie przeznaczonym pod zabudowę rekreacyjną – indywidualną.

Nie sposób przy tym uznać, że naruszenie prawa własności, a zatem interesu prawnego skarżącego będzie wynikać z przeznaczenia części obszaru objętego zaskarżoną uchwałą na cele usługowe (obszar oznaczony symbolem 1-U). Sam fakt dopuszczenia możliwości takiego zagospodarowania na nieruchomości oddalonej od działki skarżącego o około 150 m (na obszarze o powierzchni 0,19 ha) nie ingeruje w jego prawo własności, gdyż nie ogranicza swobody korzystania z tego prawa. Jednocześnie przekonania skarżącego o immisjach związanych z funkcjonowaniem infrastruktury usługowej oraz spodziewane zakłócanie spokoju nie można uznać za uzasadnienie naruszenia interesu prawnego, które na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. winno być aktualne i obiektywne, nie zaś oparte na subiektywnych przewidywaniach skarżącego. Wskazać należy, że na właścicielu nieruchomości położonej w obszarze planistycznym 1-U ciążył będzie obowiązek przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 nr 112).

Również argumenty dotyczące wzmożonego ruchu drogowego w kontekście naruszenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego są chybione. Nieruchomość skarżącego była już bowiem uprzednio położona przy drodze wewnętrznej, co potwierdza rysunek planu realizacyjnego zagospodarowania terenu domków letniskowych.(k. 23) Istnienie tej drogi było warunkiem niezbędnym zabudowy nieruchomości skarżącego, jak i okolicznych nieruchomości, z uwagi na konieczność spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej. Ruch po tej drodze musiał odbywać się jeszcze przed uchwaleniem planu z uwagi na położenie innych zabudowanych nieruchomości rekreacyjnych. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż takie ustalenie planistyczne narusza interes skarżącego oparty na przepisach prawa stosunku do stanu uprzedniego. Dodatkowo zaznaczyć należy, że teren 1-U ma niezależny od drogi wewnętrznej, przy której położona jest nieruchomość skarżącego, dostęp do drogi publicznej poprzez działkę stanowiąca drogę dojazdową, a dostęp ten jest dużo prostszy niż dojazd przez drogę wewnętrzną.

W ocenie Sądu za chybione uznać należy wywodzenie naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie z niebezpieczeństwa osunięcia gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Twierdzi on bowiem, że Rada Gminy P. przed przyjęciem planu zaniechała badań gruntu, w konsekwencji na podstawie zaskarżonej uchwały możliwa jest zabudowa terenów zagrożonych osunięciem (w tym budowa na takim terenie drogi). Osunięcie gruntu może z kolei mieć wpływ na działkę skarżącego. Tak pojęty interes w zaskarżeniu uchwały nie mieści się jednak w zakresie objętym ochroną na podstawie art. 101 u.s.g. Nie ma podstaw do bezpośredniego powiązania tego zagrożenia z przepisami planu, który wskazuje na konieczność przeprowadzenia badań geologicznych przez przyszłych inwestorów. Samo niebezpieczeństwo wpływu tego zagrożenia na nieruchomość skarżącego należy natomiast uznać za abstrakcyjne, o czym świadczy chociażby fakt, że teren objęty planem nie figuruje w rejestrze osuwisk i terenów zagrożonych osunięciami ziemi. Dodać należy, że obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz rejestr zawierający informację o tych terenach prowadzi starosta (art. 110a ustawy z dnia 20 czerwca 2007 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącego, z załączonej do skargi kopii planu realizacyjnego zagospodarowania terenu domków letniskowych z 1979 r. nie wynika, że teren ten był oznaczony jako zagrożony osunięciem.

Za uzasadnienie legitymacji skargowej J. O. nie może też służyć argument dotyczący niebezpieczeństwa degradacji środowiska naturalnego. Jak już wskazano, art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2351/13). Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego nie jest bowiem naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie uznał również za naruszenie interesu prawnego skarżącego braku fragmentu tekstu w § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały. O ile bowiem słusznie skarżący stwierdza, że ta część uchwały dotyczy również i jego nieruchomości, to nie sposób uznać, że redakcja wskazanego powyżej przepisu narusza jego interes prawny. Z braku tekstu w przepisie § 20 ust. 2 pkt 3 uchwały nie wynika żadna norma prawna, a zatem nie wprowadza on żadnych praw, ani obowiązków i nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego. Nie ingeruje zatem w przysługujący mu interes prawny. Wszelkie przekształcenia zabudowy na nieruchomości skarżącego, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, będą dopuszczalne w takich granicach, jakie określono dla nowej zabudowy.

W ocenie Sądu, skarżący legitymuje się w niniejszej sprawie jedynie interesem faktycznym, pojmowanym jako zachowanie dotychczasowego stanu szeroko pojmowanego otoczenia jego nieruchomości. Interes taki nie podlega jednak ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na marginesie zauważyć należy, iż żaden właściciel nieruchomości, nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 408/12)

Reasumując, Sąd stwierdził, że J. O. nie wykazał, aby uchwała Rady Gminy P. z 19 listopada 2013 r. nr [...] naruszyła przysługujący mu interes prawny. Powyższe wyklucza możliwość jej merytorycznej weryfikacji.

Z tych względów, Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.