Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej: "Prezydent [...]", "organ I Instancji"), po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (administracja osiedla "[...]"), zezwolił ww. spółdzielni na przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyłącza gazu i wyniesienie kurka gazowego na zewnątrz w pasie drogowym ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w [...]. Natomiast decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] organ I instancji udzielił Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] (administracja osiedla "[...]"), dalej też: "spółdzielnia", zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] w celu prowadzenia od 12 czerwca 2012 r. do 14 czerwca 2012 r. (tj. przez 3 dni) robót w chodniku w związku z wyniesieniem kurka gazowego na zewnątrz budynku mieszczącego się przy ul. [...] w [...].

W dniu 14 czerwca 2012 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], obecnie P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w postaci przyłącza gazowego w okresie od 15 czerwca 2012 r. do 14 czerwca 2037 r. Pismem z 27 czerwca 2012 r. organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa dla K. W. do działania w imieniu spółki oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego spółki wykazującego osoby umocowane do jej reprezentacji (w tym do udzielania pełnomocnictw) – w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec nieusunięcia braków wniosku przez skarżącą, pismem z 27 lipca 2012 r. Prezydent [...] na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.

W dniu 6 września 2012 r. nastąpił odbiór techniczny przyłącza gazowego przez przedstawicieli spółdzielni oraz skarżącej (vide protokół z odbioru technicznego – karta 12 – 12 verte akt administracyjnych sprawy).

Pismem z 23 czerwca 2013 r. organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz.ew.nr [...] z obrębu [...]) w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie spółka w piśmie z 12 lipca 2013 r. wskazała, że przedmiotowe przyłącze gazowe nie jest nową inwestycją, lecz istniejącym urządzeniem, przełożonym (przesuniętym) z inicjatywy Spółdzielni [...] w [...]. Z uwagi na fakt, iż powierzchnia wykorzystywana przez ww. urządzenie pozostaje niezmienna, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego.

Pismem z 10 stycznia 2014 r. Prezydent [...] poinformował spółkę, że przyłącze gazowe wraz z kurkiem zostało przesunięte poza obręb nieruchomości znajdującej się pod adresem ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na działkę o statusie drogowym (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Jednocześnie organ I instancji wezwał skarżącą do wyjaśnienia, czy na podstawie protokołu odbioru technicznego z 6 września 2012 r. (przekazującego przez spółdzielnię przyłącze gazowe spółce) nastąpiła zmiana właściciela przyłącza. W takim przypadku nowy właściciel powinien uzyskać decyzję zezwalającą na zajmowanie pasa drogowego.

W piśmie z 27 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała, iż przebudowę przyłącza wykonała spółdzielnia, a spółka powinna być adresatem decyzji zezwalającej na umieszczenie przyłącza gazowego.

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 19 ust. 5 w związku z art. 20 pkt 8 oraz art. 10 i art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej: "u.d.p."), a także § 1 pkt 2 i § 3 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), naliczył skarżącej karę pieniężną w łącznej kwocie 580,15 zł za zajęcie części pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 15 czerwca 2012 r. do 9 października 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła m.in., że przedmiotowe przyłącze funkcjonuje w pasie drogowym od wielu lat; zostało wybudowane w 1935 r., co wynika z mapy aktualizacyjnej z 1966 r. Następnie było przebudowane w 1983 r. bez zmiany położenia, co potwierdza protokół odbioru technicznego robót gazociągowych z 12 grudnia 1983 r., a także szkic powykonawczy oraz geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza z 6 lipca 1983 r. (do odwołania spółka załączyła kopie przywołanych w nim dokumentów). Zatem niewątpliwie przyłącze znajdowało się w pasie drogowym na długo przez wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, art. 38 ust. 1 u.d.p. wyklucza w niniejszej sprawie zastosowanie sankcji za nieposiadanie zezwolenia. Tymczasem organ udzielił zezwolenia spółdzielni na prowadzenie określonych robót w pasie drogowym, a to oznacza, iż wydał zgodę w rozumieniu art. 38 ust. 2 u.d.p.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ II instancji") decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), utrzymało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie art. 38 u.d.p. nie znajduje zastosowania, gdyż nie zachodzi tu taka sytuacja, że obiekt pozostaje w pasie drogowym w dotychczasowym stanie. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, iż doszło do przesunięcia przyłącza. Dlatego nie chodzi tu o zajmowanie pasa drogowego w tym samym miejscu przez dotychczasowe przyłącze, ale o zajęcie pasa drogowego w nowym miejscu przez nowe przyłącze.

Od decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie i naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji, gdy była prowadzona przebudowa urządzeń posadowionych w pasie drogowych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych;

2. art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego:

- pominięcie, że zgoda na zajęcie pasa drogowego dla potrzeb samego prowadzenia robót została udzielona inwestorowi, tj. Spółdzielni [...]",

- zaakceptowanie ustalenia przez organ I instancji opłat za zajęcie pasa drogowego również za okres po wydaniu decyzji przez ten organ.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji objętej normą art. 38 ust. 1 i ust. 2 u.d.p, ponieważ urządzenia zostały posadowione w pasie drogowym kilkadziesiąt lat temu, a w 2012 r. doszło do ich przebudowy (wymiana przyłącza w związku z przeniesieniem szafki gazowej na zewnątrz budynku). W takim wypadku zarządca drogi nie wydaje zezwolenia na posadowienie urządzeń w pasie drogowym i nie nalicza z tego tytułu opłat, a jedynie wyraża zgodę na przebudowę. Przebudowy istniejących uprzednio urządzeń nie należy traktować na gruncie ustawy o drogach publicznych jako umieszczenia urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p. Żaden przepis nie przewiduje obowiązku uiszczenia opłat za urządzenie, o którym mowa w art. 38, lub za jego przebudowę. Opłata przewidziana jest w art. 40 u.d.p. i dotyczy sytuacji uregulowanych w tym przepisie, tj. m.in. umieszczania nowych urządzeń.

Skarżąca zarzuciła również SKO w [...] pominięcie szeregu istotnych okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż inwestorem była Spółdzielnia [...] która uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót. Ponadto spółka dostrzegła, iż organ II instancji zaakceptował sytuację, w której decyzja Prezydenta [...] określa opłatę za okres po wydaniu tej decyzji, a mianowicie decyzja pierwszoinstancyjna została wydana [...] października 2014 r., zaś określiła opłatę do dnia 9 października 2014 r. W tym kontekście wskazała, iż działanie takie jest niedopuszczalne - w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia opłaty powinny być naliczone za faktyczny okres zajęcia, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, zatem organ nie powinien wymierzać opłaty za ewentualny czas zajęcia przyszłego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. prowadzi do wniosku, że decyzje te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co podlegają one uchyleniu.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 12 i ust. 13 u.d.p. Regulacje te dają stanowią wyraz zakazu lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei według art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Trafnie podniesiono w skardze, że decyzja organu I instancji (a także utrzymująca ją w całości w mocy decyzja SKO w [...]) zawierają błędne wyliczenie okresu zajęcia pasa drogowego, gdyż wliczono do niego dni następujące po dacie wydania decyzji Prezydenta [...] (decyzja ta została wydana [...] października 2014 r., a karę naliczono za okres od 15 czerwca 2012 r. do 9 października 2014 r.). Już z tego powodu decyzje obu instancji podlegają uchyleniu, ponieważ doszło do naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 5 u.d.p.

Jednakże w pierwszej kolejności organ I instancji powinien dokładnie rozważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Ustawodawca bowiem różnicuje obiekty, które już istnieją w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Takie rozwiązanie legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na podmiot obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06; orzeczenia sadów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaakcentować należy, iż art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, to jest w dniu 1 października 1985 r. (art. 53 u.d.p.), bądź znalazły się w pasie drogowym tej drogi później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Przepis ten zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie (vide wyroki NSA z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08 oraz z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14).

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08, analiza treści przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że do używania istniejącego już obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga się uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu takiego obiektu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie, odmawiając zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., pominęły okoliczność, iż przedmiotowe przyłącze funkcjonuje od lat trzydziestych ubiegłego wieku. Twierdzenie organu, iż nastąpiło przesunięcie przyłącza gazowego z działki ew. nr [...] z obrębu [...] na działkę o statusie drogowym - dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń na potrzeby niniejszej sprawy, w szczególności na czym konkretnie polegała przebudowa przyłącza gazowego przez spółdzielnię w czerwcu 2012 r. (na co przecież wydał zezwolenie – vide powołana na wstępie decyzja z [...] stycznia 2012 r. nr [...] znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy) i w związku z tym czy doszło do zmiany lokalizacji bądź powierzchni przyłącza, czemu skarżąca zaprzecza. Nadmienić przy tym wypada, iż w podstawie prawnej ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2012 r. wskazano m.in. art. 38 ust. 1 i ust. 2 u.d.p.

Brak powyższych ustaleń stanowi istotne uchybienie postępowania wyjaśniającego i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te mają bowiem zasadnicze znaczenie w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, determinujących prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Potwierdzenie okoliczności posadowienia przyłącza gazowego przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, którego przebudowa w 2012 r. nie wpłynęła na jego lokalizację, przesądza bowiem o braku podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za umieszczenie go w obrębie pasa drogowego, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania przed organem I instancji, w sytuacji, gdy organ ten nie zakwestionował faktu wcześniejszego istnienia przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym.

Reasumując stwierdzić należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania polegającym na niepoczynieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych oraz na braku wnikliwego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wyniki winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów, w tym w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd oparł na art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).