Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 861/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ozimek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 426/14 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 lutego 2014 r. nr XL/357/14 w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę mienia komunalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M., była uchwała Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 lutego 2014 r., Nr XL/357/14, w sprawie wyrażenia zgody na dzierżawę mienia gminnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy Ozimek o wydzierżawienie lub sprzedaż działek nr [...], jako niezbędnych do rozwoju jego firmy. Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. Burmistrz Ozimka poinformował skarżącego, że "uchwałą Nr XL/357/14 z dnia 24 stycznia 2014 r." Rada Miejska w Ozimku wyraziła zgodę na wydzierżawienie przedmiotowych działek w trybie bezprzetargowym firmie A. sp. z o.o. z siedzibą w Ozimku na okres 5 lat, w związku z czym wniosek skarżącego pozostawia bez rozpoznania. Dalej skarżący zarzucił, że w dniu 27 lutego 2014 r. na stronie internetowej Gminy Ozimek, podano do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, obejmujący działki nr [...] i dołączył do skargi wydruk tego wykazu.

W piśmie z dnia 3 marca 2014 r. Burmistrz Ozimka sprostował swoją odpowiedź z dnia 26 lutego 2014 r., i poinformował skarżącego, że uchwała Rady Miejskiej w Ozimku nr XL/357/14 o wydzierżawieniu A. Sp. z o.o., działek nr [...] w trybie bezprzetargowym na okres 5 lat została podjęta w dniu 24 lutego 2014 r., a nie jak omyłkowo podano w dniu 24 stycznia 2014 r.

Skarżący pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r., złożonym w dniu 6 maja 2014 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. poz. 594, ze zm. dalej u.s.g.), wezwał Radę Miejską w Ozimku do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały wyrażającej zgodę na wydzierżawienie A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ozimku, działek nr [...] w trybie bezprzetargowym na okres 5 lat, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

W odpowiedzi z dnia 3 czerwca 2014 r., doręczonej skarżącemu w dniu 6 czerwca 2014 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w Ozimku oświadczył, że nie doszło do naruszenia prawa, ponieważ pominięcie oferty skarżącego, co do wydzierżawienia działek, spowodowane było tym, "że w dacie złożenia oferty nieruchomość (...) była przedmiotem umowy na okres 3 lat z innym przedsiębiorcą, a Burmistrz działał w ramach kompetencji określonej treścią art. 25 ust. 1 ustawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594). Rada Miejska na mocy skarżonej uchwały podejmowała jedynie decyzję w przedmiocie przedłużenia trwania umowy na okres powyżej 3 lat."

Po otrzymaniu tej odpowiedzi, skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez wydanie kopii umowy dzierżawy działek nr [...] zawartej ze spółką A.

Skarżący poddawał w wątpliwość zawarcie tej umowy, gdyż nie zawiera żadnego numeru porządkowego, czy też żadnego innego oznaczenia wskazującego na jej rejestrację w systemie (zestawieniu) umów zawieranych przez Gminę Ozimek.

Ponadto skarżący wskazał, że stosownie do treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów. Powołał też orzecznictwo, według którego rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku bezprzetargowego trybu zawarcia umowy najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy.

Zdaniem skarżącego w sprawie nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek określonych w art. 37 ust. 3 ustawy, która uzasadniałaby wydzierżawienie działek nr [...] firmie A. w trybie bezprzetargowym na 5 lat. Nieruchomości te nie są bowiem przeznaczone ani pod budownictwo mieszkaniowe, ani na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, albo innych celów publicznych, które byłyby celami statutowymi firmy A. Według wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, opublikowanego przez Burmistrza w dniu 27 lutego 2014 r., tereny te mają charakter terenów przemysłowych. Według zaś § 1 ust. 3 rzekomo obowiązującej umowy dzierżawy z dnia 1 stycznia 2014 r., firma A. na dzierżawionym terenie ma prowadzić działalność w zakresie prefabrykatów budowlanych.

Według skarżącego, nie występuje też żadna z okoliczności określonych przez ustawodawcę w art. 37 ust. 2 ustawy, która uzasadniałaby zastosowanie bezprzetargowej procedury wydzierżawienia nieruchomości Gminy na okres powyżej 3 lat. Dzierżawcy to jest firmie A., w dniu podjęcia uchwały przez Radę Miejska w Ozimku nie przysługiwało prawo pierwszeństwa nabycia działek nr [...] (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy), nie jest też użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek (art. 37 ust. 2 pkt 5 ustawy) ani też właścicielem, czy użytkownikiem działki przyległej (art. 37 ust. 2 pkt 8 ustawy) lub pomiotem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy 9 (art. 37 ust. 2 pkt 12 ustawy).

Skarżący wskazał także, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przytoczony przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, także nie mógł stanowić podstawy uchwały nr XL/357/14, bo w dacie jej podjęcia nie kończyła się umowa dzierżawy zawarta przez Burmistrza na 3 lata.

Skarżący wskazał, że oprócz wątpliwości co do faktycznej daty zawarcia umowy dzierżawy działek nr [...] pomiędzy Burmistrzem Ozimka, a firmą A., uważa, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miejska w Ozimku uchwały wyrażającej zgodne na bezprzetargowe wydzierżawienie działek na okres 5 lat.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że skarżący wezwał w dniu 6 maja 2014 r. Radę Miejską w Ozimku do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wywiódł swój interes prawny do zaskarżenia uchwały z faktu, iż zamierzał się obiegać o korzystanie w drodze dzierżawy z tej nieruchomości. Organ uważa, że tak określony interes prawny nie wyczerpuje znamion interesu prawnego w wymienionym art. 101 ust. 1 ustawy, Według organu sporna nieruchomość w dacie wyrażenia przez skarżącego zainteresowania dzierżawą, pozostawała już w dzierżawie. W konsekwencji można mówić o naruszeniu indywidualnego uprawnienia skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie o istnieniu jego interesu prawnego. W wypadku skarżącego nie zaistniała nawet abstrakcyjna możliwość wydzierżawienia gruntu. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący nigdy nie wywodził by był zainteresowany dzierżawą spornej nieruchomości po upływie dotychczasowej dzierżawy, tj. po upływie 3 lat.

Organ wskazał, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości, wymaga indywidualnej zgody rady. Regulacja ta została wprowadzona ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2009 r. nr 206, poz. 1590) i weszła w życie odpowiednio z dniem 7 stycznia 2010 r. Uprzednio przepis art. 37 ust. 4 ustawy brzmiał "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Zdaniem organu nie jest wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. Wobec powyższej zmiany stanu prawnego do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego – według organu – nie jest wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3. Powołane przez stronę orzecznictwo odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed 7 stycznia 2010 r. i nie może mieć zastosowania do uchwały.

Podkreślono, że organ wykonawczy gminy samodzielnie gospodaruje mieniem i podejmuje w tym zakresie swobodne decyzje. Pominięcie oferty skarżącego zostało spowodowane tym, że w dacie jej złożenia, nieruchomość, o której wydzierżawienie wnioskował, była wydzierżawiona a Burmistrz Ozimka działał w ramach kompetencji określonej treścią art. 25 ust. 1 ustawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. i miał prawo do swobodnego podjęcia decyzji bez zgody Rady. Okoliczność, że umowa z dotychczasowym dzierżawcą była niejako "w toku", nie zakazywała podjęcia spornej uchwały i nie stanowi również przesłanki do jej unieważnienia. Organ podkreślił, że dzierżawca wystąpił o zawarcie umowy dzierżawy na okres ponad 3 lat z uwagi na otrzymanie dofinansowania na realizację określonego zadania ze środków Unii Europejskiej.

Na rozprawie Sąd zobowiązał organ do przedłożenia w terminie 7 dni oświadczenia Burmistrza Ozimka co do wydzierżawiania spornych działek przed 1 stycznia 2014 r. oraz przedłożenia umowy dzierżawy na okres 5 lat lub aneksu do umowy dzierżawy poprzednio zawartej na 3 lata, jeśli takie zostały podpisane po podjęciu przez Radę Miejską w Ozimku uchwały Nr XL/357/14 z dnia 24 lutego 2014 r. oraz przedłożenia uchwały Rady Miejskiej w Ozimku dotyczącej zasad nabywania, zbywania, obciążania i wydzierżawiania nieruchomości gminnych na czas oznaczony do lat 3. Przedłożone z odpowiedzią na skargę dokumenty takich danych nie zawierały i konieczne było uzupełnienie akt administracyjnych. Organ wykonał to zobowiązanie 19 grudnia 2014 r. (por. pismo z dnia 19 grudnia 2014 r. k. 82 wraz z załącznikami).

Z dodatkowych ustaleń poczynionych przez Sąd po przedłożeniu przez organ uzupełniających akt administracyjnych wynika, że wydanie zaskarżonej uchwały poprzedziły czynności dotyczące wydzierżawienia spornych działek firmie AKSBUD System sp. z o.o. w Ozimku. W szczególności wnioskiem z dnia 25 października 2013 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza Ozimka o wydzierżawienie działek nr [...] na okres trzech lat celem rozpoczęcia produkcji prefabrykatów budowlanych. Umową z dnia 1 stycznia 2014 r. Gmina Ozimek wydzierżawiła spółce wymienione działki a umowę zawarto do 31 grudnia 2016 r., czyli na okres 3 lat.

Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza Ozimka o zawarcie umowy dzierżawy tych samych działek na okres pięciu lat z przeznaczeniem na prowadzenie działalności w zakresie elementów do budownictwa mieszkalnego i niemieszkalnego podnosząc, że uzyskała dotacje unijne do projektu pod nazwą "[...]", a warunkiem zrealizowania projektu będzie prawo dzierżawy gruntu na okres co najmniej pięciu lat. Wniosek ten wpłynął do organu 29 stycznia 2014 r.

W dniu 27 lutego 2014 r. Burmistrz Ozimka ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej, w prasie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ozimku wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę. Wśród nich w pozycji 1. wskazano działki położone w S. nr [...] z karty mapy 2. Wykaz zawierał zastrzeżenie, że wydzierżawienie nieruchomości następuje w drodze bezprzetargowej i podlega publikacji przez 21 dni tj. do dnia 20 marca 2014 r.

Po podjęciu zaskarżonej uchwały z dnia 24 lutego 2014 r. umową z dnia 21 marca 2014 r. Gmina Ozimek, reprezentowana przez Burmistrza Ozimka, wydzierżawiła Spółce działki gruntu nr [...] na okres 5 lat tj. do 21 marca 2019 r. W tym samym dniu tj. 21 marca 2014 r. Burmistrz Ozimka poinformował Spółkę A. o rozwiązaniu za porozumieniem stron umowy z dnia 1 stycznia 2014 r. (por. dokumenty znajdujące się w przedłożonych przez organ uzupełniających aktach administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Op 426/14 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), dalej zwanej ustawą, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). Tryb bezprzetargowy natomiast dopuszczalny jest w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Dalsze wyjątki przewiduje przepis art. 37 ust. 3, ust. 4, ust. 4a i ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Ogólną normą kompetencyjną uprawniającą organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza) do gospodarowania mieniem komunalnym jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Dopełnieniem tej regulacji w stosunku do nieruchomości pozostających w zasobach gminnych jest przepis art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Przepis art. 25 ust. 1 znajduje uszczegółowienie w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z 28 listopada 2011 r., Nr XIV/139/11 w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony przez Gminę Ozimek. Zasada jawności obowiązująca przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami wynika z kolei z art. 35 ustawy, co do wykazu nieruchomości podanych do publicznej wiadomości.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informacje o wywieszeniu tego wykazu podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązkową treść wykazu reguluje art. 35 ust. 2 ustawy. Analizując zapisy art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że reguluje on zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży lub dzierżawy. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Zmiana przeznaczenia określonej nieruchomości w stosunku do wymienionego w wykazie wymaga zachowania trybu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy, czyli konieczności sporządzenia nowego wykazu i podania go do publicznej wiadomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ani powołana uchwała Rady Miejskiej w Ozimku Nr XIV/139/11 z dnia 28 listopada 2011 r. nie zawierają regulacji upoważniających organ wykonawczy gminy (tu Burmistrza Ozimka) do odstąpienia lub zmiany kolejności któregokolwiek z etapów procedury sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste albo zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy. Tym bardziej zapisy ustawowe i zamieszczone w uchwale nie wyłączają regulacji art. 35 ust. 1 ustawy. Ścisłe przestrzeganie zasady jawności obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa, powiatu, gminy jest warunkiem sine qua non prawidłowości czynności prawnych związanych z gospodarowaniem mieniem przez organ wykonawczy.

W rozpoznawanej sprawie uchybienie przez organ zasadzie jawności jest oczywiste i wynika już z samego porównania daty ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę (27 lutego 2014 r.) z datą uchwały Rady Miejskiej Nr XL/357/14 o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie działek w trybie bezprzetargowym (24 lutego 2014 r.).

Procedowanie Rady Miejskiej w Ozimku nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo i nakazuje stwierdzenie nieważności takiej uchwały.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że prawo gospodarowania mieniem gminnym przysługuje niepodzielnie gminie, która decyduje jakie nieruchomości przeznacza do obrotu prawnego. Jednak nieruchomości gminne pozostają poza nim, jeżeli nie są objęte wykazem z art. 35 ust. 1 ustawy, albo nie upłynął termin podania wykazu do publicznej wiadomości. Podobnie należy ocenić zmianę przeznaczenia nieruchomości w umowie w stosunku do tego przeznaczenia podanego w wykazie. Przy gospodarowaniu mieniem publicznym musi być zachowana zasada jawności. Jej naruszenie może powodować nieważność umowy (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy i art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w pełni podzielił też pogląd, że bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny.

Jak wskazał Sąd, w realiach rozpoznawanej sprawy podanie skarżącego o sprzedaż lub wydzierżawienie spornej nieruchomości, ( skarżący także powoływał się na potrzebę rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej), wpłynęło przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Ani z protokołu sesji, na której uchwałę podjęto, ani z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, aby radni zostali poinformowani o istnieniu konkurencyjnego wniosku poza podaniem spółki A. Oznacza to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji i zasady równych praw w wykonywaniu działalności gospodarczej unormowanej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2013 poz. 672 ze zm.). Naruszenie tych zasad jest naruszeniem interesu skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Ozimek. Postawiła w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że A.K. posiada interes prawny w złożeniu skargi na Uchwałę NR XL/357/14 Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 lutego 2014 r.

Po drugie, naruszenie art. 35 u.g.n. przez przyjęcie, że przedłużenie obowiązywania umowy dzierżawy na dalszy okres przez dotychczasowego dzierżawcę w trybie bezprzetargowym wymaga sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy przed podjęciem uchwały w tym przedmiocie przez radę miejską.

Po trzecie, naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie wskutek niewłaściwej kontroli zarzutów złożonej skargi i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, powodujących uznanie istnienia interesu prawnego skarżącego A.K. w przedmiotowej sprawie, stanowiącego przesłankę warunkującą prawo do złożenia skargi.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie A.K. posiada w sprawie tylko interes faktyczny. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżona uchwała nie ingeruje w prawa podmiotowe ani uprawnienia przysługujące właścicielowi działek przylegających do działki objętej uchwałą. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. o sygn. akt II SA/Gd 2248/98 Gmina Ozimek zaznaczyła, że właściciel nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, który wystąpił do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – nie ma interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pogląd ten należy odnieść do sytuacji dzierżawy nieruchomości przez gminę.

Gmina Ozimek w swojej skardze kasacyjnej zaznaczyła, że wymóg z art. 35 ust. 1b zdanie drugie u.g.n. nie mógł mieć zastosowania przed uchwałą Rady Miejskiej, albowiem burmistrz przekroczyłby swoją kompetencję informując o przeznaczeniu nieruchomości do dzierżawy na okres 5 lat, w sytuacji gdy jeszcze nie miał na to zgody organu uchwałodawczego gminy.

W odpowiedzi na skargę A.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej – skonstruowane skądinąd niechlujnie (np. art. 151 p.p.s.a. nie zawiera "§ 1") – sprowadzają się do dwóch kwestii. W pierwszej kolejności do tego, czy A.K. posiadał interes prawny w sprawie, pozwalający mu wnieść na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 lutego 2014 r., Nr XL/357/14 (pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej). Dopiero w dalszej kolejności rozważenia wymaga zarzut drugi skargi kasacyjnej, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż rzeczona uchwała została wydana z naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej "u.g.n.")

Zauważyć należy, że – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, która można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11; wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08). W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, taki związek i interes prawny w niej występuje i przysługuje A.K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M.

Kluczową okolicznością w analizowanej sprawie jest fakt zwrócenia się przez A.K. wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. do Burmistrza Gminy Ozimek o wydzierżawienie lub sprzedaż działek nr [...], położonych w S., gmina Ozimek. W uzasadnieniu wskazał, że działki te są mu niezbędne do rozwoju jego firmy (k. 7 akt sądowych). Złożenie tego pisma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego A.K., który winien zostać wzięty pod uwagę przez procedującą Radę Miejską w Ozimku. Zaistnienie opisanej sytuacji procesowej sprawiło, że interes skarżącego przestał być wyłącznie potencjalny i faktyczny. Z chwilą złożenia pisma z dnia 21 lutego 2014 r. A.K. miał prawo zakładać, że jego wniosek zostanie wzięty pod uwagę przy podejmowaniu przez organy gminy czynności prawnych względem objętych nimi nieruchomości nr [...], a procedowanie w tej kwestii będzie przebiegało z poszanowaniem przepisów prawa i jego usprawiedliwionych co do tego oczekiwań. Jak słusznie spostrzegł Sąd pierwszej instancji, skarżący będąc w zaistniałej sytuacji procesowej mógł oczekiwać – jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą – iż jego wniosek zostanie potraktowany zgodnie z prawem na podobnych zasadach jak wnioski w przedmiotowej materii pochodzące od innych podmiotów. Podstawę takiego oczekiwania – jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – stanowi art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), które to przepisy zabezpieczają prawo przedsiębiorcy do równego traktowania w sytuacjach podobnych jak inne znajdujące się w niej podmioty.

Kolejno, należy zauważyć zwięźle, że interes prawny to interes faktyczny zabezpieczony normami obowiązującego prawa. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."), nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Jak się wydaje, do tej okoliczności nawiązywało uzasadnienie wniosku z dnia 21 lutego 2014 r., gdyż odnosiło się ono do rozwoju przedsiębiorstwa, prowadzącego działalność na sąsiednich nieruchomościach, co pozwoliłoby na ich poprawę zagospodarowania w kierunku umożliwiającym maksymalizację gospodarczą. Skoro zatem cytowany przepis ustanawia możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości – tym samym osoba wnioskująca o zbycie takiej nieruchomości, spełniająca przesłanki określone w ww. przepisie, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., I OSK 885/15).

Rzecz jasna – i należy to podkreślić – interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. norm nie sposób wywieść roszczenia skarżącego o zbycie mu przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, ma on interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jego interesem jest bowiem to, aby złożony przez niego w odpowiednim czasie wniosek został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęta zatem optyka wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP). Z powyższych względów Sąd podzielił tezę wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2229/11 – jakkolwiek zapadłego w odmiennym stanie faktycznym – że właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć. Przedstawione zapatrywanie sprzyja realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione.

Reasumując, będący przedsiębiorcą właściciel nieruchomości, który składa wniosek o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą rozwoju przedsiębiorstwa w drodze poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 k.c.) a pozostający w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 32 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym z przedstawionych względów nie podzielił stanowiska prezentowanego w wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r. o sygn. akt II SA/Gd 2248/98 oraz w wyroku NSA z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1338/07.

Powtórzyć w tym miejscu wypada, że powyższy interes prawny nie oznacza, że jednostka samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa ma obowiązek sprzedać lub wydzierżawić nieruchomość na rzecz osoby posiadającej opisany interes prawny. Jednostka samorządu terytorialnego czy Skarb Państwa musi jednak zbywając bądź wydzierżawiając swoją nieruchomość dochować przepisom obowiązującego prawa, a wówczas nawet naruszenie interesu prawnego ww. podmiotów nie będzie oznaczało naruszenia prawa wymagającego wyeliminowania z obrotu prawnego aktu o zbyciu lub wydzierżawieniu rzeczonej nieruchomości. Zachowana zostanie wówczas konstytucyjna zasada równości jednostek wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), jak również wzmocnione zaufanie obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji RP).

Konkludując, w analizowanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego A.K. legitymującego go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek bowiem złożone przez niego pismo nie obligowało gminy do wydzierżawienia bądź zbycia mu spornej nieruchomości, to tworzyło sytuację procesową, w której skarżący miał swój interes prawny do nabycia rzeczonej nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jako właściciel działki sąsiedniej chcący poprawić jej zagospodarowanie doprowadzając tym samym do rozwoju prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa. Na podstawie art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie wzięty pod uwagę w procesie działania organów Gminy Ozimek tak jak wnioski innych podmiotów (np. Spółki A.). Wydzierżawienie innemu podmiotowi objętej wnioskiem nieruchomości naruszyło zatem interes prawny skarżącego, a zatem interes faktyczny chroniony ww. przepisami prawa. Z tego względu A.K., wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie a zgodnie z zapatrywaniem WSA w Opolu, posiadał legitymację z art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 24 lutego 2014 r., Nr XL/357/14.

Mając na uwadze powyższe przejść należy do rozpatrzenia drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, a zatem zarzutu naruszenia art. 35 u.g.n. Również i on w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie (warto w tym kontekście zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie nie określiła dokładnie jednostki redakcyjnej ww. przepisu, do której naruszenia miało dojść).

Stosownie do art. 35 ust. 1 u.g.n., właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informacje o wywieszeniu tego wykazu podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązkową treść wykazu reguluje art. 35 ust. 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontastował, że art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi wyraz zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży lub dzierżawy. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Zmiana przeznaczenia określonej nieruchomości w stosunku do wymienionego w wykazie wymaga zachowania trybu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy, czyli konieczności sporządzenia nowego wykazu i podania go do publicznej wiadomości. Opisana zasada podlega ochronie, w tym sądowej, a samo jej naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że ścisłe przestrzeganie zasady jawności obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa, powiatu, gminy jest warunkiem sine qua non prawidłowości czynności prawnych związanych z gospodarowaniem mieniem przez organ wykonawczy.

W rozpoznawanej sprawie uchybienie przez organ zasadzie jawności Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za oczywiste. Wynika ono już z samego porównania daty ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę (27 lutego 2014 r.) z datą uchwały Rady Miejskiej Nr XL/357/14 o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie działek w trybie bezprzetargowym (24 lutego 2014 r.). Podzielić zatem wypadało stanowisko WSA w Opolu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że procedowanie Rady Miejskiej w Ozimku nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Do takiego naruszenia doszło zatem w analizowanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że naruszenie przy podejmowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały z zakresu gospodarki jej nieruchomościami zasady jawności z art. 35 ust. 1 u.g.n. implikuje bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 35 u.g.n. należy zatem podkreślić jego niezasadność. Skarżący kasacyjnie argumentuje bowiem, że Gmina nie dochowała terminów z art. 35 ust. 1 u.g.n., gdyż w przypadku nie wyrażenia przez Radę Gminy zgody na dzierżawę nieruchomości, Burmistrz Ozimka nie mógłby jej wydzierżawić, zaś ogłoszenie w kolejnym wykazie nastąpiło na podstawie art. 35 ust. 1b u.g.n. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, zaś akceptacja takiego poglądu prowadziłaby do obejścia prawa. Dla zastosowania art. 35 ust. 1 u.g.n. istotny jest wyłącznie sam fakt, że organ ma zamiar przeznaczyć do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę nieruchomość należącą do jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten traktuje bowiem o wykazie nieruchomości "przeznaczonych do sprzedaży" itd. Przyjęcie zapatrywania, że możliwość zdjęcia z porządku obrad rady gminy głosowania nad uchwałą dotyczącą rozdysponowania nieruchomością czy też możliwość braku zgody rady na jej uchwalenie uzasadniają odstąpienie od stosowania art. 35 ust. 1 u.g.n. – podważałoby założenia opisanej zasady jawności gospodarki nieruchomościami. Rozważania zaś skarżącej kasacyjnie na temat dopuszczalności odstąpienia w sprawie od stosowania art. 35 ust. 1 u.g.n. z uwagi na art. 35 ust. 1b tej ustawy są nietrafne. Ze zdania drugiego art. 35 ust. 1b u.g.n. wynika bowiem, że obowiązek z art. 35 ust. 1 u.g.n. nie dotyczy tylko oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy, wobec czego wszelkie dalsze zawarcie umów i oddanie przedmiotowej nieruchomości w najem czy dzierżawę temu samemu podmiotowi musi zostać poprzedzone dokonaniem czynności określonych w art. 35 ust. 1 u.g.n. Art. 35 ust. 1b zdanie pierwsze u.g.n. stanowi wyjątek od art. 35 ust 1 u.g.n., a zatem w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae nie może podlegać wykładni rozszerzającej, jak proponowała w istocie skarżąca kasacyjnie. Tym samym obowiązek z art. 35 ust. 1 u.g.n. ciążył na organie w omawianej sprawie. Obowiązku tego organ nie dochował. Jak zaś wskazano, naruszenie art. 35 ust. 1 u.g.n. uzasadniało ipso facto stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na koniec Sąd pragnie zaznaczyć, że nie analizował w niniejszej sprawie podkreślonych w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutów A.K. naruszenia przez skarżoną uchwałę art. 37 ust. 2-4 u.g.n., gdyż przepisy te nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej, której granicami związany jest stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny.