Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1644/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 w związku z art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 - 6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 272, art. 274 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi L.O., na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego L.O., kwotę 2905 (dwa tysiące dziewięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2013 r. funkcjonariusze Służby Liniowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] podczas objazdu drogi krajowej nr [...] (na odcinku [...]) stwierdzili nielegalne wykonanie zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] oraz nielegalne umieszczenie reklamy w pasie drogowym (działka nr [...] obr. R.) o treści [...], a także wycięcie bez zezwolenia drzew z pasa drogowego (działka nr [...] obr. R.).

Pismem z [...] listopada 20013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA, organ) zawiadomił L. T. O. (dalej skarżący) jako właściciela działki nr [...] - o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez wybudowanie zjazdu, ustawienie reklamy oraz wycinkę drzew bez zgody zarządcy drogi krajowej. Podczas oględzin terenu [...] listopada 2013 r., w których uczestniczyli (oprócz przedstawicieli organu) skarżący oraz W. G. (podający się również za właściciela działki nr [...]) stwierdzono:

- wykonanie nasypu o wymiarach 7 x 2,8 m w celu umożliwienia dojazdu do działki nr [...] w miejscu istniejącego rowu drogowego,

- przestawienie reklamy na odległość 18 m poza pas drogowy, o powierzchni 5,10 x 2,5 m,

- usunięcie 116 drzew o przekroju (średnicy) od 7 do 30 cm.

Skarżący i W. G. oświadczyli, że nie wykonali ww. czynności, a działka została wydzierżawiona w 2010 r. O. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej spółka O.).

W piśmie z [...] grudnia 2013 r. skarżący wskazał, iż w 2010 r., wydzierżawił działkę nr [...] spółce O. i w związku z tym nie jest już jej posiadaczem i nie ma wpływu na ewentualne prace prowadzone na przedmiotowej działce. Natomiast reklama, której właścicielem - według jego informacji - jest spółka O., została w dniu [...] listopada 2013 r. posadowiona w taki sposób, że znajduje się obecnie w całości w odległości ponad 25 m od krawędzi pasa drogowego. Skarżący nie posiada informacji na temat wycinki drzew czy zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...]. Ww. zjazd nie jest w rzeczywistości zjazdem, lecz niewielką hałdą piasku, pozostawioną przez nieznaną mu osobę. Hałda ta została usunięta [...] grudnia 2013 r. Do omawianego pisma skarżący załączył kopię umowy dzierżawy z [...] marca 2010 r., w której oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości położonej w R., gmina C., znajdującej się na działce nr [...] przy drodze [...] i nieruchomość tę oddaje w dzierżawę spółce O. na okres 20 lat.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 29a, art. 39 ust. 1 pkt 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 12 pkt 1, ust. 13 w związku z art. 20 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej udp) oraz § 1 pkt 1 i 3, § 2 pkt 1, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 ze zm.), a także art. 104 kpa, GDDKiA nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 16.236 zł za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości R. (części działki nr [...] obr. R. [...]) polegające na umieszczeniu reklamy o powierzchni 12,75 m² (5,1 m x 2,5 m) oraz wybudowaniu zjazdu na działkę nr [...] obr. R. o powierzchni 19,60 m² (7,0 m x 2,8 m) bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł (powołując się na wyjaśnienia skarżącego oraz odpis z KRS [...] na dzień [...] listopada 2013 r.), że spółka O. jest w likwidacji, a postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ z 14 stycznia 2013 r. nastąpiło jej rozwiązanie. Przedstawiona kopia umowy dzierżawy z [...] marca 2010 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ od [...] czerwca 2010 r. spółka nie prowadzi działalności. Wobec powyższego za okres od [...] listopada 2013 r. (data objazdu drogi) do [...] listopada 2013 r. (łącznie 18 dni) zostały naliczone kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości R., tj. umieszczenie reklamy w pasie drogowym na działce nr [...] obr. R. oraz wykonanie nasypu umożliwiające dojazd na działkę nr [...] obr. R. z drogi krajowej nr [...]. Ponadto organ poinformował skarżącego, iż wystąpi z wnioskiem do Urzędu Gminy w C. o podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia legalności usunięcia 116 drzew z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obr. R.).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł m.in. zarzut nieustalenia w sprawie właściciela ww. reklamy oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa, również w zakresie utworzenia zjazdu na działkę nr [...]. Według skarżącego od kilku lat nie dysponuje ww. działką, gdyż umową z [...] marca 2010 r. wydzierżawił ją spółce O., która "jest również właścicielem reklamy (...)". Zawieszenie działalności spółki i prowadzone postępowanie likwidacyjne nie może "odbierać uprawnień wynikających z posiadania osobowości prawnej (...)". W okolicznościach sprawy spółka faktycznie dysponowała nieruchomością i jest podmiotem stosunku publicznoprawnego.

Decyzją z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 4 , ust. 12 pkt 1, ust. 13 udp oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa, organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wskazał, że z odpisu KRS [...] wynika, iż skarżący pełnił w spółce O. funkcję prokurenta; posiadał też 130 udziałów – był wspólnikiem z największym pakietem udziałów. Spółka ta postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ z 14 stycznia 2013 r., została rozwiązana, a od [...] czerwca 2010 r. zawiesiła wykonywanie działalności. Skoro z dniem 14 stycznia 2013 r. nastąpiło rozwiązanie spółki, to tym samym ewentualna umowa dzierżawy nie wiąże stron. Zatem 14 stycznia 2013 r. skarżący ponownie przejął władztwo nad przedmiotową działką. Podczas wizji w terenie stwierdzono przestawienie spornej reklamy poza pas drogowy na działkę nr [...], której właścicielem jest skarżący oraz wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Za samowolę budowlaną polegającą na budowie reklamy w pasie drogowym oraz zjazdu z drogi krajowej ponosi odpowiedzialność inwestor, który wykonał reklamę oraz zjazd (samodzielnie bądź za pośrednictwem innych podmiotów działających na jego zlecenie). W rozpatrywanej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obr. R.) polegający na umieszczeniu reklamy o pow. 12,75 m2 (5,1 m x 2,5 m) oraz wybudowaniu zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] obr. R. o pow. 19,60 m2 (7,0 m x 2,8 m) bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. (łącznie 18 dni). Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Zgodnie z art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami (art. 40 ust. 12 pkt 1 udp).

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 udp przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że podmiotem biernie legitymowanym w niniejszej sprawie jest właściciel nieruchomości, w związku z którą doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy dyspozycja wskazanego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej jest osoba faktycznie dokonująca zajęcia pasa i ona ponosi z tego tytułu odpowiedzialność,

- naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 40 kpa poprzez zaniechania skierowania postępowania w stosunku do uczestnika O. sp. z o.o. z siedzibą w C. i niedoręczanie jej zawiadomień o podejmowanych czynnościach, uniemożliwiając branie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewydanie decyzji w stosunku do niej;

- naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 kpa w zw. z art. 274 § 3 ksh poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia z dnia 14 stycznia 2013 r. Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ, spółka O. utraciła zdolność prawną i nie mogła być stroną stosunków prawnych, w tym przypadku umowy dzierżawy nieruchomości;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 284 § 1 i 2 ksh poprzez bezpodstawne przyjęcie, że po wydaniu przez Sąd Rejonowy Gdańsk - Północ postanowienia z dnia 14 stycznia 2013 r. o rozwiązaniu spółki skarżący nadal pozostawał prokurentem spółki O.

Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przejawiające się w błędnym ustaleniu okresu, za jaki wymierzono karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie wskazanej przez organ daty początkowej naliczania kary.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na podstawie umowy dzierżawy oddał sporną działkę we władanie spółki O. na okres 20 lat. Zgodnie z treścią tej umowy, przedmiot dzierżawy miał służyć do prowadzenia działalności gospodarczej. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że odpowiedzialność za umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz utworzenie zjazdu na działkę nr [...] ponosi spółka O., gdyż ona jest właścicielem reklamy.

W dalszej kolejności skarżący wskazał na brak legitymacji biernej po jego stronie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wykładnia przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 udp prowadzi do wniosku, iż w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego legitymowanym powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu, a więc w sytuacji gdy pas drogowy został zajęty na skutek umieszczenia w nim reklamy, to adresatem decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej jest co do zasady właściciel takiego obiektu. Postępowanie dowodowe wykazało, iż dzierżawca (tj. spółka O.) umieścił reklamę w pasie drogowym i on jest jej właścicielem. Spółka O. powinna być uczestnikiem postępowania, a organ powinien umożliwić jej wzięcie udziału we wszystkich czynnościach i ustosunkowanie się do wszelkich podnoszonych przez organ twierdzeń. Bez znaczenia jest tu fakt, iż skarżący był prokurentem w ww. spółce, gdyż stanowi ona odrębny podmiot obrotu gospodarczego i nie może być utożsamiana z osobą skarżącego, jako właścicielem działki nr [...]. Zgodnie z art. 284 ksh, z chwilą otwarcia likwidacji następuje wygaśnięcie prokury, a dalsza w trakcie postępowania likwidacyjnego nie może być ustanowiona. Nie ma wątpliwości, iż skarżący nie działał w toku podejmowanych przez organ czynności jako przedstawiciel spółki.

Ponadto przyjęcie przez organ, iż z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ z 14 stycznia 2013 r., spółka O. utraciła zdolność prawną i nie mogła być stroną umowy dzierżawy nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Prowadzenie postępowania likwidacyjnego nie oznacza, że spółka przestaje istnieć czy też nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Stosownie do treści art. 274 oraz 275 ksh, w okresie likwidacji spółka posiada osobowość prawną, a do spółki stosuje się przepisy dotyczące organów spółki, a także praw i obowiązków wspólników, chyba że przepisy o likwidacji stanowią inaczej lub co innego wynika z celu likwidacji. Według skarżącego niewłaściwe, z uwagi na zaistniały stan faktyczny, i niezgodne z przepisami jest stosowanie w sprawie ww. sankcji względem właściciela działki, zamiast właściciela reklamy, który wykonał reklamę i zjazd.

Skarżący zakwestionował również zasadność nałożenia kary pieniężnej za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. W tym kontekście wskazał, iż notatki służbowe z wizji lokalnych czy dokumentacja fotograficzna może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Dowodem na zajęcie pasa drogowego jest protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej [...] listopada 2013 r. (dopiero wówczas ustalono wymiary reklamy i hałdy piasku), dlatego nieuzasadnione jest naliczenie kary pieniężnej za okres 18 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż w zaskarżonej decyzji, także skutkiem nieodniesienia się w pełni przez organ do argumentacji środka odwoławczego, nie ustalono i nie wyjaśniono w sposób niewątpliwy stanu faktycznoprawnego sprawy. W konsekwencji wywołuje wątpliwości i nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowość subsumcji przyjętych przez organ w sprawie ustaleń faktycznych pod zastosowane przepisy prawa i skierowanie decyzji do skarżącego jako strony w sprawie biernie legitymowanej.

Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 udp wymaga jednoznacznego ustalenia przesłanek skutkujących nałożenie kary na oznaczony podmiot. Zatem jeżeli podstawą takiego orzeczenia jest – jak w niniejszej sprawie - art. 40 ust. 12 pkt 2 udp (zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6), to w postępowaniu administracyjnym należy jednoznacznie ustalić, kto dokonał zajęcia pasa drogowego i jest właścicielem/dysponentem urządzeń/obiektów, przy użyciu których zajął pas bez zezwolenia. W świetle przepisów art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 12 udp, w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia na skutek umieszczenia w nim określonego urządzenia/obiektu (czy zajęcia pasa w inny sposób, jak wybudowanie zjazdu) podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja o nałożeniu kary jest co do zasady właściciel takiego urządzenia/obiektu. Ustalenie tego właściciela – konkretne i niewątpliwe – jest zatem kluczową kwestią w sprawach o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. To właściciel urządzenia/obiektu (w niniejszej sprawie ww. reklamy i zjazdu) jest bowiem stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji na zajęcie pasa, będąc w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. W konsekwencji jest on też biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 (por. przykładowo wyrok NSA z 6 marca 2013 r. II GSK 2408/11 i wskazane w nim orzecznictwo). Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest też władna zmienić żadna umowa; umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji (por. wyrok NSA jak wyżej).

Fakt własności urządzenia/obiektu umieszczonego w pasie drogowym musi być - nawiązując do powyższego – stwierdzony w sposób niewątpliwy określonymi środkami dowodowymi i przekonującą interpretacją przepisów, na które powołuje się organ na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, a samo postępowanie zmierzające do ustalenia tego faktu musi odpowiadać zasadom prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (kpa).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy ustalenie wskazanego faktu własności urządzenia/obiektu i osoby, która przy jego użyciu zajęła pas drogowy bez zezwolenia nie wynika w sposób niewątpliwy, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa.

W tej sprawie wątpliwości co do ustaleń faktycznoprawnych biorą się stąd, że skarżący, uznany przez organ za stronę postępowania, konsekwentnie w nim zaprzeczał, żeby był właścicielem ww. reklamy i wybudował zjazd na działkę nr [...] (według skarżącego jest to hałda piasku pozostawiona przez nieznaną osobę), którą umową z [...] marca 2010 r. wydzierżawił spółce O. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. (por. akta administracyjne sprawy) podał wprost, że właścicielem ww. reklamy jest spółka O., a na temat zjazdu nie posiada informacji. Stanowisko to wynika też z treści odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie, gdzie skarżący wskazał na spółkę O. jako właściciela reklamy i dysponenta działki, jak również podmiotu stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem, do którego powinna być skierowana decyzja.

Organ natomiast, koncentrując się na zawieszeniu działalności spółki od [...] czerwca 2010 r. i fakcie jej rozwiązania postanowieniem Sądu z 14 stycznia 2013 r., w decyzji pierwszoinstancyjnej wywiódł, że spółka O. jest w likwidacji, a wobec jej rozwiązania ww. umowa dzierżawy nie może być żadnym dowodem w sprawie, bo od [...] czerwca 2010 r. spółka nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast w zaskarżonej decyzji podał, że skoro z dniem 14 stycznia 2013 r. nastąpiło rozwiązanie spółki "to ewentualna umowa dzierżawy nie wiąże stron", a z dniem tym władztwo nad działką przejął skarżący. Wynika z tego, że organ zajęcie pasa drogowego wywodzi wyłącznie z dysponowania sąsiednią działką, podczas gdy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego chodzi o ustalenie właściciela urządzenia/obiektu, który bez zezwolenia został umieszczony w pasie drogowym, a nie na działce, która sąsiaduje z pasem, ale w skład pasa nie wchodzi. Oczywiście można domniemywać, że właściciel/dysponent działki sąsiadującej z pasem drogowym jest właścicielem urządzenia/obiektu zlokalizowanego bezprawnie w tym pasie i jest to domniemanie racjonalne, jednak bez wykazania w toku sprawy konkretnych na to dowodów granica tego domniemania, w sensie stwierdzenia niepodważalnego podmiotowo faktu zajęcia pasa, nie zostanie przekroczona, zwłaszcza – gdy jak w tej sprawie – skarżący wskazuje podmiot, który zajął pas - spółkę O., zaś organ nie tylko nie prowadził postępowania z jej udziałem, ale przede wszystkim – jak zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie – utożsamił fakt rozwiązania spółki ww. postanowieniem Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ z ustaniem jej prawnego bytu i likwidacją. Tymczasem trzeba wiedzieć, że aczkolwiek stosownie do art. 271 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2013. 1030), dalej ksh, poza przypadkami, o których mowa w art. 21 sąd może wyrokiem orzec rozwiązanie spółki, jednak w myśl art. 272 ksh rozwiązanie spółki (w sensie utraty bytu prawnego) następuje po przeprowadzeniu likwidacji z chwilą wykreślenia spółki z rejestru. W niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w Gdańsku – Północ orzekł postanowieniem, co prowadzi do wniosku, że działał na podstawie przepisów art. 21 ksh, w świetle którego powodem, dla którego z mocy postanowienia sądu może dojść do rozwiązania spółki są popełnione istotne uchybienia prawne i nienaprawienie ich mimo wezwań. Nie ma to jednak wpływu na konsekwencje rozwiązania spółki, które są takie same jak przy rozwiązaniu spółki wyrokiem, gdyż w obu przypadkach wynikają z przepisów art. 272 i nast. ksh.

Orzeczenie sądu o rozwiązaniu spółki, z dniem uprawomocnienia się, jest zdarzeniem powodującym otwarcie postępowania likwidacyjnego (art. 274 § 1 ksh), które - jeżeli zostanie zakończone, skutkuje wykreśleniem spółki z rejestru. Nie oznacza jednak utraty przez spółkę prawnej podmiotowości/utraty bytu prawnego, w szczególności nie przestaje ona istnieć w obrocie jako przedsiębiorca i osoba prawna. Otwarcie likwidacji oznacza tylko, że spółka jako osoba prawna wchodzi w stan "zwijania" swojej aktywności, jednakże posiadając przez cały ten okres pełną podmiotowość i osobowość prawną. Natomiast zdolność do czynności prawnych jest ograniczona tylko do celu likwidacyjnego (por. A. Kidyba – Komentarz aktualizowany do art. 272 Kodeksu spółek handlowych, w Lex Omega).

W tej sytuacji brak podstaw, żeby z rozwiązania spółki O. orzeczeniem Sądu wywodzić jej nieistnienie w obrocie gospodarczym i prawnym (także z konsekwencjami dla zawartych wcześniej przez spółkę umów), skoro utrata bytu prawnego spółki może nastąpić dopiero z dniem wykreślenia spółki z rejestru, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, w szczególności okoliczność takiego wykreślenia nie została ustalona przez organ w zaskarżonej decyzji, jak i nie wynika z przedstawionego do akt odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (KRS-u).

Tym samym organ nie wyjaśnił, dlaczego pominął spółkę w prowadzonym postępowaniu w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykreślona z rejestru, a zatem zachowała podmiotowość prawną, a skarżący wskazał na spółkę jako podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Wymienienie skarżącego w ww. odpisie z KRS-u jako prezesa zarządu spółki czy prokurenta, a przede wszystkim większościowego udziałowca, nie oznacza, że spółka nie zachowała odrębności prawnej, aczkolwiek z drugiej strony okoliczności te mogą wskazywać na skarżącego jako osobę gruntownie obeznaną z realiami działania spółki (de facto przez niego w tych warunkach kierowanej), w tym w zakresie zajęcia pasa drogowego, na co sam skarżący wskazał w sprawie, co z kolei może w praktyce oznaczać przyznanie się do wpływu na to zajęcie. Nie zmienia to jednak sytuacji faktycznoprawnej w sprawie w tak daleko idący sposób, żeby organ, ustalając okoliczności zajęcia pasa drogowego, w tym podmiot zajmujący, mógł w tych ustaleniach pominąć spółkę O., skoro nie utraciła ona bytu prawnego i jest przez skarżącego wskazywana jako właściwy adresat decyzji.

Skutkiem zajętego w sprawie ww. stanowiska na tle rozwiązania spółki orzeczeniem Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ z 14 stycznia 2013 r., bez należytej oceny konsekwencji tego orzeczenia w świetle przepisów ksh, organ ustaleń takich nie czynił, przez co zaskarżona decyzja dotknięta jest luką w wyjaśnieniu pełnego spektrum istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności (m.in. organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów i argumentacji środka odwoławczego) i w tym sensie uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną decyzji. Żeby taką kontrolę przeprowadzić Sąd musi znać stanowisko organu we wszystkich kwestiach faktycznoprawnych sprawy, poparte odpowiednią ich analizą oraz wyjaśnieniem procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane normy prawa.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa bowiem na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (mimo zarzutów i argumentacji środka odwoławczego), nie czyni zadość wskazanym wymogom. Jest ogólnikowe i lakoniczne w treści. Na bazie ww. rozwiązania spółki orzeczeniem Sądu, operuje kategorycznym stwierdzeniem, że skarżący przejął władztwo nad działką nr [...] i z tego tytułu przypisuje mu "samowolę budowlaną polegającą na budowie reklamy w pasie drogowym oraz zjazdu (...)", za którą "ponosi odpowiedzialność inwestor, który wykonał reklamę oraz zjazd (samodzielnie bądź za pośrednictwem podmiotów działających na jego zlecenie)". Jednak w dalszej części uzasadnienia organ nie rozwija tego wątku przez uszczegółowienie jak – również w świetle wskazanych już wyżej przepisów ksh – doszedł do takiego ustalenia, w szczególności, że skarżący jest inwestorem, który wykonał reklamę oraz zjazd i ma w tej sprawie status strony biernie legitymowanej. Przede wszystkim pominął brak wykreślenia spółki z rejestru (jak również brak wpisu w Dziale 6 rubryka 1 Likwidacja) z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tego faktu – wyżej zasygnalizowanymi, i nie ocenił w tych warunkach okoliczności stanu faktycznego sprawy. Ustalając natomiast odpowiedzialność skarżącego za zajęcie przedmiotowego pasa drogi i nakładając na niego karę pieniężną z tego tytułu, nie wyjaśnił, w prawnoprocesowej formule postępowania przed organem administracji, podstaw tej odpowiedzialności, przy założeniu, że jest to odpowiedzialność niezależna od spółki O., w której skarżący miał większość udziałów, gdyż związana jest wyłącznie z jego osobą jako inwestorem reklamy i wykonawcą zjazdu. W szczególności przypisując znaczenie (w tym zakresie ustaleń) ww. umowie dzierżawy z [...] marca 2010 r. organ nie poddał tej umowy najbardziej nawet elementarnej analizie i nie podjął próby oceny jej skuteczności, a następnie wpływu na czynione w sprawie ustalenia. Tymczasem (m.in.) zwracają uwagę nieczytelne podpisy na tej umowie; zakładając że jeden z tych podpisów jest podpisem skarżącego wymienionego w umowie po stronie wydzierżawiającego, to z drugiej strony nie jest jasne, kto podpisał tę umowę za spółkę O., czy legitymował się prawem reprezentacji spółki, a sama umowa czy mieści się w regułach obrotu gospodarczego. Organ nie wyjaśnił też kwestii wymienienia w protokole oględzin terenu z [...] listopada 2013 r. również W. G. jako właściciela ww. działki [...] – obok skarżącego, mimo że w wypisie z rejestru gruntów (por. akta administracyjne) jako właściciel tej działki wymieniony został wyłącznie skarżący.

Wbrew zarzutom skargi brak natomiast podstaw do kwestionowania w sprawie ustaleń faktycznych co do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przyjętego dla wymierzenia kary pieniężnej. Skarżący nietrafnie kwestionuje tu datę początkową tego zajęcia ustaloną przez organ na podstawie notatki służbowej z objazdu drogi i dokumentacji fotograficznej z [...] listopada 2013 r. Dokumenty te stosownie do przepisów art. 76 kpa, jako dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dopiero na skutek dalszych czynności organ podjął działania obliczone na ustalenie okoliczności zajęcia pasa i przeprowadził w dniu [...] listopada 2013 r. wizję lokalną/oględziny terenu, w tym czynności pomiarowe. Jednak materiały zgromadzone wcześniej w wyniku czynności, która skutkowała następnie wszczęciem postępowania w sprawie mogą być przedmiotem dowodu na okoliczność daty początkowej zajęcia pasa, które ujawniło się w dacie objazdu drogi.

Mając jednakże na względzie wskazane wyżej uwagi na temat mankamentów postępowania administracyjnego w tej sprawie, a przede wszystkim brak wyczerpujących ustaleń faktycznoprawnych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej organ winien uzupełnić te ustalenia w podanym wyżej kierunku pamiętając, że muszą być one bezsprzeczne i niewątpliwe, a następnie dokonać oceny tych ustaleń w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Z tych wszystkich powodów i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i nast. ppsa.