Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1066/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 629/17 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 629/17, oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia. | |

|W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. B. o zamiarze|

|wykonania robót budowlanych polegających na budowie reklamy wolnostojącej wykonanej z rur prostokątnych ze stali St3S łączonych ze |

|sobą na spoiny czołowe opartej na dwóch stalowych słupach z rury kwadratowej 80x80 mm i ruszcie stalowym z ceowników stalowych o |

|wymiarach 2x120x55 mm, na działce nr [...] w miejscowości L., obręb L., gmina Ż. |

|Zdaniem Starosty, fakt posadowienia reklamy bezpośrednio na gruncie nie pozawalał zakwalifikować jej jako instalowania urządzenia |

|reklamowego na istniejącym obiekcie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ale jako wykonanie|

|obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. |

|Inwestor twierdził natomiast, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, montaż urządzenia reklamowego niebędącego trwale |

|związanym z gruntem, podlega zgłoszeniu. |

|Wojewoda podtrzymując stanowisko organu I instancji wskazał, że nie jest związany kwalifikacją urządzenia reklamowego dokonaną przez |

|inwestora jako urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. |

|Montowanie reklamy na ruszcie stalowym, nie przesądza o kwalifikacji prawnej obiektu, gdyż to określa metodę, technologię wykonania. |

|Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Istotny dla klasyfikacji|

|jest sposób posadowienia na gruncie i charakter poszczególnych elementów konstrukcji. |

|Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wskazano, że cecha "trwałego związania z gruntem" |

|sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, |

|mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale |

|związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, |

|przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. |

|Wojewoda wskazał, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku |

|uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane inne niż budowa |

|obiektu budowlanego. |

|Zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na|

|instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. |

|Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, |

|które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. |

|Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w |

|tym wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. |

|Na tej podstawie organ wyróżnił dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy zaliczył budowle z art. 3 pkt 3 wolno stojące, |

|trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczył tablice i |

|urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie zgłoszenie, wśród których można wyróżnić reklamy wolno stojące |

|niezwiązane trwale z gruntem, są to zazwyczaj urządzenia stosunkowo lekkie, przenośne o małych gabarytach, inne niż objęte |

|przedmiotowym zgłoszeniem. |

|Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszenie budowy nie |

|powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi wniosku, który wymagałby załatwienia sprawy administracyjnej. |

|Uprawnienie inwestora do rozpoczęcia działalności budowlanej wynika z milczenia organu. Organ administracji |

|architektoniczno-budowlanej jest właściwy (kompetentny) do przyjęcia zgłoszenia budowy jako oświadczenia inwestora o zamiarze |

|przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a także do jego skompletowania. Nie ma natomiast kompetencji do prowadzenia |

|postępowania administracyjnego w sprawie tego zgłoszenia. Jego czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a.|

|Tym samym organ pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. |

|W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: |

|a) art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że budowa zgłoszonej reklamy |

|wolnostojącej nie polega na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, a pojęcie instalacja jest odrębne od terminu budowa, mimo, że |

|takie rozróżnienie nie wynika z brzmienia przepisów; |

|b) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że reklama wolnostojąca objęta |

|zgłoszeniem, jest trwale związana z gruntem; |

|c) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe |

|zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa reklamy wolnostojącej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia i zasadne |

|było wniesienie sprzeciwu; |

|d) art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ nie ma |

|kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia; |

|e) art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że opis urządzenia reklamowego w |

|zgłoszeniu nie jest wiążący dla organu. |

|Nadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zgłoszenia organ nie |

|prowadzi postępowania administracyjnego, co skutkowało brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Błąd w ustaleniach |

|faktycznych polegający na uznaniu, że budowa obiektu opartego na konstrukcji i ruszcie stalowym posiada cechy trwałego związania z |

|gruntem. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawej obiektu, w |

|oparciu o opis reklamy zawarty w załączniku do zgłoszenia. |

|Z opisu projektowanego obiektu wynikało, że dotyczy on tablicy reklamowej o wymiarach 6000 mm x 3000 mm wykonanej z rur prostokątnych |

|ze stali St3S łączonych ze sobą na spoiny czołowe. Wypełnienie tablicy miało być wykonane z blachy stalowej. Tablica miała być oparta |

|na konstrukcji z dwóch stalowych słupów z rury kwadratowej 80x80 mm i ruszcie stalowym z ceowników stalowych 2x120x55 mm. Wskazano, że|

|ciężar i konstrukcja rusztu zaprojektowane zostały w sposób uniemożliwiający przewrócenie się reklamy. |

|Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było dokonanie samodzielnej kwalifikacji prawnej obiektu. Brak wiążącego charakteru opisu |

|urządzenia zawartego w zgłoszeniu, odnosi się do kwalifikacji prawnej obiektu. |

|Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o |

|pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. |

|W art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zawarty jest katalog przypadków, w których roboty budowalne, polegające na budowie, nie wymagają |

|uzyskania pozwolenia na budowę. |

|Natomiast w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, wymieniono enumeratywnie roboty budowlane, inne niż budowa, niewymagające pozwolenia na |

|budowę, a wśród nich w pkt 6 wskazano instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do |

|rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. |

|W art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m.in. w art. 29 ust. 2 |

|pkt 6 Prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. |

|Zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego szczególnego i uproszczonego, które unormowane zostało w sposób pełny i|

|kompleksowy w prawie budowlanym, bez potrzeby sięgania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. |

|Postępowanie zgłoszeniowe (sensu stricto) nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego, kończy się z chwilą upływu terminu |

|30-dniowego, jeżeli wcześniej organ nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Sprawa kończy się milczącą zgodą |

|organu na realizację inwestycji. |

|Dopiero wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji przez właściwy organ, stanowi początek postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego).|

|Na tym etapie postępowania można mówić o zgłaszającym jako o stronie postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.|

|Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zastrzeżeń procesowych skarżącej, co do braku stosowania przez orzekające organy przepisów kodeksu|

|postępowania administracyjnego w toku sprawy zainicjowanej wniesionym przez nią zgłoszeniem. |

|Dalej Sąd wskazał, że z definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace |

|polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. |

|Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, |

|a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Obiektami budowlanymi są budynki, obiekty małej architektury oraz |

|budowle. |

|Z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowlą są między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe |

|i urządzenia reklamowe. |

|Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych,|

|które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. |

|Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłączne do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3|

|pkt 3 Prawa budowlanego (wyroki NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2989/12, z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1360/09 i z dnia 11 maja |

|2012 r., II OSK 323/11 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). |

|Przeciwko obejmowaniu wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, a takim w ocenie Sądu była zgłoszona tablica reklamowa, zakresem art. |

|29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przemawia użyty w tym przepisie wyraz "instalowanie". |

|Zwrot ten odnosi się do wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy natomiast |

|wykonywania nowego obiektu budowlanego. Instalowanie oznacza połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do |

|istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. |

|W opisie zgłoszonej reklamy wskazano, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Skarżąca wywodziła, że możliwość demontażu tablicy|

|oraz jej przeniesienia w inne miejsce, dzięki zastosowaniu rusztu stalowego, który dodatkowo uniemożliwia przewrócenie się tablicy, |

|wyczerpuje treść art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. |

|Tej argumentacji nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki. W jego ocenie o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy|

|też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia|

|nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa |

|wymagają takiego trwałego związania. |

|Bezpieczeństwo konstrukcji przedmiotowej tablicy reklamowej zapewnia m.in. stalowy ruszt powodujący trwałe związanie jej z gruntem. |

|Połączenie wszystkich elementów składowych tablicy reklamowej w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6|

|Prawa budowlanego. |

|Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i |

|możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie na inne miejsce. |

|Okoliczności sprawy wyczerpały zdaniem Sądu, hipotezę art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ administracji |

|architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem |

|uzyskania pozwolenia na budowę. |

M. B. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 629/17.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowanego, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że urządzenie reklamowe oparte na konstrukcji i ruszcie stalowym, pozbawione części typowo budowlanych, takich jak fundament lub obciążenie stabilizujące - stanowi budowlę, podczas gdy jest to obiekt tymczasowy przez brak jego trwałego połączenia z gruntem, gabaryty i konstrukcję umożliwiającą przenoszenie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że roboty budowlane polegające na posadowieniu na gruncie tablicy reklamowej, bez konieczności przygotowywania podłoża i stosowania części typowo budowlanych, wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zgłoszone prace, to instalowanie urządzenia reklamowego.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 2-6 a Prawa budowanego, poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania i doprowadziło do nieuzasadnionego sprzeciwu.

Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych przywołano definicję budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowanego oraz obiektu tymczasowego z art. 3 pkt 5 Prawa budowanego.

Wskazano na cechy urządzenia reklamowego, które musi spełnić, by uznać je za budowlę – wolno stojące oraz trwale związane z gruntem.

Przedmiotowa tablica reklamowa nie posiada cech świadczących o jej trwałym związaniu z gruntem. Jest pozbawiona części typowo budowlanych, takich jak fundament lub obciążenie stabilizujące konstrukcję. Zastosowana konstrukcja rusztu stalowego świadczy, że nie jest w jakikolwiek sposób trwale związana z podłożem. Charakter konstrukcji pozwala na jej przenoszenie, bez konieczności wykonywania robót związanych z przystosowaniem podłoża.

Nie istnieją też względy bezpieczeństwa, które nakazywałyby jej związanie z gruntem.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących, nie związanych trwale z gruntem (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016 r., II SA/Gl 659/15).

Sąd nieprawidłowo uznał, iż do postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie określa do jakich spraw należy stosować jego przepisy, a w jakich postępowaniach ich stosowanie jest wyłączone. Wyłączenie takie nie zachodzi w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 30 ust. 2 - 6a Prawa budowanego. Uznanie przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, nie stosuje się przepisów k.p.a. spowodowało, że postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawny obiektywnej i w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 2-6 a Prawa budowanego, poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania.

Tymczasem Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w tym aspekcie, że zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego szczególnego i uproszczonego, które unormowane zostało w prawie budowlanym, bez potrzeby sięgania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia w drodze decyzji, stanowi początek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Twierdzenie organu, że w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało żadnego wpływu na procesowy aspekt tego postępowania i nie skutkowało żadną jego wadliwością. Takie sformułowanie oznaczało w istocie tylko tyle, że samo zgłoszenie nie powoduje wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Poza tym zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne konkretne nieprawidłowości procesowe, gdyż w istocie ich nie było.

Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń procesowych skarżącej, o braku stosowania przez orzekające organy administracji, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Oceniając natomiast materialnoprawne podstawy skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności analizy wymagała sprawa kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych.

Skarżąca wskazała w zgłoszeniu, że dotyczy ono montażu urządzenia reklamowego niebędącego trwale związanym z gruntem, składającego się z tablicy reklamowej o wymiarach 6000x3000 mm zaprojektowanej z rur prostokątnych ze stali St3S, łączonych ze sobą na spoiny czołowe. Wypełnienie tablicy z blachy stalowej. Tablica oparta na konstrukcji stalowej na dwóch stalowych słupach z rury kwadratowej 80x80 mm i ruszcie stalowym z ceowników stalowych 2x120x55 mm. W dokumentacji zawarto też stwierdzenie, że "ciężar i konstrukcja rusztu zaprojektowana w sposób uniemożliwiający wywrócenie reklamy."

W tym zakresie, Sąd I instancji słusznie zaakceptował ocenę organów, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe nie podlegało procedurze zgłoszenia i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 982/07; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., II OSK 1078/10; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., II OSK 427/13 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych związanych z instalowaniem wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pojęcie "instalowania" nie jest zdefiniowane w ustawie. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia go przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane.

Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą).

Pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15) - wyrok NSA z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06.

Wbrew podniesionym zarzutom, Sąd I instancji zasadnie uznał, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem.

Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce.

Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także należy uwzględnić czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.

O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II OSK 2989/12 i orzeczenia tam przywołane, tj.: wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 25 maja 2007 r., II OSK 1509/06; z 11 września 2008 r., II OSK 982/07; z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07; z 10 marca 2008 r., II OSK 186/07; z 3 września 2009 r., II OSK 1331/08; z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nas.gov.pl).

Dlatego podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie mogły skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, co do kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że urządzenie reklamowe o wskazanych gabarytach, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem.

Jest to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno - użytkową całość. Parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość urządzenia, a co za tym idzie jego masa, nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będą roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Fakt, że urządzenie można przemieścić, nie oznacza, że nie jest trwale związane z gruntem. W warunkach współczesnej techniki przemieszczanie obiektów trwale związanych z gruntem jest możliwe i stosowane w praktyce.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do parametrów urządzenia reklamowego, wyjaśniając, dlaczego uznał, że kwalifikacja urządzenia jako budowli dokonana przez organ odpowiada prawu.

Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane był niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1579/09 stwierdził, że " (...) dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiając jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach (...)", podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1689/09.

Trafnie ocenił Sąd, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, szczególnie wobec tego, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja. Tak więc przedmiotowy obiekt podlegał reżimowi określonemu w art. 28, to zaś czyniło zasadnym wniesienie sprzeciwu na podstawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowanego był niezasadny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.