Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1043/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-PiIch Sędziowie : Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 1043/03

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał M. C. rozbiórkę części werandy o powierzchni zabudowy 2,83 m x 4,00 m dobudowanej od strony południowo - wschodniej do istniejącego budynku oraz zadaszenia konstrukcji drewnianej od strony wschodniej o powierzchni zabudowy 10,25 m x 5,00 m dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania w niniejszej sprawie wydana została przez organ I instancji decyzja z 5 września 2001 r., którą decyzją nałożono na M. C., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji dokonanej rozbudowy oraz orzeczenia technicznego w określonym terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 19 lutego 2003 roku stwierdził nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Opisana wyżej decyzja organu wyższego stopnia stała się ostateczna, wobec czego zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego przez M. C. Organ administracji, po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, w tym M. C., w dniu 26 marca 2003 r. przeprowadził ponowne oględziny, w czasie których ustalił, że stan rozbudowanego budynku opisany w protokole z wizji lokalnej z dnia 20 sierpnia 2001 r. nie uległ zmianie. W toku tych oględzin stwierdzono, że do budynku inwestora została dobudowana wiata o konstrukcji drewnianej, pokryta płytami falistymi, bitumicznymi o wymiarach 10,25 m x 5,0 m. Roboty te zrealizowano bez pozwolenia na budowę.

Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 28 cyt. ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. korę nie wyłączają przedmiotowej rozbudowy z obowiązku posiadania takiej decyzji. Zabudowa została dokonana pod istniejącym zadaszeniem dotychczasowej werandy, pełniącym funkcję przedsionka przed wejściem do werandy i budynku od strony wschodniej. M. C. wykonał ściany osłonowe z gazobetonu grubości 24 cm, zamontował okno i drzwi wejściowe. W następnej kolejności inwestor dobudował bez pozwolenia zadaszenie w postaci wiaty drewnianej, pokrytej falistą płytą bitumiczną o powierzchni zabudowy 10.25 m x 5.00 m. (por. zdjęcie w aktach sprawy).

Organ wskazywał, że bezsporne jest w sprawie, iż dodatkowy zakres robót budowlanych, polegający na realizacji przedmiotowej wiaty, wykonany został już po wszczęciu pierwotnego postępowania w niniejszej sprawie w dniu 7 sierpnia 2001 roku. Ta dalsza samowola budowlana jest również przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Organ administracji wyjaśnił, że w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa stanowi budowę, kora wymaga pozwolenia, stosownie do wyżej przywołanego zapisu w art. 28 ustawy. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. C, który wywodził, że wraz z synem prowadzi wspólne gospodarstwo rolne. W stosunku do działki nr [...], na której posadowiono obiekt, którego rozbiórkę orzeczono zaskarżoną decyzją, prowadzone jest postępowanie spadkowe. Zdaniem skarżącego działka ta zostanie podzielona na pól, i na ,.jego" części nie będzie żadnego budynku gospodarczego. M. C. wskazywał, iż jakikolwiek budynek gospodarczy był mu niezbędny w celu prowadzenia działalności rolniczej. W przyszłości ma zamiar wybudować obiekt bardziej spełniający jego wymagania. W ocenie odwołującego się działka ta ma charakter siedliskowy i nie ma możliwości przeniesienia tego siedliska.

Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 czerwca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację faktyczną i prawnązawartąwjego uzasadnieniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że po stwierdzeniu samowoli budowlanej cytowana wyżej ustawa nie przewiduje możliwości usankcjonowania istniejącego stanu. W tym wypadku zastosowanie art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czyli wydanie nakazu rozbiórki jest obligatoryjne. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jakkolwiek rygorystyczne dla inwestora nie jest uzależnione od uznaniowości organu orzekającego.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o "... akceptację przedmiotowej inwestycji w myśl art, 29 usiJpkt. I Prawa budowlanego... " organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budyniów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy rozpiętości konstrukcyjnej nie większej niż 4.80 m.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że odwołujący się rozbudował istniejący budynek mieszkalny o część komunikacyjną łączącą wejście z zewnątrz z istniejącą łazienką i pokojem. Ta samowola budowlana nie jest związana z realizacją obiektu gospodarczego, związanego z produkcją rolną. Jest to łącznie ze zrealizowaną wiatą konstrukcji drewnianej rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. WINB wyjaśnił również skarżącemu, że zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy realizacja obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej wymagała zgłoszenia właściwemu organowi.

M. C. wniósł skargę na tę decyzję do Sądu, podkreślając, że w jego ocenie obiekty te są budynkami gospodarczymi. Wskazywał, iż od 2002 r. pomieszczenie to nie jest połączone z pokojem, natomiast działka, na której jest on posadowiony jest od 1946 r. działką siedliskową.

Wywodził, iż organy administracji w swoich orzeczeniach nie były obiektywne i nie wykazywały zrozumienia dla strony. Zdaniem skarżącego jego samowola budowlana była stosunkowo niewielka w porównaniu z innymi istniejącymi w okolicy.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2005 r. uzupełniono skargę zarzucając organom administracji naruszenie art. art. 7. 8. 10§ 1, art. 24§ 1 pkt 5, art. 75, 77,80 i 107§3 k.p.a. oraz art. 29 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczelności przeznaczenia samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również, ze organ II instancji dopuścił dowód z wizji lokalnej, korą przeprowadzili pracownicy organu I instancji, w tym podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. M. P., kory wydał w tej sprawie decyzję pierwszo-instancyj -ną.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi WINB wskazał, że w trakcie ponownego postępowania administracyjnego, w dniu 26 marca 2003 r., przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, które potwierdziły istnienie dobudowanej części werandy oraz dalszą dobudowę do tego samego budynku mieszkalnego drewnianej wiaty, zrealizowanej po pierwszych oględzinach, tj. po dniu 20 sierpnia 2001 r. Organ akcentował tę okoliczność, że realizacja werandy i wiaty dotyczyła istniejącego budynku mieszkalnego i stanowiła jego rozbudowę. Nie ma to nic wspólnego z realizacją odrębnych budyniów gospodarczych związanych z produkcją rolną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sącbw administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§2).

Obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r.. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektw gospodarczych związanych z produkcją rolna i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej m. in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4.80 m.. przy czym zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowa tego rodzaju obiektu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi.

Z niekwestionowanych w skardze ustaleń organów administracji wynika, że skarżący wybudował przedmiotowy obiekt budowlany w 2001 r., bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ustawy.

Obiekt ten został zrealizowany na działce nr [...] w M., kora zgodnie z wyciągiem z rejestru gruntów stanowi użytki rolne zabudowane. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę. Nie można więc było w tym przypadku zastosować przepisów art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy.

Na marginesie wskazać należy, iż skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych nie dokonał również zgłoszenia wymaganego przepisami ustawy.

Ponadto wskazać należy, że skarżący zarówno w toku oględzin przeprowadzonych 20 sierpnia 2001 r. (k. 4 akt organu I instancji), jak i w odwołaniu wskazywał, że samowolną dobudowę budynku mieszkalnego zrealizował w celu uregulowania spraw spadkowych, tj. "opuszczenia części istniejącej budynku, do którego nie są uregulowane sprawy spadkowe". Charakter rozbudowanego budynku mieszkalnego o werandę oraz wiatę potwierdza również dokumentacja fotograficzna, znajdująca się na karcie 16 akt sprawy, a stanowiąca załącznik do protokołu oględzin z dnia 26 marca 2003 r.

W sprawie niniejszej jest również bezsporne, że skarżący nie tylko nie uzyskał pozwolenia na budowę, lecz również nie zgłosił zamiaru wykonywania innych robót budowlanych. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten nie pozostawiał organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę (por. art. 49 ust 1) obliguje organ administracji do nakazania jego rozbiórki na wskazanej wyżej podstawie prawnej.

Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2. 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczelności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbbrki obiektw wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ja należy w kategorii generalnej prewencji.

Wskazać w tym miejscu należy, że zasadniczą przyczyną wprowadzenia do Prawa budowlanego z 1994 r. restrykcyjnego przepisu art. 48 były liczne samowole budowlane obywateli, których konsekwencją było przekonanie, że jest to najszybszy sposób dla realizacji inwestycji, które często swoim wyglądem i niedostosowaniem do sąsiedniej zabudowy naruszały ład urbanistyczno- architektoniczny.

W 2002 r. sprawa zgodności z Konstytucją art. 48 Prawa budowlanego była ponownie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) orzekł, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100. poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Także tym razem Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w badanej sprawie należy mieć na uwadze przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności (OTKZUNr 1/99, s. 16-22).

Skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, umożliwiono mu złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów zapewniając czynny udział w każdej fazie postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pierwotnej decyzji organu I instancji z dnia 5 września 2001 r., nakładającej na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji pismem z dnia 7 marca 2003 r. zawiadomił skarżącego o ponownym rozpatrywaniu sprawy jego samowoli budowlanej oraz zawiadomił go o przeprowadzeniu kolejnych oględzin w sprawie legalności rozbudowy jego domu mieszkalnego (por. k 14 akt organu I instancji). W piśmie tym pouczono skarżącego, iż ma prawo brać udział w oględzinach, składać wyjaśnienia oraz, że nieobecność strony nie jest podstawą do odstąpienia od przeprowadzenia czynności dowodowych. Organ wskazał wreszcie, że skarżący winien przedłożyć wszelkie dokumenty dotyczące tej sprawy. Załączone do tego pisma zwrotne poświadczenie odbioru wskazuje jednoznacznie, iż M. C. był zawiadomiony o terminie i miejscu oględzin oraz innych uprawnieniach, przysługujących stronie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z oględzin tych przeprowadzono protokół, w którym opisano stan faktyczny istniejący na działce nr [...] w M. Skarżący miał zatem zapewniony udział w każdej fazie postępowania, a ustalenia dokonane w toku ponownych oględzin, utrwalone na karcie 15 akt organu I instancji, potwierdzają, iż po pierwszych oględzinach, przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2001 r. M. C. dokonał dalszej samowoli budowlanej, polegającej na realizacji opisanej wyżej wiaty, o wymiarach 10.25 x 5,0 m dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut zawarty w skardze uzupełniającej pełnomocnika skarżącego, iż w toku postępowania przed organem odwoławczym w niniejszej sprawie zlecono organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oględzin, której to czynności miał dokonać organ 1 instancji podlegający wyłączeniu w sprawie. Z akt sprawy wynika, że ponowne oględziny działki skarżącego przeprowadzone zostały 23 marca 2003 r.. po ponownym zawiadomieniu go o tej czynności (k.14 i 15), a jedynie kserokopia protokołu z tych ponownych oględzin doręczona została w toku postępowania odwoławczego (całkowicie zbędnie) stronom w celu ewentualnego wniesienia uwag i wniosków (por. k 4 akt organu II instancji). Po otrzymaniu tego protokołu skarżący nie wniósł żadnych uwag bądź zastrzeżeń.

Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.