Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 252/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 , art. 49 b
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C.F. i S.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących C.F. i S.F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), po rozpatrzeniu odwołania C. i S.F., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jak k.p.a. ), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2015 r., [...], którą to decyzją nakazano C. i S.F. wykonać rozbiórkę ganku (wiatrołapu) wraz z podcieniem przed wejściem do tego ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej oraz naruszającego przepisy techniczno-budowlane, zlokalizowanego na działce nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu 15 lipca 2015 r. do PINB wpłynęło pismo E.J., w którym zwrócono uwagę na fakt, iż na posesji nr 17 przy ul. [...] wybudowano obiekty "nie występujące na mapach geodezyjnych oraz w rejestrze budynków". Według E.J. na przedmiotowej posesji wykonano między innymi ganek wraz z zadaszeniem.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] PINB zawiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...] sierpnia 2015 r. kontroli, mającej na celu sprawdzenie legalności dobudowy ganku do budynku mieszkalnego przy ul. [...], z której został sporządzony protokół. Podczas kontroli ustalono, że wejście do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] zostało obudowane i zadaszone, przez co uzyskano wiatrołap wraz z podcieniem. Do wzniesienia podłużnej ściany wiatrołapu wykorzystano istniejącą osłonę zewnętrzną biegu schodowego. Ustalono, że konstrukcję zadaszenia stanowią krokwie drewniane kryte blacho dachówką, podcień przed wiatrołapem zaś wsparty jest na słupach z cegły pełnej klinkierowej. Stwierdzono protokolarnie, iż w przedmiotowym wiatrołapie wykonano okno o wymiarach 157 x 105 cm, natomiast wymiary zabudowy schodów zewnętrznych do budynku wynoszą w rzucie poziomym 4,89 x 2,30 m. W protokole kontroli zapisano również, iż jego odległość od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] wynosi 3,5 m. Roboty zostały wykonane w 2003 r. i nie poprzedzono ich uzyskaniem pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności dobudowy ganku do budynku mieszkalnego na działce nr [...].

W odpowiedzi na wezwanie PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz Miasta w piśmie z dnia [...] września 2015 r. podał, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona numerem ewidencyjnym [...] leży na terenie, dla którego Gmina o statusie miejskim posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. [...] uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą Nr XXXIX/7/98 z dnia 26 marca 1998 r. , opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 7, poz. 66, z dnia 18 maja 1998r. W treści powyższego pisma wskazano ustalenia planu przewidziane dla jednostki oznaczonej symbolem MNU, w której znajduje się przedmiotowa działka nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), PINB nałożył na inwestorów – C.F. i S.F. - obowiązek dostarczenia do PINB w terminie 30 dni: 1/ zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności przedmiotowej inwestycji (ganku) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wydanego na rzecz inwestorów; 2/ projektu zagospodarowania działki, obejmującego lokalizację i wymiary przedmiotowego ganku, sporządzonego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, dołączając do projektu potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie uprawnień budowlanych oraz aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby samorządu zawodowego jego autora; 3/ oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż przedmiotowa inwestycja - wiatrołap z podcieniem przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym pełniący funkcję ganku - mieści się w kategorii opisanej w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. tego rodzaju budowę należało poprzedzić zgłoszeniem we właściwym organie, natomiast inwestorzy nie dopełnili formalności zgłoszenia. W związku z tym w postanowieniu zaznaczono, iż przedmiotowa sprawa stanowi przypadek, o którym mowa w art. 49b u.p.b. Stwierdzono, iż zrealizowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - określanego dalej jako r.w.t.), a także, w oparciu o udostępnione zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametry ganku "nie naruszają prawa miejscowego". W konsekwencji PINB stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające uruchomienie procedury legalizacyjnej.

W dniu 12 października 2015 r. do PINB wpłynęło pismo S.F. z dnia [...] października 2015 r., w którym zwrócono uwagę na fakt, iż przedmiotowy ganek (wiatrołap) zawsze był usytuowany "od strony północno-wschodniej". Natomiast z uwagi na zły stan ganku i ryzyko jego zawalenia, S.F. zmuszony był dokonać jego remontu, wymieniając okno, drzwi wejściowe, zastępując strop drewniany "wylewanym".

S.F. do pisma z dnia [...] października 2015 r. załączył następujące dokumenty:

– zaświadczenie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2015 r., znak: [...];

– projekt budowlany dobudowy ganku do budynku mieszkalnego przy ul. [...]

– oświadczenia C. i S.F. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 52 u.p.b. nakazał C.F. i S.F. dokonać rozbiórki ganku (wiatrołapu) wraz z podcieniem przed wejściem do tego ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na działce nr [...], wybudowanego w 2003r. bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej oraz naruszającego przepisy techniczno- budowlane.

W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB przedstawiając przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w sprawie wskazał, iż w trakcie weryfikacji przez PINB przedłożonych przez C.F. dokumentów ustalono, że zaświadczenie Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] stanowi w swojej treści fragment zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przy ul. [...] i nie dokonano w nim oceny zgodności przedmiotowej inwestycji (ganku) z jego ustaleniami. Wskazano również, iż z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że odległość przedmiotowego ganku do granicy z działką sąsiednią nr [...] wynosi 2,44 m, natomiast w projekcie zagospodarowania działki nie dokonano jakiejkolwiek analizy pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 r.w.t. umożliwiających zbliżenie ganku do granicy działki sąsiedniej. Nadto w ocenie PINB w sprzeczności z projektem zagospodarowania terenu pozostaje sformułowany wniosek zawarty w części opisowej przedłożonego opracowania, iż "obszar oddziaływania obiektu w całości nie wykracza poza granice działki objętej inwestycją". W związku z powyższym PINB stwierdził, iż przedmiotowa dobudowa ganku została zrealizowana niezgodnie z wymaganiami technicznymi, przy czym nie zaistniały okoliczności pozwalające na zbliżenie tej części budynku do granicy działki sąsiedniej, wobec czego organ powiatowy zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ganku wraz z podcieniem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C.F. i S.F., w którym podnieśli, iż przedmiotowej dobudowy ganku dokonano po obrysie istniejącej "ściany balustradowej" fragmentami uzupełniającymi z pozostawieniem otworu okiennego i wykonaniem ściany z otworem drzwiowym na poziomie terenu przy wejściu, co stanowiło kontynuację "części starej ganku". Zdaniem odwołujących, "zdecydowana większość budynków mieszkalnych, w tym budynek nr 17 już w trakcie wznoszenia przed rokiem 1945 posiadały ganki (wiatrołapy) z posadzką na poziomie parteru budynku, ściany murowane z oknami, stropodach i schody zewnętrzne z murkami (...) pełniącymi role balustrady". W odwołaniu zarzucono PINB, iż oparł swoją decyzję na błędnych wnioskach wyciągniętych w oparciu o "fragmentaryczne okoliczności faktyczne", a także naruszenie art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Nadto PINB w sposób błędny zastosował § 12 r.w.t., z uwagi na pominięcie okoliczności, iż dowody zgromadzone w postępowaniu (projekt budowlany) nie wskazują na jakąkolwiek zmianę odległości rozbudowanego ganku od granicy działki w stosunku do istniejącej przed 1945 r. Ponadto odwołujący w treści odwołania zawarli informacje o podjęciu przez nich działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistego przebiegu granicy przedmiotowej działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...]. Poinformowali, iż już po wydaniu decyzji przez organ I instancji otrzymali "postanowienie Urzędu Miejskiego zezwalające na dokonanie rozgraniczenia spornych działek przez uprawnionego geodetę".

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że co prawda u.p.b. nie definiuje pojęcia "ganek", jednak biorąc pod uwagę językowe znaczenie tego terminu stwierdził,

że ganek to wystający element architektoniczny domu, sytuowany na wejściu do budynku. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że zakres przedmiotowej inwestycji określonej przez PINB mianem "dobudowy", dotyczył budowy w 2003 r. ganku przyległego do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i budowa ta nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 u.p.b., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego ganku, jak również nie była objęta obowiązkiem dokonania samego tylko zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

WINB podkreślił, że na mocy nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych przepisów (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), art. 29 ust. 1 pkt 2 zwalnia budowę przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednocześnie wprowadzając obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do takiej inwestycji, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1. Z tego względu brak dokonania zgłoszenia spowodował konieczność podjęcia postępowania naprawczego przez PINB w oparciu o art. 49b u.p.b.

W ocenie organu odwoławczego PINB nie dość wnikliwie na początkowym etapie postępowania zbadał kwestię odległości ściany z otworem okiennym przedmiotowego ganku od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Ustalenia z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczą bowiem odległości przedmiotowego ganku od ogrodzenia, które, jak wynika z uzasadnienia postanowienia nr [...] PINB z dnia [...] października 2015 r., "nie pokrywa się z widoczną na mapie geodezyjnej granicą obu działek". Zatem okoliczność ta była znana PINB przed dokonaniem, jak wskazuje się w treści zaskarżonej decyzji, "weryfikacji przedłożonych dokumentów" wymaganych postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., a w szczególności projektu zagospodarowania działki nr [...]. WINB podkreślił również, że sam fakt istnienia w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką [...] przedmiotowego ganku otworu okiennego wynika nie tylko z treści protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2015 r. i dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu, jak również z przedłożonego przez inwestorów "projektu budowlanego". Przy czym jak wynika z rysunku nr PB_A_01 do projektu budowlanego zatytułowanego: projekt zagospodarowania terenu odległość ściany z otworem okiennym przedmiotowego ganku od granicy z sąsiednią działką nr [...] wynosi 2,44 m, co pozostaje wbrew wymaganiom obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

WINB podał, że obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w tym r.w.t. uzależniają lokalizację obiektu budowlanego względem granicy działki między innymi od faktu istnienia w ścianie otworu okiennego i taka generalna zasada została określona w § 12 ust. 1 r.w.t., który stanowi, iż j eżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z przywołanym w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia

2015 r. § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 r.w.t. w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w §13, 60 i 271- 273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną łub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

WINB, mając na względzie okoliczności sprawy, za bezzasadne uznał wskazanie przez PINB w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. konieczność badania przesłanek § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 r.w.t., bowiem w przypadku przedmiotowego ganku nie mają zastosowania jako dotyczące lokalizacji ścian bez otworów okiennych. Natomiast pkt 2 dotyczy usytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy działki, a taka okoliczność nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zatem zbędne było uruchomienie przez PINB procedury legalizacyjnej w odniesieniu do przedmiotowego ganku. Stosownie bowiem do art. 49b ust. 2 u.p.b. organ wydaje postanowienie zmierzające do legalizacji wyłącznie w przypadku, gdy budowa, o której mowa w ust. 1 art. 49b u.p.b. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W przypadku niespełnienia powyższych przesłanek organ orzekający jest obowiązany - bez potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 u.p.b. - wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W przepisie art. 49b ust. 2 u.p.b., w odróżnieniu od art. 48 ust.2 mającego zastosowanie w sprawach dotyczących obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie dopuszcza się odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki w przypadku, gdy budowa narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, nawet w sposób umożliwiający naprawę. Zdaniem WINB okoliczność taka wystąpiła w omawianej sprawie, bowiem lokalizacja przedmiotowego ganku naruszała obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, co uniemożliwiało rozpoczęcie procedury legalizacji.

Jednocześnie WINB podkreślił, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania strony o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, że pomimo tego, iż PINB pominął okoliczności wskazane przez organ odwoławczy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak pozostaje to bez wpływu na stan sprawy i konieczność nakazu rozbiórki w odniesieniu do rozpatrywanego ganku, dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma wyłącznie charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych orzeczeń organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie przez organ I instancji okoliczności faktycznych, bądź braków w tym zakresie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożyli C.F. i S.F. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie całego materiału dowodowego w wyniku czego organ nie rozpatrzył sprawy w sposób wyczerpujący,

3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

4) art. 136 poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów którego celem było ustalenie istotnych okoliczności warunkujących przedmiot

i zakres dalszego postępowania,

5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Jednocześnie skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 49b ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w związku błędnym uznaniem, że lokalizacja spornego ganku narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, a działanie skarżących polegało na jego budowie, gdy w rzeczywistości była to przebudowa,

2) art. 50 i 51 u.p.b. poprzez ich niezastosowanie w związku z utożsamieniem przez organ odwoławczy pojęcia "budowa" z pojęciem "przebudowa",

3) § 12 r.w.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego organ naruszył art. 49b ust.2 u.p.b.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu skarżący wskazali, że WINB wydając zaskarżoną decyzję błędnie uznał, iż odległość ściany z otworem okiennym spornego ganku od granicy

z sąsiednią działką nr [...] wynosi 2,44 m opierając się na protokole kontroli PINB

z dnia [...] sierpnia 2015 r. który dotyczył odległości przedmiotowego ganku od istniejącego ogrodzenia, która to odległość nie pokrywa się z widoczną na mapie geodezyjnej granicą obu działek oraz przedłożonego przez skarżących "projektu budowlanego". Zdaniem skarżących WINB dokonał tych ustaleń pomijając całkowicie fakt, że skarżący podnieśli w swoim odwołaniu z dnia [...] grudnia 2015 r., że odległość wpisana na przedłożonym przez nich projekcie budowlanym jest niezgodna z faktyczną granicą działki, która została błędnie określona w związku z wybudowaniem bez wymaganego pozwolenia garażu przez Państwo J. na działce sąsiedniej. Dodatkowo WINB w swych rozważaniach całkowicie pominął fakt, iż w przedmiotowej sprawie trwa postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia spornych nieruchomości. Na potwierdzenie powyższego skarżący załączyli do skargi kopie: postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r., znak sprawy: [...] i wezwania Geodety Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej do stawienia się na gruncie w celu ustalenia granic nieruchomości, znak sprawy: [...].

Ponadto – zdaniem skarżących - organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował ich twierdzeń dotyczących błędnego naniesienia odległości usytuowania spornego ganku od granicy z działką sąsiednią, w związku z czym naruszył wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Dodatkowo – w ocenie skarżących - WINB wydał swoją decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, albowiem nie ustalił na jakim etapie jest postępowanie w sprawie rozgraniczenia spornych działek, do czego organ odwoławczy był zobligowany poprzez normę wynikającą z art. 136 k.p.a. Tym samym naruszył przepisy postępowania w postaci art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżących błędne uznanie przez organ, że lokalizacja spornego ganku narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane w postaci § 12 r.w.t. spowodowało, że w przedmiotowej sprawie nie został zastosowany art. 49b ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym organ winien wydać postanowienie zmierzające do legalizacji ganku. Jak wynika z przedstawionego przez skarżących materiału dowodowego faktyczna odległość ganku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy jest zgodna z § 12 r.w.t., a błędnie naniesiona na plany odległość 2,44 m wynika

z samowoli budowlanej, jaką była budowa garażu bez wymaganego zezwolenia na działce sąsiedniej.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru bezpodstawnie utożsamiły termin "przebudowa" z faktem powstania nowego obiektu budowlanego. Jak sama nazwa wskazuje przebudowa polega na ingerencji

w istniejącą substancję, w jej wyniku nie powstaje obiekt nowy, lecz przetworzeniu ulega obiekt istniejący. Natomiast w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany. W niniejszej sprawie skarżący nie dokonali "budowy" spornego ganku, a jedynie jego "przebudowy" z uwagi na jego zły stan, grożący zawaleniem, co zresztą podnosili w postępowaniu przed organami, co potwierdzają również złożone oświadczenia świadków A.B., J.R., W.R. i M.C. (pisma skarżących do PINB z dnia [...].10.2015 r. i z dnia [...].12.2015 r.).

W konsekwencji zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zachodzą daleko idące wątpliwości, czy stan faktyczny przedmiotowej sprawy wyczerpuje dyspozycje art. 49b u.p.b., gdyż co do zasady artykuł ten ma zastosowanie do budowy obiektów lub ich części bez wymaganego zgłoszenia. Samowolna zaś przebudowa obiektu podlega działaniu naprawczemu zgodnie z normą zawartą w artykułach 50 i 51 u.p.b.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący podnieśli, iż została wydana przez Burmistrza Miasta w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzja o nr [...], z której wynika, iż odległość miedzy granicą działki nr [...] a gankiem wynosi 4 m. Ponadto skarżący wskazali, iż "ganek był jedynie remontowany w następującym zakresie: 1/ Ganek od strony południowo-zachodniej zawsze miał dobudowane zadaszenie i schody. 2/ Ganek posiada fundamenty wraz z podmurówką , wykonany z cegły klinkierowej przed II Wojną Światową 3/ Wzdłuż ganku mieścił się otwór okienny z naświetleniem o długości 4 m i wysokości 1 m. Podczas remontu zostało to zastąpione oknem o wymiarach 150cmx100 cm. Remont został wykonany w roku 1980, jako że ganek zagrażał zawaleniem się. 4. Schody oryginalne, poniemieckie wyłożone płytkami. 5. Nie została wykonana wylewka zadaszenia ponieważ zadaszenie jest drewnienie".

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd przeprowadził dowód z powyżej wskazanej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z protokołem granicznym i projektem rozgraniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 – określanego dalej jako u.p.s.a. ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje podjęte przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 49 b u.p.b.

Zważyć należy, iż obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a. ). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 ). Niewątpliwie organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom, nie dokonując wszystkich niezbędnych ustaleń mających znaczenie prawne, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną i nie odniósł się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Przede wszystkim należy zaważyć, iż organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń organu I instancji, co do zakresu wykonanej przez strony inwestycji, skoncentrowawszy się w istocie jedynie na problemie odległości spornego ganku wraz z podcieniem od granicy z działką nr [...]. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż prawidłowe zidentyfikowanie zakresu wykonanych robót budowlanych pozwala na ich właściwą kwalifikację z punktu widzenia zarówno obowiązku uzyskania pozwolenia albo konieczności zgłoszenia, określenie wymogów technicznych jakie muszą spełniać oraz zastosowanie właściwej procedury legalizacyjnej z art. 48 u.p.b bądź art. 49 b u.p.b albo z art. 50 i 51 u.p.b. Jako, iż nakaz rozbiórki może odnosić się do efektów robót budowalnych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej zachodzi konieczność jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości rozróżnienia i rozgraniczenia części obiektu wykonanego nielegalnie, od tej części, która została wybudowana legalnie. Ma to istotne znaczenie z jeszcze jednego powodu, całkowicie pominiętego w swych rozważaniach przez organ odwoławczy. Otóż w judykaturze prezentowane jest stanowisko – podzielane przez Sąd w niniejszej sprawie - że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego ( por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05 – Lex 209457; z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 788/05 Lex 209457; z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1289/05 – Lex 317391; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 35/03 ). Użyte bowiem zarówno w art. 48 u.p.b. , jako i art. 49 b u.p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2066/13). Istnienie możliwości przeprowadzenia rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej bez istotnej ingerencji w konstrukcję części budynku pobudowanego legalnie nie może podlegać żadnym wątpliwościom ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 946/13 ). Organy powinny więc ustalić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, czy dobudowany obiekt jest na tyle samodzielny, że może być rozebrany bez konieczności ingerencji w pozostałą, postawioną na podstawie pozwolenia na budowę, jego część. W przeciwnym razie, to znaczy gdyby okazało się, że nie jest ona na tyle samodzielna, organy administracji powinny zastosować tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 348/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1094/15).

Ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonego przez strony na etapie postępowania odwoławczego sporu co do przebiegu granicy między działką nr [...], a działką nr [...], który stał się przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego toczącego się równolegle do postępowania odwoławczego w kontrolowanej w sprawie, co wynika z przedstawionych przez skarżących dowodów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia przebiegu tej granicy niewątpliwie miała doniosłe znaczenie dla rozstrzygniecia, skoro przyczyną nakazania rozebrania ganku wraz z podcieniem było stwierdzenie niezachowania odległości od granicy wskazanej w § 12 ust. 1 r.w.t.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie rozgraniczeniowe co do zasady może stanowić zagadnienie wstępne w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/LU 292/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 827/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1258/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 348/05 ).

Skoro skarżący poinformowali o postępowaniu rozgraniczeniowym, okoliczność tę organ winien był zweryfikować, zwracając się do właściwego organu z zapytaniem czy toczyło się i jak zostało zakończone lub czy toczy się postępowanie związane z rozgraniczeniem nieruchomości i przebiegiem spornej granicy, wykorzystując swoje uprawnienia co do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wynikające z art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie okoliczność ta została przez WINB całkowicie zignorowana. Organ odwoławczy winien co najmniej rozważyć i wyjaśnić kwestię zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania, określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, iżby organ taką potrzebę w ogóle rozważał, ani też by uznał, że zaistniała podstawa do odstąpienia od obowiązku zawieszenia postępowania z uwagi na inne okoliczności. Organ administracji publicznej orzeka wprawdzie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednakże, że jeżeli toczy się przed właściwymi organami postępowanie mające na celu zweryfikowanie istotnej i spornej między stronami postępowania okoliczności, która nie należy do właściwości tego organu, WINB zwolniony był od oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy wskazanymi postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyjaśnienia tego zagadnienia stronom w motywach swego rozstrzygnięcia.

Nie jest rolą administracyjnego zastępowanie w powyższej ocenie organu odwoławczego. Stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organu - a nie dokonywanie kontroli legalności działalności zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję, nie zbadawszy wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję ( pkt I wyroku ).

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa procesowego przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego. Jedynie bowiem zgromadzony zgodnie z przepisami procedury administracyjnej materiał dowodowy oraz poczynione na jego podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne pozwalają na taką ocenę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, przede wszystkim odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących zakresu wykonanych robót budowalnych i oceni celowość zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzają się do : a. wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ; b. wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł , ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ); c. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.