Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2500/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 19  ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA – Anna Moskała Sędziowie: Sędzia WSA – Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: – Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność przy S. p. ZOZ w K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia 20 sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie programu restrukturyzacji ochrony zdrowia w powiecie k. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu K. w dniu 20 sierpnia 2003 r. podjęła uchwałę w sprawie programu restrukturyzacji ochrony zdrowia w powiecie k.

Pismem z dnia 2 września 2003r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ Solidarność w K. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa zarzucając przedmiotowej uchwale nie zaopiniowanie jej przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Wojewoda badając legalność uchwały nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności i w sygnalizacji z dnia 23 września 2003r. stwierdził jedynie, iż uchwała podjęta została z nieistotnym naruszeniem prawa.

Zdaniem Wojewody w ustalonym stanie faktycznym związki zawodowe miały zapewniony udział w pracach nad uchwałą, ponieważ program restrukturyzacji omawiany był na posiedzeniach Zespołu. Jest faktem, iż organ nie zastosował się ściśle do procedury z art. 19 ustawy o związkach zawodowych lecz zapewnił związkom zawodowym czynny udział w pracach nad restrukturyzacją służby zdrowia przez co cel z art. 19 ustawy o związkach zawodowych został osiągnięty.

W dniu 12 listopada 2003 r. MOZ NSZZ Solidarność złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem.

W skardze skarżąca po dokładnym opisaniu stanu faktycznego sprawy wskazuje, iż zespół konsultacyjny nie przygotowywał żadnego programu restrukturyzacji, ponieważ było to zadaniem zespołu roboczego, złożonego z przedstawicieli Rady Powiatu, Powiatowego Wydziału Zdrowia i Dyrektorów Szpitali z terenu powiatu.

Ponadto podniosła, iż brak było oficjalnego projektu restrukturyzacji służby zdrowia podpisanego przez starostę, nad którym pracowałby zespół. Zdaniem skarżącej Rada Powiatu uniemożliwiła jej zaopiniowania ostatecznego wyniku tych prac, czyli przedmiotowej uchwały .

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu K. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawnym w rozumieniu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Uchwała nie zawiera w swej treści rozstrzygnięć merytorycznych i żaden przepis nie obliguje rady do podjęcia takiej uchwały przed podjęciem decyzji o restrukturyzacji.

Uchwałą tą Rada ustaliła tylko ogólne kierunki działania zarządu Powiatu K. w sferze ochrony zdrowia i program ochrony zdrowia stanowi podstawę dla Zarządu do opracowywania projektów uchwał Rady Powiatu w zakresie szczegółowych przekształceń w ZOZ-ach, dla których organem sprawującym nadzór jest Rada Powiatu. Każdy projekt uchwały dotyczący konkretnych przekształceń lub likwidacji będzie konsultowany ze związkami zawodowymi.

Rada Powiatu wskazała, iż przedstawiciele związków zawodowych byli nie tylko informowani o podjętych działaniach lecz również brali w nich udział, gdyż Zarząd Powiatu K. zaprosił ich do współpracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Powyższa skarga została wniesiona w dniu 13 listopada 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem procedury podjęcia uchwały poprzez nie wypełnienie obowiązku wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. z 2001r. nr 79, poz. 854 ze zm.), nie zachowania procedury konsultacji projektu aktu prawnego z organizacjami związkowymi.

Według art. 19 ust. 1 "Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy". Art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych stanowi "Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W ust. 3 art. 19 wskazano, iż "w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego".

Art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych przyznaje organizacji związkowej reprezentatywnej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętymi zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek organu władzy publicznej (państwowej, samorządowej) kierowania założeń lub projektu aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku do przedstawienia opinii.

Tak określone prawo związków zawodowych oraz obowiązek władzy publicznej wymaga ustalenia pojęcia aktu prawnego. Pojęciem aktu prawnego posługują się przepisy prawa, ale nie ustanawiają definicji ustawowej tego pojęcia. Tak np. pojęcie aktu prawnego przejmuje ustawa z dnia 20 listopada 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.), która nakazuje zwrot akty prawne stosować szeroko, nie ograniczając tego pojęcia tylko do aktów powszechnie obowiązujących. W art. 13 tej ustawy wymieniony został katalog aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i są to akty prawa miejscowego oraz inne akty prawne, które nie są prawem miejscowym.

W doktrynie prawa administracyjnego klasyfikuje się formy działania władzy publicznej na czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie zaś wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretne, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego.

Przyjęta klasyfikacja form działania władzy publicznej daje podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, który nie uwzględnia rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałby stanowisko, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.11.2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2027/03).

Powołana ustawa o związkach zawodowych stanowi w art. 1 ust. 1, że "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W dalszej regulacji powołana ustawa o związkach zawodowych stanowi "Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4), "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku" (art. 6), "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej" (art. 7ust. 1), "W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy" (art. 7 ust. 2).

Podjęta uchwała z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie programu restrukturyzacji ochrony zdrowia w powiecie k. proponuje przeprowadzenie restrukturyzacji w trzech etapach, etap I – restrukturyzacja wewnętrzną Zespołów Opieki Zdrowotnej, etap II – restrukturyzacja struktury organizacyjnej ZOZ, etap III – docelowy model służby zdrowia. W załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały dokładnie określono propozycję restrukturyzacji, gdzie główny nacisk położono na działania polegające na wypowiedzeniu części wynagrodzenia pracowników, zmniejszające wynagrodzenia pracownicze oraz na redukcji zatrudnienia.

Uchwała w sprawie programu restrukturyzacji ochrony zdrowia w powiecie k., będąca przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, jest niewątpliwie aktem prawnym dotyczącym zadań związków zawodowych i podlegała obowiązkowi przedłożenia do zaopiniowania związkom zawodowym, o którym mowa w art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych.

Celem przepisu art. 19 jest zapewnienie czynnego udziału czynnika społecznego w procesie legislacyjnym. Skoro ustawodawca zapewnił związkom zawodowym udział w tworzeniu prawa w sposób przewidziany w art. 19 ustawy o związkach zawodowych to obowiązkiem organów samorządu było zastosowanie się do wymogów wskazanych w tym przepisie. Nie wypełnia dyspozycji z art. 19 ustawy zastosowany przez organy samorządu tryb udziału związków zawodowych w pracach nad uchwałą.

Na organach powiatu ciąży obowiązek ustalenia czy materia danego aktu jest objęta zadaniami związków zawodowych. Jak wynika ze stanu faktycznego Zarząd Powiatu K. zaprosił do współpracy przedstawicieli związków zawodowych i brali oni udział w posiedzeniach Zespołu Konsultacyjnego do spraw restrukturyzacji Służby Zdrowia, uznając tym samym za konieczny udział związków zawodowych w pracach nad przedmiotową uchwałą.

Zdaniem Składu orzekającego uchwała ta dokładnie określiła jak ma przebiegać restrukturyzacja służby zdrowia w powiecie k. ze wskazaniem planowanych zadań, terminu ich realizacji, efektu tych działań w skali miesiąca oraz w skali roku przeprowadzanych w poszczególnych ZOZ-ach powiatu K. Nie można więc podzielić stanowiska strony przeciwnej, iż uchwałą tą Rada ustaliła tylko ogólne kierunki działania. Jak wynika z treści uchwały i jej załącznika działania te zostały bardzo dokładnie określone, stanowiąc podstawę do przeprowadzania zmian już w konkretnych przekształcanych bądź likwidowanych Zakładach Opieki Zdrowotnej.

W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko skarżącej, iż Rada Powiatu uniemożliwiła jej zaopiniowania projektu przedmiotowej uchwały.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu naruszyła procedurę podjęcia uchwały, tym samym naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa.

Z tego względu na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.