Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1035/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  art. 135 art. 200 art. 203 pkt 1 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M.-S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2495/16 w sprawie ze skargi J. M.-S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] znak: [..]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M.-S. i T. S. solidarnie kwotę 1600 (słownie: tysiąc sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2495/16, oddalił skargę J. M.–S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] znak [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z [..], nr [..] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z [..], nr [..] i nałożył na inwestora K.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [..] w P., gmina Z., zgodnego z obowiązującymi przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., Nr [..] w granicach miejscowości P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [..] z [..] r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr [..], poz. [..] z [..] r.) w terminie do [..]

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i ewentualnie pkt 2 kpa wystąpili: M. P., J. P., J. M.-S., T. S., S. H. i C. H..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyli wnioskodawcy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu złożonego wniosku zaskarżoną decyzją z [..]. utrzymał w mocy własną decyzję z [..]. Organ stwierdził, że decyzja Małopolskiego WINB z [..] r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym, jak podnosili wnioskodawcy, wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa.

Organ wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że budowa budynku, którego dotyczy weryfikowana decyzja, realizowana była na podstawie trzech pozwoleń na budowę: początkowo szopo - garażu, następnie przechowalni na owoce i warzywa, a ostatecznie budynku mieszkalnego. Inwestor wykonał szereg robót budowlanych w sposób samowolny, które spowodowały, że wymiary obiektu (powierzchnia zabudowy i kubatura) różnią się od tych, które zawarte są w decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz w zawiadomieniach o zakończeniu budowy. Oprócz tego zmieniono charakter budynku. Z mieszkalno - gospodarczego przekształcono go w budynek wielorodzinny (posiadający 12 lokali mieszkalnych). Natomiast obowiązujący na kontrolowanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza zabudowy wielorodzinnej. Tak więc zdaniem GINB organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że działanie inwestora stanowiło istotne odstąpienie od udzielonych pozwoleń na budowę i prawidłowo wdrożyły postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), w trakcie którego wydana została decyzja Małopolskiego WINB z [..] r., nr [..], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Oceniając zatem powyższą decyzję pod katem zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności GINB, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, stwierdził, że Małopolski WINB był uprawniony do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane tylko jednego z dwóch przewidzianych w ww. przepisie obowiązków, tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującymi na danym terenie przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nałożenie natomiast drugiego wskazanego w powyższym przepisie zobowiązania (obowiązku wykonania określonych czynności lub robót) organ uznał za fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy. Przy czym ocena tych potrzeb dokonywana jest w konkretnych okolicznościach sprawy przez organ nadzoru, który w niniejszej sprawie nie stwierdził takiej potrzeby. A zatem GINB uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, bowiem odmienna interpretacja przepisu, ani też odmienna ocena potrzeby, w okolicznościach konkretnej sprawy, nałożenia na inwestora obowiązków fakultatywnych, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewykonalności decyzji, GINB podkreślił, że błędne jest dopatrywanie się niewykonalności zaskarżonego orzeczenia w tym, że w momencie zatwierdzenia projektu zamiennego, którego obowiązek dostarczenia został nałożony przedmiotową decyzją, budynek nie będzie odpowiadał temu projektowi, w tym nie będzie budynkiem jednorodzinnym. Projekt zamienny powinien być bowiem zgodny z przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego, tak więc powinien uwzględniać również przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną. Projekt budowlany zamienny stanowi zatem podstawę (wzorzec) do wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z tym projektem.

Ponadto zdaniem GINB, niewykonalną zaskarżonej decyzji nie czyni też ograniczenie kręgu jej adresatów wyłącznie do inwestora rozumianego jako podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę obiektu, także w sytuacji gdy oprócz niego w sprawie występują również nowi właściciele wydzielonych lokali mieszkalnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. M.–S. i T. S. wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 20 września 2017 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek m.in. skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] r., nr [..]. Celem postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji pod kątem czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ dokonuje zatem kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Oceniając zatem działanie organu we wskazanym zakresie Sąd uznał, że GINB słusznie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż działanie inwestora stanowiło istotne odstąpienie od udzielonych pozwoleń na budowę, a w konsekwencji powyższego zasadnie wdrożyły postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, w trakcie którego wydana została decyzja Małopolskiego WINB z [...] grudnia 2013 r., nr [...], objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu organ trafnie podkreślił, że sam fakt istnienia orzecznictwa, które w sposób rozbieżny interpretuje obowiązki organu administracyjnego w toku przedmiotowego postępowania, nie daje podstawy do przyjęcia, że organ, który wydał decyzję zgodnie z jedną z tych interpretacji, ale nieakceptowaną przez stronę, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że proste zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji Małopolskiego WINB z [..] r. z treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie należy bowiem upatrywać w ewentualnych błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Ponadto, zdaniem Sądu, GINB prawidłowo odniósł się też do zarzutu niewykonalności decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Sąd podniósł, że błędne jest dopatrywanie się jej niewykonalności w tym, że w momencie zatwierdzenia projektu zamiennego, którego obowiązek dostarczenia został nałożony przedmiotową decyzją, budynek nie będzie odpowiadał temu projektowi, w tym nie będzie budynkiem jednorodzinnym. Projekt budowlany zamienny stanowi bowiem podstawę do wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do zgodności z tym projektem. Dodatkowo niewykonalną kwestionowanej decyzji nie czyni ograniczenie kręgu jej adresatów wyłącznie do inwestora rozumianego jako podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę obiektu, także w sytuacji gdy oprócz niego w sprawie występują również nowi właściciele wydzielonych lokali mieszkalnych. Podmiot bowiem, na który nałożone zostały obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy -Prawo budowlane jest odpowiedzialny za ich sfinansowanie i zorganizowanie. Dlatego też nakaz określony w decyzjach o których mowa w art. 51 ww. ustawy w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Wymienienie zaś obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest bowiem obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Nie ma zaś możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane na inwestora, dopiero wtedy, gdy utracił on tytuł prawny do obiektu. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Inwestor nie wyzbył się bowiem praw do przedmiotowej nieruchomości całkowicie - jest nadal jej mniejszościowym udziałowcem. Celem postępowania prowadzonego w oparciu art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane jest bowiem wyłącznie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa budowlanego. Natomiast kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, czy też brakiem porozumienia współwłaścicieli odnośnie przedmiotu ich wspólnej własności są poza zakresem tych przepisów.

W ocenie Sądu, GINB słusznie zatem stwierdził, że decyzja Małopolskiego WINB z [..] r. nie jest obarczona wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 kpa. Sąd wskazał także, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8 i art. 11 kpa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A tylko takie naruszenie mogłoby skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny. Ponadto skarżący nie wskazali jaki wpływ na wynik sprawy ma niezawiadomienie w toku postępowania administracyjnego wskazanych przez nich osób jako stron postępowania. Strony takie jeśli nawet nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy mogą bowiem złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie określonej przepisami kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [..] r. wnieśli J. M.-S. i T. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", przez nieuwzględnienie skargi mimo, że decyzja organu administracyjnego wydana została z naruszeniem:

- przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a to na skutek niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron, w szczególności A. B., I. B.-P. oraz W. M. "Ź.", przez co strony te bez swojej winy nie brały udziału w tym postępowaniu;

- przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, a to przez nienależyte i niewyczerpujące uzasadnienie decyzji;

- prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy - Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa, przez jego niezastosowanie;

b) art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) przez nienależytą kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej, które to naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem wymienionym pod lit. a niniejszego punktu;

c) art. 134 § 1 ppsa polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, co skutkowało jedynie pozorną kontrolą legalności działania organu administracyjnego, które to naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem wymienionym pod lit. a niniejszego punktu;

d) art. 141 § 4 ppsa polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie zawiera należytego ustosunkowania się do zarzutów skargi i nie wyjaśnia w wystarczający sposób podstawy rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W dniu 19 lutego 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek M. R. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w 26 lutego 2020 r. postanowił dopuścić M. R. do udziału w postępowaniu i jednocześnie oddalił wniosek pełnomocnika skarżących o odroczenie terminu rozprawy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, którą Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Wprawdzie NSA na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. dopuścił do udziału w postępowaniu M. R., na podstawie złożonego przez nią wniosku, to jednak Sąd pierwszej instancji, przed którym strona ta nie brała udziału, nie naruszył przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona więc miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Podkreślić jednak należy, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy skargi kasacyjnej konieczne jest wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej skargę kasacyjną obrony "swych praw". Oznacza to, że zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem strona, którą NSA dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, nie wniosła skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, że strona ta nie brała udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, nie była bowiem stroną w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi do WSA w Warszawie.

Za niezasadny uznać należy też zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem stron wnoszących skargę kasacyjną o toczącym się postępowaniu administracyjnym nie poinformowano wszystkich jego stron, w szczególności A. B., I. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...], przez co strony te bez swojej winy nie brały udziału w tym postępowaniu. Tak więc naruszenie to, w ocenie skarżących kasacyjnie, powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, nie zaś z urzędu. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Natomiast inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotu biorącego udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię w tym zakresie, że w świetle tego przepisu organ zobowiązany był określić w decyzji z [..] jakie roboty należy wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, że zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że obligatoryjne jest jedynie nałożenie pierwszego obowiązku, tj. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, natomiast nałożenie drugiego obowiązku, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzależnione od zaistniałych potrzeb, z uwagi na okoliczności faktyczne występujące w konkretnej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że celem postępowania opartego na przepisie art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zatem to właśnie projekt budowlany zamienny, sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, ma określić sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest więc opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, w tym w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Formalnym wyrazem tego badania przez organ jest zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualne wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy nie zostały one jeszcze zakończone. Organ nadzoru budowlanego przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem, bowiem zależy ona od zamiarów inwestora ograniczonych obowiązkiem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót, który wskaże w jaki sposób możliwe będzie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, a także naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanie przez organ sposobu wykonania określonych robót budowlanych, czy też sposobu wykonania projektu zamiennego było niemożliwe, a także nie mieściło się w zakresie uprawnień organów określonych w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nie był zobowiązany do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w przedstawionym powyżej zakresie.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności w postępowaniu legalizacyjnym, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa, przez jego niezastosowanie. Wskazać należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym, a z takim mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Wydając decyzję organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane powinien mieć na uwadze art. 52 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane między innymi do dokonania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym (art. 51). Podnieść należy jednak, że przedmiotowymi obowiązkami może zostać obciążony jedynie podmiot mający tytuł prawny do obiektu. Organ nadzoru budowlanego prowadząc więc postepowanie legalizacyjne zobowiązany był do zbadania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. również uzasadnienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 oraz wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 870/14). Za taką interpretacją przepisów regulujących tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przemawia art. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor – K. B. jest tylko mniejszościowym współwłaścicielem nieruchomości, budynku, gdyż w budynku tym wydzielono 12 samodzielnych lokali mieszkalnych i 19 lokali niemieszkalnych, które sprzedano innym podmiotom wraz z udziałem we współwłasności działki nr [..], na której zrealizowano sporny budynek. Przy czym w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestor nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli działki na dokonanie czynności nakazanych w tym postępowaniu. Brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o braku możliwości nałożenia na niego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Ma to istotne znaczenie, bowiem wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy jest koniecznym warunkiem do wydania kolejnej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, to jest decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zaznaczyć należy, że w przepisach Prawa budowalnego brak jest jakichkolwiek reguł dotyczących wydawania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ww. ustawy. W takim przypadku przyjąć należy, że powinny mieć do niej zastosowanie przepisy obowiązujące przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z przepisów tych wynika z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być zatem wydana wyłącznie osobie legitymującej się tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym wydanie decyzji o obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku tylko na inwestora, to jest osobę, która jest tylko mniejszościowym współwłaścicielem nieruchomości, powoduje, że decyzja ta jest niewykonalna w dniu jej wydania, bowiem inwestor ten nie może skutecznie ubiegać się następnie o wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Pominięcie zatem w postępowaniu legalizacyjnym osób, które wykupiły lokale w budynku wielorodzinnym, są właścicielami tych lokali i współwłaścicielami nieruchomości, czyni niewykonalną pod względem prawnym decyzję o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego.

Prawidłowość powyższej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego potwierdza także regulacja zawarta w art. 40 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stosownie do której decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się tak, jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez podmiot, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona, oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. A zatem skoro decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych można przenieść tylko na podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, to adresatem pierwotnej decyzji nakładającej obowiązek wykonania projektu zamiennego też może być tylko ten podmiot. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego można też wydać tylko na podmioty legitymujące się prawem do dysponowania nieruchomością. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] r., której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący kasacyjne, jest zatem ze swej istoty niewykonalna, bowiem wydanie jej na podmiot (inwestora) niedysponującego prawem do nieruchomości powoduje, że ten podmiot nie może skutecznie jej wykonać i następnie wystąpić o wydanie kolejnej, zależnej od niej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to istotne znaczenie również w tym kontekście, że inwestor, który sprzedał lokale w spornym budynku i jest jedynie właścicielem pewnej znikomej części tego budynku może nie być zainteresowany doprowadzeniem przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie do wykonania nałożonego na niego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei brak wykonania w terminie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane prowadzi do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wywołującej skutki wobec pozostałych właścicieli, mogące prowadzić nawet do utraty własności.

Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy – Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 3 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej i zastosowanie art. 151 ppsa.

Za nieusprawiedliwione uznać należy natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, bowiem Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że przepisy te tylko wtedy mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdyby uzasadnienie wyroku nie poddawało się kontroli, tzn. nie wiadomo byłoby dlaczego Sąd wydał skarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma jednak miejsca, bowiem Sąd wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia i jego podstawę prawną, zatem wymogi formalne uzasadnienia są spełnione. Natomiast pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy jest błędny i z tego względu wyrok podlega uchyleniu.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ppsa.