Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 939/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 873/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Radom-Wschód w Radomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 27 listopada 2017 r. nr 576/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 873/18 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Radom-Wschód w Radomiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 27 listopada 2017 r. nr 576/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator wskazał, że przyjęte w § 1 i 2 uchwały stawki za usuwanie pojazdów z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu zostały określone na poziomie maksymalnym, podczas gdy realne koszty ww. czynności, wynikające z umowy (wraz z załącznikami) z 18 października 2017 r., zawartej pomiędzy firmą A. [...] z siedzibą w X. a Gminą Miasta Radomia, kształtują się na niższym poziomie.

Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska w Radomiu, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych, nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie. Uchwalone stawki przekraczają faktyczne koszty usługi wskazane w umowie z przedsiębiorcą realizującym zadania powierzone jednostce samorządowej. Prokurator podniósł, że w uzasadnieniu projektu uchwały, jak i w protokole sesji Rady, na której uchwała została podjęta, brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za określeniem stawek w ich górnych granicach, znacznie powyżej rzeczywistych kosztów usługi. Jak podkreślono w skardze, przy ustalaniu wysokości opłat organ powinien wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu, czyli wynagrodzenie uzyskane z tego tytułu przez wykonawcę. Należało zatem przyjąć, że opłaty ustalono w sposób arbitralny, niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.".

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Radomiu wyjaśniła, że zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów gminy. Na koszty związane z realizacją zadania składają się nie tylko faktycznie poniesione przez gminę koszty związane z usunięciem pojazdu i przechowywaniem go na parkingu strzeżonym, ale również inne, w tym obejmujące wycenę pojazdu przez rzeczoznawcę, koszt ustanowienia kuratora, koszt sprzedaży, czy koszt postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy. Pojazdy usuwane z drogi w przeważającej mierze są stare, posiadają uszkodzenia, są często porzucane przez właściciela, co w przypadku ich sprzedaży nie gwarantuje uzyskania kwoty pozwalającej na pokrycie przez gminę kosztów związanych z ich usunięciem i przechowywaniem.

Ponadto wskazano, że z analizy kosztów poniesionych przez Gminę Miasta Radomia z tytułu realizacji zadania wynika, że w 2017 roku poniesiono je w wysokości 229 400 zł, natomiast za 10 miesięcy 2018 r. – 214 400 zł, przy uzyskanych wpływach z tytułu opłat w wysokości odpowiednio 54 602 zł i 39 690 zł. Dlatego też, zdaniem organu nie można uznać, że celem ustalenia opłat, w wysokości określonej zaskarżoną uchwałą, była chęć zapewnienia dodatkowych wpływów do budżetu gminy. Ustalone stawki odzwierciedlają rzeczywiste koszty, jakie gmina ponosi w związku z wykonaniem nałożonego na nią ustawą zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji podkreślił, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Powołane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Ponadto, wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 772).

Sąd I instancji podzielił pogląd Prokuratora, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d., ponieważ przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, obowiązujących na danym obszarze. Jak wskazał Sąd I instancji, koszty usług ustalono w załączniku nr 1 do umowy, zawartej 18 października 2017 r. pomiędzy Gminą Miasta Radomia a firmą A. [...]. Przykładowo, opisana w załączniku nr 1 cena usunięcia roweru i motoroweru wynosi 90 zł, a stawka przyjęta w uchwale przez Radę – 113 zł, cena usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi 330 zł, a stawka przyjęta przez Radę – 486 zł. Za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 tony (za każdą dobę) opłata na rzecz przedsiębiorcy wynosi 1 zł, a stawka przyjęta przez Radę – 52 zł, cena usługi świadczonej przez wykonawcę za przechowywanie roweru czy motocykla (za każdą dobę) to 1 zł, a stawka przyjęta przez radę – 20 zł. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na różnice występujące przy porównaniu kosztów ponoszonych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W przypadku roweru i motoroweru wynoszą one 30 zł, motocykla – 70 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton – 130 zł, pojazdu powyżej 3,5 tony do 7 ton – 180 zł, a pojazdu powyżej 7,5 tony do 16 ton – 300 zł, podczas gdy Rada uchwaliła wyższe stawki, odpowiednio w wysokości: 57 zł, 112 zł, 243 zł, 303 zł i 429 zł.

Sąd I instancji uznał, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z uwagi na pozostawiony organowi przez ustawodawcę margines swobody, w uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Zdaniem Sądu I instancji, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu tak projektu jak i samej uchwały przyczyn uchwalenia przyjętych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, wskazuje na arbitralność i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Przed podjęciem uchwały, Rada Miejska w Radomiu powinna dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na objętym uchwałą obszarze. Sąd I instancji podkreślił, że z treści uzasadnienia podjętej uchwały, ani z protokołu sesji Rady Miejskiej z 27 listopada 2017 r. nie wynika, że takie informacje zostały przedstawione. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, przedstawienie kalkulacji w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku.

Stanowisko organu, zgodnie z którym na koszty związane z realizacją zadania składają się nie tylko faktycznie poniesione przez gminę koszty związane z usunięciem pojazdu i przechowywaniem go na parkingu strzeżonym, ale również inne, w tym dotyczące wyceny pojazdu przez rzeczoznawcę, ustanowienia kuratora, sprzedaży, czy postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy – nie odpowiada kryteriom z art. 130a ust. 6 P.r.d. i świadczy o błędnej interpretacji przesłanek wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu I instancji, przywoływane przez organ dodatkowe koszty nie mogą, bez przedstawienia kalkulacji chociażby za poprzedni rok, uzasadniać przyjęcia w uchwale stawek maksymalnych.

Sąd I instancji uznał również, że Rada Miasta Radomia nie może powoływać się na fakt, że przychody z tytułu wpłat za usuwanie, przechowywanie czy odstąpienie od usunięcia pojazdu są niższe niż koszty poniesione na realizację zadania przez gminę. Uwzględnienie tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Radomia zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 130a ust. 6 P.r.d. w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu następuje przy uwzględnieniu rzeczywistych kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przez co zdaniem Sądu należy rozumieć stawki wynikające z umowy z 18 października 2017 r., w sytuacji gdy pojęcia "koszty" nie należy utożsamiać z pojęciem "ceny", która odzwierciedla koszt zatrudnienia specjalistycznej firmy; jako "rzeczywiste koszty" należy rozumieć wszelkie przewidywane faktyczne koszty związane z zadaniem, to jest również koszty wykonanych opinii rzeczoznawcy samochodowego, sprzedaży, postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy, monitorowanie realizacji dyspozycji przez zatrudnione przedsiębiorstwo, czy podejmowanie czynności niezbędnych do wydania pojazdu jego właścicielowi;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała podlega unieważnieniu w całości, w sytuacji gdy nie została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie określenia stawek przewidzianych w zaskarżonej uchwale. Kryterium sprawnej realizacji zadań, opisane w art. 130a ust. 6 P.r.d., umożliwia organowi kalkulację stawek z uwzględnieniem specyfiki miasta Radomia. Dlatego też, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 130a ust. 6 P.r.d., zgodnie z którą należy utożsamić rzeczywiste koszty ponoszone przez jednostkę samorządu terytorialnego z kosztami określonymi w umowie z wykonawcą usługi (tu: w umowie z 18 października 2017 r.), jest błędna.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że "koszty", o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d. nie powinny być utożsamiane z "ceną" oznaczającą wydatek na usługę świadczoną przez zatrudnioną specjalistyczną firmę. "Koszt" odzwierciedla wydatki, które należy ponieść wykonując zadanie i obejmuje swoim zakresem "cenę" za świadczoną usługę. Z tego względu, prawidłowa wykładnia przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o "koszt" ponoszony przez zleceniobiorcę, ale o "koszt" ponoszony przez zamawiającego, czyli organ. Ponadto, jednostka samorządu terytorialnego może własnymi siłami (przy pomocy zakładu budżetowego) usuwać i przechowywać pojazdy. W takiej sytuacji również nie można mówić o "cenie", ponieważ zamawiający nie płaci ceny, tylko o "koszcie" wykonywania zadania, polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów.

W związku z powyższym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, użyte w ustawie Prawo o ruchu drogowym pojęcie "kosztów" przy zleceniu czynności usuwania i przechowywania pojazdów zewnętrznym przedsiębiorcom, należy rozumieć jako koszty, na które składają się: cena, którą trzeba zapłacić zleceniobiorcy (wykonawcy), jak i pozostałe koszty, które ponosi zamawiający przy realizacji zadania, polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, z odpowiedzi na skargę wynika, że przygotowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone analizą cen świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów, jak również kosztów wykonywania tego zadania.

Dlatego też, zdaniem noszącej skargę kasacyjną, nie można uznać, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, pomimo tego że częściowo zasadnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 oraz sygn. akt I OSK 345/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to konieczność stwierdzenia, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, jednak nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko w sytuacji, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co jak wskazano powyżej wynika z art. 184 in fine P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podjął trafne rozstrzygnięcie stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 27 listopada 2017 r. nr 576/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy. Kwestionowany zatem wyrok mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu.

Przed przejściem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że bezsporne są ustalenia dotyczące wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu przyjęte w zaskarżonej uchwale na rok 2018 oraz bezsporne są te ustalenia, które dotyczą opłat wynikających z umowy z 18 października 2017 r. na usługę usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingu zawartej między Gminą Miasta Radomia a firma A. [...] w X. Skarga kasacyjna nie kwestionuje też oceny Sądu I instancji, że dysproporcja pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w umowie jest znaczna.

Skarga kasacyjna zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała została podjęta z "istotnym" naruszeniem prawa, kwestionuje co do zasady stanowisko Sądu I instancji nie uwzgledniające tego, że wytknięta dysproporcja jest usprawiedliwiona, jeśli przyjmie się, że ustawowe określenie "kosztów" przy zleceniu czynności usuwania i przechowywania pojazdów podmiotowi zewnętrznemu obejmuje koszty, na które składa się cena, którą trzeba zapłacić zleceniobiorcy, jak i pozostałe koszty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów faktycznie poniesione przez Gminę (koszty wykonanych opinii rzeczoznawcy, sprzedaży, postępowania sadowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy, czynności związanych z przekazaniem pojazdu właścicielowi).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać więc, że jej autor kwestionuje sposób dekodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej wywiedzionej z art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieprawidłowe zawężenie granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje określenie wysokości opłat określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji przyjęcie, że uchwała przekracza granice upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w art. 130a ust. 1 określono przypadki, w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ust. 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. uznał, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Sąd I instancji uznał, że w powołanym przepisie mowa jest o dwóch kryteriach, a zatem żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek; powołane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Kolejno Sąd Wojewódzki przyjął, że wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Sąd I instancji podkreślił też, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Zdaniem Sądu brak umotywowania w uzasadnieniu tak projektu, jak i samej uchwały, uchwalenia przyjętych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Przedstawiony sposób rozumienia normy art. 130a ust. 6 P.r.d. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny. Jednak dokonanie analizy powołanej regulacji w kontekście zagadnienia zakresu swobody jaką posiada rada powiatu w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie wymaga poczynienia uwag natury ogólnej.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz lex). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego.

Według art. 130a ust. 5f P.r.d. "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych." Z kolei art. 130a ust. 6c P.r.d. stanowi, że opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany kategorycznym brzmieniem art. 130a ust. 6 P.r.d., wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony - wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek, w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d, ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że niezasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska wskazującego, że przez rzeczywiste koszty ponoszone przez jednostkę samorządu terytorialnego, które należy wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu, należy rozumieć wyłącznie stawki wynikające z umowy z 18 października 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia Sąd Wojewódzki przyjął, że: "Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego terenu". Stanowisku skargi kasacyjnej przeczy również ta część uzasadnienia, w której Sąd Wojewódzki wskazał, że "Zaprezentowane przez organ stanowisko, że na koszty związane z realizacją zadania składają się nie tylko faktycznie poniesione przez gminę koszty związane z usunięciem pojazdu i przechowywaniem go na parkingu strzeżonym, ale również inne w tym dotyczące: ich wyceny przez rzeczoznawcę, koszty ustanowienia kuratora czy koszty sprzedaży, koszty postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy nie odpowiadają kryteriom z art. 130a ust. 6 ustawy i świadczą o błędnej interpretacji przesłanek wskazanych w tym przepisie. Przywoływane przez organ dodatkowe koszty nie mogą, bez przedstawienia kalkulacji, chociażby za poprzedni rok, stanowić argumentu, iż musiały w uchwale zostać przyjęte stawki maksymalne. Osoby, które będą musiały uiszczać opłaty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów nie mogą być obciążane dodatkowymi kosztami, które nie wynikają z rzeczywistych kosztów realizacji zadania przez powiat, a nie szeroko rozumianych kosztów.".

Wskazane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczą natomiast o tym, że Sąd I instancji kwestionuje ustalanie stawek w kwotach znacznie wyższych niż wynikające z umowy bez jednoczesnego wykazania przez Radę Miejską w Radomiu zasadności takiego działania. Tym bardziej, że w uzasadnieniu kilka wierszy wcześniej niż cytowane fragmenty Sąd I instancji wskazał, że brak umotywowania w uzasadnieniu tak projektu, jak i samej uchwały, uchwalenia przyjętych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W konsekwencji należałoby przyjąć, że pomiędzy skarżącym kasacyjnie organem a Sądem I instancji nie ma co do zasady sporu, że rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten jest zgodnie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody.

Przechodząc do sposobu rozumienia art. 130a ust. 6 P.r.d. w kontekście przesłanki "konieczności wzięcia pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", na pewno należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w tym przypadku chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Przy czym zauważenia wymaga, że po pierwsze, wzięcie przez radę powiatu pod uwagę kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu może polegać na uwzględnieniu jako punktu odniesienia już zawartych umów dotyczących kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania pojazdów na strzeżonym parkingu w okresie, który ma być objęty uchwałą. Zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały znane były stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, co w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane (umowa z 18 października 2017 r.). Wobec tego, należy zauważyć, że niezasadne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego o konieczności dysponowania przez organ przy ustalaniu wysokości przedmiotowych opłat informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na objętym uchwałą obszarze, co – jak wytknął Sąd Wojewódzki opierając się na treści uzasadnienia podjętej uchwały i protokołu z pięćdziesiątej siódmej sesji Rady Miejskiej w Radomiu z 27 listopada 2017 r.. – nie miało miejsca. Po drugie, z treści przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. nie sposób odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i I OSK 885/19, czy z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1585/18).

Reasumując, należy podkreślić, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami powiatu są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Ponadto dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. należy mieć na względzie także przepisy art. 130a ust. 2a, 5c oraz przepisy ust. 5f i ust. 6c.

Pomimo tak zakreślonego zakresu swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie, za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakres upoważnienia ustawowego nie pozwala na uwzględnienie wszelkich przewidywanych faktycznych kosztów związanych z zadaniem, to jest również kosztów wykonanych opinii rzeczoznawcy samochodowego, sprzedaży, postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy, monitorowanie realizacji dyspozycji przez zatrudnione przedsiębiorstwo, czy podejmowanie czynności niezbędnych do wydania pojazdu jego właścicielowi.

W przypadkach wskazanych w art. 130a ust. 1 P.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela. W myśl zaś art. 130a ust. 10h: "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta." Zgodnie z art. 130a sut. 10j P.r.d. termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od dnia następującego po upływie terminu płatności. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przy czym stosownie do art. 130a ust. 10 P.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ust. 10 stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności (art. 130a ust. 10d P.r.d.).

Z powyższych regulacji wynika zatem, że sam fakt orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie uzasadnia jeszcze konieczności ponoszenia kosztów dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów przez powiat. Zasadą bowiem jest, że koszty te ponosi właściciel pojazdu. Dopiero brak ustalenia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej do jego odbioru skutkuje koniecznością obciążenia tymi kosztami powiatu. Wobec tego koszty obciążające użytkowników pojazdów, związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów (powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia) stanowią należności podlegające egzekucji w rybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.). Przepisy tej ustawy odrębnie zaś regulują w rozdziale 6 kwestie ustalania kosztów związanych z przymusowym dochodzeniem należności.

Zasadne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli zaskarżona uchwała miałaby uwzględniać koszty wymienione w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, które będą stanowić należności podlegające egzekucji, to należałoby przyjąć, że Rada Miejska w Radomiu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Nie można by bowiem w takiej sytuacji przyjąć, że wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale uwzględnia przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi".

Kolejną kwestią, którą należy uwzględnić dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. jest przyjęcie takiego rozumienia normy prawnej, które zakłada kształtowanie w uchwale kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu na takim poziomie, aby nie były one znacznie wyższe niż przyjęte w umowie stawki, a równocześnie nie wyższe niż maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów (w niniejszej sprawie - w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym; M.P. poz. 772). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, że podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d. doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 679/19, 23 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 688/19).

Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu wynikające z dołączonej do skargi umowy z podmiotem zewnętrznym z 18 października 2017 r. kształtują się na poziomie znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów. W kontekście braku przedstawienia stosownego uzasadnienia w tym zakresie za słuszne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego i Prokuratora przyjmujące, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie, w stosunku do tych wynikających z przedmiotowej umowy.

Przy czym konieczne jest zwrócenie uwagi, że nie ma racji Sąd I instancji, że podjęcie próby kalkulacji kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Okoliczność, że część informacji dotyczących relacji pomiędzy ponoszonymi kosztami realizacji przedmiotowych zadań a całkowitym wpływem z opłat w danym roku kalendarzowym, czy wyjaśnienia, czym rada kierowała się ustalając wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, została uzupełniona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, nie może sama w sobie skutkować uznaniem, że doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do istotnego naruszenia prawa. Ani z tego przepisu, ani też z żadnego innego nie wynika, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Istotne jest bowiem, aby organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mieli możliwość skontrolowania wysokości uchwalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu (wyroki NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 973/19 i I OSK 885/19).

Mając powyższe na uwadze, zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wywiódł, że zaskarżona uchwała wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Skarga kasacyjna niezasadnie zaś wytknęła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego art. 130a ust. 6 P.r.d. i art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że norma prawna zawarta w tym przepisie nakazuje radzie powiatu dokonywanie kalkulacji, sprowadzającej się wyłącznie do uwzględnienia wysokości stawek przewidzianych w umowach zawartych z przedsiębiorcami świadczącymi usługi w tym zakresie, bez jakiejkolwiek podstawy do kalkulacji rzeczywiście ponoszonych kosztów realizacji zadania, podczas gdy ustawodawca w art. 130a ust. 6 P.r.d. wyposażył rady powiatów w ograniczoną, ale jednak swobodę decyzyjną w kształtowaniu stawek opłat, wskazując jedynie na kryteria jakimi powinien się przy tym kierować, tzn. konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów. W rezultacie zasadnie Sąd I instancji zarzucił Radzie Miasta Radom arbitralne określenie wysokości tych opłat w oderwaniu od rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, co miało skutkować przekroczeniem ustawowego upoważnienia do określenia wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Należy też podkreślić, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych (wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, wyrok NSA z 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1334/05).