Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 389/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 3, art. 29, art. 28, art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu rekreacyjnego miejsc wypoczynku i miejsc do kąpieli oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "Pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi – T. Sp. z o.o. z/s w P. dokonanie rozbiórki: miejsc parkingowych utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów znajdujących się przy obu wjazdach na teren kąpieliska, poprzez usunięcie warstw tłucznia granitowego wraz z krawężnikiem betonowym stanowiącym ograniczenie ww. terenu objętego miejscami parkingowymi, opisanych w protokole z kontroli z dnia 5 września 2016 r. jako obiekt nr 2 i 19; wiat rekreacyjnych w ilości 4 sztuk o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,35x5,30m (wymiar zewnętrzny), z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej poprzez ich całkowite usunięcie wraz ze słupami, kotwami i stopą betonową, opisanych w protokole z kontroli z dnia 5 września 2016 r. jako obiekt nr 13; ciągów pieszo-komunikacyjnych usytuowanych wzdłuż zbiornika wodnego o szerokości 3,0m ograniczonych krawężnikami i utwardzonych tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami - stanowiących całość użytkową, poprzez usunięcie warstwy tłucznia granitowego z wykonanych ścieżek, usunięcie krawężników oraz ławek znajdujących się wzdłuż ww. ciągu, opisanych w protokole z kontroli z dnia 5 września 2016 r. jako obiekt nr 14, wykonanych na działce nr [...] w miejscowości P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonane przez inwestora roboty budowlane, wymienione w sentencji decyzji, organ pierwszej instancji uznał za budowę obiektów. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Pr.bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę obiektu budowlanego. Przez obiekt budowlany zaś rozumieć należy budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr.bud.). Na budowę (analogicznie przebudowę, rozbudowę, odbudowę) wymagane jest uzyskanie zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w formie decyzji pozwolenia na budowę, gdyż w myśl przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Takiej zgody inwestor nie uzyskał.

Odnosząc się do wykonania poszczególnych robót, tj. miejsc parkingowych utwardzonych podbudową z tłucznia granitowego, przeznaczonych na postój ponad 200 samochodów, PINB stwierdził, że miejsca parkingowe to wcześniej istniejący teren, który po odpowiednim utwardzeniu podbudową z tłucznia granitowego pełni obecnie funkcję miejsc postojowych dla parkujących samochodów klientów korzystających z kąpieliska. Miejsca parkingowe znajdują się po obu stronach wjazdu na teren kąpieliska. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W niniejszej sytuacji inwestor wykonał miejsca parkingowe w ilości znacznie przekraczającej podany zakres, wobec czego organ uznał, że wobec inwestora należy zastosować procedurę wynikającą z art. 48 Pr.bud. Wobec niezgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak było możliwości podjęcia próby legalizacji, ponieważ zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. tylko budowa zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszająca przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, podlega procedurze legalizacji.

W stosunku do czterech wiat rekreacyjnych o wymiarach 7,35x5,30m (wymiar zewnętrzny), o powierzchni zabudowy 38,95m2, konstrukcji drewnianej z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej, PINB stwierdził, że z uwagi na usytuowanie (wiaty nie znajdują się na terenie działki, na której znajduje się budynek mieszkalny) brak było możliwości zakwalifikowania inwestycji do takiej, która podlega tylko zgłoszeniu, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zatem zgodnie z powyższym wykonanie wiat wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie mógł też zakwalifikować powyższej inwestycji jako wiatę, której budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, określoną przez ustawodawcę w art. 29 ust 1 pkt 2 Pr.bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W niniejszym przypadku powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 38,95m2, a zatem - wobec niezgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - brak było możliwości zastosowania próby legalizacji.

Wykonane ciągi pieszo-komunikacyjne usytuowane wzdłuż zbiornika wodnego o szerokości 3,0m, ograniczone krawężnikami i utwardzone tłuczniem granitowym wraz z zamontowanymi wzdłuż ławkami - stanowią całość użytkową, po której poruszają się osoby korzystające z kąpieliska (część rekreacyjna). Jak wynika z załączonej dokumentacji zdjęciowej, ciągi komunikacyjne istniały jeszcze przed utworzeniem kąpieliska, a związane były z komunikacją istniejącego zakładu górniczego. Dlatego też ingerencja organu nadzoru budowlanego sprowadzać się będzie do zakwestionowania wykonania utwardzenia ciągów komunikacyjnych tłuczniem granitowym, posadowienia krawężników ograniczających z obu stron ścieżki oraz wykonania ławek. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną, co jednoznacznie wynika z zapisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Ś. między innymi dla obrębu P.. Zgodnie z planem miejscowym oraz informacją Burmistrza O. Ś. zawartą w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. przedmiotowy teren to teren, dla którego ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. W obliczu powyższych ustaleń brak jest możliwości legalizacji wykonanej samowolnie inwestycji. Zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. Ś. dla obrębów: [...], podjętego uchwałą Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem PG/2, na którym nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Jak zakłada plan, teren stanowi obszar eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszaru i terenu górniczego "P." wraz z zakładami przeróbczymi i górniczymi.

Przepis art. 48 ust. 1 Pr.bud. stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organ przez wzgląd na zapisy ustawy jak i niezgodność wykonanych robót z zapisami planu nie mógł orzec odmiennie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. Sp. z o.o., po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał zaś m.in., że w niniejszej sprawie kluczowym jest brak możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak bezsprzecznie wynika z planu przedmiotowa działka znajduje się na dz. nr [...], która posiada oznaczenie PG/(1-2) - przeznaczenie podstawowe - tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi:

1) dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża,

2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo,

3) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 dopuszcza się lokalizację obiektów zaplecza biurowego i socjalno-sanitarnego oraz obiektów wytwórni towarowej mieszanki betonowej i wytwórni prefabrykatów betonowych,

4) ustala się, że teren zamknięty liniami rozgraniczającymi stanowi dopuszczalny teren górniczy, poza którym zabrania się prowadzenia działalności górniczej,

5) na obszarze górniczym dopuszcza się eksploatacją kruszywa w sposób zgodny z dokumentacją złoża,

6) obowiązuje wyłączny sposób eksploatacji złoża zgodny z przepisami ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy,

7) ustala się, że wszelka uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granic terenu górniczego,

8) na terenie górniczym na okres eksploatacji dopuszcza się realizacją obiektów kubaturowych i urządzeń technicznych związanych z technologią wydobycia,

9) dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi:

a) dopuszcza się dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 lokalizację obiektów i urządzeń zakładu górniczego, a także obiektów budowlanych i urządzeń towarzyszących, poza wyrobiskiem górniczym, a po zakończeniu eksploatacji określa się leśny kierunek rekultywacji.

b) dopuszcza się wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury

c) dopuszcza się lokalizację ulic wewnętrznych i urządzeń kolejowych jak bocznice itp. oraz parkingów i garaży

d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo- wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii.

Według DWINB wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z powyższych wymogów i nie może zostać wobec nich wdrożona procedura legalizacji.

Istotnym w sprawie jest przebieg postępowania w zakresie rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych. Przepis art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że do rekultywacji gruntów po działalności górniczej stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają zastosowanie w przypadku rekultywacji każdego użytku gruntowego przekształconego niekorzystnie działalnością górniczą i rekultywacją terenów po działalności górniczej, powinna być prowadzona przy uwzględnieniu zasad wynikających z tej ustawy. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że regulując zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów ustawa ta nakłada obowiązek dokonania ich rekultywacji na własny koszt na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tychże gruntów (art. 20 ust. 1). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3), a więc działalności nierolniczej i nieleśnej, powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 4 pkt 26). Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy w terminie 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4). Przez rekultywację gruntów ustawa ta rozumie natomiast nadanie lub przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom rolnym i leśnym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18). W sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do ich rekultywacji, kierunek i termin wykonania tej rekultywacji oraz uznanie rekultywacji za zakończona (art. 22 ust. 1). Z tego ostatniego przepisu wynika, że o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych można mówić jedynie w przypadku wydania przez właściwy organ (starostę) i we właściwym trybie (po uzyskaniu opinii wskazanych podmiotów) decyzji uznającej, że rekultywacja została zakończona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 431/15). Ze zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, że Spółka ani nie uzyskała decyzji o zakończeniu rekultywacji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu określenia kierunku rekultywacji. Ponadto, regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji, a nie wskazuje na możliwość posadowienia ww. obiektów na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania w kwestii naruszeń art. 48 Pr.bud., DWINB stwierdził, że w świetle powyższych rozważań i podzielenia twierdzeń organu pierwszej instancji odnośnie niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym nie było możliwości wdrożenia procedury legalizacji w odniesieniu do ww. obiektów. Wiąże się to także z brakiem możliwości zobowiązania Spółki do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku tego planu. Pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie ww. inwestycji. Ponadto fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 121/16).

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w przypadku występowania obligatoryjnej przesłanki, organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem planowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Prowadzenie prace nad zmianą planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w czasie orzekania przez organy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 319/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1037/14, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1929/02 oraz z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 252/11, wyrok WSA w Bydgoszczy 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 391/13).

W odniesieniu do błędnej kwalifikacji ww. obiektów budowlanych DWINB wskazał zaś, że wszystkie obiekty budowlane zostały zakwalifikowane prawidłowo. W myśl przepisów prawa budowlanego o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i w szeregu przypadków sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1144/16). Obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia miejsca postojowego dla samochodu. Powszechnie przyjmuje się, że naziemne miejsce postojowe to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju samochodu. W rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu. Niewątpliwie miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu, co potwierdza wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 593/12), gdzie trafnie stwierdzono, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, ustawodawca kwalifikowałby do urządzeń budowlanych. Potwierdza ten wniosek treść art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. Innymi słowy, ilość 10 miejsc postojowych stanowi granice rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 Pr.bud. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt. II SA/Rz 462/14). Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji – jak ocenił DWINB - prawidłowo zakwalifikował obiekt jako miejsce postojowe oraz wdrożył procedurę z art. 48 Pr.bud.

Bezpodstawne jest także twierdzenie strony, że obiekt uznany za wiatę rekreacyjną o powierzchni 38,95 m2 w istocie jest altaną. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. ani żaden inny przepis tej ustawy wprawdzie nie definiuje pojęcia altany, jednakże Pr.bud. posługuje się nim. Altana jako obiekt budowlany została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr.bud. W pkt 2 altana wymieniona jest wśród takich obiektów jak wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, wiata lub ogród zimowy. Brak w przepisach Pr.bud. wiążącej definicji legalnej "altany" powoduje, że należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku polskim powszechnie używanym. W Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego, PWN, Warszawa 1958, altana to lekki, przewiewny budyneczek w ogrodach i parkach, często obsadzony roślinami pnącymi, z kolei w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubiesza, PWN, Warszawa 2006, altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 875/12). Dlatego organ uznał, że sporny obiekt nie może zostać uznany za altanę. Bez względu na kwalifikację w niniejszej sprawie najważniejsza jest powierzchnia tj. 38,95 m2, która przekracza wielkość wiat lub altan, które są zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, tj. 35 m2. Brak jest podstaw do podważenia wyliczenia wielkości powierzchni przez organ pierwszej instancji, bowiem postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 18/16).

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Działka nr [...] działką budowlaną nie jest, wobec czego powyższy przepis nie ma zastosowania.

Z uwagi na powyższe – zdaniem organu drugiej instancji - niemożliwa jest legalizacja przedmiotowych obiektów budowlanych i wobec braku innej możliwości należało orzec ich rozbiórkę. Tym samym, zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. Sp. z o.o. z/s w P. zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a. polegające na:

a) naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez rozpoznanie istoty niniejszej sprawy jedynie przez organ drugiej instancji, w tym w szczególności dokonanie analizy zgodności ulokowania na działce nr [...] elementów określonych przez organ jako miejsca parkingowe, wiaty rekreacyjne oraz ciągi pieszo-komunikacyjne wraz z krawężnikami i ławkami z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko przez organ odwoławczy;

b) nierozpoznaniu wszystkich zarzutów strony skarżącej, które zgłosiła w odwołaniu;

2) art. 48 ust. 2 Pr.bud. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. Ś. dla obrębów: [...] poprzez niezasadne przyjęcie, że przewidziane w planie kierunki rekultywacji działki nr [...] oznaczają jedynie wskazówkę dla starosty celem wydawania przez niego decyzji w przedmiocie rekultywacji, a w konsekwencji błędne uznanie, że ulokowanie na ww. nieruchomości elementów jest niezgodne z planem i w rezultacie powyższego - utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki;

3) art. 49 ust. 1 i 2 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że ulokowanie na działce nr [...] elementów było niezgodne z obowiązującym dla tej nieruchomości planem i utrzymanie w mocy nakazu ich rozbiórki, podczas gdy ww. plan miejscowy wprost dopuszcza ich lokalizację i tym samym orzeczenie oraz utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki było niedopuszczalne;

4) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Pr.bud. poprzez utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki elementów, podczas gdy nawet jeśli ewentualnie przyjąć, że wymagane było co do nich uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, to istniały podstawy do zastosowania procedury legalizacyjnej, która w takim wypadku powinna zostać wdrożona zamiast orzekania rozbiórki;

5) art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku procedury administracyjnej dopuszczalne było zaniechanie wezwania strony skarżącej do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności z planem ulokowanych elementów oraz pominięcie, że samodzielne wystąpienie przez organ pierwszej instancji o opinię do Burmistrza O. Ś. w tym przedmiocie i posłużenie się nią celem wydania rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, gdyż:

a) opinia ta nie znajduje podstawy w przepisach prawa i nie miała charakteru wiążącego, opinia ta została wydana przez organ, który prowadził odrębne postępowanie, a którego w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej jeszcze nie zakończył, a zatem faktycznie nie poczynił ustaleń w kwestii, którą opiniował,

b) opinia ta opierała się o błędną wykładnię postanowień planu w zakresie możliwego zagospodarowania działki numer [...], chociaż doprowadziło to do nierozpoznania przez organ pierwszej instancji istoty sprawy;

6) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie powinien był zawiesić postępowania administracyjnego, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które było przedmiotem niezakończonego do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. Ś. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...];

7) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr.bud. poprzez niezasadne przyjęcie, że ulokowanie elementów stanowiło budowę w rozumieniu przepisów Pr.bud., wobec czego wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie to nie było wymagane, a prace wykonano w ramach bieżącej konserwacji;

8) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych ponad 10 stanowisk, podczas gdy obszar, o którym mowa nie stanowi miejsc postojowych w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym ich ulokowanie nie nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia i tym samym niedopuszczalnym jest utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki;

9) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. poprzez nakazanie rozbiórki elementów, podczas gdy ich ulokowanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia i tym samym niedopuszczalnym jest utrzymanie wobec nich nakazu rozbiórki;

10) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną kwalifikację prawną elementu określonego przez organ jako wiata oraz zaniechania ustalenia szczegółowych okoliczności, takich jak np. parametry ww. elementu (w tym ich ponownego przeliczenia) i jego cechy charakterystyczne w taki sposób, który pozwoliłby na wnioskowanie, czy w stosunku do niego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, a być może - braku obciążenia strony skarżącej którąkolwiek z tych powinności i w konsekwencji niedopuszczalności orzeczenia jego rozbiórki;

11) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego:

a) co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że ulokowanie elementów jest niezgodne z planem oraz pobieżne zbadanie sprawy, które skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) polegające na pomięciu wyjaśnień złożonych przez prezesa zarządu Spółki, w szczególności w zakresie faktu pozostawania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza O. Ś. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], co doprowadziło do zaniechania obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. przez organ pierwszej instancji;

c) polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, czy obiekty znajdujące się na działce nr [...] stanowią wiaty czy altany oraz dokonania ich ponownych pomiarów, w świetle zarzutu strony skarżącej w tym przedmiocie;

d) polegające na pominięciu argumentów strony skarżącej dotyczących zgodności z przepisami posadowienia ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami oraz ławkami, jak również wyjaśnień w zakresie dokonania bieżącej konserwacji placów manewrowych i ww. ciągów komunikacyjnych;

e) w zw. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie miałoby złożenie przez stronę skarżącą do starosty wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną lub uzyskanie decyzji w tym przedmiocie, a także wzajemnych relacji między ww. decyzjami oraz postanowieniami planu, w świetle przedstawionych rozważań organu w zakresie wykładni odnośnych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norma prawem przepisanych.

Ad. pkt 1. Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w co najmniej dwóch aspektach. Po pierwsze, istota niniejszej sprawy, która sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ulokowane na działce nr [...] obiekty są zgodne z postanowieniami planu, została rozpoznana tylko raz - w zaskarżonej decyzji. Jedynie bowiem w jej uzasadnieniu organ podjął się umotywowania, dlaczego jego zdaniem postanowienia planu określające kierunki możliwe rekultywacji stanowią wyłącznie informację dla starosty wydającego stosowne decyzje administracyjne, a nie odnoszą się do dopuszczalnych sposobów zagospodarowania gruntów, co w jego ocenie stanowi podstawę uznania naruszenia planu. Co więcej, strona już w odwołaniu podnosiła, że wobec niewydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania, ze względu na postępowanie toczące się przed Burmistrzem O. Ś. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], powinien był on samodzielnie i wnikliwie zbadać dopuszczalność ulokowania określonych w decyzji elementów w świetle planu. Tymczasem nie ma wątpliwości, że w decyzji organu pierwszej instancji omawiane zagadnienie w ogóle nie zostało rozpatrzone. Skarżąca w odwołaniu zarzucała również, że sam organ pierwszej instancji w swojej decyzji wskazał, iż nie dokonał analizy zgodności z planem, a więc rzeczywiście potwierdził naruszenie omawianych regulacji, gdyż w tym zakresie posłużył się jedynie opinią wydaną przez Burmistrza O. Ś. w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r., co do której również strona zgłosiła wiele zastrzeżeń. DWINB w decyzji pominął jednak powyższe zarzuty i pomimo wspomnianych podstawowych i doniosłych w skutkach braków postępowania przez organ pierwszej instancji nie tylko nie usunął jego decyzji definitywnie z obrotu prawnego uchylając ją w całości i umarzając postępowanie, ale nawet nie zwrócił sprawy do ponownego rozpoznania i orzekł co do jej istoty.

Następnie strona skarżąca podniosła, że w DWINB nie odniósł się do wszystkich zarzutów prezentowanych w odwołaniu. Przede wszystkim całkowicie pominął zarzuty dotyczące orzeczenia nakazu rozbiórki ciągów pieszo-komunikacyjnych wraz z krawężnikami i ławkami, mimo braku ku temu podstawy prawnej, niewskazania jej przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, jak również mimo faktu, iż elementy te istniały na nieruchomości w czasie działania zakładu górniczego i powstały zgodnie z przepisami regulującymi tę działalność. Zaskarżona decyzja chociaż utrzymuje w mocy nakaz rozbiórki, to nie zawiera ani jednego zdania uzasadnienia odnoszącego się do ww. ciągów pieszo-komunikacyjnych. Tym samym uznać także należy, że kwestia ta w ogóle nie została rozpoznana przez organ, a zatem - w świetle rozważań z pkt 1-2 powyżej - zasada dwuinstancyjności postępowania została naruszona również z tego powodu. Nadto organ nie odniósł się również do argumentacji, że miejsca parkingowe, a ściślej - plac manewrowy, spełniający czasowo funkcję parkingową, istniały w czasie prowadzenia zakładu górniczego i zostały stworzone zgodnie z obowiązującymi dla nich wtedy przepisami, a prace wykonane później przez stronę skarżącą stanowiły jedynie ich bieżącą konserwację, nie podlegającą Pr.bud. Dalej, organ pominął przytoczoną już powyżej argumentację co do braku analizy i wszechstronnego zbadania przez organ pierwszej instancji kwestii zgodności ulokowania elementów na działce nr [...] z regulacjami planu, jak również zgłaszane naruszenia procedury obejmujące wydanie decyzji PINB w oparciu o opinię Burmistrza O. Ś. z dnia 25 sierpnia 2016 r., mimo że jej wyrażenie nastąpiło bez podstawy prawnej, opinia nie miała mocy wiążącej, opierała się o błędną wykładnię planu, a także została wydana przez organ prowadzący odrębne postępowanie w przedmiocie zgodności działań strony skarżącej z planem, które nie zostało zakończone, a więc organ ten nie dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie problemu, co do którego wydał opinię. Ponadto, organ nie odniósł się także do wyjaśnień złożonych przez prezesa zarządu Spółki, a także argumentacji co do zgodności działań strony skarżącej z przepisami na podstawie zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. W zaskarżonej decyzji organ nie rozpoznał drugi raz merytorycznie kwestii powierzchni wiat/altan. W świetle zasady dwuinstancyjności nie jest natomiast wystarczające oparcie się na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji, lecz powinno dojść do zbadania sprawy ponownie - od początku.

Ad. 2. Po pierwsze strona zwróciła uwagę, że zdaniem organu, choć z planu nie wynikają jakiekolwiek wyłączenia, te postanowienia planu, które odnoszą się do kierunków rekultywacji mogą być stosowane jedynie przez starostę celem wydania decyzji rekultywacyjnych. Organ nie podaje przy tym skąd przeciętny adresat planu miałby wyprowadzić tego rodzaju konstatacje, a na ich poparcie przytacza jedynie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skupiając się na referowaniu tego aktu prawnego w zakresie decyzji rekultywacyjnych organ pominął, że zgodnie z orzecznictwem jedynym kryterium oceny, czy w danym wypadku rekultywacja nastąpiła może być okoliczność, czy wskutek odpowiednich zabiegów gruntom faktycznie nadano lub przywrócono funkcje użytkowe. Co więcej, brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną (wyrok NSA z dnia 2 października 1989 r. sygn. akt II SA 892-894/89). Tym samym decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny i w żadnym razie nie warunkuje ani możliwości rozpoczęcia działań rekultywacyjnych ani ich sukcesywnego prowadzenia. W konsekwencji również postanowienia planu dotyczące kierunków rekultywacji nie mogą mieć zastosowania jedynie do starosty, lecz muszą obejmować wszystkich, którzy tej rekultywacji dokonują i co oczywiste - czynią to przed wydaniem decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Z powyższego z kolei jasno wynika, że pogląd organu stojący u podstawy uznania niezgodności z planem elementów, o których mowa w zaskarżonej decyzji, jest błędny.

Dalej strona zwróciła uwagę na to, że choć organ powołuje się na decyzje uznającą rekultywację za zakończoną, to nie wskazuje, jakie złożenie wniosku w tym przedmiocie lub jej uzyskanie miałoby znaczenie dla sprawy i jej rozstrzygnięcie. Choć organ stara się pokazać doniosłą rolę ww. decyzji rekultywacyjnej, to w żadnym razie nie odnosi się do jej relacji do planu jako aktu prawa miejscowego oraz jej wpływu na wykładnię oraz stosowanie tego planu. Mimo że organ podkreśla, iż strona skarżąca nie dysponuje ww. decyzją, to w ogóle nie rozwija, co ewentualne jej posiadanie zmieniłoby w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji, czym ponadto uniemożliwia prześledzenie i weryfikację przez stronę jego toku rozumowania.

Ad. 3. W tym miejscu strona skarżąca wskazała w jaki sposób - jej zdaniem - należy interpretować regulacje planu w zakresie zagospodarowania działki nr [...], co w rezultacie prowadzi do wniosku, że elementy na niej posadowione są z planem zgodne. Przyjęcie rekreacyjnego kierunku rekultywacji pociąga za sobą dopuszczalność podejmowania działań zmierzających do jego realizacji. Co więcej, stanowisko przeciwne stałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności organu planistycznego, który z jednej strony przewidziałby rekreacyjne użytkowanie przedmiotowych obszarów, a z drugiej - nie zezwoliłby na podjęcie działań zmierzających do jego urzeczywistnienia i tym samym unicestwił cel, dla którego omawiane postanowienie w planie zamieścił. Ponadto, plan wskazuje jedynie na ogólną kategorię jaką jest rekreacyjny kierunek rekultywacji, co nakazuje przyjąć, że w jej ramach możliwe jest przystosowanie terenu do każdej z możliwych podkategorii, w tym rekreacyjno-wypoczynkowej, dla której stworzenie infrastruktury jest niezbędne. Dla obszaru oznaczonego jako PG/2, w tym i działki nr [...], plan nie przewiduje szczególnych warunków jego zagospodarowania oraz ograniczenia w jego użytkowaniu poprzez ustanowienie zakazu lokowania elementów, co do których orzeczono rozbiórkę, jak i nawet posadowienia obiektów budowlanych. W związku z powyższym a contrario należy stwierdzić, że wykonywanie tego rodzaju robót jest w świetle planu dopuszczalne, a wniosek ten odpowiada wyrażonemu w orzecznictwie stanowisku, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona jego ustaleniami (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 586/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 461/15). W konsekwencji więc - zdaniem strony skarżącej - zakaz umieszczania danych obiektów na określonym terenie występuje jedynie wtedy, kiedy jest on wyraźnie i jednoznacznie wyrażony w planie. Co więcej, ww. konstatację potwierdza również to, że regulacje planu dopuszczają istnienie na obszarze górniczym budynków zaplecza biurowego i socjalno-sanitarnego, a zatem nie istnieją okoliczności, które miałyby to wykluczać lokowanie szczegółowo określonych w zaskarżonej decyzji elementów oraz innych obiektów już po zakończeniu eksploatacji złóż, w szczególności w świetle ustalonego rekreacyjnego kierunku rekultywacji.

Ad. pkt 4 i 5. Jeśli elementy odpowiadają możliwemu zagospodarowaniu działki nr [...] przewidzianemu w planie, lecz zostały ulokowane wbrew obowiązkom wynikającym z Pr.bud., to w pierwszej kolejności istnieje konieczność zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48-49b Pr.bud. Jako zatem, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postąpił wbrew tej powinności, w rezultacie pozbawił stronę skarżącą jednego z kluczowych uprawnień przyznanych jej mocą Pr.bud., co zupełnie pominął organ odwoławczy. Z kolei okoliczność niezastosowania przez organ przepisów pozwalających na usunięcie ewentualnie występujących nieprawidłowości winna skutkować uchyleniem obu decyzji.

Następnie strona zauważyła, że zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. to strona postępowania powinna dostarczyć do organu zaświadczenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Ponadto, organ odwoławczy zupełnie pominął, że PINB sam zwrócił się do Burmistrza O. Ś. o wyrażenie stanowiska w przedmiocie ww. zgodności z planem. Takie z kolei postępowanie nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych. W konsekwencji więc organ pierwszej instancji nie tylko nie mógł posłużyć się poglądem wyrażonym przez Burmistrza w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r., ale też nie powinien zwracać się o jego przedstawienie.

Ad. pkt 6. Zdaniem strony skarżącej organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien był wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia co do legalności ulokowania określonych elementów na działce nr [...] do czasu zakończenia przez Burmistrza postępowania w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu (sygn. akt [...]) i w tym celu zawiesić - zgodnie ze swoimi kompetencjami - pierwsze ze wskazanych postępowań.

Ad. pkt 7-10. Zdaniem strony skarżącej wykonane prace nie były nawet objęte powinnością zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. Samo bowiem wykorzystywanie określonego miejsca w terenie w celu parkowania na nim samochodów, jak również nawet wysypanie na nim warstwy kamienia czy żwiru nie oznacza, że można traktować je jako miejsca parkingowe w rozumieniu przepisów Pr.bud. Teren ten nie został bowiem wyłożony ani kostką brukową, ani pokryły warstwą betonu, co wskazywałoby na trwałe i jednoznaczne przeznaczenie objętego nim obszaru. Z kolei odmienne od powyższego poglądy musiałyby prowadzić do absurdalnego wniosku, że każde wykorzystanie określonego terenu na cele postoju samochodów, co do którego istniała uprzednio potrzeba ingerencji w grunt (np. podwórza posesji), powodowałoby konieczność dokonania czynności regulowanych Pr.bud.

Ponadto strona zauważyła, że organ przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego w omawianej kwestii zupełnie pominął wyjaśnienia prezesa zarządu Spółki, że możliwość wykorzystania przedmiotowego terenu jako miejsc do postoju samochodów ma charakter tymczasowy, a place te istniały wcześniej dla potrzeb zakładu górniczego. W konsekwencji nie doszło do budowy ww. elementów, co błędnie przyjął organ. Prace, które wykonała strona skarżąca, miały jedynie charakter bieżącej konserwacji, która znajduje się poza zakresem przedmiotowym Pr.bud. Istnienie przedmiotowych placów w okresie funkcjonowania zakładu górniczego, niebędących obiektami budowalnymi zakładu górniczego, nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Dodatkowo, do czasu istnienia zakładu górniczego, tj. do dnia 27 czerwca 2016 r., przedmiotowy teren pozostawał pod jurysdykcją Okręgowego Urzędu Górniczego jako organu nadzoru budowalnego, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do ich wykonania.

Odnośnie ciągów pieszo-komunikacyjnych strona skarżąca podniosła również, że istniały one wcześniej i były związane z zakładem górniczym. Ciągi te zostały przy tym tylko poddane konserwacji, by utrzymać je w należytym stanie i nie doprowadzić do jego pogorszenia. Z kolei prace polegające na lokacji krawężników i ławek (mebel ogrodowy) nie są w ogóle objęte przedmiotem Pr.bud.

Ponadto, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odnośnie elementu, który organ zakwalifikował jako wiata i uznał, że wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę na ich posadowienie. Po pierwsze, organ wskazał jedynie na potoczą definicję altany, nie zestawiając jej ani z definicją wiaty, ani z cechami konstrukcyjnymi i fizycznymi konkretnych wiat zlokalizowanych na działce nr [...]. Nie wiadomo zatem z jakich przyczyn dokonał ostatecznej kwalifikacji. Po drugie, strona kwestionowała i nadal kwestionuje prawidłowość dokonanych pomiarów, z których wynika, że powierzchnia wiaty (altany) przekracza 35m2. W takim stanie rzeczy pomiary i kalkulacja powinny zostać dokonane ponownie przez organ w ramach pełnego merytorycznego rozpoznawania sprawy.

Ad. pkt 8. W tym zakresie przede wszystkim strona podkreśliła, że organ tak pobieżnie przeanalizował sprawę, że nie dostrzegł, iż organ pierwszej instancji nie rozpoznał jej istoty, bowiem w ogóle nie rozważył kluczowej kwestii, tj. zgodności z planem elementów ulokowanych na działce nr [...]. Ponadto, materiał dowodowy, który znalazł się w aktach sprawy, został przez organ przeanalizowany tylko częściowo i bardzo wybiórczo. Pominięto wyjaśnienia prezesa zarządu Spółki. Podobnie jak w pierwszej instancji, organ nie zweryfikował też stanu postępowania przed Burmistrzem O. Ś. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], nie przeanalizował jego relacji w odniesieniu do wszczętego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2 art. 48 Pr.bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3 Pr.bud.):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48 Pr.bud.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr.bud.).

Z powyższych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Pr.bud. w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie na części działki nr ewid. [...] w P. znajduje się kompleks miejsc wypoczynkowych oraz miejsc do kąpieli. Pozostała część działki (nr [...]) stanowi teren górniczy - zakład górniczy, który nie stanowił przedmiotu kontroli. Teren działki [...] objęty kontrolą to teren, na którym znajduje się zbiornik wodny o powierzchni 8ha, wokół którego wykonano infrastrukturę techniczną służącą do jego obsługi jako miejsca wypoczynku/rekreacji. W zakres ww. infrastruktury wchodzą instalacje - sieci energetyczne, instalacje do nawadniania terenów zielonych, instalacje i przyłącza wody ze studni głębinowej, utwardzone dojścia, dojazdy, ogrodzenia, obiekty kontenerowe, namiotowe o różnych funkcjach (gastronomiczne, magazynowe, higieniczno-sanitarne), urządzenia - elektroniczne bramki wejściowe. Powyższy teren wykorzystywany jest jako teren rekreacyjny z miejscami wypoczynku wraz z wyznaczonymi miejscami do kąpieli i połowu ryb. Podczas drugiego etapu kontroli dokonanej w dniu 5 września 2016 r. dokonano szczegółowych pomiarów znajdujących się na ww. działce obiektów, tj.:

1) obiekt nr 1 - szlaban wjazdowo-wyjazdowy w ilości 2 szt. wraz z czytnikiem kodów kreskowych zasilany z instalacji elektrycznej. Urządzenia posadowione na płycie fundamentowej o wymiarach 60x60cm, płyta żelbetowa o głębokości 30cm;

2) obiekt nr 2 - miejsca parkingowe utwardzone podbudową z tłucznia granitowego;

3) obiekt nr 3 - kontener o funkcji stróżówki o wymiarach 2,45x2,45m, wysokość 2,80m, posadowiony bezpośrednio na utwardzeniu z kruszywa granitowego;

4) obiekt nr 4 - kontener kasowy posadowiony bezpośrednio na utwardzeniu z kruszywa granitowego o wymiarach 6,0x2,45m, wysokość 2,80m;

5) obiekt nr 5 - urządzenie dozorowe - bramki elektroniczne rejestrujące wejścia i wyjścia na obiekt, posadowione na płycie żelbetowej o wymiarach 2,50x3,90m o grubości ok. 15cm;

6) obiekt nr 6 - hala namiotowa stalowa systemowa z poszyciem z plandek i częściowo płyty stalowej warstwowej, posadowiona bezpośrednio na podłożu z piasku. Podłoga drewniana. Funkcja obiektu - plażowy bar szybkiej obsługi wraz z częścią magazynową. Obiekt przeznaczony do sprzedaży posiłków (gastronomia);

7) obiekt nr 7 - systemowy obiekt kontenerowy o funkcji baru składający się ze złączonych ze sobą systemowo 5 kontenerów, posadowionych (poprzez betonowe bloczki) na piasku oraz 1 kontenerze znajdującym się w poziomie piętra. Dach 4 kontenerów wykorzystywany jest jako taras widokowy. Obiekt przeznaczony jest do sprzedaży napojów (piwa);

8) obiekt nr 8 - systemowa stalowa hala namiotowa z poszyciem z plandek i częściowo płyty stalowej warstwowej, o wymiarach 5x20m, służąca do magazynowania sprzętu rekreacyjnego. Hala posadowiona bezpośrednio na piasku;

9) obiekt nr 9 - teren o podłożu piaszczystym spełniający funkcję wyznaczonego miejsca do kąpieli oraz z placu zabaw. Piasek w tym miejscu został nawieziony z lokalnego złoża 10;

10) obiekt nr 10 - plac zabaw składający się z systemowych urządzeń takich jak: drabinki, huśtawki itp.;

11) obiekt nr 11 - pomost pływający o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwiony w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi. Pomost składa się z 18 modułów, każdy o wymiarach 1,25x2,45m, ułożonych w formie litery "T";

12) obiekt nr 12 - pomosty - sztuk 19 - o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,95x3,97m (szerokość maksymalna), posadowione w skarpie zbiornika na drewnianych słupach zakotwionych w gruncie. Dodatkowo jeden większy pomost (podwójny);

13) obiekt nr 13 - wiaty rekreacyjne - sztuk 4 - o konstrukcji drewnianej z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV o wymiarach 7,35x5,30m (wymiar zewnętrzny). Każda z wiat posadowiona na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej.

14) obiekt nr 14 - ciągi pieszo-komunikacyjne usytuowane wzdłuż zbiornika wodnego, szerokość - ok. 3,0m, ograniczone krawężnikami, utwardzone tłuczniem granitowym. Wzdłuż ciągów zamontowano ławki do wypoczynku;

15) obiekt nr 15 - pomost pływający o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwiony w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi. Pomost składa się z 15 modułów, każdy o wymiarach 1,25x2,45m, ułożonych w formie litery "L";

16) obiekt nr 16 - systemowy obiekt kontenerowy o funkcji restauracji z tarasem widokowym składający się z 18 połączonych ze sobą modułów. Obiekt wyposażony w instalację elektryczną, kanalizacyjną, wodną, klimatyzacji, wentylacji oraz w urządzenia gastronomiczne. Za tym obiektem, na bloczkach betonowych posadowiona jest chłodnia o wymiarach 1,66x2,86m. Obok tego obiektu, na gruncie usytuowane są dwa stalowe systemowe płaskie zbiorniki na zanieczyszczenia ciekłe wraz z pompą. Wymiary - 6x2,44m, głębokość 70cm. Przedmiotowy obiekt restauracyjny posadowiony jest na betonowych bloczkach opartych w gruncie, przylega do niego łącznik wykonany także z systemowych modułów kontenerowych (sztuk 4) o funkcji zaplecza socjalno- higienicznego dla pracowników. Pomiędzy łącznikiem a restauracją znajduje się otwór drzwiowy;

17) obiekt nr 17 - za łącznikiem (opisanym w punkcie 16) znajduje się posadowiona na podbudowie kamiennej hala namiotowa systemowa o konstrukcji stalowej z dachem dwuspadowym z poszyciem z plandeki PCV, jedna tylna i częściowo boczne ściany wykonane z płyt warstwowych. Podłoga drewniana ułożona na ruszcie stalowo- aluminiowym. Przedmiotowa hala spełnia funkcję dużego baru gastronomicznego przy plaży. Wewnątrz obiekt wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną, niezbędne urządzenia gastronomiczne. Wymiary hali 10x30m;

18) obiekt nr 18 - kontenery systemowe (sztuk 2) o funkcji toalet ułożone na dwóch stalowych systemowych zbiornikach, które z kolei ułożone są na dwóch drewnianych podstawach na podbudowie z kruszywa kamiennego. Do obiektu doprowadzona jest instalacja elektryczna i wodna. Kontener o wymiarach 6x3m, zaś zbiornik 2,4x6,0 m, wysokość 0,48m;

19) obiekt nr 19 - przy drugim wejściu (od strony węzła betoniarskiego) znajdują się takie same obiekty jak obiekty opisane w niniejszym protokole jako nr 1-5 (o tych samych parametrach, wymiarach).

20) obiekt nr 20 - hala systemowa stalowo-aluminiowa o wymiarach 10x5m o funkcji magazynu na sprzęt plażowy, posadowiona na podłożu z pisaku;

21) obiekt nr 21 - teren o podłożu piaszczystym przeznaczony do gier i zabaw (siatkówka, drabinki itp.);

22) obiekt nr 22 - hala systemowa stalowo-aluminiowa o wymiarach 5,0x3,1m o funkcji magazynu na sprzęt plażowy, posadowiona na podłożu z piasku;

23) obiekt nr 23 - obiekt o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, z jedną ścianą do pełnej wysokości. Pozostałe ściany są pełne (poszycie drewniane) jedynie do połowy wysokości budynku, stanowiąc jednocześnie blat przy barze. Pozostała część - otwarta. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych na podbudowie piaskowej;

24) obiekt nr 24 - pomost pływający o konstrukcji z tworzywa sztucznego, zakotwiony w podłożu stalowymi linkami i płytami betonowymi. Pomost składa się z 23 modułów, każdy o wymiarach 1,25x2,45m, łączący brzeg zbiornika z wyspą.

Pismem z dnia 6 września 2016 r. strona skarżąca przedstawiła szczegółowy wykaz inwestorów dla poszczególnych obiektów, wskazując, że T. Sp. z o.o. wykonała obiekty nr 2, 9, 12-14, 21, T.T. Sp.k. – obiekty nr 1, 3-8, 10-11, 15-20, 22, 24, zaś KS E.K.Ś. - obiekt nr 23. Pismem zaś z dnia 8 listopada 2016 r. prezes zarządu skarżącej Spółki poinformował o dokonaniu dobrowolnej rozbiórki następujących obiektów: nr 3, 4, 6, 7, 8, 11, 16, 18, 19, 20, 22. W związku ze złożonym ww. zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2016 r. PINB poinformował o oględzinach na działce nr [...] w P.. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2016 r. wynika, że właściciel terenu dokonał rozbiórki obiektów zgodnie z pismem z dnia 8 listopada 2016 r. Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. Nr [...] PINB w T. w związku z zaistniałym stanem faktycznym umorzył postępowanie w zakresie ww. obiektów. Następnie pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. inwestor zgłosił dobrowolne wykonanie rozbiórki obiektu nr 17, dołączając materiał fotograficzny potwierdzający ten fakt. Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. Nr [...] PINB w T. umorzył postępowanie w zakresie również tego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania objęto obiekty nr 2, 13, 14 i 19 (w zakresie miejsc parkingowych).

Zdaniem Sądu organy dokonały właściwej kwalifikacji ww. obiektów, uznając wykonane roboty budowlane za ich budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę obiektu budowlanego. Przez "obiekt budowlany" zaś rozumieć należy budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Pr.bud.). zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr.bud. przez "budowlę" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące urządzenia techniczne. Przez "urządzenia budowlane" należy natomiast rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 Pr.bud.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.

W niniejszej sprawie wykonano miejsca parkingowe utwardzone podbudową z tłucznia granitowego (obiekty nr 2 i 19) przeznaczone na postój ponad 200 samochodów klientów korzystających z kąpieliska. Miejsca parkingowe znajdują się po obu stronach wjazdu na teren kąpieliska. Ponieważ inwestor wykonał miejsca parkingowe w ilości znacznie przekraczającej podany zakres, słusznie organy uznały, że należy zastosować procedurę wynikającą z art. 48 Pr.bud.

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca wykonane prace były objęte powinnością uzyskania pozwolenia na budowę. Przy swojej argumentacji strona pomija całkowicie okoliczność, że utwardzony teren jest wykorzystywany w celu parkowania na nim samochodów w ilości przekraczającej 10 stanowisk. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (plac postojowy), co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 Pr.bud.

Bez znaczenia jest natomiast w niniejszej sprawie kwestia, że teren ten nie został – jak wskazuje strona skarżąca - wyłożony ani kostką brukową, ani pokryły warstwą betonu, co wskazywałoby na trwałe i jednoznaczne przeznaczenie objętego nim obszaru. Istotna jest bowiem funkcja (przeznaczenie) jaką ten teren pełni. Funkcję parkingu spełniać może nie tylko wybrukowana czy wybetonowana nawierzchnia, ale również utwardzona w sposób, o którym mowa w niniejszej sprawie, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, do których zaliczyć należy kontener o funkcji stróżówki i kontener kasowy posadowione bezpośrednio na utwardzeniu z kruszywa granitowego. Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, naziemne miejsce postojowe to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju samochodu. W rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest to takie miejsce, które umożliwia postój pojazdu.

Sąd podziela również stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II OW 142/12), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcia obiektu budowlanego wyjaśnione zostały w art. 3 Pr.bud. i obejmują one między innymi budowle, a więc wszystko to co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość́ techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu, choć oczywiście różne rygory mogą wiązać się z realizacją takich inwestycji. Do wniosku takiego prowadzi bowiem analiza dalszych przepisów Pr.bud. Przykładowo – stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.). A contrario, pozwolenia na budowę wymagać będzie więc budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz również w tym przypadku wymagane jest uzyskanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.). Jak wskazał dalej NSA, zarówno parkingi, jak i place postojowe uwzględnione zostały w załączniku do Pr.bud., który określa kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Zarówno place postojowe jak i parkingi znalazły się w kategorii XXII, która jest jedną z kategorii wymienionych w art. 55 Pr.bud., który wobec tego rodzaju inwestycji nakłada obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12). Niewątpliwie zatem miejsca postojowe mogą powstać w wyniku utwardzenia powierzchni gruntu. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy są również twierdzenia strony skarżącej, że wykorzystanie przedmiotowego terenu jako miejsc do postoju samochodów ma charakter tymczasowy, a place te istniały wcześniej dla potrzeb zakładu górniczego.

Przede wszystkim należy tutaj zwrócić uwagę na przepis art. 3 pkt 5 Pr.bud., zgodnie z którym przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr.bud. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W niniejszej sprawie – nawet jakby przyjąć, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym – jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto, pismem z dnia 7 października 2016 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego we W. między innymi z prośbą o udzielenie informacji, czy elementy infrastruktury takie jak: utwardzone kruszywem łamanym nawierzchnie w postaci placów manewrowych (obecnie miejsca parkingowe), drogi technologiczne, które obecnie stanowią ciągi komunikacyjne, zewnętrzne instalacje wody i elektroenergetyczne istniały w dacie prowadzenia przez OUG we W. czynności mających na celu rozliczenie złoża i zmiany granic zakładu górniczego w części ww. terenu działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor pismem z dnia 3 listopada 2016 r. poinformował, że przedsiębiorca górniczy planował wybudowanie ciągów komunikacyjnych oraz placów manewrowo-postojowych, co zapisano w Dodatku nr 1 ([...]) do planu ruchu zakładu górniczego P., zatwierdzonego dnia 16 maja 2016 r. Z pisma wynika ponadto, że w punkcie 2 do dodatku zapisano, że "w celu umożliwienia prowadzenia robót rekultywacyjnych wyrobiska poeksploatacyjnego oraz późniejszego jego utrzymania planuje się wykonanie ciągów komunikacyjnych oraz placów manewrowo-postojowych o nieustabilizowanej nawierzchni. Obiekty zostaną wykonane zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W załączniku mapowym nr 2 (mapa sytuacyjno-wysokościowa) do dodatku nr 1 oznaczono miejsca przewidywanego usytuowania placów manewrowo-postojowych oraz ciągów komunikacyjnych. Zaznaczone planowane obiekty znalazły się na granicy zakładu górniczego, zatwierdzonego w dniu 16 maja 2016 r. Dodatkiem nr 1 do planu ruchu, na części działki nr [...]. Zamiar budowy nowych obiektów budowlanych nie powodował konieczności przeprowadzenia kontroli przez organ górniczy w dacie składanego Dodatku nr 1 do planu ruchu z dnia 16 maja 2016 r. Przedsiębiorca górniczy "T." Sp. z o.o. w terminie od 16 maja 2016 r. do dnia nadania pisma nie zgłaszał zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych i nie występował o uzyskanie pozwolenia na budowę do Dyrektora Urzędu Górniczego dla ww. inwestycji.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że wykonane prace dotyczące wykonania miejsc postojowych jak i ciągów pieszo-komunikacyjnych miały jedynie charakter bieżącej konserwacji. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, ciągi komunikacyjne istniały jeszcze przed utworzeniem kąpieliska, a związane były z komunikacją istniejącego zakładu górniczego. Dlatego też ingerencja organu nadzoru budowlanego sprowadziła się do zakwestionowania wykonania utwardzenia ciągów komunikacyjnych tłuczniem granitowym, posadowienia krawężników ograniczających z obu stron ścieżki oraz wykonania ławek.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przedmiotowa działka nie jest działką budowlaną, co jednoznacznie wynika z zapisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Ś. między innymi dla obrębu P.. Zgodnie z planem miejscowym oraz informacją Burmistrza O. Ś. zawartą w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. przedmiotowy teren to teren, dla którego ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Tym samym zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. d) nie mogły zostać uwzględnione.

W stosunku do czterech wiat rekreacyjnych o wymiarach 7,35x5,30m (wymiar zewnętrzny), o powierzchni zabudowy 38,95m2, konstrukcji drewnianej z dachem płaskim pokrytym przezroczystą płytą PCV, posadowionych na 6 słupach kotwami stalowymi w stopie betonowej, słusznie zastosowanie znalazł przepis art. 29 ust 1 pkt 2 Pr.bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z powyższym wykonanie wiat wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. c) Sąd uznał za nieuzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, słusznie organy uznały, że wykonane obiekty budowalne oznaczone nr 2, 19, 13 i 14 wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Niezasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr.bud.

Bezspornym w sprawie jest również, że na realizację ww. obiektów inwestor nie uzyskał stosowanego zezwolenia - pismem z dnia 6 lipca 2016 r. Starosta Trzebnicki poinformował, że na inwestycję "Kąpielisko pod W." w miejscowości P. na działce nr [...], nie wydawał pozwolenia na budowę i nie przyjął zgłoszeń. Ponadto, jak wynika z pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia 12 lipca 2016 r. organ ten przeprowadził czynności kontrolne w dniu 21 czerwca 2016 r., stwierdzając, że na obrzeżach wyrobiska znajdują się pomosty usytuowane wzdłuż linii brzegowej w części północnej zbiornika ("BASEN [...]"), które nie są związane z ruchem zakładu górniczego, a obecnie znajdują się poza granicami zakładu górniczego. Skoro zaś inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do ustalenia, czy wykonane obiekty budowlane są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z uwagi na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia 19 stycznia 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. Ś. dla obrębów: [...] (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) na terenie oznaczonym symbolem PG/(1-2), którego przeznaczenie podstawowe to tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi:

1) dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża,

2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo,

3) dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 dopuszcza się lokalizację obiektów zaplecza biurowego i socjalno-sanitarnego oraz obiektów wytwórni towarowej mieszanki betonowej i wytwórni prefabrykatów betonowych,

4) ustala się, że teren zamknięty liniami rozgraniczającymi stanowi dopuszczalny teren górniczy, poza którym zabrania się prowadzenia działalności górniczej,

5) na obszarze górniczym dopuszcza się eksploatacją kruszywa w sposób zgodny z dokumentacją złoża,

6) obowiązuje wyłączny sposób eksploatacji złoża zgodny z przepisami ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy,

7) ustala się, że wszelka uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granic terenu górniczego,

8) na terenie górniczym na okres eksploatacji dopuszcza się realizacją obiektów kubaturowych i urządzeń technicznych związanych z technologią wydobycia,

9) dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi:

a) dopuszcza się dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/1 lokalizację obiektów i urządzeń zakładu górniczego, a także obiektów budowlanych i urządzeń towarzyszących, poza wyrobiskiem górniczym, a po zakończeniu eksploatacji określa się leśny kierunek rekultywacji.

b) dopuszcza się wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury

c) dopuszcza się lokalizację ulic wewnętrznych i urządzeń kolejowych jak bocznice itp. oraz parkingów i garaży

d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii.

Z powyższych zapisów planu wynika, że na terenie PG/2, na którym znajduje się działka nr [...], nie dopuszcza się realizacji obiektów innych niż te, które związane są z technologią wydobycia. Wybudowane obiekty mają służyć obsłudze kąpieliska w P., a zatem maja charakter rekreacyjny. Jak słusznie zauważył DWINB, regulacja zawarta w miejscowym planie stanowi informację o możliwych kierunkach rekultywacji na działce nr [...] zakwalifikowanej jako tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Przy czym istotne jest, że przebieg postępowania w zakresie rekultywacji gruntów na obszarach pogórniczych podlega szczegółowym regulacjom. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.) do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695). Z art. 22 ust. 2 tej ostatniej ustawy wynika, że w sprawach rekultywacji i zagospodarowania decyzje wydaje starosta. Decyzje te – zgodnie z art. 22 ust. 1 - określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że strona skarżąca ani nie uzyskała decyzji ani nie zgłosiła się z wnioskiem do starosty w celu wydania żadnej z decyzji wymienionej w art. 22 ust. 1 pkt od 1-3.

Ponadto, pismem z dnia 29 lipca 2016 r. PINB zwrócił się do Gminy O. Ś. z prośbą o udzielenie informacji, czy zakres inwestycji ujawniony w trakcie pierwszego etapu kontroli jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, względnie ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś inwestycja powstała na ww. terenie nie jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono jednoznacznie przeznaczenie podstawowe dla działki nr [...] jako teren eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P." wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Ponieważ zatem wykonane obiekty budowlane nie spełniają żadnych z wymogów wskazanych w planie miejscowym, niemożliwym stało się wdrożenie wobec nich procedury legalizacyjnej. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 48 ust. 2 Pr.bud. w zw. z § 5 ust. VI pkt 6 ppkt 2 uchwały Rady Miejskiej w O. Ś. z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. Ś. dla obrębów: [...], art. 49 ust. 1 i 2 Pr.bud., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. a i e), art. 49 ust. 1 i 2 Pr.bud. są niezasadne.

W tym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie podjęły decyzję o zastosowaniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nakazaniu rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Pr.bud. jest nieuzasadniony.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca – organ pierwszej instancji dokonał analizy zgodności wykonanych obiektów budowlanych z miejscowym planem. Ponadto, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji dogłębnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, czemu dał w pełni wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., jak i żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 7 K.p.a. Przede wszystkim z tej przyczyny – jak to wskazano wyżej – że zgodnie z art. 48 ust. 2 Pr.bud. w pierwszej kolejności organ ustala, czy budowa jest zgodna w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś dopiero pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, tj. wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud. Taka kolejność poszczególnych kroków procedury legalizacyjnej wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazano w nim bowiem, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jeśli organ stwierdzi, że budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie), to nie ma potrzeby wydawania ww. postanowienia. Słusznie zatem wskazał organ drugiej instancji, że brak było możliwości zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Pismo, na które powołuje się strona, nie stanowi zaświadczenia, lecz jest efektem wymiany informacji pomiędzy organami odnośnie ww. inwestycji. W art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (pkt 11 lit. b). Przede wszystkim należy zauważyć, że zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2016 r. zostało wprawdzie wszczęte z urzędu – na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu dotyczącej działki nr [...], jednakże zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunków zabudowy będzie miało miejsce tylko w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym powołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 269/15), w którym wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc wymóg procesowy, może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Pr.bud. w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy, nie można odnieść analogicznie do niniejszej sprawy. Stan faktyczny w sprawie VII SA/Wa 269/15 całkowicie odbiega od stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, bowiem chodziło w niej o brak decyzji o warunkach zabudowy, zaś w rozpoznawanej sprawie obowiązuje plan miejscowy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 P.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.