Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1 , art. 7 ust.2, art. 10 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1337/12 w sprawie ze skargi B. Ł., L. Ł., M. G., S. Ł. i W. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1337/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi B. Ł., L. Ł., M. G., S. Ł. oraz W. K. na zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Bielska-Białej, na podstawie art. 11a ust. 1, 11f i 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", po rozpatrzeniu wniosku dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej występującego w imieniu Prezydenta Miasta Bielska-Białej, zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. W. o długości 830 m do parametrów klasy D od ulicy Z. do ulicy W., przebudowę zjazdów, skrzyżowań, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę i rozbudowę oświetlenia ulicznego, zabezpieczenie istniejących sieci uzbrojenia terenu. Jednocześnie organ zatwierdził podział nieruchomości w obrębie S. W osnowie decyzji zawarł także charakterystykę inwestycji (stan istniejący i projektowany), określenie linii rozgraniczających teren, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie dokonał odpowiednich zawiadomień o toczącym się postępowaniu, a w trakcie postępowania sprzeciwy wobec realizacji ww. inwestycji zgłaszali B. Ł., M. G., S. Ł., L. Ł., W. K. Natomiast swój sprzeciw zgłosił też W. D. jeszcze przed wszczęciem postępowania. Organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w otulinie Parku Krajobrazowego Beskidu Małego. Wnioskodawca, czyli Miejski Zarząd Dróg, uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Śląskiego w Katowicach - opinia z dnia 18 maja 2009 r. W opinii tej Dyrektor Parku stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie naruszy wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych obszaru objętego ochroną prawną. Organ I instancji podkreślił nadto, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji ze względu na ważny interes społeczny, polegający na przyjęciu rozwiązań przestrzennych, funkcjonalnych i technicznych ograniczających wpływ projektowanego układu drogowego na inne obiekty budowlane oraz środowisko przyrodnicze, w tym ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Odwołania od ww. decyzji złożyli W. K. (sprzeciwiając się przejęciu części jej nieruchomości pod projektowaną drogę; podnosząc, że specustawa dotyczy autostrad i dróg państwowych oraz to, że nie przeprowadzoną z nią żadnych konsultacji) oraz B. Ł., M. G., S. Ł., L. Ł. (podnosząc się projektowana droga nie spełnia parametrów w zakresie jej szerokości i nie ma powiązania z innymi drogami publicznymi oraz nie uzyskała aprobaty Rady Miejskiej i straciła źródło finansowania).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających projektowanej inwestycji rzeczywiście jest mniejsza od wymaganej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg, niemniej § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430), zwanego dalej "rozporządzeniem", dopuszcza przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 tego przepisu pod warunkiem przeprowadzania odpowiedniej analizy zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Taką analizę powinien przeprowadzić projektant drogi. Do decyzji organu I instancji dołączony jest projekt budowlany, który zawiera oświadczenie projektantów branży drogowej, że projekt budowlany "Rozbudowa ulicy W. w Bielsku-Białej" w części drogowej został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Za złożenie nieprawdziwego oświadczenia projektant ponosi zaś odpowiedzialność karną. Ponadto Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej w piśmie z dnia 24 kwietnia 2009 r. podtrzymał rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym a dotyczące odstępstwa od wymaganej szerokości drogi w liniach rozgraniczających zapewniając, że projektant uwzględnił prognozowany wzrost ruchu na tej ulicy oraz że projekt spełnia wszelkie wymogi techniczne. Organ odwoławczy ocenił jako niezasadny również zarzut braku powiązania z innymi drogami, ponieważ żaden przepis nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. W stosunku z kolei do zarzutów podniesionych przez W. K. Wojewoda Śląski stwierdził, że specustawa ma zastosowanie również do projektowanych i jeszcze nie istniejących dróg publicznych, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. Obecnie, co prawda ul. W. ma status drogi gruntowej jednakże przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta Bielska-Białej zatwierdzono lokalizację nowej drogi gminnej, w ramach istniejącej drogi nie posiadającej kategorii drogi publicznej. Nadanie kategorii drogi publicznej następuje po jej wyodrębnieniu planistycznym, ewidencyjnym, prawnym oraz budowlanym, z czego pierwszym etapem przy obecnym stanie prawnym jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na zarzut nie przeprowadzenia osobistych konsultacji ze skarżącą organ stwierdził z kolei, że specustawa nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tego rodzaju obowiązku. Strona ma jedynie prawo zapoznać się z dokumentacją i złożyć wnioski w ramach postępowania. Z powyższego prawa strona skorzystała. Wnioski złożone przez stronę organ I instancji rozpatrzył, w tym także wniosek o wyłączenie działek skarżącej z zakresu inwestycji. Organ wydający decyzję w I instancji nie uwzględnił ich w toku postępowania, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu jego orzeczenia.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem projektu budowlanego, organ II instancji nie stwierdził naruszenia prawa, ponieważ rozwiązania przyjęte w projekcie są jego zdaniem zgodne z normami, a także zawierają wszelkie uzgodnienia i opinie wymagane przepisami prawa. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również projekt podziału nieruchomości w liniach rozgraniczających pas drogowy i przedmiotowy podział nie jest możliwy bez wcześniejszego dokonanego pomiaru w terenie przez uprawnione do tego osoby. Czynności te należy wykonać jeszcze przed etapem złożenia wniosku przez inwestora, ponieważ wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wymaga gotowych projektów podziałów.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła te same argumenty, które sformułowała w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając dodatkowo organowi I instancji, że prawdziwą przyczyną inwestycji była jej zdaniem chęć doprowadzenia drogi dojazdowej do willi, które nabywcy działek wybudowali pomimo braku dostępu do drogi publicznej.

Skargę na przedmiotową decyzję Wojewody Śląskiego wnieśli też S. Ł., B. Ł., M. G., L. Ł. W uzasadnieniu podnieśli te same odnoszące się do szerokości drogi argumenty, które wskazali już uprzednio. Podobnie jak W. K. uznali działania Prezydenta Miasta za bezprawne.

Zarządzeniem z dnia 25 lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawy z obu skarg zostały połączone.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie, przytaczając i rozszerzając argumenty podniesione już uprzednio w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej w dniu 30 czerwca 2010 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego na pytanie Sądu potwierdziła, że ul. W. nie posiadała i nie posiada nadal statusu drogi publicznej. Jako dodatkowy dowód w tym względzie podała okoliczność, że właśnie z tego powodu odrębną decyzją Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, że nieruchomość zajęta przez ul. W. przeszła na własność gminy.

Dodatkowym pismem procesowym z dnia 14 czerwca 2010 r. S. Ł. opisał swoje indywidualne problemy powstałe na tle wywłaszczenia i uzgodnienia treści księgi wieczystej.

Po rozpatrzeniu wniesionych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 134/10, stwierdził wydanie obu decyzji z naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że decyzje organów obu instancji rażąco naruszają prawo z tej przyczyny, że specustawa ma zastosowanie do dróg publicznych, a ulica W. w Bielsku-Białej nie stanowi drogi publicznej. Taki status może uzyskać dopiero w przyszłości, kiedy to może ewentualnie zostać zaliczona do dróg gminnych. Zdaniem Sądu za takim ustaleniem przemawia też okoliczność, że Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia, na podstawie przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, że nieruchomość zajęta przez ul. W. przeszła na własność gminy. W konsekwencji Sąd przyjął, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała art. 1 ust. 1 specustawy albowiem zastosowano przewidziany w niej tryb postępowania w odniesieniu do inwestycji dotyczącej drogi nie stanowiącej drogi publicznej. W konsekwencji takim samym naruszeniem prawa dotknięta jest również decyzja drugoinstancyjna. Stosownie zatem do art. 31 ust. 2 specustawy w obecnym brzmieniu koniecznym było zatem zdaniem Sądu stwierdzenie wydania obydwu decyzji organów obu instancji z naruszeniem prawa. Przepis niniejszy znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie albowiem decyzji pierwszoinstancyjnej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, budowa zaś, jak wynika z nadesłanego na wezwanie Sądu pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej rozpoczęta została w dniu 4 września 2009 r.

W następstwie uwzględnienia wniesionej od powyższego wyroku WSA w Gliwicach przez Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej skargi kasacyjnej został on uchylony, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA przyjął, że Sąd I instancji nie stwierdził wprost, że specustawa ma zastosowanie do realizacji inwestycji drogowej, która uprzednio uzyskała status drogi publicznej. Podzielił ten Sąd zdaniem NSA jedynie wykładnię art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą ustawa ta znajduje zastosowanie do inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż wewnętrzne, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) Sąd kasacyjny nie podzielił szerokiej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy, zgodnie z którą ma ona zastosowanie do każdego rodzaju dróg. Zdaniem NSA, przewidziany w tej ustawie uproszczony tryb realizacji inwestycji drogowych dotyczy włącznie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. W oparciu o tę ustawę nie mogą być zatem realizowane inwestycje odnoszące się do innych dróg niż drogi publiczne, tj. m.in. inwestycje dotyczące dróg wewnętrznych. Ustawa ta nie może być również wykorzystywana do rozwiązywania problemów i sporów związanych z prawem własności nieruchomości stanowiących drogę wewnętrzną. W konsekwencji NSA stwierdził, że ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stosuje się w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. W tym zakresie NSA zwrócił uwagę, że już między organami obu instancji zaistniała zasadnicza rozbieżność co do statusu ulicy W. objętej sporną inwestycją drogową. Kwestia ta powinna zostać zdaniem Sądu kasacyjnego wyjaśniona przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu skargi. Oceny co do zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadania drodze statusu drogi publicznej. Nie bez znaczenia jest też w tym przedmiocie, zdaniem NSA kwestia ewidencyjnego i prawnego wyodrębnienia w przypadku ulic leżących w ciągu danej drogi publicznej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji skarżąca W. K. w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2011 r., podtrzymując prezentowane dotychczas w postępowaniu stanowisko zaakcentowała, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja dotyczy drogi polnej, zaś u jej podstaw legł zamiar zrealizowania drogi na potrzeby konkretnych osób, które wybudowały budynki mieszkalne na działkach nie mających dostępu do drogi publicznej. Do pisma tego został dołączony wyrys z mapy ewidencyjnej obrazującej położenie całego terenu objętego sporną inwestycją z uwidocznieniem usytuowanych tam budynków, dołączono również fotografie obrazujące wygląd spornej ulicy wraz z ich opisem (karta 274 do 286 i 315 akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2011 r. (karta 329 akt sądowych) uczestnik postępowania Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej wniósł o oddalenie skarg i podniósł, że projektowana zaskarżoną decyzją rozbudowa ul. W. pozwoli połączyć jako droga dojazdowa klasy D (dojazdowa) o nawierzchni bitumicznej ulicę Z. z ulicą W. Doprowadzi też do powstania w ciągu ulicy W. nowego odcinka drogi (budowli), który zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zostanie zaliczony z mocy prawa do drogi gminnej a nie do drogi wewnętrznej. W konsekwencji zdaniem uczestnika postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją nie jest ani budowa, ani rozbudowa ulicy wewnętrznej. Przeszkody do uznania nowego odcinka drogi za drogę publiczną nie stanowi też okoliczność, że będzie on realizowany na terenach stanowiących w części własność osób trzecich, w sytuacji gdy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczną. Nowy odcinek drogi będzie zatem realizowany na gruncie należącym do jednostki samorządu terytorialnego a nie na gruncie prywatnym. Co do charakteru projektowanej inwestycji uczestnik postępowania powołał się na stanowisko zaprezentowane w dołączonym wyroku NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1429/09 (karta 343 – 348 akt sądowych). Zdaniem uczestnika nie ma też znaczenia, że Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia przejścia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną", prawa własności działki nr [...], a to w sytuacji gdy nie uczynił tego dlatego, że działka ta nie była zaliczona do kategorii drogi publicznej lecz dlatego, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było na tej działce urządzonej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, chociaż wchodziła ona w ciąg komunikacyjny, któremu nadano kategorię drogi publicznej. Nazwę "ulica W." Miejska Rada Narodowa w Bielsku-Białej nadała w 1973 r. drodze gruntowej położonej w dotychczasowej gromadzie Straconka, po przyłączeniu jej do Miasta Bielska-Białej. Wówczas też dokonano zmian w adresach. W tym względzie powołano się na treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w Bielsku-Białej z dnia 26 czerwca 1973 r. i dołączonej mapy (karat 349 do 351akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2012 r. (karta 411 akt sądowych) skarżąca W. K. wyraziła swoje zastrzeżenia co do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w sprawie konstytucyjności specustawy. Za nieprawidłowe uznała też stanowisko uczestnika postępowania Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej co do uznania ulicy W. za drogę publiczną.

Rozpoznając ponownie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 1337/12, oddalił je, wskazując, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnia prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego uznał za kluczowe ustalenie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do powstania drogi publicznej.

W świetle zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów objęta zaskarżoną decyzją inwestycja dotyczy zdaniem Sądu drogi publicznej i to zarówno już istniejącej, jak również gdy chodzi o jej status po zrealizowaniu spornej inwestycji. Jak to stwierdził przy tym Sąd kasacyjny w niniejszej sprawie, oceny zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych należy dokonać przez stwierdzenie istnienia określonego aktu o zaliczeniu drogi do tej kategorii dróg lub nadania drodze statusu drogi publicznej. W tym względzie należy stwierdzić, że nazwę tej ulicy – "W." nadała Miejska Rada Narodowa w Bielsku-Białej w roku 1973, po przyłączeniu gromady S. do Bielska-Białej, co znalazło już wówczas odzwierciedlenie zarówno w dokumentach geodezyjnych jak i w numeracji położonych przy niej budynków (karta 349 do 351 akt sądowych). Do końca 1999 r. ulica ta miała przy tym status ulicy lokalnej miejskiej, a to zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem była to zatem droga na terenie miasta, stanowiąca uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. O zaliczeniu tej drogi do dróg lokalnych miejskich w Bielsku-Białej świadczy też treść załącznika do rozporządzenia nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., w którym została ona wymieniona w tym charakterze pod numerem ewidencyjnym [...] z zaznaczeniem, że biegnie ona od ulicy Z. do "kończy się ślepo" (karta 258 do 266 akt sądowych). W takim też charakterze była ona inwentaryzowana w zasobach Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej (karta inwentaryzacyjna – s. 354 do 355 akt sądowych). Należy zatem stwierdzić, że do dróg publicznych lokalnych-miejskich droga ta została zaliczona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zaś drogi te zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z dniem 1 stycznia drogami gminnymi. Również wcześniej zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych drogi lokalnie miejskie były zaliczone do dróg publicznych. W konsekwencji należało przyjąć (w związku z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych), że z ulicy W. mógł korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Pośrednio o uznaniu tej ulicy za drogę publiczną świadczy też jej faktyczne zagospodarowanie na znacznym odcinku od ulicy Z., w tym przez wykonanie ulicznego oświetlenia na odcinku 465 m oraz uzbrojenia terenu (zobacz m. in. część opisową zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego). Należy przy tym podkreślić, że przeciwko zaliczeniu ulicy W. do dróg publicznych nie może przemawiać okoliczność, że na niektórych odcinkach przebiega ona po terenach nie stanowiących własności Gminy Bielsko-Biała. Wymóg prawny, aby do dróg publicznych-gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność Gminy obowiązuje bowiem dopiero od 1999 r., a to w związku z wejściem w życie art. 2a ustawy o drogach publicznych (zobacz w tym względzie odnoszący się m in. do ww. rozporządzenia nr 26/98 Wojewody Bielskiego wyrok NSA sygn. II OSK 2441/10 z dnia 29 lutego 2012 r., LEX nr 1138163).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega przy tym zdaniem Sądu wątpliwości, że w sensie prawnym przebieg ulicy W. jako drogi publicznej nie pokrywał się z terenem objętym zaskarżoną decyzją. Świadczy o tym już chociażby określenie przebiegu tej ulicy w w/w załączniku do rozporządzenia Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. – "kończy się ślepo". Również z karty inwentaryzacyjnej tej ulicy (karta 354 akt sądowych) wynika, że była ona inwentaryzowana tylko na długości 324 m od ulicy Z., z czego na długości 140 m miała jezdnię bitumiczną, a na odcinku 184 m gruntową - ulepszoną. O tym, że na znacznym odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie była to droga urządzona świadczy też materiał fotograficzny dołączony do akt sądowych przez skarżącą W. K. W konsekwencji należało zdaniem Sądu przyjąć, że na znacznym odcinku sporna inwestycja polegać miała na rozbudowie ul. W. jako drogi publicznej przez jej przedłużenie, aż do ul. W., a więc również na odcinku na którym nie miała ona wcześniej charakteru drogi publicznej, w sensie prawnym. Niewątpliwie jednak rozbudowa ta dotyczy drogi publicznej w rozumieniu art. 1 specustawy, co przesądza zdaniem Sądu, o dopuszczalności realizacji tej inwestycji w tym trybie, zwłaszcza gdy zważy się, że również rozbudowany (dobudowany, przedłużony) odcinek tej ulicy będzie spełniał wymóg zaliczenia go do drogi gminnej na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę, że będzie to droga łącząca dwie drogi gminne klasy dojazdowej, tj. ulicę Z. z ulicą W., biegnąca na długim odcinku wśród zabudowanych nieruchomości m.in. z wykorzystaniem działek pełniących dotychczas funkcję drogi gruntowej (co widać na przedłożonej przez skarżącą W. K. dokumentacji fotograficznej), obsługującej przyległe nieruchomości, należy dojść do wniosku, że niewątpliwie po jej wybudowaniu w pełnym zakresie (rozbudowaniu-przedłużeniu) jako drogi o nawierzchni utwardzonej będzie miała ona znaczenie lokalne i będzie stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pozwoli bowiem na skomunikowanie leżących w jej ciągu nieruchomości poprzez ulicę Z. i ulicę W. z pozostałym układem komunikacyjnym dzielnicy i całego miasta Bielska-Białej. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że po wykonaniu spornej inwestycji przedmiotowa droga będzie miała charakter drogi wewnętrznej, a więc nie będzie drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 1 specustawy. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca W. K., że będzie to "droga-miedza". Brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja została podjęta tylko dla zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej konkretnym osobom, które wybudowały budynki na nieruchomościach nie mających dostępu do drogi publicznej (pomijając już kwestię czy istotnie nie miały one takiego prawa dostępu w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że na całym objętym zaskarżoną decyzją odcinku przedmiotowa droga jeszcze przed wydaniem tej decyzji nie była drogą, z której mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z akt nie wynika aby na jakimkolwiek odcinku została ona zagrodzona, nie zostało też wykazane a nawet podnoszone aby znajdowały się w jej ciągu tablice informujące o zakazie korzystania z niej czy też o zakazie wstępu na nią jako drogę prywatną. Do innej konkluzji nie może prowadzić też zdaniem Sądu treść powoływanego przez skarżącą wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I C 631/07 (karta 287 do 292 akt sądowych) w sytuacji gdy Sąd ten wydając przedmiotowy wyrok jako szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przyjął okoliczność, że do pozostających w ciągu tej drogi działek nr [...] i [...] nie została wydana decyzja w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odmowa wydania takiej decyzji przez Wojewodę Śląskiego w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiła zaś nie dlatego, że nie była ona ogólnie dostępna jako wchodząca w ciąg ulicy W., ale dlatego, że nie była ona w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Bielsko-Biała w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej normy prawnej. Należy też stwierdzić, że powyższy wyrok sądu cywilnego nie jest wiążący dla ustalenia w niniejszym postępowaniu charakteru (statusu) ulicy W. zarówno przed wykonaniem zaskarżonej decyzji, jak i po zrealizowaniu objętej nią inwestycji jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 1 specustawy.

Zdaniem Sądu nie może odnieść też skutku zarzut podnoszony przez skarżących, że na mapie ewidencyjnej zostały zaznaczone dwie ulice W. (zobacz mapa ewidencyjna na karcie 315 akt sądowych). Jak wynika bowiem z pisma Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 29 marca 2011 r. (karta 352 akt sądowych) takie oznaczenie było następstwem błędu, który został skorygowany w dniu 29 września 2011 r. czynnością materialno-techniczną.

W świetle treści zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia nie można podzielić też zarzutu skarżących (oprócz W. K.), że zaprojektowana droga z uwagi na swoją szerokość nie spełnia wymogów tego aktu prawnego. Skarżący nie wykazali bowiem, że zaprojektowana szerokość drogi jest niewystarczająca dla realizacji przez nią funkcji drogi publicznej obsługującej komunikacyjnie przyległe tereny. Z tego też względu nie stanowi zdaniem Sądu naruszenia prawa poprowadzenie spornej drogi z wykorzystaniem głównie pasa gruntu, stanowiącego współwłasność tych skarżących, który i tak już pełni funkcję drogi dojazdowej. Poszerzenie tego pasa o część działek zagospodarowanych już i ogrodzonych, przylegających od wschodu do działki nr [...] byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że zaprojektowana szerokość drogi jest niewystarczająca dla pełnienia przypisanej jej funkcji, co w sprawie nie nastąpiło. Nie zostało też wykazane, aby realizacja spornej inwestycji była w ogóle zbędna dla realizacji obsługi komunikacyjnej przyległych terenów (nie służyła miejscowym potrzebom).

O wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa nie przesądza sama przez się okoliczność, że dla realizacji objętej nią inwestycji konieczne jest zajęcie części nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, w tym skarżącej W. K., jeżeli do zajęcia tego dochodzi w niezbędnym zakresie, co nie zostało w sprawie podważone. Podział takich nieruchomości i przejęcie ich własności na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego należy przy tym do jednych z istotnych elementów realizacji inwestycji drogowych w trybie specustawy. Przejęcie nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji następuje przy tym za odpowiednim odszkodowaniem.

Zdaniem Sądu w decyzji organu pierwszej instancji określono też wymagania dotyczące powiązania objętej nią drogi z drogami publicznymi tj. z ulicą Z. i ulicą W. Powiązanie takie wynika też z zatwierdzonego projektu zagospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożyła W. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, albowiem oświadczam, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię, że ulica W. w Bielsku-Białej na całej swojej długości od ulicy Z. do ulicy W. może być uznana za drogę publiczną i może mieć miejsce na całej jej długości realizacja zaskarżonej inwestycji drogowej, albowiem po jej rozbudowaniu - przedłużeniu będzie ona miała znaczenie lokalne i będzie stanowić uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, podczas gdy ulica W., zgodnie z załącznikiem rozporządzenia nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., numer ewidencyjny [...] może być uznana za drogę publiczną jedynie od ul. Z. do "kończy się ślepo" i realizacja inwestycji drogowej może mieć miejsce jedynie w odniesieniu to tego odcinka ulicy W..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawiony w niej zarzut dotyczący naruszenia norm prawa materialnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim z treści zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz jego uzasadnienia wynika, ze strona skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać, że doszło do błędnego zastasowania ww. przepisów, a nie błędnej ich wykładni. Z istoty postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika, że strona skarżąca kwestionuje uznanie przedmiotowej drogi objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej do kategorii dróg publicznych, co w konsekwencji winno prowadzić do stwierdzenia, że do budowy takiej drogi na odcinku, który nie posiadał nadanego statusu drogi gminnej, nie powinny mieć zastosowania przepisy specustawy.

Na tak postawiony zarzut wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga, że w zależności od okoliczności z jakimi mamy do czynienia samo zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnym może nastąpić na podstawie stosownej uchwały rady gminy (miejskiej), co dotyczy dróg już istniejących (por. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) bądź może nastąpić z mocy samego prawa, w odniesieniu do nowowybudowanych dróg lub nowowybudowlanych leżących w ciągu istniejących dróg publicznych o określonej kategorii (por. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych). Nie w każdym więc przypadku o przyznaniu określonej drodze statusu drogi gminnej będzie decydowała uchwała rady gminy. Ww. fakty prawne w związku treścią art. 1 ust. 1 specustawy i art. 1 ustawy o drogach publicznych nie oznaczają, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie ma potrzeby ustalania rzeczywistego charakteru powstającej drogi. Wręcz odwrotnie taki charakter drogi winien być dokładnie wyjaśniony w trakcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o zezwolenie realizacji inwestycji drogowej. Taka teza jest też zgodna z oceną prawną wypowiedzianą w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest rozbudowa ulicy W., a wobec tego istotnym elementem stanu faktycznego stanowi kwestia statusu tej ulicy, tj. czy jest to droga publiczna, czy też ulica ta stanowi drogę wewnętrzą. Takie ustalenia mają też znaczenie dla nadania odpowiedniej kategorii nowobudowlanego odcinka drogi jako przedłużenia istniejącej ulicy W., a więc czy możliwe będzie nadanie z mocy prawa kategorii drogi jako publicznej, na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

W związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego decydujące w niniejszej sprawie było ustalenie rzeczywistego statusu istniejącego odcinka ulicy W. w Bielsku-Białej. W tym zakresie Sąd I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że ulica W. na odcinku [...] metrów od ulicy Z. (jako inwentaryzowana i objęta rozporządzeniem nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r.) posiadała status "drogi lokalnej miejskiej w Bielsku-Białej". Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut wyłącznie potwierdza, że ww. okoliczność jest bezsporna. Z tej okoliczność strona skarżąca kasacyjnie próbuje wywieść, że wyłącznie na tym odcinku droga obięta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej może podlegać trybowi wynikającemu z przepisów specustawy. Obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 10 ust. 4 ustawy o dogach publicznych, do takiego stwierdzenia jednak nie uprawniają. Jeszcze raz przypomienia wymaga, że zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Skoro w niniejszej sprawie rozbudowa ulicy W., posiadającej status drogi publicznej, nastąpiła w ciągu tej ulicy, to niewątpliwie w niniejszej sprawie wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie do planowanej rozbudowy, w tym w zakresie realizacji nowego odcinka leżącego w ciągu ulicy W., mogą mieć zastosowanie przepisy specustawy. Bez znaczenia jest tu więc fakt, że ulica W. jako "droga lokalna miejska w Bielsku-Białej" w sensie prawnym była tzw. ulicą ślepą. Dodatkowo wskazania wymaga, że rozbudowa ulicy W. w kształcie jaki przewiduje zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie doprowadzi do utraty tej ulicy charakteru drogi publicznej. Można wręcz stwierdzić, że rozbudowa tej ulicy wyłącznie potwierdzi jej charakter jako drogi publicznej, ponieważ po jej rozbudowie nastąpi powiązanie tej drogi z siecią istniejących dróg publicznych. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że służyć ona będzie również właścicielom nieruchomości, w pobliżu których została zaprojektowana, skoro z zasady będzie to droga ogólnodostępna. Strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że każda nowowybudowana droga ułatwia dostęp do jakiś nieruchomości. Fakt ten w związku z obowiązującymi przepisami prawa nie ma jednak znaczenia dla określenia kategorii takiej drogi. O tym w niniejszej sprawie mogłaby decydować bądź stosowna uchwała właściwego organu, bądź przepisy prawa.

Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na wzgledzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.