Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3160/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 ai ust. 2a, art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/17 w sprawie ze skargi M. A. i U. A. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. A. i U. A. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r , nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia[...] listopada 2016 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) dalej w skrócie jako K.p.a. w związku z art. 64 ust. 1a i ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i U.A., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą nałożenia na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie Oddział w Łodzi (dalej "GDDKiA") obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych [...] i [...] znajdujących się na działce nr [...] obręb [...] należącej do wnioskodawców, w związku z odprowadzaniem do powyższych rowów wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu drogi ekspresowej [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że niemożność ustalenia objętej wnioskiem partycypacji wynikała z braku przedłożenia przez U. i M. A. wymaganych uzupełnień złożonego wniosku dotyczących kosztów utrzymania rowów melioracyjnych znajdujących się na terenie ich działki, pomimo wielokrotnego występowania o nie przez organ.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i U. A., żądając jej uchylenia w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem interesu prawnego skarżących, jak również przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 i 8 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie dokonania ustaleń w przedmiocie nazw rowów zlokalizowanych na tej nieruchomości, z których korzysta bez partycypacji w kosztach utrzymania GDDKiA oraz nie ustalenia kosztów utrzymania tych rowów wobec braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżących.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, stąd też zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa wodnego w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, przy czym w związku z ust. 2a przepis ten stosuje się także w przypadku wprowadzania ścieków lub odprowadzania wód do urządzeń wodnych. Ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych (także w przypadku wprowadzania ścieków lub odprowadzania wód do urządzeń wodnych) dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1a). Sąd podkreślił przy tym, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że roszczenie o ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego ma charakter cywilnoprawny. Jest to roszczenie między równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego na tle korzystania z rzeczy stanowiącej własność jednego z nich (art. 1 K.p.c. oraz art. 1 K.c.), jednakże rozpoznaje je – na wniosek właściciela – organ administracyjny właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a droga sądowa w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Co do zasady niezbędnym elementem wydania decyzji w oparciu o art. 64 ust. 1a Prawa wodnego jest określenie przez stronę wielkości kosztów utrzymania urządzenia wodnego. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że niezbędnym warunkiem wydania żądanej przez skarżących decyzji było poczynienie przez organ ustaleń w jakim zakresie GDDKiA korzysta z urządzeń wodnych znajdujących się na ich działce. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Marszałek Województwa [..]decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] udzielił GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i likwidację urządzeń wodnych oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowo-gospodarczych do środowiska w ramach budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 183+350 do km 202+700 (odcinek [...]). W toku postępowania ustalono, że pozwolenie to obejmuje również rowy melioracyjne znajdujące się na działce nr [...] tj. [...] i [...]. GDDKiA korzysta z ww. urządzeń wodnych, przy czym jak wynika z oświadczeń skarżących nie partycypuje w ich utrzymaniu. W ocenie skarżących korzysta także z rowu RD-30, który znajduje się na ich nieruchomości.

Zdaniem Sądu mając na uwadze, że w odniesieniu do GDDKiA zostało wydane pozwolenie wodnoprawne żądanie skarżących, które jak wynika z akt sprawy dotyczyło nie tylko wydania decyzji w trybie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, ale również zobowiązania GDDKiA do partycypowania w utrzymaniu urządzeń wodnych, organ w pierwszej kolejności winien był rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, jak również przeprowadzenie postępowania w zakresie weryfikacji prawidłowości odprowadzania przez GDDKiA wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowo-gospodarczych z [...] na odcinku dotyczącym działki skarżących, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczynił. Wydana w powyższym trybie decyzja stanowiłaby podstawę do ewentualnego określenia udziału w kosztach, o których mowa w art. 65 ust. 1a. Czego jak wynika z jednolitego stanowiska skarżących nie mogą sami określić z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, jak również brak dostępu do stosownych dokumentów i informacji.

Tym samym orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i 15 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie całego żądania stron skarżących i w konsekwencji przerzucenia na stronę ciążącego na nich obowiązku rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Brak przeprowadzenia koniecznych czynności wyjaśniających doprowadził do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie:

I) prawa materialnego: tj.:

a) art. 64 ust. 1 i ust. 1a w związku z ust. 2a Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych;

b) art. 77 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów melioracyjnych polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest wszczęcie z urzędu przez organ administracji postępowania na podstawie art. 77 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, a także postępowania w zakresie weryfikacji prawidłowości odprowadzania przez GDDKiA wód opadowych i roztopowych z drogi ekspresowej [...], pomimo tego że w stanie faktycznym i prawnym organ administracji nie miał do tego podstaw;

II) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powyższe uchybienia w niniejszej sprawie nie miały miejsca bowiem prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu sprawy odbiegającego od rzeczywistego, w tym w szczególności błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu przez organ administracji postępowania w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść skutku sprowadzającego się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawo, aczkolwiek część jego uzasadnienia nie jest prawidłowa.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, zgodnie z art. 64 ust. 1a Prawa wodnego właściciel urządzenia wodnego jest zobowiązany wystąpić do właściwego organu administracji z żądaniem, aby organ ten wydał decyzję w sprawie ustalenia i podziału kosztów utrzymywania urządzenia wodnego. To właściciel urządzenia wodnego ma obowiązek utrzymywania tego urządzenia, a inna osoba może być obciążona obowiązkiem zwrotu kosztów, które poniósł właściciel nieruchomości (urządzenia wodnego), o ile tak ukształtowane zostaną stosunki prawne. Podstawą obciążenia tymi kosztami osoby odnoszącej korzyść z urządzenia wodnego - na gruncie ocenianej sprawy - stanowią cytowane wyżej przepisy Prawa wodnego, przy czym przepisy te nie modyfikują reguły, że obowiązek utrzymania takiego urządzenia obciąża jego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 302/18, opub. w Lex nr 2632466).

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 77 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego i przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy koniecznym jest wszczęcie z urzędu przez organ administracji postępowania na podstawie art. 77 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego oraz postępowania w zakresie weryfikacji prawidłowości odprowadzania przez GDDKiA wód opadowych i roztopowych z drogi ekspresowej [...].

Zasadność tego zarzutu wynika stąd, że Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny przesądził o konieczności poprzedzenia postępowania w tej sprawie odrębnym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, podczas gdy ta okoliczność wymaga dopiero ustalenia w toku postępowania administracyjnego.

W okolicznościach tej sprawy obowiązkiem organów było rozważanie, czy mimo wyraźnie wskazanego jako podstawa wniosku art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, zawarte w nim żądanie w istocie nie obejmowało nałożenia obowiązku utrzymywania przedmiotowych rowów w należytym stanie. To bowiem we wniosku z 8 sierpnia 2014 r. wyraźnie wskazano na żądanie nałożenia na GDDKiA obowiązku stałej konserwacji i remontu rowów na odcinku działki wnioskodawczyni U. A. i początkowo w tym kierunku było prowadzone postępowanie administracyjne, a U. i M. A. jako właściciele działki nr [...] nie negowali takiego przedmiotu tej sprawy.

Organy mając złożony przez U. A. wniosek, w którym wskazana została podstawa prawna, która tylko częściowo pokrywała się z samym żądaniem, powinny zwrócić się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie, jaki jest jej rzeczywisty zamiar i czego oczekuje od organu administracyjnego. Tylko bowiem jednoznacznie sformułowany wniosek wiąże organ administracyjny i takim nie można uznać wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożonego przez U. A.. Tym samym prawidłowe ustalenie mogłoby skutkować tym, że sam przedmiot postępowania byłby od początku prawidłowo ustalony i zmierzałoby do rzeczywistego załatwienia sprawy. To sama wnioskodawczyni podnosiła bowiem kwestie związane z nienależytym utrzymywaniem rowów oznaczonych jako [...]i [...] znajdujących się na działce o nr [...]. Tym samym w tej sprawie mogła zaistnieć sytuacja, w której wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego byłoby uzależnione od rozstrzygnięcia wydanego na innej podstawie prawnej, w tym także i na podstawie art. 77 ust. 2 tejże ustawy, ale to musi być w pierwszej kolejności ustalane w tej sprawie przez organ administracyjny pierwszej instancji.

Nietrafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie kosztów utrzymania urządzeń wodnych i podziału tych kosztów w trybie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego niezbędnym jest uprzednie wydanie decyzji ustalającej szczegółowe zakresy i terminy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu (art. 77 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres norm prawnych objętych ww. przepisami jest rozłączny. Art. 77 ust. 1 i 2 ww. ustawy stosuje się wówczas, gdy zainteresowani właściciele urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie utrzymują tych urządzeń w należytym stanie. Wówczas właściwy organ nakłada obowiązki związane z ich utrzymywaniem wskazując, jakie czynności (prace) i w jakich terminach mają być wykonywane przez zainteresowanych właścicieli gruntów. Zakres nakładanego w ten sposób obowiązku ustalany jest proporcjonalnie do korzyści odnoszonych przez poszczególnych właścicieli gruntów. Cel art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to organ właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile oczywiście zostało ono wydane. Obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1203/16, Lex nr 2474132). Przedwcześnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o konieczności uprzedniego wszczęcia postępowania w trybie art. 77 Prawa wodnego. Wymaga to bowiem dokonania odrębnych ustaleń faktycznych.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając te zarzuty należy wskazać, że w tej sprawie organy administracyjne trafnie przyjęły, że podstawą do ustalania wysokości kosztów partycypacji w utrzymaniu rowów powinny być koszty ponoszone przez właścicieli tych urządzeń wodnych.

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zwracał się do U. A. z wnioskami o przekazanie zestawienia ponoszonych kosztów utrzymywania urządzeń melioracji szczegółowych. Te jednak wezwania mogły budzić wątpliwości co do sposobu ich wykonania. Nie ulega wątpliwości, że takie wezwania organ powinien kierować do wnioskodawczyni, ale z ich treści powinno wyraźne wynikać, że ustalanie wysokości ponoszonych kosztów mogło nastąpić nie tylko poprzez przedstawienie np. rachunków dokumentujących ich poniesienie, ale także w każdy inny sposób pozwalający na ustalenie wysokości nakładów na należyte utrzymywanie przedmiotowych rowów. Jeżeli uczestnicy postępowania (U. i M. A.) we własnym zakresie ponosili dodatkowe prace związane z utrzymywaniem rowów, to w wezwaniu dotyczącym przedłożenia kosztów utrzymywania tych urządzeń należało wyraźnie wskazać, że np. koszt własnej pracy skarżących przy utrzymywaniu ww. rowów także mógł być wskazany jako podstawa do ustalenia zwiększenia nakładów na utrzymywanie w należytym stanie tych urządzeń wodnych, o ile zakres lub stopień skomplikowania tych prac był wyższy niż przed odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu drogi ekspresowej [...].

Jak przy tym wynika ze stanowiska zajmowanego przez właścicieli działki nr [...] w toku postępowania administracyjnego, wskazywali oni na roczne wydatki rzędu ok. 3000 zł zaznaczając jednak, że te wydatki związane są z ich pracą własną i nie mają rachunków na udokumentowanie ich poniesienia. Nie było przeszkód, aby już ta informacja była podstawą do dalszych czynności dowodowych dotyczących ustalenia wysokości dodatkowych nakładów. Nie było też przeszkód przed przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego co do wysokości wydatków skarżących na utrzymywanie ww. rowów.

Organy w tej sprawie gromadząc materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pominęły okoliczności mogące skutkować ustaleniem rzeczywistych kosztów utrzymywania tych urządzeń. Tym samym nie dokonały prawidłowego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nakazującego ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalenia udowodnienia danej okoliczności.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wysokość kosztów utrzymywania urządzeń wodnych powinna być ustalania w sposób zindywidualizowany w stosunku do każdego urządzenia i każdego właściciela. Okoliczność, że właściciele ww. działki sami sposobem gospodarczym utrzymywali ww. rowy nie zwalniało ich od wykazywania, jaki jest koszt ich pracy (oraz ewentualnie innych wydatków) przy utrzymywaniu tych rowów i na ile koszty te wzrosły po oddaniu do eksploatacji ww. drogi. Jednak w tym zakresie wezwanie organu powinno być na tyle czytelne, żeby nie budziło to żadnych wątpliwości.

Znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy administracyjne art. 8 K.p.a. zawierający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracyjnych oraz art. 11 K.p.a. regulujący zasadę przekonywania. Organy administracyjne w tej sprawie wprawdzie informowały wnioskodawczynię i jej męża o podejmowanych czynnościach dowodowych, ale kierowane wezwania dotyczące wskazania kosztów utrzymania rowów [...]i [...] mogły budzić wątpliwości co do tego, w jaki sposób te koszty mają być ustalane. W istocie przerzucenie w całości ciężaru ustalenia przesłanki związanej z ponoszonymi zwiększonymi kosztami utrzymywania ww. rowów stanowiło także naruszenie zasady przekonywania objętej art. 11 K.p.a.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. zawierający zasadę dwuinstancyjności postępowania, skoro w tej sprawie postępowanie było dwuinstancyjne.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu sprawy odbiegającego od rzeczywistego, w tym w szczególności uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu przez organ administracji postępowania w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego.

Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wydane decyzje nakazując powtórne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jednakże częściowo błędna jest argumentacja uzasadniająca wydanie zaskarżonego orzeczenia.

Ponieważ zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne, to ponownie prowadząc postępowanie organy administracyjne związane są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i w pierwszej kolejności powinny ustalić, jaki jest rzeczywisty zamiar wnioskodawczyni U. A. w tej sprawie. Po ustaleniu tej okoliczności należy podejmować dalsze czynności w sprawie.