Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1510/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 8, art. 9, art. 32 i art. 33
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skarg A. Z., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z., J. S. oraz B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. Z., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i J. S. kwotę 457/ czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych oraz na rzecz skarżących B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12.12.2005r. K. D. zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art.73 ustawy z 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Do pisma tego dołączony był załącznik w postaci wniosku z 12.12.2005r. skierowanego do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego.

Decyzją z dnia 2.10.2009r., nr [...] Prezydent Miasta K. m.in. orzekł o ustaleniu na rzecz K. D. odszkodowania w wysokości 92163,25 zł oraz w punkcie 4 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział wynoszący ¾ części nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1" i "2’ na rzecz J. S., B. D., K. S., A. Z., M. G., A. Z., J. Z., J. Z., J. M., S. F. i F. Z..

Wskutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 27.11.2009r. nr [...] uchylił punkt 4 decyzji organu I instancji w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...], któremu przekazano sprawę do załatwienia, decyzją z dnia 12 kwietnia 2010r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania B. D., M. G., S. F., J. M., K. S., J. S., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i A. Z., za udział wynoszący ¾ części w nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1" o pow. 0,0736 ha i nr "2" o pow. 0,0030 ha obr. [...] w K. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej – ul. [...] w K..

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B. D., M. G., S. F., J. M., K. S., J. S., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i A. Z. jest niemożliwa, albowiem wniosek dot. odszkodowania za zajęcie przedmiotowych nieruchomości w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie (tj. do 31 grudnia 2005r.) złożył jedynie K. D.. Zdaniem organu brak podstaw do uznania, że wniosek został złożony przez inne, niepodpisane na formularzu osoby, a tym samym by K. D. działał w imieniu innych osób. Brak jest uzasadnienia faktycznego oraz podstaw prawnych do wydania decyzji orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz wszystkich byłych współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości (ich następców prawnych), gdyż nie jest możliwe rozszerzenie na te osoby wniosku o wypłatę odszkodowania złożonego i podpisanego wyłącznie przez K. D.. W szczególności Starosta [...] podał, iż w dniu 12.12.2005r. stosowny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożył wyłącznie K. D.. Wniosek ten dotyczył wypłaty całości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości a nie części odszkodowania przypadającej na rzecz K. D.. Zdaniem organu I instancji pozostali współwłaściciele (ich spadkobiercy), w tym Odwołujący się nie złożyli wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. w terminie do dnia 31.12.2005r.

Strony w toku postępowania nie kwestionowały dokonanej na jego potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości, jak i ustaleń co do wysokości udziałów Stron w przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji Starosta [...] wydał decyzję z 12.04.2010r.

Od w/w decyzji odwołanie wnieśli B. D., M. G., S. F., J. M. i K. S. działający przez pełnomocnika adw. W. S. oraz J. S., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i A. Z. działający przez pełnomocnika r.pr. J. M..

Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 października 2010r. (znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12.04.2010r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ stwierdził, iż w dniu 12.12.2005r. wniosek o ustalenia i wypłatę odszkodowania złożył tylko K. D.. Organ ustalił, iż dopiero w dniu 4.11.2008r., pozostali współwłaściciele (ich spadkobiercy) dołączyli do akt sprawy pisemne pełnomocnictwa dla K. D.. Organ ustalił także, że wtedy też – na przełomie listopada i w grudnia 2008r. - pozostali współwłaściciele złożyli oświadczenia, iż wniosek złożony przez K. D. w dniu 12.12.2005r. złożony został także w ich imieniu. Pismem z dnia 4.12.2008r. K. D. potwierdził, iż złożony przez niego wniosek, złożony został także w imieniu pozostałych współwłaścicieli (ich spadkobierców) nieruchomości. Oświadczenie takiej treści K. D. złożył także na rozprawie administracyjnej w dniu 28.04.2009r. Organ stwierdził, iż podstawą do wypłaty odszkodowania było złożenie stosownego wniosku o jego wypłatę do dnia 31.12.2005r. Jednak nikt inny poza K. D. wniosku takiego nie złożył. Jednocześnie złożenie oświadczeń pozostałych stron postępowania, iż wniosek K. D. z dnia 12.12.2005r. o odszkodowanie złożony został również w ich imieniu, nie jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Organ, powołał się nadto na art. 89 § 1 k.p.c., iż pełnomocnictwo winno zostać doręczone "przy pierwszej czynności procesowej w sprawie". Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 4.07.2007r., który potwierdza, iż uregulowania odnoszące się do pełnomocnictw nie są w kpa uregulowane w sposób kompletny i w związku z tym należy odnieść się do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym. Organ powołał się nadto na orzeczenie NSA z dnia 13.12.2007, sygn. II GSK 245/07, w którym to wyroku NSA stwierdził, iż nie można konwalidować braku pełnomocnictwa przy czynności nie będącej podaniem w rozumieniu k.p.a. Czynność taka, nie wymaga bowiem od organu wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych.

Skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 października 2010 roku., znak: [...] wniesiona została pismem z dnia 10.11.2010r. przez pełnomocnika W. S. działającego imieniem B. D., M. G., S. F., J. M., K. S.. Pełnomocnik zaskarżył decyzję w całości, zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. art. 128 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszenie norm art.7, 8 i 9 k.p.a. Pełnomocnik wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że:

1/ Wojewoda [...] podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Starosty [...] w przedmiocie skuteczności działań podejmowanych przez pełnomocnika bez powołania się na dokument pełnomocnictwa. Tymczasem zachodzące w niniejszej sprawie okoliczności przemawiają za uznaniem ważności i skuteczności pełnomocnictwa udzielonego K. D., a więc że działał on w imieniu pozostałych uprawnionych, których pełnomocnik niefortunnie wskazał jako "F. F., J. Z., J. Z. - udziały po ¼ → K. D.". Skoro bowiem znak graficzny "->" został umiejscowiony po wymienieniu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wskazując na K. D., fizycznie składającego wniosek, to nie może być wątpliwości - wbrew stanowisku Wojewody - iż ów podpisany pod wnioskiem nie działał jedynie w imieniu własnym. Stanowisko to jest wzmocnione dodatkowo faktem, iż treść wniosku jednoznacznie wskazuje na domaganie się odszkodowania za całą nieruchomość, do której przecież sam K. D. nie był uprawniony. Także okoliczność wskazania osób mocodawców K. D. na dokumencie skierowanym bezpośrednio do Wojewody [...], zaś pośrednio do Prezydenta Miasta K., nie niweczy rozszerzonych skutków złożonego oświadczenia woli.

Bezspornym jest, iż złożenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi dowód ustanowienia pełnomocnika, wszak nie stanowi samego umocowania, które wynika ze stosunku prawnego jaki łączy mocodawcę z pełnomocnikiem, dokument zaś jest jedynie uzewnętrznieniem tego faktu i dowodem. Nie można z treści art. 33 k.p.a. wyprowadzać tezy, że do skuteczności umocowania pełnomocnika niezbędne jest okazanie oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu dokumentu pełnomocnictwa i to w dodatku przy dokonywaniu określonej czynności. Niekiedy wystarczy samo oświadczenie, iż stosunek pełnomocnictwa istnieje, a czynności podjęte przez daną osobę są czynnościami samego mocodawcy. Jeżeli zatem ustawa nie wymaga złożenia dokumentu pełnomocnictwa poświadczającego umocowanie pełnomocnika przy pierwszej czynności podjętej przez umocowanego, to należy uznać, iż czynność podjęta w imieniu innych osób z powołaniem się (chociażby ustnym, tj. niejako "do protokołu", którego jeszcze nie można sporządzić z uwagi na brak zawisłości sprawy administracyjnej) na stosunek pełnomocnictwa, jaki łączy osobę dokonującą czynność z owymi mocodawcami - czynność ta jest skuteczna wobec wszystkich mocodawców, zaś późniejsze złożenie samego dokumentu pełnomocnictwa (w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie) posiada jedynie walor dowodowy.

W niniejszej sprawie K. D. składając w dniu 12 grudnia 2005r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną za działki nr "1" i "2" obr. [...], jedn. ew. [...], zajęte pod ulicę [...] w K. i przejęte z mocy prawa na własność przez Gminę K. przynajmniej z dwóch powodów nie mógł być uznany za działającego tylko we własnym imieniu. Otóż, po pierwsze wynika to po pierwsze z samej treści przedmiotowego wniosku; po wtóre zaś wynika to z okoliczności towarzyszących złożeniu tegoż wniosku. Treść wniosku wskazuje, iż osoba podpisana na formularzu domaga się ustalenia i wypłaty odszkodowania za całe wymienione w nim działki. Zgodnie z oświadczeniem K. D. - urzędnik przyjmujący ten wniosek (formularz) dokładnie zapoznał się z jego treścią i dowiedział się nadto, iż uprawnionym do przedmiotowych działek był nie tylko K. D.. Urzędnik ów (podpisany parafą na pieczątce prezentaty) miał zatem dwie możliwości: albo wezwać K. D. do sprecyzowania żądania wniosku poprzez jego ograniczenie tylko do części nieruchomości zgodnie z udziałem, albo uznać, iż, treść żądania została sformułowana właściwie, albowiem K. D. działał w imieniu wszystkich uprawnionych, którzy mają roszczenie odszkodowawcze za zajęcie właśnie całych działek nr "1" i "2". Biorąc pod uwagę okoliczność, iż K. D. informował (ustnie) w chwili składania ww. wniosku o swoim umocowaniu do działania w imieniu pozostałych uprawnionych - należy uznać, iż to właśnie było przyczyną tego, iż osoba przyjmująca wniosek, a następnie organ administracji, wszczął postępowanie, zaniechał wezwania K. D. do ograniczenia żądania wniosku.

Podniesiony na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009r. fakt, iż na formularzu wniosku podpisany jest jedynie K. D., a także fakt, iż redakcja formularza wniosku określa osobę wnioskodawcy w liczbie pojedynczej ("zwracam się z prośbą"), powoduje konieczność dokonania interpretacji korzystnej dla uprawnionych. Należy podkreślić, iż pozbawione jest uzasadnienia stwierdzenie sformułowane przez osobę uczestniczącą w rozprawie w imieniu Gminy w dniu 28 kwietnia 2009r., że formularz wniosku posiada charakter jedynie pomocniczy. Jeżeli bowiem formularz został przez Wydział Skarbu Miasta K. udostępniony - powinien być zredagowany poprawnie. Ewentualna niepoprawność formularza nie może negatywnie skutkować dla osób z niego korzystających. Również na stronę postępowania organ administracji nie powinien przerzucać ciężaru odpowiedzialności za praworządność postępowania administracyjnego i podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, albowiem to właśnie ten organ zgodnie z art. 7 kpa obarczony jest ową odpowiedzialnością Więcej, organ administracji realizując praworządne działanie administracji publicznej winien mieć na względzie nie tylko interes społeczny lecz także słuszny interes obywateli. Faktem jest, iż roszczenie uprawnionych do odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dn. 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rozpatrywane jest przez organ po skierowaniu tego roszczenia przez stronę, a zatem organ nie ma obowiązku "wywoływać" tegoż roszczenia, wszakże mając na względzie słuszny interes obywateli, winien właściwie i skutecznie informować uprawnionego, który wykazuje intencję skorzystania z tego upragnienia.

W niniejszej sprawie K. D. w chwili składania wniosku wykazał wolę realizacji roszczenia na ww. podstawie nie tylko jemu przysługującego, lecz także przysługującego pozostałym uprawnionym, których pełnomocnictwa w oryginale złożył do akt sprawy.

Jak wynika z oświadczeń przedstawicieli Gminy składanych na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009r., dla organu prowadzącego nin. postępowanie nie budziło wątpliwości to, iż K. D. był pełnomocnikiem osób ujawnionych na pełnomocnictwach. Organ jednak, ażeby uniknąć negatywnych konsekwencji finansowych Gminy mocodawców pełnomocnika traktował jako uczestników, nie zaś wnioskodawców. Konsekwencją tego była okoliczność, iż z jednej strony K. D. działał jako wnioskodawca, z drugiej zaś strony jako pełnomocnik uczestników. Na uwagę zasługuje fakt, iż rola procesowa wnioskodawców, uczestników oraz organu prowadzącego postępowanie jest inna. Nie można też wykluczyć, iż wnioskodawca chce realizować odmienne czy sprzeczne interesy niż pozostali uczestnicy. Trudno więc uznać, iż wnioskodawca osobiście pragnie realizować odmienne interesy niż te, które realizuje za swoich mocodawców jako ich pełnomocnik. A taka sytuacja miałaby miejsce w nin. postępowaniu, gdyby uznać wyżej opisane stanowisko tut. Organu ujawnione w toku postępowania.

Fakt dopuszczenia przez organ K. D. do działania jako wnioskodawcy oraz jednocześnie jako pełnomocnika uczestników jest nie do pogodzenia z interesem społecznym, który stanowi - jak zostało powiedziane wyżej - zasadę państwa prawa realizowaną przez administrację publiczną, której celem nie jest szczególna ochrona własności państwowej (gminnej), lecz słuszny interes obywateli.

Konkludując pełnomocnik skarżących wskazał, że blankiet pełnomocnictwa można uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że czynność była dokonana w terminie, zaś oświadczenia złożone po przekroczeniu terminu mogą zostać ocenione albo jako doprecyzowanie wniosku, albo jako potwierdzenie czynności podjętych przez pełnomocnika. Tak jedna, jak druga interpretacja owego oświadczenia mocodawcy (mocodawców) wywołuje skutek prawny tożsamy ze skutkiem samej czynności pełnomocnika.

2/ Decyzje zapadłe w przedmiotowej sprawie z jednej strony odnoszą się do całych nieruchomości nabytych ex lege jako zajęte pod drogi publiczne przez Gminę, z drugiej zaś strony ograniczają obowiązek gminy jedynie do wypłaty odszkodowania za część nieruchomości, a dodatkowo na rzecz tylko niektórych współwłaścicieli, którzy jako współwłaściciele pozbawieni byli prawa do nieruchomości. Otóż, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dn. 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "odszkodowanie, o którym mowa w ust. l i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości (...)". Ustawa, która normuje w niniejszej sprawie problematykę prawno-materialną, w kwestii proceduralnej odsyła tak organ administracyjny, jak samą stronę postępowania do rozdziału 5 w dziale III ustawy z dn. sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wedle tej ustawy "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następują za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art.128. ust.1). Różnica zatem między sytuacją prawą uprawnionego (właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego czy innego podmiotu, który legitymuje się prawem rzeczowym np. hipoteką, na przejętej przez Gminę nieruchomości do odszkodowania z ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i z ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest taka, iż ustawa wskazana wcześniej uzależnia wypłatę odszkodowania za utraconą nieruchomość (czy prawo z nieruchomością tą ściśle związane) od jego zainteresowania zamanifestowanego złożonym wnioskiem w terminie zawitym, ustawa zaś wskazana później traktuje wypłatę odszkodowania jako obowiązek podmiotu publicznego, który nabył nieruchomość. Zdaniem pełnomocnika skarżących w takim przypadku "odszkodowanie" jest niewątpliwie prawem majątkowym, które nie jest wierzytelnością o charakterze ściśle osobistym, a zatem może być przedmiotem przelewu tak przed, jak i po ustaleniu wysokości odszkodowania. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził stosownego postępowania na okoliczność ustalenia, czy wierzytelność nie uległa przeniesieniu (np. na K. D.) i tym samym naruszył zasadę prawdy materialnej. Dalej zdaniem pełnomocnika skarżących wniosek o wypłatę odszkodowania za utraconą z mocy prawa nieruchomość winien być złożony przez wszystkich uprawnionych. Wszyscy bowiem współwłaściciele działający razem mogą rozporządzać całą nieruchomością czy też ustanowić na całej nieruchomości prawo na rzecz osoby trzeciej. Skoro zatem odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości, to w przypadku istnienia współwłasności, wypłata odszkodowania możliwa jest tylko wówczas, gdy zaspokaja roszczenie wszystkich współwłaścicieli i odnosi się do całej nieruchomości wywłaszczonej, a nie tylko jej części stanowiącej udział wnioskodawców. Nadto zgodnie z art.209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, a zatem w przypadku braku zainteresowania jednego ze współwłaścicieli wypłatą odszkodowania, trzeba potraktować, iż pozostali współwłaściciele którzy takie zainteresowanie przejawią choćby złożeniem stosownego wniosku, działają w celu dochodzenia roszczenia, które zmierza do zachowania prawa, które wspólnie im przysługiwało.

3/ Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 13 października 2010r. wynika, iż u jej podstaw legło przekonanie Wojewody [...], iż K. D. działał tylko we własnym imieniu, gdyż nie posiadał pełnomocnictwa do działania w imieniu pozostałych uprawnionych. Zgodnie z art. 103 kc wszakże, nawet wówczas, gdy pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. W mniejszej sprawie tak blankiety pełnomocnictw podpisanych przez mocodawców K. D. załączone do akt sprawy w toku postępowania, jak później składane oświadczenia o umocowaniu i granicach umocowania pełnomocnika w dniu składania przez niego wniosku o odszkodowanie (12 grudnia 2005r.), jeżeli nawet nie zostały uwzględnione jako pełnomocnictwo, to powinny zostać potraktowane jako potwierdzenie czynności. Taka interpretacja ww. zdarzeń prawnych jest nie tylko w pełni uzasadniona, lecz także dokonywana przez organy administracji i Sądy Administracyjne. Zgodnie z uchwałą SN z dn. 14 września 2007r. (III CZP 31/07) dopuszczającą zastosowanie analogii w zakresie możliwości potwierdzenia czynności prawnej z art. 103 kc do art. 39 kc, należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie - jeżeli odmówi się K. D. uprawnień związanych z pełnomocnictwem w dniu składania przez niego wniosku zachodzi okoliczność potwierdzenia czynności, która mogłaby zostać uznana za bezskuteczną pod warunkiem zawieszającym. Skoro zatem niewątpliwie ziścił się warunek, należy przyjąć, iż wniosek złożony także w imieniu pozostałych uprawnionych winien wywrzeć skutek prawny.

4/ Opisany wyżej skutek prawny uznał także Prezydent Miasta K. wydający pierwszą w niniejszej sprawie decyzję z dnia 2 października 2009r., popadając tym samym w sprzeczność. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta K. stwierdził bowiem, iż organ rozpatrzył wnioski K. D., J. S., B. D., K. S., A. Z., M. G., A. Z., J. Z., J. Z., J. M., S. F. i F. Z.. Konsekwencją uznania wszystkich uprawnionych za wnioskodawców było wydanie decyzji wobec wszystkich wymienionych osób. Także decyzja odmowna jest decyzją merytoryczną wydaną na podstawie wniosku. Gdyby bowiem osoby wskazane w wyżej wymienionej decyzji organ I instancji uznawał w toku postępowania jedynie za uczestników, nie zaś wnioskodawców, wówczas decyzja nie kształtowałaby ich uprawnień (ustalała brak uprawnień), Konsekwentne nieuwzględnienie "oświadczeń", nie zaś "wniosków" osób uprawnionych, musiałoby spowodować pozostawienie takich "oświadczeń" bez rozpatrzenia. Uznanie zatem przez organ I instancji J. S., B. D., K. S., A. Z., M. G., A. Z., J. Z., J. Z., J. M., S. F. i F. Z. na równi z K. D. za wnioskodawców i wydanie wobec nich decyzji powodować winno konieczność ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania zgodnie z art. 73 ustawy z dn. 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające, albowiem przepis ten nie daje organowi jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" i obliguje ów organ do uwzględnienia wniosku. Odmowa uwzględnienia wniosku, którego istnienie - jak wynika z uzasadnienia decyzji - budziło wątpliwości, przesądza o fakcie istnienia wniosku, a zatem przesądza o obligatoryjnym ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz wszystkich uprawnionych.

Także Starosta [...] w zaskarżonej decyzji dokonał interpretacji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wedle której "przejście własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem dla byłych właścicieli, ustalonym na wniosek byłego właściciela (...)". Powiązane przez organ I instancji odszkodowania dla byłych współwłaścicieli (w domyśle "wszystkich") z wnioskiem byłego właściciela (w domyśle: "któregokolwiek", ,jednego") w kontekście rozstrzygnięcia merytorycznego niniejszej spawy stanowi wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony Starosta odmawia ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli, powołując się na okoliczność rzekomego nie złożenia przez nich wniosków, z drugiej zaś strony utrzymuje, iż stosowny wniosek złożył tylko jeden były właściciel (K. D.), wszak wniosku tego nie można "rozszerzyć" na pozostałych uprawnionych.

Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1536/10.

Pismem z dnia 8 listopada 2010 roku skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 października 2010 roku sygn. [...] wniósł również pełnomocnik r. pr. J. M. działający imieniem A. Z., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i J. S.. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1510/10.

Pełnomocnik zarzucił w/w decyzji następujące uchybienie:

a) naruszenie art.73 ust.4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niezastosowanie, poprzez nie ustalenie i nie wypłacenie skarżącym odszkodowania, mimo iż skarżący złożyli w czasie właściwym za pośrednictwem pełnomocnika, a to K. D. wniosek o jego ustalenie i wypłatę, oraz mimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne do powstania roszczenia o ustalenie i zapłatę tego odszkodowania,

b) naruszenie art.6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, poprzez wydanie przez organy decyzji z rażącym pominięciem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o pełnomocnictwie,

c) naruszenie art.8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności że wykazane zostało w ramach postępowania, iż brak jasności treści wniosku, na który powołuje się Organ, wynikał z treści informacji udzielonej pełnomocnikowi skarżących K. D. przez urzędnika państwowego,

d) naruszenie art.9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, poprzez nie poinformowanie pełnomocnika skarżących, K. D., iż winien on rzekomo doprecyzować złożony przez niego wniosek, poprzez wskazanie, iż działa on w imieniu własnym i w imieniu skarżących, oraz poprzez nie wezwanie skarżących do podpisania wniosku lub potwierdzenia udzielenia pełnomocnictwa K. D., jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do udzielenia mu przez skarżących pełnomocnictwa na dzień złożenia wniosku, zamiast czego organ pominąwszy oświadczenia skarżących i ich pełnomocnika, a to K. D., iż pełnomocnictwo istnieje, wydał decyzję uznając iż rzekomo Pan K. D. pełnomocnikiem skarżących nie jest, naruszenie art. 33 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, poprzez uznanie iż K. D. nie jest pełnomocnikiem skarżących w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zarówno wszyscy skarżący jak i K. D. potwierdzili w toku postępowania, iż udzielone zostało mu przez wszystkich skarżących pełnomocnictwo, które obowiązywało na dzień złożenia przez K. D. wniosku, oraz że złożony przez niego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został także imieniu Skarżących, które to naruszenie stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a.,

f) naruszenie art.33 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż dołączenie do akt sprawy pełnomocnictw po złożeniu podania, a nie jednocześnie z nim, rzekomo przesądza o tym, iż na dzień złożenia podania pełnomocnictwo rzekomo udzielone nie było, podczas gdy pełnomocnictwo na potrzeby postępowania administracyjnego ważność zachowuje także gdy przybiera formę ustną czy dorozumianą, bowiem żaden przepis k.p.a. nie nakłada obowiązku udzielenia pełnomocnictwa w formie pisemnej pod rygorem nieważności, oraz iż w ramach postępowania administracyjnego istnieje możliwość konwalidacji powyższego, poprzez potwierdzenie istnienia pełnomocnictwa, zaś konwalidacja ta może nastąpić w dowolnej formie i terminie - co jednoznacznie potwierdza tak doktryna jak i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, oraz że władnym do ustalenia czy pełnomocnictwo istnieje jest wyłącznie mocodawca, zaś Organ kompetencji do oceny ważności powyższego nie ma, bowiem stroną stosunku prawnego pełnomocnictwa nie jest,

g) naruszenie art.63 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, poprzez uznanie, iż podanie winno wskazywać wszystkie strony wniosku, podczas gdy podanie powinno wskazywać jedynie osobę od której pochodzi, tj. wystarczającym jest wskazanie w podaniu wyłącznie osoby pełnomocnika, zwłaszcza że k.p.a. definiuje pojęcie strony postępowania, a w art. 63 § 2 k.p.a. celowo pojęciem strony ustawodawca nie posłużył się,

h) naruszenie art.10 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z dnia 13.10.2010r. bez poinformowania pełnomocnika skarżących, iż zgromadzony został cały materiał dowodowy, z którym pełnomocnik skarżących mógłby zapoznać się w terminie 7 dni, zaś po upływie tego terminu organ zamierza decyzję wydać,

i) naruszenie art. 89 § 1 k.p.c. poprzez jego zastosowanie, poprzez uznanie, iż K. D. powinien przedłożyć pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżących "przy pierwszej czynności procesowej", podczas gdy przepis ten ma zastosowanie do postępowania cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. Nadto w postępowaniu administracyjnym czynności procesowych nie przeprowadza się, nadto odpowiednika art. 89 k.p.c. w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma, a zastosowanie przez organ art. 89 k.p.c. jest bezprawne, w szczególności bowiem art. 1 k.p.c. nie stanowi, iż kodeks postępowania cywilnego stosuje się w postępowaniu administracyjnym,

j) naruszenie art. 96 k.c., 103 k.c. i 104 k.c. poprzez ich niezastosowanie, poprzez nie uznanie oświadczeń wszystkich skarżących o udzieleniu K. D. pełnomocnictwa, mimo iż udzielenie pełnomocnictwa nie wymaga zachowania żadnej formy szczególnej, a w szczególności formy pisemnej pod rygorem nieważności, oraz poprzez nie uwzględnienie faktu, iż ustalenie istnienia pełnomocnictwa zależne jest wyłącznie od oświadczenia mocodawcy, które to oświadczenie kreuje pełnomocnictwo, zaś organ administracyjny żadnej kompetencji do oceny czy pełnomocnictwo istnieje nie posiada,

k) wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, tj w oparciu o błędną tezę, iż rzekomo bezspornym jest, iż skarżący nie złożyli wniosku o ustalenie i zapłatę odszkodowania, oraz że K. D. rzekomo nie jest pełnomocnikiem Skarżących,

- które to wszystkie uchybienia miały istotny wpływ na treść decyzji i przebieg postępowania, i spowodowały, że przedmiotowa decyzja w sposób rażący nie odpowiada prawu i jest ona oczywiście błędna, w wyniku czego naruszony został oczywisty interes prawny skarżących, polegający w szczególności na uzyskaniu zgodnej z prawem decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za utracony majątek.

Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę decyzji z dnia 20.10.2010r., sygn. [...] poprzez: orzeczenie o ustaleniu i wypłacie na rzecz A. Z. odszkodowania w wysokości 15.360,54 zł za udział wynoszący 1/24; na rzecz A. Z. odszkodowania w wysokości 25.600 zł za udział wynoszący 5/72; na rzecz J. Z. odszkodowania w wysokości 25.600 zł za udział wynoszący 5/72; na rzecz J. Z. odszkodowania w wysokości 25.600 zł za udział wynoszący 5/72; na rzecz F. Z. odszkodowania w wysokości 15.360,54 zł za udział wynoszący 1/24; na rzecz J. S. odszkodowania w wysokości 76.802,71 zł za udział wynoszący 5/24 części nieruchomości oznaczonej jako działki nr "1" o pow. 0,0736 ha i nr "2’ o pow. 0,0030 ha obr [...] jedn. ewid. [...] obj. w dniu 31 grudnia 1998r. księgą wieczystą [...], zajęte pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] w K., przejęte z mocy prawa na własność przez Gminę K. z dniem 1.01.1999r. co potwierdzone zostało w decyzji Wojewody [...] z dnia 14 maja 2008r. znak [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 4 listopada 2008r.

Wniosek ten o ustalenie i wypłatę odszkodowań przez sąd administracyjny został cofnięty przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 13.10.2011r.

Na rozprawie w dniu 13.10.2011r. sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1536/10 została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą tocząca się pod sygn. akt II SA/Kr 1510/10 na zasadzie art.111 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią jaka się wyłania jest problem działania K. D. jako pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli (ich następców prawnych) działek nr "1’ i nr "2" obr [...] jedn. ewid. [...] zajętych pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] w K., przejęte z mocy prawa na własność przez Gminę K. z dniem 1.01.1999r.

Z całokształtu okoliczności faktycznych zaprezentowanych w sprawie, a zwłaszcza z załącznika do wniosku z dnia 12.12.2005r. złożonego przez K. D., uznać należy, że pomimo niezbyt jasnego zasygnalizowania organowi swojego umocowania, że K. D. działał jako pełnomocnik pozostałych osób (B. D., M. G., S. F., J. M., K. S., J. S., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i A. Z.). Wprawdzie nie nastąpiło to w sposób wyraźny, lecz jak słusznie podniósł jeden z pełnomocników formularz wniosku ma charakter pomocniczy i powinien być zredagowany poprawnie, a więc ewentualne wątpliwości, niejasności itp. nie mogą negatywnie skutkować dla osób z niego korzystających. Co więcej na załączniku dołączonym do wniosku zamieszczona jest wzmianka, że wnioskodawca posiada informacje o spadkobiercach pozostałych współwłaścicieli w/w działek. Niewątpliwie powinno to skłonić urzędnika przyjmującego wniosek na dzienniku podawczym, a jeżeli nie był on do tego uprawniony, to organ administracyjny lub działający w jego imieniu podmiot, do udzielenia stosownego pouczenia (informacji) o trybie procedowania a przynajmniej do jednoznacznego wyjaśnienia czy K. D. działa w imieniu własnym czy też jako pełnomocnik innych osób – również w ich imieniu. Pamiętać bowiem należy, iż zasada ignorantia iuris nocet doznaje na gruncie prawa administracyjnego daleko idącego ograniczenia. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i nie osoby uczestniczce w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto z zasadą tą w pełni koresponduje zasada zawarta w art.8 k.p.a. pogłębiania zaufania do organów państwa.

Zgodzić się należy z argumentacją pełnomocnika skarżących adw. W. S., że o pozycji prawnej K. D., który działał w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik innych współwłaścicieli świadczy zarówno adnotacja na załączniku do wniosku i zamieszczony tam znak graficzny postawiony przed nazwiskiem wnioskodawcy mogący wskazywać go jako pełnomocnika innych osób jak i fakt, że K. D. domagał się odszkodowania za całość nieruchomości, a był uprawniony jedynie do żądania części. Należy podkreślić, że k.p.a. w żadnym miejscu nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa pisemnie. Równie dobrze może być ono udzielone ustnie. W takiej sytuacji organ w razie wątpliwości, powinien zażądać od pełnomocnika (osoby mieniącej się takim pełnomocnikiem) udowodnienia faktu udzielenia pełnomocnictwa. Ponadto, biorąc pod uwagę całokształt unormowań k.p.a. i wyjątkowej ochrony jaka jest przyznana jednostce, to organ powinien dążyć do gruntownego zbadania sprawy i wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Podmiot stojący poza administracją nie musi charakteryzować się dobrą znajomością prawa i zwyczajów panujących w trakcie postępowania administracyjnego. Na organie czuwa obowiązek poinformowania obywatela i w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego intencji, tak pokierować jego postępowaniem, aby pozwolić mu na realizację uprawnień, przyznanych mu przez prawo. Organ administracyjny musi zawsze brać pod uwagę słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie tym słusznym interesem obywateli jest umożliwienie im dochodzenie swoich roszczeń przez pełnomocnika. Taka argumentacja wypełnia nadto dyspozycję art. 21 Konstytucji RP, która nakazuje chronić prawo własności, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Podkreślić również należy, iż organy administracyjne w przedmiotowej sprawie same uznały, że B. D., M. G., S. F., J. M., K. S., J. S., A. Z., J. Z., J. Z., F. Z. i A. Z. są stronami – wnioskodawcami w tym postępowaniu administracyjnym a w konsekwencji wydając decyzje orzekały o ich prawach. Sprawę w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczna nieruchomość wszczyna wniosek byłego właściciela (jest to wyłącznie postępowanie wnioskowe – nie można go wszcząć, ani tym bardziej prowadzić z urzędu). Skoro więc organy administracyjne wydają decyzję administracyjną odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz w/w osób to tym samym kończą postępowanie w sprawie wszczętej z ich wniosku, uznając w ten sposób, że taki wniosek (wnioski) zostały przez te osoby złożone. I tak Prezydent Miasta K. wydający pierwszą w niniejszej sprawie decyzję w jej uzasadnieniu stwierdził, iż rozpatrzył wnioski K. D., J. S., B. D., K. S., A. Z., M. G. A. Z., J. Z., J. Z., J. M., S. F. i F. Z.. Konsekwencją uznania wszystkich uprawnionych za wnioskodawców było wydanie decyzji wobec wszystkich wymienionych osób. Także decyzja odmowna jest decyzją merytoryczną wydaną na podstawie wniosku. Gdyby bowiem osoby wskazane w wyżej wymienionej decyzji organ I instancji uznawał w toku postępowania jedynie za uczestników, nie zaś wnioskodawców, wówczas decyzja nie kształtowałaby ich uprawnień (ustalała brak uprawnień), Konsekwentne nieuwzględnienie "oświadczeń", nie zaś "wniosków" osób uprawnionych, musiałoby spowodować pozostawienie takich "oświadczeń" bez rozpatrzenia. Także Starosta [...] w swojej decyzji z jednej strony odmawia ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłych właścicieli, powołując się na okoliczność rzekomego nie złożenia przez nich stosownych wniosków, z drugiej zaś strony utrzymuje, iż stosowny wniosek złożył tylko jeden były właściciel (K. D.), wszak wniosku tego nie można "rozszerzyć" na pozostałych uprawnionych. Skoro tak, to brak było podstaw do orzekania u uprawnieniach lub ich braku w stosunku do pozostałych osób. W aktach sprawy brak jest innych wniosków pochodzących od pozostałych współwłaścicieli działek nr "1" i nr "2 obr [...] jedn. ewid. [...]. Znajduje się w nich tylko wniosek K. D.. Jeżeli organy przyjęły, że zostało wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie tylko wobec K. D., ale i wobec innych osób, to nastąpiło to wyłącznie na podstawie wniosku z 12.12.2005r., a pozostałe strony były reprezentowane przez pełnomocnika, który złożył ów wniosek. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż okoliczność ta była od samego początku zgodnie i konsekwentnie podtrzymywana przez K. D. i pozostałych współwłaścicieli.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.