Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 541/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1, 6 ust 1 i 2 pkt 1, 9 ust 4, 28 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 399/17 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r., nr XXXVII/971/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonego w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta Łódź na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/971/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP; (punkt 1), zaś w pozostałej części oddalił skargę (punkt 2) i zasądził od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 3).

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżącą interesu prawnego legitymującego do jej złożenia wynikającego z faktu, że jest ona właścicielem działki położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], objętej zaskarżonym planem miejscowym. Działka ta znajdowała się w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami 1.ZP i 4.ZL. Naruszenia interesu prawnego skarżąca Spółka upatruje w tym, że ustalenia planistyczne utrudniają jej realizację zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie zespołów mieszkalnych jednorodzinnych wielorodzinnych, dla których wydano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd wyjaśnił, że organy planistyczne nie są zobowiązane na żadnym etapie procesu planistycznego do uwzględnienia w treści planu zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Po upływie wskazanego okresu czasu decyzja taka wygasa, a inwestor będzie musiał ubiegać się o nową decyzję o pozwoleniu na budowę na zasadach wówczas obowiązujących. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie. Tym samym niezasadny okazał się zarzut strony skarżącej wskazujący, że ustalenia planistyczne zawarte w zaskarżonej decyzji utrudniają jej realizację inwestycji na podstawie uzyskanych decyzji ostatecznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.). Rada Miejska nie zaliczyła nieruchomości skarżącej Spółki do kategorii terenów chronionych akustycznie, nie miała więc obowiązku zakwalifikowania tego terenu pod kątem wymagań z art. 114 Prawa ochrony środowiska.

Nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), bowiem współautorka prognozy skutków finansowych L. K. figuruje na liście [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej sporządzona prognoza uwzględnia skutki finansowe uchwalenia planu. Dokumentacja planistyczna zawiera potwierdzenia dokonania uzgodnień i przedstawienia opinii właściwych organów w terminie wskazanym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. od dnia przedstawienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Sąd uznał za zasadną tę część zarzutów skarżącej Spółki, która odnosiła się do ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących terenu 1.ZP. Wyjaśnił, że samo przeznaczenie terenów należących do skarżącej Spółki pod tereny zieleni urządzonej nie budzi większych zastrzeżeń, bowiem tożsamy jest kierunek przeznaczenia tych terenów w obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Przyjęte ustalenia dotyczące terenu 1.ZP nasuwają jednak wątpliwości, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właściciela nieruchomości.

Zaskarżona uchwała dla terenu 1.ZP w § 5 przewiduje w zakresie szczegółowych zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania: wskaźnik powierzchni zabudowy - maksimum 0,8% oraz intensywność zabudowy - minimum 0,003 a maksimum 0,008 (§ 5 ust. 3 pkt 2 a i b planu miejscowego). Z kolei w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: powierzchnię działki – minimum 55 000 m² i szerokość frontu działki – minimum 60 m. Jednak z uzasadnienia do projektu uchwały, odpowiedzi na skargę czy też z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie przyjętych przez Radę Miejską w Łodzi ustaleń dotyczących terenu 1.ZP. Obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowo-administracyjnego winien wykazać, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności ustalenia w takim kształcie wspomnianych wskaźników zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki. Inne, korzystniejsze parametry zostały ustalone chociażby dla sąsiedniego terenu o tym samym przeznaczeniu – 2.ZP (powierzchnia działki 11 000 m², szerokość frontu działki – minimum 20 m). Rację Sąd przyznał skarżącej Spółce, że przyjęte wskaźniki zabudowy są zatem co najmniej niejasne. Z przedłożonych do akt opracowań Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wynika nadto, że tereny sąsiadujące z terenem objętym zapisami zaskarżonej uchwały charakteryzują się zupełnie innymi wskaźnikami zabudowy. Na północy, zachodzie i południowym-wschodzie występują działki o małej powierzchni i niewielkiej szerokości frontu. Uzasadnienia dla przyjętych założeń nie sposób wywieść z przeznaczenia terenu czy też uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wprowadzenie terenu zieleni i rekreacji w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej służy uzupełnieniu programu podstawowego, zwiększając tym samym jakość i komfort życia mieszkańców. Organ nie wskazał także na konieczność ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że przepisy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony skarżącej do przedmiotowego terenu. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych ustaleń wobec ustaleń dotyczących chociażby terenów sąsiednich oznacza, że działania w tym zakresie były działaniami arbitralnymi. W związku z powyższym skarga w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP okazała się zasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Łódź, zaskarżając go w zakresie objętym punktem 1 i 3 wyroku. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zakwestionowane przepisy ww. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi doprowadziły do ograniczenia uprawnień skarżącej spółki i tym samym do naruszenia jej interesu prawnego;

2) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieuzasadnionym materiałem dowodowym i stanem faktycznym sprawy ograniczeniem samodzielności Miasta Łodzi w przysługujących mu kompetencjach do stanowienia na swoim terenie prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego;

3) niewłaściwe zastosowanie, a w istocie pominięcie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

4) niezastosowanie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez bezzasadne zakwestionowanie ustaleń planu miejscowego wprowadzonych w sposób zgodny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi.

W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi w tym zakresie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego - oddalającego skargę; ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tym zakresie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administarcyjnemu w Łodzi; w każdym zaś przypadku o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis zawiera przesłanki umożliwiające skuteczne wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała zawierająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez stronę wnoszącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to ma miejsce wówczas, gdy dana uchwała ingeruje w prawa strony chronione przepisami ustawowymi prawa materialnego. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ prawo własności przysługujące Spółce [...], chronione chociażby art. 140 K.c. zostało ograniczone treścią zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu miejscowego. Nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że treść planu miejscowego regulująca sposób wykonywania prawa własności Spółki "[...]" w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ograniczała uprawnienia właściciela (Spółki) do tej działki. Tym samym Sąd pierwszej instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. i stwierdziwszy naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki, rozpoznał jej skargę na plan miejscowy.

Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona sądowa samodzielności samorządu terytorialnego sprowadza się do zapewnienia organom samorządu prawa do sądowej ochrony przed władczą ingerencją podmiotów pozostających poza samorządem. W każdym przypadku, gdy inny podmiot podejmuje akt nadzoru lub w inny sposób władczo wkracza w działalność samorządu w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych, to dana jednostka samorządu ma mieć zagwarantowane prawo do sądowej ochrony przed tymi działaniami. W tej sprawie Miasto Łódź nie zostało pozbawione sądowej ochrony. Zaskarżonym wyrokiem została stwierdzona częściowa nieważność planu miejscowego, a Miasto Łódź wniosło skargę kasacyjną, co oznacza że został zachowany konstytucyjny standard ochrony sądowej samorządu. Sąd pierwszej instancji, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, nie ograniczył kompetencji organów planistycznych Miasta Łodzi. Organy te mogą uchwalać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie wyłączając działki nr [...] objętej zaskarżonym w tej sprawie planem miejscowym. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nawet wykonując władztwo planistyczne organy samorządu nie korzystają w pełnej swobody (autonomii) i są zobowiązane do przestrzegania, m.in. zasady proporcjonalnej ingerencji w prawo własności nieruchomości objętego takim planem.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów jednym z zakresów zadań własnych gminy są sprawy ładu przestrzennego. Przepis ten jedynie zakreśla kategorię spraw, które ustawodawca przekazuje do wykonywania jako zadania własne samorządowi gminnemu. W zakresie ładu przestrzennego ustawodawca w szczególności w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia konkretne zadania, które ten szczebel samorządu wykonuje. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie zakwestionował ani prawa ustawodawcy do określania zadań z zakresu ładu przestrzennego do wykonywania przez gminy, ani też nie uznał, że Miasto Łódź nie może wykonywać zadań ustawowo przypisanych samorządowi terytorialnemu. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takim aktem prawa miejscowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji także nie zanegował prawa organów Miasta Łodzi do stanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego.

Kolejne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. także nie są zasadne.

Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. reguluje zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wskazując, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie tzw. "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) i pozostawiając znaczny zakres swobody organom planistycznym gminy. Niewątpliwie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. pozwala organom planistycznym uchwalającym plany miejscowe na ograniczenie prawa własności, jednakże ograniczenie to nie może być dowolne i nieuzasadnione. Trafnie Sąd pierwszej instancji uzasadniając unieważnienie zaskarżonego planu miejscowego w zakresie obejmującym obszar 1 ZP stwierdził, że tak daleko idące ograniczenia jakie plan miejscowy wprowadza odnośnie tego obszaru, obejmujące maksymalnie 0,8 % procenta tego terenu przeznaczanego do zabudowy i wprowadzające niczym nie uzasadnione minimalne wskaźniki podziału działek w procedurze scalania i podziału (minimalna powierzchnia działki – 55 000 m2, minimalna szerokość frontu działki – 60 metrów), znacznie przekraczały analogiczne wskaźniki ustalane dla terenów sąsiednich, stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego i jako niczym nie uzasadnione spowodowało stwierdzenie w tej części nieważność zaskarżonego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy posiadający tytuł prawny ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Okoliczność, że plan miejscowy może ingerować w prawo własności nie uzasadnia swobody organów planistycznych do określania zakresu ingerencji w to prawo. Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani art. 3 ust. 1 ani też art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i dokonał ich właściwej wykładni oraz prawidłowo zastosował w tej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że stwierdzenie nieważności w części zaskarżonego planu miejscowego nie pozbawiło organów planistycznych Miasta Łodzi prawa do ponownego uchwalenia takiego planu dla obszaru objętego byłym przeznaczeniem 1.ZP. Ważnym jest, aby stanowiąc akt prawa miejscowego mogący ingerować w prawo własności, organy planistyczne wyważyły racje dotyczące zarówno ochrony interesu publicznego jak i dotyczące ochrony interesu prywatnego.

Nie jest zasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez bezzasadne zakwestionowanie ustaleń planu miejscowego wprowadzonych w sposób zgodny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z obowiązującym na tym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sama jednak zgodność ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności. Wyłączną podstawą stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności w części zaskarżonego planu miejscowego nie była niezgodność ze studium, ale nieuzasadniona ingerencja w prawo własności przysługujące skarżącej Spółce.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwionym także i ostatni zarzut, polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem zasad sporządzania planu miejscowego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej dotyczące ustaleń zawartych w planie miejscowym. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy powiązać z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami) i zawartych w nim ustaleniach, a także standardów dokumentacji planistycznej. Niewątpliwie wskazane przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa dotyczyły treści planu miejscowego i miały one charakter istotny, bowiem zakres ograniczenia prawa własności skarżącej Spółki byłby odmienny w przypadku innego uregulowania wskaźników zagospodarowania przestrzennego obszaru 1ZP.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Gminy Miasta Łódź zasądzić na rzecz Spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).