Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 387/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 124, 113,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. znak: [...] Starosta Nowosądecki orzekł:

- w pkt 1 - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. Ł. , gm. Ł., obj. KW [...], stanowiącej współwłasność A. K., c. S. i M. oraz nieustalonych następców prawnych zmarłego R. K., s. W. i M. -poprzez zezwolenie Firma A . z siedzibą w T., ul. [...], [...], na założenie i przeprowadzenie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu gazociągu średniego cieśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 na długości 34,00 m w strefie kontrolowanej 1 m (po 0,5 m po obu stronach gazociągu od jego osi) o polu jej powierzchni 34,00 m2, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa gazociągu średniego ciśnienia w związku z gazyfikacją miejscowości Ł. i C. gm. Łącko, T. , gm. O. D. oraz K. , gm. K. ", o przebiegu zakreślonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, na warunkach określonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Łącko - zatwierdzonym uchwałą Nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r., z późn. zm. (Dz. U. Woj. Małopolskiego nr [...] z dnia 24 kwietnia 2007 r.);

- w pkt 2 - o tym, iż ww. decyzja stanowi podstawę do dokonania właściwego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Wojewoda decyzją z dnia 11 lutego 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9a, art. 124a w związku z art. 124 ust. 1, ust. 2 i art. 113 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65) – dalej jako "u.g.n.".

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 124 ust. 1 u.g.n., oraz podkreślił, że zgodnie z tym przepisem ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Jak ustalił organ I instancji, w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaściciele działek nr [...] w obr. Ł. , gm. Łącko pozostają ujawnieni: A. K., c. S. i M. i R. K., s. W. i M., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Nie zostali dotychczas ustaleni spadkobiercy po zmarłym R. K..

W niniejszej sprawie, z uwagi na nieustalenie wszystkich spadkobierców współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości - R. K. - nie było możliwości skutecznego przeprowadzenia rokowań, bowiem nieznane są wszystkie podmioty, którym przysługują udziały w prawie własności tej nieruchomości. W tym przypadku odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 114 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 w związku z art. 124a i art. 113 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którymi przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 (art. 124a u.g.n.). Analizując akta przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, iż Starosta [...] wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z powyższych regulacji prawnych (karty akt organu I instancji nr: 96 - 122).

Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wynika z uregulowań prawnych zawartych w Kodeksie cywilnym, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność) - art. 195 Kodeksu cywilnego - zaś po myśli art. 196 § 1 Kodeksu cywilnego, współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Kluczowym jest jednak, iż co prawda stosownie do treści art. 198 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, to jednak zgodnie z art. 199 powołanego kodeksu, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Instytucja uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. odnosi się zawsze do określonej (terytorialnie) części nieruchomości, w której udział przysługuje niepodzielnie każdemu ze współwłaścicieli, zaś do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a za taką należy niewątpliwie uznać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj. instytucji odpowiadającej w swej istocie służebności gruntowej - por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2872/15) wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych osób. Z tych też względów w przepisie art. 124a u.g.n. całkowicie zrezygnowano z odesłania do art. 124 ust. 3 u.g.n., statuującego obowiązek poprzedzenia złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadzeniem rokowań.

Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub -w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - należy wskazać, iż inwestycja zamierzona na działce nr [...] w obr. Ł. , gm. Łącko, polegająca na wybudowaniu gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225, w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego pn. "Budowa gazociągu średniego ciśnienia w związku z gazyfikacją miejscowości Ł. i C. gm. Łącko, T. , gm. O. D. oraz K. , gm. K. " - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko uchwalonego przez Radę Gminy Łącko - uchwałą Rady Gminy Łącko nr [...] z 28 lutego 2007 r z późniejszymi zmianami. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka -w części przeznaczonej na wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 - znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 4UC18 - teren zabudowy usług komercyjnych.

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem UC (obejmującym działkę nr [...]) jego ustalenia jako przeznaczenie dopuszczalne ustalają możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu.

W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia w zakresie średnic PE dn 63-225 mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust.1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w gaz na znacznym obszarze.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych wart. 124 ust. 1 w związku z art. 124a u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczenie sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania należy wyjaśnić, iż po przesłaniu do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ I instancji nie kompletował dodatkowej dokumentacji, dlatego też nie wysyłano po raz kolejny zawiadomienia z art. 10 kpa. Dodatkowo pełnomocnik A. K., W. R. w dniu 11 grudnia 2019 r. zapoznał się z materiałem dowodowym i sporządził fotokopie akt sprawy (k. a. organu I instancji - 141). Od momentu ww. zawiadomienia strona miała możliwości "zajęcia stanowiska w sprawie oraz do przedłożenia stosownych wniosków dowodowych", czego nie uczyniła. Zgodzić należy się, iż organ nieprawidłowo doręczył decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...] w obr. Ł. , gm. Łącko, do rąk współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, pomijając ustanowionego w sprawie pełnomocnika, jednakże to uchybienie nie uniemożliwiło stronie odwołania się od ww. decyzji w terminie.

Z kolei z notatki służbowej sporządzonej przez pełnomocnika inwestora z dnia 4 września 2018 r. wynika, iż: "podczas spotkania w terenie P. R. [rodzina współwłaścicielki] poinformowała, iż współwłaściciel działki ewid. nr [...] - Pan R. K. nie żyje, stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany i w najbliższym czasie nikt nie zamierza tego robić." A zatem Odwołująca, której to pełnomocnikiem od dnia 3 października 2014 r. jest P. R., miała wiedzę o planach przeprowadzenia powyższej inwestycji.

Mając na uwadze wątpliwości co do przebiegu trasy gazociągu wskazać należy, iż zamierzenie to jest zgodne z wytycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenów oznaczonych symbolem 4UC18, a ponadto inwestor we wniosku z dnia 28 maja 2019 r. znak: [...] wskazuje, iż: "Budowa sieci gazowej ma za zadanie zapewnić dostęp do ekologicznego paliwa gazowego mieszkańcom C. i Ł. . Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona po przeprowadzeniu dokładnej wizji lokalnej (...) wybierając lokalizację gazociągu, kierowano się minimalizacją uciążliwości, a przede wszystkim aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Mając na uwadze m.in. możliwie najmniejsze obciążenie działki objętej wnioskiem projektowany gazociąg zlokalizowano możliwie najbliżej granicy działki z istniejącym pasem drogowym, przy uwzględnieniu istniejącego zagospodarowania. Projektowany gazociąg, jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki. Po realizacji inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego (...) Przebieg projektowanego gazociągu przez działkę objętą wnioskiem jest wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Zmiana trasy projektowanych urządzeń i wyniesienie ich poza działkę skutkowałaby: - koniecznością zmiany trasy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie zmian przedstawionych warunków w zakresie prowadzonych negocjacji z właścicielami działek sąsiednich, bądź zawartych już umów; - wprowadzeniem dodatkowych punków zmiany kierunku przebiegu gazociągu (kolan i łuków), spowodowane próbą zmiany przebiegu w obrębie przedmiotowej działki, a następnie powrotu na uzgodnioną już trasę w dalszej części gruntów objętych zakresem inwestycji. Przyczyniłoby się to do powstania dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek. Wiązałoby się to również ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej, utrudnieniami bądź brakiem możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do sieci gazowej potencjalnym odbiorcom."

Zgodnie zaś z treścią powołanego przez stronę § 35 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Łącko, zatwierdzonego Uchwałą nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r., z późn.zm.: "prowadzenie nowych ciągów uzbrojenia i lokalizowanie obiektów i urządzeń w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, dojść pieszych i pieszo - jezdnych oraz w terenach, których przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w rozdziale II niniejszej uchwały pod warunkiem, że nie będą naruszać pozostałych ustaleń planu z wyłączeniem sytuacji szczególnych wynikających z uwarunkowań lokalnych". Z kolei § 8 ust. 4 ww. planu miejscowego przewiduje: 1) zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 30% powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją (z wyłączeniem ust. 3 pkt 1, 2, 5 i 6 oraz terenów zwartego zainwestowania wsi); 2) dla obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 3 pkt 1, 2, 5 i 6 oraz terenów zwartego zainwestowania wsi - zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 48% powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją; 3) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 60% terenu inwestycji, za wyjątkiem terenów zwartego zainwestowania wsi, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 33 ust. 2 pkt 10; 4) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 35% terenu inwestycji, za wyjątkiem terenów zwartego zainwestowania wsi, dla których obowiązują ustalenia zawarte w § 33 ust. 2 pkt 11; 5) istniejące obiekty pozostawia się do utrzymania i przebudowy zgodnie z ustaleniami przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla tego terenu; nie dotyczy to obiektów, które ze względu na stan techniczny wymagają rozbiórki; 6) zachowanie obiektów, stanowiących wartość historyczną i kulturową, w tym szczególnie wpisanych do rejestru zabytków. Wszelka działalność inwestycyjna, w tym prace remontowe lub zmiana funkcji muszą być prowadzone pod nadzorem służb konserwatorskich, zgodnie z przepisami odrębnymi; 7) dla projektowanej zabudowy oraz budynków przebudowywanych i zagospodarowania działek ustala się następujące wymogi: a) ograniczenie wysokości zabudowy zgodnie z § 33 niniejszej uchwały, b) zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w ramach działki lub terenu objętego inwestycją, zgodnie z § 34."

W odniesieniu do powyższego wskazać należy, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje ok. 5% powierzchni nieruchomości (wraz ze strefą kontrolowaną), a zatem mieści się w normach narzuconych przez MPZP.

Dodatkowo należy wyjaśnić, iż współwłaścicielce nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r" sygn. akt II SA/Kr 1644/14, CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.". Ponadto zgodnie z art. 128 ust.4 u.g.n: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Kwestie odszkodowawcze, jak wynika z treści powołanych regulacji, mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w stosunku do której wydawane jest zezwolenie w omawianym trybie.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do udzielenia Firma A z siedzibą w T. wnioskowanego zezwolenia, a Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, a zatem należało utrzymać w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 10 kpa oraz w zw. z art. 8 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracyjnego I instancji w sytuacji, gdy organ nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w związku z pozbawieniem jej realnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia własnych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji, naruszając jednocześnie zasadę, która zobowiązuje organ do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

2) art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracyjnego I instancji w sytuacji gdy nie dokonano dogłębnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącej, polegającego na zaniechaniu wezwania skarżącej do zajęcia stanowiska w sprawie, w tym wypowiedzenia się co do twierdzeń i wniosków dowodów podanych przez stroną inicjującą postępowanie oraz do złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, w sytuacji gdy skarżąca jest ustalonym współwłaścicielem działki ew. nr [...] w obr. Ł. , obj. KW [...], a przez to należało oczekiwać, że może być w posiadaniu wiedzy/dokumentów istotnych dla przedmiotowego postępowania,

3) art. 7, art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie, skutkujące błędnym przyjęciem, że planowana inwestycja jest w całości zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na dowód czego organ administracyjny II instancji wskazuje, że skoro sama inwestycja obejmuje ok. 5% powierzchni nieruchomości, to tym samym określone w § 8 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalne proporcje powierzchni terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym niewątpliwie nie zostały przekroczone, tymczasem działka nr [...] jest zabudowana domem jednorodzinnym o powierzchni, która może stanowić nawet 50 % powierzchni działki, przez co ustalenie, czy proporcje określone w § 8 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przekroczone, wymaga analizy powierzchni planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy działki nr [...],

4) art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracyjnego I instancji w sytuacji decyzja organu administracyjnego I instancji została doręczona bezpośrednio do rąk skarżącej, tj. z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, jako że dokument pełnomocnictwa został przedłożony organowi administracyjnemu w dniu 11 grudnia 2019 r., przed przystąpieniem do czynności przeglądania akt sprawy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) w zw. z art. 124a ugn, w zw. z § 35 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Łącko, zatwierdzonego Uchwałą nr 11/2007 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r., z późn. zm., polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z działki ew. nr [...] w obr. Ł. , obj KW [...] uwarunkowań lokalnych jakie mają miejsce na ww. działce, tj. jej niewielkiej powierzchni nietypowego kształtu, na skutek czego znaczna część gruntu zabudowana jest domem jednorodzinnym, a przeprowadzenie po niej gazociągu w praktyce pozbawia skarżącą oraz jej rodzinę możliwości umiejscowienia budowli gospodarczych typu garaż na samochód, skład na opał, czy magazyn na narzędzia, a przy tym nic nie stało na przeszkodzie, żeby planowany gazociąg zamiast wytyczenia jego linii przez działki nr [...] oraz [...], został przeprowadzony wzdłuż sąsiadującej do tych działek drogi gminnej oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej związane z naruszeniem art. 10, art. 7, art. 77, art. 8 kpa poprzez brak zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez organ I Instancji.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jednakże na mocy art. 124a przepisu tego nie stosuje się do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, natomiast do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n. w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym informację o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości, ogłoszenie zawiera również informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3, nie zgłoszą się osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie w sprawie podziału i postępowanie wywłaszczeniowe. W myśl art. 115 ust. 3 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania, wywieszonym w urzędzie starostwa powiatowego, po upływie terminu, o którym mowa w art. 114 ust. 4. Z kolei art. 115 ust. 4 u.g.n. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Wreszcie art. 118a u.g.n. stanowi: Jeżeli w terminie określonym w art. 114 ust. 4, nie zostały ustalone osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wnioskującą o wywłaszczenie. Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (ust. 1). Decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, jako że jej współwłaściciel R. K. zmarł w dniu 16 sierpnia 1993 r. (akt zgonu k. 89 a.a.), i nie przeprowadzono postępowania spadkowego (pismo z Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny k. 88 oraz wydruk z wyszukiwarki rejestrów spadkowych k. 134 a.a.). Wobec powyższego wnioskodawca - Firma A (dalej: PSG) nie była obowiązana do prowadzenia rokowań. Organ natomiast, zgodnie z przywołanym wyżej przepisami, po wpływie wniosku PSG, dokonał wszystkich niezbędnych ogłoszeń – zarówno o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (z dnia 28 sierpnia 2019r.), jak i zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania (z dnia 12 listopada 2019 r.), na co dowody znajdują się w aktach organu I Instancji. Nadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało również doręczone A. K. w dniu 6 grudnia 2019 r. Pełnomocnik skarżącej zgłosił się do organu i przeglądał akta w dniu 11 grudnia 2019 r. Do tego czasu do akt sprawy złożono dokumenty takie jak wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydruk księgi wieczystej dla działki [...], akt zgonu R. K., pismo Sądu Rejonowego w N. dodatkowe dokumenty związane trasą przebiegu gazociągu itp. Po zbadaniu akt przez pełnomocnika, organ I Instancji nie podejmował żadnych innych czynności ani nie gromadził materiału dowodowego.

Decyzja organu i Instancji została wydana w dniu 16 grudnia 2019 r., i wysłana została na adres A. K. z pominięciem pełnomocnika, korespondencję odebrał syn skarżącej S. K. w dniu 19 grudnia 2019 r. W dniu 17 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika A. K. zatytułowane "wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie". Pismo to zostało potraktowane przez organ jako odwołanie, które następnie zostało uzupełnione pismem pełnomocnika z dnia 31 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 2 stycznia 2020 r.)

Zawarte w odwołaniu zarzuty skarżącej dotyczyły w głównej mierze braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego w tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostały przez organ II Instancji szczegółowo rozpatrzone. Żadne dodatkowe wnioski dowodowe czy dokumenty nie zostały złożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, również przed organem II Instancji.

Wobec powyższego wskazać należy, że działania organu I Instancji, polegające na doręczeniu decyzji bezpośrednio na adres A. K. z pominięciem jej pełnomocnika stanowiły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 Kpa, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a jak wynika z art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., tylko takie uchybienie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 10 Kpa, to zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności tego zarzutu, wskazuje się, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie, skarżąca jedynie ogólnie wskazuje na to, że organ I Instancji dopuścił się określonych uchybień przepisom postępowania – co w zakresie pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji jest bezsporne - ale nie wskazuje żadnych konkretnych czynności, których nie mogła dokonać ani jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Nie są uzasadnione również te zarzuty skargi, które wskazują na brak zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr 11/2007 Rady Gminy w Łącku z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko - część "A", dalej: mpzp.

Skarżąca zarzuca sprzeczność zamierzenia z § 8 ust. 4 oraz § 35 pkt 2 mpzp.

Zgodnie z planem, działka [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem UC – z przeznaczeniem podstawowym tereny zabudowy usług komercyjnych, z przeznaczeniem dopuszczalnym umożliwiającym lokalizację między innymi urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W § 8 ust. 4 pkt. 1, jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustalono "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 30 % powierzchni działki lub terenu objętego inwestycją (z wyłączeniem ust. 3 pkt 2, 5 i 6 oraz terenów zwartego zainwestowania wsi).

Jak wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja wraz ze strefą kontrolowaną zajmuje 34 m2 tj. ok. 5% powierzchni działki o powierzchni 0, 06 ha. Powierzchnia ta mieści się zatem w normach narzuconych przez plan miejscowy.

Skarżąca zarzuca, że istnieje na działce dom jednorodzinny o powierzchni, która może stanowić nawet 50 % powierzchni działki, przez co ustalenie, czy proporcje określone w § 8 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przekroczone, wymaga analizy powierzchni planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy działki nr [...].

Zdaniem Sądu, takie twierdzenie skarżącej jest błędne. Wskazać należy, że nie można sumować powierzchni planowanej inwestycji jako powierzchni przeznaczonej pod przeznaczenie dopuszczalne, z aktualnym sposobem zagospodarowania działki, który nie mieści się ani w przeznaczeniu podstawowym ani w przeznaczeniu dopuszczalnym dla terenu UC. Zgodnie z zasadą uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności, w planach miejscowych najczęściej umieszcza się zapisy dotyczące dopuszczenia utrzymania istniejącej zabudowy czy zagospodarowania terenu, do czasu jej ewentualnego przekształcenia zgodnie z planem. Podobnie w niniejszym przypadku, w mpzp zawarto w § 8 ust. 5 zasadę, zgodnie z którą "istniejące obiekty pozostawia się do utrzymania i przebudowy zgodnie z ustaleniami przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla tego terenu". Oznacza to, że plan miejscowy uwzględnia stan zastany działki [...], jednak nie jest tak, że w ten sposób "stan zastany" staje się przeznaczeniem dopuszczalnym. Nadto sam fakt istnienia tego rodzaju zabudowy na działce (nawet jeśli powierzchnia zabudowy przekraczałaby 50% powierzchni działki), nie może wykluczać jednocześnie lokowania na niej jakiejkolwiek innej zabudowy, zgodnej z planem miejscowym. Tym samym oczekiwana przez skarżąca "analiza powierzchni planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy działki nr [...]" byłaby zupełnie bezcelowa.

Jeśli zaś chodzi o kwestionowaną przez skarżącą zgodność inwestycji z § 35 ust. 2 mpzp, to wskazać należy, że przepis ten znajduje się w rozdziale IV mpzp, pt. "Zasady Uzbrojenia Terenu" i obowiązuje na całym obszarze objętym planem miejscowym. W pkt. 2 § 35 wskazano, że zasadą jest prowadzenie nowych ciągów uzbrojenia i lokalizowanie obiektów i urządzeń w liniach rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, dojść pieszych i pieszo - jezdnych oraz w terenach, których przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w rozdziale II niniejszej uchwały pod warunkiem, że nie będą naruszać pozostałych ustaleń planu z wyłączeniem sytuacji szczególnych wynikających z uwarunkowań lokalnych. Skoro w terenie UC, opisanym w II, § 8 mpzp, w którym leży działka skarżącej przewidziano możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i lokalizacja ta nie narusza innych postanowień planu, to lokalizacja gazociągu w tym terenie jest możliwa. Niewątpliwie, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu.

Skarżąca zarzuca, że nie uwzględniono uwarunkowań lokalnych tj. niewielkiej powierzchni i nietypowego kształtu działki oraz pozbawienia skarżącej możliwości umiejscowienia budowli gospodarczych typu garaż na samochód, skład na opał, czy magazyn na narzędzia. Wskazać zatem należy, że działka o powierzchni 6 arów o kształcenie zbliżonym do trapezu nie jest działką szczególnie nietypową, nadto wymienione przez skarżącą obiekty, które chciałaby na niej wybudować nie są zgodne z przeznaczeniem tego terenu w planie – możliwe jest bowiem w tym terenie lokowanie obiektów małej architektury, urządzeń i budowli bezpośrednio związanych z funkcjonowaniem obiektów przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, a jak już wyżej wskazano, budownictwo jednorodzinne takim przeznaczeniem nie jest. Co do zarzutów skarżącej, że przebieg gazociągu mógł być inny, to organ II Instancji w swojej decyzji szczegółowo przedstawił stanowisko inwestora, które jest spójne i logiczne.

Nadto z art. 61 Kpa wynika zasada związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (Wyrok WSA w Poznaniu z 21.12.2016 r., IV SA/Po 921/16, LEX nr 2240995.)

Wobec powyższego skarga jako niezasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.