Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1338/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO.II/426/50/2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz M. B. (inwestor) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia rekreacyjnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na pomieszczenie mieszkalne na nieruchomości oznaczonej jako działka nr. [...] obręb K. przy ul. [...] w B.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B. (skarżąca, odwołująca) reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zarzucono w nim, że decyzja organu I instancji została wydana pomimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania, co jest równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością i uniemożliwia tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zmianę sposobu użytkowania budynku. Wyjaśniono przy tym, że odwołująca i inwestor są po rozwodzie (wcześniej ustanowiono rozdzielność majątkową), przedmiotowe pomieszczenie to pomieszczenie biurowe - przeznaczone do działalności gospodarczej, które wykonała na własny koszt odwołująca oraz uiszcza z tego tytułu podwyższony podatek od nieruchomości (na dowód tego dołączono dokumentację). W odwołaniu wskazano także, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości według kodeksu cywilnego należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a więc potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Odwołanie nie przyniosło oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. nr SKO.II/426/50/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Kolegium wyjaśniło, że po zestawieniu materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz treści decyzji organu I instancji z przepisami prawa obowiązującymi w przedmiotowym zakresie i orzecznictwem sądowym, postanowiło utrzymać w mocy zakwestionowaną w odwołaniu decyzję. Zaakcentowało przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego. Oznacza to, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.

Kolegium wskazało na treść art. 61 u.p.z.p., który w pierwszej kolejności wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. W tym kontekście Kolegium odnotowało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy przestrzennej, wskazując przy tym, że przyjęty obszar jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu fragmentu dzielnicy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała natomiast, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa, w oparciu o którą możliwe stało się wyznaczenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, na terenie objętym analizą znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Zdaniem Kolegium dało to pełne podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Z faktu wydania decyzji o warunkach nie można natomiast wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Samo wydanie decyzji nie tworzy zatem zmiany w sferze praw rzeczowych (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego).

W tym kontekście Kolegium zaakcentowało, że w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu (budynku) objętego wnioskiem, lecz ustala wyłącznie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Oznacza to, że wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości (budynku) objętych wnioskiem, w tym prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej w imieniu skarżącej przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucono "naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy" tj. "wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku mieszkalnym z rekreacyjnego na mieszkalne pomimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli", podczas gdy brak takiej zgody oznacza brak prawa do dysponowania nieruchomością i uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zmianę sposobu użytkowania budynku.

W związku z podniesionym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca jest współwłaścicielem budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Od 2000 r. jest w faktycznej separacji z inwestorem, w 2004 r. ustanowiono pomiędzy nimi rozdzielność majątkową, a w 2011 r. ich małżeństwo zostało rozwiązane przez Sąd.

Wskazano także, że skarżąca z myślą o swojej działalności zawodowej wyłącznie swoim nakładem dobudowała w 2007 r. pomieszczenia biurowe. Posiadają one witrynę oraz miejsca parkingowe dla klientów. Są one od wielu lat zakwalifikowane jako przeznaczone na działalność gospodarczą, a skarżąca z tego tytułu uiszcza wyższy podatek od nieruchomości.

Skarżąca wskazała także na treść art. 199 k.c., akcentując, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości należy do czynności przekraczających zwykły zarząd. Dotyczy to także tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej. Oznacza to, że wymaga ona zgody wszystkich współwłaścicieli. Powołano także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2002 r. sygn. II SA/Po 1874/00, wedle którego brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku na pomieszczenie mieszkalne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 503 ze zm. dalej w skrócie jak dotychczas u.p.z.p.).

Na wstępie zaakcentować należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ocenę, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu (w tym także zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania budynku lub jego części), dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jak zaś stanowi powyższy przepis– wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak słusznie zauważyło Kolegium decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, opiera się wyłącznie o stwierdzenie spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku zaś stwierdzenia spełnienia tych przesłanek organ nie może odmówić wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organu odwoławczego zaakcentować należy, że weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (analiza architektoniczno-urbanistyczna). Jak stanowi przy tym art. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna uwzględniła wskazane powyżej wymogi normatywne, w tym ustalone granice obszaru analizowanego odpowiadają wymogom minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. Ustalona szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi około 24 m (długość granicy zachodniej), zaś obszar analizy wyznaczono w promieniu około 75 m. Prawidłowo wyznaczono zatem obszar analizowany w tej odległości w każdym kierunku od granicy działki inwestora (załącznik do decyzji). Wprawdzie obszar nie został wyznaczony w formie okręgu, a prostokąta, lecz takie wyrysowanie obszaru analizowanego Sąd uznał w realiach rozpoznawanej sprawy za dopuszczalne, gdyż granice obszaru wzdłuż ul. [...] wyznaczone zostały w prawidłowej odległości od działki objętej wnioskiem. Przede wszystkim jednak w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co jednoznacznie wynika z części graficznej, jak i z części tekstowej analizy urbanistycznej. Wymóg kontynuacji funkcji jest zatem bez wątpienia spełniony. Zresztą kwestia ta nie stanowiła w ogóle przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie.

Odnotować jednocześnie należy, że ze względu na to, że wniosek inwestora dotyczył wyłącznie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania pomieszczenia w istniejącym już budynku organ nie miał podstaw do tego, aby w ramach analizy architektoniczno- urbanistycznej dokonywać analizy cech istniejącej zabudowy, gdyż cechy budynku, w którym znajduje się przedmiotowe pomieszczenie nie będą ulegały zmianie (pkt 5 analizy).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy inwestor, występując o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia powinien legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest budynek i pomieszczenie objęte tym wnioskiem. Tym samym rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy brak takiej zgody skutkować powinien odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Według Sądu rozstrzygnięcie powyższych kwestii wynika wprost z 63 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie stanowi naruszenia praw własności i uprawnień osób trzecich. Nie budzi więc wątpliwości to, że legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości nie stanowi warunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O ustalenie warunków zabudowy, w tym także dotyczących zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania może wystąpić każda osoba, nawet osoba nie legitymująca się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. W realiach rozpoznawanej sprawy już z samej zasady organy nie miały zatem podstaw do tego, aby żądać od inwestora wykazania się zgodą pozostałych współwłaścicieli. Zatem ponad wszelką wątpliwość sprzeciw skarżącej wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania na etapie ustalenia warunków zabudowy nie mógł odnieść żadnego skutku. Zaakcentować przy tym należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora nie oznacza jeszcze zmiany przeznaczenia pomieszczenia, którego dotyczy. Decyzja ta wyłączenie rozstrzyga o tym, że taka zmiana, w razie jej ewentualnego przeprowadzenia, będzie zgodna z wymogami ładu przestrzennego. Natomiast wydanie jej nic nie zmienia w kwestii oceny legalności dotychczasowego sposobu korzystania z tego pomieszczenia. Innymi słowy skutkiem kontrolowanej decyzji Kolegium nie jest to, że wraz z jej wydaniem przedmiotowy lokal staje się lokalem mieszkalnym. Nie jest też tak, że na skutek decyzji Kolegium skarżąca automatycznie traci możliwość korzystania z przedmiotowego lokalu w opisany w skardze, a wcześniej w odwołaniu, sposób.

Na marginesie należy zauważyć, że według treści zaskarżonej decyzji zmiana sposobu użytkowania dotyczyła pomieszczenia rekreacyjnego. Natomiast w odwołaniu oraz w skardze mowa jest o pomieszczeniu biurowym. Jednak ta rozbieżność w ocenie Sądu z samej zasady nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, gdyż kluczowe znaczenie ma tutaj ocena dopuszczalności mieszkalnego przeznaczenia pomieszczenia. Nie budzi przy tym wątpliwości to, którego pomieszczenia dotyczył wniosek i zaskarżona decyzja (pomieszczenie zostało oznaczone w załączniku graficznym – na kopii mapy zasadniczej).

Mając na względzie przedstawione dotychczas okoliczności stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły spełnienie przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty podnoszone w skardze, z wyżej omówionych przyczyn, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skoro inwestor spełnił warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., to należało przychylić się do stanowiska organów, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.