Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3767/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 pkt 7, 3 ust. 1, art. 6 ust. 1-2 i art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 6,  art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, 5.	art. 141 § 4, art. 151,  art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6 , art. 184, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 687/19 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej obszaru działki [...] w obrębie [...], gmina [...], w zakresie w jakim działka ta objęta została symbolem [...], i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz E. S. kwotę 1287 (słownie: tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2019 r., IV SA/Wa 685/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na uchwałę Rady Gminy [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] października 2018 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r., poz. 10627, zwaną dalej także "planem")

Powyższą uchwałę skarżąca zakwestionowała w części obejmującej działkę [...] , obręb [...], gmina [...].

E. S. zarzuciła uchwale naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") przez brak wprowadzenia nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

2. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla wskazanej wyżej działki ewidencyjnej;

3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki [...] , brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla tej nieruchomości, pomimo iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach wyznaczonych liniami, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej "K.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

5. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1-2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości i wykluczenie w planie możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie skarżącej prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności.

Podnosząc wskazane zarzuty E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadmienił na wstępie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu planu. Jest ona bowiem właścicielem działki, co do której plan ten jest kwestionowany.

Sąd wskazał dalej, że skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej interesu prawnego w ograniczeniu sposobu korzystania z należącej do niej nieruchomości. Plan uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości w celu realizacji na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków gospodarczych służących do produkcji rolniczej. Działka skarżącej [...] jest położona na obszarze planu "R-2 – tereny rolnicze".

Sąd wywodził dalej, że o ile E. S. posiada interes prawny w zaskarżeniu planu, to jednak niezasadne okazały się zarzuty przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego i niezgodnego z prawem ograniczenia przysługującego jej prawa własności. Wyjaśnił, że prawo własności, choć podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Takie ograniczenia dopuszcza sama Konstytucja (art. 64 ust. 3). Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie u.p.z.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zaburzenia równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym w kontekście ograniczeń, jakie plan nałożył na skarżącą i możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości. Plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd nie dopatrzył się sprzeczności jego przepisów z tym studium, przez co za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd wywodził następnie, że przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, a więc tereny rolnicze R-2, jest zgodne z założeniami studium opisanymi w punkcie "II.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (s. 48-49). Wskazano tam, że tereny rolne "obejmują tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na którą składają się grunty orne oraz niewielkie enklawy użytków zielonych (łąk i pastwisk) oraz siedliska rozproszonej zabudowy zagrodowej. (...) Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Z kolei w punkcie "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" wskazano, że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej;

- w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów". Ponadto na terenach rolnych "dopuszcza się : - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Zdaniem Sądu sporne przepisy planu zawarte w § 46 ust. 1 i 2 realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru R-2. Określono bowiem, że teren R-2 na rysunku planu przeznacza się na realizację i utrzymanie upraw rolnych przy czym dopuszcza się na tym terenie realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu.

Sąd zarazem zauważył, że rysunek planu zawiera nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 r.MI. Linie te nie zostały wyznaczone na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze R-2. Powyższego, zdaniem Sądu, nie można jednak uznać za naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. § 4 pkt 6 r.MI i stwierdzić, że plan ogranicza wykonywanie prawa własności. Plan doprecyzowuje względem studium granice, w jakich realizacja zabudowy jest dopuszczalna.

Wskazując następnie na art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył, że w skardze nie wskazano na istotne naruszenie trybu sporządzenia planu ani właściwości organów. E. S. podnosi, że miało miejsce istotne naruszenie zasad sporządzania planu w skutek przekroczenia przez organ władztwa planistycznego i nie ustalenie dla działki skarżącej linii zabudowy. W skutek tego nie może ona na działce realizować zaplanowanych budynków gospodarczych.

Sąd wyjaśnił, że nie był w stanie jednoznacznie ustalić, biorąc pod uwagę sformułowany w punkcie 1 w skardze zarzut oraz treść uzasadnienia skargi, czy zdaniem skarżącej został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. - tak jak wskazano w zarzucie, czy pkt 6 tegoż artykułu na co wskazywałaby powiązanie tego przepisu z § 4 pkt 6 r.MI. Uznając jednak powyższe za oczywistą omyłkę Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenia obydwu wskazanych wyżej punktów art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wyjaśnił, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wskazał obligatoryjne elementy planu. W punkcie 3 zaznaczono, iż w planie powinny być określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast wedle punktu 6 w planie określa się między innymi "linie zabudowy".

Wskazując na powyższe Sąd wyjaśnił, że z planu w sposób jednoznaczny wynika, że wymogi stawiane przez wskazany przepis zostały przez organ dochowane. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały w planie określone w Dziale II Rozdział 4 (§ 9, § 10). Natomiast zasady kształtowania zabudowy oraz między innymi linie zabudowy zostały określone dla obszaru, w którym znajduje się działka skarżącej, to jest R-2 w Dziale III Rozdział 5 (§ 46 - § 50). Przy czym linie zabudowy zostały zaznaczone na rysunku planu. Na działce skarżącej taka linia zabudowy nie została wyznaczona w części graficznej. Niemniej jednak nie można powyższego uznać za naruszenie wskazanego wyżej przepisu w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej w tej części uchwały. Z § 46 ust.1 planu wynika, że obszar oznaczony symbolem R-2, w którym położona jest działka skarżącej, jako podstawowe przeznaczenie wskazuje – realizację i utrzymanie upraw rolnych. Dopuszczono w tym obszarze realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Powyższe oznacza, iż odstępstwo, o którym mowa w ust. 2 jest wyjątkiem od przeznaczenia gruntów w tym obszarze pod realizację i utrzymanie upraw rolnych, co potwierdza również część graficzna planu, gdyż takich wyjątków w obszarze oznaczonym symbolem R-2 Sąd odnalazł tylko jeden. Jak wynika z uzasadnienia uchwały organ ustalając wskazaną enklawę na której dopuszczona został zabudowa związana z funkcjonowaniem działalności rolniczej, miał na względzie dostępność infrastruktury technicznej, w tym niższe koszty jej realizacji. Wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brano również pod uwagę, aby nie znalazły się one na gruntach klas I-III, co wpływa korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach i co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Organ wskazał również, że enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów ochronnych.

Sąd wskazał, że działka skarżącej to w znacznej części grunty orne klasy I-III, co wynika z części graficznej planu oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2019 r. nadesłanego przez skarżącą. Położona jest w dużym i zwartym kompleksie gruntów ornych. Tym samym za w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium należy uznać przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne) bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę.

Sąd w tym miejscu wyjaśnił również, powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., II OSK 22/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie wszystkie elementy z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. muszą być na każdym obszarze planu miejscowego wprowadzone. Przykładowo w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie nie ma potrzeby określania parametrów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Jak dalej wywodził Sąd, także "nie sposób sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Podobnie rzecz się ma, zdaniem Sądu, z wyznaczeniem wskazanej linii dla gruntów rolnych, które z założenia mają być wykorzystywane pod uprawy rolne. Nie zachodzi wówczas zasadność i celowość wyznaczenia dla tych gruntów linii zabudowy czy też innych parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Reasumując, z powyższych względów, Sąd uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia: art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., art. 140 w z. z art. 1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i art. 31 ust.3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust.1 i 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to jest zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także swe prawo zbywać.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyła E. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 r.MI. poprzez oddalenie skarg, pomimo iż brak wprowadzenia w planie linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej jest: sprzeczny z jego częścią tekstową, która dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolną, a nie zakazuje takiej zabudowy na nieruchomości skarżącej, oraz ogranicza prawo własności i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z jego przeznaczeniem

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżony plan jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem E. S. sprzeczność ta wynika z braku wyznaczenia linii zabudowy dla jej nieruchomości mimo, iż studium przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia. Tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach wyznaczonych liniami zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, to jest dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez:

– bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy w ramach władztwa planistycznego kierował się zasadami ochrony gruntów rolnych klas I-III, ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, podczas gdy w innych częściach zaskarżonej uchwały dopuszcza zabudowę nieruchomości o bardzo podobnych parametrach do nieruchomości skarżącej, a zatem ustalenia planu są w tym zakresie dowolne,

– bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy uzasadnia ochrona gruntów rolnych klas I-III, podczas gdy na nieruchomości znajdują się również grunty o gorszej klasie bonitacyjnej (IVa, IVb i V), na których zabudowa byłaby możliwa, a także,

– przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprzecznego z treścią zaskarżonej uchwały czego efektem było oddalenie skargi. W ocenie skarżącej wadliwie uznano, że organ gminy w procesie planistycznym wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brał pod uwagę, aby nie znalazły się one na gruntach ornych klas I-III, co miałoby wpłynąć korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych i co pozostawało w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

– przyjęcie, że nieruchomości obejmują kilka hektarów gruntów rolnych niższych klas niż I-III, w tym klasy IVa i IVb oraz V, które mogą stanowić podstawę zabudowy przeznaczonej do produkcji rolnej;

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej było w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne, bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę), mimo, iż inne grunty orne tej samej klasy w planie takich ograniczeń nie posiadały, a na nieruchomości skarżącej znajdowały się grunty orne niższej niż klasy I-III, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, a także

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez zakaz jej zabudowy było dopuszczalne przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zasadności i celowości wyznaczania linii zabudowy dla gruntów rolnych oraz brak dopatrzenia się sprzeczności między częścią tekstową zaskarżonej uchwały, która takiego zakazu zabudowy nie zawiera, a graficzną częścią uchwały, która zabudowę uniemożliwia poprzez brak wyznaczenia zabudowy,

6. art. 5 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy na nieruchomości skarżącej w ogóle wykluczona jest realizacja zabudowy związanej z produkcją rolną, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie zabudowy,

7. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art 6 ust. 1-2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości – wykluczenie w planie możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

8. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i brak stwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy mimo, iż ograniczenia te nie wynikają z zasad ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju;

9. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestanego gminy, brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla części nieruchomości mimo, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia, a tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z planem jest możliwa wyłącznie w obszarach, dla których wyznaczone są linie zabudowy. Zdaniem skarżącej ograniczenia te stanowią nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

10. art 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptację ingerencji w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

11. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 r.MI poprzez przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej możliwe jest wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazu zabudowy nieruchomości poprzez brak określenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnych granic zabudowy, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy, skutkując pozbawieniem skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Merytoryczne rozważania związane z oceną zasadności skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą dotyczącą struktury i porządku dalszego wywodu. Otóż w skardze kasacyjnej E. S. przedstawiła szerokie spektrum zarzutów w jedenastu punktach, w każdym niemalże wskazując na grupy powiązanych przepisów, które uznała za naruszone zaskarżonym wyrokiem. Badanie każdego z zarzutów odrębnie uczyniłoby niniejsze uzasadnienie nieczytelnym. W tym miejscu należy zauważyć, że wnikliwsza analiza złożonego przez spółkę środka zaskarżenia pozwala dostrzec, że w istocie skarżąca kasacyjnie eksponuje jeden obszar problemowy i na nim należy się przede wszystkim skoncentrować.

Wiodącym założeniem, które legło u podstaw wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, było twierdzenie E. S. , że zaskarżony plan w § 46 ust. 2 [na stronie 7 skargi kasacyjnej wskazano omyłkowo "§ 46 ust. 1"], na terenach "realizacji i utrzymania upraw rolnych" zarazem teoretycznie dopuszcza realizację budynków gospodarczych, lecz zastrzega, że musi być ona zlokalizowana "zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu". Z kolei na rysunku planu takie linie zabudowy dla jej nieruchomości nie zostały wyznaczone. Oznacza to, że wskutek takiego zabiegu regulacyjnego w planie, zabudowę na objętej symbolem R-2 działce skarżącej całkowicie wykluczono.

Z argumentacji skargi kasacyjnej można wywieść w szczególności, że ustalenia planu są zdaniem skarżącej wadliwe, gdyż zakazu zabudowy nie oparto na przesłankach, takich jak ochrona środowiska (§ 4 pkt 3 lit. a r.MI), a zarazem zaniechano wyrysowania na rysunku planu linii zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.MI). Wyłączając w efekcie możliwość zabudowy (przez brak wyznaczenia linii zabudowy) obszaru R-2, naruszono zarazem w ocenie skarżącej art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jako że ograniczono zagospodarowanie terenu w sposób nie odpowiadający Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętym uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. dopuszczającym zabudowę obszarów rolnych. E. S. zarzuciła też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że z jednej strony usprawiedliwił ograniczenie w zabudowie na terenach R-2 ochroną gruntów najwyższych klas, a nie dostrzegł, że jej nieruchomość obejmuje także grunty niższych klas bonitacyjnych, które mimo to są one objęte zakazem zabudowy; także w innym obszarach planu grunty rolne wyższych klas nie zostały wyłączone z zabudowy (naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponad wszystko skarżąca wywodziła, że wprowadzone przez plan ograniczenia naruszyły przysługujące jej prawo własności w sposób nieproporcjonalny, co zarazem po stronie gminy było nadużyciem władztwa planistycznego (zarzuty naruszenia art. 5, art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a także nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności (w tym przypadku skarżąca wskazała także na naruszenie art. 140 K.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S. zasadnie wywiodła, że wyżej wymienione przepisy zostały naruszone przez Radę w toku uchwalania zaskarżonego planu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był te naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) uwzględnić w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć zaskarżony wyrok jest obszernie i rzetelnie uzasadniony, gdy chodzi o wywód prawny, to jednak Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił i wyważył eksponowaną przez skarżącą okoliczność, że na wskutek zawartej w planie regulacji w istocie wyłączono jej prawo do zabudowy działki będącej jej własnością. Wszakże w części tekstowej planu, w § 46 ust. 2, choć dopuszczono zabudowę gospodarczą na terenach R-2, to uwarunkowano to zgodnością z liniami zabudowy, a w części graficznej linii tych nie wyznaczono na nieruchomości E. S. W efekcie więc plan zakazuje całkowicie zabudowy na całym obszarze R-2 w granicach działki skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 46 ust. 2 planu odczytywany wespół z częścią graficzną, na obszarze działek działki [...] w zakresie objętym symbolem R-2, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 5, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Doszło bowiem do wprowadzenia, aktem prawa miejscowego, regulacji, które w sposób nieuzasadniony ograniczają skarżącej prawo do zabudowy. Ocena taka znajduje uzasadnienie także w kontekście wiążących organy planistyczne (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) uregulowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], które nie postulują zakazu zabudowy terenów rolnych, ale wręcz przeciwnie, dopuszczają na takich terenach zabudowę.

Motywując powyższe stanowisko należy rozpocząć od analizy Studium przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. Dokument ten został zdaniem Sądu niewłaściwe odczytany przez Radę jak i Sąd pierwszej instancji. Zresztą nieprawidłowe wnioski wyprowadza też z niego skarżąca. Przede wszystkim na stronie 49 Studium, dla terenów rolnych określono, że dopuszcza się w ich obrębie "lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Ze wskazania tego (co eksponuje skarżąca) trudno wywodzić sprecyzowane kierunki polityki przestrzennej, co do konkretnych obszarów, gdyż jest to zapis ogólny i wstępny, nakreślający tylko generalną charakterystykę przestrzeni rolnej gminy. Z kolei znajdujące się na stronie 55 Studium wskazanie (II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna), że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów" – wyraża powody określonego ukształtowania samego Studium. Postulat ten w Studium zrealizowano, co doskonale widać spoglądając całościowo na jego mapę (kierunki), gdzie obszary nowej zabudowy, nie związanej z rolnictwem (przykładowo MN/U), albo pośrednio z nim związanej (przykładowo RM/MN/U) powiązano z ciągami komunikacyjnymi i obszarami zwartej zabudowy. Najbardziej istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy wskazaniem dotyczącym zagospodarowania terenów rolnych, jest wskazanie na stronie 56 Studium, gdzie zaznaczono, cyt.: "na terenach rolnych dopuszcza się : - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Jak już wyżej wyjaśniono, zaskarżony plan, dla terenu działki [...] objętego symbolem R-2 wprowadził w istocie zakaz zabudowy, gdyż choć dopuścił na nim teoretycznie zabudowę gospodarczą, to uwarunkował to liniami zabudowy, które na rysunku planu nie zostały wyrysowane, a contrario więc całkowicie wyłączając obszar z zabudowy.

Opisana wyżej regulacja planu (§ 46 ust. 2 w zw. z załącznikiem graficznym) nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie zabudowy w obszarze działki skarżącej w granicach symbolu R-2 trudno bronić z powołaniem na punkt "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" Studium traktujący o lokalizacji nowej zabudowy w pobliżu istniejącej zabudowy i w miejscu dostępności uzbrojenia. Jak zaznaczono, ten punkt Studium jest raczej uzasadnieniem dla ukształtowania samego studium w ogólności, a nie wskazaniem dla szczegółowych uwarunkowań sposobu przeznaczania terenów rolnych pod zabudowę w planach miejscowych. Zresztą, nawet gdyby bliskość istniejącej zabudowy i dostępność uzbrojenia traktować jako mające znaczenie w kształtowaniu nowej zabudowy, to i tak nie sposób zrozumieć, dlaczego Rada zupełnie wyłączyła z zabudowy, nawet bezpośrednio związanej z rolnictwem (między innymi zagrodowej) duży obszar terenów R-2 w granicach działki E. S. .

Znamienna jest także w powyższym zakresie treść odpowiedzi na skargę, gdzie Wójt, wypowiadając się o uwarunkowaniach Studium (w kontekście art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), stwierdził "organ jest świadomy, iż na terenie tym dopuszczone są [w Studium] inne funkcje niż uprawa rolna, dlatego w planie znalazło się dodatkowe określenie dopuszczenia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie dostrzega jednak, że choć "formalnie" rzeczywiście dopuścił zabudowę na obszarze działki skarżącej objętej symbolem R-2 (§ 46 ust. 2 planu), to w ostatecznym rozrachunku jednak zabudowę tą całkowicie wykluczył – gdyż nie wyznaczył wymaganych linii zabudowy.

Podsumowując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 46 ust. 2 odczytywany wraz z załącznikiem graficznym skutkuje wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącej, to jest działki [...] w obrębie [...], gmina [...], w zakresie w jakim ta została objęta symbolem R-2.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu nadmienia, że powyższe nie oznacza, iż gmina nigdy nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów zabudowy, na przykład na terenach rolnych. Tak restfrykcyjny zakaz powinien być jednak należcie i przekonująco uzasadniony, a już w szczególności, gdy wyłączenie z zabudowy dotyczy wszelkich obiektów związanych nawet z wiodącą funkcją terenu, a w rozważanym przypadku – z rolnictwem. W odniesieniu do nieruchomości E. S. wymóg ten nie został spełniony. Na jej działce objętej symbolem R-2 nie wyznaczono na rysunku planu linii zabudowy, przez co zupełnie ją wykluczono motywując to ogólnie brakiem bliskości infrastruktury technicznej i ochroną gruntów rolnych wyższych klas. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to powody przekonujące, zwłaszcza, że dla rozważanego obszaru nawet Studium dopuszcza na terenach rolnych przynajmniej zabudowę zagrodową. W tym miejscu należy też dodać, na co trafnie skarżąca zwraca uwagę w skardze kasacyjnej, że jej działka [...] nie jest w całości gruntem o najwyżej klasie bonitacyjnej. W jej granicach znajdują się także grunty RIVa i RV. Co więcej, nieruchomość E. S. położona jest przy drodze publicznej KDZ-1 wyznaczonej przez sam plan i mającej służyć obsłudze komunikacyjnej tak zarówno choćby terenów mieszkaniowych MN (§ 26 pkt 3 planu) jak i rolnych R-1 (§ 50 pkt 1 planu). Jest ona też ciągiem predystynowanym do realizacji w nim urządzeń infrastruktury technicznej (§ 89 pkt 9 planu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich uwarunkowaniach wykluczenie działki skarżącej z zabudowy, w tym także zabudowy związanej z rolnictwem, trudno jest obronić ogólnymi argumentami prezentowanymi przez gminę, jak brak bliskości infrastruktury czy ochrona gruntów rolnych wyższych klas.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w części obszaru działki [...] w obrębie [...], gmina [...], w zakresie w jakim działka ta objęta została symbolem R-2, i w tej części stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło przy określaniu jej przeznaczenia do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Tytułem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jest mu wiadomym z urzędu, gdyż wynika to tak z mapy planu jak i z dostępnych danych przestrzennych publikowanych przez Urząd Miasta i Gminy [...] w ramach Systemu Informacji Przestrzennej (https://ceglow.e-mapa.net), że nie cała działka [...] została objęta symbolem R-2. Jej część przeznaczono pod wyznaczoną w planie drogę KDZ-1. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem nieważność zaskarżonego planu w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej wynikającym z prawa własności działki [...] zastrzegając, że stwierdzenie nieważności dotyczy tej jej części, która została objęta w planie przeznaczeniem R-2 (czyli z wyłączeniem pasa objętego poszerzeniem drogi KDZ-1).

Jako, że skarżąca żądała w skardze, następnie podtrzymując to żądanie w skardze kasacyjnej, stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do całej jej działki, w zakresie w jakim jej działka objęta została symbolem KDZ-1 skargę kasacyjną – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – w punkcie 2. sentencji wyroku oddalono. Podtrzymane zostało tym samym w tej części orzeczenie oddalające skargę Sądu pierwszej instancji. Innymi słowy, plan, w zakresie wyznaczonym liniami drogi KDZ-1 w granicach działki [...] , nie został wzruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia końcowo, że nie odniósł się do wszystkich licznie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając że wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej w części zarzutów najdalej idących, były to zabieg zbędny.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., a na zasądzone od Gminy [...] na rzecz E. S. koszty w kwocie 1287 zł złożyły się:

– wpis od skargi w kwocie 300 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 55 akt sądowych),

– wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 143 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna w kwocie 100 zł za sporządzenie uzasadnienia (potwierdzenie wpłaty na k. 101 akt sądowych),

– opłata skarbowa w kwocie 17 zł od złożonego przez stronę skarżącą pełnomocnictwa (k. 12 akt sądowych),

– kwoty 480 zł i 420 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.)

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r. (k. 152 akt sądowych).