Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1345/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 295/21 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 295/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi E. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kowalewo Pomorskie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 7 października 2020 r. do Burmistrza Miasta Kowalewo Pomorskie wpłynął wniosek E. L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą I. W.

Burmistrz Miasta Kowalewo Pomorskie, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., odmówił wnioskodawczyni przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że E. L. nie zamieszkuje ze skarżącą, pomimo to sprawuję nad nią opiekę, odwiedza ją trzy razy w tygodniu, a w razie potrzeby codziennie. Ponadto podniesiono, że skarżąca posiada prawo do emerytury rolniczej która od marca 2020 r. wynosi 1.292,85 zł.

W ocenie organu z uwagi na fakt, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność I. W. oraz, że osoba sprawująca opiekę posiada prawo do emerytury, nie są spełnione warunki uprawniające do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", stanowi negatywna przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, kiedy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tymczasem skarżąca, jak wynika z decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2002 r. otrzymuje emeryturę od marca 2020 r. w kwocie 1.295,85 zł, a ww. ustawa nie przewiduje instytucji świadczenia wyrównawczego lub możliwości złożenia oświadczenia organowi prowadzącemu sprawę o rezygnacji z dotychczasowego świadczenia na rzecz innego wyższego w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego.

Na marginesie zauważono, że pomoc jaką świadczy skarżąca na rzecz swojej siostry ma charakter doraźny, co niewątpliwie zasługuje na aprobatę, lecz powołana ustawa nie przewiduje pomocy państwa w opłacaniu takiej formy świadczonej pomocy tym bardziej, że pomoc jaką świadczy skarżąca na rzecz siostry nie jest związana z utratą zatrudnienia, albowiem skarżąca ma lat 71.

W skardze na powyższą decyzję E. L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę odwołał się do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że skoro skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 1.292,85 zł. zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1.830 zł miesięcznie, to tym samym organy obu instancji niezasadnie zastosowały wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły z tej przyczyny (ostateczne stanowisko organu odwoławczego) skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wyjaśniono ponadto, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń.

Sąd podzielił jednak stanowisko, wyrażone w tym zakresie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2020 r., poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ rozpatrujący wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, Sąd zauważył, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w ww. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie wystarczających ustaleń i rozważań. Zauważyć należy, że nie można a priori wiek skarżącej, określony przez organ odwoławczy na 71 lat (w rzeczywistości 70 lat), uznać za okoliczność wyłączającą uznanie jej zdolności do zatrudnienia, zwłaszcza, że w środowisku wiejskim, gdzie skarżąca od lat mieszka, często zachodzi płynna granica pomiędzy prowadzeniem aktywności zawodowej, a powstrzymywaniem się od niej oraz między możliwością tego rodzaju działalności z uwagi na wiek. Specyfika pracy rolniczej nie podlegająca z natury rzeczy nadzorowi, pozwala bowiem na dowolne stopniowanie intensywności i zakresu pracy.

Organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, na podstawie których mogłyby uzasadnić niemożność podjęcia obecnie pracy przez skarżącą, ani w aspekcie faktycznym, ani też prawnym. Dlatego też powołanie się na jej wiek jako wyłączną okoliczność świadczącą o niemożności podjęcia pracy, uznać należy za sprzeczne z regułami obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu z brakiem wyjaśnienia powyższej okoliczności wiąże się bezpośrednio dodatkowe zagadnienie mające wpływ na zasadność wniosku, a mianowicie charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca nad niepełnosprawną siostrą w kontekście jej intensywności, wyłączającej lub niewyłączającej możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.

W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy więc rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Omawiany przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bądź wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z wykonywanej pracy. Sposób sprawowania opieki nie został w ustawie określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej rezygnacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a zatem sporadycznie. Wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga ona, aby osoba ją sprawująca przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki takiej w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potrzebuje. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie więc spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Omawiana opieka musi więc w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd stwierdził, że powyższy problem w ogóle nie został omówiony przez organ I instancji, a organ odwoławczy potraktował go, jak sam stwierdził "na marginesie", stwierdzając jedynie, że "pomoc jaką świadczy wnioskodawczym na rzecz swojej siostry ma zdaniem tut. organu charakter doraźny", co wyczerpało tak ustalenia, jak i rozważania w tej materii. Ograniczenie się przez organ odwoławczy do przytoczonego stwierdzenia, należy uznać za niedopuszczalne w kontekście obowiązków, które nakładają na organ reguły art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń w kwestii intensywności opieki sprawowanej przez skarżącą. Sprawia to, ze skarżąca nie miała możliwości zakwestionowania ewentualnych niekorzystnych ustaleń w ramach dwuinstancyjnego postępowania. Tym bardziej więc na organie odwoławczym ciążył obowiązek poczynienia w omawianym zakresie szczególnie starannych ustaleń faktycznych i dokonania ich analizy, by jasnym było, jakie okoliczności faktyczne przyjął za istniejące i jakie wnioski prawne z nich wyprowadził. Ustalenia faktyczne i analiza zebranego materiału dowodowego w oparciu o dowody zebrane w sprawie, tj.: 1) wywiad środowiskowy; 2) pisemne oświadczenie skarżącej z dnia 20 października 2020 r.; 3) wypełnione przez skarżącą formularze, należy do obowiązków organu administracji, a nie Sądu, choćby już dlatego, że strona postępowania winna mieć możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego sposobu weryfikacji materiału dowodowego. Rola sądu sprowadza się więc do kontroli wskazanych, zaskarżonych czynności procesowych organów, a nie wyręczaniem ich w tych czynnościach. Takich uprawnień w przedmiotowej sprawie strona w istocie została pozbawiona, co narusza przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

2) przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego;

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Z uwagi na powyższe zauważyć należy, że zagadnienie to było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w np. w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 oraz z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim czasie nastąpiła jednakże zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21, z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 349/21, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 509/21, z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I OSK 727/21, z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 829/21 oraz z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, a także w powołanym w obszernych fragmentach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przywołaną powyżej linię orzeczniczą, Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i oparł się na efektach zastosowania wykładni celowościowej. Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2809/20, z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1195/21 oraz z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1262/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, jak zasadnie odnotował to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia.

Rację zatem przyznać należy Sądowi I instancji, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że w art. 17 ust. 1-5 u.ś.r. została ustalona generalna zasada przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jego poszczególnych jednostkach redakcyjnych ustawodawca wskazał tryb i określił zasady zobowiązujące organy do ich stosowania. Z unormowania zawartego w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza spełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1). Druga, do której odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach, ma zaś charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu organy nie poczyniły jednakże jakichkolwiek ustaleń, na podstawie których mogłyby uzasadnić niemożność podjęcia obecnie pracy przez skarżącą, ani w aspekcie faktycznym, ani też prawnym. Dlatego też powołanie się na jej wiek jako wyłączną okoliczność świadczącą o niemożności podjęcia pracy, Sąd uznał za sprzeczne z regułami obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.

Podkreślono przy tym, że dodatkowym zagadnieniem mającym wpływ na zasadność wniosku, jest charakter opieki, jaką sprawuje skarżąca nad niepełnosprawną siostrą w kontekście jej intensywności, wyłączającej lub niewyłączającej możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji powyższy problem w ogóle nie został omówiony przez organ I instancji, a organ odwoławczy potraktował go, jak sam stwierdził "na marginesie". Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że pomoc jaką świadczy wnioskodawczym na rzecz swojej siostry ma charakter doraźny Sąd uznał za niedopuszczalne w kontekście obowiązków, które nakładają na organ reguły art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Tym bardziej, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń w kwestii intensywności opieki sprawowanej przez skarżącą.

Wobec tego, że wskazane kwestie, do których odnosił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie były objęte zarzutami skargi kasacyjnej, nie są one przedmiotem badania i kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu organy będzie jednakże wiązała ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 P.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.