Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2035/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 196/13 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od E. N. na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 196/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w L., uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz, utrzymaną przez nią w mocy, decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy K. – działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) - zezwolił Z. a ( poprzednikowi prawnemu P. S.A. Oddział S.) na prowadzenie prac pn. "budowa linii 15kV dla zasilania budynków mieszkalnych w K. oraz stacji transformatorowej napowietrznej słupowej" za odszkodowaniem przysługującym właścicielowi nieruchomości.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., E. N. wniosła o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wskutek wybudowania na niej stacji transformatorowej i linii energetycznej średniego napięcia 15 kV.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta W. – orzekając na podstawie art. 9a, art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm. – dalej: "u.g.n.) - decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., ustalił na rzecz E. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w K. gm. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i zobowiązał P. S.A. w L. Oddział S. do jego zapłaty w terminie [...] dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że działka nr [...], na której wybudowane zostały urządzenia energetyczne, o których mowa w decyzji Naczelnika Gminy K.z dnia [...] lipca 1980 r., stanowiła własność J. i R. małż. N. (akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...]). Następnie, na skutek spadkobrania, we wszystkie prawa i obowiązki po J. N. wstąpiła R. N. ( postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1982 r., sygn. akt. [...]). Z kolei, ta ostatnia osoba umową, sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r., przekazała całe gospodarstwo rolne swojemu synowi M. N., którego spadkobiercą została E. N. (postanowienie Sądu Rejonowego we W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt. [...]). Zatem, w ocenie organu I instancji, wnioskodawczyni posiadała legitymację czynną do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem.

Organ ustalił przy tym, że działka nr [...], objęta decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1980 r., została włączona do scalenia gruntów wsi K., zatwierdzonego decyzją Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...], zaś nadana małżeństwu N. - w wyniku scalenia - działka nr [...] zawierała w swych granicach pierwotną działkę, wykazaną w ewidencji gruntów przed scaleniem, jako działka nr [...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została zbyta a przy właścicielu pozostała działka nr [...] i tej działki dotyczył wniosek..

Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta W. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń elektroenergetycznych tj. wg stanu na dzień wydania przez Naczelnika Gminy K. decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. i wartości rynkowej nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń, z uwzględnieniem ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

W dniu [....] września 2012 r., został sporządzony operat szacunkowy, z którego wynikało, że wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń przesyłowych została oszacowana na kwotę [...] zł, natomiast po ich wybudowaniu - na kwotę [...] zł. Zdaniem biegłego, zatem budowa urządzeń spowodowała zmniejszenie wartości nieruchomości o [...] zł.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez P. S.A. z siedzibą w L., Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty W.

W motywach decyzji Wojewoda, przywołując treść art. 129 ust. 5 u.g.n., wskazał, że przepis ten ma zastosowanie również do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie u.g.n. Przez pozbawienie praw do nieruchomości należy zaś rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumiane pojęcie wywłaszczenia.

Organ wojewódzki podkreślił też, że art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie przysługuje także za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Powinno ono przy tym odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli zatem, wskutek tych zdarzeń, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wymieniony zaś w tym przepisie art. 124 odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Poza tym, jak wyjaśnił organ wojewódzki, wprawdzie przepis art. 128 u.g.n. nie określa, czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, ale powołana ustawa nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Z tej przyczyny, ponieważ w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości następowało w trybie administracyjnym, poprzez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów u.g.n. to nie mogło być mowy o przedawnieniu roszczenia. W odróżnieniu bowiem od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Nadmieniono przy tym, że art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach.

W rezultacie, zdaniem Wojewody, ponieważ przepisy Kodeksu cywilnego nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej bez wyraźnego odesłania ustawowego, to ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie mogło być traktowane jako mające charakter cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 335/08, LEX nr 599060).

Poza tym Wojewoda podkreślił, że podzielił stanowisko organu I instancji co do legitymacji czynnej E. N. do występowania z przedmiotowym roszczeniem oraz ocenił, iż operat szacunkowy został w tej sprawie sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985).

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że odwołujący się nie jest następcą prawnym Z. , organ odwoławczy wyjaśnił, że Zakład ten, obecnie już nieistniejący od 1989 r. miał status samodzielnego przedsiębiorstwa państwowego. Z dniem 1 września 1993 r. został przekształcony w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, która w 1995 r., przyjęła nazwę Zakłady E. S.A. Następnie Z. S.A. wniósł aportem do Z.D. Sp. z o.o. zorganizowaną część przedsiębiorstwa, wchodząc od [...] lipca 2007 r. w skład P. S.A. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. Sp. z o.o. funkcjonowała jako P. S.A. Odział S. a obecnie P. S.A. połączyła się ze spółką przejmującą tj. P. S.A. z siedzibą w L. Połączenie tych spółek nastąpiło w trybie art. 492 § pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r., Kodeks spółek handlowych a więc na podstawie przepisów tej ustawy spółka przejmująca, z dniem rejestracji połączenia, wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Wojewoda podkreślił w tym miejscu, iż art. 132 ust. 6 u.g.n. stanowi, że podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania jest osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie. W stanie faktycznym sprawy bezspornym zaś było, iż inwestycja w postaci budowy linii średniego napięcia 15 kV oraz stacji transformatorowej napowietrznej słupowej została zrealizowana przez Z. a zatem do wypłaty odszkodowania zobligowany powinien być jego następca prawny – P. S.A. w L. Odział S.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] maja 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła P. S.A. w L., w której wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi twierdziła, że roszczenie o odszkodowawcze – jako roszczenie cywilne podlega przedawnieniu a ponadto nabycie przedmiotowej nieruchomości przez poprzednika prawnego wnioskodawczyni nie nastąpiło z zachowaniem zasad sukcesji uniwersalnej po właścicielu nieruchomości jakim był J.N. Sukcesja ta bowiem została przerwana w dacie przekazania gospodarstwa rolnego przez R. N. w dniu [...] grudnia 1989 r. swojemu synowi M. N. w trybie przepisów ustawy z 15 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane.

Sąd zauważył, że w sprawie było bezsporne, iż do ograniczenia prawa własności, polegającego na umieszczeniu na działce, obecnie oznaczonej numerem [...], urządzeń w postaci stacji transformatorowej napowietrznej słupowej oraz linii 15kV do zasilania budynków mieszkalnych w K., doszło na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1980 r. W decyzji tej przewidziano zaś, że za straty wyrządzone budową przysługiwać będzie odszkodowanie od Zakładu E., które po komisyjnym oszacowaniu zostanie wypłacone w terminie 30 dni za szkody nie przekraczające [...] zł i 2 miesięcy za szkody wyższe. Brak było natomiast ustaleń, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone i czy któryś z poprzedników prawnych E. N. wystąpił przed dniem [...] stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami., o wypłatę takiego odszkodowanie w związku z ograniczeniem prawa własności, wynikającym z realizacji decyzji z 1980 r.

Powyższe, zdaniem Sądu, było o tyle istotne, że – jak Sąd wyjaśnił - w orzecznictwie istnieje rozbieżność na tle możliwości stosowania art. 128 i art. 129 u.g.n. do odszkodowań należnych z tytułu ograniczenia prawa własności, które miało miejsce przed wejściem w życie u.g.n. W ocenie Sądu, przepisy te nie mogły stanowić podstawy żądania odszkodowania za szkody związane z wywłaszczeniem (ograniczeniem prawa własności), do którego doszło przed 1 stycznia 1998 r.

Sąd powołał się w tej mierze na wyrok WSA w Bydgoszczy wydany w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 435/12, w którym wyrażony został pogląd, iż (cyt.): "w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy i wskazał w art. 216, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Natomiast żaden przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Wskazać należy, iż także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie (ograniczenie prawa własności) lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r."

Sąd podkreślił też, że za takim rozumieniem obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiedziały się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OSK 710/08 oraz sądy wojewódzkie w sprawach o sygnaturach akt: II SA/Po 746/08; II SA/Gl 826/07, III SA/Po 688/07, III SA/Rz 260/06 i IV SA/Po 1195/12.

W związku z powyższym, ponieważ w przedmiotowej sprawie organy nie wskazały żadnych przesłanek, które uzasadniałyby uznanie, że przed dniem [...] stycznia 1998 r. toczyło się na wniosek poprzedników prawnych E. N. postępowanie o przyznanie odszkodowania w związku z realizacją decyzji z 1980 r. to ( chociaż wprost nie wynikało to z art. art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zmianami), jego treść świadczyła o tym, że ustalenie odszkodowania za straty powstałe na nieruchomości następowało na wniosek zainteresowanej strony. Zdaniem Sądu fakt ten skutkował uznaniem, że postępowanie takie kończyło się wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., zaś ewentualna decyzja o odszkodowaniu była wydawana w odrębnym postępowaniu.

W rezultacie Sąd przyjął, że dopiero ustalenie, iż w dacie wejścia w życie u.g.n. toczyło się postępowanie o przyznanie odszkodowania za szkody powstałe w związku z realizacją decyzji z [...] lipca 1980 r. pozwoliłoby na dalsze prowadzenie tego postępowania i wydanie decyzji z powołaniem się na art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 u.g.n.

Ponadto, Sąd stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do zastosowania obecnie obowiązującej ustawy, to i tak zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, podlegałyby uchyleniu. Występując bowiem z wnioskiem o odszkodowanie, E. N., uzasadniając istnienie szkody powołała się na to, że chociaż obecnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże - zgodnie z planem uchwalonym w 1990 r. - działka była położona na terenie opisanym jako "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy", zaś obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia [...] maja 2011 r. jest ona w całości położona na terenie oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej wskazała również, że ponieważ działka przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, to fakt wybudowania przedmiotowej linii spowodował brak możliwości jej przeznaczenia w sposób zgodny z dokumentami planistycznymi. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ewentualna szkoda miała związek z faktem obecnego przeznaczenia działki. W tej sytuacji, ponieważ do ograniczenia prawa własności doszło w 1980 r., to obowiązkiem organu (gdy doszedł do przekonania, że należy stosować przepisy u.g.n.) było ustalenie - przed zleceniem opracowania operatu szacunkowego - w jaki sposób faktycznie nieruchomość była wykorzystywana zanim usytuowano na niej urządzenia energetyczne. Zgodnie bowiem art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem, organ dokonanie powyższych ustaleń pozostawił biegłemu. Ustalenia zaś zawarte w operacie odnośnie tego, w jaki sposób była wykorzystywana nieruchomość w dacie wywłaszczenia mogą budzić wątpliwości. Mianowicie w decyzji z [...] lipca 1980 r. wskazano, że prowadzona linia ma przebiegać przez działki rolnicze. W pierwszym operacie z [...] listopada 2011 r. rzeczoznawca uzasadniając wzrost wartości nieruchomości wskazał, że dla tego terenu nie było w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania, działka od strony ulicy ma [...] metra, na szerokości [...] metrów i obecnie i w 1980 r. była zabudowana – część zabudowana zajmuje [...] m kw. Pozostała jej część aktualnie jest użytkowana jako teren zielony – trawnik. W pierwszym operacie brak było ustaleń dotyczących sposobu użytkowania części pozostałej części nieruchomości, w tym części nad którą przeprowadzono przewody. Zmniejszenie wartość nieruchomości rzeczoznawca uzasadnił tym, że "zasadniczo, w planowaniu przestrzennym na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, przyjmowało się głębokość terenów budowlanych – pod zabudowę zagrodową, na głębokość [...] , od drogi, przy lokalizowaniu linii zabudowy równolegle do drogi" i stosownie do tego uznał, że należy oszacować działkę – na całej jej szerokości przy drodze i na głębokość [...] metrów od drogi jako działkę przeznaczoną w całości pod budownictwo zagrodowe- według jej rzekomego stanu z chwili ograniczenia własności, zaś po ograniczeniu prawa własności częściowo jako działkę o złej przydatności rolnej. W operacie z dnia [...] września 2012 r. rzeczoznawca ustalił, że w 1980 r. pod obecną linią tak jak i obecnie był trawnik i dlatego działka w tej części stanowiła jego zdaniem grunt pod zabudowę zagrodową.

W ocenie Sądu, jak już wcześniej wskazano, to organ powinien był ustalić, jakie było faktycznie przeznaczenie nieruchomości w dacie wydania decyzji z 1980 r., a więc w jaki sposób była ona wykorzystywana i dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby na ustalenie, czy na skutek realizacji inwestycji doszło do zmniejszenia jej wartości. Organ winien był zatem w szczególności rozważyć, czy prawidłowe było stanowisko wyrażone w operacie, iż nieruchomość przed wywłaszczeniem w całości na odcinku przylegającym do drogi stanowiła działkę przeznaczoną pod zabudowę zagrodową tylko dlatego, że teoretycznie możliwe było - zdaniem rzeczoznawcy - takie jej przeznaczenie. Zresztą oceniając to teoretyczne przeznaczenie należało uwzględnić, że obowiązujące wówczas przepisy ograniczały możliwość podziału gospodarstw rolnych i wydzielania z nich działek budowlanych. Zmniejszenie wartości musiało być bowiem bezpośrednim następstwem decyzji ograniczającej własność.

Konkludując Sąd uznał, że nie można było uwzględniać przy ustalaniu, czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania, który nie obowiązywał w dacie ograniczenia prawa własności, a który wszedł w życie dopiero [...] lat później (a obecnie już nie obowiązuje), ani tym bardziej tego, czy obecnie działka ta mogłaby być przeznaczona pod zabudowę, gdyby nie inwestycja. Istotna była różnica pomiędzy stanem istniejącym w dacie ograniczenia własności i bezpośrednio po tym ograniczeniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadnie. Chociaż bowiem samo odszkodowanie jest instytucją prawa cywilnego, jednakże z uwagi na to, że u.g.n. w sposób całkowicie samodzielny reguluje wszystkie kwestie związane ze sposobem jego ustalania, wypłacania i nie odwołuje się w żadnym miejscu do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym, sama zaś ustawa na temat przedawnienia milczy, to oznaczało, że odszkodowanie, należne właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, nie przedawnia się.

Co do zaś legitymacji procesowej E. N. w rozpoznawanej sprawie, Sąd zauważył, że wprawdzie istotnie poprzednia właścicielka nieruchomości – R. N. własność gospodarstwa rolnego, obejmującego działkę obecnie oznaczoną numerem [...], przeniosła na swojego syna w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego (a wiec nabył ja nie na zasadzie sukcesji uniwersalnej), ale był on jednocześnie spadkobiercą ustawowym R. N. Co prawda w aktach sprawy brak było postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po niej, tym niemniej najprawdopodobniej nie zostawiła ona po sobie testamentu a zatem był również jej spadkobiercą.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. N. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że przesłanką stosowania wymienionego przepisu jest zaistnienie określonego faktu po dacie wejścia w życie u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przepisu i pozbawienia skarżącej prawa do odszkodowania.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i oddalenie skargi P. S.A. w L. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano, że zaskarżony wyrok został oparty na nieprawidłowej wykładni art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., zaznaczając, iż w pojęciu "pozbawienie praw do nieruchomości" mieści się również ograniczenie prawa własności, bo jest to swego rodzaju służebność publiczna lub przesyłowa, która pozostaje w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia.

Skarżąca powoływała się w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06), zgodnie z którym "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych, powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej — po wejściu w życie nowej ustawy". Zwracała także uwagę, że do tej ogólnej zasady, zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo, odwołują się zwykle tam, gdzie nowy przepis z określonym faktem wiąże negatywną sankcję, a nie uprawnienie.

Autor skargi kasacyjnej akcentował także, iż przeciwny pogląd — do przyjętego w zaskarżonym orzeczeniu — został zaprezentowany w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 385/09), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 111/10), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. (sygn. akt. II SA/Łd 1413/10), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października. 2008 r. (sygn. akt II SA/Łu 591/08), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 959/10), Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt I OSK 397/11 i Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08). Wyroki te wydane zostały wprawdzie w oparciu o inne stany faktyczne, aniżeli ustalony w niniejszej sprawie, niemniej jednak w wyrokach tych sądy wypowiadały się na temat stosowania art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. do stanów, które powstały przed dniem wejścia w życie u.g.n. Sprawy te dotyczyły przy tym władczego pozbawienia prawa własności nieruchomości, które nastąpiło przed datą wejścia w życie u.g.n. i bez ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. S.A. w L. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu stanowiska, uczestniczka postępowania przychylała się do wykładni prawa materialnego przyjętej w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutu kasacyjnego, zawartego w skardze kasacyjnej.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji ustalającej na rzecz E. N. odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w K. w powiecie w. w województwie ś., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy K. – działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - zezwolił bowiem Zakładowi E. ( poprzednikowi prawnemu P. S.A. Oddział S.) na prowadzenie prac pn. "budowa linii 15kV dla zasilania budynków mieszkalnych w K. oraz stacji transformatorowej napowietrznej słupowej" za odszkodowaniem przysługującym właścicielowi nieruchomości. Stosowny wniosek w tym zakresie został zaś wniesiony w dniu [...] sierpnia 2011 r. przez aktualną właścicielkę opisanej wyżej nieruchomości i wniosek ten został w toku postępowania administracyjnego uwzględniony.

Rozpoznając jednak skargę P. S.A. w L., Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo sądów wojewódzkich oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) uznał, że wykładnia prawa materialnego przyjęta przez organy obu instancji, a dotycząca art. 129 ust. 5 u.g.n. była wadliwa. Zdaniem Sądu I instancji, chociaż odszkodowanie, należne właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, nie przedawnia się, to jednak przepis ten nie mógł stanowić podstawy żądania odszkodowania za szkody związane z wywłaszczeniem (ograniczeniem prawa własności), do którego doszło przed 1 stycznia 1998 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu, już chociażby z tego względu, że jest on niespójny i niekonsekwentny, o czym niżej.

Wyjaśnić należy, że skarżąca, powstanie szkód z tytułu których domagała się odszkodowania, wiązała z decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1980 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wydawania w/w decyzji obowiązywała wersja tej ustawy określona w tekście jednolitym w/w ustawy opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W myśl art. 36 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 37 ust. 2 strony powinny ustalić na podstawie wzajemnego porozumienia a w razie sporu wysokość odszkodowania ustał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się (i pogląd ten również zaakceptował Sąd Wojewódzki), że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. W tym miejscu uzupełniająco wyjaśnić trzeba, że zawarty w art. 36 ust 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i polonach.

Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc ) media nie uległo przedawnieniu (co również przyznał Sąd Wojewódzki), to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

W dacie zgłoszenia żądania przez E. N., to jest w 2011 r. nie obowiązywała już ustawa gruntowa z 1958 r. a jej funkcje pełni ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zawiera ona przepis art. 129 ust. 5, stanowiący, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Skład orzekający w analizowanej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 111/08), w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Analogiczne stanowisko zostało też przyjęte w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, wskazanych wyżej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W wyrokach tych sądy akcentowały zwłaszcza, że skoro odszkodowanie z tytułu (przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenia, czy ograniczenia prawa własności) powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem [...] grudnia 2006 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: powołane wyżej wyroki) zwracało uwagę, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem [...] stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości położonej w K., obecnie stanowiącej działkę nr [...] nastąpiło w 1980 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez w/w nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa, nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy gruntowej, to w świetle art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie rzeczy sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Skład orzekający nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u. g. n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.) a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu [..] stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędna wykładnia prawa materialnego nie mogła w analizowanym przypadku prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wskazać bowiem trzeba, że wprawdzie Sąd Wojewódzki nie określił wprost przepisów proceduralnych, jakie – jego zdaniem – zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym, ale uchybienia te dokładnie opisał i w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wskazał nie tylko na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ale także na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym ostatnim zaś zakresie nie zostały zaś w ogóle sformułowane żadne zarzuty kasacyjne.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ponownie zbadać zasadność wniosku E. N. i mając na uwadze uchybienia stwierdzone przez Sąd Wojewódzki, ale przy jednoczesnym związaniu oceną prawnomaterialną, wyrażoną wyżej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.