Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2423/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. G. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2565/12 w sprawie ze skargi M. M. G. i D. G. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 13 maja 2008 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2565/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. G. i D. G., zw. dalej skarżącymi, na uchwałę Rady Miejskiej w B., zw. dalej Radą Miejską, z dnia 13 maja 2008 r., nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że skarżący wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zaskarżając przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie § 14 ust. 7 oraz § 20 ust. 4 pkt 6. Wskazanej uchwale w zaskarżonej części zarzucili naruszenie art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w zaskarżonej części jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. i gminy B., jaki został przyjęty przez Radę Miejską uchwałą nr ..., z dnia 30 czerwca 2003 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarli w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r., które wpłynęło do Rady w dniu 3 czerwca 2013 r. Skargę do Sądu złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu przysługiwania im prawa własności do działki o nr ... położonej we wsi R., na terenie nie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, z okoliczności sprawy nie wynikało, że podjęcie uchwały doprowadziło do naruszenia normy prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną skarżących. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania, by podjęcie uchwały doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ... we wsi R. Nieruchomość ta nie jest położona w granicach obszaru objętego ustaleniami planu. W ocenie Sądu, nieruchomość jako nie objęta planem nie podlega żadnym ograniczeniom wskazanym w zaskarżonej uchwale.

Sąd argumentował, że skarżący nie wykazali wpływu ustaleń planistycznych na sposób korzystania z ich własności. Nieruchomość skarżących położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego planem. Skarżący kwestionują natomiast możliwość posadowienia na terenie objętym planem farmy wiatrowej. Przedmiotowa działka oddzielona jest od działki skarżących terenem zieleni naturalnej o szerokości 110 m, bez prawa zabudowy, oznaczonej w miejscowym planie symbolem Zn. Jednocześnie granica planu przebiega przez środek rzeki U.

Zdaniem Sądu legitymacja skarżących nie znajduje uzasadnienia w treści art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny, zw. dalej k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nie wykazali oni bowiem by ustalenia planistyczne prowadziły do zakłócenia korzystania z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę. Zdaniem Sądu, odległość nieruchomości skarżących od planowanych elektrowni wiatrowych wyklucza możliwość podlegającego ochronie prawnej naruszenia prawa własności skarżących. Brak normy prawnej podlegającej naruszeniu uzasadnia stwierdzenie braku interesu prawnego skarżących. W ocenie Sądu, wskazywana przez skarżących kwestia obniżenia wartości nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania działki nie podlega ochronie przez przepisy prawa materialnego. Sąd podkreślił, że właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących bowiem nie zmieniła i nie pogorszyła sytuacji prawnej właścicieli działki nr ... i możliwości jej zagospodarowania. Działka skarżących położona jest na terenie zalewowym, w sąsiedztwie rzeki U. Teren działki skarżących znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodziowego, ustanowionego w studium zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wykazali, że podjęcie zaskarżonej uchwały narusza ich interes prawny, będący w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką wniesienia skargi.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi administracyjnej w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w zaskarżonej części jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. i gminy B., jaki został przyjęty przez Radę Miejską w B. uchwałą nr ..., z dnia 30 czerwca 2003 r., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ze względu na istotne naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych, uznania, że na podstawie art. 140 i 144 k.c. nie mają interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego właściciele działki, która oddzielona jest rzeką od terenu objętego planem miejscowym, a który to plan dopuszcza posadowienie na terenie objętym planem budowę wiatrowni, która z przyczyn oczywistych oddziaływa na znaczne odległości (tj. wadliwe uznanie przez Sąd, że interesem prawnym można się legitymować jedynie wówczas, kiedy nieruchomość osoby wnoszącej o uchylenie uchwały w sprawie planu miejscowego, objęta jest planem), co w konsekwencji spowodowało brak wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał efektywnej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany,

2) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, w sytuacji, gdy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie sąsiadującym z planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z prawa własności nieruchomości, skutkujące błędnym wnioskiem, że skarżący nie dysponują legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na uchwałę Rady Gminy B. z uwagi na brak interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Na wstępie wskazać należy, że w ocenie Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynikało, że podjęcie uchwały doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżących wywodzonego z faktu przysługiwania im prawa własności do działki o nr ... położonej we wsi R., na terenie sąsiadującym z terenem objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozpowszechniony jest pogląd, że plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Dodatkowo wskazać należy, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (pro. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13).

Przypomnieć należy, że skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego skarżoną uchwałą, jednakże leżącej poza terenem, dla którego został uchwalony plan przewidujący lokalizację farmy elektrowni wiatrowych. Nieruchomość ta położona jest na terenie zalewowym, w sąsiedztwie rzeki U. Teren skarżących jest gruntem rolnym znajdującym się w rejonie szczególnego zagrożenia powodziowego.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez naruszenie art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, który w zaskarżonej części jest sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. i gminy B., nie mógł zostać uwzględniony z dwóch względów, po pierwsze zarzut ten wkracza w merytoryczną ocenę charakteru tego planu, a na obecnym etapie postępowania badane jest ewentualne naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących. Po drugie, przypomnieć należy, że w roku 2003 system planistyczny uległ zasadniczej zmianie.

Uchwalone przez Gminę, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu z 1994 r., studium weszło do obrotu prawnego i w tym obrocie prawnym pozostaje. Inaczej jednak niż obecnie, w systemie obowiązującym przed rokiem 2003, nie była przewidziana konieczność dokładnego lokalizowania inwestycji celu publicznego. W systemie tym nie istniało nawet pojęcie inwestycji celu publicznego opisane dopiero w ustawie z 2003 r. Tworzone w tamtym czasie (pod rokiem 2003) zapisy studium dotyczyły zasadniczo określenia obszarów i ich funkcji. Studia, których uchwalenie przypadło na okres przed 2003 r. mocą aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły do obecnego systemu prawnego i zachowały swoją ważność. Z tego też powodu można wprawdzie formułować zarzut niezgodności dawnych studiów z obecnie tworzonymi planami, jednakże ze względu na dużą ogólność dawniej tworzonych studiów, zasadniczo uwzględniających jedynie charakter opisywanych w nich obszarów, a nie poszczególnych przedsięwzięć, zarzut niezgodności planu ze studium nie może odnieść w tym przypadku oczekiwanego skutku. Ubocznie zatem stwierdzić należy, że argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania, że ustalenia obecnie uchwalanego planu nie są zgodne z ustaleniami studium ustanowionego przed 2003 r. nie zasługuje na akceptację.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych, uznania, że na podstawie art. 140 i 144 k.c. nie mają interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego właściciele działki, która oddzielona jest rzeką od terenu objętego planem miejscowym oraz zarzut naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, w sytuacji, gdy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie sąsiadującym z planem zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, wyrok oddaje intencje i ciąg myślowy Sądu I instancji, który pozwala na ocenę ww. kwestii, jak również że ocena wyrażona przez Sąd I instancji była prawidłowa.

W odniesieniu do ww. zarzutu wskazać należy, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w emitowanych przez wiatraki infradźwiękach i zmianie warunków zagospodarowania należącej do nich nieruchomości. Jednakże, poza ogólnikową wzmianką, na poparcie wyżej ww. tez skarżący ani w postępowaniu przed organami, ani przed sądem nie przedłożyli dowodów z dokumentów, które mogły świadczyć o słuszności ich twierdzeń. Wskazać należy, że w toku postępowania sądowego istnieje możliwość prezentowania dowodów z dokumentów. Gdyby w przedmiotowej sprawie strona przedstawiła dokument, np. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ..., na którym uwidoczniona byłaby możliwość wzniesienia budynku, (a więc innego sposobu wykorzystania gruntu niż obecnie) to inaczej też mogłaby być oceniana ewentualność położenia tej działki w odległości 110 m od wież wiatrowych. Rzeczywistość wygląda zaś tak, że zarówno po jednej, jak i po drugiej stronie rzeki U. istnieje teren zalewowy. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że teren skarżących jest gruntem rolnym. Grunt ten może być wykorzystywany w sposób określony w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego i gospodarstwach rodzinnych. W takim też zakresie przysługuje skarżącym i może być chronione prawo własności, gdyż przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 140 k.c. oraz 144 k.c., statuują prawo skarżących do korzystania z ich własności zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z samego faktu sąsiedztwa z terenami przeznaczonymi pod elektrownię wiatrową nie można wywieść, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących chroniony konkretną normą prawa materialnego. Nie przedstawiono jednak w sprawie żadnych dowodów na naruszenie prawa własności, a skarżący nie mogą domagać się tego, by Sąd I instancji w wyroku odnosił się do kwestii hipotetycznych, gdyż wyrok sądu musi odnosić się do konkretnego stanu faktycznego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia ani art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. ani art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych, uznania, że na podstawie art. 140 i 144 k.c. skarżącym nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia planu miejscowego i braku efektywnej kontroli działalności administracji publicznej.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1