Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1881/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2, art. 179
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2139/07 w sprawie ze skargi J. W. na stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2139/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.W. na stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu 19 listopada 2007 r. J.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), przez błędną wykładnię przepisów, prowadzącą do złamania konstytucyjnej zasady trójpodziału władz i obowiązku powołania skarżącego do pełnienia urzędu sędziego, mimo złażenia przez Krajową Radę Sądownictwa odpowiedniego wniosku. Wskazał także na naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), polegające na niezachowaniu wymogów formalnych decyzji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w grudniu 2005 r. Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o powołanie go na stanowisko sędziowskie w S.O. dla W.-P. w W. W dniu 17 października 2007 r. skarżący otrzymał pismo Wiceprezesa S.O. dla W.-P. w W., informujące o nieskorzystaniu przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy do powołania go na w. w. urząd. Pismo to – zdaniem skarżącego – świadczy o podjęciu decyzji przez Prezydenta RP, toteż – z uwagi na brak organu wyższego stopnia – przed wniesieniem skargi, w dniu 7 listopada 2007 r. wystąpił z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie powołania na stanowisko sędziowskie, które to wezwanie Prezydent pozostawił bez odpowiedzi.

Mając wątpliwości co do tego, jaki charakter ma czynność Prezydenta RP, polegająca na nieskorzystaniu z prerogatywy do powołania na urząd sędziego, i czy w ogóle zaskarżona decyzja mieści się w kategorii decyzji administracyjnej bądź innego aktu lub czynności, skarżący zastrzegł, że wystąpi do Sądu z odrębną skargą na bezczynność Prezydenta i – z chwilą jej złożenia – wniesie o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Skarżący podniósł, że gdyby odmówić stanowisku Prezydenta charakteru jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. W jego ocenie właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a skarga winna zostać uwzględniona z uwagi na istnienie prawnego obowiązku, jaki spoczywa na Prezydencie RP, powołania na stanowiska sędziowskie tych osób, które zostały przedstawione w uchwale Krajowej Rady Sądownictwa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta, jako wydanej bez podstawy prawnej, a w przypadku uznania, że podstawą decyzji są: art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych – o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na nieskorzystanie przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy do powołania go na urząd sędziego. Alternatywnie w skardze sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie.

Prezydent RP w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wskazał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji Sądu w tego rodzaju sprawach. Powołanie sędziego nie wywiera skutków w sferze materialnego prawa administracyjnego, co sprawia, że sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Niezależnie od powyższego, Prezydent podniósł także, że skarga powinna zostać odrzucona z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej ani też innego aktu, który odpowiadałby cechom decyzji, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto w pewnych sytuacjach Prezydent może odmówić powołania osoby na urząd sędziego, zwłaszcza że kompetencje Głowy Państwa mają charakter autonomiczny.

Odrzucając skargę J.W. postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż jest ona niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości Sądu, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej.

Sąd wskazał, iż to, czy w sprawie doszło do wydania odmownego aktu (na piśmie lub w inny sposób), czy też nie, ma znaczenie wtórne dla oceny dopuszczalności skargi, albowiem Sąd najpierw ocenia swą właściwość, a dopiero w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, sprawdza, czy w sprawie istnieje akt, podlegający jego kontroli. W niniejszej sprawie ocena właściwości Sądu jest negatywna, dlatego też w opisanej sytuacji należało przyjąć, że skarżone jest stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania skarżącego do pełnienia urzędu sędziego S.O. dla W.P. w W.

Jednocześnie zapowiedź wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie Sąd uznał za niewiążącą (nie wywołuje ona skutków procesowych, gdyż złożenie wniosku o zawieszenie postępowania w tej sprawie skarżący uzależnił od wniesienia odrębnej skargi na bezczynność).

Sąd powołał brzmienie przepisu art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.). Wskazał, iż w świetle art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Usytuowany w strukturze władz, Prezydent RP jest organem władzy wykonawczej, realizowanej nie tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych, ale także innych ustaw, określających jego zadania, uprawnienia, funkcje i obowiązki. Obok Rady Ministrów, Prezydent tworzy zatem aparat władzy wykonawczej.

Sąd zaznaczył przy tym zaznaczyć, że zaliczenie przez ustrojodawcę Prezydenta do organów władzy wykonawczej nie oznacza "samo przez się", że pełni on rolę "klasycznego" organu administracji publicznej, zwłaszcza że Konstytucja, regulująca kompleksowo ustrój urzędu prezydenckiego, takiego przymiotu Prezydentowi nie nadaje. Wprawdzie ustawa zasadnicza posługuje się pojęciem "organy władzy publicznej", do których z całą pewnością należy zaliczyć także Prezydenta, ale jedynie z samego tego faktu trudno wyprowadzić konkluzję, że Prezydent, realizując wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie sędziego, czyni to jako organ administracji publicznej.

Niewątpliwie zakres semantyczny pojęcia "organ władzy publicznej" jest szerszy od zakresu semantycznego pojęcia "organ administracji publicznej", jednak nie każdy organ władzy publicznej wykazuje atrybuty organu administracji publicznej. Dla przykładu, Konstytucja zalicza Radę Ministrów do organów władzy publicznej, ale z pewnością Rada Ministrów nie jest organem administracji publicznej, gdyż są nim zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i poszczególni ministrowie. Nawet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to często specyfika (przedmiot) załatwianych spraw może wskazywać, że w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o działaniu organu administracji publicznej (o czym w dalszej części rozważań). Nie należy jednak stawiać między tymi pojęciami znaku równości tylko dlatego, że w obu przypadkach chodzi o organ publiczny. Ustrojodawca, określając konstytucyjną pozycję Prezydenta RP, wskazał, że jest on najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (Prezydent jako Głowa Państwa), czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa Państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (Prezydent jako strażnik Konstytucji, niepodległości Państwa i zwierzchnik Sił Zbrojnych).

Konstytucyjna pozycja Prezydenta, jak również kompetencje, które do niego należą, świadczą, że umieszczenie urzędu prezydenckiego w strukturze władzy wykonawczej odgrywa podwójną rolę, gdyż wykonywanie (realizowanie) władzy przez Prezydenta zawsze należy odnosić do pozostałych władz, nie wyłączając przy tym władzy wykonawczej. Oczywiście odmienne, niż Rady Ministrów, są funkcje wykonawcze Prezydenta względem innych władz i to z pewnością determinuje jego rolę w ustrojowym trójpodziale władz, trudno jednak wymagać od ustrojodawcy, by, umieszczając Prezydenta w strukturze władzy wykonawczej, zaznaczył, że dzierży on także inny rodzaj władzy wykonawczej.

To, w jakim charakterze Prezydent realizuje swoje konstytucyjne i ustawowe zadania, uprawnienia, funkcje i obowiązki, silnie wiąże się z zasadą trójpodziału władz. Temu towarzyszy znacznie szerszy problem, związany z wzajemnym przenikaniem władz, niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania demokratycznego porządku prawnego.

Pojawia się wobec tego podstawowe pytanie, w jakiej roli występuje Prezydent, realizując wniosek Krajowej Rady Sądownictwa o powołanie konkretnej osoby (osób) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, ewentualnie o powołanie sędziego (sędziów) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu wyższego rzędu w strukturze sądownictwa powszechnego.

Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie przed Prezydentem wszczyna wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, która – zgodnie z Konstytucją – stojąc na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP), przedstawia wraz z wnioskiem swoją uchwałę o powołanie konkretnych osób na wskazane stanowiska sędziowskie. Bez wniosku KRS Prezydent nie może powołać sędziego. Osoby zainteresowane nie mają zatem wpływu na procedurę i tryb powołania. Postępowanie to ze swej istoty ma na celu realizację wniosku Rady, która mocą swojej uchwały zdecydowała o powierzeniu konkretnym osobom określonych stanowisk sędziowskich.

Do momentu złożenia wniosku przez KRS, postępowanie o powołanie sędziego ma charakter wewnętrzny i toczy się przed organami sądu, w którym znajduje się wolne stanowisko sędziowskie, a osoba zainteresowana bierze w nim udział. W postępowaniu tym powinny być zatem realizowane wszelkie zasady i gwarancje, mogące sprzyjać prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak prawo to nie oznacza istnienia po stronie jednostki jakiegokolwiek roszczenia o wykonywanie określonego zawodu, związanego ze służbą publiczną, lecz oznacza jedynie konieczność istnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych, mających zapewnić równość w kandydowaniu (w ubieganiu się) w ramach postępowania rekrutacyjnego, dotyczącego konkretnego zawodu.

Biorąc pod uwagę konstytucyjne powinności Krajowej Rady Sądownictwa, jest ona strażnikiem władzy należącej do sądów, a przy tym rzecznikiem interesów tej władzy, w szerokim rozumieniu tych pojęć. Złożenie przez KRS wniosku o dokonanie powołań sędziowskich sprawia, że pomiędzy Radą a Prezydentem nawiązuje się relacja dwóch konstytucyjnych organów – reprezentantów władzy sądowniczej i wykonawczej, przy czym Prezydent w tym przypadku pełni funkcje wykonawcze względem władzy sądowniczej. Z pewnością stosunek, jaki powstaje w relacji tych dwóch podmiotów, nie ma wymiaru administracyjnego, wszak chodzi o kwestię ustrojową, jaką jest powierzenie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez Głowę Państwa osobie objętej wnioskiem KRS. I choć wniosek ten dotyczy konkretnych obywateli, to jednak trudno przyjąć, by inicjował on postępowania w ich indywidualnych sprawach, załatwianych przez organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Nie jest w nim bowiem rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela; przynajmniej bezpośrednio nie jest, zważywszy fakt, że postępowanie przed Prezydentem toczy się z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Co więcej, realizacja przepisów ustrojowych nie może ze swej istoty następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacja dwóch konstytucyjnych podmiotów wydobywa i podkreśla walor ustrojowy sprawy. Nie można wobec tego przyjąć, że powołanie to jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia, szczególnie jeśli uwzględni się, że Prezydent organem tym nie jest. W związku z tym, powołanie nie jest także postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym (choć Konstytucja powołaniu nadaje formę postanowienia), ani też tym bardziej postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ocenie Sądu trudno także twierdzić, by powołanie przez Prezydenta osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odróżnieniu od decyzji administracyjnej (oświadczenie woli organu administracji publicznej), inne akty lub czynności są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Zważywszy doniosłość powołania sędziego, nie można uznać, by postanowienie o powołaniu konkretnej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było oświadczeniem wiedzy Prezydenta.

Sąd wyjaśnił pojęcie "pełnienie urzędu na stanowisku sędziowskim". W potocznym rozumieniu "być sędzią" to nic innego, jak sprawować funkcję sędziego, pracować jako sędzia. W ocenie Sądu przyjmując odmienny punkt widzenia, doszłoby do niedopuszczalnego zdeprecjonowania pozycji Prezydenta względem władzy sądowniczej i odwrotnie, co ma z kolei znaczenie dla konstytucyjnej pozycji obu tych władz i ich wzajemnego równoważenia.

Również z konstytucyjnego prawa do sądu nie da się wyprowadzić wniosku, że powołanie sędziego przez Prezydenta winno odbywać się w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej. Podobnie zresztą jest w sytuacji powoływania Prezesa Rady Ministrów, jak i poszczególnych członków Rady Ministrów. Desygnowany przez Prezydenta kandydat na to stanowisko jest przez Głowę Państwa powoływany do pełnienia swej funkcji i powołanie to nie odbywa się w trybie administracyjnym. Ministrowie także nie uzyskują swoich nominacji w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa (aktów administracyjnych).

Istotne przy tym także jest, że Prezydent pochodzi z wyborów bezpośrednich (powszechnych) i cieszy się legitymacją demokratyczną, zaś ustrojodawca wyposażył Głowę Państwa w kompetencje kreacyjne w zakresie powoływania sędziów. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że Prezydent sprawuje swój urząd z woli Narodu, do którego w Rzeczypospolitej Polskiej należy władza zwierzchnia (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd zaprezentował pogląd, że powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny i jest swoistym aktem inwestytury, co w tym przypadku oznacza nadanie władzy sądowniczej przez Głowę Państwa osobie, którą Krajowa Rada Sądownictwa uznała za godną powierzenia i objęcia urzędu sędziowskiego. Innymi słowy, Głowa Państwa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a dokładnie w imieniu jednej z jej władz – władzy sądowniczej, przekazuje, w drodze aktu urzędowego, tytuł do jej sprawowania osobie wskazanej przez KRS. Akt ten nie jest jednak indywidualnym aktem stosowania prawa (nie jest aktem z zakresu administracji publicznej). Wskazuje na to nie tylko fakt umieszczenia instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji, przez co ranga regulacji nadaje odpowiednią wagę tego rodzaju zdarzeniom, przydając im wymiar czysto ustrojowy (konstytucyjny), a nie administracyjny, ale nade wszystko świadczy o tym wspomniana relacja Prezydenta i KRS, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o dokonanie powołań sędziowskich (relacja władz). Również brak przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę (art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wskazuje i potwierdza, że Prezydent, powołując sędziów lub ich nie powołując, nie działa jako organ administracji publicznej. Skoro tak, to także przepis art. 5 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem powołanie, o którym mowa w tym przepisie, musi mieścić się w którejś z prawnych form działania organu administracji publicznej.

Konkludując, Sąd stwierdził, że w drodze aktu nominacji (aktu inwestytury) Prezydent, jako Głowa Państwa (organ władzy publicznej), a nie jako organ administracji publicznej, w sposób urzędowy (oficjalny) nadaje i powierza sprawowanie władzy sądowniczej reprezentantowi (reprezentantom) wskazanemu przez Krajową Radę Sądownictwa.

Negując twierdzenie, że Prezydent, powołując sędziów, działa jako organ administracji publicznej, nie można w rezultacie uznać, że powołanie, o którym stanowią art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, przyjmuje postać jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegającej kontroli Sądu (brak kognicji).

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.W. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając je w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.u.s.p., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 p.u.s.p., poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną następstwem powyższych naruszeń było niezasadne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącego na decyzję Prezydenta.

Podnosząc powyższe zarzuty J.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi na decyzję, jeżeli Sąd stwierdzi, że w tej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Nadto z uwagi na występujące w niniejszej sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wniósł o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego: "Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownicza w przedmiocie powołania do pełnienia na stanowisko sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.? ".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z dnia [..] grudnia 2007 nr [..] w przedmiocie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Krajową Radą Sądownictwa a Prezydentem. W ocenie skarżącego kasacyjnie postanowienie Prezydenta z dnia [..] stycznia 2008 roku stanowi realizację i materializację w formie aktu urzędowego stanowiska Prezydenta wyrażonego w piśmie do Krajowej Rady Sądownictwa, które stanowiło podstawę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie mogło dojść do przekroczenia uprawnień przez Prezydenta, na co może wskazywać m.in. w. w. uchwała.

Powołał się ponadto na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 roku sygn. akt II SAB/Bd 23/04 (OSP 2006/3/20) oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konstytucyjnej zasady równości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie oraz przychylił się w całości do stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, wskazując argumenty przemawiające za brakiem możliwości uznania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za organ administracji publicznej, a co za tym idzie za brakiem kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Reasumując obszerne uzasadnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną ponownie podkreślił, iż ze względu na niemożliwość zakwalifikowania Prezydenta PP do kategorii organów administracji, niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań z zakresu administracji publicznej, odrębność postępowania w przedmiocie nominacji sędziowskich od procedury administracyjnej, konstytucyjną odrębność i autonomiczność pozycji ustrojowej Prezydenta oraz brak przedmiotu zaskarżenia skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2012 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte oparte zostały na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p.") polegającej na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest art. 1 oraz 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i - jako taka - nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że analizowania sprawa dotyczyła skargi J.W. na stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, tymczasem zarówno w zarzutach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący twierdził, że wspomniane wyżej stanowisko Prezydenta było decyzją administracyjną. Wyjaśnić zatem trzeba, że decyzja administracyjna jest konkretnym aktem wydawany przez organ administracji publicznej, poddanym ściśle określonemu reżimowi proceduralnemu i tym samym nie może być utożsamiana z czynnością organu administracji publicznej.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, które w tym przypadku ściśle łączyły się z zagadnieniami proceduralnymi, podnieść należy, że sformułowane przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej standardy prawa, w tym prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) sądu wymagały w celu ich realizacji ustanowienia stosownych gwarancji. Jedną z nich jest uregulowanie przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej trybu powoływania na urząd sędziego. Stanowisko sędziego stanowi bowiem podstawę funkcjonowania organów władzy sądowniczej, na której razem z władzą ustawodawczą i wykonawczą opiera się - stosownie do art. 10 Konstytucji RP - ustrój Państwa Polskiego. Uwidacznia się to zwłaszcza poprzez ferowanie przez sądy i trybunały wyroków "w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej" a także w powoływaniu na stanowisko sędziów przez osobę stanowiącą Głowę Państwa (por. P. "Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Zwrócić też trzeba uwagę, że kompetencja Prezydenta dotycząca powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata), co oznacza nie tyle wzmocnienie samodzielnej pozycji ustrojowej Głowy Państwa, a świadczy o niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów.

Procedura nominacyjna sędziów obejmuje postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa i przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawia Prezydentowi stosowny w tej materii wniosek. Prezydent natomiast, mając wprawdzie - z uwagi na powyższy wniosek - zawężoną swobodę działania (nie ma możliwości powołania na urząd sędziego dowolnej osoby, która spełnia wymagania stawiane kandydatowi), powołuje na stanowisko sędziego, albo odmawia takiego powołania osobie przedstawionej mu przez Radę. Skorzystanie przy tym przez Prezydenta z przysługującego mu uprawnienia, określonego w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, stanowi - jak z reguły przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie - uprawnienie osobiste (prerogatywę) Prezydenta (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09). Uprawnienie to należy zatem do wyłącznej gestii i odpowiedzialności Prezydenta a ma swoje źródło w jego pozycji ustrojowej, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1 Konstytucji). Powyższe nie oznacza jednak - jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. - że Prezydent może działać całkowicie dowolnie, gdyż wiążą go zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, nad której przestrzeganiem - w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji RP - ma obowiązek czuwać.

W tej sytuacji nie można twierdzić, że Prezydent ma prawny obowiązek uwzględnienia każdego wniosku przedstawionego mu przez Krajową Radę Sądownictwa. Uregulowanie bowiem zawarte w art. 179 Konstytucji RP, a sprowadzające się do zasady, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony, ma charakter normy kreacyjnej, pozwalającej Prezydentowi na bezpośrednie powoływanie i odwoływanie innych organów konstytucyjnych Państwa oraz osób wchodzących w ich skład.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., że Konstytucja nie przewiduje wprost możliwości uregulowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania na stanowisko sędziego w ustawie zwykłej, co np. czyni w przypadku powoływania na urząd Rzecznika Praw Dziecka (art. 72 ust. 4). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w procedurze nominacyjnej dotyczącej sędziów, która toczy się przed Prezydentem, art. 179 Konstytucji RP stanowi kompletną normę kreacyjną a w związku z tym ma ona oparcie wyłącznie w przepisach rangi ustrojowej. Jak zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt SK 37/08) - "(...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Przepis art. 55 § 1 u.s.p., stanowiący (w brzmieniu obowiązującym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09), że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w odniesieniu do Prezydenta zawiera zatem jedynie powtórzenie regulacji konstytucyjnej. W przepisach ustawowych doprecyzowane natomiast zostały kwestie proceduralne, które nie dotyczą - w zakresie powoływania sędziów - bezpośrednio kompetencji Prezydenta (vide: wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r.).

W rezultacie należy więc stwierdzić, że brak jest regulacji materialnoprawnej, która mogłaby być przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest bowiem wynikiem przypisania tego zakresu uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej, wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Powyższe daje więc podstawę do wyprowadzenia wniosku, że ponieważ Prezydent, w kwestii powoływania na urząd sędziego, realizuje kompetencje konstytucyjne, to nie można twierdzić, iż wykonuje on czynności z zakresu administracji publicznej a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który odnosi sądową kontrolę do działalności administracji publicznej.

Podobnie kwestię tę ujmuje art. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl natomiast art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez określenie sytuacji prawnych, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację

zawartą w art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy procesowej. Właściwość sądu administracyjnego wyznacza bowiem kryterium przedmiotowe: po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej, po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej.

Podnieść w tym miejscu wypada, że wprawdzie zarówno art. 1, jak i art. 3 §1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Nie definiuje go również Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 1 pkt 1 i 2 nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna opiera bowiem dopuszczalność drogi administracyjnej jedynie na przesłankach: charakteru organu, właściwości organu, rodzaju sprawy, formy rozstrzygnięcia.

Tym niemniej, mając na uwadze podejście przedmiotowe, przyjęte w art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a, należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów, zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy zaś przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, że - jak wyżej wspomniano - w przypadku kompetencji Prezydenta dotyczącej powoływania na stanowisko sędziowskie - brak jest wspomnianej regulacji materialnoprawnej, gdyż w tej mierze istnieje jedynie zawarta w Konstytucji RP regulacja ustrojowa, należało przyjąć, że skarga na czynność Prezydenta w przedmiocie niepowołania na stanowisko sędziego, nie była dopuszczalna.

Dodatkowo wskazać w tym miejscu wypada, że wykładnia wyłączająca, w omawianym przypadku, dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie, właściwy jest zaś Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 cyt. ustawy). Do postępowania natomiast przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

W rezultacie zatem Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że w sprawie nie występowało określone w art. 187 § 1 p.p.s.a., budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako Głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa i jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.