Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1718/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. M., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu H. M., wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku podała, że zgodnie z informacją z IPN z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], jej mąż pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa jedynie przez 49 dni, od [...] sierpnia do [...] września 1953 r., co należy zakwalifikować jako wyjątkowo krótki okres i potraktować jako incydent w życiorysie. Do 1980 r. mąż pełnił służbę jako milicjant, nie będąc zakwalifikowany na podstawie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, jako pełniący służbę na rzecz państwa totalitarnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, uznając, że nie zostały spełnione obydwie przesłanki wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie ustalono bowiem, że mąż wnioskodawczyni pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 miesiąca i 19 dni, i został zwolniony ze służby w dniu [...] grudnia 1980 r., a po tej dacie nie podjął ponownie służby.

Minister uznał zatem, że skoro mąż wnioskodawczyni nie pełnił służby po dniu 12 września 1989 r., to nie zostały spełnione wymogi przewidziane art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Powyższe, w ocenie organu, wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do J. M. - beneficjentki renty rodzinnej, wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że w przypadku jej męża nie można oceniać, czy rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki po 1989 r., skoro w tym czasie był już emerytem, czyli skorzystał z prawa ustawowego. Skarżąca podkreśliła nadto, że nie można jej męża obciążać faktem, że przeszedł na emeryturę w 1980 r. i niejako "karać" skarżącą aktualnie za to, że jej mąż nie sprawował służby po 1989 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przy czym ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podniósł, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia bowiem organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.

Minister zaakcentował nadto, że w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Dodał także, że wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

W toku postępowania organ ustalił, że mąż skarżącej pełnił służbę przez okres 29 lat i 24 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] sierpnia 1953 r. do dnia [...] września 1953 r., tj. 1 miesiąc i 19 dni. Został zwolniony ze służby z [...] Komisariatu [...] Milicji Obywatelskiej w dniu [...] grudnia 1980 r. i po tej dacie nie podjął ponownie służby.

Wobec powyższego Minister uznał, że skoro H. M. pełnił służbę do dnia [...] grudnia 1980 r. i nie pełnił jej po dniu 12 września 1989 r., to nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez ww. funkcjonariusza zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji, w związku z faktem, że mąż skarżącej nie spełnia drugiej przesłanki przewidzianej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ nie ma możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do J. M., beneficjentki renty rodzinnej po ww. zmarłym funkcjonariuszu, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.M. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła

1) naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik spraw), tj.:

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn braku możliwości oceny pracy H.M. po 12 września 1989 r.;

– naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.;

– naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ nie rozpatrzył zarzutu skarżącej dotyczącego sprzeczności wydanej decyzji organu I instancji z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz Konstytucją;

– naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji i brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji przytoczonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

– naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną jego wykładnię, sprzeczną z Konstytucją (art. 2 i art. 32) polegającą na przyjęciu, że w sytuacji braku możliwości wykazania rzetelności wykonywania zadań przez funkcjonariusza po 12 września 1989 r. z tej przyczyny, że w dacie tej funkcjonariusz nie pełnił już służby i był emerytem, niedopuszczalne jest zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

– naruszenie art. 2, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości obywateli, poprzez różnicowanie sytuacji prawnej osób bez uzasadnionych przyczyn i pokrzywdzenie osób, które bez swojej winy i z przyczyn niezależnych od czynników osobistych nie są w stanie wykazać rzetelności wykonywania obowiązków służbowych po 12 września 1989 r.

Skarżąca podniosła również, że w razie powzięcia wątpliwości przez Sąd odnośnie zgodności z Konstytucją przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wnosi o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 8a w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób, które z przyczyn od siebie niezależnych nie mogą wykazać rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia (art. 8a pkt 2 ustawy) jest zgodny z Konstytucją.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w ramach postępowania dowodowego zbadał jedynie, czy jej mąż pracował po 12 września 1989 r., a konsekwencją ustalenia, że po tej dacie nie pełnił służby, stało się oddalenie wniosku. Organ nie ustalił natomiast przyczyn braku pełnienia służby po 12 września 1989 r. oraz związku pomiędzy okolicznością braku pełnienia służby, a możliwością wykazania rzetelności pracy.

Zwróciła uwagę, że celem ustawodawcy wprowadzającego zapis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej było ewidentnie wyłączenie przepisów ustawy obniżających emerytury w stosunku do osób, dla których współpraca ze służbami stanowiła krótki epizod w życiu, w ramach którego nie podjęli żadnych czynności szkodzących Państwu Polskiemu i do których nie można było mieć innych zarzutów. Zapis ustawy zaopatrzeniowej dotyczący konieczności oceny pracy osoby, której wniosek dotyczy, może być stosowany jedynie do osób czynnych zawodowo po 12 września 1989 r., co, w ocenie skarżącej, stanowi dyskryminację obywateli bez żadnego uzasadnienia i prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jak również do niesprawiedliwości społecznej i do naruszenia zasady równego traktowania oraz demokratycznego państwa prawnego.

Wobec powyższego skarżąca zasugerowała, by w przypadku osób, które nie były aktywne zawodowo po 12 września 1989 r., kryterium uwzględnienia wniosku składanego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było jedynie kryterium krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r.

Skarżąca podniosła nadto, że organ, rozpatrując jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie rozpatrzył zarzutów dotyczących naruszenia Konstytucji, nie odniósł się do tych zarzutów oraz argumentacji, a zatem również w ten sposób naruszył przepisy postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r., którą została utrzymana w mocy wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął, iż powyższy przepis nie może zostać zastosowany jeżeli nie zostaną kumulatywnie spełnione obie przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 powołanego artykułu. Stąd też organ odmówił wydania decyzji pozytywnej dla strony z uwagi na okoliczności, iż funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. nie pełnił służy w resorcie podległym ministrowi spraw wewnętrznych i administracji.

Zatem w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotową kwestię wyczerpująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, iż: "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).

Skład orzekający w pełni podziela przywołaną w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1895/19 interpretację art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż brak spełnienia kryterium rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie stanowi automatycznie, jak to przyjął organ, o braku podstaw do przyjęcia zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Powyższe oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy (do czego obliguje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) i nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz mającej w sprawie zastosowanie hipotezie normy prawnej.

Jak wynika z akt sprawy, H. M. pełnił służbę przez okres 29 lat i 24 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] sierpnia 1953 r. do dnia [...] września 1953 r., tj. 1 miesiąc i 19 dni. Jest to okres skrajnie dysproporcjonalny w stosunku do służby pełnionej przez prawie 3 dekady poza aparatem ucisku totalitarnego państwa. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa, jest sytuacja, w której w sposób blankietowy, bez możliwości rozpatrzenia konkretnego przypadku, odbiera się funkcjonariuszowi lub członkom rodziny zmarłego funkcjonariusza, prawo do "wypracowanego" świadczenia emerytalnego lub rentowego. Nie taki bowiem cel przyświecał ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), gdyż z treści jej uzasadnienia wynika, że przyjęte rozwiązanie miało na celu "ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polski Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasad sprawiedliwości społecznej".

Przypomnieć należy, iż zasada sprawiedliwości społecznej jest wyrażona w art. 2 Konstytucji RP i jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy. Oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określaniu sytuacji prawnej obywateli (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r. sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, by państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będę miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że w "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s 243).

W związku z powyższym niezbędną w niniejszej sprawie staje się wnikliwa ocena całokształtu materiału aktowego obrazującego przebieg służby H.M., w tym krótkiego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, której to organ w zaskarżonej decyzji nie uczynił.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa beneficjentki po zmarłym funkcjonariuszu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby H. M., jego postawy, charakteru służby oraz warunków jej pełnienia. Organ następnie będzie obowiązany odnieść powyższe do ustawowego kryterium krótkotrwałości służby pełnionej przed 12 września 1989 r. na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero tak dokonana ocena, w szczególności uwzgledniająca śladowy okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.