Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1121/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 ust. 9, art 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art, 6 ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 107/19 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 7 września 2018 r. nr 87/DRI/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B." S.A. w B. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 107/19, oddalił skargę BRW Sp. z o.o. z siedzibą w Mielcu (obecnie następca prawny B.s.a. w B., zwana dalej w skrócie skarżącą lub Spółką) na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 7 września 2018 r., nr 87/DRI/18, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr 34/PR/04 z dnia 21 stycznia 2004 r. (zwaną dalej w skrócie "decyzją konwertującą") Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. nr 188, poz. 1840, ze zm., dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca z 2003 r."), dokonał zgodnej z wnioskiem Spółki zmiany zezwolenia Nr 19/ARP/96 z dnia 19 grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E.-P." M.. Rozszerzono przedmiot działalności gospodarczej określony w zezwoleniu oraz wskazano, że w zakresie stanu zatrudnienia na terenie strefy próg zatrudnienia, który powinien zostać przez Spółkę osiągnięty do 31 grudnia 2005 r., wynosi 1350 osób. Nie uległy zmianie pozostałe warunki prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, w tym termin obowiązywania zezwolenia określony w pkt II decyzji do dnia 6 października 2015 r.

Pismem z 28 maja 2018 r., doręczonym organowi w dniu 1 czerwca 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. Spółka zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji konwertującej w części dotyczącej terminu jej obowiązywania. W ocenie przedsiębiorcy poprzez pozostawienie konkretnej daty ważności zezwolenia Nr 19/ARP/96 z dnia 19 grudnia 1996 r., Minister rażąco naruszył obowiązujące prawo, gdyż doprowadził do niedopuszczalnego w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji konwertującej ograniczenia czasowego możliwości korzystania z zezwolenia.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (zwany dalej w skrócie także: "Minister", organ) w decyzji nr 87/DRI/18 z dnia 7 września 2018 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji konwertującej w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt II określający termin obowiązywania zezwolenia Nr 19/ARP/96 z dnia 19 grudnia 1996r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E.-P." M. do dnia 6 października 2015 r.

Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej, gdyż w dniu wydania decyzji konwertującej istniała podstawa prawna w przepisach rangi ustawowej (tj. art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r.) pozwalająca na wydanie decyzji konwertującej, rozszerzającej przedmiot działalności gospodarczej określony w zezwoleniu i zwiększającej poziom zatrudnienia, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu na jego osiągnięcie. W ocenie organu nie zachodzi również przesłanka rażącego naruszenia prawa, gdyż nie było przepisu nakazującego organowi, aby decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003r. "dostosowywały zezwolenia" do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy nowelizującej z 2000 r., w tym do nowego brzmienia art. 19 ust. 1 u.s.s.e.

Pismem z 16 października 2018 r. pełnomocnik Spółki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi uznając, że jest ona niezasadna.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a zatem przedmiot tego postępowania był ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii istnienia wad nieważności i organ nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Sąd wskazał, że Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji konwertującej w części, w jakiej organ w ogóle nie orzekał, albowiem żądanie zmiany terminu nie było objęte wnioskiem strony o wydanie decyzji konwertującej, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości stwierdzania nieważności rozstrzygnięcia, które nie zostało zawarte w decyzji. Sąd zgodził się też ze stanowiskiem organu, że art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. stanowił podstawę prawną rangi ustawowej pozwalającą na wydanie decyzji konwertującej. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu było postępowaniem wszczętym na wniosek strony, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji konwertującej było zgodne z jej żądaniem. Sąd podzielił też stanowisko organu, że brak było przepisu nakazującego organowi "dostosowywanie" w decyzjach wydawanych na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. zezwoleń do nowych zasad funkcjonowania stref wynikających z ustawy nowelizującej z 2000 r., w tym do nowego brzmienia art. 19 ust. 1 u.s.s.e. Ponadto przepis art. 16 ust. 9 u.s.s.e., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r., a więc w dacie wydania zezwolenia Nr 19/ARP/96 z dnia 19 grudnia 1996 r., przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony.

Spółka wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania konwersji zezwolenia w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw dla stwierdzenia nieważności konwersji zezwolenia (w części, w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt II zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania), podczas gdy konwersja zezwolenia została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003r. z uwagi na pozostawienie w obrocie prawnym - bez podstawy prawnej - pkt II zezwolenia, wyznaczającego okres obowiązywania zezwolenia krótszy niż okres na jaki została ustanowiona MSSE, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi Spółki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy nowelizującej z 2003 r. - poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w tym pominięcie rozpatrzenia zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej w efekcie naruszenia zasady równości podmiotów strefowych oraz wprowadzenia ich w błąd co do możliwości ubiegania się o zmianę daty dziennej ich zezwoleń i brak odniesienia do ww. zarzutu w uzasadnieniu wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie powyższych okoliczności doprowadziłoby do uwzględnienia skargi Spółki;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania konwersji zezwolenia poprzez jego nieusprawiedliwione niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten - obowiązujący w dacie wydania konwersji zezwolenia - ma zasadnicze znaczenie z perspektywy stwierdzenia nieważności konwersji zezwolenia w części; jego prawidłowe zastosowanie prowadziłoby bowiem do uznania, iż pozostawienie w obrocie prawnym punktu II zezwolenia pomimo konwersji zezwolenia było działaniem rażąco sprzecznym z przepisami prawa powszechnie obowiązującego na dzień wydania konwersji zezwolenia;

- art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania konwersji zezwolenia w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że wskutek wprowadzonych do u.s.s.e. zmian legislacyjnych wynikających z ustawy nowelizującej z 2000 r. i ustawy nowelizującej z 2003 r. oraz w związku z konwersją zezwolenia, do sytuacji Spółki mają w pełni zastosowanie zasady korzystania z pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujące po 1 maja 2004 r. Prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłaby do uznania, że wskutek powyższych okoliczności: (i) data ważności wpisana w zezwoleniu stała się irrelewantna, (ii) na dzień wydania konwersji zezwolenia nie było przepisów prawa powszechnie obowiązującego pozwalających na pozostawienie w obrocie prawnym punktu II zezwolenia, a w konsekwencji do uznania, że konwersja zezwolenia - akceptująca termin obowiązywania zezwolenia pomimo modyfikowania treści zezwolenia zgodnie z ustawą nowelizującą z 2003 r. - dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania konwersji zezwolenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- zmiana warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania wymagała wyraźnego wskazania żądania takiej zmiany we wniosku o konwersję zezwolenia,

- konwersja zezwolenia - w przypadku gdy wniosek o konwersję nie zawierał żądania zmiany warunku zezwolenia w postaci terminu jego obowiązywania - nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie tego warunku (tj. w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia),

podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić Sąd do wniosku, iż konwersja zezwolenia rozstrzyga w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym punktu II zezwolenia, pomimo iż organ obowiązany był z urzędu uwzględnić, że w chwili wydania konwersji zezwolenia nie istniała podstawa prawna umożliwiająca pogodzenie funkcjonowania takiego terminu z powszechnie obowiązującymi przepisami, a z samej istoty konwersji wynika "przejście" na nowe zasady (tj. takie, w których czasowa możliwość korzystania z zezwolenia jest ograniczona wyłącznie okresem działania specjalnej strefy ekonomicznej).

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w sytuacji uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie Ministra na podstawie art. 188 p.p.s.a, w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności konwersji zezwolenia (w części w jakiej pozostawiła ona bez zmian punkt II zezwolenia, tj. okres jego obowiązywania), a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Nr 34/PR/04 z dnia 21 stycznia 2004 r., w części, w jakiej pozostawiła ona w mocy pkt II zezwolenia Nr 19/ARP/96 z dnia 19 grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "E.-P." M. określający termin obowiązywania tego zezwolenia do dnia 6 października 2015 r. stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości tego stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie powinno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji Sądu pierwszej instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nieprawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja Sądu jest obarczona wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). Zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie, wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów podniesionych przez stronę na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r., sygn. II GSK 470/14; 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest jedynie to, by z uzasadnienia Sądu wynikało dlaczego uznał on, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Ten warunek został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiając przeprowadzenie kontroli jego zgodności z prawem. Sąd jednoznacznie wyjaśnił, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego i procesowego, wskazał argumenty uzasadniające ten pogląd oraz że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miało to, że została ona wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem samodzielnym, zaś jego istotą jest ustalenie, czy decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności były dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że decyzja konwertująca nie dotyczyła kwestii terminu ważności zezwolenia, bo nie obejmował tego wniosek Spółki, a organ nie miał obowiązku z urzędu orzekać w tym przedmiocie, zaś przepis art. 16 ust. 9 u.s.s.e. w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie wydania zezwolenia przewidywał udzielanie zezwoleń na czas oznaczony. Z tych powodów, zdaniem Sądu, niezasadny był pogląd Spółki, że we wskazanym zakresie decyzja zmieniająca wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia swą funkcję, gdyż pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się przez NSA do zarzutów skargi kasacyjnej. Nie doszło zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest także uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia powodów stwierdzenia nieważności decyzji (punkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut ten błędnie został zakwalifikowany przez autora kasacyjnej do zarzutów o charakterze procesowym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera normę prawa materialnego, zarzut jego naruszenia jest zatem zarzutem materialnoprawnym. Powyższa wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak rozpoznania tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na wniosek Spółki, która zarzuciła nieważność decyzji konwertującej w części pozostawiającej w mocy termin obowiązywania zezwolenia. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem samodzielnym (odrębnym) w tym sensie, że jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie co do istoty sprawy, w której uprzednio wydano decyzję administracyjną, lecz zbadanie, czy w sprawie zakończonej tą decyzją nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stanowiących wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji. Szerokie rozumienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 34/19).

Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie mógł prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania merytorycznej zgodności z prawem decyzji ostatecznej, a jedynie miał obowiązek ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tj. czy decyzja konwertująca nie była dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Ewentualne zaistnienie wad decyzji konwertującej podlegało ocenie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Celem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie była natomiast ocena, czy do tzw. "starych przedsiębiorców", którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed 1 stycznia 2001 r., zastosowanie znajdują zasady prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej obowiązujące od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności odnoszące się do terminu ważności zezwoleń strefowych, jak twierdzi Spółka.

Problem prawny rozstrzygany w tej sprawie był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1006/18; 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1322/18; 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1428/18; 5 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 1272/18; 1 lipca 2022r., sygn. akt II GSK 481/19. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięć wyrażone we wskazanych orzeczeniach, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji konwertującej. Wobec zmiany stanu prawnego po 31 grudnia 2000 r., Spółka mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia strefowego poprzez zastosowanie do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 ustawy nowelizującej z 2003 r., a także o zmianę warunków zezwoleń w szczególności w zakresie wielkości nakładów inwestycyjnych. Art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. przewidywał bowiem, że przedsiębiorca, który uzyskał stosowne zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę, polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5, w miejsce zwolnień określonych w art. 12 u.s.s.e., w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. W myśl zaś art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2003r. we wniosku, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca może wnosić także o zmianę warunków zezwolenia, w szczególności w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych. Zawarte w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 2003 r. normy przewidywały wszczęcie postępowania o zmianę zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy.

Jest bezsporne, że Spółka wystąpiła z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o zmianę tego zezwolenia i do tej zmiany doszło decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Nr 34/PR/04 z dnia 21 stycznia 2004 r., wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy nowelizującej z 2003 r., poprzez zmianę zezwolenia zgodnie z żądaniem Spółki. Zmiana ta jednak – co wymaga podkreślenia - dotyczyła jedynie rozszerzenia przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu i zwiększenia poziomu zatrudnienia z jednoczesnym wyznaczeniem terminu na jego osiągnięcie. Tylko bowiem tych elementów zezwolenia dotyczył wniosek Spółki o jego zmianę, gdyż Spółka wnosząc o wydanie decyzji konwertującej, nie wniosła o zmianę zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania. Konwersja zezwolenia strefowego, będąca wprost wynikiem zmian legislacyjnych, nie miała wpływu na zastąpienie czasowego (przejściowego) charakteru zezwolenia, zezwoleniem na czas nieokreślony.

Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że uzyskanie przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy nowelizującej z 2003 r. nie uniemożliwia składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia, w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Przyjmuje się bowiem, że w związku z uchyleniem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 ze zm.) oraz wobec nieustanowienia przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej z 2003 r., brak jest podstaw do ograniczenia zakresu pomocy publicznej przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności na terenie specjalnych stref przed 1 stycznia 2001 r., przez wykluczenie możliwości zmiany czasowego ograniczenia prowadzenia tej działalności określonego w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16). Prowadzi to w konsekwencji do jednoznacznego wniosku, że okres obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia zawartego w zezwoleniu, podlega zmianie na zasadach ogólnych, a więc w postępowaniu zwyczajnym, w trybie przewidzianym dla wniosku o zmianę zezwolenia, o którym mowa w u.s.s.e. (zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2238/16; 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16; 22 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 873/11). Należy zatem uznać, że bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r., a w konsekwencji także powiązane z tym zarzutem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwego zaakceptowania przez WSA dokonanej przez organ błędnej wykładni art. 19 ust. 1 u.s.s.e. w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (punkt 2 tiret 1-3 petitum skargi kasacyjnej).

Podkreślić również trzeba, że zmieniające się przepisy dotyczące działalności specjalnych stref ekonomicznych nie zawierały regulacji, które określałyby nowe warunki w zakresie terminu obowiązywania wydanych wcześniej zezwoleń. Nie dokonano też zmian generalnych w wydanych dotychczas zezwoleniach. Zezwolenia te miały bowiem formę prawną decyzji administracyjnych. Były zatem aktami administracyjnymi, które jednostronnie, działaniem właściwego organu, załatwiały sprawę indywidualną. Ewentualne wnioskowanie o zmianę warunków, w tym dotyczących czasu obowiązywania zezwoleń, pozostawiono podmiotom zainteresowanym prowadzącym działalność gospodarczą w strefach.

Mając powyższe na uwadze należało zatem przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy uwzględnić, że skoro Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej przed 31 grudnia 2000 r., istniała wówczas podstawa prawa do czasowego ograniczenia tych zezwoleń. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w zezwoleniu nie było więc wydane bez podstawy prawnej. Art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2003 r. wprost określał podstawę prawną dla wydania tzw. decyzji konwertującej. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie wystąpiła więc przesłanka wydania decyzji konwertującej bez podstawy prawnej. Skoro zaś wniosek Spółki o zmianę zazwolenia poprzez wydanie decyzji konwertującej nie zawierał wniosku o zmianę terminu, nie jest trafna argumentacja skargi kasacyjnej, że działaniem bez podstawy prawnej było pozostawienie w mocy przez decyzję konwertującą punktu II zezwolenia określającego datę jego ważności. W konsekwencji należy też uznać, że wydając decyzję konwertującą i działając w granicach wskazanej podstawy prawnej, organ nie naruszył rażąco prawa, co zarzuca autor skargi kasacyjnej. Nieuzasadnione jest twierdzenie o błędzie popełnionym przez organ, a tym bardziej rażącym naruszeniu prawa, które mogłoby być podstawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko Ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny po analizie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanych mu skargą kasacyjną naruszeń. Z powyższych względów, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) oraz udziału w rozprawie profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem I instancji.