Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 699/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 38 ust 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1027
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, z udziałem K. K. prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanego do Prokuratury Okręgowej w G. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu odwołania D. J. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Konsula RP w T. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie unieważnienia paszportu D. J.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Konsul Generalny RP w T. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Rejonowego [...] w G. unieważnił wydany D. J. dokument paszportowy serii [...]. Rozstrzygnięcie Konsula zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) i art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Decyzja została wysłana do D. J. oraz do Prokuratury Rejonowej [...] w G.

D. J. pismem z dnia 10 grudnia 2009 r., działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Konsula Generalnego RP w T., odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez D. J. odwołania od decyzji Konsula Generalnego RP w T. z dnia [...] listopada 2009 r. Minister rozstrzygnął sprawę w oparciu o pismo v-ce konsula z dnia 10 lutego 2010 r. zawierające m.in. pierwszą stronę odwołania z widoczną datą wpływu do Konsulatu Generalnego RP w T. oraz wydruku ze strony internetowej poczty [...], potwierdzające datę doręczenia zaskarżonej decyzji w dniu [...] listopada 2006 r. W pouczeniu do przedmiotowego postanowienia poinformowano o możliwości wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

D. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i o nakazanie Ministrowi, aby dokonał merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Konsula Generalnego RP w T. z dnia [...] listopada 2009 r. Zarzucił wydanie postanowienia z dnia [...] września 2010r. bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez zawiadomienia strony i bez zwrócenia się do niej o wyjaśnianie okresu doręczenia przedmiotowej decyzji, a także wydanie postanowienia na podstawie błędnych lub też fałszywych dowodów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji nie została odebrana przez skarżącego osobiście w dniu [...] listopada 2009 r. Ustalenie organu odwoławczego w tym zakresie opiera się na błędnej informacji i nie jest poparte materiałem dowodowym. Skarżący wywodzi, iż decyzja Konsula została mu doręczona pocztą zwykłą w dniu [...] grudnia 2009 r.

Minister, po wniesieniu skargi, pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. zwrócił się do Konsula Generalnego RP w T. o wyjaśnienie sposobu doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi Konsul potwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została odebrana przez skarżącego w dniu [...] listopada 2009 r., na dowód czego przy wystosowanym wcześniej piśmie z dnia 10 lutego 2010 r. przesłano wydruk ze strony internetowej poczty [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 3215/10 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienie Ministra wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd nakazał, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, odnieść się do zawartych w skardze i dołączonym do niej oświadczeniu twierdzeń skarżącego dotyczących sposobu i daty doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji, bowiem uznał, że poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia w powyższym zakresie nie spełniają wymogów określonych w art. 7, 77 § 1 kpa. Ponadto organ administracji został zobowiązany do umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz odzwierciedlenia dokonanych ustaleń w uzasadnieniu tego postanowienia. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagała także kwestia, czy skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji działał osobiście, czy też przez pełnomocnika

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych, paszporty i paszporty tymczasowe w kraju wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - wg ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą – konsul. Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczącym paszportów i paszportów tymczasowych.

Organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało zbadać czy odwołanie D. J. zostało wniesione w określonym przepisami prawa terminie, co stanowi jeden z warunków skuteczności czynności procesowej. Organ uznał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie daty doręczenia decyzji o unieważnieniu paszportu D. J. Załączone wraz ze skargą "oświadczenie ustawowe" D. J., przygotowane zgodnie z prawem Prowincji O. z poświadczonym przez notariusza – M. T. – podpisem, mówiło o dacie doręczenia decyzji w dniu [...] grudnia 2009 r. D. J. zaprzeczył, aby to on odebrał decyzję. Zadeklarował, że decyzja Konsula RP w T. został doręczona poprzez pozostawienie jej w skrzynce pocztowej w dniu [...] grudnia 2009 r. Zupełnie odmienne były udzielone w tej sprawie wyjaśnienia Konsula RP w T., który potwierdził, że korespondencję zawierającą decyzję Konsula, w dniu [...] listopada 2009 r. podjęła osoba o nazwisku J. Świadczyć miał o tym wydruk ze strony internetowej poczty [...], na którym wyszczególnione zostały kolejne etapy i status doręczenia. Na wydruku widoczna jest data i podpis odbiorcy, który składany jest w urządzeniu elektronicznym.

Mając na względzie znaczne rozbieżności w ustaleniach dokonanych podczas postępowania odwoławczego organ odwoławczy zwrócił się ponownie do Konsula, pismem z dnia 22 lipca 2011 r. o szczegółowe wyjaśnienie zasad doręczania przesyłek przez pocztę [...], w tym sposobu potwierdzenia daty odbioru. Dodatkowym zagadnieniem do potwierdzenia była kwestia reprezentacji strony w prowadzonym przez Konsula postępowaniu.

W odpowiedzi na powyższe Konsul oświadczył, że kwestie sposobu doręczania przez pocztę [...] przesyłek oraz potwierdzania daty ich doręczenia opisał w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. Dodał, że mimo podjętych prób nie udało mu się uzyskać pisemnej informacji z poczty [...] na temat zasad doręczania omawianych przesyłek. Ponadto wraz z pismem wyjaśniającym, przekazał przetłumaczone na język polski wydruki ze strony internetowej poczty [...] dotyczące przesyłki [...]. Natomiast z wyjaśnień Konsula przekazanych przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. wynika, że w toku prowadzonego postępowania nie zostało doręczone pełnomocnictwo dla M. T. Co prawda, na zapoznaniu z aktami w dniu 23 września 2009 r. strona stawiła się z M. T., przedstawiając go jako swojego adwokata, jednakże żaden dokument upoważnienia do działania w imieniu strony nie został złożony, ani do protokołu, ani też w innej prawem przewidzianej formie. Dokument pełnomocnictwa datowany na dzień [...] czerwca 2010 r., na skutek skierowanego przez Ministra wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania, pojawił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Art. 32 kpa stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika. Zaś z art. 33 § 2 i 3 kpa wynika, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane. Stwierdzenie M. T. w skierowanym do Konsulatu Generalnego RP w T. piśmie z dnia 23 września 2009 r., w którym pisze "reprezentujemy p. J. na tutejszym terenie" z pewnością nie można uznać za fakt ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy o unieważnienie paszportu. Pełnomocnik bowiem jest umocowany do działania w postępowaniu administracyjnym z chwilą, gdy organ prowadzący postępowanie został o tym powiadomiony. Umocowanie zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 kpa musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ponadto z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 40 § 4 kpa strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. D. J. w dniu [...] czerwca 2010 r. ustanowił do reprezentowania swoich interesów pełnomocnika – M. T. – zamieszkałego w K. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przy piśmie z dnia 5 października 2011 r. skierowanym do pełnomocnika strony, wezwał do wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju. Jednocześnie przekazał kopie wszystkich odpowiedzi Konsula RP w T. w niniejszej sprawie, celem zapoznania się z ich treścią oraz umożliwienia złożenia wyjaśnień. Poinformował także o treści art. 10 kpa, z którego wynika prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi M. T. zawarł obszerne wyjaśnienia dotyczące dowodu doręczenia przesyłek poleconych dokonywanych przez pocztę [...]. Poświadczenie odbioru przesyłki odbywa się na odpowiednio przystosowanym do tego elektronicznym ekranie, na którym osoba odbierająca składa swój podpis, który następnie jest zachowywany i przekazywany do archiwów poczty. D. J. po wystąpieniu do poczty [...] otrzymał kopię podpisu złożonego podczas odbioru przesyłki. Dokument został złożony do akt sprawy wraz z innymi kopiami dokumentów zawierających jego podpis, celem umożliwienia organowi administracji porównanie złożonych podpisów. Na podstawie powyższej dokumentacji pełnomocnik strony zaprzeczył, aby podpis uzyskany z archiwów poczty był podpisem D. J.

Dokonując czynności procesowych organ odwoławczy – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa – obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, także w aspekcie ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, badając ponownie dopuszczalność odwołania miał na uwadze nie tylko przedłożone w sprawie dokumenty, ale również obowiązek respektowania słusznego interesu strony. Decydujące znaczenie przypisano "oświadczeniu ustawowemu" złożonemu przez D. J. w dniu 9 listopada 2010 r. W "oświadczeniu" strona wskazała datę otrzymania przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji w przedmiocie unieważnienia paszportu, co stanowi przeciwdowód w sprawie w stosunku do wydruków ze strony internetowej poczty [...]. W ocenie dowodów zgromadzonych w sprawie nie sposób wykluczyć – zdaniem organu – zarówno twierdzeń strony, jak i wyjaśnień przedłożonych przez Konsula RP w T., który potwierdził datę doręczenia decyzji wydrukami ze strony internetowej poczty [...]. Okoliczność, że strona złożyła oświadczenie przed notariuszem, nie zwalnia organu od oceny tego oświadczenia i nie pozbawia organu prawa odmowy takiemu dowodowi wiarygodności. Wobec braku podstaw do uznania przedmiotowego oświadczenia za fałszywe, a z drugiej strony braku możliwości uzyskania od poczty [...] informacji o zasadach doręczania przesyłek na terenie K. i sposobu potwierdzania daty odbioru listu, a tym samym weryfikacji prawdziwości zarejestrowanych elektronicznie zdarzeń towarzyszących doręczeniu przesyłki, organ odwoławczy przychylił się do twierdzeń strony, wyrażonych w "oświadczeniu ustawowym" z dnia 9 listopada 2010 r. i uznał, że przesyłka z decyzją Konsula RP w T. została doręczona D. J. w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ miał na względzie zasadę, wedle której wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony. Zatem 14 – dniowy termin na wniesienie odwołania biegł od [...] grudnia 2009 r. i kończył bieg [...] grudnia 2009 r. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że odwołanie wpłynęło do Konsulatu Generalnego RP w T. w dniu [...] grudnia 2009 r., a zatem w światle art. 57 § 5 pkt 3 kpa zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym w terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności.

Przechodząc do badania zasadności odwołania i prawidłowości prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych, unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie Konsula RP w T. podjęto we właściwej formie, tj. w formie decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie elementy jej konstrukcji w myśl art. 107 § 1 kpa.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, w pierwszej instancji orzekał organ administracji publicznej działający poza granicami Polski, tj. Konsul RP w T. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 kpa przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zakres i zasady działania konsulów regulują m.in. przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.), do których odsyła także art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych.

W sprawie o unieważnienie paszportu toczącej się przed Konsulem RP w T. bezpośrednie zastosowanie mają zapisy art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy ulega unieważnieniu". Organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada jedynie przesłanki formalne tj.

1. czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ;

2. czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa;

3. czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy.

Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rola organu paszportowego w postępowaniu o unieważnienie paszportu ogranicza się do zbadania czy w danej sprawie zostały spełnione w/w przesłanki. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku postępowania przygotowawczego w sprawie karnej należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, w przedmiotowej sprawie – do Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w G., który dokonuje oceny, czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje na jakim etapie postępowania wystąpić z takim wnioskiem. Organ paszportowy jest związany treścią wniosku uprawnionego podmiotu, nie dokonuje oceny złożonego wniosku pod względem merytorycznym , tj. co do jego celowości i zasadności, a także nie ma kompetencji do oceny prowadzonego przez uprawniony organ postępowania karnego. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym w kwestiach prawnokarnych. W postępowaniu o unieważnienie paszportu niezbędne jest zbadanie, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki prawne, a jakich mowa w przepisach ustawy o dokumentach paszportowych, warunkujące wydanie decyzji unieważniającej paszport. Takie czynności organ paszportowy w przedmiotowym postępowaniu podjął. W niniejszej sprawie z wnioskiem o unieważnienie paszportu wystąpił właściwy organ, tj. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w G., który poinformował Konsula RP w T. o fakcie prowadzenia postępowania przygotowawczego przeciwko D. J., podejrzanemu o przestępstwo z art. 286 § 1 kk i inne. Wobec D. J. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania przygotowawczego z uwagi na nieprzebywanie podejrzanego w miejscu zamieszkania i zarządzono poszukiwanie listem gończym. Podsumowując organ wskazał, że spełnione zostały wszelkie przesłanki formalne przemawiające za unieważnieniem paszportu D. J., w myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych.

Dodatkowo organ wskazał, że o przysługującym prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym strona została skutecznie zawiadomiona przy piśmie z dnia 10 września 2009 r. Organ nie zgadza się z argumentacją skarżącego w tym zakresie, bowiem – jak wskazał – w aktach sprawy brak jest informacji o odmowie Konsula co do udziału stron w toku postępowania, tym samym organ stwierdził brak podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Organ wskazał, że nie wykazano w żaden sposób by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znajdują w sprawie potwierdzenia zarzuty nienależytego i niewyczerpującego informowania D. J. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw. Również materiały dowodowe zostały zgromadzone w wystarczającym do podjęcia decyzji o unieważnieniu paszportu zakresie. W ocenie Ministra nie można zarzucić Konsulowi RP w T., żeby działał bez podstawy prawnej i przekraczał granice prawa. Podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym, jak również nie uchybia prawu procesowemu. Z dyspozycji art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych nie wynika, żeby organ administracji był zobowiązany do zebrania dowodów i materiałów dotyczących prowadzonego w prokuraturze postępowania przygotowawczego.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. J., działając przez pełnomocnika. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 10 § 1 i § 3 kpa oraz art. 40 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie obu decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez umożliwienia stronie aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a tym samym udowodnienia każdego faktu mającego znaczenie prawne, a ponadto nie odniesienie się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i utrzymanej nią w mocy decyzji Konsula RP w T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ administracji pierwszej instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, kręgu podmiotów posiadających uprawnienia strony, którym należało umożliwić udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zasadnicze znaczenie miało ustalenie pełnomocnika reprezentującego D. J. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. Ponadto zalecenia Sądu w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały zrealizowane, mimo tego, że ich wykonanie było niezbędne przy rozpoznaniu odwołania strony skarżącej co do istoty. Nie ustalono w sposób niewątpliwy czy skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji działał osobiście czy przez pełnomocnika, a jeżeli przez pełnomocnika to od jakiej daty to pełnomocnictwo miało moc prawną. Można byłoby uznać, że decyzja tego organu nie mogła być doręczona podmiotom wskazanym w art. 40 kpa i tym samym nie ma jej w obrocie prawnym. W tej sytuacji rozpoznanie odwołania od decyzji "nieistniejącej" byłoby dotknięte wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2315/10 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania.

Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3).

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090).

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2315/1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie odniesienie się do zawartych w skardze i dołączonym do niej oświadczeniu twierdzeń skarżącego dotyczących sposobu i daty doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji. Organ administracji umożliwi też wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów. Poczynione przez organ odwoławczy ustalenia co do sposobu i daty prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. znajdą następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji ustali, że odwołanie wniesiono w terminie, czy też z jego uchybieniem. W aspekcie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i w świetle regulacji art. 40 § 2 i art. 33 § 2 i § 3 kpa, wyjaśnienia także będzie wymagała kwestia, czy skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji działał osobiście, czy przez pełnomocnika.

Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek objęcia przez organ odwoławczy kompleksową oceną i rozstrzygnięciem tych kwestii, które zostały dotychczas pominięte w toku rozpoznania sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a także uzasadnienia decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie i uzasadnienie uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że odwołanie D. J. od decyzji Konsula Generalnego RP w T. z dnia [...] listopada 2009 r. zostało wniesione w terminie. Wobec istnienia rozbieżności w ustaleniu daty otrzymania przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji w przedmiocie unieważnienia paszportu to należy przyjąć wersję korzystną dla skarżącego tj. że przesyłka została skutecznie doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2009 r. Zatem odwołanie złożone w Konsulacie Generalnym RP w T. w dniu [...] grudnia 2009 r. zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym w terminie przewidzianym dla dokonania tej czynności (art. 57 § 5 pkt 3 kpa).

Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia – zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – związana jest z ustaleniem czy D. J. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji działał przez pełnomocnika, czy osobiście. Zdaniem Sądu w toku postępowania przed Konsulem RP w T. formalnie nie doszło do ustanowienia pełnomocnika reprezentującego D. J. Analizując szczegółowo akta administracyjne wskazać należy, że znajduje się w nich pismo datowane na dzień 23 września 2009 r., w którym M. T. "dziękuje" v-ce Konsul Konsulatu Generalnego RP w T. "za zapoznanie z treścią wniosku Prokuratury Rejonowej [...] w G. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu unieważnienia paszportu D. J.". Pismo zawiera stwierdzenie "reprezentujemy p.J. na tutejszym terenie", jednakże w piśmie nie ma adnotacji, że zawiera załącznik z pełnomocnictwem. Z akt nie wynika aby takie pełnomocnictwo zostało złożone przed wydaniem decyzji przez Konsula Generalnego RP w T., tj. do dnia [...] listopada 2009 r. Z rozdzielnika decyzji wynika, że została ona wysłana do D. J. oraz Prokuratury Rejonowej [...] w G. M. T. wniósł w imieniu D. J. odwołanie od powyższej decyzji Konsula Generalnego RP w T. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do odwołania również nie zostało dołączone pełnomocnictwo. Z odwołaniu M. T. nie powołuje się na ewentualnie wcześniej złożone pełnomocnictwo.

Konsul RP w T. przesyłając akta administracyjne wraz odwołaniem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie przewodnim wskazała, że "D. J. zgłosił się do Konsulatu RP w T. w towarzystwie M. T., którego przedstawił jako swojego adwokata ("nie posiadamy w aktach sprawy pełnomocnictwa)".

Pismem z dnia 17 lutego 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał D. J. do uzupełnienia braku formalnego poprzez złożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Ponowne wezwanie zostało wysłane pismem z dnia 14 czerwca 2010 r.

W odpowiedzi M. T. w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. wskazał "załączamy upoważnienie/pełnomocnictwo upoważniające niżej podpisanego do reprezentowania p. J. w związku z wymienioną sprawą". Do pisma dołączono pełnomocnictwo udzielone przez D. J. M. T. opatrzone datą [...] czerwca 2010 r.

Z powyższego wynika zdaniem Sądu, że pełnomocnictwo zostało udzielone M. T. przez D. J. dopiero w dniu [...] czerwca 2010 r. i od tej daty mógł on działać formalnie jako pełnomocnik skarżącego.

Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 kpa.

Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 kpa) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01, wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I GSK 700/06, wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08).

O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1217/06).

W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że M. T. nie dołączył pełnomocnictwa ani uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa do akt postępowania prowadzonego przez Konsula Generalnego RP w T. w przedmiocie unieważnienia paszportu i zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 2009 r. Pełnomocnictwo, opatrzone datą [...] czerwca 2010 r. zostało założone wskutek wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji Konsula Generalnego RP w T. o unieważnieniu paszportu na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Zatem prawidłowo Konsul RP w T. doręczył decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. stronie – D. J., wobec niezłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu przed konsulem.

Wskazując na powyższe nie jest zatem zasadny zawarty w skardze zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona prawidłowo i tym samym nie ma jej w obrocie prawnym.

Podkreślić należy również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wypełnił prawidłowo wszystkie wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 2315/10 dotyczące w szczególności zbadania czy D. J. działał w postępowaniu przed konsulem sam czy przez pełnomocnika, a poczynione przez organ odwoławczy ustalenia co do sposobu i daty prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z [...] listopada 2010 r. znalazły następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia,

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2007r. (Dz.U. z 2006r. Nr 143 poz.1027 ze zm.) o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy podlega unieważnieniu". Organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada zatem przesłanki formalne tj.:

1. czy wniosek o unieważnienie paszportu sporządził przewidziany w ustawie organ; czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa;

2. czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy.

Zgodzić należy się, więc z orzekającymi w sprawie organami paszportowymi, iż łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Ponadto organ paszportowy nie jest władny do oceny złożonego wniosku o unieważnienie paszportu. Oznacza to, że organ nie działa w ramach własnego uznania. W świetle treści art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych w przypadku spełnienia wymienionych w nim przesłanek organ zobligowany jest do wydania decyzji unieważniającej paszport. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku postępowania przygotowawczego w sprawie karnej należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, w przedmiotowej sprawie – do Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w G., który dokonuje oceny czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje na jakim etapie postępowania wystąpić z wnioskiem.

W świetle przesłanek powołanego artykułu należy uznać, iż wniosek o unieważnienie paszportu pochodził od uprawnionego organu, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. nr 7 poz. 39 z 2008 r.) prokurator, stosownie do przepisów ustaw, wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze albo zleca wszczęcie lub prowadzenie takiego postępowania innemu uprawnionemu organowi.

W sprawie spełniona została również kolejna przesłanka pozwalająca na unieważnienie paszportu – prowadzenie przeciwko D. J. postępowania przygotowawczego.

Organ administracji umożliwił też wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów, ponadto strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, dostarczając m.in. dowody na okoliczności nieprawidłowego doręczenia D. J. orzeczenia Konsula RP w T. Nie zasadny jest więc zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.