Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1436/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. Ch. P. Spółki z o.o. w Warszawie, N. R. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2507/12 w sprawie ze skarg C. Ch. P. Spółki z o.o. w W., N.R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia 25 maja 2011 r. nr ., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz: a) C. Ch.P. Spółki z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych, b) N. R. Spółki z o.o. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2507/12, wydanym w sprawie ze skarg C. Ch. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz N. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 9 czerwca 2006 r. nr . zezwolił C. Ch. P. Sp. z o.o. (dalej jako spółka C.Ch.) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. Ż. i W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia 13 lipca 2006 r. do dnia 12 stycznia 2007 r. W decyzji tej spółka została poinformowana, że po upływie okresu jej obowiązywania zobowiązana jest do usunięcia ww. nośnika reklamowego.

Spółka podejmowała, nie uwzględnione przez zarządcę drogi, działania zmierzające do uzupełnienia wspomnianej decyzji w kierunku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres.

Wobec powzięcia przez organ informacji o zajęciu pasa drogowego przez reklamę po upływie terminu określonego w zezwoleniu, pismem z dnia 14 października 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie omawianego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wskazano przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 115 ze zm., zwanej "udp"). W myśl tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Spółka C.Ch. zarzuciła, iż nie jest stroną postępowania. Według niej stroną postępowania jest "N. R." spółka z o.o. w W.. Zakwestionowała walor dowodowy sporządzonych przez zarządcę drogi protokołów na okoliczność zajmowania pasa drogowego, podnosząc iż jej reklamy nie znajdują się w pasie drogowym.

Decyzją z dnia 25 maja 2011 r. Nr .. Zarząd Dróg Miejskich w W.nakazał spółce przywrócenie omawianego pasa drogowego do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Według zarządcy drogi reklama stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 115 ze zm., zwanej "udp"). W myśl tego przepisu, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Od tej decyzji spółka C.Ch. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania decyzji. Jak wskazała, nie ma uprawnienia do dysponowania nośnikiem reklamowym, którego właścicielem jest spółka "N. R.".

W dniu 16 czerwca 2011 r. wpłynęło do SKO w W. pismo spółki "N.R.", w którym zgłoszono udział w postępowaniu w charakterze strony. Jak wyjaśniła, na podstawie umowy z dnia 20 grudnia 2006 r. zakupiła wspomniany nośnik reklamowy od spółki C. Ch..

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 października 2012 r. nr . utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Według organu odwoławczego biernie legitymowanym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu drogowego do stanu poprzedniego jest ten, kto zainstalował (polecił zainstalować) reklamę w pasie drogowym. Umowa przeniesienia własności nośnika reklamowego usytuowanego w pasie drogowym, na którą powoływała się spółka, nie mogła zmieniać warunków określonych w zezwoleniu. Jak wskazało SKO, w punkcie 2 decyzji na zajęcie pasa drogowego, określono warunki, w myśl których spółka była zobowiązana do nieodstępowania osobom trzecim nośnika reklamowego i praw z decyzji, a także zobowiązana do usunięcia nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia.

Spółka C. Ch. oraz spółka N.R.złożyły skargi na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż spółka jest podmiotem biernie legitymowanym w omawianym postępowaniu administracyjnym, gdyż wspomniana umowa, łącząca spółkę C. Ch.ze spółką N. R., nie może zmieniać warunków określonych w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stanowiącej akt prawa publicznego. Tym samym spółka, jako strona decyzji z dnia 9 czerwca 2006 r., zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jest podmiotem zobowiązanym do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu.

Odnosząc się do skargi spółki N. R., w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 28 k.p.a. Interes prawny strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle wspomnianego przepisu i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12).

Spółka C.Ch.oraz spółka N. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodły skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Skarga kasacyjna spółki oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

• art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1 i art. 104, art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, przez naruszenie podstawowych zasad czynnego udziału strony i dwuinstancyjności postępowania, naruszenie zasady "jedna sprawa - jedna decyzja",

• art. 133 § 1 art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że spółka zainstalowała reklamę w pasie drogowym oraz przez brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd,

• art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wyjście przy orzekaniu poza akta sprawy oraz stan prawny,

• art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że na podstawie umowy sprzedaży nośnika reklamowego spółka pozostała uprawnionym i zobowiązanym z tytułu istnienia tego nośnika wobec podmiotów zewnętrznych,

• art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 7, art. 72, art. 75 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów w zaskarżonej decyzji, przez zaakceptowanie bezpodstawnych, błędnych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji dotyczących identyfikacji, powierzchni nośnika reklamowego i jego właściciela,

• art. 141 § 4, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutu skargi i zaakceptowanie bezpodstawnych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji dotyczących lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym i błędnego oznaczenia miejsca jego usytuowania,

• art. 91 § 3, art. 106 § 2 i § 3, art. 101 § 1 pkt 2 i 3, art. 103, art. 191 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku Skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy z dnia 12 marca 2013 r.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę C.Ch. P. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw sygn. akt VI SA/Wa 2507/12) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten ustala, że obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu spoczywa na zajmującym pas drogowy,

• art. 28 k.p.a. przez jego pominięcie, pomimo że przepis ten stanowi podstawę ustalenia strony postępowania,

• art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do wadliwego ustalenia strony postępowania,

• art. 8 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, co spowodowało błędne ustalenie, że Skarżący jest zobowiązany na podstawie decyzji administracyjnej do usunięcia nośnika stanowiącego własność innego podmiotu, oraz że przeniesienie prawa własności nośnika pozostaje bez wpływu na obowiązki Skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę spółki N. R. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw sygn. akt Vl SA/Wa 2508/12) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, pominięcie faktu zajmowania pasa drogowego po dniu 20 grudnia 2006 r. przez N.R. Sp. z o.o. oraz pominięcie oświadczenia o demontażu nośnika, wykonanym przez spółkę N. R. Sp. z o.o.,

• art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, oraz art. 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 66 § 1 i art. 104, art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP przez naruszenie podstawowych zasad czynnego udziału strony i dwuinstancyjności postępowania, naruszenie zasady "jedna sprawa - jedna decyzja",

• art. 141 § 4, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego błędnego oznaczenia lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi oddalającemu skargę N. R. Sp. z o.o. (przed połączeniem spraw sygn. akt VI SA/Wa 2508/12) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 40 ust. 15 udp przez jego niezastosowania, pomimo że przepis ten ustala, że obowiązek przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu spoczywa na zajmującym pas drogowy,

• art. 28 k.p.a. przez pominięcie przy jego wykładni przepisu art. 40 ust. 15 udp,

• art. 8 Konstytucji RP i art. 64 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i ustalenie, że N. R. Sp. z o.o. właściciel nośnika reklamowego nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania decyzji nakazującej usunięcie tego nośnika z pasa drogowego, oraz że nabycie prawa własności nośnika reklamowego nie ma wpływu na ustalenie strony postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., rozpoznanie skargi skarżącej i skargi N. R. Sp. z o.o. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") z dnia 9 października 2012 r. znak . oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich ("ZDM") z dnia 25 maja 2011 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta m.st. W., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Obie skargi kasacyjne trafnie zarzucają naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, poprzez zaakceptowanie utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, zapadłej z naruszeniem zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.).

Jak już wspomniano zarządca drogi, jako organ pierwszej instancji, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie omawianego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, wskazując przepis art. 40 ust. 12 udp. Natomiast podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 36 udp.

Ponadto, co jest dalszym istotnym mankamentem decyzji organu pierwszej instancji, w jej uzasadnieniu nie wskazano przepisu art. 36 udp, jak również nie zawarto rozważań w istotnej kwestii, aby dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne sprawy wyczerpywały hipotezę powołanego wyżej przepisu. Do tej istotnej w sprawie kwestii odniosło się SKO w W. dopiero w zaskarżonej decyzji.

Również wspomniany wyżej mankament można odnieść do zaskarżonej decyzji SKO w W., zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Nie przesądzając wyniku sprawy, w realiach rozpoznawanej sprawy, kiedy nie jest sporna okoliczność, iż właścicielem reklamy jest spółka N. R., w niewystarczającym stopniu dla potrzeb kontroli trafności rozstrzygnięcia rozważono kwestię, dlaczego spółka C. Ch. spełnia przesłanki dla bycia adresatem decyzji opartej na przepisie art. 36 udp?

Zważywszy, że powyższe uchybienia przepisom postępowania dotknęły także etap postępowania administracyjnego, w tym również przed organem pierwszej instancji, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i wydane w sprawie decyzje administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

14

8

Uzasadnienie w sprawie skargi spółki Nowa Reklama Sp. z o.o.

#