Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1548/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu wysokości kosztów remontu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 sierpnia 2007 r. W. G. (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 22 lutego 1982 r. Decyzją tą Naczelnik Dzielnicy [...] ustalił wysokość kosztów remontu budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) na kwotę 10.509.608 zł. O ten koszt wzrosła wartość budynku po remoncie (do wysokości 13.321.598 zł), w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 2.196.000 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania trybu uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a., tj. decyzja jest ostateczna, żadna ze stron postępowania nie nabyła na jej podstawie prawa, a za uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego i słuszny interes strony. W odniesieniu do przesłanki braku nabycia praw z decyzji administracyjnej skarżąca podniosła, że decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. nie formułowała obowiązku uiszczenia (przez właścicielkę nieruchomości) ustalonej w decyzji wysokości kosztów remontu, a zatem nie można twierdzić, że nakładała na stronę obowiązek. Według skarżącej nie można także przyjąć, że decyzja stanowiła podstawę nabycia praw przez Skarb Państwa bowiem Skarb Państwa, według skarżącej, nie jest (nie był) stroną postępowania. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 lutego 1982 r. Skarb Państwa działał jedynie jako organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeśli więc Państwo wydając decyzję korzystało w tym zakresie z władztwa administracyjnego to nie mogło równocześnie w tej samej sprawie występować w charakterze strony. Zdaniem skarżącej uchylenie decyzji jest również celowe z punktu widzenia interesu strony jak i interesu społecznego albowiem organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 22 lutego 1982 r. dopuścił się wielu nieprawidłowości, które prowadziły do naruszenia elementarnych praw właścicielki remontowanej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że całe postępowanie dotyczące przedmiotowej decyzji prowadzone było bez udziału właścicielki tejże nieruchomości, decyzja z 1982 r. nie została nigdy w żadnej z form przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego doręczona właścicielce nieruchomości, a więc stronie postępowania, ponadto decyzja ta ustaliła koszty przeprowadzonego remontu jak i określiła wartość nieruchomości w sposób nierzetelny, całkowicie odbiegający od obiektywnych wartości, a kwoty podane w decyzji są nieprawdziwe, kłamliwe i nie poparte żadnymi dowodami.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 maja 2010 r. działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 22 lutego 1982 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie ostateczna decyzja administracyjna może być zmieniona lub uchylona w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. jedynie wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ją wydano. W niniejszej sprawie decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. wydana została w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych. Przedmiotowa ustawa została uchylona z dniem 12 listopada 1994 r. na podstawie art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że skorzystanie z nadzwyczajnego trybu uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 154 k.p.a., jest niedopuszczalne także z innego powodu. Organ wskazał, że szczególny tryb uchylenia bądź też zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany w art. 154 k.p.a. umożliwia weryfikację decyzji prawidłowych a także wadliwych, niemniej jednak wady te nie mogą być wadami kwalifikowanymi. Tymczasem argumentacja skarżącej odnośnie uchylenia decyzji, w istocie zmierza do wykazania, że decyzja z dnia 22 lutego 1982r., wydana została z poważnym naruszeniem prawa proceduralnego oraz materialnego. W ocenie organu, wskazane we wniosku o uchylenie decyzji z dnia 22 lutego 1982 r. wady tej decyzji, (nie przesądzając o ich zasadności) nie mieszczą się w żadnym wypadku w pojęciu wad niekwalifikowanych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących poprawności ustalenia kosztów remontu, organ wskazał, że tryb postępowania określony w art. 154 k.p.a. nie pozwala na ponowną merytoryczną weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. otwierałoby drogę do rozpatrywania sprawy w trzeciej, czy nawet czwartej instancji, co nie dałoby się pogodzić z zasadą zawartą w art. 15 k.p.a. Organ stwierdził także, że zastosowanie trybu opisanego w art. 154 k.p.a. wykluczone jest z uwagi na fakt, że nie jest spełniona przesłanka braku nabycia prawa przez strony na podstawie decyzji. Zdaniem organu, Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. Jakkolwiek Państwo działało w niniejszym postępowaniu w postaci władczej, wydając decyzję administracyjną, to nie można zanegować jego jednoczesnej obecności w postępowaniu jako podmiotu administrowanego obok właścicielki nieruchomości. To bowiem relacja prawna, jaka powstała pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielką nieruchomości, na skutek wydatkowania przez Skarb Państwa środków pieniężnych na remont nieruchomości, wymusiła konieczność podjęcia działań administracyjnych, opisanych w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych, w postaci decyzji administracyjnej ustalającej wysokość kosztów. Decyzja ta kształtowała stosunki prawne Skarbu Państwa i właścicielki nieruchomości na przyszłość, i to stosunki niewątpliwie w zakresie prawa cywilnego. O tym, że Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, a także stroną decyzji z dnia 22 lutego 1982 r., świadczy również okoliczność, że decyzja została doręczona Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., od którego pochodziły środki przeznaczone na remont nieruchomości, i który w tym zakresie działał jako statio fisci Skarbu Państwa. Decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. określała roszczenia, jakie przysługują Skarbowi Państwa w stosunku do właściciela wyremontowanego budynku, tj. roszczenie pieniężne o zwrot kwoty wyłożonej przez Skarb Państwa wraz z oprocentowaniem oraz roszczenie o wpis hipoteki przymusowej na zabezpieczenie wskazanego roszczenia pieniężnego. Po stronie właścicielki nieruchomości decyzja rodziła w związku z tym obowiązek zapłaty skonkretyzowanej w decyzji kwoty zobowiązania pieniężnego wraz z odsetkami oraz obowiązek znoszenia zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Prezydent Miasta K. stwierdził, że uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ostateczna decyzja administracyjna może być uchylona w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. jedynie wówczas gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ją wydano, a także przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka braku nabycia prawa przez strony na podstawie decyzji oraz na ustaleniu, że słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie daty wydania decyzji. Wskazano ponadto na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wobec przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów oraz ograniczenie się do zanegowania twierdzeń skarżącej, co do ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanek z art. 154 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto wskazano na - ewentualnie -naruszenie art. 155 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organ I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Podniosła, że przesłankę nabycia prawa z decyzji z 1982 r. należy rozpatrywać jedynie w odniesieniu do właścicielki nieruchomości, gdyż tylko ona była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, jakoby Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydana została decyzja z 1982 r. Ponadto fakt, że skarżąca wniosła podanie w trybie art. 154 k.p.a., nie stanowiło przeszkody dla prowadzenia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. W dalszej części odwołania zwrócono uwagę na deklaratoryjny charakter decyzji, która nie rozstrzygała o tym, że remont budynku został przeprowadzony, ani nie decydowała o wysokości poniesionych wydatków (te wynikały z zakresu faktycznie przeprowadzonych prac). Nawet jeżeli uznać, że Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, w toku którego wydana została decyzja z 1982 r., to nie można mówić o nabyciu praw, te bowiem wynikały z ustawy o remontach. W ocenie skarżącej za uznaniem Skarbu Państwa za stronę postępowania nie może przemawiać też okoliczność, że decyzja została doręczona Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K.. Skarżąca zakwestionowała interes prawny tego podmiotu wynikający z art. 28 k.p.a. Dalej wskazała, że znany jest jej występujący w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że decyzja może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. wówczas gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ją wydano, niemniej jednak Prezydent Miasta K. nieprawidłowo odniósł się do tego zagadnienia w niniejszej sprawie. Poglądu powyższego nie można bowiem odnosić do takiej sytuacji, kiedy zmiana stanu prawnego nie polega na zastąpieniu dotychczasowej regulacji nową ustawą, lecz na uchyleniu dotychczasowej regulacji będących podstawą ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc wówczas gdy z woli ustawodawcy ma miejsce tzw. deregulacja.

Decyzją z dnia 20 października 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 154 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a., jak również art. 155 k.p.a. do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji poprzedzającej jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych trybów nadzwyczajnych (wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności). Tryby nadzwyczajne są bowiem względem siebie autonomiczne. Ponadto, przyczyną uniemożliwiająca zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 k.p.a., jest okoliczność, że zmiana obowiązującego prawa (przepisów na których oparta była decyzja o ustaleniu kosztów remontu) powoduje powstanie nowej sprawy nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne. Organ odwoławczy podniósł także, że w odniesieniu do stosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, organ administracji związany jest żądaniem strony i brak jest podstaw, by alternatywnie uwzględniać inne tryby nadzwyczajne - działając na zasadzie skargowości, w sytuacji gdy wniosek strony determinuje postępowanie. Organ zaznaczył, że rozpatrując w toku instancji środek zaskarżenia nie przesądza, że złożenie odrębnego wniosku w oparciu o art. 155 k.p.a. zakończone zostałoby decyzją odmowną Prezydenta Miasta K., niemniej jednak wskazane wyżej przesłanki i ich interpretacja są wspólne dla obydwu trybów (art. 154 i art. 155 k.p.a.), a w szczególności brak możliwości orzekania o zmianie lub uchyleniu decyzji na podstawie przepisów nie obowiązującego ustawodawstwa oraz niemożność zastosowania tego trybu w odniesieniu do decyzji związanych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy remontowej przez Naczelnika Dzielnicy [...] jako strona, oprócz adresata decyzji, uczestniczył Skarb Państwa - reprezentowany przez Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., który do dnia 31 grudnia 2009 r. był państwową jednostką organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa, a do 31 grudnia 2009 r. podmiot ten funkcjonował jako samodzielna państwowa jednostka organizacyjna. Ponadto decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. nie tylko ustalała wysokość wydatków, jakie Skarb Państwa poniósł w związku z remontem budynku ale również określała roszczenia, jakie przysługują Skarbowi Państwa w stosunku do właściciela wyremontowanego budynku, tj. roszczenie pieniężne o zwrot kwoty wyłożonej przez Skarb Państwa wraz z oprocentowaniem oraz roszczenie o wpis hipoteki przymusowej na zabezpieczenie wskazanego roszczenia pieniężnego. Mając na uwadze przedstawione argumenty, organ odwoławczy stwierdził, że kwalifikacja dokonana przez Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa, brak jest bowiem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 154 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazano, że elementy stanu faktycznego oraz procesowego wskazują, że decyzja z 1982 r. jest dotknięta licznymi wadami niekwalifikowanymi, które (wykluczając możliwość skorzystania z innych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych), uzasadniają zastosowanie właśnie trybu zagwarantowanego treścią art. 154 k.p.a. Organy administracji przyjęły natomiast, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 k.p.a. nie może być stosowany w odniesieniu do decyzji administracyjnych "związanych", a jedynie w stosunku do decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego. Stanowisko takie, zdaniem skarżącej, należy uznać za nieprawidłowe, albowiem oznacza ono w istocie wprowadzenie dodatkowej przesłanki skorzystania z trybu weryfikacji decyzji ostatecznych nieprzewidzianej przez samego ustawodawcę. Takie ograniczenie zastosowania art. 154 k.p.a. wyłącznie do decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego nie wynika ani wprost ani pośrednio z brzmienie art. 154 k.p.a. Także względy natury celowościowej czy też systemowej nie uzasadniają takiej zawężającej wykładni. Nawet gdyby przyjąć ów pogląd o niedopuszczalności zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. tzw. decyzji związanych to, w ocenie strony skarżącej, organ II instancji błędnie uznał, że decyzja z 1982 r. stanowiła przykład decyzji o charakterze związanym. Dalej skarżąca podniosła, że ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. na podstawie której została wydana decyzja z 1982 r. została całkowicie uchylona, a nie zastąpiona nową regulacją, co jej zdaniem powala na zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. Skarżąca wskazała ponadto, że przesłankę nabycia prawa czy też braku nabycia prawa z decyzji z 1982 r. należy rozpatrywać jedynie w odniesieniu do właścicielki nieruchomości, albowiem tylko ona była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec powyższego, błędne jest stanowisko organów obu instancji, jakoby Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja z 1982 r. Ponadto skarżąca nie nabyła żadnych praw na podstawie decyzji z 1982 r. bowiem ustalenie wysokości kosztów remontu w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie kształtowało sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości albowiem sama decyzja nie nakładała obowiązku zwrotu tych kosztów, a jedynie określała globalną wysokość wydatków poniesionych ze środków państwowych. Decyzja z 1982 r. stanowi przykład tzw. decyzji deklaratoryjnej, a nie konstytutywnej, a decyzje deklaratoryjne nie tworzą praw ani obowiązków, lecz je potwierdzają. Z kolei fakt, że z danej decyzji wynikają jedynie obowiązki obciążające stronę, nie wyłącza danego aktu administracyjnego z zakresu działania art. 154 k.p.a. Natomiast nawet w przypadku uznania, że właścicielka nieruchomości nabyła "prawo", organ odwoławczy mógł i powinien uchylić decyzję z 1982 r. w oparciu o art. 155 k.p.a. Przesłanki zastosowania trybów przewidzianych w treści art. 154 i 155 k.p.a. są bowiem tożsame. Wniesienie przez skarżącą podania w dniu 13 sierpnia 2007 r. w trybie art. 154 k.p.a., nie stanowiło przeszkody dla prowadzenia postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że skoro decyzję z 1982 r. wydał Naczelnik Dzielnicy [...], ówczesny organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc swego rodzaju statio fisci Skarbu Państwa, to nie można uznać, że podmiot, który wydał decyzję jest równocześnie stroną prowadzonego przez siebie postępowania. Nie może bowiem ten sam podmiot występować równocześnie w roli administrującego i administrowanego. Zdaniem skarżącej Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. też nie sposób uznawać za stronę postępowania, w toku którego wydano decyzję z 1982. Zarząd był (w chwili wydania decyzji administracyjnej) jednostką budżetową organu administracji publicznej, podległą bezpośrednio Prezydentowi Miasta K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją art. 154. § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzające je stanowisko organu I instancji, iż zastosowanie tego przepisu celem wzruszenia ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 22 lutego 1982 r. w przedmiocie ustalenia wysokość kosztów remontu budynku przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) na kwotę 10.509.608 zł. jest wykluczone.

Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, ostateczna decyzja administracyjna może być zmieniona lub uchylona w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. jedynie wówczas, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których ją wydano. W niniejszej sprawie decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. wydana została w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych. Ustawa ta została uchylona z dniem 12 listopada 1994 r. Brak zatem podstaw prawnych by uchylić decyzję z 22 lutego 1982 r. Nie obowiązuje bowiem akt prawny na podstawie którego została ona wydania. Zmiana obowiązującego prawa (przepisów na których oparta była decyzja o ustaleniu kosztów remontu) powoduje powstanie nowej sprawy nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. jest niedopuszczalne. Jest przy tym bez znaczenie, czy zmiana prawa polega na wprowadzeniu nowej regulacji, czy uchyleniu danego uregulowania bez zastępowania go nowym. W obu przepadkach bowiem mamy do czynienia z powstaniem nowego stanu prawnego polegającym bądź to na odmiennym prawnym uregulowaniu danej kwestii, bądź utraty mocy przepisów regulujących tą kwestię. Zarzutu skargi są w tym zakresie bezzasadne. Podnieść należy, iż faktycznie dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie wiąże sądu rozpoznającego konkretną sprawę, tym niemniej w kwestii wykluczającej możliwość zastosowania przepisu art. 154 k.p.a. do wzruszenia decyzji wydanej w odmiennym stanie prawnym, stanowisko sądów jest utrwalone a sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1991 r. w sprawie II SA 893/91 gdzie sąd zajął stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r. w sprawie III SA 330/01 przyjął, iż zarówno art. 154, jak i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznych tylko w czasie kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Także podglądy doktryny zbieżne są z wyrażonym wyżej stanowiskiem (vide: M. Jaśkowska i A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz. Kraków 2000, R. Kędziora Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz. Warszawa 2011).

W pełni zgodzić się też należy ze stanowiskiem organów administracji, iż odrębną, niezależną przesłanką wykluczająca stosowanie przepisu art. 154 k.p.a. celem wzruszenia decyzji z 22 lutego 1982 r. jest fakt nabycia przez Skarb Państwa na jej podstawie roszczeń w stosunku dotychczasowego właściciela nieruchomości. Podzielić tu należy podgląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy remontowej oprócz adresata decyzji, uczestniczył Skarb Państwa - reprezentowany przez Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., który wówczas (w czasie na dzień wydania decyzji) był państwową jednostką organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa. Decyzja z dnia 22 lutego 1982 r. nie tylko ustalała wysokość wydatków, jakie Skarb Państwa poniósł w związku z remontem budynku, ale również określała roszczenia jakie przysługują Skarbowi Państwa w stosunku do właściciela wyremontowanego budynku, tj. roszczenie pieniężne o zwrot kwoty wyłożonej przez Skarb Państwa wraz z oprocentowaniem oraz roszczenie o wpis hipoteki przymusowej na zabezpieczenie wskazanego roszczenia pieniężnego. Wbrew stanowisku skarżącej, źródłem roszczeń jakie Skarb Państwa nabył w stosunku do właściciela budynku J. z B. C. była nie ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (jednolity tekst Dz.U. Nr 36 poz. 249) ale decyzja z 22 lutego 1982 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 13 ust 1 tej ustawy państwowe środki finansowe, wydatkowane na roboty wymienione w art. 2, stanowią wierzytelność Państwa, podlegającą hipotecznemu zabezpieczeniu na nieruchomości z ustawowym pierwszeństwem hipotecznym na równi z zobowiązaniami podatkowymi ciążącymi na tej nieruchomości bez względu na datę wpisu. Natomiast przepis art. 13 ust 3 (zdanie pierwsze) przesądzał, iż wpis hipoteki do księgi wieczystej następuje na wniosek organu gospodarki mieszkaniowej; podstawą wpisu jest ostateczna decyzja tego organu ustalająca wysokość kosztu wykonanych robót w określonym budynku. Dopiero zatem wydanie decyzji ustalającej koszty remontu uprawniało Skarb Państwa do wystąpienia o wpis hipoteki przymusowej na zabezpieczenie swoich roszczeń (poniesionych kosztów remontu) a tym samym kształtowało nowe uprawnienie po stronie Skarbu Państwa skorelowane ze zobowiązaniem właściciela budynku znoszenia tego stanu lub zapłaty należności. Także obowiązek wobec właściciela budynku o jakim mowa wyżej, który decyzja z 22 grudnia 1982 r. nakładała na właściciela budynku, w orzecznictwie traktowany jest jako nabycie prawa uniemożliwiające stosowanie trybu wzruszania decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2003 r. w sprawie IV SA 3205/01 orzekł, iż "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Stanowisko to wyrażane było także we wcześniejszym orzecznictwie (vide: wyroki NSA z 18 lutego 1999 r. IV SA251/97, 21 marca 1995 r. SA/Po 2119/94) oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97).

W kontekście poruszonej wyżej kwestii nabycia przez Skarb Państwa roszczeń w stosunku do właściciela budynku – w oparciu o decyzję z 22 grudnia 1982 r., oraz zarzutów skargi, iż błędne jest stanowisko organów obu instancji, jakoby Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja z 1982 r. gdyż w postępowaniu tym występował w charakterze organu administracji wskazać należy, iż w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do skutków sprzecznych z rozwiązaniami systemowymi. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czy też postępowanie w sprawie lokalizacji drogi na podstawie w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r. - w zakresie w jakim ustawa powierzyła prezydentowi miasta na prawach powiatu rolę wnioskodawcy (strony postępowania) a jednocześnie organu właściwego do wydania decyzji. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Sytuacja taka zaistniałą także w sprawie ustalenia kosztów remontu na podstawie decyzji z 22 grudnia 1982 r. i jak mowa wyżej, nie jest to rozwiązanie z sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Zgodzić należy się też o organami administracji, iż nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych są wobec siebie niekonkurencyjne a co za tym idzie skorzystanie z trybu o którym mowa w art. 154 k.p.a., jest wprawdzie dopuszczalne także w stosunku do decyzji wadliwych, niemniej jednak wady te nie mogą być wadami kwalifikowanymi stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji a wadliwość ta (niekwalifikowana) nie może być przyczyną stosowania tego trybu, gdyż nie służy on na ponownej merytorycznej weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Oznaczało by to bowiem rozpatrywania sprawy w trzeciej instancji, co nie dałoby się pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rację mają organy administracji, iż wskazywane przez wnioskodawczynię (działającą przez profesjonalnego pełnomocnika) okoliczności na uzasadnienie uchylenia decyzji z 22 grudnia 1982 r. w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. takie jak brak udziału właścicielki nieruchomości w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 22 grudnia 1982 r. czy wadliwe – zawyżone ustalenie kosztów remontu, z jednej strony wskazują na przesłanki wznowienia postępowania a z drugiej strony zmierzają do merytorycznej oceny decyzji ostatecznej – co w świetle wyżej przytoczonych argumentów jest niedopuszczalne. Z jednej strony bowiem zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (tak w wyrokach NSA z 11 marca 1998 r. IV SA 412/96 oraz z 18 stycznia 1999 r. IV SA 116/97) a z drugiej strony, jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. w sprawie III SA 29/00, tryb postępowania w art. 154 k.p.a., nie pozwala na ponowną merytoryczną weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej. Badanie bowiem interesu społecznego i słusznego interesu strony, czy też interesu publicznego lub ważnego interesu podatnika nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji wydanej w trybie zwykłym (odwoławczym). W przeciwnym razie wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. otwierałoby faktycznie drogę do rozpatrywania sprawy w trzeciej, czy czasami nawet czwartej instancji, co nie dałoby się pogodzić z zasadą zawartą w art. 15 k.p.a.

Na koniec stwierdzić należy, iż sąd nie podziela zarzutu skargi, iż nie widząc podstawy do uchylenia decyzji z 22 grudnia 1982 r. w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. organ administracji powinien decyzję tą uchylić na podstaw art. 155 k.p.a. Przesłanki zastosowania trybów przewidzianych w treści art. 154 i 155 k.p.a. są bowiem tożsame a wniosek skarżącej wyraża jej domniemaną zgodę na uchylenie decyzji. Aczkolwiek sąd nie podziela poglądu organów, iż postępowanie w trybie art 154 k.p.a. i 155 k.p.a. można wszcząć jedynie na wniosek strony a organ tym wnioskiem jest bezwzględnie związany, (brak bowiem podstaw do uznania takiego związania organów wnioskiem strony) tym niemniej uwagi dotyczące niemożności wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. w sytuacji zmiany stanu prawnego są aktualne także w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. Ponadto jak sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż podstawową przesłanką zastosowania art. 155 kpa jest zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Zgoda ta nie może być domniemana lub dorozumiana i dla wzruszenia w całości lub części decyzji ostatecznej musi być udzielona wprost i wyraźnie organowi administracji państwowej. (vide: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. w sprawie IV SA 1714/97, wyrok NSA z 15 lipca 1999 w sprawie I SA 314/99, wyrok NSA z 24 listopada 1998 r. w sprawie I SA 380/98). Z tego też względu nie można domniemywać zgody skarżącej na wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w oparciu o złożony przez nią wniosek (przez pełnomocnika) o zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.