Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 795/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", 152, 200, 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prokuratora Okręgowego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia dla skarżącego kosztów wykonania kserokopii 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od organu – Prokuratora Okręgowego w Ł. na rzecz strony skarżącej – M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K., utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku ustalił koszty wykonania kserokopii 125 stron z akt sprawy na kwotę 125 zł, zobowiązał do uiszczenia tych kosztów M. K., ustalił termin uiszczenia kosztów w ciągu 14 dni od dnia otrzymania postanowienia i wskazał numer konta bankowego, na które ma zostać uiszczona opłata. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 264 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 roku w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (Dz. U. Nr 107, poz. 1006). W uzasadnieniu organ wskazał, że strona otrzymała kserokopie z akt sprawy w ramach wykonania wniosku z dnia 23 kwietnia 2008 roku o dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 roku, za wydanie kserokopii pobiera się opłatę w wysokości 1 zł za każdą stronę. Strona wnioskowała o kserokopię 125 kart, zatem koszty ustalono na kwotę 125 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. K. wniósł o zawieszenie wykonania postanowienia, uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. W motywach strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postanowienie I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów proceduralnych. Zdaniem strony, podstawą wydania postanowienia nie mogą być przepisy art. 262 i 264 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż podstawę taką stanowią przepisy art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że koszty udostępnienia informacji ustala się w granicach rzeczywistych kosztów. W komercyjnych punktach ksero kserokopia strony wynosi od 10 do 40 groszy za stronę A4. Nie mają zatem do sprawy zastosowania przepisy cytowanego przez organ rozporządzenia, gdyż zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 156 Kodeksu postępowania karnego.

Prokurator Okręgowy w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca sformułował zasadę bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Tym niemniej art. 15 ust. 2 tej ustawy przewiduje możliwość żądania uiszczenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo powołał jako podstawę prawną swojego orzeczenia art. 262 i 264 Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza orzecznictwo, jak i doktryna. Wysokość opłaty została określona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 roku, które istotnie zostało wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 156 Kodeksu postępowania karnego. W postępowaniu administracyjnym, jak wskazał organ, obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192). Rozporządzenie to określa, że za kopie i wydruki dokumentów z akt sprawy sądowoadministracyjnej pobiera się opłatę w kwocie 2 zł za każdą stronę kserokopii (§ 1 pkt 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów). Jak wskazał Prokurator Okręgowy, organ I instancji przyjął niższą stawkę, ponieważ sporządzał kopie z akt sprawy karnej.

W skardze do sądu administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie postanowienia II, jak i I instancji, zawieszenie wykonania postanowień, umorzenie postępowania i zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wyjaśniła, że kwestionowane rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem podstawowej konstytucyjnej zasady praworządności, pewności prawa oraz zasady zaufania obywateli do demokratycznych reguł państwa prawa. Zdaniem skarżącego, organ I instancji zaniechał uprzedniego powiadomienia go o wysokości opłat, a dopiero później przesłania mu żądanych kserokopii i wydania postanowienia w sprawie opłat, czego wymaga art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaniechanie w działaniu organu stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, zastosowanie do ustalenia wysokości opłaty rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowi naruszenie zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i zasady ponoszenia rzeczywistych kosztów udzielania informacji (art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, jak i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia. Zdaniem organu, argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W tej sytuacji podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie Prokuratora Okręgowego o utrzymaniu w mocy postanowienia Prokuratora Rejonowego o ustaleniu opłaty za udzielenie informacji publicznej.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot obowiązany do udzielenia informacji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 w/w ustawy).

Z treści cytowanego przepisu bezspornie wynika, że organ obowiązany jest uprzednio poinformować stronę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie. Powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania. Takie rozwiązanie gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot (por np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 roku, II SAB/Wa 60/06, Lex Nr 322799). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ten pogląd.

Bez wątpienia organ I instancji nie powiadomił skarżącego o wysokości opłaty, ani nie zakreślił 14 dniowego terminu na ewentualną zmianę zakresu lub formy wniosku. Organ również nie pouczył skarżącego, że po upływie 14 dniowego terminu informacja zostanie przesłana w pierwotnie wnioskowanej postaci. Tym samym organ naruszył przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto, z cytowanej regulacji art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może pobrać od wnioskodawcy opłatę "w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Regulacja ta wymaga dokonania swoistego szacowania kosztów wytworzenia lub przekształcenia informacji. Sformułowanie "w wysokości odpowiadającej tym kosztom" wskazuje, że istotnie chodzi o koszty rzeczywiste. Tymczasem organ I instancji ustalił opłatę powołując jako podstawę prawną przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 roku w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy (Dz. U. Nr 107, poz. 1006). Działanie takie, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dwóch powodów. Po pierwsze, co już wskazywano, przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga, by opłata była pobrana "w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Nadto, cytowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości zostało wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 156 § 6 Kodeksu postępowania karnego i ma zastosowanie do podmiotów określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Przepis art. 156 § 1 rzeczonego kodeksu stanowi, że stronom, podmiotowi określonemu w art. 416 (tj. podmiot, który uzyskał korzyść majątkową w warunkach określonych w art. 52 Kodeksu karnego), obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów, a za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Skarżący bez wątpienia nie pełnił takich funkcji w postępowaniu karnym. Postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzone jest na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest szczególną postacią postępowania administracyjnego, które zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Oceny tej nie zmienia nawet fakt, że skarżący wnosił o wydanie dokumentów z akt postępowania karnego.

Prokurator Okręgowy w postanowieniu II instancji wskazał, że owszem powołane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości dotyczy postępowania karnego, a w zawisłej sprawie powinno mieć zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192). Rozporządzenie Rady Ministrów ustala jednak wyższe stawki, niż zastosowane przez organ I instancji. W ocenie Sądu, pogląd taki nie ma uzasadnienia, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest rodzajem postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Definicja sprawy sądowoadministracyjnej zawarta jest w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozporządzenie Rady Ministrów ma więc zastosowanie do postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny, a nie organ administracji.

Reasumując, organ I instancji zobowiązany był do uprzedniego powiadomienia skarżącego o wysokości kosztów, a dopiero po bezskutecznym upływie 14 dni, przesłać mu informację we wnioskowanej pierwotnie postaci (art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tym niemniej, w stanie faktycznym sprawy, organ najpierw przesłał skarżącemu kserokopie, a później wydał postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty. Naruszenie to, z uwagi na zrealizowanie wniosku, nie zostanie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy usunięte. Jednakże, w wyniku uwzględnienia uwag Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania, winno dojść do ustalenia wysokości rzeczonej opłaty zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w uwagi na naruszenie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.