Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2230/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 i ART. 11- art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 127 par. 3 i art. 129 par. 1 i 2 , art. 138 par. 1 pkt 1 , art. 104, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref.staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpoznaniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku A.T. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B., przy udziale I., utrzymano w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B.

W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości powołał A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w B.

I. dnia [...] maja 2015 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi I., powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, podniosła, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. I. zarzuciła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Naruszenie to ma rażący charakter, gdyż postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. Minister Sprawiedliwości ograniczył swoje uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. do stwierdzenia i uzasadnienia tezy, że I. nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Nie zwalniało to jednak organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Minister Sprawiedliwości ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do "odparcia" argumentacji Rady I., zawartej w opinii. Nie zostały jednak wskazane żadne inne argumenty tak negatywne, jak i pozytywne. Tylko w jednym akapicie organ odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w B., wskazując na liczbę mieszkańców miasta oraz ilość notariuszy wykonujących zawód. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności w niniejszej sprawie, dotyczących wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A.T.

Nadto, Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza, którego wykonywanie "stoi na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej". Konsekwencją uprzywilejowanej pozycji notariuszy jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju. W interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

I. podkreśliła, że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Rada izby notarialnej, właśnie przez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister Sprawiedliwości może to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych.

W ocenie I., uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazuje, że Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w miejscu, gdzie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest już zaspokojone.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie powołania A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B.

Żadna ze stron, w zakreślonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminie, nie wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B., ustalił i zważył, co następuje:

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Argumenty wywiedzione przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę ustalenia i rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie można zarzucić Ministrowi Sprawiedliwości, aby nie dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. Wymaga podkreślenia, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji I. została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to I. nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B. Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady I. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Z tych względów Minister Sprawiedliwości podtrzymuje stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu omawianej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, w związku z dalszymi zarzutami I., organ przypomniał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Jak wykazano w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., A.T. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariuszy A.G. i P.R.

I., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, żąda uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz odmowę powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i nie kwestionuje spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. W tym zakresie stanowisko I. jest sprzeczne ze stanowiskiem Rady I. wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Zarzuty sformułowane przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. oraz dokonał ich oceny prawnej. Podkreślenia wymaga, że cytowane w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zachowują swoją aktualność, co wynika także z najnowszego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości podtrzymuje przedstawioną argumentację i wynikające z niej wnioski.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie6, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Skoro zatem A.T. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Zdaniem I., Minister Sprawiedliwości w sposób nieprzekonujący i lakoniczny uzasadnił decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie uwzględniając indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A.T. w B.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu nie może ujść uwadze, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Dodatkowo należy wskazać, że miasto B. liczy ok. 28 580 mieszkańców, a gmina B. dodatkowo 7597 osób. W mieście obecnie działalność prowadzi 4 notariuszy w 4 kancelariach notarialnych. Na jednego notariusza przypada zatem ok. 9044 osób. Dla porównania, w innych miejscowościach położonych w okręgu I. liczba ludności przypadająca na jednego notariusza jest dużo niższa, m.in. w L. jest to ok. 3576 osób, w G. ok. osób 4353 i w Z. - ok. 4799 osób.

Nadto, według stanu na dzień [...] października 2014 r. w B. działało 2568 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Zauważalny jest przy tym wzrost, w stosunku do danych na dzień [...] października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych, których było zarejestrowanych [...]. Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w B. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców7, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Niezależnie od powyższych okoliczności, podkreślenia wymaga, że wnioskodawczyni zamierza prowadzić kancelarię notarialną w lokalu stanowiącym jej własność.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii. Nadto, wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest jeszcze większe, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Najlepszym przykładem systematycznego zaspokajania tych potrzeb, także na obszarze właściwości I., są decyzje Ministra Sprawiedliwości powołujące na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedzib kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których dotychczas działalności nie prowadził żaden notariusz tj. w C. (decyzja z dnia [...] października 2014 r., [...]) i w S. (decyzja z dnia [...] października 2014 r., [...]). Nadto, w sprawie [...] Minister Sprawiedliwości zmienił siedzibę kancelarii notarialnej z G. na K., gdzie również nie funkcjonowała żadna kancelaria notarialna (decyzja z dnia [...] listopada 2014 r.).

W związku ze stanowiskiem I. organ ponownie wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nie przekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.

Ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Minister zaznaczył również, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy także notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to I., tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych, podkreślić należy, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego. Co więcej, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego planu. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych jest jednolite i wskazuje, że w myśl art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy - Prawo o notariacie.

Reasumując, Minister wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Wynikające z art. 7 k.p.a. domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii zostało zaakceptowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego także w odniesieniu do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Organ administracji, będąc uprawniony przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Żadne okoliczności faktyczne, ani też inny prawnie chroniony interes, w tym interes społeczny, nie przełamały wskazanego domniemania, zarówno co do osoby wnioskodawczyni, jak i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Mając na uwadze powyższe Minister podkreślił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie nosi cech dowolności. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazać trzeba, że po wydaniu zaskarżonej decyzji nie wystąpiły żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie.

Z przytoczonych wyżej względów należało podjąć decyzję, jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. reprezentowana przez Radę I. i pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

• naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.), a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B.

• naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst. jedn. - Dz.U.2014.164) a mianowicie:

- art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w B. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej.

Wskazując na powyższe zarzuty I. wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje:

(i) Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B. Minister Sprawiedliwości uznał zarzuty postawione przez I. w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej na terenie miasta B. za bezzasadne.

(ii) Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą przyjęcia konstrukcji zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące wskazane zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Należy mieć na uwadze fakt, iż na ogół osoby wykonujące wskazane zawody pozyskują od obywateli informacje dotyczące ich życia prywatnego. Bezspornym pozostaje zatem, iż jakość pracy osób wykonujących zawód zaufania publicznego ma bezpośredni wpływ na interesy życiowe obywateli.

W związku z powyższym według założenia ustawodawcy nadzór nad dochowaniem rzeczonych standardów będzie najlepiej realizowany przez samych zainteresowanych działających w ramach korporacji prawa publicznego. Do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego (nadzór ex ante) oraz sądownictwo dyscyplinarne (nadzór ex post).

(iii) Powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii w myśl art. 10 § ustawy Prawo o notariacie stanowi kompetencję Ministra Sprawiedliwości. Jednakże ustawodawca zapewnił radzie właściwej izby notarialnej udział w rzeczonym postępowaniu poprzez przyznanie jej kompetencji do wydania niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza oraz o lokalizacji siedziby jego kancelarii. Powyższe pozwala izbom notarialnym na realizację ich konstytucyjnych obowiązków poprzez sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest natomiast świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenie obrotu gospodarczego. Uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, prowadzi natomiast do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii, co może doprowadzić do obniżenia cen zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co niewątpliwie wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług. Tego rodzaju działania skutkują negatywny konsekwencjami nie tylko dla samych notariuszy, ale przede wszystkim dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż Rada I. opiniując negatywnie wniosek A.T. w przedmiocie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B. kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie w/w I. zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdza, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.

W tym miejscu należy przytoczyć uchwalę składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. w uzasadnieniu której podano, iż "izba notarialna ma interes prawny w tym, aby siedziba kancelarii notariusza została wyznaczona w sposób pozwalający na prawidłowe spełnienie przez niego funkcji i to zarówno w aspekcie jego indywidualnego interesu, jak i interesu całej korporacji, a zwłaszcza osób korzystających z usług notariuszy (właściwe rozmieszczenie kancelarii)."

(iv) Podkreślenia ponadto wymaga, iż notariusz to nie tylko zawód zaufania publicznego, ale również funkcja publiczna - notariusz korzysta z prawno-karnej ochrony jak funkcjonariusz publiczny oraz wykonuje szereg czynności o charakterze urzędowym. Szczególny status prawny notariuszy precyzyjnie scharakteryzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2008 r.: "ze względu na charakter czynności, które mogą być wykonywane przez notariuszy, a także wykazane cechy wykonywania zawodu notariusza, status notariusza różni się znacząco od statusu przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych, tj. adwokatów lub radców prawnych. Pozycja prawna notariusza, pełnione przez niego funkcje oraz miejsce w systemie instytucji pomocy prawnej wskazują na inne niż w wypadku adwokatów i radców prawnych formy powiązania notariuszy z wymiarem sprawiedliwości". Istotą odmienności statusu prawnego zawodów adwokata (radcy prawnego) i notariusza jest zakres przedmiotowy wolności gospodarczej przyznanej przedstawicielom tych zawodów. Mianowicie, zakres wolności gospodarczej przyznany notariuszom jest węższy. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: "W zakresie wykonywania funkcji publicznych notariusz nie może być z jednej strony przedstawicielem władzy publicznej, na którym ciążą obowiązki wykonywania określonych czynności urzędowych, a z drugiej strony adresatem konstytucyjnych uprawnień mieszczących się w zakresie wolności działalności gospodarczej. Taka tożsamość podmiotowa jest nie do pogodzenia z charakterem konstytucyjnych wolności i praw" .

Konsekwencją powyższego stanu rzeczy jest istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej notariuszy. Ustawodawca dostarcza licznych przykładów ograniczeń wolności działalności gospodarczej w zawodzie notariusza. Ograniczeniu podlega np. swoboda kontraktowania notariusza w zakresie kształtowania cen za oferowane usługi. Dla przedmiotowej sprawy relewantne jednak jest ograniczenie w zakresie wyboru siedziby kancelarii.

Minister Sprawiedliwości ponosi publicznoprawną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Ratio legis przywołanych przepisów stanowił bowiem wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Nie może budzić wątpliwości fakt, że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Pogląd ten jest przy tym podzielany orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

(v) Nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego przedstawiciela zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji (np. w wypadku powołania zbyt dużej ilości kancelarii notarialnych na terenie jednego miasta). Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizacje rzeczonych zadań publicznych. Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188)). Rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczania siedzib kancelarii notarialnych.

W świetle art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów - podmiotowego i przedmiotowego. Element podmiotowy odpowiada ocenie kandydata w świetle art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie. Element przedmiotowy odpowiada ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej.

(vi) Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej w B. należy zauważyć, że Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 104 i 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. Jest on do tego zobligowany zarówno treścią art. 7 k.p.a., jak i wiążącymi dyrektywami postępowania dowodowego, zawartymi w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Powyższe jest szczególnie uzasadnione uznaniowym charakterem przedmiotowej decyzji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 303/10: "Decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uznaniu administracyjnemu, nie oznacza oczywiście dowolności". Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał w wyroku z dnia 27 września 2005 r. w sprawie GSK 152/05, że w przypadku gdy organ działa na podstawie uznania, to wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I jak i II instancji postępowanie dowodowe w tym zakresie wydaje się mieć charakter pozorny.

(vii) W tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych. Równie istotne są także informacje o specyfice i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, pozwalają bowiem ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Dodatkowo cenną wskazówką są wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze (w analizowanej sprawie chodzi zatem o analizę dotyczącą B.).

(viii) Minister Sprawiedliwości przyjął z góry założoną tezę, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne w w/w terenie nie jest zaspokajane w sposób wystarczający. Powyższe twierdzenie nie zostało jednakże w żaden sposób udowodnione. Dane do których odwołuje się Minister Sprawiedliwości, dotyczyć mogą niemal każdej sprawy, która dotyczy umiejscowienia siedziby kancelarii w B. Podkreślenia wymaga, iż zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić jedynego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialnej na wskazanym terenie. Należy bowiem wziąć pod uwagę fakt, iż nie wszyscy przedsiębiorcy prowadzą działalność w siedzibie swojej firmy, a poza tym nie zawsze posiadają oni potencjał ekonomiczny do dokonywania czynności, do których niezbędne jest zachowanie rygoru czynności notarialnej. Ponadto bez wątpienia nie każda z form prowadzenia działalności gospodarczej dla swojej legalności wymaga korzystania z usług notariusza. Jedynym miarodajnym wyznacznikiem zapotrzebowania na czynności notarialne pozostaje zatem z roku na rok zmniejszająca się liczba dokonywanych czynności notarialnych.

W tym miejscu warto ponadto wskazać na dane pochodzące ze Sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną na podstawie art. 40 § 2 Prawa o notariacie zgodnie z którymi według stanu na dzień 31 grudnia 2014 r. w Polsce było 3081 notariuszy, co w porównaniu z 2013 r. stanowi wzrost liczby notariuszy o 16,3 %. W 2014 r. największa ilość notariuszy znajdowała się w izbie [...] (555 osób - 18,0% notariuszy), izbie [...] (369 osób - 12 % ogółu notariusz), izbie [...] (352 osoby - 11,4% ogółu notariuszy) oraz izbie [...] (310 osób - 10 % ogółu notariuszy). Tak więc łącznie, w wymienionych wyższej 4 izbach kancelarie prowadziło 1586 notariuszy, czyli 51,4 % ich łącznej liczby. Powyższe może prowadzić do twierdzenia, iż przy tak dużej liczbie powołanych notariuszy zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie przywołanej izby [...] zostało w całości wyczerpane. Wskazać należy przy tym, iż średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W 2009 r. liczba ta wynosiła 76 aktów miesięcznie przypadających na jednego notariusza, a tymczasem w 2014 r. było to już tylko 50 aktów. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy powinien być zatem adekwatny do konkretnie rozpatrywanej sprawy. Nie chodzi w tym miejscu jedynie o przekonywanie izby notarialnej jako strony postępowania do słuszności stanowiska Ministra Sprawiedliwości, ale przede wszystkim o ustalenie w odniesieniu do osoby A.T. w jakich warunkach rynkowych przyjedzie jej wykonywać zawód notariusza.

(ix) W zaistniałej sytuacji uznać należy, iż organ rozpatrywał sprawę administracyjną w sposób schematyczny i pozbawiony rzetelnych danych dotyczących powołania Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczenia kancelarii notarialnej w B. Bez wątpienia zatem, wydając zaskarżona decyzję nie wzięto pod uwagę istniejącego w sprawie materiału dowodowego opierając się na lakonicznym uzasadnieniu faktycznym. Podkreślenia wymaga również, iż Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady I. faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w mieście. Powyższe wskazuje na istotne naruszenie art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188).

Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości I. nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawczyni w tym mieście. Należy jednakże mieć na uwadze, iż brak przekonujących argumentów negatywnych przedstawionych przez skarżącą nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, zaś Minister Sprawiedliwości nie wskazał ani jednego rzeczowego argumentu przemawiającego za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B.

Wskazania wymaga, iż przy przyjęciu stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odrzuceniu kryterium zapotrzebowania na usługi notarialne w danej izbie - mierzonego ilością dokonywanych czynności notarialnych - nigdy nie dojdzie do sytuacji, w której Minister Sprawiedliwości będzie mógł odmówić wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej z jakiegokolwiek powodu. Tym samym opinia wydawana w trybie 10 § 1 Prawa o notariacie stanie się dokumentem o iluzorycznej wartości dowodowej, a samorząd zawodowy pozbawiony zostanie przewidzianej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP kompetencji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

(x) Opierając się na powyżej przedstawionej argumentacji, skarżąca zarzuca Ministrowi Sprawiedliwości, iż podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia wymienionych na wstępie przepisów proceduralnych i materialnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, uznając, że skarga I. nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B., wbrew wywodom skarżącej, została wydana zgodnie z prawem, nie narusza zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), ani interesu społecznego, czy słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.

Podniesione w skardze zarzuty stanowią w zasadzie ponowienie zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., obszernie prezentując swoje stanowisko. W chwili obecnej argumentację tę Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje.

Rozpoznając sprawę, Minister Sprawiedliwości zgromadził pełny materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., a następnie poczynił na tej podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne. Przedmiotem rozważań Ministra Sprawiedliwości były kwestie związane ze spełnieniem przez A.T. przesłanek z art. 11 ustawy - Prawo

o notariacie, jak również materia dotycząca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B.

I. Odnosząc się szczegółowo do argumentacji przedstawionej w skardze wskazać należy w pierwszym rzędzie, że wbrew stanowisku I., wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Sprawiedliwości miał na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie podkreślano, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i w innych przepisach k.p.a. Akcentowano wprawdzie pierwotnie nadrzędność interesu społecznego nad interesem indywidualnym, ale jednocześnie stwierdzano obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień środków. W późniejszym orzecznictwie wyprowadzono wniosek, że z art. 7 k.p.a. wynika domniemanie pozytywnego (zgodnego z interesem wnioskodawcy) rozstrzygnięcia danej kwestii, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Podkreślenia wymaga, że tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest bowiem zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Realizując zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wyważył w sprawie interes społeczny zarówno w kontekście potrzeby zapewnienia szerszego dostępu do usług notarialnych w B., jak i możliwości pełnego zaspokojenia istniejących potrzeb przez dotychczas działających notariuszy. Zestawienie tak rozumianego interesu społecznego ze słusznym interesem wnioskodawczyni, rozumianym jako realizacja prawa do wykonywania zawodu przez osobę posiadającą, stwierdzone przez uprawnione do tego organy, warunki, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

II. Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., tj. poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Minister Sprawiedliwości dokonał też wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości zarzutów tych nie podzielił, jednak nieuprawniony jest wniosek, że nie odniósł się do nich i ich nie analizował.

Opinia Rady I. wyrażona w uchwale [...] z dnia [...] lutego 2015 r., negatywnie opiniująca wniosek A.T. w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B., jak to zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi jedynie część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest natomiast ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne co do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B., nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę. Okoliczności i dowody, jakie legły u podstaw ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości zostały bowiem szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

III. Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. oraz dokonał ich oceny prawnej, odnosząc się przy tym szczegółowo do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co znalazło obszerny wyraz w jej uzasadnieniu. Przedstawioną tam argumentację i wynikające z niej wnioski Minister Sprawiedliwości w całości podtrzymuje.

Odnosząc się do dalszych zarzutów dotyczących wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, w pierwszym rzędzie organ podniósł, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w B. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie również istnieje zapotrzebowanie na te usługi, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach, tym bardziej, że, wbrew zarzutom stawianym w skardze, Minister Sprawiedliwości konsekwentnie realizuje obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych również w mniejszych miejscowościach. W 2014 r. i 2015 r. zostały wydane decyzje o powołaniu na stanowisko notariusza wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w takich miejscowościach na obszarze I. jak: C. (w sprawie [...]), S. (w sprawie [...]) i K. (w sprawie [...]), w których dotychczas działalności nie prowadził żaden notariusz. Nadto, w sprawie [...], Minister Sprawiedliwości zmienił siedzibę kancelarii notarialnej z G. na K., a w sprawie [...] z S. na U., gdzie również nie funkcjonowały żadne kancelarie notarialne.

Należy również wskazać, że I., zarzucając Ministrowi Sprawiedliwości, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powoływanie się na liczbę podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w G., pomija fakt, że Rada sama posługuje się takim argumentem (uchwała nr [...] w sprawie [...]), pozytywnie opiniując wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B. Argumentem przemawiającym za celowością wyznaczenia siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście jest, w ocenie Rady, stały wzrost liczby podmiotów gospodarczych, przede wszystkim w sektorze prywatnym. Nadto, Rada nie jest konsekwentna, wskazując jako podstawę negatywnych opinii co do siedziby pełne zaspokojenie zapotrzebowania na usługi notarialne. W uchwale z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], negatywnie opiniującej wniosek A.T. co do siedziby kancelarii notarialnej, Rada wskazała, że "zapotrzebowanie na czynności notarialne w mieście B. jest w całości zaspokojone". Z kolei w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P., mimo że, jak wprost wskazała w uzasadnieniu uchwały "potrzeby miejscowego rynku są w pełni zaspokojone". Podobnie w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowała wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R., mimo że "potrzeby miejscowego rynku (...) są w pełni zaspokojone". Okoliczność, że opiniowane osoby planują uruchomienie kancelarii w formie spółki cywilnej z wcześniej powołanymi notariuszami nie ma żadnego znaczenia, skoro to nie liczba kancelarii notarialnych, lecz notariuszy ma decydujące znaczenie dla kwestii zapewnienia dostępu społeczeństwa do usług notarialnych. Wprawdzie art. 4 ustawy - Prawo o notariacie dopuszcza możliwość prowadzenia przez kilku notariuszy jednej kancelarii na zasadach spółki cywilnej lub partnerskiej, w takim wypadku jednak każdy z notariuszy dokonuje czynności notarialnych we własnym imieniu i ponosi odpowiedzialność za czynności przez siebie dokonane. Mimo prowadzenia kancelarii na zasadach spółki cywilnej lub partnerskiej, każdy z notariuszy działa we własnym imieniu i samodzielnie. W stosunkach zewnętrznych względem osób trzecich działalność kancelarii jako spółki nie ma znaczenia prawnego. Notariusz działający w kancelarii jako spółce, działa we własnym imieniu i ponosi odpowiedzialność za czynności przez siebie dokonane.

Minister podkreślił, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Ponownie podnieść należy, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Ponownego podkreślenia wymaga również, że skoro A.T. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. W myśl art. 10 § 3 cytowanej ustawy Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisu art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188). Czynność nadzorcza, o której mowa w przepisie § 11 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przy powoływaniu na stanowisko notariusza i wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości zawsze kierował się obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz koniecznością dążenia do pełnego zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Natomiast przepisy cytowanej ustawy nie uzależniały nigdy utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, zatem w praktyce nadzorczej jego opracowanie nie było celowe i konieczne,

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. I. wskazała, że Minister Sprawiedliwości winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii jej lokalizacji. Analiza ta, oparta ma być, według skarżącej, o dokładne dane dotyczące zapotrzebowania na usługi notarialne na terenie całej izby i kraju, jak również specyfikę i rodzaj czynności notarialnych dokonanych przez notariuszy. Odnotowania wymaga, że skarżąca w żaden sposób nie skonkretyzowała sposobu i metodologii badań, jakie miałyby być prowadzone przez Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.

IV. Działalność analityczna, prowadzona przez Ministra Sprawiedliwości zarówno w zakresie ilości notariuszy, jak i ilości dokonywanych przez nich czynności, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma decydującego znaczenia dla kwestii powołania na stanowisko notariusza, albowiem zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy.

Co istotne, I., kwestionując zasadność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A.T. w B. i powołując się na pełne zaspokojenie na tym terenie zapotrzebowania na usługi notarialne, również nie poparła tego twierdzenia żadnymi własnymi analizami, czy zestawieniami.

W tym zakresie I. nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. odwołała się jedynie do wzrostu liczby notariuszy (w Polsce i m.in. "izbie [...]") oraz do spadku ilości aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza.

Niezależnie od przedstawionej dotychczas argumentacji, w tym miejscu

ponownie podnieść należy, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo podnieść należy, że mimo systematycznego wzrostu liczby notariuszy odsetek osób rezygnujących z wykonywania tego zawodu nie jest znaczny. Przy czym sama rezygnacja z prowadzenia kancelarii nie oznacza, że motywem takiej decyzji są przyczyny ekonomiczne, nierentowność czy wręcz upadłość kancelarii. Minister Sprawiedliwości jest związany oświadczeniem notariusza o rezygnacji z prowadzenia kancelarii, które skutkuje decyzją o odwołaniu ze stanowiska notariusza bez względu na motywy rezygnacji, których zainteresowany nie musi wykazywać. W zdecydowanej większości przypadków notariusze nie wskazują powodów rezygnacji, jedynie w nielicznych przypadkach uzasadniają rezygnację "sytuacją ekonomiczną". W 2014 r. zrezygnowało 36 notariuszy, co stanowi niewiele ponad 1% ogółu notariuszy. W I półroczu 2015 r. zrezygnowało 13 notariuszy (0,4% ogółu notariuszy). Podkreślenia wymaga, że z okręgu I. w 2014 r. z wykonywania zawodu zrezygnowało pięciu notariuszy. Jako przyczynę dwie osoby wskazały przejście na emeryturę, jedna stan zdrowia, a jedna nie podała przyczyny. Tylko jedna osoba jako przyczynę rezygnacji wskazała "obecną sytuację społeczno-ekonomiczną". Natomiast w 2015 r. z okręgu I. z wykonywania zawodu zrezygnował dotychczas jeden notariusz z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego.

Mając na uwadze liczbę notariuszy, która ulega stałemu i dynamicznemu zwiększeniu (na dzień [...] grudnia 2013 r. w I. działalność prowadziło 294 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2014 r. - 339 notariuszy, a na dzień 30 czerwca 2015 r. - 360 notariuszy), skala zjawiska "zamykania kancelarii", niezależnie od przyczyn takiej decyzji, jest znikoma.

Wskazać również należy, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych1.

Z danych zgromadzonych przez Ministra Sprawiedliwości wynika m. in., że trzech notariuszy prowadzących kancelarie notarialne w B. w 2013 r. sporządziło 2 709 aktów notarialnych. Oznacza to, że każdy spośród działających w 2013 r. w B. notariuszy sporządził średnio 903 akty notarialne, co daje średnio miesięcznie około 75 aktów notarialnych.

Dla porównania, notariusze w G. w 2013 r. sporządzili 42.457 aktów notarialnych. Oznacza to, że każdy spośród 63 działających w 2013 r. w G. notariuszy sporządził średnio 56 aktów notarialnych miesięcznie.

W K. w 2013 r. 124 notariuszy sporządziło 78 960 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 53 akty notarialne miesięcznie), w K. 32 notariuszy sporządziło 19 649 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 51 aktów notarialnych miesięcznie), w P. 98 notariuszy sporządziło 61 327 aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził 52 akty notarialne miesięcznie). Natomiast w największym ośrodku miejskim - w W. w 2013 r. 381 notariuszy sporządziło 210 979 aktów notarialnych (co daje średnio 46 aktów miesięcznie).

V. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom I., jest zgodna z prawem. dlatego zasadne jest oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., którą po rozpoznaniu wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy A.T. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B., przy udziale I., utrzymano w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu A.T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a w szczególności - art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w B. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej siedziby kancelarii notarialnej.

Nadto w rozpatrywanej sprawie strony podniosły argumentację odwołującą się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, regulującego tworzenie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, a także do art. art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP – w kontekście wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, dopuszczalności ograniczeń w zakresie konstytucyjnych wolności i praw oraz zasady równości wobec prawa.

Sąd uznał, że wyrażone w powyższych kwestiach stanowisko Ministra Sprawiedliwości jest prawidłowe.

W szczególności organ zasadnie uznał, że opinia Rady I. wyrażona w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., negatywnie opiniująca wniosek A.T. w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi jedynie część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest natomiast ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne co do celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B., nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę.

Minister trafnie też uznał, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy także notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to I., tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Powracając do pozostałych zarzutów, według Sądu Minister Sprawiedliwości trafnie też uznał, że zarzuty sformułowane przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnoszą się jedynie do części przedmiotowej wniosku, czyli wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B.

Jak zauważył Minister, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. jednoznacznie stwierdzono, że A.T. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. Potwierdzały to załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w G. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, a także opinie sporządzone przez notariuszy A.G. i P.R.

Natomiast odnosząc się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. I. zarzuciła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie w tym zakresie uznając to za rażące naruszenie prawa, gdyż postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii ma charakter uznaniowy, dlatego merytoryczne rozstrzygnięcie w nim zapadłe wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia. W ocenie I., Minister Sprawiedliwości ograniczył swoje uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. do stwierdzenia i uzasadnienia tezy, że I. nie przedstawiła przekonujących argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Nie zwalniało to jednak organu od przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto I. zarzuciła, że Minister Sprawiedliwości tylko w jednym akapicie organ odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w B., wskazując na liczbę mieszkańców miasta oraz ilość notariuszy wykonujących zawód. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak – w ocenie I. - żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności w rozpatrywanej sprawie, dotyczących wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A.T.

Wreszcie, w ocenie I., Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza, którego konsekwencją jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju. W interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

I. podkreśliła, że ustawodawca dał organom samorządu notarialnego oraz Ministrowi Sprawiedliwości kompetencje do decydowania o zaspokajaniu tych potrzeb. Rada izby notarialnej, właśnie przez wydanie opinii w trybie art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, może wskazywać jak i gdzie te potrzeby należy zaspokajać, a Minister Sprawiedliwości może to czynić sporządzając plan siedzib kancelarii notarialnych.

Reasumując, w ocenie I., uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazuje, że Minister Sprawiedliwości nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w miejscu, gdzie zapotrzebowanie na usługi notarialne jest już zaspokojone.

Odpowiadając na przedstawione zarzuty o charakterze przedmiotowym Minister Sprawiedliwości stwierdził, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a argumenty podniesione przez I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Ministra, wbrew wywodom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w B. oraz dokonał ich oceny prawnej.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie6, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Skoro zatem A.T. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B., zwłaszcza gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Odnosząc się do zarzutu nieprzekonującego i lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie uwzględniającego indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej A.T. w B., Minister Sprawiedliwości podniósł, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Dodatkowo organ wskazał, że miasto B. liczy ok. [...] mieszkańców, a gmina B. dodatkowo 7597 osób. W mieście obecnie działalność prowadzi 4 notariuszy w 4 kancelariach notarialnych. Na jednego notariusza przypada zatem ok. 9044 osób. Dla porównania, w innych miejscowościach położonych w okręgu I. liczba ludności przypadająca na jednego notariusza jest dużo niższa, m.in. w L. jest to ok. 3576 osób, w G. ok. osób 4353 i w Z. - ok. 4799 osób.

Nadto, według stanu na dzień [...] października 2014 r. w B. działało 2568 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Zauważalny jest przy tym wzrost, w stosunku do danych na dzień [...] października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych, których było zarejestrowanych 2532. Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w B. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Jednocześnie Minister Sprawiedliwości trafnie, w ocenie Sądu, podniósł, że prowadzona przezeń działalność analityczna zarówno w zakresie ilości notariuszy, jak i ilości dokonywanych przez nich czynności, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma decydującego znaczenia dla kwestii powołania na stanowisko notariusza, albowiem zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy.

Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Niezależnie od powyższych okoliczności, Minister trafnie też podkreślił wymaga, że wnioskodawczyni zamierza prowadzić kancelarię notarialną w lokalu stanowiącym jej własność.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w B. przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister stwierdził również, że powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Sąd podzielił również stanowisko Ministra dotyczące zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych. Zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący.

W ocenie Sądu, wyrażone w rozpatrywanej sprawie oceny Ministra Sprawiedliwości są zgodne zarówno z obowiązującymi przepisami prawa, jak i z orzecznictwem sądów administracyjnych.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, LEX nr 1354013, stwierdził, że: "W myśl art. 10 § 3 ustawy z 1991 r. prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza - które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii - tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy z 1991 r. prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy."

W tym samym wyroku NSA uznał, że "Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii, ale nie wyznacznikiem." (G.Prawna 2013/155/9".

Powyższe stanowisko NSA wyraził również ze wcześniejszym wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 768/08, LEX nr 570308, w którym uznał, że: "Zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii."

Podobnie w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 1200/00, LEX nr 54115, stwierdzono, że "Przepisy ustawy z 1991 r. Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony."

Również w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1675/98, LEX nr 46704, uznano, że: "Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyrażał stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności usług notarialnych. Nie stoi to w sprzeczności z zapewnieniem tych usług w innych miejscowościach, bowiem - ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza - istnieje możliwość pełnego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie."

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził przyjętą przez organ ocenę opinii Rady Izby Notarialnej, stwierdzając w wyroku z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 698/07, LEX nr 394439, że "W postępowaniu o zmianę siedziby kancelarii notarialnej opinia Rady Izby Notarialnej - wobec treści artykułu 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 356 ze zm.) - nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości, lecz stanowi jedynie dowód, który podlega ocenie, o tyle przyjąć trzeba, że skoro jednak przedmiotowa opinia stanowi jeden z dowodów, to organ administracji publicznej winien dokonać wnikliwej jej oceny."

W ocenie Sądu, przedstawione w zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości oceny i ustalenia tegoż organu zostały dokonane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zarzucanego naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Należy też podkreślić, że organ odniósł się do tych wszystkich zarzutów. Nadto nie bez znaczenia jest też fakt, iż żadna ze stron, w zakreślonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminie, nie wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a także w toku postępowania I. nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych w sprawie.

W konsekwencji należy, w ocenie Sądu, uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i powinna pozostać w obrocie prawnym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.