Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1786/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi I. M. i E. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. A. reprezentowanego przez I. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] stwierdzającą, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na budowę pn. [...] przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmawiającą jej uchylenia z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...] wznowił na wniosek E. A. postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. [...] przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...], w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

E. A. pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy oraz wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] lutego 2011 r., jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, która bez własnej winy została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 listopada 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 1156, poz. 1118 z późn. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), obiekty budowlane nie mogą być sytuowane na terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej.

Jak ustalono na podstawie znajdujących się w aktach sprawy: elektronicznego wydruku księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2003 r., Repertorium A numer: [...], E. A. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w [...]. Działka ta, jak wynika ze sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji projektu zagospodarowania terenu (tom I - rys. 3-2), znajduje się w odległości ok. 8 m od projektowanej krawędzi jezdni, na skrzyżowaniu ulicy [...] z [...].

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ stwierdził, że E. A. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Organ wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy, przepis art. 28 ust. 1 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji w sprawie budowy drogi wydanej przez organ drugiej instancji.

Jak wynika z treści pisma Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] została obwieszczona jedynie na tablicy ogłoszeń Delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Tym samym nie została zrealizowana dyspozycja powołanych wyżej przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie obejmującym obowiązek publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej. W rezultacie powyższego, w niniejszej sprawie zaszła w stosunku do E. A. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - jako strona został on bez własnej winy pozbawiony udziału w postępowaniu.

W ocenie organu, powyższe naruszenie nie przesądza jednak o konieczności uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ wyjaśnił, że zakres kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień 24 listopada 2009 r.), który wskazuje w sposób wyczerpujący i zamknięty wymagania podlegające ocenie przez organ w tym postępowaniu. Stosownie zaś do treści ust. 4 tego przepisu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 powołanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak ustalił organ w wyniku analizy akt przedmiotowej sprawy, w zakresie przedmiotowym objętym niniejszym postępowaniem przedłożony projekt budowlany nie narusza decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...], ustalającej lokalizację drogi dla zamierzenia polegającego na budowie nowego przebiegu drogi krajowej Nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] - etap I - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową Nr [...] z drogą krajową Nr [...] i Nr [...], jak też decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...], uzgadniającego warunki realizacji omawianego przedsięwzięcia (w szczególności zakres inwestycji pokrywa się z zakresem ww. decyzji). Ponadto inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...].

Organ stwierdził, że projekt został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Inwestor załączył, wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem organu, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut nierozpoznania wniosków dowodowych złożonych przez stronę. Nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez I. M., w szczególności w sprawie przeprowadzenia badań geologicznych, nie jest bowiem równoznaczne z ich nierozpoznaniem. Stosownie do postanowień przepisu art. 78 § 2 Kpa, organ administracji może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, m. in. w sytuacji, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że na jego potrzeby została sporządzona we wrześniu [...] r. dokumentacja geologiczno - inżynierska (tom I pkt 1.1.c) przez firmę G. Sp. z o.o., która to opinia stanowiła jedną z podstaw opracowania ww. projektu. Dokumentacja powyższa została opracowana w oparciu m. in. o wyniki przeprowadzonych odwiertów (Raport o oddziaływaniu na środowisko, pkt 3.3). Organ wskazał również, że przepis art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego potrzebę ewentualnego uzyskania w sprawie wyników badań geologicznych i inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, pozostawia do oceny organu prowadzącego postępowanie.

W ocenie organu, bez wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], pozostają także zarzuty formułowane wobec decyzji Wojewody [...] z dnia 24 sierpnia 2007 r. nr [...] znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest bowiem właściwy do weryfikacji zgodności z prawem decyzji wydanych przez organy ochrony środowiska.

Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez usytuowanie projektowanej drogi w odległości mniejszej niż 10 m od istniejącego budynku, organ zauważył, że uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się wyłącznie do nowej zabudowy. Norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje więc wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Również podnoszone przez skarżącego kwestie wycinki drzew nieujętych w projekcie, czy też potencjalna niezgodność wykonywania prac budowlanych z decyzją środowiskową, jak również ewentualne powstanie szkód, wyrządzonych przez inwestora w związku z przyjętą techniką prowadzenia prac budowlanych, jako związane z fazą realizacji inwestycji, nie należą do właściwości organu administracji architektoniczno - budowlanej, tym samym nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Ewentualna niezgodność wykonywania prac budowlanych z decyzją środowiskową, czy też projektem budowlanym, może być przedmiotem badania przez właściwy organ nadzoru budowlanego lub ochrony środowiska, nie ma natomiast wpływu na ocenę zgodności z prawem samego pozwolenia na budowę. Także kwestie szkód powstałych w wyniku prowadzonych robót budowlanych nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno - budowlanej, a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia pozwolenia na budowę. Potencjalne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do poruszonej kwestii przebiegu granic pasa drogowego, organ wyjaśnił, iż ustalenie tych granic należy, stosownie do postanowień przepisu art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), do zagadnień z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, które to kwestie nie są rozstrzygane w decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie mogą stanowić podstawy do oceny jej zgodności z prawem.

Organ podkreślił, że inwestor legitymował się w dacie wydania kwestionowanej decyzji GINB z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], znak [...], ustalającą lokalizację drogi dla objętego nią zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ budowlany zatem nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/05).

Również kwestionowany przez skarżącego sposób rozwiązania organizacji ruchu na drodze nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę - za zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej odpowiada projektant, który składa stosowne oświadczenie. Organ zauważył, iż inwestor legitymował się stosownymi uzgodnieniami w tym zakresie, dokonanymi przez Miejski Zarząd Dróg w [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]) oraz Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...]) - zawartymi w projekcie zagospodarowania terenu (t. I str. 94 – 96).

W odniesieniu do kwestii posadowienia ekranów akustycznych organ wskazał, iż w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, położonej w rejonie ulic [...] i [...], na którym to obszarze znajduje się należąca do E. A. nieruchomość przy ul. [...], przewidziano w projekcie zastosowanie ekranów o wysokości 4 - 5 m (projekt architektoniczno - budowlany tom II/l, pkt 1.5.7). Jak wynika z założeń projektu, są to ekrany pełne (wypełnione panelami akustycznymi aluminiowymi lub z płyt akrylowych), o dużej skuteczności tłumienia hałasu (izolacyjność akustyczna 27 dB/ 32 dB). Zgodnie z wynikami analiz przeprowadzonych na potrzeby sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji Raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 8.2), projektowane ekrany nie tylko zapewnią ograniczenie wielkości hałasu, związanego z użytkowaniem nowopowstałej trasy, do wartości dopuszczalnych, ale wpłyną dodatkowo na poprawę sytuacji akustycznej w okolicy także w stosunku do stanu obecnie istniejącego. Ponadto, pkt III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla omawianego przedsięwzięcia, nakłada obowiązek wykonania po upływie 12 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania oraz przedstawienia w terminie 18 miesięcy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego. Analiza ta zweryfikuje skuteczność zastosowanych zabezpieczeń, a w razie potrzeby spowoduje podjęcie dalszych działań ograniczających wielkość emisji.

Powyższe zgodne jest także z ustaleniami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji (pkt 3 lit. g) oraz wskazaniami Raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ podkreślił, że na gruncie obowiązującego prawa brak jest specyficznych unormowań w zakresie warunków techniczno - budowlanych, normujących odległości sytuowania ekranów akustycznych w stosunku do ogrodzeń. W szczególności nie mają tu zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.), regulują one bowiem wyłącznie kwestie techniczno - budowlane dotyczące budynków, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mają więc zastosowania do określonej w art. 3 pkt 3 tej ustawy kategorii budowli, do której zaliczają się ekrany akustyczne.

W świetle uregulowań art. 35 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z tych względów, organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mają także prawa nałożyć na inwestora obowiązku wprowadzenia do projektu budowlanego barier anty wibracyjnych, jeżeli taki obowiązek nie wynika z rozstrzygnięcia wydanego w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W niniejszym postępowaniu obowiązek taki nie został na inwestora nałożony.

W ocenie organu, brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...].

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, która również stanowiła jedną z podstaw wznowienia niniejszego postępowania, organ stwierdził, że przesłanka ta w omawianej sprawie nie zachodzi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, aby "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.

We wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego E. A. zarzucił nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz nierozpoznanie złożonych wniosków dowodowych w zakresie badań geologicznych i opinii z zakresu budownictwa. Zdaniem organu, powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Ewentualne nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] mogą stać się jedynie podstawą do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a nie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Natomiast składane przez I. M. wnioski dowodowe były znane zarówno Wojewodzie [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...], jak też Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Zaświadcza o tym znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. znak [...], stanowiące odpowiedź na złożone przez I. M. pismo z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie dopuszczenia dowodów "z opinii geologicznej gruntu i środowiskowej". Istotna dla wyniku sprawy okoliczność nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie nadzwyczajnym w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, jeżeli była ona znana organowi wcześniej. Prowadziłoby to bowiem w konsekwencji do odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego po wydaniu decyzji, którą organ jest związany.

Organ wskazał, że nie może być uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, brak określonych dowodów w aktach sprawy. Takie ujęcie "nowych okoliczności" i "nowych dowodów" byłoby zbyt daleko idące. Z uwagi zaś na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 Kpa, wykładania przesłanek wznowieniowych winna mieć charakter zawężający.

Ponadto organ zauważył, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestie legitymacji procesowej I. M. i innych "mieszkańców ul. [...]", zostały rozstrzygnięte postanowieniem ostatecznym Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], wobec czego nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. M. i E. A. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę uznania skarżącego jako strony postępowania administracyjnego oraz niezasadne uznanie, iż do postępowania administracyjnego stosuje się jako lex specialis przepis ustawy Prawo budowlane w tym art. 28 ust. 2 w/w ustawy, a pomija się art. 28 k.p.a. w sytuacji, gdy działka skarżącego I. M. leży w strefie oddziaływania inwestycji i inwestycja jest utrudnieniem dla skarżącego co powoduje, że skarżący mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy chociażby z racji pozbawienia nieruchomości realnej wartości,

- rażące naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, iż można lokalizować nową drogę w odległości mniejszej niż 10 metrów od istniejącej zabudowy mieszkalnej,

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż zaskarżoną decyzję wydano na podstawie niepełnego materiału dowodowego, tj. bez rozpoznania wniosków strony,

- rażące naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie praw obywateli,

- rażące naruszenie art. 9 k.p.a., gdyż organ administracji nie informował stron, nie doręczył stronie odpisu decyzji administracyjnej oraz pozbawił ją prawa zaskarżenia decyzji,

- rażące naruszenie prawa w postaci przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wnioski strony nie zostały rozpoznane,

- rażące naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w wydanej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ,

- rażące naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie przez ponad 5 lat wniosków dowodowych złożonych przez I. M. w 2006 r., mimo iż jak wynikało z pisma Wojewody [...], wnioski miały być rozpoznane na dalszym etapie postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżących, wykonane badania geologiczne, na które powołuje się organ, nie stanowiły rozpoznania wniosków strony, albowiem nie obejmowały wnioskowanego obszaru, wnioskodawcy nie informowano o ich terminie ich wykonywania, nie poinformowano strony o wykonywaniu badań celem wypowiedzenia się przez stronę do przeprowadzonego dowodu, nie uzyskano opinii biegłego z zakresu budownictwa. Skarżący zarzucili, że organ administracji wydał decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w związku z czym twierdzenie, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej jest bezpodstawne. Zdaniem skarżących, uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wnioskowanych dowodów mogłoby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, wskutek wznowienia na wniosek E. A. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pn. [...] przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...].

Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jedną z okoliczności skutkujących brakiem możliwości uchylenia decyzji ostatecznej jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że E. A. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...] (odpis z KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]; akt notarialny z dnia [...].10.2003 r., Repertorium A numer: [...]). Działka ta znajduje się w odległości 8 m od projektowanej krawędzi jezdni na skrzyżowaniu ulicy [...] z [...]. Ponieważ zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), obiekty budowlane nie mogą być sytuowane na terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, E. A. bezspornie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] została obwieszczona jedynie na tablicy ogłoszeń Delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy, przepis art. 28 ust. 1 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji w sprawie budowy drogi wydanej przez organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie wystąpiła więc wobec skarżącego E. A. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jako strona został on bez własnej winy pozbawiony udziału w postępowaniu.

Dostrzegając powyższe naruszenie przepisów postępowania, stwierdzić jednak należy, że nie powoduje ono konieczności uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby bowiem zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełniając wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przedstawił również kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy.

Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...] ustalającej lokalizację drogi dla zamierzenia polegającego na budowie drogi Nr [...] z mostem przez [...] w [...] - etap I - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową Nr [...] z drogą krajową Nr [...] i Nr [...]. Decyzja ta wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Projekt budowlany spełnia również warunki postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2009 r. znak [...] uzgadniającego warunki dla realizacji przedsięwzięcia pn. Nowy przebieg drogi krajowej Nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] - budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową Nr [...] z drogą krajową Nr [...] i Nr [...]. Ponadto inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...].

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że okoliczność, iż działka o nr ew. [...] - będąca współwłasnością skarżącego E. A. - znajduje się w odległości ok. 8 m. od projektowanej krawędzi jezdni, na skrzyżowaniu ul. [...] z [...], nie stanowi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą być sytuowane na terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej. Przepis ten odnosi się wyłącznie do nowej zabudowy, a więc znajduje zastosowanie w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy zaś sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1687/07). O ile zatem usytuowanie nieruchomości skarżącego skutkuje posiadaniem przez niego przymiotu strony postępowania, a tym samym, wystąpieniem przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może jednak wpłynąć na treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła natomiast przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wskazywane przez skarżącego okoliczności, tj. nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz nierozpoznanie złożonych wniosków dowodowych w zakresie badań geologicznych i opinii z zakresu budownictwa, mogą być przesłanką wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, nie podlegają zaś badaniu w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest bowiem właściwy do weryfikacji zgodności z prawem decyzji wydanych przez organy ochrony środowiska.

W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów zauważyć należy, iż wnioski dowodowe składane przez skarżącego były znane Wojewodzie [...] co najmniej od dnia [...] września 2006 r. Na ten dzień datowane jest pismo Wojewody [...] znak: [...], stanowiące odpowiedź na wniosek w sprawie dopuszczenia dowodów "z opinii geologicznej gruntu i środowiskowej". Ponadto, z uwagi na okoliczność, iż w przedmiotowym postępowaniu badaniu podlegał wyłącznie przymiot strony E. A., zarzuty w zakresie posiadania przymiotu strony przez I. M., jak również zarzuty dotyczące innych nieruchomości sąsiednich nie zasługują na uwzględnienie oraz pozostają bez w pływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Reasumując, ponieważ w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – o czym stanowi art. 35 ust. 4 ww. ustawy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.