Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), nakazał K. T. - właścicielowi lokalu mieszkalnego nr 4, rozbiórkę ogrodzenia terenu zielonego przynależnego do tego lokalu, zlokalizowanego na nieruchomości nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w B.

Odwołanie od tej decyzji wniósł K. T. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] PWINB utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł K. T. Wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 272/21 WSA w Białymstoku uchylił decyzję organu odwoławczego stwierdzając, że częściowo zasadny jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia treści § 33 ust. 6 uchwały nr VI/37/11 Rady Miejskiej w Białymstoku z 17 stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2011 r. Nr 62 poz. 724) zmienionej uchwałą nr XIV/202/15 Rady Miasta Białystok z 23 listopada 2015r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 3864), dalej: plan miejscowy i niedokonania oceny znaczenia tej regulacji dla ustalenia legalności zrealizowanego spornego ogrodzenia. Sąd podniósł, że organy w sprawie ustaliły niezgodność wykonania ogrodzenia z przepisami planu miejscowego, tj. § 14 pkt 2 lit. a oraz § 33 ust. 5 pkt 8 i ocenił, że ustalenia te co do zasady są prawidłowe i wskazane przepisy planu miejscowego należy interpretować tak jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego. Jednak dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy niezbędne jest ustalenie w jaki sposób regulacja zawarta w § 33 ust. 6 wpisuje się w pozostałe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu o symbolu 3.1MW, tzn. czy stanowi lex specialis wobec § 14 pkt 2 lit. a i § 33 ust. 1 i 5 planu (wyłączającą zasady w szczególności z § 33 ust. 5 tylko w zakresie uregulowanym w ust. 6 ale nie w pozostałym zakresie, co oznaczałoby obowiązywanie na terenie opisanym w ust. 6 zakazu lokalizacji ogrodzeń), czy też stanowi samodzielną, wyczerpującą regulację zasad zabudowy i zagospodarowania obszaru pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a linią rozgraniczającą – w tym przypadku - teren 15ZP,WS (niewprowadzającą na tym terenie zakazu lokalizacji ogrodzeń). Zdaniem sądu jest to istotne zwłaszcza w kontekście tego, że plan miejscowy definiuje linię wydzielenia wewnętrznego jako linię wydzielającą część terenu, na której obowiązują szczególne ustalenia (§ 2 ust. 1 pkt 8). Sąd w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał uzyskać jednoznaczną wypowiedź organu planistycznego w powyższym zakresie, a także uzyskać wypowiedź, czy w świetle regulacji planistycznych znaczenie w sprawie ma położenie terenu zielonego przynależnego do lokalu skarżącego na granicy linii wydzielenia wewnętrznego i linii rozgraniczającej z terenem 15ZP,WS w ten sposób, że nie w całości ale większa część terenu zielonego objęta jest regulacją § 33 ust. 6 planu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PWINB decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB PG w B. z [...] stycznia 2021 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 272/21 z 12 sierpnia 2021 r., organy obu instancji bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustaliły, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym ogrodzeniem pełnym, zrealizowanym przez skarżącego po oddaniu budynku wielorodzinnego do użytkowania. Nieruchomość położona jest całkowicie na obszarze planistycznym o symbolu 3.1MW - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, miejscami postojowymi i zielenią urządzoną.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia była zgodność inwestycji z zapisami planu. W tym celu organ pozyskał stanowisko organu planistycznego. W piśmie z [...] grudnia 2021 r. Urząd Miejski w B. podtrzymał stanowisko wyrażone w opinii z [...] marca 2020 r. dotyczące przeznaczenia w planie miejscowym działki nr [...], położonej przy ul. [...] w B., (obr. [...]) oraz możliwości lokalizacji na niej ogrodzenia. Wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi, miejscami postojowymi i zielenią urządzoną (teren oznaczony symbolem 3.1MW). W ocenie Departamentu Urbanistyki ogrodzenie terenu zielonego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...]), wykonane z elementów pełnych o wysokości 2,0 m zostało zrealizowane niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Zgodnie z zapisami zawartymi w § 14 pkt 2 lit. a oraz § 33 ust. 5 pkt 8 planu, zakazuje się grodzenia terenu/lokalizacji ogrodzeń w obrębie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3.1MW. Natomiast zasady zabudowy i zagospodarowania na fragmentach terenów, oznaczonych symbolami 2MW, 3.1MW, 12.2MW i 14.2MW położonych pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 15ZP.WS, 12.IZD i 12.3US, określone w § 33 ust. 6 tekstu planu modyfikują jedynie wskazania planistyczne z tego ustępu (od pkt 1 do pkt 5) - w zakresie ilości kondygnacji, wysokości zabudowy, powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz terenu biologicznie czynnego. Zasady ust. 6 § 33 tekstu planu nie odnoszą się w żaden sposób do możliwości czy zakazu grodzenia terenów (również 3.1MW, na którym zrealizowano ogrodzenie). Oznacza to, że zakazy lokalizowania ogrodzeń, wynikające z ustaleń §14 pkt. 2 lit. a oraz § 33 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego pozostają w mocy. Dlatego też Urząd Miejski nie widział konieczności wyjaśniania powyższych zasad we wcześniejszej opinii z [...] marca 2020 r., które nie dotyczyły omawianej sprawy. W świetle regulacji planistycznych nie ma więc znaczenia położenie terenu zielonego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 4 w obszarze pomiędzy linią wydzielenia wewnętrznego przebiegającą przez teren 3.1MW a linią rozgraniczającą tereny 3.1MW. Regulacja § 33 ust. 6 nie odnosi się do lokalizacji ogrodzeń, a jedynie wyznacza inne parametry projektowanej zabudowy. Pozostałe ustalenia zawarte w § 33 ust. 5 pozostają wiążące.

Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu planistycznego wskazujące na niezgodność zrealizowanego ogrodzenia z przepisami planu miejscowego na tym terenie potwierdza zasadność wydanego nakazu rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego nie mogą bowiem interpretować przepisów planistycznych w sposób niezgodny z intencją przyświecającą ich twórcom. W związku z powyższym nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia wydany przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak zgodności z przepisami planistycznymi należało utrzymać w mocy. Stwierdzono przy tym, że nie ma znaczenia okoliczność braku konieczności uzyskania formalnoprawnej zgody na wykonanie ogrodzenia o wysokości niższej niż 2,20 m. Zastosowany przez organ przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy może mieć zastosowanie także do robót niewymagających takich zgód, jeśli obiekt jest realizowany w sposób wskazany w tym przepisie, tj. w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń norm prawnych, do których niewątpliwie należą normy prawa miejscowego (vide: uchwała II OPS 1/16).

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł K. T. i zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., przez nie przeprowadzenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uwzględniającym wskazania WSA w Białymstoku zawarte w uzasadnieniu wyroku z 12 sierpnia 2021 r. II SA/Bk 272/21, którym sąd uchylił poprzednią decyzję organu drugiej instancji z [...] marca 2021 r.;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., przez błędne uznanie przez organ drugiej instancji, w ślad za wyjaśnieniami organu planistycznego, że na terenie zielonym przynależnym do lokalu mieszkalnego nr [...], położonym na granicy linii wydzielenia wewnętrznego i linii rozgraniczającej z terenem oznaczonym symbolem 15ZP,WS, obowiązuje zakaz grodzeń wywodzony z § 33 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego, podczas gdy w odniesieniu do wskazanego terenu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 8 obowiązują szczegółowe ustalenia wynikające z § 33 ust. 6, stanowiący lex specialis, który nie przewiduje zakazu grodzeń;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędne uznanie przez organ drugiej instancji, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia terenu zielonego, podczas gdy organy nie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uwzględniły dokładnej lokalizacji obiektu - ogrodzenia o wysokości 2,0 m w obrębie działki nr geod. [...], otaczającego teren zielony przynależny do lokalu mieszkalnego nr 4 - na obszarze na którym nie obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń oraz błędnie uznały, że przedmiotowy obiekt został posadowiony po odbiorze lokalu mieszkalnego przez skarżącego, podczas gdy ogrodzenie istniało w momencie przekazania do użytkowania budynku mieszkalnego;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organ drugiej instancji, która to ocena doprowadziła ten organ do błędnej konkluzji jakoby ogrodzenie o wysokości 2,0 m nie istniało w momencie przekazania do użytkowania budynku mieszkalnego, podczas gdy obiekt został zrealizowany przez dewelopera na etapie budowy budynku mieszkalnego (jedynie wypełnienia zostały wymienione przez skarżącego) oraz przekazany do użytkowania;

5. art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem wyznaczonego stronie - przez organ drugiej instancji zawiadomieniem z [...] grudnia 2021 r. - terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie skuteczne wypowiedzenie się w zakresie zgormadzonego materiału dowodowego a także zgłoszenie uwag, wniosków lub zastrzeżeń;

6. art. 10 § 1 K.p.a., przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na wydanie przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 2021 r., tj. przed doręczeniem organowi stanowiska strony co do zebranych dowodów, a w konsekwencji bez zapoznania się przez organ ze stanowiskiem strony przed wydaniem decyzji (zgodnie z zawiadomieniem z [...] grudnia 2021 r.). Organ wyznaczył stronie termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, który to termin upływał w dniu [...] grudnia 2021 r., zaś strona w wyznaczonym terminie wystosowała stanowisko w sprawie nadane listem poleconym w dniu [...] grudnia 2021 r., doręczone organowi w dniu [...] stycznia 2022 r.

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki obiektu - ogrodzenia o wysokości 2,0 m, podczas gdy przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie nie przekraczające wysokości 2,20 m, tym samym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

2. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki ogrodzenia o wysokości 2,0 m, podczas gdy ogrodzenia terenów zielonych przynależnych do poszczególnych lokali przy ul. [...] zostały zrealizowane przez inwestora (dewelopera) zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a następnie odebrane i dopuszczone do użytkowania na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co skarżący wykazał za pomocą właściwych środków dowodowych;

3. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 14 pkt 2 lit. a planu miejscowego, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakaz grodzenia terenów oznaczonych w planie symbolem 3.1MW, należy rozumieć w niniejszej sprawie jako zakaz realizacji ogrodzenia obejmującego obszar terenu zielonego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], podczas gdy przedmiotowy zakaz grodzenia terenów oznacza, że nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ogrodzenia obejmującego cały obszar oznaczony w planie symbolem 3.1MW, innymi słowy nie jest dopuszczalne zamknięcie całego tego obszaru ogrodzeniem;

4. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy w zw. z § 33 ust. 5 pkt 8 i § 33 ust. 6 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogrodzenie podlega rozbiórce bowiem zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3.1MW obejmuje jednolicie cały ten obszar, podczas gdy na fragmentach terenów oznaczonych symbolami 2MW, 3.1MW, 12.2MW i 14.2MW, położonych pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 15ZP,WS, 12.1ZD i 12.3US, na którym to terenie znajduje się ogrodzenie i teren zielony przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...], nie obowiązuje przedmiotowy zakaz, gdyż na mocy § 2 ust. 1 pkt 8 przedmiotowy § 33 ust. 6 stanowi lex specialis względem § 33 ust. 5 wyłączając jego stosowanie i zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące tego terenu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci:

- zawiadomienia z [...] grudnia 2021 r. o wyznaczeniu stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów;

- wydruku ze strony poczty polskiej potwierdzającego datę doręczenia powyższego zawiadomienia w dniu [...] grudnia 2021 r.;

- pisma skarżącego z [...] grudnia 2021 r. przedstawiającego jego stanowisko w sprawie zebranego materiału dowodowego;

- potwierdzenie z książki nadawczej wskazującego nadanie powyższego pisma do organu drugiej instancji przesyłką poleconą w dniu [...] grudnia 2021 r.;

- wydruku ze strony poczty polskiej potwierdzającego datę doręczenia organowi drugiej instancji powyższego pisma w dniu [...] stycznia 2022 r.

na okoliczność wydania przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji przed upływem wyznaczonego stronie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz przed doręczeniem organowi stanowiska strony co do zebranych dowodów, a w konsekwencji bez zapoznania się przez organ ze stanowiskiem strony przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy błędnie stwierdziły, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Zarzucono, że organ drugiej instancji wbrew wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku z 12 sierpnia 2021 r. II SA/Bk 272/21, nie przeprowadził w należyty sposób uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ w piśmie z [...] listopada 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w B. - Departamentu Urbanistyki i Architektury o zajęcie stanowiska w przedmiocie zapisów planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia. Urząd Miejski w B. - Departament Urbanistyki i Architektury w piśmie z [...] grudnia 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszej opinii, przedstawionej przed wyrokiem, a jednocześnie wskazał, że § 33 ust. 6 planu nie odnosi się do lokalizacji grodzeń, a jedynie wyznacza inne parametry projektowanej zabudowy. Zdaniem skarżącego w piśmie tym nie przytoczono żadnych argumentów na poparcie powołanych twierdzeń, a twierdzenia te są błędne. Skarżący podniósł, że zapisy planu dotyczące obszaru na którym znajduje się teren zielony przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. nie zakazują realizacji ogrodzeń. Interpretacja organu planistycznego nie może pozostawać w sprzeczności z literalną treścią zapisów planu. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 8 ilekroć jest mowa o linii wydzielenia wewnętrznego - należy przez to rozumieć linię wydzielająca część terenu, na której obowiązują szczególne ustalenia. Z konstrukcji planu jednoznacznie wynika, że dla poszczególnych obszarów obowiązują uregulowania ogólne, które obowiązują na całym obszarze objętym danymi ustaleniami planu, o ile w odniesieniu do wydzielonych części tych obszarów nie zostaną wprowadzone ustalenia szczegółowe, które obowiązują wyłącznie na wydzielonym fragmencie danego obszaru. Organ z treści § 33 ust. 5 pkt 8 planu, który zawiera ustalenia ogólne, konsekwentnie wywodzi, że zakaz lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3.1MW obejmuje jednolicie cały ten obszar, podczas gdy jak wynika z treści lex specialis, tj. § 33 ust. 6 na wydzielonych fragmentach terenów oznaczonych symbolami 2MW, 3.1MW, 12.2MW i 14.2MW, położonych pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 15ZP,WS, 12.1ZD i 12.3US obowiązują ustalenia szczegółowe, które - jako autonomiczne ustalenia odnoszące się wyłącznie do tego obszaru - nie zawierają zapisu o zakazie lokalizacji ogrodzeń. Tym samym § 33 ust. 6 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8, zawierając ustalenia szczegółowe względem § 33 ust. 5, włącza jego stosowanie, gdyż stanowi samodzielną, wyczerpującą regulację zasad zabudowy i zagospodarowania obszaru pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a linią rozgraniczającą - nie wprowadzając przy tym zakazu lokalizacji grodzeń. Przedmiotowy ogródek przynależny do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., z uwagi na usytuowanie na skraju budynku, położony jest na fragmencie terenu 3.1MW wskazanym w § 33 ust. 6 planu (znajduje się między pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a liniami rozgraniczającymi), tym samym lokalizację ogrodzenia należy uznać za zgodną z planem. Innymi słowy § 33 ust. 6 regulujący szczegółowe warunki zabudowy dotyczące wskazanych powyżej fragmentów terenu 3.1MW nie przewiduje zakazu grodzeń, toteż ich lokalizację należy uznać za dopuszczalną. Organ nie może wywodzić istnienia zakazu grodzeń, skoro ten nie został zawarty w postanowieniach szczegółowych planu dotyczących przedmiotowego obszaru. Skarżący nadto zarzucił, że przedmiotowe ogrodzenie ma wysokość 2,0 m, tym samym jego budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Podtrzymał także zarzut, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przez dewelopera będącego inwestorem i wykonawcą robót budowlanych, a następnie zrealizowany budynek mieszkalny ze wszystkimi częściami składowymi, w tym ogrodzeniami terenów zielonych, został odebrany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i dopuszczony do użytkowania w takim kształcie na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego zarówno etap zaprojektowania, wykonania jak i użytkowania tych grodzeń odbył się przy akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący podniósł przy tym, że wszystkie ogródki (tereny zielone) przynależne do poszczególnych lokali zlokalizowanych na parterze w budynkach mieszkalnych przy ul. [...], są otoczone ogrodzienianami. Przedmiotowe ogrodzenia poszczególnych ogródków, zostały zrealizowane przez inwestora (dewelopera) na mocy projektu budowlanego, który został zaakceptowany decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie, tak zrealizowane obiekty zostały odebrane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i dopuszczone do użytkowania w takim kształcie na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uwzględnił przede wszystkim fakt, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 272/21.

Ma to istotne znaczenie, albowiem stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II FSK 353/16, pub. CBOSA).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (vide: A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153).

Na tle art. 153 P.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide: wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r., II SA/Łd 1148/18, pub. CBOSA).

Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W wyroku z 12 sierpnia 2021 r., II SA/Bk 272/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bezwzględnie związał organ nadzoru budowlanego (i w konsekwencji wiąże skład sądu obecnie orzekającego, bo nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy), oceną prawną odnoszącą się do następujących kwestii:

- w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym ogrodzeniem pełnym;

- ogrodzenie zostało zrealizowane przez skarżącego po oddaniu budynku wielorodzinnego do użytkowania.

Sąd nakazał natomiast wyjaśnić w jaki sposób regulacja zawarta w § 33 ust. 6 planu miejscowego wpisuje się w pozostałe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu o symbolu 3.1MW, tzn. czy stanowi lex specialis wobec § 14 pkt 2 lit. a i § 33 ust. 1 i 5 planu (wyłączającą zasady w szczególności z § 33 ust. 5 tylko w zakresie uregulowanym w ust. 6 ale nie w pozostałym zakresie, co oznaczałoby obowiązywanie na terenie opisanym w ust. 6 zakazu lokalizacji ogrodzeń), czy też stanowi samodzielną, wyczerpującą regulację zasad zabudowy i zagospodarowania obszaru pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a linią rozgraniczającą – w tym przypadku - teren 15ZP,WS (niewprowadzającą na tym terenie zakazu lokalizacji ogrodzeń). Sąd wywiódł, że jest to istotne zwłaszcza w kontekście tego, że plan miejscowy definiuje linię wydzielenia wewnętrznego jako linię wydzielającą część terenu, na której obowiązują szczególne ustalenia (§ 2 ust. 1 pkt 8). W tym celu nakazano uzyskać jednoznaczną wypowiedź organu planistycznego, a także uzyskać wypowiedź, czy w świetle regulacji planistycznych znaczenie w sprawie ma położenie terenu zielonego przynależnego do lokalu skarżącego na granicy linii wydzielenia wewnętrznego i linii rozgraniczającej z terenem 15ZP,WS w ten sposób, że nie w całości ale większa część terenu zielonego objęta jest regulacją § 33 ust. 6 planu.

W świetle powyższego na obecnym etapie postępowania należy stwierdzić bezzasadność zarzutów skargi dotyczących tego, że ogrodzenie zostało zrealizowane przez dewelopera zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę a następnie odebrane i dopuszczone do użytkowania na mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W następnej kolejności należy stwierdzić, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu WSA zostały w całości wykonane przez organ odwoławczy. To kwestie związane z interpretacją planu miejscowego w kontekście zgodności ogrodzenia z planem były przyczyną uchylenia decyzji. Zagadnienie to zostało jednoznacznie wyjaśnione w piśmie Departamentu Urbanistyki i Architektury UM w B. z [...] grudnia 2021 r. Wynika z niego, że § 33 ust. 6 planu określa w sposób inny niż § 33 ust. 5 planu, tylko niektóre parametry – ilości kondygnacji, wysokości zabudowy, powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz terenu biologicznie czynnego. Regulacja ta nie odnosi się do ogrodzeń. W ocenie sądu to, że przepis ten milczy w przedmiocie ogrodzeń nie oznacza, że są one dozwolone. Zakaz ogrodzeń na terenie 3.1MW wynika z § 33 ust. 5 pkt 8 i § 14 pkt 2 lit. a planu. Organ planistyczny wyjaśnił, że tym samym nie ma znaczenia położenie terenu zielonego przynależnego do lokalu nr 4, w obszarze pomiędzy linią wydzielenia wewnętrznego przebiegająca przez teren 3.1MW a linią rozgraniczającą tereny 3.1MW. Stąd też w projekcie budowlanym była zaprojektowana balustrada ogródka o wysokości 1,1 m a nie ogrodzenie pełne o wysokości do 2 m. Bez znaczenia na wynik sprawy niniejszej pozostaje okoliczności, że w takim sam sposób zostały ogrodzone wszystkie ogródki (tereny zielone) przynależne do poszczególnych lokali zlokalizowanych na parterze w budynkach mieszkalnych przy ul. [...]. Skoro ogrodzenie zostało zrealizowane niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego organy zasadnie nakazały jego rozbiórkę. W świetle tych ustaleń powtórzyć należy stanowisko wyrażone w uchwale II OPS 1/16, że nie ma też w sprawie znaczenia okoliczność braku konieczności uzyskania formalnoprawnej zgody na wykonanie ogrodzenia o wysokości niższej niż 2,20 m, gdyż zastosowany przez organ przepis art. 50 ust. Pkt 4 ustawy, może mieć zastosowanie także do robót niewymagających takich zgód, jeśli obiekt jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń norm prawnych do których należą normy prawa miejscowego. Stad też zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważa zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Istotnie opisana w skardze sekwencja postępowania organu odwoławczego miała miejsce w sprawie. Organ ten w dniu [...] grudnia 2021 r. wydał decyzję, czyli w dniu w którym upływał stronie termin do zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów. Strona w tym dniu wystosowała to stanowisko do organu, ale zostało ono doręczone dopiero w dniu [...] stycznia 2022 r., a więc po wydaniu decyzji. W ocenie sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Stanowisko skarżącego jest bowiem jedynie polemiką ze stanowiskiem organu planistycznego wyrażonym w piśmie z [...] grudnia 2021 r. Stanowisko to nie zawiera żadnych wniosków dowodowych i było już wcześniej wyrażone przez skarżącego. Świadczy o tym treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącego § 33 ust. 6 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 8 planu zawierają ustalenia szczegółowe względem § 33 ust. 5 planu i wyłączają jego zastosowanie. Stanowią samodzielną, wyczerpująca regulację zasad zabudowy i zagospodarowania obszaru pomiędzy liniami wydzielenia wewnętrznego a linią rozgraniczającą (oznaczone symbolami 15ZP.WS, 12.1ZD i 12.3US), nie wprowadzając przy tym zakazu lokalizacji ogrodzeń. Organ odniósł się do tego stanowiska stwierdzając, że nie mógł uwzględnić przepisów szczególnych, jako wyjątku od zakazu realizacji ogrodzeń na tym terenie, albowiem nie mają one w tym wypadku zastosowania. Jak już podniesiono powyżej to, że § 33 ust. 6 planu milczy odnośnie ogrodzeń nie oznacza, że dopuszcza ich lokalizację. Przepis ten reguluje szczegółowo inne parametry ale nie stanowi regulacji szczegółowej w zakresie ogrodzeń. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. pozostaje w jakimkolwiek związku z wynikiem sprawy. Jak wskazał NSA w sprawie II GSK 1750/15, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (dostępne w CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, takich skutków zaniechania w przypadku skarżącego nie sposób stwierdzić, jak też nie dowiodła ich strona.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.