Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1510/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 65
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 par. 2 i art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 lutego 2012 r. nr [...] znak [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi przyłącza: energetyczne kablem ziemnym, kanalizacji deszczowej do oczka wodnego, dojazdy, dojścia, miejsca postojowe oraz rozbiórkę i budowę (przełożenie) sieci energetycznej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. (kategoria obiektu: XIII i XVII). Organ I instancji stwierdził, że obszar oddziaływania tego obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje dz. nr ewid. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w Z..

Od decyzji tej odwołała się Z. D. - właścicielka działki nr [...], położonej na obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W odwołaniu skarżąca podniosła, że projektowana inwestycja położona jest na niewielkiej działce o powierzchni około 7 arów. Jest to zbyt mała działka aby budować tam domek, który miałby spełniać dwie funkcje tj. mieszkalną i usługową Skarżąca zwróciła uwagę, że w odległości 5 metrów od jej domu będzie prowadzona działalność usługowa, a hałas i nieustanny ruch pod samymi oknami uniemożliwi jej normalne życie. W odwołaniu zakwestionowano również opinię straży pożarnej o bezpieczeństwie z uwagi na bliskie sąsiedztwo drewnianych domów wobec planowanej restauracji i innej działalności usługowej. Wskazano na brak projektu poprowadzenia kanalizacji (jest tylko projekt kanalizacji deszczowej do oczka wodnego). Kanalizacja znajduje się po przeciwnej stronie ulicy [...], która jest drogą wojewódzką. Zdaniem skarżącej na działce brak jest miejsca na zainstalowanie szamba. Skarżąca podkreśliła, że kwestionuje przede wszystkim funkcję usługową planowanej inwestycji - gdyby miał powstać budynek mieszkalny jednorodzinny, nie wnosiłaby zastrzeżeń. Jej zdaniem funkcja usługowa budynku na tak małej działce będzie "zatruwać sąsiadom spokojne życie".

Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda stwierdził, że zarzuty odwołania w kwestiach dotyczących naruszenia przepisów budowlanych zasługują częściowo na uwzględnienie, a sprawa wymaga przeprowadzenia ponownej analizy przez organ I instancji.

Zarzuty dotyczące prowadzenia w projektowanym budynku restauracji i sklepu nie znajdują uzasadnienia, bowiem zgodnie z treścią projektu budowlanego w obiekcie mieszkaniowo-usługowym projektowane są następujące części usługowe: na parterze - dwa pomieszczenia usługowe, tzn. sklepy przemysłowe z zapleczem, oraz na poddaszu - sklep przemysłowy z zapleczem (karta nr 19 Projektu zagospodarowania działki).

W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących odległości od budynków wyjaśniono, że Starosta [...] wydał postanowienie z dnia 10.08.2011 r., znak: [...], którym wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające lokalizację budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] w Z.. W przekazanych aktach sprawy, oprócz ww. postanowienia, brak jest akt dotyczących udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tym samym dowodów świadczących o prawidłowości wydania ww. postanowienia. Zatem nie można zweryfikować poprawności jego wydania.

Odnośnie do zastrzeżeń skarżącej, dotyczących potencjalnego zagrożenia pożarowego wyjaśniono, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uznał za zgodny projekt zagospodarowania z wymogami ochrony przeciwpożarowej "zgodnie z warunkami określonymi przez Ministra Infrastruktury" (pieczęć na projekcie zagospodarowania działki z datą: 24.04.2009 r.). Jednakże warunki określone przez Ministra nie zostały dołączone do akt sprawy, ani do projektu budowlanego. Wskazane jest zatem, mając na uwadze przepis § 3 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dołączenie ww. warunków.

Należy wziąć pod uwagę § 6a Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, z którego wynika, że rzeczoznawca uzgadnia projekt budowlany zawierający rozwiązania wymagające uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych po przedstawieniu przez projektanta lub inwestora postanowienia właściwego organu o udzieleniu zgody na odstępstwo. Powyższy przepis został dodany Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 lipca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i wszedł wżycie w dniu 14.08.2009 r. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nastąpiło w dniu 24.04.2009 r. Natomiast postanowienie Starosty [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo zostało wydane dnia 10.08.2011 r. i po tym terminie nie ma potwierdzenia uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw ochrony przeciwpożarowej, co stanowi naruszenie art. 6a ww. rozporządzenia.

Zatem należy uznać, że nie dopełniono właściwie wymogu uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynikającego z art. 6a rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej.

W odniesieniu do zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą, dotyczących poprowadzenia kanalizacji wyjaśniono, że zgodnie z treścią projektu budowlanego przyłącza kanalizacji wodociągowej i sanitarnej wykonane zostaną w trybie odrębnego postępowania - zgłoszenie robót budowlanych. Przepisy prawa dopuszczają taką możliwość, stosownie do art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 lub art. 29a ustawy Prawo budowlane. Poza powyższym skarżąca nie wskazała na naruszenie konkretnych przepisów prawa.

W toku postępowania ujawniona została istotna dla prowadzonego postępowania odwoławczego okoliczność, a to fakt wejścia w życie z dniem 04.03.2012 r. uchwały Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kościeliska (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 2 lutego 2012 r. poz. 447). Ustalenia ww. miejscowego planu obejmują teren inwestycji. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę do dokonania sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przedmiotowej sprawie, rozpatrując odwołanie, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do uwzględnienia faktu wejścia w życie ww. uchwały o przyjęciu miejscowego planu i w związku z tym do zbadania zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wymieniona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu weszła w życie 4.03.2012 r., czyli na dzień przed wpływem akt sprawy wraz z odwołaniem do Wojewody. Decyzja Starosty [...] wydana została w dniu 9.02.2012 r., czyli po opublikowaniu planu miejscowego w Dzienniku Urzędowym, lecz przed jego wejściem w życie i Starosta wydawał ją na podstawie ostatecznej i będącej w obiegu prawnym, w dacie orzekania przez organ I instancji, decyzji Burmistrza Miasta z 21.07.2008 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W przypadku gdy w postępowaniu przed organem I instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i ustalono zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, to w razie wejścia w życie takiego planu w postępowaniu przed organem odwoławczym należy zbadać zgodność planowanej inwestycji z treścią tego planu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu, z chwilą wejścia planu miejscowego w życie staje się bezprzedmiotowa, jeżeli ustalenia zagospodarowania terenu zawarte w tej decyzji są odmienne od ustaleń dla tego samego obszaru wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny stanu faktycznego i prawnego z daty wydania przez siebie decyzji. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 15.05.2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 304/11).

Zgodnie z obowiązującą Uchwałą Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kościeliska teren objęty inwestycją znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 6MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej i usług, dla którego ustalenia zawarte zostały w § 8 ww. uchwały, oraz częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDG/1.KDL - teren drogi publicznej klasy głównej docelowo klasy lokalnej, dla którego ustalenia zapisano w § 12 uchwały. Ponadto, teren działki nr [...] obręb [...], zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, leży w strefie ochrony konserwatorskiej zabudowy ulicy [...] oraz w granicy obszaru otoczenia zabytku zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru zabytków - nr rejestru [...] z 29.05.1957 r. Z treści ustaleń planu wynika, iż teren przedmiotowej działki położony jest w obszarze górniczym "[...]".

W § 8 ust. 3 pkt 1 treści uchwały, dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonego symbolem 6.MN/U. ustalono: przeznaczenie podstawowe:

a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (...):

b) usługi komercyjne, realizowane jako budynki wolnostojące, dobudowane lub wbudowane do budynków mieszkalnych, na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m i szerokości nie mniejszej niż 16 m, przy uwzględnieniu ustaleń § 4, ust. 20, pkt 3 i 4.

Niewątpliwie planowane zamierzenie inwestycyjne, tj. budynek mieszkalno-usługowy (z projektu budowlanego wynika, iż program użytkowy obiektu obejmuje części usługowe: sklepy przemysłowe z zapleczem, oraz części mieszkalne) mieści się w kategorii przeznaczenia terenu wymienionej w § 8 ust. 3 pkt 1 lit. b treści planu, czyli mają do niego zastosowanie ustalenia planu zawarte w ww. przepisie, dotyczące usług komercyjnych realizowanych jako "wbudowane do budynków mieszkalnych". Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia działki nr [...] obręb [...] wynosi 703,86 m2. Zatem nie został spełniony warunek, wynikający z planu miejscowego, że realizacja inwestycji obejmującej usługi komercyjne może być realizowana na działkach o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2.

W § 8 ust. 3 pkt 6 lit. h treści uchwały zapisano zasady realizacji nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych, wprowadzając zakaz realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy otwarć dachowych) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości krokwi nie większej niż 1/3 szerokości połaci oraz otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe, przy czym szerokość jednej lukarny liczona w najszerszym jej miejscu (tzn. szerokość czołowej ściany lukarny bez okapów), nie może przekroczyć 1/2 długości całej połaci dachowej. Łączna szerokość lukarn nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej. Natomiast z projektu budowlanego wynika, iż na południowej elewacji budynku zostały przekroczone powyższe ustalenia w zakresie długości otwarć pulpitowych (karta nr 45 projektu budowlanego).

W 8 ust. 3 pkt 9 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług ustalono: zachowanie terenów biologicznie czynnych na nie mniej niż 40% powierzchni terenu inwestycji. Natomiast z projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki) wynika, że przewidziano utrzymanie 21% powierzchni biologicznie czynnej obliczonej w stosunku do powierzchni działki. Zatem ustalona w projekcie powierzchnia biologicznie czynna jest niemal dwukrotnie mniejsza od powierzchni określonej w ustaleniach planu miejscowego.

W § 4 ust. 8 pkt 2 treści uchwały zapisano, iż realizacja nowych budynków i rozbudowa istniejących możliwa jest przy uwzględnieniu wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z ww. ustaleniami na rysunku planu dla działki nr [...] obręb [...] w Z., na której planowana jest inwestycja, położonej w terenie oznaczonym symbolem 6.MN/U, wyznaczono linię zabudowy, której oznaczenie graficzne opisano w legendzie rysunku planu. Natomiast porównując rysunek planu miejscowego z projektem budowlanym (projektem zagospodarowania terenu) wynika, iż obiekt budowlany został zaprojektowany z przekroczeniem linii zabudowy określonej w planie miejscowym - jest wysunięty poza tę linię o ok. 4-5 m.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w co najmniej powyższym zakresie. Powyższe zagadnienie dotyczące zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu jest podstawowe dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo analizując prawidłowość przeprowadzonego przez Starostę postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca nie uzupełnił wystarczająco nieprawidłowości (występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie) wskazanych w postanowieniu Starosty [...] z dnia 13.01.2012 r., w szczególności dotyczących wpływu eksploatacji górniczej na teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w granicach terenu górniczego. Z akt sprawy wynika, iż projektant, w imieniu inwestora J. S., przedłożył pismo z dnia 01.02.2012, w którym jedynie wyjaśnił, iż: "Na terenie inwestycji oraz w jej pobliżu nie prowadzi się eksploatacji górniczej".

Z decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21.07.2008 r. o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynika, iż obszar objęty decyzją znajduje się na terenie górniczym "[...]". Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego opisowa część projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać dane określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego, znajdującego się w granicach terenu górniczego. Projekt zagospodarowania działki, będący częścią projektu budowlanego, nie zawiera informacji dotyczących ww. terenu górniczego.

Ponadto, projekt budowlany nie spełnia wymogów § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym w projekcie budowlanym należy zamieścić spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Do projektu budowlanego nie dołączono aktualnych uzgodnień:

- uzgodnienia przebudowy sieci kablowej 0,4 KV przy ul. [...],

- warunków przyłączenia obiektu i dostawę energii elektrycznej,

- warunków przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zapewnienia dostawę wody i odbiór ścieków sanitarnych.

Powyższe dokumenty znajdują się wyłącznie w aktach sprawy prowadzonej przez Starostę [...].

Wyjaśniono, że do projektu budowlanego dołączono nieaktualne dokumenty: warunki przyłączenia i dostawę energii elektrycznej (pismo [...] z dnia 14.04.2009 r. nr [...] - karta nr 3 Projektu wewnętrznej instalacji elektrycznej) - ważne 2 lata od daty wydania; warunki przebudowy fragmentu sieci elektroenergetycznej kolidującej z projektowaną inwestycją (pismo [...] z dnia 20.04.2009 r. nr [...] -karta nr 3 projektu budowlanego Rozbiórka i budowa sieci elektroenergetycznej) - ważne do 20.04.2010 r.: warunki przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych (pismo S. T. [...] Sp. z o.o. z dnia 07.11.2008 r. znak: [...]) - ważne do dnia 07.11.2011 r. (część projektu budowlanego: Dokumenty niezbędne do zezwolenia na budowę).

Organ odwoławczy stwierdził również, iż w aktach sprawy brak dowodów świadczących o dokonaniu przez Starostę analizy obszaru oddziaływania (na brak tej analizy wskazywał Wojewoda również w decyzji z dnia 06.04.2011 r. znak: [...]).

Z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Kościeliska" oraz braki i nieprawidłowości, uznano za konieczne uchylenie decyzji Nr [...] z dnia 9 lutego 2012 r. znak: [...] wydanej przez Starostę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wobec powyższych ustaleń, z uwagi na zakres koniecznych uzupełnień uznano, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględni wszystkie ujawnione w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 31 sierpnia 2012 w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. błędnej wykładni art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ustawy prawo budowlane

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały one istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 80 w związku z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo zebrany materiał dowodowy w sprawie,

b) art. 136 w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego w sprawie - akt sprawy niedostarczonych przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że najistotniejszym problemem zaistniałym w tej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania norm z art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ. Niewątpliwym jest, iż istnieje istotny błąd ustawodawcy w rozwiązaniu kolizji obu tych przepisów. Różnorodność zaś orzecznictwa w perspektywie ostatnich lat odnośnie wzajemnych relacji tych przepisów powoduje, że organ II instancji w postępowaniu pominął istniejącą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy terenu i oparł się wyłącznie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od marca 2012r. Taki sposób wykładni prawa jest nieuzasadniony i godzi zarówno w interes prawny strony, ale również w podstawowe zasady postępowania administracyjnego i właściwość poszczególnych organów. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 65 oddaje do wyłącznej dyspozycji Burmistrza kwestię oceny ważności decyzji o warunkach zabudowy i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania, to nie rolą organu prowadzącego postępowanie o pozwolenie na budowę jest zastępowanie takich działań i ocen. Materia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dodatkowo trzeba podkreślić fakt, iż organ II instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta ze stosownym wnioskiem o przeprowadzenie analizy co do zasadności wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże nie otrzymawszy ostatecznej decyzji o wygaszeniu decyzji przeprowadził odrębne postępowanie dowodowe, dokonał analizy projektu z zapisami miejscowego planu z pominięciem decyzji o warunkach zabudowy. Istotą zagadnienia prawnego, który ma miejsce w tej sprawie jest kwestia nadania ważności jednemu z aktów prawa - albo ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ustawie prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę zasady kodeksu postępowania administracyjnego, istotność kolizji przepisów prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawa organ II instancji nie powinien był pomijać decyzji o warunkach zabudowy i dokonywać własnych ustaleń wbrew normie z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzające. Skoro Burmistrz Miasta nie odniósł się do pisma organu II instancji, w tym nie wszczął postępowania z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to decyzja pozostaje w obrocie prawnym . W takim przypadku Wojewoda nie powinien był dokonywać samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii odbiegających od kryteriów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno- budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą do oceny odmienności ustaleń jest wyłącznie działanie Burmistrza wyrażone poprzez ewentualną decyzję o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wygaszenie takiej decyzji daje postawę do pomijania jej zapisów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na marginesie należy podkreślić, iż Wojewoda dokonał takiej analizy samodzielnie w oparciu o zapisy miejscowego planu, a nie w oparciu o wypis i wyry s wykonany przez właściwy do tego organ.

Postępowanie organu architektoniczno- budowlanego II instancji naruszyło również normy wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, co rażąco wpłynęło na interes prawny skarżącej.

W tym miejscu należy podkreślić fakt, iż sprawa z wniosku J. S. jest prowadzona od przeszło 5 lat. W wyniku wielu uchybień i błędów proceduralnych organów administracji, w tak długim okresie czasu moja mocodawczym nie uzyskała decyzji zezwalającej na budowę. Podstawą wszystkich uchyleń były nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego, zawiadomieniach stron itp. Stąd też działanie Wojewody polegające na uchyleniu decyzji i skierowaniu jej do ponownego rozpoznania w oparciu o braki postępowania jest niesłuszne. Organ mając podstawy prawne w art. 136 k.p.a. nie uzupełnił postępowania dowodowego i akt sprawy. W oparciu o art. 136 k.p.a. organ powinien był wezwać do uzupełnienia braków, biorąc właśnie pod uwagę zasady szybkości postępowania i fakt, że od 5 lat skarżąca nie jest w stanie, z przyczyn leżących po stronie administracji, uzyskać pozwolenia. Stąd też w wyniku przewlekłości postępowania i braku woli zakończenia sprawy decyzją merytoryczną przez Wojewodę, nastąpiła utrata ważności uzgodnień branżowych. Nie jest to jednak wada istotna, bowiem organ mógł wezwać stronę do przedłożenia aktualnych dokumentów oraz aktualnego uzgodnienia branżowego przez rzeczoznawcę ds. ochrony przeciwpożarowej oraz ewentualnego wpływu eksploatacji górniczej na zamierzenia.. Podobna sytuacja zachodzi w stosunku do braków dokumentacji i akt nie przesłanych przez Starostę. Strona nie powinna być obciążana konsekwencjami braku współpracy organów II instancji. Dotyczy w szczególności kwestii braków w aktach sprawy dokumentacji dotyczących zgody na odstępstwo, będących w dyspozycji Starostwa Powiatowego w [...] i dokumentacji odnośnie analizy obszaru oddziaływania. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym brak współdziałania z organem I instancji, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego wskazanym w petitum. Uchylenie zaś decyzji organu I instancji pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. narusza art. 138 § 2 k.p.a.. W przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien, zatem w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organami I instancji, ale powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. (vide wyrok NSA W-Wa I OSK 2056/10, lex nr 1113062). Wojewoda jednak nie wykonał tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wykazano, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres okoliczności, które wymagają wyjaśnienia wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do przeprowadzenia którego organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 136 k.p.a.

Organ II instancji słusznie zwrócił uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest upoważnienia Ministra Infrastruktury, mimo, że w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Starosta powołał się na pismo Ministra z dnia 25 lipca 2011 r. zawierające takie upoważnienie. Brak jest również akt administracyjnych dotyczących wydania tego postanowienia, co - jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji - uniemożliwia jego weryfikację. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w postanowieniu z 10 sierpnia 2011 r. Starosta wyraził zgodę na odstępstwo zaznaczając, że ma ono nastąpić "z uwzględnieniem rozwiązań zamiennych zawartych w opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sporządzonej do wniosku". Nie sposób ustalić o jaki dokument chodzi (jaką opinię rzeczoznawcy), a w konsekwencji jakie warunki należy zachować przy dokonywaniu odstępstw. Wprawdzie na mapie dla celów projektowych znajdującej się na nieponumerowanej karcie pomiędzy k. 33 i k. 35 projektu budowlanego, zawierającej "Projekt zagospodarowania działki" znajduje się pieczęć i podpis rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych ze stwierdzeniem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej, jednakże przy pieczęci znajduje się odręczny dopisek rzeczoznawcy "Zgodnie z warunkami określonymi przez Min. Infrastruktury" oraz data 24 kwietnia 2009 r. Jeżeli ten właśnie dokument miałby stanowić "opinię rzeczoznawcy", o której mowa w postanowieniu Starosty, to mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której Starosta, powołując się na upoważnienie Ministra Infrastruktury zezwala na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych z uwzględnieniem rozwiązań zamiennych według opinii rzeczoznawcy, a opinia rzeczoznawcy sprowadza się do powołania się na stanowisko Ministra, którego nie ma w aktach sprawy i które zostało wydane ponad dwa lata po zajęciu stanowiska przez rzeczoznawcę. Dodatkowo § 6a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej stanowi, że po przedstawieniu przez projektanta lub inwestora odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych rzeczoznawca powinien uzgodnić projekt budowlany zawierający rozwiązania wymagające uzyskania odstępstwa. Przepis ten wszedł w życie 14 sierpnia 2009 r., zaś postanowienie Starosty zezwalające na odstępstwa zostało wydane 10 sierpnia 2011 r., a więc konieczne było dodatkowe uzgodnienie rzeczoznawcy po wydaniu postanowienia przez Starostę.

W ocenie Sądu prawidłowego są również wskazania Wojewody dotyczące konieczności wyjaśnienia wpływu eksploatacji górniczej na teren inwestycji, uzupełnienia projektu budowlanego o aktualne uzgodnienia dotyczące podłączenia do sieci elektrycznej oraz wodociągowej i kanalizacyjnej, a także przeanalizowania kwestii obszaru oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii należy podkreślić, że już dwie poprzednie decyzje kasatoryjne Wojewody nakazywały wyjaśnienie tej kwestii, jednakże organ I instancji w decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. ograniczył się do stwierdzenia, że "W nowo prowadzonym postępowaniu nie uznano właściciela dz. nr ewid. [...] obr. [...] za stronę postępowania. Działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie będą na niej wykonywane żadne roboty budowlane".

Wyjaśnienie powyższych okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykracza poza upoważnienie do uzupełnienia materiału dowodowego, przyznane organowi odwoławczemu w art. 136 k.p.a., a zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu w zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Mimo, iż postępowanie trwa już od 2009 r., organ I instancji nie wykonuje wskazań zawartych w kolejnych decyzjach kasatoryjnych Wojewody i po raz trzeci wydaje pozwolenie na budowę, mimo niekompletności materiału dowodowego, projektu budowlanego i innych dokumentów wymaganych prawem. Szczególnie istotna jest kwestia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 prawa budowlanego takie odstępstwo możliwe jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ponieważ odstępstwo takie oznacza faktycznie wyjątek od związania powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, kwestia ta musi być szczególnie dokładnie wyjaśniona, a akta sprawy w tym zakresie muszą być kompletne, tak, aby możliwa była weryfikacja prawidłowości zgody na odstępstwa. W niniejszej sprawie odstępstwa związane są z możliwością zwiększenia zagrożenia pożarowego, jest więc zrozumiałe, że pozostałe (niebędące inwestorem) strony postępowania oczekują wyjaśnienia tej kwestii ponad wszelką wątpliwość.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż w trakcie postępowania międzyinstancyjnego wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący m. in. obszar objęty postępowaniem, a planowana inwestycja jest z tym planem sprzeczna. Skarżąca wywodzi, że w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja ustalająca warunki zabudowy, która - mimo, że sprzeczna z planem - nie została wygaszona, należy uwzględniać ją przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, a więc zawiera przepisy powszechnie obowiązujące będące wyrazem generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, natomiast decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla konkretnego adresata i dotyczy zagospodarowania konkretnej działki lub działek - ma więc charakter indywidualny.

W ocenie Sądu w przypadku sprzeczności pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a przepisami planu miejscowego należy przede wszystkim orzec o wygaśnięciu decyzji, jednak dopóki takie wygaśnięcie nie zostanie stwierdzone, należy kierować się przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to przede wszystkim charakter norm prawnych zawartych z jednej strony w decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a z drugiej - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Takie przepisy obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i w czasie, który wynika z ich treści. Nie ma podstaw, by wyłączyć zastosowanie takich przepisów z uwagi na wydaną wcześniej i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję administracyjną, chyba, że istniałby przepis szczególny (o mocy powszechnie obowiązującej) zezwalający na taki wyjątek.

Na taką interpretację wskazuje również treść art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na który powołuje się skarżąca. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednak ust. 2 powołanego przepisu stanowi: "Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę". Oznacza to, że nie wygasza się tylko takich sprzecznych z planem miejscowym decyzji ustalających warunki zabudowy, na podstawie których wydano ostateczne pozwolenie na budowę.

Należy również przywołać art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tle art. 162 k.p.a. wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gl 206/10 (LEX nr 664579) stwierdził: "Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, którym w tym przypadku jest upływ czasu na dokonanie przeniesienia własności wydzielonej działki gruntu. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, wywołując skutki prawne ex tunc, czyli wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji". Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. V SA/Wa 1589/06 (LEX nr 339637): "Nie może budzić wątpliwości deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa".

Tak więc do czasu formalnego stwierdzenia jej wygaśnięcia sprzeczna z miejscowym planem decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę, zaś oceniając zamierzenie inwestycyjne powinien on kierować się ustaleniami planu miejscowego.

O pierwszeństwie przepisów planu przed warunkami określonymi w decyzji wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1207/09 (LEX nr 737693): "Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jest uprawniona teza, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji". W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w okresie poprzedzającym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji sprzecznej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda był uprawniony do zbadania we własnym zakresie zgodności objętej postępowaniem inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na fakt, że wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 832/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym niniejszym postępowaniem o pozwolenie na budowę - do czasu uprawomocnienia się tego wyroku - należało uznać go za pozbawiony podstaw. Niezgodność inwestycji z planem była tylko jedną z wielu przyczyn uzasadniających uchylenie decyzji I instancji przez Wojewodę, a więc ewentualne wyeliminowanie planu z obrotu prawnego nie uzasadniałoby uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Taka sytuacja miałby miejsce, gdyby Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym. Natomiast w sytuacji, gdy wydano decyzję kasatoryjną i gdy zakres koniecznego uzupełnienia postępowania przez organ I instancji sam w sobie uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, prawomocność wyroku WSA orzekającego o nieważności planu nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Będzie ona jednak miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w związku z czym może zajść potrzeba zawieszenia postępowania przed organem I instancji do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę Nr XXI/287/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 12 stycznia 2012 r. w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KOŚCIELISKA".

Biorąc powyższe pod uwagę skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.).