Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3118/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17, 18, 19, 20,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 101 ust 1, art 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 326 poz 13 art 8 ust 2 lit b
law: Dyrektywa Rady 2005/85/WE  z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania  statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. spraw ze skarg G. W., M. L. i A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu 31.10.2016 r. do Rady Miejskiej w S. wpłynęła skarga wniesiona przez G.W. i M.L. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar A, powiat [...] , województwo [...] . W skardze wniesiono o:

stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą,

zasądzenie od Rady Miejskiej w S. na rzecz G.W. i M.L. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego,

zażądanie od Rady Miejskiej w S. nadesłania dokumentacji złożonej do sprawy zarejestrowanej pod numerem [...] i przeprowadzenie z tej dokumentacji dowodów na okoliczność nie uwzględnienia wystosowanego przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnośnie do poprzednio obowiązującej uchwały nr [...], której treść w zakresie nieruchomości skarżących jest tożsama z uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi, jednak merytoryczne rozpoznanie skargi nie było możliwe, z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały,

dołączenie do akt sprawy niniejszej akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą IV SA/Wa 1222/15, celem dopuszczenia dowodów z dokumentów się tam znajdujących na okoliczność cofnięcia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści, w odniesieniu do nieruchomości skarżących, tożsamej z uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi.

Skarżący G.W. i M.L. zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa materialnego w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w S. , a mianowicie:

art. 17, 18, 19, 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co na mocy art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar A, powiat [...] , woj. [...] , w sposób niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...].08.2009 r., która to niezgodność na mocy art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

art. 140 Kodeksu cywilnego, w z zw. z art. 20, art. 21, art. 64 § 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności G.W. i M.L. , pozbawiając ich prawa do decydowania o sposobie zagospodarowania działkami o nr ew. [...] oraz [...], obręb [...], miasta S. - obszar A, powiat [...] , woj. [...] oraz pozbawiając je dostępu do drogi publicznej.

W dniu 31.10.2016 r. do Rady Miejskiej w S. wpłynęła skarga wniesiona przez A.O. reprezentowanego przez adwokat I.B. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar A, powiat [...] , województwo [...] , wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym niniejszą skargą,

2. zasądzenie od Rady Miejskiej w S. na rzecz A.O. kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

3. zażądanie od Rady Miejskiej w S. nadesłania dokumentacji złożonej do sprawy zarejestrowanej pod numerem [...] i przeprowadzenie z tej dokumentacji dowodów na okoliczność nie uwzględnienia wystosowanych przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnośnie poprzednio obowiązującej uchwały nr [...], której treść w zakresie nieruchomości skarżącego jest tożsama z uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi, jednak merytoryczne rozpoznanie skargi nie było możliwe, z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały,

4. dołączenie do akt sprawy niniejszej akt sprawy toczącej się przed WSA w Warszawie pod sygnaturą IV SA/Wa 1221/15 celem dopuszczenia dowodu z dokumentów się tam znajdujących na okoliczność cofnięcia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, tożsamej z uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi.

A.O. zaskarżonej uchwale zarzuca naruszenie prawa materialnego w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w S. , a mianowicie:

1. art. 17, 18, 19, 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co na mocy art. 28 ustawy skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

2. art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar A, powiat [...] , woj. [...] , w sposób niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2009 r, która to niezgodność na mocy art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu zagospodarowania przestrzennego w dotkniętej nią części,

3. art. 140 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 20, art. 21, art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności A.O. pozbawiając ich prawa do decydowania o sposobie zagospodarowania działkami o nr ew. [...] i [...] oraz [...], obręb [...], miasta S. - obszar A, powiat [...] , woj. [...] oraz pozbawiając je dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g." uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargi zostały wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

G.W. i M.L. pismem, które wpłynęło w dniu 29.08.2016 r. wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa, tj. art. 17, 18, 19, 20, 9 ust. 4, 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 20, 21, 64 § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, w części dotyczącej działek o nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S. W wezwaniu tym, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar A powiat [...] , województwo [...] oraz zmianę planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w S.

Rada Miejska w S. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) w uchwale Nr [...] z dnia [...].09.2016 r. stwierdzając, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie.

Z kolei A.O. pismem, które wpłynęło do organu w dniu 29.08.2016 r. wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa, tj. art. 17, 18, 19, 20, 9 ust. 4, 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 20, 21, 64 § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, w części dotyczącej działek o nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S. W wezwaniu tym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Rada Miejska w S. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 u.s.g. w uchwale Nr [...] z dnia [...].09.2016 r. stwierdzając, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie,

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

Przytoczone okoliczności wskazują, że termin na wniesienie przedmiotowych skarg w rozumieniu art. 53 § 2 P.p.s.a. został przez skarżących zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności skarg podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Nie jest sporne między stronami, że skarżący są współwłaścicielami niezabudowanej działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S. oraz działki nr [...] obr. [...] miasta S. , która stanowi wewnętrzną drogę dojazdową.

W dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu 31.08.2015 r. działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] miasta S. obszar A, położone były na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne i leśne bez prawa zabudowy, co wykazane zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. , uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].03.2004 r.

Przeznaczenie działek w obowiązującym od 2015 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. obszar A, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2015 r. to: w części przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod lasy i zalesienia.

Skarżącym przysługuje zatem interes prawny w kwestionowaniu powołanych skardze zapisów planu i zostały spełnione wymogi formalne, umożliwiające merytoryczne rozpatrzenie skarg.

Takie stan własnościowy spowodował połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia podczas rozprawy dnia 29 marca 2017 r.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd zauważa, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Odwołując się do wyroku TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29 stwierdzić trzeba, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym". W przywołanym wyroku TK podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi przez obecnie obowiązujące ustawy planistyczne. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza, że gmina, dysponując zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym, nie może tego władztwa wykonywać dowolnie, a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Jak stanowi art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów, a zatem realizuje interes publiczny. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz respektuje uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przechodząc do oceny zasadności skarg, tj. zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym należy wskazać, że ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, odnośnie do naruszenia zrezygnował z dookreślenia "każde", wobec czego podstawą do stwierdzenia nieważności nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 28 u.p.z.p., lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu, a dla przyjęcia naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. W niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi wadami kwalifikowanymi przedmiotowa uchwała nie jest obarczona. Nie znajduje również zastosowania art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Nie może w kontekście art. 28 u.p.z.p. odnieść zamierzonego skutku argument skarżących dotyczący niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2009 r. i zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].02.2012 r., w konsekwnecji nie jest zasady zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Plan miejscowy dla obszaru A miasta S. nie został sporządzony sprzecznie czy niezgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...].08.2009 r.

W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, czyli dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy.

Ustaleniem studium na obszarach stref funkcjonalno - przestrzennych jest zalecenie zachowania wszystkich istniejących terenów zieleni wysokiej, także tych nie wskazanych na rysunku - Rozdział IV studium "Układ funkcjonalno-przestrzenny, ustalenia:

Studium wyznacza na obszarze strefy funkcjonalno-przestrzenne.

Zasięgi poszczególnych terenów należy traktować orientacyjne jako wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasięgi te mogą być korygowane w trybie opracowania planów miejscowych i nie wymagają zmiany Studium. Zaleca się także zachowanie wszystkich istniejących terenów zieleni wysokiej, także tych nie wskazanych na rysunku" (Studium, str. 60 dział 4 pkt 4).

Z przytoczonego fragmentu wynika, że studium zaleca się zachowanie lasów. Nie znajduje oparcia w treści studium wywodzenie, że leśne przeznaczenie przedmiotowych działek narusza zapisy studium. Podniesiony w skargach w tym zakresie zarzut jest zatem niezasadny.

Za racjonalne należy uznać wywody Rady, że zapisy te mają zastosowanie do lasów, których wskazanie na rysunku studium było niemożliwe ze względu na skalę mapy i małą powierzchnię kompleksów leśnych. Uwzględniając fakt, że przedmiotem skarg w rozpatrywanej sprawie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium należy jednak wyjaśnić, że zestawienie treści przepisów art. 10 u.p.z.p. i art. 15 u.p.z.p. wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe dla tych dokumentów. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego. Na etapie procedury planistycznej dokonano szczegółowej analizy, w których miejscach występują tereny leśne, jakie należy zachować, a na które wystąpić o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, w oparciu o złożone wnioski właścicieli nieruchomości.

W uchwalonym planie miejscowym działki nr [...] i [...] w obr. [...] miasta S. zostały przeznaczone częściowo pod lasy i zalesienia, częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Zasadnie organ argumentował, że skoro głównym założeniem przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. - obszar A, było uwzględnienie w pracach planistycznych złożonych przez zainteresowanych wniosków o zmianę przeznaczenia terenu, to istotnym wydaje się fakt, iż dla przedmiotowych działek wniosków nie złożono. Z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe gminy, a także ochronę gruntów leśnych zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.), grunty leśne nie objęte wnioskiem właścicieli na zmianę przeznaczenia, nie były brane pod uwagę przy sporządzaniu wniosku do Marszałka Województwa [...] o odlesienie i w planie zostały przeznaczone pod lasy i zalesienia, na podstawie ustaleń studium. Jako, że nieruchomości te stanowią zwarty kompleks leśny z gruntami sąsiednimi, nie podjęto działań mających na celu zmianę ich funkcji. Istotne jest również ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one pewną całość.

Odnosząc się do zarzutów w sprawie działki nr ewid. [...] obr. [...], stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową Sąd zaznacza, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, który wykazuje dla przedmiotowej działki użytki RIVa, RV, RVI. W przedmiotowym planie przeznaczono ją w części pod lasy i zalesienia ze względu na położenie w zwartym kompleksie leśnym.

Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma art. 8 ustawy o lasach, zgodnie z którym gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o lasach "zagrożenie trwałości lasu", to stan wywołany czynnikami zewnętrznymi lub nieprawidłową gospodarką leśną, wymagający zabiegów zwalczających i ochronnych albo jego przebudowy. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że "Jako składnik środowiska, lasy są bowiem czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym" (vide wyrok z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie P 32/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 56). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Rada uchwalając plan nie mogła zatem abstrahować od prawnego obowiązku ochrony istniejących terenów leśnych. Podczas rozprawy przez WSA w Warszawie dnia 29 marca 2017 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że na tereny budowlane przeznaczono w planie działki o charakterze rolnym.

Również za przekonującą w kontekście nieprzekroczenia granic władztwa administracyjnego należy uznać argumentację organu, że dojazd i doprowadzenie infrastruktury technicznej do działki nr [...] w obr. [...] w S. jest możliwy poprzez drogę wewnętrzną (oznaczoną w planie częściowo jako teren MN9) od strony drogi gminnej, ul. [...] (działka nr ewid. [...] obr. [...] w S. ), co wywarło wpływ na ustalenia planistyczne.

Działka [...] jest przeznaczona pod lasy i zalesienia i częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za zasadne, zgodne z regułami logiki i mieszczące się w granicach władztwa administracyjnego należy uznać wyjaśnienia organu, że takowe rozróżnienie wynikało z użytków gruntowych znajdujących się na działkach. Linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu została poprowadzona po granicy użytku leśnego i rolnego w taki sposób, aby w przyszłości możliwe było zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub odsprzedaży części nieruchomości na powiększenie sąsiedniej działki (teren funkcjonalny MN8 i MN9).

Nie mógł zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, z zw. z art. 20, art. 21, art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności. Prawo własności nie może być bowiem traktowane absolutnie, tj. jako dające prawną podstawę do dowolnego kształtowania przestrzeni przez właściciela, niezależnie od wymogów interesu publicznego, do których należy zaliczyć ochronę lasów, zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o lasach.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, nsa.gov.pl). W ocenie Sądu cel ochrony terenów leśnych jest wystarczający do uznania, że w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie przekroczono zasady proporcjonalności.

Dodatkowo należy pokreślić, że Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, Nr 5-6, s. 267 i in.). Jest to dyrektywa ukierunkowująca zakres kontroli Sądu, który – co do zasady – nie może wkraczać w ocenę potrzeb gminy.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych wywiedzionych na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dotyczących uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedmiotem skargi nie był tożsamy z uchwałą z powołanych w skardze spraw, a wyrok WSA w innej sprawie administracyjnej niż przedmiotowa nie wiąże Sądu.

Sąd nie dostrzegł również uchybień proceduralnych przez sporządzaniu planu, które mogłyby wskazywać na konieczność zastosowania art. 28 u.p.z.p.

Z przedstawionych przyczyn uznać należało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego miejscowego planu we wskazanej części, wyznaczonej zarzutami naruszenia interesu prawnego skarżących, w związku z czym na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi oddalił.