Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2237/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - w wyniku rozpoznania odwołania A. K. i P. K. (dalej: "skarżący") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 5 kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], Starosta [...] - na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - przeniósł na rzecz skarżących własną decyzję (wydaną dla Firmy Handlowo Usługowej "[...]") z [...] marca 2008 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. [...] – [...], jedn. ewid. [...]. Jednocześnie ww. decyzją z [...] lipca 2009 r. Starosta zmienił własną decyzję z [...] marca 2008 r. w sposób następujący: "do zatwierdzonego projektu budowlanego, opracowanego w styczniu 2008 r. wprowadza się projekt budowlany opracowany w maju 2009 r. przez W. L. (nr upr. [...]) w zakresie zmiany instalacji gazowej." ` `

Ww. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Wojewoda [...] odmówił (po przeprowadzeniu postępowania z urzędu) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie.

Utrzymując w mocy decyzję Wojewody (decyzją z 12 lipca 2019 r.) GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Podniósł, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w k.p.a., tj. w sytuacji stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty wydania aktu.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2009 r., nr [...], orzeczono w przedmiocie zmiany oraz przeniesienia decyzji tego organu z [...] marca 2008 r., nr [...]. Wskazał, że zmiana pozwolenia na budowę oraz przeniesienie pozwolenia na budowę to dwie odrębne instytucje, wynikające z odrębnych podstaw prawnych. Według GINB, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające prowadzenie jednego postępowania względem zmiany pozwolenia na budowę oraz przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ stopnia podstawowego naruszył art. 62 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego powyższe naruszenie jakkolwiek jednoznaczne, nie stanowi jednak o kwalifikowanej wadzie prawnej kontrolowanej decyzji - z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

GINB wskazał, że z uwagi na przedmiot kontroli w pierwszej kolejności dokona oceny decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. pod kątem kwalifikowanych wad prawnych w odniesieniu do części dotyczącej przeniesienia decyzji Starosty z [...] marca 2008 r., na skarżących. Następnie, dokona jej oceny w części dotyczącej zmiany decyzji Starosty z [...] marca 2008 r o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z [...] lipca 2009 r. skarżący wystąpili o przeniesienie decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. Inwestorzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ewid [...] i nr ewid. [...] na cele budowlane. Wniosek skarżących zawiera oświadczenie J. K. o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. na rzecz skarżących. Jednocześnie skarżący złożyli oświadczenie, że przyjmują wszystkie warunki zawarte w decyzji objętej wnioskiem o przeniesienie.

W konsekwencji GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty z [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej przeniesienia decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. nie narusza, i to w sposób rażący art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. w części w jakiej udzielała ona pozwolenia na zmianę decyzji tego organu z 11 marca 2008 r., GINB wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podniósł również, że stosownie do art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

GINB stwierdził, że z decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. wynika, iż zmiana decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. obejmuje zmianę lokalizacji instalacji gazowej. Pozostałe warunki pozostawiono bez zmian. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że z uzasadnienia decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. wynika, iż "Do wniosku dołączono również dziennik budowy oraz projekt budowlany określający zakres zmian w stosunku do zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego." GINB podniósł, że w aktach organu stopnia podstawowego brak jest kopii dziennika budowy, który otrzymał inwestor w związku z wydaniem ww. decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. W związku z powyższym organ wojewódzki, pismami z [...] lutego 2019 r., wystąpił odpowiednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz skarżących o przesłanie kserokopii dziennika budowy oraz oryginalnego dziennika budowy, który otrzymał inwestor w związku z uzyskaniem decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał kopię dziennika budowy z [...] marca 2008 r., nr [...] r.; potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: zawiadomienia J. K. z [...] grudnia 2008 r. o zakończeniu budowy; oświadczenia kierownika budowy z [...] grudnia 2008 r. o wykonaniu budowy; pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2009 r., znak: [...] informującego, że ten nie zgłasza sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz informującego, że inwestor może przystąpić do użytkowania zgłoszonej inwestycji.

Ponadto GINB wyjaśnił, że w aktach organu stopnia wojewódzkiego znajduje się notatka służbowa, z której wynika że "W dniu [...] lutego 2019 r. Państwo E. i S. K. przedstawili do wglądu dziennik budowy w sprawie o znaku [...] oraz pełnomocnictwo od Państwa P.K. i A. K.. Dziennik budowy został skserowany i włączony wraz z pełnomocnictwem do akt sprawy. Ostatni wpis w dzienniku budowy kończy się na stronie 5. Na dalszych stronach zapisów brak. Po sporządzeniu kserokopii dziennika budowy, oryginał dziennika budowy został zwrócony Państwu E. i S. K.."

Organ odwoławczy wskazał, że na znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego kopii dziennika budowy przesłanej przez WINB oraz kopii dziennika budowy udostępnionego przez skarżących widnieje pieczątka i wpis informujący, iż "Dnia [...].12.2008 r. Inwestor zgłosił zakończenie budowy. Na złożone zawiadomienie nie zgłasza się sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, o czym Inwestora zawiadomiono pismem znak [...]", opatrzone datą [...] lipca 2009 r. oraz podpisem inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego B. Ś..

GINB stwierdził, że powyższe oznacza, iż dniu wydania kontrolowanej decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. budowa obiektu objętego projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z [...] marca 2008 r. była zakończona. Ponadto zwrócił uwagę, że Starosta miał wiedzę o zakończeniu budowy, gdyż jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji Starosty z [...] lipca 2009 r. do wniosku skarżących z [...] lipca 2009 r. o zmianę pozwolenia na budowę dołączono dziennik budowy.

W konsekwencji organ odwoławczy podkreśli, że decyzja Starosty z [...] lipca 2009 r., nr [...], w części dotyczącej zmiany decyzji tego organu z [...] marca 2008 r., nr [...], została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie usytuowania instalacji gazowej, już po zakończeniu budowy objętej ww. decyzją Starosty z [...] marca 2008 r.

W ocenie GINB powyższe naruszenie nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wskazał, że wprawdzie stwierdzone uchybienie jest bezsprzeczne, to jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, stąd w przepisie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego jest odesłanie do art. 32-35 tej ustawy. Jeżeli prawidłowo zostały zastosowane wskazane przepisy, to możemy tylko mówić o naruszeniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie rażącym.

Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, prowadzone w trybie art. 36a Prawa budowlanego, jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, prowadzonego w trybie art. 28 tej ustawy, jednak z uwagi na stosowanie tych samych przepisów (art. 32-35 Prawa budowlanego), uznać należy, że w analizowanym przypadku przeprowadzenie przez Starostę postępowania w niewłaściwym trybie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wszystkich inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. [...]) na cele budowlane. Oznacza to, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto jak wynika z akt omawianej sprawy, działki nr ewid. [...] i [...], w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych między ulicami [...], [...], [...] w [...], uchwalonego uchwałą Nr [...], Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]). Z analizy kopii części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Arkusz 4N) wynika, że powyższa inwestycja została zaprojektowana na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem N44MN - tereny przeznaczone pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, dopuszcza się zabudowę garażowo gospodarczą. W ocenie GINB sporne przedsięwzięcie nie uchybia, a tym bardziej nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty z [...] lipca 2009 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

GINB nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ odwoławczy wykazał, że zamienny projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Dalej GINB podniósł, że decyzja Starosty z [...] lipca 2009 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej; decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższą argumentację GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2019 r.

Skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2019 r. wnieśli A. K. i P. K..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie zgadzają się z decyzjami Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. i GINB z [...] lipca 2019 r. Podnieśli, że działanie organu administracji architektoniczno - budowlanej Starostwa Powiatowego w [...] i Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] było bezprawne. Stwierdzili, że przez powyższe działanie organów doprowadzono do trudnej sytuacji życiowej skarżących i ich rodziny z ulicy [...]. Skarżący powołali się na art. 7 Konstytucji RP wskazując, że organy zaufania publicznego działały wbrew temu przepisowi, ustawie Prawo Budowlane oraz k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali również, że nie mogą być bezczynni w sprawach, w których po 10 latach organy obarczają ich finansowo i proceduralnie za swoje oraz dewelopera zaniechania. Jednocześnie wyjaśnili, że nie mogą być bezczynni, gdy funkcjonariusze Starostwa Powiatowego w [...] oraz inspektorzy nadzoru budowlanego poświadczyli nieprawdę co do okoliczności w znaczeniu prawnym przed Prokuraturą w [...] oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyjaśnili ponadto, że z powodu bezprawia w tej sprawie ponieśli kilkutysięczne koszty związane z instalacją gazową i sprawami innymi, które obejmowała decyzja [...] (dewelopera), a także robotami, które były wskazane w projekcie, a deweloper ich nie wykonał.

W konsekwencji, skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji Starosty nr [...] z wykazaniem czynionego bezprawia lub oddalenie do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać (na co zwracał uwagę także organ odwoławczy), że zaskarżona decyzja GINB z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z ww. przepisu. Organ nadzorczy nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym (jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie) naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym kolidować z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965).

Sąd podziela stanowisko GINB, że postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone są w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Pierwsze z nich w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, drugie w oparciu o art. 36a ust. 1 tej ustawy.

W art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego przewidziano możliwość, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy kilka spraw dotyczy więcej niż jednego podmiotu, ale jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest niedopuszczalne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego kilku wniosków tej samej strony. W przedmiotowej sprawie Starosta wydał decyzję (kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym) na skutek wniosku jednej strony - skarżących - zawierającego żądanie oparte o dwie różne podstawy prawne, tj. zarówno w kwestii przeniesienia jak i zmiany decyzji Starosty.

Jak wskazano wyżej, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

W konsekwencji, prawidłowo GINB stwierdził, że wydanie decyzji przez Starostę w dniu [...] lipca 2009 r. - w oparciu o dwie różne podstawy prawne – z ustawy Prawo budowlane nie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w znaczeniu jak wyżej i przystąpił do oceny decyzji Starosty w zakresie przeniesienia pozwolenia na budowę a następnie w zakresie jej zmiany.

I tak jedną z materialnoprawnych podstaw kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowi art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego przewidujący, że organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 Prawa budowlanego (decyzję udzielającą pozwolenia na budowę) jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Dwie pierwsze dotyczą zgody osoby na której rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę na przeniesienie decyzji oraz zgody osoby na rzecz której przeniesiona ma zostać decyzja. Trzecim warunkiem jest przedstawienie przez osobę, na której przeniesione ma zostać pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przeniesienie decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. złożyli skarżący (wniosek z [...] lipca 2009 r.). Do ww. wniosku dołączyli oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ewid. [...] i nr ewid. [...] na cele budowlane. Wniosek skarżących zawierał także oświadczenie J. K.o wyrażeniu zgody na przeniesienie ww. decyzji Starosty z [...] marca 2008 r. na rzecz skarżących. Wnioskodawcy złożyli także oświadczenie, że przyjmują wszystkie warunki zawarte w decyzji Starosty.

W konsekwencji zasadnie GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty z [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej przeniesienia decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. nie narusza, i to w sposób rażący, art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeśli zaś chodzi o decyzję Starosty z [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej zmiany decyzji tego organu z [...] marca 2008 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika zatem, że po podjęciu zamiaru istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, inwestor najpierw zobowiązany jest uzyskać decyzję administracyjną o zmianie, a dopiero potem zrealizować odstępstwo. Oczywistym jest, że regulacja z art. 36a ust.1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót budowlanych, które nie zostały zakończone.

Odnosząc powyższe do materiału dokumentacyjnego sprawy zwrócić należy uwagę na dwie kwestie. Z jednej strony akta administracyjne wskazują, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2008 r. została wykonana, o czym świadczą zapisy dokumentacji budowlanej. Z kserokopii dziennika budowy oraz oryginalnego dziennika budowy a także kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów: zawiadomienia J. K. z [...] grudnia 2008 r. o zakończeniu budowy, oświadczenia kierownika budowy z [...] grudnia 2008 r. o wykonaniu budowy, pisma PINB w [...] z [...] lipca 2009 r. informującego, że nie zgłasza sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz informującego, że inwestor może przystąpić do użytkowania zgłoszonej inwestycji -wynika, że proces budowlany przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2009 r. został zakończony. Ponadto, na kopii dziennika budowy przesłanej przez WINB oraz kopii dziennika budowy udostępnionego przez skarżących widnieje pieczątka i wpis, że inwestor zgłosił zakończenie budowy w dniu [...] grudnia 2008 r. a na złożone zawiadomienie (jak wskazano wyżej) PINB nie zgłosił sprzeciwu.

Z drugiej jednak strony (co potwierdzają sprawozdania kontroli znajdujące się w aktach sprawy i na co zwrócił uwagę Wojewoda w decyzji z [...] kwietnia 2019 r.) kwestie formalne związane z zakończeniem budowy budzą wątpliwości. PINB, pomimo bowiem braków w dokumentacji i brakiem faktycznego zakończenia budowy (brak wykonania instalacji gazowej) nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia i zezwolił na użytkowanie obiektu (pismo PINB w [...] z [...] lipca 2009 r.).

W tym miejscu wskazać jednak należy, że kwestia prawidłowości oświadczeń PINB przy dokonywaniu zgłoszenia zakończenia budowy nie może podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, w postępowaniu nadzwyczajnym nie przeprowadza się nowych dowodów, lecz bada się treść decyzji z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami, w oparciu o dowody istniejące w dniu jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się powtórnie dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Tymczasem, decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. (wydana w trybie zwykłym) nie została zakwestionowana przez skarżących.

W konsekwencji, należy podzielić stanowisko GINB, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji z [...] lipca 2009 r. z materiału dokumentacyjnego wynika, iż inwestycja objęta zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty z [...] marca 2008 r. była zakończona. A skoro tak Starosta nie był uprawniony do działania w oparciu o przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest bowiem stanowisko, że jeżeli proces budowlany formalnie został zakończony, ewentualne korekty w budowlanym obiekcie są możliwe po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1147/12). Także w doktrynie wskazuje się, że zakończenie procesu budowlanego czyni bezprzedmiotowym zastosowanie tego przepisu. W takiej sytuacji wymagane jest nowe pozwolenie na budowę.

Podnieść jednak należy, że restrykcyjność sankcji nieważności decyzji powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wyjątkowych wypadkach. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych. Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Jak Sąd wskazał wyżej, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. np. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jeśli zaś chodzi o skutki, które wywołuje decyzja uznana za naruszającą prawo chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, że naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez Starostę w przedmiotowej sprawie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na brak ziszczenia się trzeciej przesłanki. Skutki analizowanego naruszenia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Po pierwsze, obiekt budowlany został wybudowany, co więcej zezwolono na użytkowanie tego obiektu. Po drugie, jak słusznie podniósł GINB, postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, stąd w przepisie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego jest odesłanie do art. 32-35 tej ustawy. Przeprowadzenie więc przez Starostę postępowania w niewłaściwym trybie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

I tak, analiza sprawy przez GINB zasadnie wykazała, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego (w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wszystkich inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane - tj. działkami nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. [...]). Ponadto, w sprawie nie został także naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego ponieważ inwestycja nie uchybia wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego w obowiązującym, w lipcu 2009 r., planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2006 r. Obiekt budowlany został bowiem zaprojektowany na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem N44MN - tereny przeznaczone pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy garażowo gospodarczej. Rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie naruszają także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, zaś zamienny projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i zaświadczenia.

Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez skarżących w skardze a dotyczących ewentualnych poświadczeń nieprawdy przez inspektorów nadzoru budowlanego, Sąd podkreśla, że nie mogą one podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Jeżeli skarżący zarzucają niezgodność wpisów w dzienniku budowy ze stanem faktycznym, to zarzut ten stanowi zarzut sfałszowania dokumentu, a do jego zbadania właściwe są organy ścigania, a nie ograny administracji architektoniczno-budowlanej, czy sąd administracyjny.

Organy administracji publicznej nie są również właściwe w sprawach o naprawienie ewentualnej szkody jaką doznali skarżący ze strony dewelopera ponieważ są to sprawy cywilne należące do właściwości sądów powszechnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.