Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 773/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1,  ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. Nr (...) Prezydent W zmienił ostateczną decyzję własną z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J Ł pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe przy ul. (...)(...) we W (działka (...) nr, (...), obręb (...)), w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdził projekt budowlany zmian obejmujący remont, przebudowę i budowę zespołu budynków przy ul. (...)(...) we W oraz udzielił pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian.

Decyzja powyżej opisana została utrzymana w mocy decyzją WD z dnia (...) r. Nr (...) którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny we W prawomocnym wyrokiem z dnia (...) lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr(...)), wydanym po rozpoznaniu skargi spółki (...) sp. o.o.

W uchylonej decyzji W D uznał, że tożsamość inwestycji została zachowana. Wskazał, że zmieniana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła robót budowlanych, prowadzonych w południowej części działki, przy oficynach. Obecnie przewidziano roboty budowlane w stosunku do całej zabudowy. Ponadto postanowiono zagospodarować część podziemną działki, częściowo poprzez budowę kondygnacji podziemnej pod całą powierzchnią dziedzińca wewnętrznego. Projektowana jest również nowa zabudowa kubaturowa południowo-zachodniej części dziedzińca. Będzie to nowy budynek, posiadający własną ścianę zewnętrzną przylegającą do południowej ściany oficyny zachodniej, jednocześnie połączony częścią podziemną z pozostałym zagospodarowaniem części podziemnej działki. W takich okolicznościach organ odwoławczy uznał za słuszne traktowanie całej inwestycji jako jednego zamierzenia budowlanego. Stanowiska przyjętego przez W D przy orzekaniu w sprawie nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we W, który uznał, że orzekając w trybie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy uwzględnić zakres zamierzenia inwestycyjnego określony w pierwotnie udzielonym pozwoleniu na budowę m.in. poprzez rodzaje robót budowlanych objętych tym pozwoleniem i oznaczony w nim rezultat (efekt finalny) tych robót.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odwoławczej kasacyjnym wyrokiem Sądu, powyżej wskazanym, wymagało od W D ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez (...) Sp. z o.o. od decyzji P W z dnia (...) r. Nr (...), opisanej we wstępie.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego W= D działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia (...) lipca 2018 r. Nr (...) uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, odmówił zmiany decyzji ostatecznej P W z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...) we wnioskowanym zakresie.

Motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie WD przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśnił, że zaskarżona odwołaniem decyzja była decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ustawy – Prawo budowlane, regulującego tę kwestię.

Organ orzekający zwrócił uwagę, że dnia 1 stycznia 2017 r. weszła wżycie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz.2255). Wprowadza ona, przepisem art. 5, zmiany w ustawie Prawo budowlane. W przepisach przejściowych tej ustawy, w art. 26 ust. 2 ustalono, że w sprawach, o których mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym niniejszą (zmieniającą) ustawą. Wobec powyższego organ odwoławczy obowiązany był przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy stosować przepisy z uwzględnieniem wprowadzonych ustawą zmian.

Następnie wyjaśnił, że w myśl art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

W dalszej części uzasadnienia W D przywołał obszerne fragmenty uzasadnienia kasacyjnego wyroku wydanego w tej sprawie, a ponadto podał, że posesja nr (...) przy ul. (...)(...) we W zajmuje działkę nr(...). Działka ta posiada kształt zbliżony do prostokąta wydłużonego wzdłuż osi północ-południe. Z trzech stron otoczona jest przez działki budowlane, tylko od północy graniczy z ulicą (...)(...). Przedmiotowa działka jest w znacznej mierze zabudowana. Zabudowa działki tworzy w przybliżeniu kształt litery "(...)", otwartej na południe; z dziedzińcem wewnętrznym. Zabudowę tworzą obiekty, zróżnicowane pod względem architektonicznym, powstałe w różnym czasie. Są to dwie kamienice frontowe: wschodnia i zachodnia, których fasady (elewacje frontowe, północne) skierowane są na ulicę(...)(...). Do obu tych kamienic przylegają od południa oficyny: wschodnia i zachodnia.

Pozwolenie na budowę udzielone decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. obejmowało przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją P W Nr (...) z dnia (...) października 2014 r. Decyzja ta została częściowo uchylona, a częściowo utrzymana w mocy decyzja WD Nr (...) z dnia (...) czerwca 2015 r. Decyzjami tymi zatwierdzono następujące zmiany:

1) nadbudowę części oficyny wschodniej,

2) zwiększenie części hotelowej i zmniejszenie części biurowej w budynku oficyny wschodniej,

3) zmianę instalacji wewnętrznych związanych z układem pomieszczeń,

4) włączenie do zakresu opracowania nowego przyłącza kanalizacji sanitarnych,

5) zmianę elementów zagospodarowania terenu.

Organ orzekający wskazał jednocześnie, że z powyższego wynika, iż pozwolenie na budowę, którym inwestor dysponował w chwili składania wniosku o dokonanie kolejnej zmiany, rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu, dotyczyło zasadniczo oficyny wschodniej zabudowy posesji przy ul. (...)(...)we W. Pozostałe roboty budowlane dotyczyły infrastruktury i elementów zagospodarowania (urządzenia) terenu.

Zakres robót, jaki przedstawił inwestor we wniosku złożonym w dniu (...) maja 2016 r. obejmował nie tylko roboty budowlane przy oficynie wschodniej, ale także roboty budowlane przy oficynie zachodniej oraz w kamieniczkach frontowych, wybudowanie nowej kubatury w południowo-zachodniej części działki (przedłużenia w kierunku południowym oficyny zachodniej) oraz budowę kondygnacji podziemnej pod całą posesją. Inwestor zatem znacząco poszerzył zakres planowanych robót budowlanych, zarówno w zakresie rzeczowym (rodzaje robót: oprócz przebudowy, nadbudowy i niewielkiej rozbudowy także budowa), jak i obszarowym (oprócz oficyny zachodniej robotami objęto pozostałą część zabudowy oraz teren dotychczas niezabudowany). W tym stanie rzeczy, pomimo utrzymania zasadniczej funkcji całej zabudowy, nie można uznać, że zachodzi tożsamość inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego w związku z powyższym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie brak tożsamości sprawy, wymaganej w przypadku zmiany decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji P W Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie na cele hotelowo-biurowe oficyny wschodniej budynku położonego przy ul. (...)(...) we W (działki nr (...)(...)(...)(...)(...), obręb (...)(...)) w trybie art.36a ustawy Prawo budowlane w zakresie, objętym wnioskiem inwestora z dnia 17 maja 2016 r.

W uzasadnieniu W D wyjaśnił również, że w dniu (...) lipca 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo inwestora, w którym - odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art.36a ustawy Prawo budowlane - wyjaśnił, że istotnie w projekcie budowlanym nieco roboczo określono część zamierzenia budowlanego jako "budowę zespołu budynków". Jednak z lektury części opisowej projektu budowlanego (przykładowo str. 9: budowa nowego skrzydła połączona funkcjonalnie z budynkiem istniejącym) oraz analizy części rysunkowej (rzuty poszczególnych kondygnacji budynku) wynika jednoznacznie, że w ramach przedmiotowego zamierzenia budowlanego inwestor nie przewiduje wznoszenia nowych budynków. Wskazuje na to m.in. brak ścian oddzielenia pożarowego między poszczególnymi częściami budynku a także możliwość swobodnego poruszania się po całym obiekcie za pomocą systemu korytarzy (zob. zwłaszcza rozbudowywana część i wspólna klatka schodowa (...) dla części nowej i starej). Także funkcja inwestycji pozostaje bez zmian, bowiem nadal obejmuje kompleks hotelowo-biurowy, jednak w nieco innym kształcie, a dla takich właśnie zmian przewidziany jest tryb art. 36a ustawy prawo budowlane. Przedmiotowa zmiana odnosi się zatem do tego samego obiektu budowlanego, co pierwotne pozwolenie na budowę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby wprowadzić żadnych zmian w zakresie inwestycji, której przedmiotem jest budynek na działce nr (...), ponieważ nie sposób przyjąć, aby dla tego samego budynku mogły zostać wydane dwa pozwolenia na budowę. Inwestor zaznaczył również, że przepis art.36a ustawy Prawo budowlane uległ znaczącej zmianie dlatego powołane w odwołaniu orzecznictwo trudno uznać za aktualne.

Odnosząc się do tych wyjaśnień organ orzekający wskazał, że projektowana zabudowa w południowo-zachodniej części działki (stanowiąca przedłużenie oficyny zachodniej) nie była przewidziana projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją P W Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Zatem nawet jeśli uznać ją za rozbudowę istniejącego budynku, nie jest spełniony warunek, wymieniony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia (...) lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr(...)).

Zdaniem organu odwoławczego w istniejących w sprawie okolicznościach decyzję P W Nr (...) z dnia (...) lutego 2017 r., którą zmieniono decyzję ostateczną P W Nr (...) z dnia (...) marca 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe przy ul. (...)(...) we W (działka nr (...)(...)(...), obręb (...) ), w części dotyczącej projektu budowlanego i zatwierdzono projekt budowlany zmian obejmujący remont, przebudowę i budowę zespołu budynków przy ul. (...)(...) we W oraz udzielono pozwolenia na budowę w zakresie wprowadzonych zmian, należało uchylić i - rozstrzygając sprawę co do istoty - odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian.

W zakończeniu uzasadnienia WD wyjaśnił, że wobec podjętego rozstrzygnięcia odstąpił od rozważania pozostałych zarzutów odwołania, bowiem nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował JŁ, który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W zaskarżył w całości opisaną powyżej decyzję WD.

W petitum skargi działający imieniem J Ł pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 w związku z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że inwestor nie może zmienić ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę (w tej sprawie: decyzji P W z dnia (...) r. Nr(...)) w ten sposób, że odstąpi od planowanego zagospodarowania terenu (poprzez zabudowę oficyny zachodniej), gdyż w każdym wypadku prowadzi to do powstania zupełnie innego obiektu w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że zmiana pozwolenia na budowę poprzez rozszerzenie zagospodarowania jest możliwa w odniesieniu od charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (w tym co do rozszerzenia zagospodarowania) w sytuacji powiązania z pierwotnym obiektem, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, i co powoduje, że tożsamość obiektu przebudowywanego pozostaje zachowana;

2. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a ust.5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie wyrażające się w przyjęciu, że skoro inwestor w postępowaniu z zmianę pozwolenia na budowę rozszerzył zagospodarowanie terenu (poprzez rozbudowę oficyny zachodniej) to nie może zostać wydana decyzja zmieniająca, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do konkluzji, że zmiana sposobu zagospodarowania jest dopuszczalna w trybie tzw. zamiennego pozwolenia na budowę, a przepisy te nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy obiekt ten nawiązuje do pierwotnego projektu budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia wyrażające się w pominięciu oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W zawartych w wyroku tego sądu z dnia (...) lutego 2018 roku (sygn. II SA/Wr(...)) i ominięcie tych wskazań sądu, które nakazywały organowi architektoniczno-budowlanemu drugiej instancji odnieść się co do zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego, zorganizowania rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia spornych kwestii, omówienia wymiaru pionowego budynku oraz odniesienia się do zarzutów sąsiada spornej inwestycji.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiony został stan faktyczny oraz szczegółowa argumentacja prawna odnosząca się do poszczególnych zarzutów.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił w niej cel regulacji dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę, którym jest przede wszystkim przyspieszenie procesu inwestycyjnego bez konieczności inicjowania procedury uzyskania pozwolenia na budowę oraz brak określenia przez ustawodawcę zakresu zmian w projekcie budowlanym dopuszczalny w warunkach art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Wyjaśnił też – odwołując się do stanowiska prezentowanego w judykaturze administracyjnej oraz do poglądów komentatorów ustawy – Prawo budowlane, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę niewątpliwie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia, ale to nie oznacza, że dokonanie zmiany jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który ma powstać w wyniku wprowadzonych zmian w projekcie budowlanym.

Zdaniem pełnomocnika w warunkach art. 36a ustawy – Prawo budowlane istotne jest to, aby inwestor nie doprowadził do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej w żaden sposób niepowiązany z pierwotnym obiektem. Oznacza to, że nawet szeroki zakres zmian w projekcie budowlanym nie będzie powodował, że mamy do czynienia z zupełnie nowym obiektem w sytuacji, gdy obiekt ten nawiązuje do pierwotnego projektu budowlanego.

W doręczonej Sądowi w dniu (...) października 2018 r. odpowiedzi na skargę W D wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało Sądowi pismo z dnia (...) stycznia 2019 r. uczestnika postępowania – (...) sp. z o.o., reprezentowanej przez P Z, zawierające wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz obszerne uzasadnienie tego wniosku z analizą zmienionego projektu budowlanego i przyjętej w nim koncepcji projektowej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz wnosi o jej uwzględnienie.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – (...) sp. z o.o. oświadczył, że popiera stanowisko przedstawione w piśmie procesowym z dnia (...) stycznia 2019 r. i wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy, rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 powoływanej powyżej ustawy procesowej). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu, bowiem nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli była merytoryczno-reformacyjna decyzja W D, której istotą jest odmowa zmiany – w trybie art. 36a ustawy – Prawo budowlane – decyzji ostatecznej P W z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...) udzielającej pierwotnego pozwolenia na budowę.

Powołany powyżej przepis zawiera regulację umożliwiającą inwestorowi dokonanie w toku procesu inwestycyjnego w sposób legalny istotnych odstępstw (zmian) od zatwierdzonego uprzednio ostateczną decyzją projektu budowlanego.

Procedura przyjęta w przepisie art. 36a ustawy – Prawo budowlane traktowana jest jako przywilej inwestora, który – w określonych ustawowo warunkach – może skorygować pierwotną koncepcję inwestycji bez konieczności ponownego uzyskiwania pozwolenia na budowę, ale na podstawie decyzji zmieniającej udzielone mu wcześniej pozwolenie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera przepis art. 36a ust. 5 powoływanej ustawy. Ustawodawca dokonując zmiany redakcji tego przepisu z dniem 1 stycznia 2017 r. (opisanej dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) odstąpił od przyjętej w nim wcześniej formuły negacji i zastosował bardziej czytelną technikę legislacyjną, nie wprowadził jednak ani legalnej definicji "istotnego odstąpienia" ani nie określił zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być zaakceptowane jako podstawa decyzyjnej zmiany pozwolenia na budowę.

Takie działanie legislatora uprawnia do przyjęcia, że kwestię prawidłowego kwalifikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako dopuszczalnych w warunkach art. 36a ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy – Prawo budowlane pozostawiono profesjonalizmowi projektanta (inwestora) i doświadczeniu orzeczniczemu organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

W aktualnym stanie prawnym przyjąć – zdaniem Sądu – należy, że ocena charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozostawiona została uznaniu administracyjnemu.

Istotne jednak jest, że przyznanego przez ustawodawcę w tym zakresie luzu decyzyjnego nie można traktować jako całkowitej swobody w interpretacji przepisów określających warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór organu powinien być potwierdzony całościowym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie do koncepcji ustawodawcy wynikającej z regulacji art. 36a powoływanej ustawy, tryb ten powinien być wykorzystywany dla korekty zamierzenia inwestycyjnego a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia przejawiającej się np. w odmiennym zagospodarowaniu działki. W dalszym ciągu pozostaje zasadą, że prace budowlane powinny być prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a uwzględnienie istotnych odstępstw od niego powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej wykorzystanej następnie do uzyskania w trybie art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, która uprawnia do realizacji nowego obiektu i jest w istocie pozwoleniem na budowę (np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 921/17; wyroki WSA w Warszawie z dnia: 29 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 767/17 i 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 505/06).

Należy też zwrócić uwagę, że w judykaturze administracyjnej powszechnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym zastosowanie powołanego wcześniej przepisu poprzez dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. "Istotne odstąpienie, o którym mowa w powoływanym przepisie nie może bowiem oznaczać wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne.

Tożsamość obiektu musi dotyczyć jego podstawowych cech takich jak kształt, wygląd elewacji, rozwiązania konstrukcyjne i nie oznacza ich identyczności. Z założenia bowiem omawiana procedura zakłada wprowadzenie różnic pomiędzy pierwotnym i zmienionym projektem budowlanym. Stanowisko takie prezentowane jest również w literaturze przedmiotu (por. wyroku NSA z dnia: 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2478/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 549/16; Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2012).

Wobec przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych należy wyjaśnić, że decyzją z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...) , której zmiany odmówił WD zaskarżoną decyzją, P W zatwierdził projekt budowlany i udzielił JŁ pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie na cele hotelowo-biurowe oficyny wschodniej budynku położonego przy ul. (...) we W (działki nr (...)(...)(...)(...)(...)(...), obręb (...)).

Z treści przedłożonego przez inwestora w dniu (...) maja 2016 r. wraz z kolejnym wnioskiem o zmianę opisanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego wprowadzającego zmiany dla "Remontu, przebudowy i budowy zespołu budynków przy ul. (...) we W dz. nr (...)(...) obręb (...), wynika m.in., że: "Przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budowlany wprowadzający zmiany remontu, przebudowy i budowa zespołu budynków przy ul. (...). Projekt obejmuje zakresem kompleksowo cały zespół zabudowy posesji nr (...), to jest zabytkowe kamienice frontowe wraz z przyległymi oficynami – wschodnią i zachodnią, budowę nowego skrzydła oficyny zachodniej oraz podpiwniczenie dziedzińca wewnętrznego" (pkt 5.3 Przedmiot i cel opracowania).

W przedmiotowym projekcie zmian podano również, że przedmiotowy zespół budynków jest w ostatnich latach poddawany sukcesywnie remontom i przebudowom, przy czym w latach 2009-2014 zostały opracowane trzy projekty budowlane, na podstawie których uzyskano pozwolenia na budowę i są to: decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...) – "Przebudowa i rozbudowa oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe"; decyzja z dnia (...) lutego 2012 r. Nr (...) – "Remont i przebudowa zabytkowych elewacji oraz remont i przebudowa dachów, remont sieni"; decyzja z dnia (...) października 2014 r. Nr (...) – "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa oficyny wschodniej na cele hotelowo-biurowe".

Autor opracowania projektowego wyjaśnił w nim również, że każdy z projektów ograniczał się do fragmentarycznego zakresu prac remontowo-modernizacyjnych zespołu budynków, a brak kompleksowego objęcia zakresem prac remontowych całości zespołu uniemożliwiałby osiągnięcie pożądanego efektu estetycznego i w rezultacie biznesowego i dlatego inwestor zdecydował się na zmodernizowane i przystosowanie do nowych funkcji całości zespołu, łącznie z uzupełnieniem ubytku zabudowy oficyny zachodniej (pkt 5.4. Wprowadzenie). Przestawił też (str. 7-8 projektu) w następujący sposób zakres zrealizowanych prac remontowo-budowlanych:

"Pozwolenie na budowę z dnia (...) marca 2010 r. Nr (...):

- demontaż dwóch zewnętrznych dźwigów towarowo osobowego

- podbicie ław fundamentowych oficyny wschodniej w polu między osiami (...) x (...) wraz z wykonaniem pogłębienia podłogi

- przebudowa klatki schodowej (...) w zakresie wykonania korekty biegu piwnicznego oraz poszerzenia spoczników do wymaganej szerokości (...) cm, kosztem grubości ściany zewnętrznej

Wszelkich pozostałych prac budowlanych objętych pozwoleniem nr (...) z dnia (...) r., wynikających z przebudowy i rozbudowy oficyny nie wykonano.

Pozwolenie na budowę nr (...) z dnia (...).r:

- remont fasady i elewacji zabytkowej kamieniczki wschodniej (kolor bolusrot), remont elewacji zabytkowej oficyny wschodniej. Remont obejmował wymianę stolarki okiennej i witryn oraz remont dachu kamieniczki wschodniej

- remont fasady i elewacji wschodniej kamieniczki zachodniej (kolor gołębi), wymiana stolarki okiennej, wymiana witryn fasady

W ramach tego pozwolenia na budowę nie zrealizowano remontu i przebudowy dachu, remontu elewacji południowej (od podwórza) oraz remontu sieni kamieniczki zachodniej.

Pozwolenie na budowę nr (...) z dnia(...) :

Do chwili obecnej nie przystąpiono do żadnych robót budowlanych objętych Decyzją nr (...) z dnia (...).:

Wszelkie prace dotąd nie wykonane na podstawie w/w pozwoleń nie będą już realizowane, co oznacza, że niniejsze opracowanie w całości stanowi zakres zmian w stosunku do poprzednich opracowań."

W dalszej części opracowania projektowego projektant określając zakres zmian istotnych wymagających zatwierdzenia wskazał m.in., że:

- zakresem opracowania obejmuje się teren całej posesji

- rezygnacja z wyburzenia budynku oficyny zachodniej w jej części nie objętej ochroną konserwatorską

- budowa uzupełniająca nowego skrzydła oficyny zachodniej w miejscu lokalizacji zlikwidowanego budynku parterowego

- podpiwniczenie całości dziedzińca wewnętrznego

- zmiana lokalizacji pomieszczenia na odpadki

- zmiana lokalizacji dźwigu zewnętrznego oficyny wschodniej

- zmiana sposobu zagospodarowania podwórza w zakresie lokalizacji miejsc postojowych, zieleni, wejść do budynków

- rozbiórka parterowej, wtórnej przybudówki kamienicy zachodniej.

Ponadto autor opracowania wyjaśnił, że w ramach planowanej inwestycji przewidziano remont, przebudowę i budowę obejmującą zakresem wszystkie istniejące na działce budynki oraz budowę nowego skrzydła oficyny zachodniej, połączonego funkcjonalnie z budynkiem istniejącym, a w celu zapewnienia lepszego wykorzystania wolnej od zabudowy przestrzeni podwórka, projektowany budynek zawieszono na dwóch filarach, które stworzą podcień w parterze.

W podcieniu budynku nowoprojektowanego zlokalizowano pomieszczenie na odpadki oraz sześć miejsc postojowych, a dla uzyskania dodatkowej kubatury podwórze wewnętrzne w całości podpiwniczono (str. 9).

Na stronie 17 i 18 przedmiotowego projektu zmian opisano zakres przebudowy i budowy, podając m.in.:

- oficyna zachodnia (istniejąca) - wyburzenie istniejącej klatki schodowej, w miejscu istniejącej budowa nowej klatki schodowej z windą w duszy, wymiana stropów drewnianych na masywne, przebudowa elewacji od strony dziedzińca, przebudowa parteru na lokale usługowe pod wynajem, przebudowanie kondygnacji nadziemnych na hotel, nadbudowa dwóch kondygnacji hotelowych - w tym ostatnia poddaszowa z tarasem,

- budowa nowego skrzydła hotelowego - budowa stanowi domknięcie skrzydła ciągu oficyny zachodniej. Zaprojektowano budynek podpiwniczony, o pięciu piętrach "zawieszonych" w parterze na tarczowych ścianach poprzecznych. Podcień parteru wykorzystano na lokalizację (...) stanowisk postojowych dla samochodów osobowych oraz pomieszczenie na odpadki.

W materiałach A M zachował się projekt z (...) roku budynku o charakterze przemysłowym, który wypełniał ciąg zabudowy oficyny zachodniej aż do granicy południowej działki nr (...) Był przybudowany do obecnej, skrajnej klatki (...) i tworzył z zachowaną oficyną funkcjonalnie spójną zabudowę działki.

Obecna propozycja nawiązuje do tamtego rozwiązania.

Natomiast w opisie funkcji projektant wskazał m.in., że przewiduje się podpiwniczenie całego dziedzińca, budynek nowoprojektowany, przyległy do klatki (...) stanowi skrzydło hotelowe na (...) pokoi, a hotel zaprojektowano w istniejącym budynku oficyny wschodniej i zachodniej oraz w nowoprojektowanym skrzydle oficyny zachodniej.

W ocenie Sądu przywołana treść projektu zmian załączonego do wniosku inwestora z dnia (...) maja 2016 r. o zmianę pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i rozbudowę na cele hotelowo-biurowe oficyny wschodniej budynku położonego przy ul. (...) we W, uprawnienie do stwierdzenia, że rezultatem robót budowlanych realizowanych z uwzględnieniem objętych projektem zmian będzie inna niż poprzednio zamierzona, opisana w pierwotnym pozwoleniu na budowę, inwestycja.

Zdaniem Sądu dla przyznania inwestorowi uprawnienia do jej legalnego realizowania (czyli pozwolenia na budowę) nie można wykorzystać trybu określonego w art. 36a ustawy – Prawo budowlane, bowiem zakresu zmian nie można objąć określeniem "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", nawet jeżeli uzna się, że ustawodawca poprzez przyjętą w redagowaniu tego przepisu formułę legislacyjną przyzwolił na pewną swobodę interpretacyjną. Powinnością organów administracji budowlanej i sądów administracyjnych jest określenie poprzez praktykę orzeczniczą granic tej swobody, dla której kryterium powinny stanowić standardy państwa prawa, poszanowanie konstytucyjnej zasady równości, wzgląd na dobra chronione przepisami prawa budowlanego oraz powinność racjonalnego działania.

W ocenie Sądu w zakresie wskazanym przez ustawodawcę w przepisie art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane dopuszczalne jest zamierzenie istotnych odstępstw dotyczących każdego z elementów przedmiotowych katalogu ustawowego, ale w obrębie inwestycji oznaczonej w pierwotnie udzielonym pozwoleniu na budowę,

Oznacza to możliwość zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, sposobu jego użytkowania i innych zmian określonych w omawianym przepisie, a także zmiany sposobu zagospodarowania działki lub terenu, ale – zdaniem Sądu – bez możliwości wprowadzenia na nie nowego (nie uwzględnionego w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym) obiektu budowlanego lub jego części (z wyjątkiem obiektów małej architektury oraz urządzeń budowlanych).

W uznaniu Sądu brak określenia zakresu istotnych zmian zamierzonych w toku realizowania inwestycji na podstawie konkretnego (indywidualnego) pozwolenia na budowę nie może być wykorzystywany jako instrument do zastąpienia procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę ze wszystkimi jej elementami, i trybem określonym w art. 35a ustawy – Prawo budowlane.

Istotne przy tym – zdaniem Sądu – jest, że wprawdzie z nakazu ustawodawcy zawartego w art. 36a ust. 3 powołanej powyżej ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, ale ustawodawca nie wymaga odpowiedniego stosowania art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, co pozwala uznać, że istotne odstępstwa nie mogą zmieniać pierwotnie określonego obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji), a poprzez to kręgu stron, ani powodować prawdopodobieństwa ich weryfikacji.

Zważyć bowiem należy, że pojęcie "obszaru oddziaływania" jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, przy zastosowaniu których należy ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu uznanie, że w ramach istotnego odstępstwa dopuszczalne jest realizowanie w całości nowoprojektowanego samodzielnego obiektu budowlanego wymagałoby wskazania przez ustawodawcę również przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jako mającego odpowiednie do zakresu zmiany zastosowanie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwały na akceptację zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej.

W ocenie Sądu W Do stwierdzając niemożność uwzględnienia wniosku inwestora z dnia (...) maja 2016 r. poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 36a ustawy – Prawo budowlane był uprawniony od odstąpienia od powinności wyjaśnienia okoliczności i kwestii wskazanych przez Sąd w poprzednio wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, co w konsekwencji czyni również niezasadnym zarzut pominięcia oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w tym wyroku.

Ponadto Sąd podziela wprawdzie twierdzenia pełnomocnika skarżącego dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji i zwrócił uwagę na jego lakoniczność i zwięzłą argumentację, w której zasygnalizowano tylko zasadnicze motywy stanowiska przyjętego przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym, ale uznał, że to naruszenie prawa procesowego nie ma cech kwalifikowanej wadliwości i nie może determinować oceny Sądu.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja jako nie naruszająca prawa nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.