Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1101/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta Krakowa, Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" S.A. w K., Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 688/04 w sprawie ze skargi M. L. i J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. L., M. P., J. A. i B. P. solidarnie na rzecz Miasta Krakowa kwotę 520 zł (pięćset dwadzieścia złotych), na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) i na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "[...]" S.A. w K. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. i J. P. wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 688/04 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego J. P. zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 3170/01 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela M. L. i J. P. części działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewidencyjnej N. miasta Kraków, w granicach byłej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat B. W motywach tego wyroku NSA stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003. r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr [...] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela M. L. i J. P.

W dniu [...] lutego 2004 r. Starosta Krakowski działając na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydał decyzję nr [...], którą ponownie orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] na rzecz M. L. i J. P. Swoje rozstrzygnięcie Starosta Krakowski oparł na następujących ustaleniach: parcela l. kat. [...] położona w b. gm. kat. B., stanowiąca przedmiot postępowania, stanowiła własność J. S., zamężnej P-. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...] spadek po J. P. nabyli: W. P., M. L. i J. P. - wszyscy po 1/3 części. Tym samym postanowieniem stwierdzono również nabycie spadku po W. P. przez M. L. w 3/5 części i J. P. w 2/5 części na podstawie testamentu. Przedmiotowa parcela wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie - Wydział Społeczno-Administracyjny z dnia [...] kwietnia1951 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele budowy miasta N.

Po wywłaszczeniu w/w parcela zmieniła swoje oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że w aktualnym operacie ewidencji gruntów stanowi ona część działki nr [...] w obr. [...] jedn. ewid. N. m. Kraków. Działka ta zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr Kw [...] jest własnością Gminy Kraków i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" S.A. z siedzibą w K. - następcy prawnego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "N.", które postawione zostało w stan likwidacji celem przekształcenia w spółkę pracowniczą. Nastąpiło to aktem notarialnym z dnia [...] października 1994 r. Rep. [...] zawartym pomiędzy Gminą Kraków a PP-U "[...]" S.A. z siedzibą w K. Prawo użytkowania wieczystego, które obciąża działkę nr [...], nabyte zostało przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N.", co stwierdził Zarząd Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 1995 r. nr [...]. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu [...] października 1995 r. Następnie prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało przeniesione umową notarialną z dnia [...] listopada 1999 r. Rep. A Nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" S.A. w K. Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., podjętą wskutek wystąpienia M. L. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego Zarząd Miasta Krakowa postanowił nie wszczynać postępowania w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz PG-M "N." w K., którego następcą prawnym jest Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "[...]" S.A. w K. w stosunku do części działki nr [...] (odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B.). Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wykazało bowiem, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste.

Starosta Krakowski stwierdził, iż roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom poprzedniego właściciela nie przysługuje. Działka nr [...] pozostawała bowiem w dniu [...] grudnia 1997 r. w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" S.A. z siedzibą w K., a prawo to przed tym dniem ujawnione zostało w księdze wieczystej. Osoba trzecia, która nabyła prawo do nieruchomości jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Od decyzji tej odwołanie złożyli M. L. i J. P. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie działki, której pozbawiono ich z naruszeniem prawa. Wnioskodawcą wywłaszczenia parceli l. kat. [...] z ramienia Skarbu Państwa była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w N., która jest obecnie w stanie upadłości. Z kolei Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej było jednostką administrującą wywłaszczonymi działkami na cele inwestycyjne, których dysponentem w imieniu Skarbu Państwa była Dyrekcja Inwestycji. Zdaniem odwołujących się, Rada Miasta Krakowa podejmując w dniu [...] maja 1994 r. uchwałę nr [...] w sprawie postawienia w stan likwidacji celem przekształcenia Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "N." w K. i oddania w leasing zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółce pracowniczej "[...]", powinna była dokonać najpierw oceny majątku tego przedsiębiorstwa w zakresie posiadania działek wywłaszczonych w latach ubiegłych, w szczególności pod budowę Miasta N. i nie zagospodarowanych na ten cel. Działki te powinny zostać zwrócone byłym właścicielom. W dalszej części odwołania odwołujący się wskazali, iż w dniu [...] października 1994 r. Zarząd Miasta Krakowa podjął uchwałę nr [...] w sprawie akceptacji umowy o oddanie do odpłatnego korzystania z mienia Gminy Kraków przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "[...]" SA, powstałą na bazie likwidowanego PGM "N." w dniu [...] czerwca 1994 r. Na tej też podstawie wynajęto od dnia [...] października 1994 r. spółce lokale, a następnie Gmina Kraków oddała do odpłatnego korzystania swoje mienie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1994 r. Kolejno aneksem z dnia [...] czerwca 1998 r. Gmina Kraków oddała działkę nr [...] do korzystania przez Spółkę. W skład tej działki wchodziła parcela [...] stanowiąca zarówno wówczas, jak i obecnie nieużytek. Kolejną uchwałą Zarządu Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz spółki "[...]". W ocenie odwołujących się powyższe działania należy uznać za niezgodne z prawem.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda zwrócił uwagę, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) nieruchomości stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielami nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdyż została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. w księdze wieczystej. W świetle tego przepisu objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi zatem być przed dniem 1 stycznia 1998 r. obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem, wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu, a prawo to (użytkowanie wieczyste) musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.

Wojewoda uznał, że powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabyte przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N." z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] października 1995 r. Wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "N." istniał w w/w księdze wieczystej aż po dzień [...] sierpnia 2000 r., kiedy to ujawniono przejście wieczystego użytkowania na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "[...]" S.A. w K. Wojewoda Małopolski podkreślił, że jak długo istnieje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przysługujące osobie trzeciej i jest ono ujawnione w księdze wieczystej, tak długo zwrot nieruchomości nie może nastąpić. Skutkiem zatem wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "N." jest objęcie tego wpisu domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Organy rozstrzygające sprawę o zwrot nieruchomości również są związane tym domniemaniem co do zgodności wpisanego prawa wieczystego użytkowania z rzeczywistym stanem prawnym.

Na podstawie tych rozważań Wojewoda Małopolski doszedł do wniosku, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy. Tym samym roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, spadkobiercom poprzedniego właściciela nie przysługuje, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił jej zwrotu.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu o niezgodności z prawem czynności podejmowanych przez Gminę Kraków, a konkretnie oddania aneksem z dnia [...] czerwca 1998 r. do korzystania spółce "[...]" działki nr [...], następstwem czego było przeniesienie uchwałą Zarządu Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem podjętych przez Gminę Kraków czynności.

Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego M. L. i J. P. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Skarżący zarzucili, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozważyły istotnego problemu zbędności części działki o nowym oznaczeniu [...] na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Podnieśli, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wywłaszczona w 1951 r. z przeznaczeniem pod budowę miasta N., które przestało istnieć w 1956 r., a przedmiotowa działka jest nieużytkiem. Skarżący przyznali, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N." stało się użytkownikiem wieczystym tej działki na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. i wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił [...] października 1995 r., ale w tym czasie to przedsiębiorstwo było już w stanie likwidacji. Umowa pomiędzy Zarządem Miasta Krakowa a spółką "[...]" z dnia [...] października 1994 r. nie wspominała w żadnym miejscu o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego działki, lecz jedynie o leasingu majątku PGM "N.". W ocenie skarżących umowa ta nie przeniosła prawa użytkowania wieczystego na spółkę "[...]". Dopiero [...] czerwca 1998 r. został sporządzony aneks do umowy z [...] października 1994 r., w którym gmina zobowiązała się z chwilą uiszczenia ostatniej raty łącznej należności wynikającej z tej umowy przenieść na leasingobiorcę m. in. prawo użytkowania wieczystego spornej działki. Przeniesienie to nastąpiło na podstawie uchwały Zarządu Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz spółki "[...]" zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] sierpnia 2000 r. W tych okolicznościach wniosek o zwrot przedmiotowej działki - złożony [...] grudnia 1997 r. - powinien zostać rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami po ogłoszeniu likwidacji PGM "N." tym bardziej, że wizja lokalna wykazała fakt nieużytkowania działki i jej całkowitą zbędność na cele inwestycyjne. Niezależnie od tego przed przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego na spółkę "[...]" powinna była wystąpić do skarżących w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z informacją o tym zamiarze i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, albowiem miała ona być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie postępowanie Gminy Kraków świadczy, zdaniem skarżących, o zamiarze obejścia przepisów prawa i dlatego decyzja o oddaniu działki nr [...] podjęta przez Zarząd Miasta Krakowa powinna zostać uchylona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego, sygn. akt III CZP 165/94 stwierdził, że przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu prawo użytkowania wieczystego nie wygasa w razie likwidacji tego przedsiębiorstwa w celach określonych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zarzutom skarżących nie można odmówić słuszności, nie zostały bowiem wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał, że są niesporne i nie budzą wątpliwości okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz powstania na niej prawa użytkowania wieczystego, a mianowicie:

- parcela gruntowa l. kat [...] została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r. z przeznaczeniem na cele budowy miasta N. W dacie wywłaszczenia właścicielem tej nieruchomości była J. P. z domu S. Skarżący są wykazanymi jej spadkobiercami;

- po wywłaszczeniu przedmiotowa parcela zmieniła swoje oznaczenie i konfigurację w ten sposób, że weszła w skład działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. N. Zgodnie z aktualnym wypisem z księgi wieczystej stanowi własność Gminy Kraków w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego "[...]" S.A. w K.;

- [...] S.A. jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej "N.", które postawiono w stan likwidacji z dniem [...] maja 1994 r. celem przekształcenia w spółkę pracowniczą;

- prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N." w K., co zostało stwierdzone decyzją Zarządu Miasta z dnia [...] października 1995 r. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości w dniu [...] października 1995 r.;

- umową notarialną z dnia [...] listopada 1999 r. Gmina Kraków przeniosła na przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowa [...] S.A. prawo użytkowania wieczystego m. in. działki nr [...], które zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] sierpnia 2000 r.;

- skarżąca M. L. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1997 r.

Na tle powyższych okoliczności wyłania się, zdaniem Sadu pierwszej instancji, zagadnienie podstawowe, mianowicie czy poprzedniemu właścicielowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem dopóki istnieje przewidziana tym przepisem negatywna przesłanka zwrotu w postaci wpisanego w księdze wieczystej prawa do niej osoby trzeciej zwrot nieruchomości nie będzie możliwy. Niewątpliwie nieistniejące już Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N." było osobą trzecią w rozumieniu powołanego przepisu. Natomiast fakt, że decyzja o stwierdzeniu nabycia na jego rzecz z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego, została wydana w dniu [...] października 1995 r., tzn. w dacie kiedy już przedsiębiorstwo pozostawało w stanie likwidacji wbrew zarzutom skarżących nie ma znaczenia. Nieruchomość wywłaszczona może być zwrócona wówczas, gdy Skarb Państwa lub gmina nią władają. Nie sposób jednak przyjąć, że poprzedni właściciel nie może podejmować czynności zmierzających do odzyskania nieruchomości, gdy nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. W toku postępowania zwrotowego na wniosek skarżącej Zarząd Miasta Krakowa rozważał kwestię możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego i podjął uchwałę z dnia [...] grudnia 1998 r. postanawiając "nie rozwiązywać umowy użytkowania wieczystego z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej "N.," którego następcą prawnym na postawie umowy z dnia [...].10. 1994 r. Rep A [...] jest Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "[...]" S.A., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] odpowiadającej parceli 1. kat [...], o pow. 2617m2". Zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie wyczerpał w ten sposób swoich powinności. Stosownie do treści art. 9 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek informować wyczerpująco strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw, a także czuwać nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ta zasada informowania nie była przestrzegana w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca od początku postępowania dowodzi, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i pozostaje odłogiem, w ogóle nie jest zagospodarowana. W sytuacji, gdy zaktualizowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. przesłanka zwrotu nieruchomości w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia, nie mogło dość do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przez pozostające w stanie likwidacji Przedsiębiorstwo. Skarżący nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, co jest bezsporne, więc Przedsiębiorstwo nie mogło nabyć prawa użytkowania na postawie art. 2, 2a 2e i 2f ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z naruszeniem praw osób trzecich. Taką trzecią osobą byli w tym wypadku poprzedni właściciele nieruchomości. Wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie zostanie usunięta. W przypadku gdy użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, co zostało stwierdzone decyzją deklaratoryjną, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego. W szczególności przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji może być wydanie jej w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (tak Tadeusz Woś w: "Wywłaszczenia i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Lexis Nexis, Wydanie 2 Warszawa 2004 str. 230-232). W takiej sytuacji starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ma - stosownie do art. 97 par 1 pkt 4 Kpa - obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania, określone w art. 100 § 1 Kpa. Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem tej powinności oznacza zarówno naruszenie wymienionych przepisów art. 7, art. 77 Kpa, jak i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, że w ramach prywatyzacji likwidacyjnej przedsiębiorstwa PGM "N." w Krakowie Gmina Kraków oddała nowej spółce pracowniczej [...] S.A. w leasing zorganizowaną część mienia likwidowanego przedsiębiorstwa na zasadzie art. 37 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. W dacie umowy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie było jeszcze decyzji stwierdzającej nabycie jej z mocy prawa przez przedsiębiorstwo. Gmina była zatem władającą i dysponującą tą nieruchomością. Trafne są zatem zarzuty skarżących, że Gmina z naruszeniem przepisu art. 47 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zamierzając zadysponować wywłaszczoną nieruchomością w inny sposób i na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, miała obowiązek zawiadomić o tym poprzednich właścicieli, aby mogli wystąpić w trybie określonym w art. 69 tej ustawy o jej zwrot.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały wniesione trzy skargi kasacyjne: Gminy Miejskiej Kraków, Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" S.A. w Krakowie oraz Wojewody Małopolskiego.

Gmina Miejska Kraków skargę kasacyjną oparła o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie zostanie usunięta przez organ administracji.

Podnosząc ten zarzut Gmina Miejska Kraków wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "[...]" S.A. w K. skargę kasacyjną również oparło o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na pominięciu ratio legis tego przepisu i uznaniu, że pomimo zaistnienia przeszkód, które wykluczają roszczenie z art. 136 ust. 3 tej ustawy możliwa jest realizacja takiego żądania,

- art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że spadkobiercom poprzedniego właściciela przysługuje roszczenie o zwrot wobec nieudowodnionego faktu zbędności wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 37 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) polegające na pominięciu zasad prywatyzacji i twierdzeniu, że prawo użytkowania wieczystego nie jest objęte masą prywatyzowanego przedsiębiorstwa,

- art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) polegające na przyjęciu, że istnieją okoliczności powodujące zastosowanie tego przepisu.

W oparciu o te zarzuty wnosząca skargę kasacyjną Spółka "[...]" domagała się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 30, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że pomimo ziszczenia się negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji ma obowiązek zawieszenia postępowania w spawie o zwrot nieruchomości do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania.

Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Małopolskiego – M. L. (skarżąca) wniosła o jej oddalenie.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjny zmarł skarżący J. P. Po ustaleniu spadkobierców zmarłego skarżącego postępowanie sądowe zostało podjęte z udziałem M. P., J. A. i B. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności, stąd należało ją rozpoznać w granicach zakreślonych przez wnoszących skargi kasacyjne.

Dwie pierwsze skargi kasacyjne, wniesione przez Gminę Kraków oraz Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" S.A. w Krakowie, oparte zostały wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego, z tym że Gmina Kraków zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, upatruje w niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, natomiast PP-U "[...]" S.A. w błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu (w powiązaniu z innymi normami wymienionymi w skardze kasacyjnej). Trzecia skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego, aczkolwiek oparta o podstawę naruszenia przepisów postępowania, zmierza również do wykazania, że wystąpienie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 ugn, obliguje organ administracyjny do orzeczenia o odmowie zwrotu, tym samym brak jest podstaw do stosowania instytucji zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Zbliżony kierunek argumentacji we wszystkich skargach kasacyjnych umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu łączne odniesienie się do postawionych w tych skargach zarzutów.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość lub jej część, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości (art. 136 ust. 3 ugn). Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa na Skarbie Państwa albo właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem tej nieruchomości. Nie stanowi przeszkody w orzeczeniu o zwrocie oddanie nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania. W myśl bowiem art. 138 ust. 1 ugn prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Zrealizowaniu żądania zwrotu nie stoi również na przeszkodzie najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości, gdyż prawa te wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna (art. 138 ust. 2 ugn). Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy nieruchomość wywłaszczona lub jej część została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zasadnie wywodzą wnoszący skargi kasacyjne, że w tym zakresie intertemporalny przepis art. 229 ugn wprowadził negatywną przesłankę zwrotu. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (żądanie zwrotu), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., doszło do sprzedaży nieruchomości albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Użyty w tym przepisie zwrot prawny, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ugn "nie przysługuje" oznacza, że pomimo wystąpienia przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogą już zrealizować żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że przepis art. 229 ugn, stanowiący wyjątek od generalnej zasady określonej w art. 136 ust. 3, uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części po spełnieniu wszystkich warunków zawartych w tym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 – Lex nr 362099, z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1010/07 – Lex nr 496214, z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt

I OSK 722/08 i z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 161/09 – http: nsa. orzeczenia, gov. pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08 – Lex nr 484702).

Przyjęcie przez ustawodawcę takiej konstrukcji prawnej służyło niewątpliwie ukształtowaniu stosunków prawnorzeczowych powstałych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów. Prawidłowa więc wykładnia art. 229 ugn musi prowadzić do wniosku, że w toku postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ administracyjny (starosta) obowiązany jest zbadać stan prawny nieruchomości, a w razie stwierdzenia, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część przed dniem 1 stycznia 1998 r. została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej obowiązany jest odmówić zwrotu, nawet po ustaleniu, że podlegająca zwrotowi nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów usprawiedliwionym okazały się zarzuty skarżących Gminy Kraków i PP-U "[...]" S.A. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 229 ugn przez jego niezastosowanie w ustalonym i niekwestionowanym przez żadną ze stron stanie faktycznym sprawy.

Dotychczasowe rozważania dostarczają wystarczających argumentów do przyjęcia, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości starosta nie jest uprawniony do badania ważności umowy sprzedaży albo ważności ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego i to bez względu na to, czy prawo to powstało z mocy prawa czy też w drodze czynności prawnej. W tym kontekście trafnie zarzuca skarżąca PP-U "[...]" S.A., że kwestie związane z prywatyzacją przedsiębiorstwa państwowego w drodze jego likwidacji oraz pominięcia prawa pierwszeństwa byłego właściciela, wobec ustalenia, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., przekraczają granice sprawy o zwrot nieruchomości. Zasadnym więc okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez zastosowanie tych przepisów.

Wreszcie podzielić należy stanowisko skarżącego Wojewody Małopolskiego, że dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez osobę trzecią prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania o zwrot, dopóty organ administracyjny jest tą decyzją związany. Decyzja taka korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16

§ 1 Kpa). Co więcej, w takiej sytuacji domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej zostało wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 166/05 – Lex nr 301835 domniemanie to może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. O ile więc nie toczy się równolegle odrębne postępowanie zmierzające do obalenia tego domniemania, np. w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, starosta nie może wstrzymywać się z podejmowaniem czynności i podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie o zwrot nieruchomości. Słusznie wyeksponował skarżący Wojewoda Małopolski, że w takiej sytuacji brak jest podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego (por. również wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 948/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1118/08 – http: nsa. orzeczenia. gov. pl). Aczkolwiek sam fakt władania nieruchomością lub jej częścią przez osobę trzecią nie oznacza jeszcze, że zwrot nieruchomości jest prawnie niedopuszczalny, to jednak uwzględniając przedstawiony sposób rozumienia przepisu art. 229 ugn nie znajduje uzasadnienia pogląd, by to organ orzekający w sprawie o zwrot nieruchomości zobowiązany był podjąć z urzędu czynności mające za swój cel doprowadzenie na powrót do władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, tak jak to przyjmowano w ostatnim okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94 – OSNAPiUS 1994, nr 7, poz. 108). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami pogląd o ciążącym na organie administracji obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich działań zmierzających do usunięcia przeszkód prawnych zwrotu nie znajduje już jurydycznego usprawiedliwienia. Z tych więc powodów uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż wszystkie trzy skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwioną podstawę. Zgodnie z art. 188 Ppsa jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie nie został zakwestionowany przez żadną ze storn stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Nie stanowi więc przeszkody w rozpoznaniu skargi fakt, że skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego oparta została o zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy stwierdzić, że z niewadliwych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość na mocy decyzji komunalizacyjnej stała się własnością Gminy Miejskiej Kraków. Następnie w oparciu o decyzję Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 1995 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "N." w K. w likwidacji nabyło z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego tego gruntu, a wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] października 1995 r. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że w chwili orzekania przez organy nie toczyło się żadne postępowanie mające na celu podważenie legalności orzeczenia administracyjnego stanowiącego podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, istniały warunki do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają żadnego znaczenia podnoszone w ramach tego postępowania zarzuty dotyczące ważności prywatyzacji przedsiębiorstwa (użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości), czy użytkowanie wieczyste wchodzi w skład masy likwidowanego przedsiębiorstwa, jak również ważności dokonanej już po dniu 1 stycznia 1998 r. czynności cywilnoprawnej w postaci przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną PP-U "[...]" S.A. w K. Kwestie te mogą stanowić podstawę zarzutu tyle tylko, że nie w niniejszej sprawie, lecz w oddzielnym postępowaniu. Wobec tego, że kontrolowana decyzja orzekająca o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie narusza prawa, przeto skarga winna ulec oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargi kasacyjne na podstawie art. 188 oraz art. 151 w związku z art. 193 PPsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi M. L. i spadkobierców zmarłego skarżącego J. P. Jednocześnie, z mocy art. 203 pkt 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od strony skarżącej na rzecz wnoszących skargi kasacyjne zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do opłat sądowych (wpisu od skargi kasacyjnej) oraz kosztów zastępstwa prawnego w wysokościach określonych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U.

Nr 163, poz. 1349 ze zm.).