Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 461/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 1, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35 § 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 353/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 353/13, uwzględnił skargę [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Warszawie przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych, jak również rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 16 marca 2010 r. [...] S.A. złożyła wniosek o wykupienie gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1750 ha, zajętej przez istniejącą ulicę publiczną o nazwie [...] w Warszawie. Pismem z dnia 11 marca 2011 r. [...] S.A. złożyła - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wniosek o wydanie decyzji odrębnej o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego tej działki. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował o niemożności rozpatrzenia wniosku w terminie określonym w art. 35 K.p.a. i wskazał, że zostanie on rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie podobnej - o sygn. l SA/Wa 798/10. W dniu 22 lipca 2011 r. [...] S.A. wniosła zażalenie na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin załatwienia sprawy 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Uwzględniając zażalenie wnioskodawczyni postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił to rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie stanowiącą działkę nr [...]. Na skutek odwołania [...] S.A. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Spółka [...] S.A. zawiadomiła Prezydenta m. st. Warszawy o sprzedaży na rzecz [...] S.A. wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługujących [...] S.A. w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. [...] S.A. zgłosił udział w tym postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika, a w dniu 7 lipca 2012 r. skierował do Prezydenta m.st. Warszawy propozycję rozłożenia spłaty wierzytelności Miasta w czasie oraz nadania jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. Prezydent m. st. Warszawy w dniu 12 października 2012 r. wydał zarządzenie w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy Wilanów, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy, należnego [...] S.A. Zespół Negocjacyjny spotkał się tylko raz w dniu [...] października 2012 r., a następnie zaniechał prac. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. [...] S.A. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Wojewoda Mazowiecki wezwał do uzupełnienia akt sprawy oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 maja 2013 r. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. [...] S.A. poinformował Wojewodę Mazowieckiego o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 23 maja 2013 r. wyroku w sprawie o sygn. l SAB/Wa 117/13, nakładającego na Prezydenta m. st. Warszawy obowiązek załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy przy analogicznym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki kolejny raz wezwał do uzupełnienia akt sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2013 r. Skarżąca spółka złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, domagając się zobowiązania go do wydania decyzji o odszkodowaniu, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Dowodziła rażącego przekroczenia terminów przewidzianych w K.p.a. dla załatwienia spraw administracyjnych, co obszernie umotywowała.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy, wnosząc o jej oddalenie, wskazał m.in., że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, m.in. taki jak zażalenie. Skarżąca tego nie uczyniła, bo zażalenia na bezczynność nie zostały rozpatrzone. Poza tym w przedmiotowej sprawie etap cywilnoprawny prowadzenia negocjacji nie został zakończony. [...] wystąpił z propozycją niekonwencjonalnego rozwiązania sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Negocjacje nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, ale toczą się nadal. Nową okolicznością w tej sprawie jest wznowienie postępowania podziałowego na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa reprezentującej Skarb Państwa, zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Ponadto, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. z urzędu wstrzymał wykonanie tejże decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – dz. nr [...] i dz. nr [...], położonej przy ul. [...].

W piśmie z dnia 29 października 2013 r. [...] S.A., odnosząc się do podnoszonego przez Miasto zarzutu braku wyczerpania środków zaskarżenia do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu wskazał, że zarzut ten jest całkowicie sprzeczny ze stanem faktycznym. Po pierwsze: w chwili, w której była składana skarga do sądu administracyjnego, sprawa zażalenia na bezczynność organu zawisła przed Wojewodą Mazowieckim, a od daty wniesienia zażalenia przez skarżącego, tj. 4 lutego 2013 r., do dnia wniesienia skargi do sądu upłynął niewspółmiernie długi czas, pozwalający na rozpatrzenie zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji. Wobec braku rozstrzygnięcia zaktualizowało się zatem uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jako że nie miał on innej możliwości wyegzekwowania od Prezydenta m.st. Warszawy wykonania jego ustawowych obowiązków, a to wydania decyzji w sprawie. Podniesiono także, iż kwestia wznowienia postępowania podziałowego nie wpływa na tok sprawy niniejszej, gdyż nie powinno ono doprowadzić do wzruszenia decyzji dotychczasowej. Podobnie oceniono zagadnienie negocjacji, które nie wstrzymuje biegu terminów procesowych, nadto zmianę firmy skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zajęte w zaskarżonym wyroku stanowisko wskazał w pierwszej kolejności, iż skarga wniesiona przez [...] S.A. w Warszawie była dopuszczalna, bo wyczerpano środki zaskarżenia, jakie służyły stronie, nadto że w niniejszej sprawie interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy ma [...] S.A. w Warszawie. Z akt wynika, że wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej z dnia 11 marca 2011 r. pochodził od [...] S.A. w Gdyni - ówczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (odpis z Kw nr [...]), który wskazywał, że prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy na mocy umowy z dnia [...] lipca 2012 r. [...] S.A. w Warszawie nabył od [...] S.A. w Gdyni wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na skutek "uostatecznienia" się wspomnianej decyzji podziałowej, w wyniku której wydzielono m. in. działkę nr [...] pod ul. [...]. [...] S.A. w Warszawie, po połączeniu [...] S.A. w Warszawie z [...] S.A. i przejęciu całego majątku [...] S.A. (Informacja z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 3 lipca 2013 r.), zmienił firmę na [...] w Warszawie, co zostało ujawnione w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu 1 lipca 2013 r. (odpis zupełny z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 6 listopada 2013 r.). Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji zważył, iż Prezydent m. st. Warszawy, jako organ właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej, o której mowa w art. 129 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku złożonego przez [...] S.A. z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek ostatecznej decyzji podziałowej nr [...]. Poza sporem jest bowiem to, że w dniu 14 marca 2011 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek poprzednika prawnego skarżącego Banku ([...] S.A.) z dnia 11 marca 2011 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej. Do dnia rozpoznania niniejszej skargi sprawa ta nie została rozpatrzona, mimo że od daty złożenia wniosku do chwili orzekania przez Sąd upłynęło ponad 2 i pół roku. Bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy Sąd zakwalifikował jako bezczynność noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Wynika to z tego, iż Prezydent m. st. Warszawy najpierw po złożeniu wniosku o odszkodowanie uznał, że negocjacje co do odszkodowania zakończyły się i możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego, następnie odmówił ustalenia odszkodowania uznając wniosek za niezasadny. Po uchyleniu przez organ wyższego stopnia decyzji odmownej nie prowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Organ nie realizował obowiązków wynikających z brzemienia art. 36 § 1 K.p.a. Równolegle z toczącym się administracyjnym postępowaniem o odszkodowanie Prezydent m. st. Warszawy prowadził bezowocne negocjacje w sprawie formy i warunków spłaty zobowiązania. Następne działania Prezydenta m. st. Warszawy koncentrowały się na zakwestionowaniu decyzji podziałowej nr [...], jako ewentualnej podstawy do ustalenia wnioskowanego przez skarżącego odszkodowania i - mimo znacznego przekroczenia maksymalnego, ustawowego terminu na załatwienie sprawy - prezentowaniu poglądu o usprawiedliwieniu omieszkania terminów z powodu toczących się cały czas negocjacji, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd meriti uznał, że wystarczającą sankcją z tego tytułu będzie wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 1000 zł, ponieważ organ nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie pewne czynności procesowe (pismo z dnia 30 marca 2011 r. wzywające o protokół rokowań, pismo z dnia 26 kwietnia 2011 r. wyznaczające termin z art. 36 § 1 K.p.a., pismo z dnia 21 września 2011 r. wzywające o umowę cesji wierzytelności, zawiadomienie z dnia 18 maja 2012 r. w trybie art. 10 § 1 Kpa) i wydawał w sprawie akty administracyjne (postanowienie z dnia 23 listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania, decyzja odmawiająca odszkodowania z dnia [...] czerwca 2012 r.). Sąd podzielił stanowisko [...] S.A., że – co do zasady – uprawnienie do odszkodowania, jeżeli chodzi o tryb przewidziany w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizuje się wówczas, gdy stanie się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, ponieważ z dniem "uostatecznienia" się tej decyzji wygasa przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 663/11). Ponadto uznał, iż w niniejszej sprawie nie jest rzeczą Sądu wypowiadanie się o zasadności wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie, w szczególności, czy w sprawie ma zastosowanie reżim prawny z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wystąpiło tzw. faktyczne wywłaszczenie pod miejską drogę wewnętrzną i w związku z tym istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu I instancji to zagadnienie wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność, a będzie aktualne przy ocenie legalności decyzji załatwiającej wniosek o odszkodowanie, jeżeli decyzja taka zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego. W odniesieniu natomiast do eksponowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezydenta m. st. Warszawy o toczących się aktualnie negocjacjach w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd zwrócił uwagę, że to, czy w sprawie zostały przeprowadzone negocjacje przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, prowadzonych po dniu 7 lipca 2012 r. negocjacji, co do sposobu zapłaty odszkodowania nie można było potraktować jako kontynuacji negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia te były prowadzone równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego o odszkodowanie o czym świadczy to, że przed złożeniem przez [...] S.A. propozycji w piśmie z dnia 7 lipca 2012 r. organ wydał już decyzję administracyjną, załatwiającą negatywnie wniosek o odszkodowanie. Wobec tego argumentacja organu wskazująca na bezzasadność skargi [...] S.A. nie mogła być uwzględniona. Tym bardziej, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej z 26 czerwca 2013 r. zostało uchylone postanowieniem Samorządowego kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r. A postępowanie wznowieniowe nie zostało zakończone. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd I instancji, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak wyżej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności,

2) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ten podejmował czynności w sprawie,

3) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy Prezydent m. st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, w szczególności mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej decyzja podziałowa ma zasadniczy związek z postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ to na jej podstawie odszkodowanie jest wypłacane. Wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału mogą poddawać w wątpliwość podstawę prawną ubiegania się o odszkodowanie (w niniejszej sprawie zresztą wielomilionowe), dlatego też postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie, że w sprawie nie został wydany akt, na mocy którego nastąpiłoby wstrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy. Tym aktem jest właśnie postanowienie zawieszające postępowanie odszkodowawcze z konsekwencjami z art. 103 K.p.a. Zastosowanie w/w instytucji w niniejszej sprawie, chociażby "na pierwszy rzut oka" były one uzasadnione jedynie z formalnoprawnego, punktu widzenia, świadczy o podejmowaniu w sprawie wszelkich koniecznych czynności bez zbędnej zwłoki (czyli prowadzenia postępowania wyjaśniającego), a nie o bezczynności organu, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego orzeczenie grzywny. W tym miejscu autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że inicjatorem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie była Agencja Nieruchomości Rolnych, która nie brała udziału w postępowaniu podziałowym mimo, że przysługiwał jej przymiot strony. Niezasadny jest zatem zarzut kierowany pod adresem organu, że jego działania koncentrowały się w istocie na kwestionowaniu decyzji podziałowej jako podstawy wypłaty odszkodowania. Sam Sąd Wojewódzki zresztą, przy miarkowaniu grzywny, stwierdził, że "organ nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie pewne czynności procesowe" i przykładowo wyliczył kilka z nich. O wszelkich czynnościach w sprawie, na każdym etapie postępowania administracyjnego, strona była informowana. Organ wyznaczał przewidywane terminy zakończenia sprawy (pismo z dnia 26 kwietnia 2011 r.), powołał Zespół Negocjacyjny (spotkanie z Zespołem odbyło się w dniu [...] października 2012 r., kolejne zaplanowane na dzień [...] lipca 2013 r. nie odbyło się). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że sprawa dotyczy wielomilionowego odszkodowania, co wiąże się ze znalezieniem sposobu jego wypłaty (w sprawie wystąpiły niekonwencjonalne propozycje jego ustalenia i wypłaty, wymagające weryfikacji w odpowiednim trybie służb finansowych Urzędu, powołano Zespół Negocjacyjny, podejmowano próby polubownego załatwienia sprawy, itd.), wynikły trudności z ustaleniem strony postępowania administracyjnego ze względu na częste zbywanie roszczeń między spółkami. Wszystko to nadaje sprawie skomplikowany charakter, wymagający należytej staranności w jej prowadzeniu i pochłania czas. Powyższe okoliczności, zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, dowodzą, że organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, a już w szczególności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego wymierzenie grzywny. Przyjęcie przez Sąd meriti z jednej strony rażącego naruszenia prawa, a z drugiej twierdzenie, że organ nie był zupełnie bezczynny i podejmował czynności w sprawie, jest sprzeczne samo w sobie i czyni niespójnym sentencję i uzasadnienie w/w wyroku. Poza tym wskazano, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa i podstawa do wymierzenia grzywny winny być rozpatrywane w kontekście obowiązywania ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. Nr 34, poz. 173), czyli od dnia 17 maja 2011 r. Dlatego wyrok ten skarżący kasacyjnie uważał za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ był bezczynny w sprawie, a dalej, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny.

Zarzuty podniesione w tej materii są nietrafne. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania koniecznych czynności. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Jednakowoż takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia.

Organ orzekający w sprawie tych obowiązków zaniedbał. Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony w dniu 11 marca 2011 r. i do dnia dzisiejszego (a co istotne do dnia wyrokowania w pierwszej instancji, czyli do dnia 21 listopada 2013 r.) nie został załatwiony, mimo wskazania daty końcowej na dzień 31 lipca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego opóźnienia. Nie stanowią bowiem uzasadnionej przyczyny zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawcy, prowadzone negocjacje i wydane w toku postępowania akty procesowe. Przede wszystkim trzeba odeprzeć zarzut skarżącego kasacyjnie, że niepodobna zarzucić mu bezczynności skoro doszło do wznowienia postępowania podziałowego, wykonanie decyzji zapadłej w tej materii zostało wstrzymane, nadto zawieszono postępowanie w sprawie. Przyjdzie bowiem zważyć, iż postępowanie nadzwyczajne dopóty, dopóki nie zakończy się ostatecznym rozstrzygnięciem wzruszającym decyzję (tu podziałową) nie ma wpływu na tok zależnego od niej postępowania (tu odszkodowawczego), a taka decyzja dotąd nie zapadła. Natomiast rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej zostało uchylone przez organ wyższej instancji. Wreszcie uchylono również postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania. Przy czym ubocznie wypada stwierdzić, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (p. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zapadłe na gruncie stanu faktycznego, w którym po wniesieniu skargi wydano decyzję kończącą postępowanie, wszak w ocenie obecnego składu tym bardziej można wywieść z nich konkluzję powyższą). Prezentowane przez skarżącego kasacyjnie dalsze okoliczności mające ekskulpować organ w omawianej materii nie przekonują do jego poglądu. Poszukiwanie sposobu wypłaty odszkodowania, gdy jeszcze nie wydano decyzji i nie jest pewne, że odszkodowanie jest należne, nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma wreszcie znaczenia okoliczność, że bezczynność powstała po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bo ona istniała wcześniej, a to że dotąd nie było prawnej podstawy do ustalenia jej charakteru i wymierzenia grzywny nie zmienia postaci rzeczy. Jeśli zaś chodzi o tę właśnie ocenę, to trzeba zważyć, iż pozostawiona ona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. jw.). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd meriti, jakkolwiek w niniejszej sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to (poza decyzją odmowną uchyloną w toku instancji) nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego.

Jeśli zaś chodzi o materię grzywny, to przyjmuje się, że w przypadku stwierdzenia bezczynności jej orzeczenie jest obowiązkiem sądu, który może jedynie uwzględnić okoliczności sprawy orzekając o jej wysokości (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 52/13, publ. jw.). Przy czym wysokość grzywny również pozostawiona została uznaniu sądu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, publ. jw.). W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uzasadnił przekonująco zajęte w tym przedmiocie stanowisko, a skarżący kasacyjnie nie zdołał go skutecznie zanegować, w szczególności nie wykazał, aby wysokość ta została ustalona według dowolnych i niejasnych oraz niedających się zaakceptować kryteriów.

W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).