Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1001/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 i 34
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A.S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].09.2005 r. ustalił na rzecz R. S. i S. C. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych z garażami na działkach nr: "1", "2" i części działki nr "3" obr. [...] i infrastrukturą techniczną, dodatkowo na działkach nr: "4", "5", "6", "7", "8" obr. [...] przy ul. [...] w K.

Wśród ustalonych tą decyzją warunków zabudowy znajduje się określenie, między innymi, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (do 10%), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 70 %) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 4,5 metra do okapu oraz 9 metrów do kalenicy.

Na podstawie tej decyzji Prezydent Miasta K. wydał na rzecz R. S. i S. C. w dniu 26.10.2006 r. pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym inwestycję pod nazwą: budynek mieszkalnym jednorodzinny wraz z wjazdem – etap I.

Pozwolenie na budowę zostało następnie przeniesione na M. S. i P. S..

W tym stanie sprawy dnia 6.08.2008 r. M. i P. S. złożyli wniosek o zmianę ww. pozwolenia na budowę precyzując, że zmiana ta ma polegać na podpiwniczeniu budynku, zmianie wewnętrznego układu pomieszczeń i konstrukcji, podniesieniu kalenicy o 68 cm do poziomu 8,6 metra, zmianie powierzchni zabudowy do 259 m2, zmianie powierzchni użytkowej do 663,7 m2, zmianie powierzchni kubatury do 1816 m3 oraz nieznacznych przesunięć w obrysie zewnętrznym budynku określonych w projekcie architektonicznym.

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 8 grudnia 2008 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z wjazdem - I etap zamierzenia budowlanego pn.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami przy ul. [...] w K., na działkach nr "1", "2", "7" obręb [...], w zakresie: zmiany powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej (zmiany układu pomieszczeń), wysokości do kalenicy, kubatury budynku, podpiwniczenia budynku.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zmiany pozwolenia na budowę są zgodne z warunkami określonymi w wydanej i ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy tak w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, jak i kształtu bryły budynku oraz dachu oraz zachowania stanu środowiska na tym terenie. Wskaźnik powierzchni zabudowy będzie wynosił 9,97 %, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 76 %, zaś wysokość kalenicy 8,6 metra. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wykluczyła możliwości podpiwniczenia budynku jak i wybudowania basenu w piwnicy.

Od tej decyzji z zachowaniem terminu 14 dni odwołanie wnieśli E. i A. S., zarzucając naruszenie interesu osób trzecich, a przez to niezgodność z art. 9 Prawa budowlanego.

W uzupełnieniu odwołania podniesiono, że nie wskazano na datę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, jak również nie wskazano dokładnie, na czym zmiany te będą polegały. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami warunków zabudowy, a ponadto naruszono przepisy prawa procesowego w tej sprawie w ten sposób, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołujących. Tym samym naruszono art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie oceny zasadności zarzutów stawianych przez stronę. Takie pominięcie części uzasadnienia stanowi istotne naruszenie przepisów uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Takie działanie organów administracji narusza zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

Zarzucono również, że bardzo ogólnie organ I instancji wypowiedział się co zakresu zmian.

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu odwoławczym zaznaczono odrębnym kolorem (zielonym) na projekcie budowlanym zamiennym zmiany wynikające ze zmienionego pozwolenia na budowę.

W trakcie postępowania odwoławczego A. S. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w tej sprawie z powodu wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Inwestor P. S. złożył wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołujący nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na ich nieruchomość.

W tym stanie sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 marca 2009 r..znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak:[...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora z 6 sierpnia 2008 r., o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i zmianę decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].10.2006 r., został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydanej dnia 9 września 2005 r., znak: [...]. Ustalenie warunków zabudowy dla określonej wyżej inwestycji wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zamienny projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zdaniem organu odwoławczego jest kompletny zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Organ podał, że w zamiennym projekcie budowlanym określona została I kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych z uwzględnieniem projektowanego podpiwniczenia budynku, a rozwiązania konstrukcyjne uwzględniają warunki gruntowe. Obliczenia statyczne opracowania konstrukcyjnego uwzględniają projektowane posadowienie budynku oraz rozwiązania konstrukcyjne podziemnej części projektowanego obiektu. Za prawidłowość rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym odpowiada projektant z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Inwestor natomiast jest zobowiązany do realizacji inwestycji zgodnie z warunkami decyzji i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu stanowiący część zamiennego projektu budowlanego, wykonany został na kopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych. W aktach sprawy znajdują się stosowne oświadczenia i uzgodnienia dotyczące zapewnienia możliwości, wraz z warunkami, podłączenia projektowanego budynków do sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja projektowanego budynku uległa nieznacznej zmianie. Budynek został usytuowany na terenie działki nr "2" i "1", w następujących odległościach: od strony zachodniej - 6,00 metrów do granicy działki nr "3", od strony północnej - 5,50 do 6,50 metra do granicy działki nr "9", od strony południowo wschodniej - od 11,54 m do 9,94 metra do granicy z działką nr "7", tj. od ul. [...]. Odległości te są zgodne z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaloną linią zabudowy w odległości 6 metrów od granicy działek nr nr "10", "7", "9" (tj. od strony ul. [...]) według warunków ustalonych decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podał, że zgodnie z załączonym do akt zamiennym projektem budowlanym (rys. przekroju nr A-6 i A-7) wysokość budynku do kalenicy wynosi 8,5 metra a krawędzie okapów nie przekraczają wysokości 4,5 metra od poziomu terenu, co jest zgodne z wymogami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta dla zharmonizowania gabarytu obiektów projektowanych z zabudową istniejącą w sąsiedztwie, określała maksymalną wysokość kalenicy do 9,0 metrów (połacie dachowe o kącie nachylenia 30° - 45°) - kąt nachylenia zaprojektowanych połaci dachowych wynosi 30°, kierunek kalenicy dachu jest równoległy do dłuższego boku budynku (rys. elewacji A-ll) - warunki te zostały spełnione w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowlanym. Spełniony został wymóg dotyczący szerokości elewacji frontowej - elewacja frontowa ma szerokość 9,56 metra, szerokość budynku 13,28 metra, zatem spełniony został warunek decyzji o warunkach zabudowy dotyczący szerokości elewacji frontowej - wg pkt. II.l. c. ustalonej do 14 metrów.

Decyzją o ustaleniu warunków zabudowy określono ilość kondygnacji nadziemnych do dwóch w tym druga jako ewentualne użytkowe poddasze. Zaprojektowany obiekt posiada jedną kondygnację naziemną i użytkowe poddasze oraz posiada kondygnację podziemną, ilość kondygnacji nadziemnych jest zatem zgodna z warunkami zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie określiła warunków dotyczących podpiwniczenia budynku, wielkości i głębokości podpiwniczenia budynku jak również przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się w piwnicy, dlatego zarzuty dotyczące naruszenia jej warunków przez zaprojektowanie w podpiwniczeniu basenu nie znajdują uzasadnienia. Odprowadzenie wody zrzutowej z basenu jak również odprowadzenie ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników zaprojektowanych na terenie działki "2" od strony południowej zostało uzgodnione w Zespole Koordynującym Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu UM. Projektowana niwelacja terenu nie przekracza 1,20 metra.

Zdaniem Wojewody [...] przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy zarówno w zakresie zachowania powierzchni biologicznie czynnej minimum 70 % - która w projekcie wynosi 76 % i nie przekroczenia powierzchnią zabudowy 10 % powierzchni terenu - wskaźnik ten w projekcie wynosi 9,97 % (pow. zabudowy wynosi wg projektu zamiennego - 259 m2, przy 2597 m2 powierzchni terenu). Inne parametry projektowanego budynku to - nowa pow. użytkowa (663 m2) i nowa kubatura (1816 m3).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył A. S., reprezentowany rzez radcę prawnego S. K.. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;

2) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez wydanie decyzji w sprawie przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;

3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo, że wydane w sprawie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stało się ostateczne;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z decyzją ustalającą warunki zabudowy;

5) art. 10 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

6) art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania;

7) art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. [...]) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisując dotychczasowy stan sprawy i przedmiot wniosku inwestora ograniczył się do ogólnego wskazania dotychczasowych decyzji w sprawie. Nie podano daty wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, przez co nie jest możliwe stwierdzenie, kiedy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte. Organy w istocie nie określiły dokładnie, na czym polegać mają zmiany ograniczając się do podania, że wnioskowane zmiany dotyczą: powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, zmiany układu pomieszczeń, zmiany wysokości do kalenicy, kubatury budynku oraz podpiwniczenia budynku.

Skarżący podał, iż w związku z rezygnacją przez organ z dokonania oceny istotnych okoliczności sprawy podniesionych przez stronę nastąpiło naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 10 § 1, 11 oraz 8 K.p.a.

Wskazano także na naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co oznacza rezygnację z realizacji art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W kwestii uzasadnienia prawnego zwrócono również uwagę, że organ podał jedynie numery jednostek redakcyjnych, które zawierają określone normy będące podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia, ale nie przytoczył treści tych przepisów oraz nie dokonał wyjaśnienia podstawy prawnej.

Istnieje sprzeczność między decyzją ustalającą warunki zabudowy a udzieleniem pozwolenia na wykonanie podpiwniczenia, bo warunki zabudowy nie przewidują kondygnacji podziemnej.

W związku z wniesieniem przez stronę z dniu 12 lutego 2009 r. wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 9 września 2005 r. ustalającej warunki zabudowy, wystąpiono do organu drugiej instancji o zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego wskutek wniesienia odwołania do czasu rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na wniosek strony Wojewoda [...] wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego datowane na 19 marca 2009 r.

Skarżący podniósł, że skoro w istocie w tej samej dacie wydano zaskarżoną decyzję i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, tym samym utrudniono stronie przeprowadzenia postępowania zażaleniowego od wydanego postanowienia.

Taka praktyka utrudniła stronie postępowania administracyjnego skorzystanie z jej uprawnienia wynikającego z art. 101 § 3 K.p.a. i postawiła pod znakiem zapytania możliwość kontroli tego fragmentu postępowania administracyjnego. Uwzględnienie zażalenia strony na postanowienie o odmowie zawieszenia mogłoby oznaczać zawieszenie postępowania, które zostało już na poziomie drugiej instancji zakończone. Powyższa praktyka w świetle przyjętego orzecznictwa sądów administracyjnych narusza wyrażona w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący podał, że obowiązkiem organu jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania, a brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarżący podniósł, że opisane w skardze naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oznacza także, że nie została w sposób prawidłowo zrealizowana norma wynikająca z art. 8 K.p.a., a nakazująca organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarżący A. S. z zachowaniem ustawowego terminu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia stanie sprawy z dnia 20 marca 2009 r..znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...].

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda [...], którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K.. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego.

W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, aczkolwiek uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji następuje częściowo z innych przesłanek, nie podniesiono to w skardze.

Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć, to znaczy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 marca 2009 r. i utrzymanej ww. decyzją rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., dla inwestycji pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z wjazdem - I etap zamierzenia budowlanego pn.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami przy ul. [...] w K., na działkach nr "1", "2", "7" obręb [...], w zakresie: zmiany powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej (zmiany układu pomieszczeń), wysokości do kalenicy, kubatury budynku, podpiwniczenia budynku.

Przede wszystkim należy wskazać, że sporządzony projekt budowlany zamienny w istotnym zakresie narusza postanowienia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej jako "Prawo budowlane" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z obowiązującą w tej sprawie treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jedynie w takim przypadku, w którym zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego [podkreślenie Sądu].

Poza wszelkimi wątpliwościami pozwolenie na budowę wydane w dniu [...].12.2008 r. (ściślej zmiana pozwolenia na budowę) oraz utrzymująca je w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia 20.03.2009 r. dotyczą I etapu inwestycji. Całość inwestycji polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, a etap I obejmuje budynek (w znaczeniu jeden budynek) mieszkalny jednorodzinny wraz z wjazdem. Projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje zaś całego zamierzenia budowlanego, ale tylko etap I i tym samym narusza to powołany art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Można nawet mieć wątpliwości co do tego, czy prawidłowo oznaczono zakres inwestycji. Po pierwsze, zmiana pozwolenia na budowę z dnia [...].12.2008 r. obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem, natomiast wniosek inwestora z dnia [...].08.2008 r. obejmował jedynie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wprawdzie wniosek ten był później "precyzowany", ale nie zostało precyzyjnie ustalone, czy zmiana ta dotyczy również wjazdu, czy też nie. Jest to o tyle istotne, że gdyby zmiana nie dotyczyła wjazdu, wówczas projekt budowlany zamienny nie obejmowałby wjazdu (ponieważ wjazd został już zatwierdzony poprzednim pozwoleniem na budowę z [...].10.2006 r.), jeżeli zaś wjazd również podlegał zmianom (znajduje się w projekcie budowlanym zamiennym), to wówczas inwestor nie wnosił o zmianę pozwolenia w zakresie budowy wjazdu. Ma to na tyle istotne znaczenie, że już w decyzji z [...].12.2008 r. zapisano, że pozostałe warunki (czyli nie objęte zmianą pozwolenia na budowę) wynikające z decyzji z dnia [...].10.2006 r. nadal obowiązują. Jeżeli więc wjazd nie podlegałby zmianom, niedopuszczalnym byłoby dwukrotne wydawanie decyzji w tym samym zakresie.

Po drugie wadą, aczkolwiek nieznaczną, było samo ustalenie zakresu zmiany pozwolenia na budowę. Budzi to wątpliwości, na co zwracał uwagę skarżący. Organ I instancji ustalił zakres inwestycji (zmieniając pozwolenie na budowę) w ten oto sposób: "budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z wjazdem – I etap zamierzenia budowlanego pn. budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami" zmiana w zakresie: powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej (zmiana układu pomieszczeń), wysokości do kalenicy, kubatury budynku, podpiwniczenia budynku. Istotnie tak określony zakres zmiany nie daje jasnej odpowiedzi na to, czego zmiana dotyczy. Należało przeredagować treść rozstrzygnięcia w taki sposób, żeby zmiana zakresu zamierzenia budowlanego uwidoczniona była już w samym rozstrzygnięciu decyzji.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania I-instancyjnego nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia pozwolenia wodno-prawnego (akta sprawy administracyjnej pierwszoinstancyjnej, karta nr 44). Wymóg ten w dalszym etapie postępowania w ogóle nie był egzekwowany przez organy administracji. Nie wiadomo więc ani dlaczego nałożono taki obowiązek na inwestora, ani dlaczego po jego nałożeniu – nie wymagano przedłożenia tego pozwolenia do prowadzonego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Jeżeli już organ administracyjny nakłada obowiązki w toku postępowania administracyjnego, powinien również wyjaśnić, dlaczego nie wymaga ich realizacji. W przeciwnym razie może to budzić wątpliwości co do bezstronności prowadzenia postępowania.

Należy ponadto wskazać i na to, że dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wydawanie pozwolenia na budowę tylko dla pewnego etapu realizacji opisanej przez inwestora inwestycji ma charakter szczególny (wyjątkowy) i jest możliwe wówczas, gdy sam inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wybranych przez niego obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. W takiej jednak sytuacji określenie etapu I jako jedynie budowa budynku mieszkalnego wraz z wjazdem oznacza zarazem, że etap ten nie obejmuje instalacji wewnętrznych, a te musiały podlegać zmianom chociażby dlatego, że projekt budowlany zamienny zawiera nową kondygnację podpiwniczenia. Jeżeli zaś zmianie podlegały te instalacje, to należało je zamieścić w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...].12.2008 r.

Zatwierdzony zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją projekt budowlany zamienny narusza inne przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia.

Istotnym elementem projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na odpowiedniej aktualnej mapie zasadniczej lub mapie jednostkowej. W tej sprawie znajdujący się w projekcie budowlanym zamiennym projekt zagospodarowania terenu nie jest projektem aktualnym. Na tym projekcie widnieje bowiem adnotacja, że jest on aktualny na miesiąc maj (ewentualnie czerwiec) 2004 r.

Zmianę pozwolenia na budowę wydano zaś w tej sprawie w grudniu 2008 r. Tym samym należy stwierdzić, że projekt ten został sporządzony na nieaktualnej mapie, co narusza tak art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i § 8 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto z metryki projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby był to projekt zagospodarowania terenu do projektu budowlanego zamiennego. Taki zapis "projekt budowlany zamienny dotyczy etapu i inwestycji" znajduje się w samym tekście mapy, a powinien znajdować się w metryce.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że projekt inwestycji zawiera również budowę garażu (obszar niezakreślony liniami) i obrysowanie tego garażu kolorem czerwonym wskazuje, że prawdopodobnie to także powinna obejmować decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...].12.2008 r. Budowy garażu nie obejmuje zaś treść samej decyzji z [...].12.2008 r. Tym samym nie wiadomo, czy zmiana pozwolenia na budowę obejmuje budowę garażu, czy też nie obejmuje.

Kolejne naruszenie prawa wynika z tego, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera orientacyjnego położenia działki (wymóg wynikający z § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia), w istocie nie określa granic działki budowlanej lub terenu (ewentualną granicę oznaczono w mało czytelny sposób), nie zawiera wzajemnych odległości obiektu budowlanego od granic działek, nie zawiera obrysu i układu projektowanych (a jeżeli istnieją to również istniejących) urządzeń budowlanych z nim związanych, nie zawiera liczby kondygnacji, jedynie częściowo zawiera wymiary i wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, nie wskazuje, czy występuje uciążliwość i jaki jest jej rodzaj oraz zasięg, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej jest mało czytelny (poza wjazdem i to określonym w mało czytelnej technice kopiowania), nie określono parkingu, chodnika (wymogi wynikające z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera układu sieci i przewodów uzbrojenia terenu z przyłączami do sieci zewnętrznych (wymóg wynikający z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia). Czyściwo może to wynikać z tego, że znajdujący się w aktach sprawy (projekt budowlany zamienny) projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na części kserokopii innego projektu zagospodarowania terenu. Kopia ta jest już jednak mało czytelna.

Nie wiadomo, na czym w istocie ma polegać zmiana projektu budowlanego w stosunku do pierwotnego projektu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...].10.2006 r. Istotą przecież projektu budowlanego zamiennego jest przede wszystkim wykazanie zakresu zmiany projektu w stosunku do projektu pierwotnego, już zatwierdzonego. Analizując zakres wniosku inwestora, treść pierwotnej decyzji i zakres zmian, musiały one być na tyle istotne, że inwestor zwrócił się o zmianę pozwolenia na budowę i sam opis zmian znajduje się na karcie nr 43 projektu budowlanego zamiennego.

Tym niemniej również projekt zagospodarowania terenu winien te zmiany wyraźnie określać. Wprawdzie projekt ten zawiera oznaczenie kolorem czerwonym obrysu bryły budynku, ale jednocześnie zawiera oznaczenie kolorem zielonym fragmentu tego budynku i nie wiadomo, czy obszar objęty kolorem zielonym to jest zakres zmian, czy też tylko teren objęty kolorem czerwonym obejmuje zakres zmian. Wątpliwości te wynikają chociażby do tego, że nie wiadomo, czy zmiana obejmuje budowę garażu, albo też czy zmiana ta istotnie obejmuje cokolwiek innego w stosunku do decyzji pierwotnej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zmiana powierzchni zabudowy ma wynosić 5,4 m2 a zmiana powierzchni terenów zieleni z 2005, 6 m2 na 1980 m2. Z projektu nie wiadomo jednak, gdzie nastąpiło powiększenie o te ponad 5 m2 oraz gdzie uszczuplono teren zieleni o 25,6 m2.

Również analiza projektu architektoniczno-budowlanego wcale nie prowadzi do ustalenia, gdzie te zmiany miałyby mieć miejsce.

Sporządzony projekt architektoniczno-budowlany zawiera opis techniczny zaprojektowanego zamierzenia budowlanego, ale z jego części rysunkowej nie wynika, czego ma dotyczyć projekt zamienny.

Na rysunku znajdującym się na karcie nr 51 projektu budowlanego zamiennego są oznaczenia obrysu budynku nowego i budynku starego. Nie wiadomo, co oznacza budynek stary (czy już wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 26.10.2006 r.?). Na rysunku rzutu parteru (rysunek nr 3, karta nr 52 projektu budowlanego zamiennego) nie zaznaczono zakresu zmian, ponadto rysunek ten sporządziła mgr inż. arch. B. K., nie objęta wykazem projektantów uczestniczących z przygotowaniu projektu budowlanego zamiennego. Czy to oznacza, że na poziomie parteru nie będzie żadnych zmian, mimo że zmieniono pozwolenie na budowę w zakresie zmiany układu pomieszczeń? Czy ten rysunek podlegał zatwierdzeniu przy wydawaniu decyzji z [...].12.2008 r.?

Rysunek nr A-1 rzutu piwnic (karta nr 54 projektu budowlanego zamiennego) nie zawiera pieczątki określającej, kto zatwierdził ten rysunek.

Kolejny rysunek rzutu parteru (rysunek nr A-2, karta nr 55 projektu budowlanego zamiennego) nie określa zakresu zmian, poza dopisem kolorem zielonym "krata nad dziurą dla świetlika piwnic". Powstaje zasadnicze pytanie, czy montaż (wykonanie) kraty w ogóle wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 14 Prawa budowlanego instalowanie krat na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę (nota bene nie wymaga również zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego).

Następnie rzut piętra (rysunek nr A-3, karta nr 56 projektu budowlanego zamiennego) również nie określa zakresu zmian i nie zawiera żadnej pieczęci wskazującej na to, kto zatwierdził ten rysunek. Analogicznie nie ma naniesionych zmian na pozostałych rysunkach, poza rysunkiem na karcie nr 59, gdzie zamieszczono adnotację "krata nad świetlikiem piwnic" i "teren projektowany". Na czym ma polegać jednak zmiana, wymagająca zmiany w tym zakresie pozwolenia na budowę – nadal nie wiadomo z projektu architektoniczno-budowlanego. Oznaczenie "teren projektowany" nie jest żadnym zamierzeniem inwestycyjnym (budowlanym). Niejasnym jest oznaczenie przekreślenia części obiektu na karcie nr 65 (projekt budowlany zamienny, rysunek nr A-12).

Dalej projekt budowlany zawiera instalacje wewnętrzne, aczkolwiek nie wynika z treści zmiany pozwolenia na budowę, aby obejmowało ono owe instalacje.

Projekt budowlany zamienny obejmuje również wjazd, dla którego został sporządzony projekt zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie zasadniczej (karta nr 153 projektu budowlanego zamiennego). Ponadto sam projekt zagospodarowania terenu dla wjazdu nie jest zgodny z pozostałą częścią projektu budowlanego zamiennego. Zupełnie innego inwestora zamieszczono w projekcie zagospodarowania tereny dla budowy wjazdu, wskazano na inne powierzchnie zabudowy. Sam projekt zagospodarowania terenu nosi adnotację o swojej aktualności na miesiąc maj 2004 r. Ponadto cały projekt wjazdu opracował P. D. i nie wiadomo, czy osoba ta posiadała uprawnienia do projektowania. Prawdopodobnie projekt wjazdu został przekopiowany z wcześniejszego projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją z dnia [...].10. 2006 r.), ale w jakim celu, tego Sąd nie może ustalić na podstawie akt tej sprawy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia strona tytułowa projektu powinna zawierać nazwę, adres obiektu budowlanego i numer ewidencyjny działki, na których obiekt będzie usytuowany, imiona i nazwiska inwestorów oraz z ich adresem, nazwę i adres jednostki projektowania, imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu obiektu budowlanego, a także spis zawartości projektu budowlanego. Nie ma jednak na stronie tytułowej obejmującej projekt budowlany zamienny oznaczenia jednostki projektowania, a także wykazania projektantów wszystkich części projektu (dla J. N. w zakresie projektowania wjazdu).

Kolejnym uchybieniem było nie wyjaśnienie, kto jest stroną w tym postępowaniu w związku z posiadaniem praw wspówłaścicielskich do działki nr "10" (6 współwłaścicieli, karta nr 14 akt administracyjnych sprawy). Jeżeli za stronę uznano tylko Zarząd Dróg i Komunikacji (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) to należało informację o tym zamieścić w decyzji.

Organ odwoławczy w wydawanej decyzji nie odniósł się do żądania inwestora umorzenia postępowania zażaleniowego w związku z wniesieniem jej przez osobę nieuprawnioną (pismo z dnia 20.02.2009 r.). Taki wniosek podlegał omówieniu w decyzji organu odwoławczego. Jeżeli organ nie przychylił się do tego wniosku, to Wojewoda [...] powinien wyjaśnić dlaczego nie umarza postępowania odwoławczego.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie są one uzasadnione. Kwestia odmowy zawieszenia postępowania jest przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć i służy na nie odrębna skarga do sądu administracyjnego, tym samym w tej sprawie Sąd nie wypowiada się co do zasadności lub braku zasadności odmowy zawieszenia postępowania.

W ocenie Sądu nie ma niezgodności między zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym (pomijając kwestie licznych jego wad) z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Podstawowe parametry inwestycji zawarte w tej decyzji nie zostały naruszone, a kwestia zaprojektowanego podpiwniczenia również nie może wskazywać na brak takiej zgodności. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże inwestora tylko w zakresie ustalonych tą decyzją uwarunkowań (parametrów) przyszłej inwestycji. Nie wymienione w takiej decyzji warunki (chociażby tak jak w tym przypadku decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wprowadza żadnych zapisów co do piwnic budynku) oznacza, że w tym zakresie wiążą inwestora tylko warunki techniczne realizacji podpiwniczenia. Argumentacja, jakoby tylko to, co określono decyzją ustalającą warunki zabudowy mogło znajdować się w projekcie budowlanym prowadziłoby do sytuacji, w której decyzja ustalająca warunki zabudowy

musiałaby być bardzo szczegółowa i w istocie zastępować pozwolenie na budowę.

Pozwolenie na budowę nie może naruszać postanowień decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale może określać również te cechy inwestycji, które nie naruszają warunków zabudowy, nawet jeśli nie rozstrzyga o nich decyzja ustalająca warunki zabudowy. Ponadto treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika z przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Przepisy tego rozporządzenia nie wymieniają ilości kondygnacji jako elementu określającego warunki zabudowy.

Tym samym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Nie wyjaśniono, na czym miałyby polegać zmiany projektu budowlanego w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją z [...].10.2006 r.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien, w pierwszej kolejności ustalić, czy rozpoczęto już realizację przedmiotowej inwestycji i stosownie do tego podąć dalsze czynności. Jeżeli już cześć inwestycji została zrealizowana, to zmiana pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko części niezrealizowanej. Prowadząc postępowanie merytoryczne należy przede wszystkim ustalić zakres zmian i wymagać przedłożenia przez inwestora prawidłowo sporządzonego projektu zagospodarowania terenu, a także wyeliminować wady samego projektu budowlanego zamiennego. Należy wyjaśnić sposób ustalenia strony w stosunku doi działki nr "10".

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, zwrot opłaty skarbowej oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.