Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1766/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt b i c oraz art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzje: 1. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 2. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Organu I Instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. P. kwotę 400 zł (czterysta), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

A. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., (skorygowanym w dniu [...] sierpnia 2009 r.) M. P. wniósł do BP ARiMR w C. o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w tym do:

a) jednolitej płatności obszarowej – działki o pow. 102, 72 ha;

b) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych – działki o pow. 44, 33 ha;

c) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – powierzchnię upraw w/w roślin wynoszącą 58,39 ha.

W efekcie Kierownik PB ARiMR w dniu [...] grudnia 2009 r., wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie 67585, 26 na co się składały:

a) jednolita płatność obszarowa – w kwocie 51782,94 zł. dot. 102, 14ha;

b) uzupełniająca płatność obszarowa do pow. grupy upraw podstawowych w kwocie 15802,32 zł.,

c) jednocześnie odmówiono przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

2. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. stwierdził nieważność powyższej decyzji uznając za podstawę prawną rozstrzygnięcia treść art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa, a także treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (D.U. z 2008 r., nr 170, pow. 1051 ze zm.).

W motywach wskazano, że ponieważ producentowi przyznano płatność bez zastosowania sankcji wynikających z zastosowania powierzchni udowodnionej w następstwie zmniejszenia działki rolnej A i A1, decyzja Kierownika BP "ARiMR" w C. została wydana z naruszeniem prawa. Dalej wskazano, że "dla prawidłowej obsługi sprawy należało przy użyciu funkcjonalności powierzchni udowodnionej odpowiednio zmniejszyć powierzchnię działek rolnych o powierzchnię przekroczoną, a tym samym winna nastąpić redukcja płatności związana z przekroczeniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności".

3. Powyższe rozstrzygnięcie – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa – zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2012 r.

W motywach dodatkowo wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatności w zw. z art. 7 i 77 kpa. W szczególności "przyznając płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Kierownik BP ARiMR w C. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej o numerze [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24, ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WL) nr 796/2004".

B.1. W dniu [...] kwietnia 2009 r. M. P. złożył w BP "ARiMR w C. wniosek ONW o przyznanie płatności na rok 2009, do którego wniósł [...] sierpnia 2009 r. korektę. Łączna powierzchnia nieruchomości wynosiła 102,72 ha.

W efekcie Kierownik BP "ARiMR" w C. wydał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję w sprawie przyznania pomocy z tytułu ONW do powierzchni działek wynoszącej 102,14 ha w kwocie 13520,77.

2. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. – stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów miejskich z udziałem EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) – Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) – stwierdził nieważność decyzji opisanej w punkcie 1 uzasadnienia.

W motywach wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem "nie zastosowano sankcji wynikających z zastosowania powierzchni udowodnionej w następstwie zmniejszenia działki rolnej A".

3. W efekcie złożonego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2012 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach wskazał, że strona składając w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosek ONW zadeklarowała m.in. działkę ew. nr [...] o pow. 64,90 ha.

Przyznając postulowaną pomoc decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w C. przyznał pomoc jedynie do 64,57 ha, podczas gdy wyznaczona w ramach w/w działki ewidencyjnej powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności (PEG), wynosi 64,25ha.

Konkludując organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. rażąco narusza treść art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w zw. z art. 7 i 77 kpa. W szczególności "przyznając M. P. pomoc z tytułu ONW za rok 2009 r., Kierownik BP ARiMR w C. przyznał przedmiotową pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do jej przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej o numerze [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24, ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004".

C. W skargach - żądających uchylenia zaskarżonych decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zwrócono uwagę na obrazę przepisów:

a) art. 7 i 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 i 80 kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, zwłaszcza, iż to organy mają obowiązek zebrania i oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów;

b) 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa wyrażającą się brakami w uzasadnieniu, w szczególności motywy nie wskazują faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności z mocy dowodowej – w kontekście obowiązywania zasady przekonywania;

c) art. 155 kpa poprzez zaniechanie zastosowania tego przepisu w sprawie;

d) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sytuacji, kiedy ujawnione w sprawie okoliczności zupełnie do zastosowania tej normy nie upoważniają.

Powyższe poglądy wsparło licznie cytowanymi judykatami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

D. W odpowiedziach na skargi – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjnych zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne – podobnie jak powszechne wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organ administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co w praktyce oznacza, iż państwo prawne jest pewnym ideałem, do którego należy dążyć. Istnieją oczywiście warunki brzegowe tego ideału.

Pierwszy – materialny – polega na tym, że wszelkie reakcje organów administracji publicznej na zachowania obywatela muszą mieć oparcie w przepisach prawa administracyjnego interpretowanych ściśle, przy wykluczeniu wszelkiej analogii na niekorzyść obywatela. Drugi warunek – mający także istotne znaczenie – to oparcie funkcjonowania państwa na mechanizmie Monteskiuszowskiego trójpodziału władzy, z istotnym udziałem władzy sądowniczej.

W związku z tym warto dostrzec nie tylko sam podział ale także i potrzebę wzajemnego kontrolowania się władz. W tym zaś zakresie bezwzględnie winna być stosowana zasada legalizmu, której treścią jest to, że władza publiczna może działać jedynie na podstawie i – co istotne – w granicach prawa. Nie korzysta ona – w przeciwieństwie do obywatela – z idei tzw. Pierwotnej wolności. Ta zaś – w myśl zasady: co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone – stwarza możliwość korzystania przez obywatela z szeregu wolności, o ile nie zostały one ograniczone przez ustawodawcę.

W dobie multicentrycznego funkcjonowania prawa należy dostrzec potrzebę zdefiniowania na nowo pozycji władzy sądowniczej. Stosowanie prawa rodzimego, a także europejskiego wymaga porzucenia formalizmu na rzecz urzeczywistnienia rzymskiej zasady ius est ars boni et aequi. Sąd – poprzez sędziów tworzących poszczególne składy orzekające – winien prezentować zdolność ważenia poszczególnych wartości wynikających z różnych systemów normatywnych, napisanych przez ustawodawcę niekiedy niedoskonale.

Prawo nie działa bowiem w próżni, funkcjonuje w otoczeniu norm moralnych i obyczajowych.

III. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

IV. W powyższym kontekście – stosowania do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, ze naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

V. W kontekście poczynionych rozważań i powołanej zasady ius est ars boni et aequi poczynić wypada pewne uwagi natury ogólnej rzutujące na interpretację i stosowanie norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Oczywistym jest, że przystępując do Unii Europejskiej polscy negocjatorzy zaaprobowali wysoce niekorzystne warunki; przyjęty system wsparcia w krajach tzw. Starej Unii jest zdecydowanie korzystniejszy i wyraża się wyższymi stawkami dopłaty do 1 ha mimo tego, iż tamtejsi rolnicy – z racji wieloletniego prowadzenia działalności w ramach stabilnego systemu politycznego i rynkowego – zdecydowanie wyprzedzają technologicznie polskich rolników. Okazuje się, że w najbliższej perspektywie budżetowej 2014- 2020 nasi rolnicy również nie mogą liczyć na równe traktowanie w Unii Europejskiej, a zatem – o czym niżej – warto przyjąć w urzędach zasadę, iż brak solidaryzmu ze strony struktur europejskich należy wyrównywać "życzliwą" interpretację przepisów. Jest to konieczne chociażby z tego względu, że od polskiego chłopa wymaga się konkurowania na wspólnym rynku z francuskim czy niemieckim rolnikiem, który pobiera blisko dwukrotnie wyższe dopłaty; zaznaczyć przy tym należy, że ceny środków do produkcji rolnej, maszyn są ujednolicone dla wszystkich europejskich rolników.

Dobrym przykładem – właściwego traktowania własnych rolników i wytwórców – są kraje tzw. Starej Unii Europejskiej, które – aby ich obywatele mogli skorzystać z dopłat – uznali, np. że marchew jest owocem a ślimak uchodzi za rybę słodkowodną. Wprawdzie są to konstatacje sprzeczne z elementarną wiedzą lecz bardzo dobrze służą obywatelom tych państw umożliwiając pozyskanie dopłat.

Tak więc stosując nadmierny rygoryzm w interpretacji prawa polskie organy prezentują kierunek myślenia, który jest sprzeczny z praktyką europejską, pogłębia się tym samym ekonomiczna przepaść pomiędzy polskim rolnikiem a jego odpowiednikiem funkcjonującym w Europie Zachodniej, co jest sprzeczne z ideą solidaryzmu wyraźnie wyeksponowaną w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej.

VI. In principio zatem wskazać należy, że w sprawach Organ I instancji – czyniąc ustalenia faktyczne - doszedł do wniosku, iż mamy do czynienia z wydaniem decyzji jedynie ze zwykłym naruszeniem prawa, albowiem;

a) w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność w ramach wsparcia bezpośredniego wyraźnie wskazano, "ponieważ na podstawie w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Producentowi przyznano płatność bez stosowania sankcji wynikających z zastosowania powierzchni udowodnionej w następstwie zmniejszenia działki rolnej A (...), decyzja Kierownika BP "ARiMR" w C., zastosowała wydana z naruszeniem prawa".

b) w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego w zakresie przyznania płatności stwierdzono to samo – i to dwukrotnie. Pierwszy raz użyto tej samej formuły (na zasadzie kopiuj- wklej) "ponieważ na podstawie w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Producentowi przyznano płatność bez zastosowania sankcji wynikających z zastosowania powierzchni udowodnionej w następstwie zmniejszenia działki rolnej A (...), decyzja Kierownika BP ARiMR w C., została wydana z naruszeniem prawa" Dalej twierdzi się: "Dla prawidłowej obsługi w/w sprawy należało przy użyciu funkcjonalności powierzchni udowodnionej odpowiednio zmniejszyć powierzchnię przekroczoną, a tym samym winna nastąpić redukcja płatności związana z przekroczeniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem prawa".

VII. Otóż wyraźnie wskazać należy, że wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie stanowi automatycznej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Przytoczone wyżej cytaty jednoznacznie wskazują, iż Organ I instancji uznał je za zwykłe naruszenie prawa, co uniemożliwia sięgnięcie po treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

VIII. Popadając w sprzeczność z konstatacją z pkt VI uzasadnienia Organ I instancji – w obu sprawach – stwierdza powołując się na tezę wyroku NSA IV SA 905/2002 z dnia 27 października 2003 r., że "z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odrębnej wykładni został naruszony przepis prawny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych". Następnie dodaje, że decyzje Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] grudnia 2009 r. rażąco naruszają:

a) w ramach wsparcia bezpośredniego "art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, ponieważ organ przyznał wnioskodawcy płatności na 2009 r. nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na w/w. działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych".

b) w ramach płatności ONW "art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, ponieważ Organ przyznał wnioskodawcy płatności ONW na 2009 r. Nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na w/w działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych".

Dalej – w motywach obu decyzji – zwrócono uwagę, że "Płatności (...) mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo i w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez UE. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ale także w zakresie stosowania i wysokości sankcji, wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa".

IX. Jeżeli weźmie się pod uwagę treść przepisów wyżej wskazanych, które brzmią następująco:

1.art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. wyżej ustawy:

"W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej (...) organ administracji publicznej;

a) stoi na straży praworządności,

b) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy."

2. art. 21 ust. 2 powołanej ustawy:

"W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organu, przed którym toczy się postępowanie:

a) stoi na straży praworządności,

b) jest obowiązany, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy",

to w powiązaniu z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa nie mogą stanowić one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich rażącego naruszenia. Wyraźnie bowiem trzeba wskazać, iż są to przepisy ogólne, które absolutnie nie stanowią podstawy przyznania (lub w pomniejszonej wysokości płatności wsparcia bezpośredniego lub z tytułu ONW.

Wyraźnie trzeba wskazać, że jeżeli podda się analizie treść podstaw prawnych w decyzjach z dnia [...] grudnia 2009 r. w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW, to w żadnej mierze nie można przyjąć, iż powołane wyżej normy tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz 21 ust. 2 zostały rażąco naruszone, bowiem nie mogły one stanowić podstawy do przyznania owych płatności w pomniejszonej wysokości.

X. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić przepisy, które będą miały istotne znaczenie "w zakresie stosowania i wysokości sankcji" i ustalić, czy mamy do czynienia jedynie ze zwykłym naruszeniem prawa, czy też kwalifikowanym – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie bez znaczenia będzie także ocena zaistniałych uchybień w zakresie skutków finansowych, co starał się Sąd ustalić kierując do pełnomocnika Organu stosowne pisma (k. 39, 27 akt sądowych). Pełnomocnik nadesłał przez nikogo nie podpisane odpowiedzi, nie wziął udziału w rozprawie, a przede wszystkim uchylił się od odpowiedzi na postawione w tej materii pytanie, czym uniemożliwił sanację przez Sąd dostrzeżonych uchybień.

XI. Biorąc powyższe pod uwagę Organ II instancji w żadnej mierze nie mógł utrzymać zaskarżonych decyzji w mocy; powinien je uchylić i przejąć sprawę do merytorycznego rozpoznawania wskazując konkretny przepis prawa, który został rażąco naruszony. Tymczasem organ ten podzielając wadliwe i wewnętrznie sprzeczne ustalenia organu I instancji – co wyżej wskazano – dostrzegł dodatkowo, że (poza obrazą przepisów wskazanych w punkcie niniejszego uzasadnienia) nie "ustalono powierzchni kwalifikowanej do jej przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej o numerze 625/130, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie ewidencji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozp. Komisji (WE) nr 796/2009". Dalej podkreślono, że "tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. zasadnie stwierdził nieważność decyzji (...) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

Przypomnieć w związku z tym należy, że powołany przepis dotyczy kontroli krzyżowych, które to "dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich", a zatem przepis ten nie stanowi jakiejkolwiek bezpośredniej podstawy" w zakresie stosowania i wysokości sankcji". Tak więc uzupełnienie podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji w motywach decyzji organu II instancji (co również uznać należy za wysoce nieprawidłowe), nie konwaliduje stwierdzonych uchybień.

XII. Kolejnym uchybieniem organu II instancji jest pominięcie zastosowania treści art. 10 kpa w postępowaniu przed tym organem.

XIII. Mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a wskazać trzeba, że istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie – na etapie postępowania przed organem II instancji powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 kpa o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 kpa) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5.

Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje – stosownie do art. 10 kpa – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 kpa). Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowania do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. I SA/Lu 652/97, niepublikowany.

Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz.Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne. Warszawa 2003, s. 131).

W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji w instancjach – treść art. 10 § 1 kpa w ogóle nie miała zastosowania.

Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 kpa wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 kpa. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji.

Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

XIV. W kwestii stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wskazać należy, iż Sąd – w tym składzie – nie podziela argumentacji wskazanej w wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r. , II OSK 831/2005, albowiem judykat ten sprzeczny jest z treścią art. 10 § 2 kpa. Wskazane tam wyjątki należy interpretować ścieśniająco, a zatem NSA wystąpił w roli ustawodawcy, czego Konstytucja RP nie przewiduje.

XV. Reasumując, nie przesądzając treści rozstrzygnięcia, wskazać należy na potrzebę ustalenia normy prawa materialnego, która pozwoli na zredukowanie płatności za rok 2009 (tak w zakresie wsparcia bezpośredniego, jak też ONW) i oceny stopnia jej naruszenia w kontekście uregulowań zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na każdym etapie dwuinstancyjnego postępowania winna być stosowana zasada czynnego udziału strony w postępowaniu – vide treść art. 10 kpa.

XVI. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1b) i c) oraz art. 200 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.