Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 728/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2013 r. spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w J. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] we W..

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek poprawienia i uzupełnienia przedłożonej dokumentacji poprzez dostarczenie: pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania planowanych 10 sond o głębokości 100 m każda, uzgodnienia prac geologicznych, uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków i uzgodnienia z zarządcą drogi dot. przebudowy fragmentu pasa drogowego ul. O. w obrębie skrzyżowania z ul. P.. Dodatkowo Prezydent W. wezwał do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, uzupełnienia opracowania o projekt instalacji teletechnicznej oraz zwymiarowanie odległości miejsc postojowych oraz śmietnika od granicy działki, a także ustosunkowania się do wymogu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W piśmie z dnia 15 maja 2013 r. inwestor odniósł się do wskazanego postanowienia Prezydenta W. podnosząc, że nie jest konieczne uzyskanie przez niego pozwolenia wodnoprawnego oraz dostarczenie uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Ponadto wskazano, że "pawilon handlowy A. nie jest zakładem przechowującym artykuły żywności, lecz sklepem w którym prowadzona jest dystrybucja między innymi artykułów żywności", a "potwierdzenie zgłoszenia robót geologicznych zostało załączone do projektu". Inwestor zwrócił również uwagę, że "projekt instalacji teletechnicznych jest poza zakresem złożonego projektu budowlanego". W pozostałym zakresie inwestor poprawił i uzupełnił przedłożoną dokumentację.

Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...]odmówił inwestorowi pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu przy ul. P. we W (dz. nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że "usytuowanie planowanego obiektu handlowego nie uwzględnia wymogu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze" oraz, że "brak uzgodnienia lub skutecznego (tj. potwierdzonego zaświadczeniem o braku sprzeciwu właściwego organu) zgłoszenia wykonania prac geologicznych".

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła spółka A.sp. z o.o., Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem: art. 28 ust. 2 z zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie za stronę postępowania J. B.; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie; art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że inwestor nie dokonał zgłoszenia projektu robót geologicznych w ramach inwestycji; art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów art. 85 ust. 2 i ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie miała zapewnionej dostawy ciepła oraz poprzez wykładnię, że inwestor jest obowiązany do przedłożenia warunków przyłączenia obiektu do sieci teletechnicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr O-[...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Na uzasadnienie swojej decyzji wojewoda podał, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane ustanawia zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Ponadto, zgodnie z treścią ust. 4 tego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 34 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl postanowień art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3) oraz wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda zauważył, że do wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisów techniczno-budowlanych zaliczyć należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Przepis § 12 ust. 1 ww. aktu stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Przepisem odrębnym określającym odległość budowli od budynku jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), które w § 3 ust. 1 stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że pawilon handlowo-usługowy ma być zlokalizowany na działce nr [...] w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], na której zlokalizowany jest cmentarz.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa szerokość pasów izolujących teren cmentarny od m.in. zakładów przechowujących artykuły żywności, wynosić winna 150 m, z możliwością zmniejszenia tej odległości do 50 m, Zaznaczyć należy, że przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Wprawdzie wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 ww. rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. Należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Dodatkowo powołany uprzednio § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje jednoznacznie, że sytuowanie budynków od granicy z działką budowlaną może być regulowane odrębnymi przepisami określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków, a takim przepisem z pewnością jest § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zakładów przechowywania artykułów żywności wynosiła minimum 150 m (lub 50 m), to tym samym odległość planowanych do realizacji zakładów od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m (lub 50 m). Przedstawione stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 876/10) stanowiąc, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia "dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. (...) W ocenie Sądu pogląd, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu". Zatem usytuowanie pawilonu handlowo-usługowego w odległości 3 m od istniejącego cmentarza prowadziłoby do naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa. Wobec tego należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta W..

Następnie wojewoda odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 85 ust. 2 i ust. 3 zd. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazał, że zgodnie z art. 220 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu. Zatem skoro do projektu budowlanego został załączony dokument potwierdzający zgłoszenie robót geologicznych Prezydentowi W. to organ ten nie mógł wymagać stosownego zaświadczenia od inwestora.

Dodatkowo, w kwestii zarzutu odwołania dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji poinformował, że w wyniku rozpatrzenia odwołania J. B.od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], decyzją z dnia [...] r. [...], Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Jacek Biernat nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie przysługuje mu przymiot strony.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem Wojewody D. spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając decyzję Wojewody D. w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. po pierwsze naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez odmowę wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, mimo zgodności projektu zagospodarowania nieruchomości z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi odległości sytuowania obiektów budowlanych od granic działki sąsiedniej. Po drugie zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), poprzez błędne uznanie, że przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków są przepisy rozporządzenia z 1959 r., podczas gdy przepisy tego rozporządzenia znajdują zastosowanie jedynie w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie nowych cmentarzy i nie regulują sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowych obiektów budowlanych przy istniejących cmentarzach. I w końcu wskazano na zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., poprzez dokonanie jego błędnej (rozszerzającej) wykładni, polegającej na przyjęciu, że z treści tego przepisu wynika również ograniczenie w lokalizacji nowych budynków na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie istniejących cmentarzy, która to wykładnia prowadziłaby do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności w zakresie sposobu korzystania i zabudowy nieruchomości sąsiadujących z cmentarzami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący nie może zgodzić się z argumentacją organu drugiej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, zdaniem skarżącego rozporządzenie z 1959 r. nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., a zatem nie znajduje zastosowania do ustalenia odległości w jakich można lokalizować nowopowstające budynki od istniejącego cmentarza. Po drugie, nawet gdyby uznać (czego skarżący w żadnym razie nie czyni), że rozporządzenie z 1959 r. stanowi przepisy odrębne znajdujące zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wykładnię celowościową przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., dokonaną przez organ drugiej instancji, należy uznać za błędną. Zdaniem skarżącego rozporządzenie z 2002 r. dotyczy zasad sytuowania nowopowstających budynków, natomiast rozporządzenie z 1959 r. reguluje zasady lokalizacji cmentarzy względem istniejącej zabudowy. Według poglądów dominujących w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.01.2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.09.2012 r., sygn. akt: II SA/Po 565/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 07.12.2011 r., sygn. akt: II SA/ Łd 981/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.04.2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 386/06) rozporządzenie z 1959 r. odnosi się wyłącznie do lokalizacji nowych cmentarzy względem istniejącej zabudowy, nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. znajdą zastosowanie do tych tylko inwestycji budowlanych, które polegają na budowie nowych cmentarzy. W przedmiotowej sprawie chodzi natomiast o inwestycję, która polega na budowie obiektu handlowo-usługowego na nieruchomości sąsiadującej z cmentarzem. Prowadzi to do wniosku, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. nie będą znajdowały zastosowania do oceny dopuszczalności lokalizacji Inwestycji względem istniejącego cmentarza.

Skarżący zauważył, że organ drugiej instancji dokonał celowościowej wykładni przepisów § 3 ust. 1 w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia z 1959 r., na podstawie której wywiódł, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy również ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy, w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. W ocenie skarżącego, zastosowanie proponowanej przez organ wykładni celowościowej jest nie tylko nieprawidłowe, co wręcz niedopuszczalne, gdyż powoduje nadanie przepisowi treści, jaka nie wynika z jego brzmienia, prowadząc przy tym do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności (w zakresie sposobu korzystania i możliwości zabudowy nieruchomości), przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Z literalnego brzmienia omawianych przepisów w sposób wyraźny wynikają minimalne odległości cmentarza od zabudowań, obowiązujące przy lokalizacji i budowie cmentarzy. Odmiennej, rozszerzającej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. nie uzasadnia przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), który w istocie stanowi normę kompetencyjną. Ponadto, wskazanie w przepisie kompetencyjnym na potrzebę określenia w akcie wykonawczym szerokości pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów nie jest równoznaczne z upoważnieniem organu do wprowadzenia w akcie wykonawczym ograniczeń prawa własności w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości przylegających do terenu cmentarza. Rozporządzenie z 1959 r. jest aktem wykonawczym do ustawy o cmentarzach, a zatem nie powinno wykraczać poza zakres przedmiotowy samej ustawy. Powołana ustawa reguluje natomiast kwestie zakładania, rozszerzania oraz zamykania cmentarzy komunalnych i wyznaniowych, jak również kwestie ich utrzymania i zarządzania nimi oraz chowania zmarłych. Zakres przedmiotowy ustawy o cmentarzach wyraźnie wskazuje, że reguluje ona zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod cmentarze. Żaden z przepisów ustawy o cmentarzach nie wprowadza natomiast w sposób wyraźny ograniczeń w swobodzie korzystania i zabudowy nieruchomości (stanowiących własność prywatną) innych niż przeznaczone pod cmentarze, w tym nieruchomości przylegających do cmentarzy. Adresatem przepisów ustawy o cmentarzach są podmioty, do których należy zakładanie, rozszerzania, utrzymanie i zarządzanie cmentarzami, tj. gmina i kościół. Oznacza to, że również reguły lokalizacji cmentarzy uszczegółowione w przepisach rozporządzenia z 1959 r. są adresowane do władz gminnych i kościelnych. To te podmioty są ograniczone w lokalizowaniu cmentarzy ze względu na istniejącą zabudowę w sposób określony w przepisach rozporządzenia z 1959 r. Brak jest natomiast podstaw do wywodzenia z wyraźnych ograniczeń w lokalizacji cmentarzy ograniczeń w zabudowie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z cmentarzami, które należą do innych podmiotów niż właściciel terenu cmentarza.

W ocenie skarżącego podkreślić w tym miejscu wypada, że wszelkie ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z przysługującej mu własności (jako prawa konstytucyjnie chronionego) winny być wyraźne. Niedopuszczalne jest wywodzenie takich ograniczeń w drodze domniemań bądź rozszerzającej wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Przedstawiona teza znajduje potwierdzenie w dominującym nurcie orzeczniczym, zgodnie z którym zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z usytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Nie ma zatem podstaw aby uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie, i w rozporządzeniu. Tymczasem zarówno ustawa o cmentarzach, jak i omawiane rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują one ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ta okoliczność, jak i regulacja § 7 rozporządzenia, który przewiduje tylko wyjątkowo stosowanie rygorów rozporządzenia do istniejących cmentarzy nie daje podstaw do wniosku, że z ograniczeń dla lokowania cmentarzy można również wywodzić ograniczenia do zabudowy mieszkaniowej. Ograniczenie swobodnego korzystania z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na zasadzie domniemania. Jak wynika z treści zarówno ustawy, jak i rozporządzenia z 1959 r., reguluje ono wyłącznie ograniczenia dotyczące nowych inwestycji cmentarnych. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania nie wynikające wprost z ustawy a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej).

Dalej wskazano, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie również z uwagi na to, że wprowadza on ograniczenia w stosunku do lokalizacji zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, podczas gdy obiekt który ma powstać w ramach inwestycji nie jest żadnym ze wskazanych zakładów. Planowany obiekt handlowo-usługowy będzie obiektem sprzedaży detalicznej, a zatem przedmiotem jego funkcjonowania będzie dystrybucja - nie zaś przechowywanie - produktów, w tym produktów żywnościowych.

W dalszej części skargi podniesiono, że kwestia zakresu zastosowania przepisów wprowadzających ograniczenia w lokalizacji obiektów budowlanych była również rozważana w orzecznictwie na gruncie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260). Przepis ten określa, w jakiej odległości od drogi publicznej winny być lokalizowane obiekty budowlane. Na tle tego przepisu pojawiały się wątpliwości interpretacyjne co do tego, czy znajduje on zastosowanie również do sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji drogi publicznej w odpowiedniej odległości od istniejących obiektów budowlanych. W wyroku z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/2007 (Lex Polonica nr 1991334), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że art. 43 ust. 1 reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego, tj. sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym. Innymi słowy, jednoznacznie brzmiącego przepisu nie można interpretować w "obie strony". Analogiczną zasadę należy zastosować w przedmiotowej sprawie i uznać, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. znajdują zastosowanie jedynie do lokalizacji cmentarzy względem istniejącej zabudowy, lecz nie dotyczą zjawiska odwrotnego, tj. sytuowania budynków w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy.

Na koniec skarżący podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając inwestorowi wydania pozwolenia na budowę inwestycji, naruszyły również w sposób rażący zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dwukrotnie uzyskiwał zapewniania organów o możliwości lokalizacji inwestycji na nieruchomości. Pierwszy raz w piśmie z dnia 9 listopada 2010 r. Prezydent W., powołując się na zapisy obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poinformował inwestora, że nieruchomość jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 27U/2, dla którego dopuszczono przeznaczenie: sprzedaż detaliczna o powierzchni do 2000 m2. Następnie, wobec uchylenia planu miejscowego, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowi niekwestionowane potwierdzenie możliwości jej lokalizacji na nieruchomości, mimo bezpośredniego sąsiedztwa z terenem istniejącego cmentarza. Zauważyć przy tym należy, że organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji był de facto ten sam organ, który w pierwszej instancji wydał negatywną decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji, tj. Prezydent W.. Wydawanie przez organy administracji publicznej sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, w szczególności gdy rozstrzygnięcia te są ze sobą powiązane i wydawane przez ten sam organ, stanowi sytuację niedopuszczalną z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do organów. W zaistniałym przypadku brak konsekwencji Prezydenta W. w kwestii możliwości lokalizacji inwestycji może spowodować poważne szkody po stronie inwestora. Zaznaczyć bowiem należy, że inwestor nabył nieruchomość w celu zrealizowania na niej inwestycji. Nie uczyniłby tego, gdyby nie uzyskał od organów wyraźnej deklaracji co do możliwości lokalizacji inwestycji na omawianej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej stanowiący, że "planowany obiekt handlowo-usługowy będzie obiektem sprzedaży detalicznej, a zatem przedmiotem jego funkcjonowania będzie dystrybucja - nie zaś przechowywanie - produktów, w tym produktów żywnościowych". Przede wszystkim logicznym wnioskiem jest, że aby produkty spożywcze mogły być sprzedawane muszą być one przechowywane w pawilonie handlowo-usługowym. Dodatkowo w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym wskazane zostało pomieszczenie określone jako magazyn, a więc miejsce do przechowywania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda D. stwierdził, że otrzymywanie przez inwestora "zapewnień" o możliwości realizacji inwestycji od organów administracji publicznej nieposiadających kompetencji do wydawania stosownych decyzji administracyjnych nie może być wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ jedynie kryteria wskazane w ustawie Prawo budowlane mogą być podstawą do oceny prawidłowości przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie nie występują takie wady i uchybienia, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu przy ul. P. we W.. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych przepisach określono zakres działania organów administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tych organów należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organów należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane.

Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (w:) R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej oraz wówczas, gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) lub też złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, że przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tegoż pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129).

W rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia stronie skarżącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji jest uzasadniona tym, że - jak wskazał organ II instancji - inwestycja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz. 315).

Z powyższym stanowiskiem należało się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu przez organ tylko pod kątem zgodności z przepisami, co oznacza, że nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, ale również z innymi przepisami odrębnymi. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinna wynosić 4 lub 3 m, jeżeli "z przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania". Tak więc norma kompetencyjna nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących lokalizowania obiektu na nieruchomości, zawartych w obowiązujących przepisach. W decyzji o warunkach zabudowy, z reguły nie określa się na nieruchomości konkretnego miejsca (ich obrysu) lokalizacji obiektów budowlanych i budynków, lecz dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, jest odmienny od decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji określonego budynku eliminowała inne wymogi co do jej lokalizacji, określone w przepisach mających zastosowanie do wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy nie może przesądzić, że będzie wydana również pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę, innymi słowy dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania planowanej inwestycji, nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od dokonania swoich ustaleń, czy usytuowanie obiektu w konkretnym miejscu, spełnia wymogi prawne dotyczące odległości od sąsiednich nieruchomości.

Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. Nr 11, poz.62) nie daje podstaw do nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od mających powstać i ściśle określonych, obiektów budowlanych. Teren cmentarza wywiera bowiem szkodliwy wpływ na otoczenie, dlatego też w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. przewidziano obowiązek sytuowania cmentarzy w określonej odległości od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących żywność (podkreślenie Sądu). Według organu planowana inwestycja została zakwalifikowana jako zakład przechowujący żywność. Zastosowana kwalifikacja obiektu jest tyrafna. W powołanej wyżej ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy brak jest definicji zakładu przechowującego żywność. Wobec tego posiłkując się Wielkim słownikiem języka polskiego pod kier.prof. Piotra Żmigrodzkiego należało ustalić znaczenie pojęcia "zakładu przechowującego żywność" i tak "zakład" to jednostka gospodarcza zajmująca się produkcją czegoś i sprzedażą lub wykonywaniem jakichś usług, zaś "przechowanie" to umieszczenie czegoś gdzieś i tam trzymanie, chroniąc przed zniszczeniem i zgubieniem. Pojęcie "żywności"( synonim: artykuły spożywcze) jako jasne, w zasadzie nie wymaga głębszej interpretacji. Jednakże, zgodnie z definicją zawartą w Dyrektywie 98/83/WE i bez uszczerbku dla wymogów dyrektyw 80/778/EWG i 98/83/WE, żywność" (lub "artykuły spożywcze") oznacza substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać." Żywność" obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, świadomie włączone do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Zaś "handel detaliczny" w ww. Dyrektywie oznacza - obróbkę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla ostatecznego odbiorcy; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie".

Biorąc pod uwagę znaczenie powyższych terminów, budowa obiektu handlowo-usługowego, małopowierzchniowego o charakterze spożywczo-przemysłowym, jakim jest projektowany A. mieści się w pojęciu "zakładu przechowującego żywność", tym bardziej, że oprócz sali sprzedażowej, w której będą przechowywane na półkach i w ladach chłodniczych artykuły spożywcze, zaprojektowany został również magazyn do przechowywania tych produktów, a ponadto zaprojektowane też zostało pomieszczenie przygotowywania wypieku i mrożni.

Zasady sytuowania budynków na działce budowlanej reguluje nie tylko rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również i przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., określający szerokość stref sanitarnych wokół cmentarzy, w których zabronione jest sytuowanie m.in. zakładów przechowujących artykuły żywności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powołany wyżej przepis rozporządzenia (§ 3 ust. 1) odczytywany tylko i wyłącznie według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, podobnie jak niektóre inne sady administracyjne, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. W tej kwestii należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z jednym z celów wydania rozporządzenia, którym zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarza" od innych terenów, na których będą w przyszłości lokalizowane takie obiekty jak np. zakład przechowujący artykuły żywnościowe. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań zakładu przechowywania artykułów żywnościowych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji takich samych budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m., przy czym odległość ta może być zmniejszona ( tak jak w badanej sprawie) do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Nie może być tak, że jedne cmentarze (nowe) będą posiadać strefę ochrony sanitarnej a inne (istniejące) takiej strefy będą pozbawione. Ustawowe określenie szerokości strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarza odnosi się bowiem, według sądu kontrolującego niniejszą sprawę, zarówno do każdego planowanego cmentarza, jak i do każdego istniejącego cmentarza, z jedynym wyjątkiem zawartym w § 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. W § 7 wymienionego rozporządzenia zawarte zostało, że jego przepisów nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, ale wymaga podkreślenia, że tylko i wyłącznie do takich, w których otoczeniu – w chili wejścia w życie rozporządzenia – istniała zabudowa kolidująca z jego unormowaniami, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Chodzi więc tutaj o zachowanie pewnego stanu zastanego w chwili wejścia w życie przepisów rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r., tj. w dniu 16 września 1959 r.. Zatem do wszystkich innych przypadków zastosowanie będą miały unormowania § 3 ust. 1 tego aktu normatywnego, w tym do badanej sprawy.

Podniesione w skardze zarzuty wadliwej interpretacji i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Raz jeszcze podkreślić należy, że skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko organów obu instancji, że § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jest w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, gdyż planowana inwestycja zaprojektowana została w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego cmentarza (3 m od granicy działki).

Wbrew twierdzeniu skarżącego, należy stwierdzić, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową.

Skarżący jako zarzut błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jako przykład podał orzecznictwo na gruncie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w kwestii stosowania przepisów wprowadzających ograniczenia w lokalizacji obiektów budowlanych. Wskazał, że w niniejszej sprawie należy zastosować analogiczną zasadę, niejako nieinterpretowania przepisu w ten sposób, iż mógłby mieć zastosowanie "w obie strony", jeśli przepis jest w ocenie skarżącego jasny.

Otóż nie jest uprawnione w niniejszej sprawie powoływanie się na analogię, jako metodę wykładni przepisów prawa administracyjnego, tak samo jak niedopuszczalna jest analogia w prawie karnym. W przepisie art. 43 ust. 1 o drogach publicznych, na który powołuje się strona skarżąca, nie ma bowiem mowy o tworzeniu stref ochronnych(sanitarnych) w obrębie drogi publicznej, gdy tymczasem wokół cmentarzy takie strefy z mocy ustawy muszą istnieć.

Ponadto dodać należy, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odmowa wydania pozwolenia na budowę przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Należy zatem stwierdzić, że własność może zostać ograniczona również na podstawie aktu wykonawczego do ustawy wydanego z mocy delegacji w niej zawartej (np. na mocy rozporządzenia, czy też aktu prawa miejscowego). Skoro więc właściwy minister uzyskał delegację ustawową do określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów (art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach), to tym samym określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w wyniku zrealizowania tej delegacji, należy uznać za określenie tzw. stref sanitarnych. Pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). W tym miejscu tylko jako przykład należy podać występujące, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (jako aktach prawa miejscowego), ograniczenia prawa własności w sposobie zagospodarowania nieruchomości . Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności przepisów rozporządzenia.

Jeśli zatem na określonym terenie pierwszy powstał cmentarz, to wymusza to konieczność "odsunięcia" nowej zabudowy, o jakiej mowa w mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (zabudowania mieszkalne, zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności, studnie), na odległość określoną w tym rozporządzeniu. W pewnych przypadkach może to oznaczać dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza nie tylko ograniczenia w zabudowie, ale nawet zakaz zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.