Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1811/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 26 ust. 1, 2 i 6, art. 252
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: par. 2 pkt 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Miron del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 77/15 w sprawie ze skargi E.W.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez E.W.O. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 77/15, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, Nr [...] , Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2010 roku Nr 185, poz. 1243 ze zm. - dalej jako ustawa o odpadach) nakazał B. i J.O. – właścicielom działki położonej w miejscowości R., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] usunięcie ze wskazanej nieruchomości odpadów o kodzie [...] w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni i innych niż wymienione w [...] oraz odpadów o kodzie [...] w postaci betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów.

Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, że w następstwie pozyskania informacji o mającej miejsce na działce nr [...] dewastacji środowiska naturalnego i zasypywaniu podmokłych terenów znajdujących się w granicach obszaru Natura 2000 [...] oraz Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, organ pismem z dnia [...] lutego 2012 roku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie magazynowania i składowania odpadów na wskazanej działce. Informacje powyższe potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] marca 2012 roku informując organ o stwierdzonej dewastacji środowiska naturalnego powodującego zasypanie na działce szuwarów z udziałem trzciny, situ i turzyc. Do powyższego pisma dołączono m.in. mapę z zarysem zasypywanych powierzchni wraz z dokumentacją fotograficzną.

Przeprowadzone przez organ w toku postępowania oględziny (w dniu [...] kwietnia 2012 roku) działki nr [...] położonej w R. ujawniły, że całą jej powierzchnię zajmują nawiezione masy ziemne (piasek gliniasty z elementami gruzu) do wysokości drogi - (ul. [...] w R.) -1,8 m, na które składają się odpady o kodach [...] (gleba i ziemia w tym kamienie) i [...] (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów). Na powierzchni działki posiano trawę i zasadzono drzewka. Stwierdzono, że działka nr [...] jest znacznie podwyższona nawiezionym materiałem w stosunku do działki sąsiedniej. W trakcie kolejnych oględzin w dniu [...] listopada 2012 roku wykonano dokumentację zdjęciową i stwierdzono, że na działce posiano zboże.

Organ I instancji ustalił, że teren działki o nr [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] października 2010 roku. Zgodnie z zapisami planu powyższa działka to teren rolniczy, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Działka ta stanowi zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów użytek ŁV, gdzie najlepszym sposobem gospodarowania jest przemienne, kośno-pastwiskowe ich użytkowanie. Ponadto teren położony jest w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują zakazy określone w rozporządzeniu Wojewody Pomorskiego oraz w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z § 3 Uchwały nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 roku Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457) na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego m.in. zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, likwidowania, zasypywania lub przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnobłotnych. Organ ustalił, że przedmiotowa działka położona jest również na terenie obszaru Natura 2000 [...]. Tym samym na obszarze tym obowiązują zapisy art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 roku poz. 637 ze zm.), zabraniające podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ponadto działka leży w otulinie rezerwatu "[...]", gdzie obowiązują zakazy określone w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz w Zarządzeniu Wojewody Pomorskiego powołującego rezerwat, w tym zakaz makroniwelacji, a także podnoszenia rzędnej terenu, za wyjątkiem przypadków zagrożenia powodziowego.

Mając powyższe regulacje na uwadze organ I instancji stwierdził, że zaistniałe na terenie działki działania podejmowane przez B. i J.O., a polegające na nawożeniu odpadów w postaci gleby i ziemi z kamieniami oraz odpadów betonu i niwelowaniu nimi terenu nie są zgodne z prawem, a zgromadzone tam odpady powinny zostać usunięte.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B.O. i J.O..

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa działka położona jest na terenie obszaru Natura 2000 [...]. Organ I instancji wiedział o wszczęciu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. postępowania w sprawie nawiezienia gruntu na nieruchomość w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] , winien on zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę prawną działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, stanowiącego podstawę prawną działania Wójta Gminy K.

Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie art. 75 §1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, ustalenia przedstawione w decyzji są nierzetelne, albowiem nieprecyzyjnie określono obszar objęty nielegalnym gromadzeniem odpadów, nie podjęto żadnych czynności w celu określenia ilości i rodzaju rzekomych odpadów i nie wyjaśniono, czy prace dokonane przez zobowiązanych na działce nr [...] mieszczą się w pojęciu prac agrotechnicznych. Wnoszący odwołanie zaprzeczyli, aby na działce składowali jakiekolwiek odpady, wykonywali na niej prace ziemne lub jakiekolwiek prace podlegające prawu budowlanemu. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów potwierdzających wykonanie przez skarżących na przedmiotowej działce prac agrotechnicznych - faktur za usługę ziemno-melioracyjną na działce nr [...] w R., zakup nawozów, wykonanie koszenia roślin, zakup saletrzaka i mieszanki traw.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i nakazało E.W.O., zastępowanej przez przedstawicieli ustawowych B. i J. O., będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , obręb R., gm. K. usunięcie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, odpadów o kodach: [...] - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w [...] , oraz [...] - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów do wysokości 1,8 m na terenie działki o pow. 0,8 ha, poprzez:

a) usunięcie odpadów nawiezionych na przedmiotową nieruchomość,

b) przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy K. na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy K.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, na którym zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nie jest dopuszczalne magazynowanie i składowanie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wbrew zarzutom odwołania, ustalony został zarówno rodzaj, jak i ilość odpadów, co potwierdził J.O. podpisując protokół oględzin. Punktem odniesienia przy określaniu wielkości naniesionych odpadów był poziom działki sąsiedniej, gdzie zachowana została dotychczasowa roślinność. J.O. zgłosił do protokołu, że działkę nr [...] wykorzystuje rolniczo, stosuje zabiegi agrotechniczne polegające na przywiezieniu niewielkiej ilości ziemi czarnej, nawożeniu obornikiem, nawozami mineralnymi. Nadto wskazał on, że na działce zostały odtworzone wszystkie rowy melioracyjne w celu poprawienia stosunków wodnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że samowolne nawiezienie odpadów, podwyższenie gruntu i tym samym jego osuszenie gruntu nie może być uznane za zabiegi agrotechniczne, tym bardziej, że wśród odpadów znajdują się odpady betonu i gruz betonowy z rozbiórek. Nie zmienia tej oceny również fakt, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku J.O. oświadczył, iż nie zgadza się z treścią protokołu, a informacje podane do protokołu są nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością. Samowolne nawiezienie odpadów, podwyższanie gruntu i tym samym osuszanie gruntu nie może być uznane za uprawnione "zabiegi agrotechniczne" stosowane przez właściciela gruntu. Stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego praw, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skoro zatem przepisy ustawy zabraniają składowania, czy magazynowania odpadów w miejscu to tego nieprzeznaczonym , to właściciel gruntu nie jest uprawniony do składowania odpadów na przedmiotowej działce, choćby w jego mniemaniu nawieziony materiał nie stanowił odpadów, a podjęte czynności stanowiły zabiegi agrotechniczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało nadto za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Wójta. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach właściwy organ w przypadku stwierdzenia, iż stan faktyczny sprawy stanowi konkretyzację hipotezy normy prawnej (nieusunięcie odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy), zobowiązany był nałożyć na posiadacza odpadów obowiązek ich usunięcia.

Organ wskazał, że obowiązek usunięcia odpadów nakłada się na władającego powierzchnią ziemi, którym w dacie orzekania w I instancji byli skarżący i ustalił, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a w toku postępowania odwoławczego, B. i J.O. dokonali darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki E.WE.O.. - (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...].06.2013 roku). Tym samym obecnym właścicielem działki nr [...] jest małoletnia E.W.O., która weszła w prawa i obowiązki dotychczasowych właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy zawiadomił małoletnią E.W.O. o toczącym się postępowaniu umożliwiając jej realizację przysługujących uprawnień procesowych, a następnie orzekł merytorycznie o obowiązku usunięcia przez nią odpadów.

W skardze wniesionej przez E.W.O. na powyższą decyzję podniesiono zarzuty dotyczące:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie do gleby i ziemi znajdujących się na terenie działki nr [...] , których skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie pozbyli się, ani nie zamierzają się pozbyć, ani do których pozbycia się nie byli obowiązani,

2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie, podczas gdy na działce nr [...] należącej do skarżącej żadne odpady nie są składowane ani magazynowane i w konsekwencji wydanie skarżonej decyzji bez podstawy prawnej,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj.

– art. 7 k.p.a. polegające na nie podjęciu jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności niewykonanie jakichkolwiek badań gruntu i oceny jego przydatności do produkcji rolnej oraz faktycznego sposobu jego wykorzystania,

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego,

– art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez strony w odwołaniu,

– art. 138 ust. 2 i 3 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy mimo, że sprawa winna zostać umorzona jako bezprzedmiotowa,

– ewentualnie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy mimo okoliczności uzasadniających przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

– art. 8 k.p.a. polegające na sprzeczności skarżonego orzeczenia z treścią ostatecznej decyzji tego samego SKO w G. wydanej w wyniku odwołania J.O. od decyzji Wójta Gminy K. w identycznych stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie punktu II zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności punktu II tej decyzji.

Skarżąca zakwestionowała fakt składowania na jej działce odpadów twierdząc, że działka jest wykorzystywana rolniczo zgodnie z jej przeznaczeniem w planie i zasadami agrotechniki. Stwierdziła ona, że z opinii dr hab. inż. A.S. wynika przydatność wierzchniej warstwy tej działki do działalności rolniczej, co wyklucza uznanie jej za odpad. Nie ma więc podstawy prawnej do zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Podniesiono, że w trakcie postępowania przed Wójtem Gminy K. poprzednik prawny skarżącej usunął z terenu działki nieprzydatne do produkcji rolnej kamienie i gruz, na co przedstawił dowody, zatem dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe, a tym samym organ II instancji po uchyleniu decyzji wójta powinien umorzyć postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 77/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu w uzasadnieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku, z dniem jej wejścia w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach przestała obowiązywać. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2012 roku, a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 roku. Organ I instancji procedował i wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 2001 roku. W dniu rozstrzygania przez organ II instancji obowiązywała już ustawa nowa. Ustawodawca nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 roku. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 roku stosuje się przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku. Z uwagi zatem na przedstawiony stan prawny obowiązujący w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozpoznało sprawę niezgodnego z prawem składowania na nieruchomości odpadów według przepisów ustawy o odpadach z 2012 roku.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowi art. 26 ustawy o odpadach, który w ust. 1 stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na postępowanie prowadzone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2013 roku, poz. 627 – dalej jako ustawa o ochronie przyrody) wynika bowiem kompetencja regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektora właściwego urzędu morskiego, do nakazania natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, lub podjęcia niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych.

Z porównania regulacji art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że inne są przesłanki ich zastosowania, cel oraz zakres nakładanych obowiązków. Prowadzenie postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie przesądza zatem o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Przeciwnie, regulacja art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj.: Dz.U. z 2014 roku, poz. 1789), do którego odwołuje się unormowanie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, stanowi odnośnie postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ust. 5 tej ustawy, dotyczącego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w razie wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, że organ ochrony środowiska zawiesza to postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Dopiero bowiem wówczas powstają realne możliwości przedsięwzięcia skutecznych działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu przywrócenie środowiska naturalnego do właściwego stanu. Podobnie zatem ocenić należy stosunek unormowania art. 26 ustawy o odpadach do art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Następnie Sąd I instancji podniósł, że istotą sporu pomiędzy skarżącą a organem jest ocena, czy doszło do nawiezienia na działkę nr [...] odpadów podlegających usunięciu w trybie art. 26 ustawy o odpadach.

Sąd uznał, że z materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych na wskazanej działce w dniu [...] kwietnia 2012 roku, w obecności jej poprzedniego właściciela J.O. wynika, że w dacie oględzin cała powierzchnia działki pokryta była nawiezionymi masami ziemnymi w postaci piasku gliniastego z elementami gruzu do wysokości drogi – ulicy [...] w R., czyli do 1,8 m.

Masy ziemne organ ocenił jako glebę i ziemię z kamieniami i zakwalifikował jako odpady o kodzie [...] oraz jako beton i gruz z rozbiórek lub remontów i zakwalifikował jako odpady o kodzie [...] . Z protokołu oględzin wynika, że na całej powierzchni działki posiano trawę i posadzono drzewka. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu [...] listopada 2012 roku ujawniły, że na całej działce posiano zboże. Stwierdzono powtórnie, że teren działki jest podwyższony, co potwierdziła zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Z ujawnionego stanu faktycznego wynika, że dokonano nawiezienia na przedmiotową działkę mas ziemnych. Skarżąca twierdziła, że nawiezienie ziemi służyło poprawie jej przydatności do produkcji rolniczej i w gruncie rzeczy stanowiło element całokształtu zabiegów agrotechnicznych.

Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że poprzedni właściciel działki J.O. przeprowadził działania zmierzające do poprawy rolniczej przydatności swojej działki, co potwierdza przedłożona przez niego opinia i faktury zakupu nawozów itp. W ten sposób sformułowana przez J.O. i podtrzymywana przez skarżącą argumentacja nie podważa ustaleń faktycznych organów, które ujawniły, że na teren działki nawieziono masy ziemne kwalifikowane jako odpady, albowiem znajdowały się w nich elementy takie jak kamienie, gruz i beton z rozbiórek bądź remontów. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 roku przedstawiciel skarżącej J.O. wskazał, że ziemia nawieziona na teren działki pochodziła z wykopu na działce sąsiedniej. Nawiezienie takich mas ziemnych nie stanowiło dokonania zabiegu agrarnego, a twierdzenia J.O. zawarte w protokole oględzin, iż na teren nieruchomości nawiózł on niewielką ilość czarnoziemu nie są wiarygodne. Poczynienie zabiegów agrotechnicznych na uprzednio nawiezionych masach ziemnych nie wyłącza faktu nawiezienia odpadu w postaci mas ziemnych. Zabiegi agrotechniczne są działaniami niezależnymi od nawiezienia odpadów na działkę i nie mającymi wpływu na ocenę dokonaną przez organ w świetle dyspozycji art. 26 ustawy o odpadach.

Nawieziona na nieruchomość ziemia z kamieniami oraz beton i gruz zdaniem Sądu I instancji są odpadami. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów w dacie rozpoznawania sprawy regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 roku o odpadach, którego moc została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 roku (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 23 stycznia 2015 roku, co wynika z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. O tym, co jest odpadem, w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przesądzała ustawa i powołane wyżej rozporządzenie. Rozporządzenie to kwalifikowało zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem [...], a beton i gruz betonowy z rozbiórek lub remontów oznaczone zostały kodem [...], tak jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 2 pkt 2, 3 i 11 ustawy o odpadach z 2012 roku, które stanowiły by podstawę odmowy stosowania tej ustawy.

Z uwagi na zmianę stanu prawnego w okresie między datą dokonania nawiezienia odpadu oraz datą orzekania przez organ II instancji, niezbędne było zdaniem Sądu przeanalizowanie, czy nawieziony na działkę materiał stanowił odpad w momencie dokonania tej czynności. Art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a i 2 ustawy z 2001 roku o odpadach stanowił, że:

1. Przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin.

2. Przepisów ustawy nie stosuje się do:

1) mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska;

1a) mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania;

2) mas ziemnych pochodzących z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek

Z przepisów tych wynika zdaniem Sądu I instancji, że zarówno w dacie nawiezienia, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji masy ziemne z kamieniami, beton i gruz betonowy znajdujące się na działce nr [...] stanowiły odpady.

Brak było także podstaw do uznania, że przyjęcie odpadu w niniejszej sprawie mogło nastąpić w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 roku stanowiącego, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Wydane na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) stanowi, że dopuszczalną metodą odzysku, innymi słowy zagospodarowania, odpadów w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, jest ich użycie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (załącznik poz. nr 52). Podobna regulacja odnosi się do odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (załącznik poz. nr 42), która wskazuje na możliwość przekazania odpadu do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych.

Wszelkie inne niż wskazane w rozporządzeniu wykorzystanie odpadów jest sprzeczne z prawem i prowadzi do sytuacji, w której ich umieszczenie na działce wypełniła hipotezę przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, iż niniejszej sprawie masy ziemi z gliną, kamieniami i gruzem użyto do wykonania podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonane roboty naruszają także przepisy odrębne - ustawę z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 roku poz. 145 ze zm.). W ich wyniku doszło również do zniszczenia urządzeń wodnych – rowów melioracyjnych, a następnie wykonania urządzeń wodnych, co narusza normy art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 122 ust. 1 pkt 3 tego prawa. Sąd I instancji podniósł, że naruszeniu uległa także norma § 3 uchwały Sejmiku Województwa P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), zgodnie z którym na terenie Nadmorskiego Parku krajobrazowego m.in. zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową odbudową utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania lub przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnobłotnych.

Zaskarżona decyzję należało jednak uchylić z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W sprawie nie wyjaśniono bowiem prawidłowo kwestii ilości nawiezionych odpadów i nie zweryfikowano wysokości dokonanego nawiezienia. Z protokołu oględzin i z decyzji wynika, że organy przyjęły, że dokonane nawiezienie odpadów spowodowało podniesienie poziomu gruntu do wysokości ulicy [...] w R., tj. do 1,8 m, a cała działka została znacznie podwyższona nawiezionym materiałem ziemnym w stosunku do działki sąsiedniej. Po pierwsze, treść tego protokołu nie umożliwiała dokonania ustalenia odnośnie wysokości nawiezionego odpadu na terenie całej działki, bowiem ustalona wysokość 1,8 m dotyczy jedynie strony od ulicy [...], po drugie twierdzenia J.O. zawarte w protokole oględzin pozostają w sprzeczności z tym ustaleniem, wskazywał on bowiem na fakt, iż na nieruchomość została nawieziona niewielka ilość ziemi, a w złożonym w toku postępowania piśmie kwestionował on prawidłowość ustaleń zawartych w protokole. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna nie umożliwia dokonania oceny w tym zakresie. Z informacji zawartych w odwołaniu wynikało, że w decyzji organu środowiskowego ustalono, że nawiezienie materiału ziemnego nastąpiło na części nieruchomości do warstwy gleby i rzędnych terenu nie większych niż 0,5-0,6 m nad poziomem morza. Organ odwoławczy dokonując ustaleń w tym zakresie naruszył przepisy prawa procesowego - art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a .Organ winien zatem przeanalizować tę kwestię, która ma istotny wpływ na zakres nałożonego obowiązku.

Sąd wskazał, iż faktycznie w skardze wskazywano na usunięcie kamieni i gruzu i złożono dokumenty na potwierdzenie tej okoliczności. Okoliczność ta została podniesiona po raz pierwszy w treści skargi, organowi nie można zatem czynić zarzutu, że nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić posiadane przez skarżąca dowody i po ich ocenie, poczynić ewentualne ustalenia na ich podstawie.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest niezasadny. Stanowisko zajęte przez organ kolegialny w decyzji wydanej w innej sprawie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, a prawidłowość każdej z tych decyzji podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zakres postępowania dowodowego, które winno być przeprowadzone nie wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a., postępowanie to może być zatem przeprowadzone przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.:Dz.U. z 2013 roku, poz. 490).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 roku złożyła E.W.O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

W skardze, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono następujące zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego:

a) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie do gleby i ziemi znajdującej się na terenie działki nr [...], których skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie pozbyli się, nie zamierzają się pozbyć ani do których pozbycia się nie byli obowiązani;

b) § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie w odniesieniu do gleby i ziemi znajdującej się na działce nr [...], podczas gdy nie stanowiły one odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach;

c) art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowane polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, podczas gdy na działce nr [...] należącej do skarżącej nie były i nie są składowane odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach;

d) art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zabiegi w postaci nawiezienia na działkę ziemi i podwyższenia poziomu gruntu stanowią roboty budowlane w rozumieniu powyższego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 i 30 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wykonanie na działce nr [...] prac polegających na nawiezieniu na działkę ziemi i gleby wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót, podczas gdy nawiezienie na działkę ziemi i gleby nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie mógł zaistnieć obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane lub dokonania zgłoszenia robót,

e) art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne (omyłkowo wskazanego przez WSA jako art. 64 ust. 1 pkt 1) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika dla skarżącej obowiązek lub zakaz który skarżąca naruszyła, podczas gdy przepis ten ma charakter definicji legalnej i nie rodzi jakichkolwiek obowiązków dla skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie podniesiono, iż wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, uznając za uzasadnione postawione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie uznał natomiast za uzasadnione postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszeń prawa materialnego, z uwagi na które wyrok ten ostać się nie może, w szczególności dlatego, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przyjęta przez Sąd ocena prawna będzie wiążąca dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Z uwagi na nieprawidłową ocenę prawną, skarżony wyrok nie odpowiada prawu. W związku z powyższym istnieją podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi, pomimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł zgodnie z żądaniem skargi.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnie stwierdził, że gleba i ziemia na działce nr [...] stanowiły odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Stanowisko Sądu oparte jest na błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach polegającej na uznaniu, że w świetle tego przepisu substancje w postaci ziemi i gleby można uznać za odpady bez względu na to, co czyni, ma zamiar czynić lub jest obowiązany czynić z tymi substancjami ich posiadacz. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ocena tego, czy dana substancja jest odpadem wynika każdorazowo z odwołania się do konkretnej sytuacji, gdyż o posiadaniu przez substancje statusu odpadu decyduje przede wszystkim to co z daną substancja zamierza zrobić jej posiadacz, a nie jedynie rodzaj substancji. Gleba i ziemia mogłyby być odpadami, gdyby skarżąca (lub jej poprzednik prawny J.O.) pozbyła się ich, zamierzała się ich pozbyć lub była obowiązana do pozbycia się. Tymczasem fakt wykorzystania nawiezionych substancji przez poprzednika skarżącej do dokonania zabiegów rolniczych świadczy niezbicie o tym, że jego zamiarem nie było pozbycie się przedmiotowych substancji, a tym samym nie stanowiły one odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

W świetle powyższego niewątpliwym jest, że dokonana przez WSA wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach polegająca na uznaniu, że w rozumieniu tego przepisu można substancje w postaci gleby i ziemi uznać za odpady bez względu na to, co robi lub zamierza z nimi zrobić ich posiadacz jest błędna. Dokonana błędna interpretacja art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach doprowadziła w konsekwencji do naruszenia przez Sąd kolejnych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

WSA naruszył § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. WSA, opierając się na błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, bezpodstawnie uznał, że do gleby i ziemi znajdującej się na działce nr [...] miał zastosowanie powyższy paragraf rozporządzenia (obowiązującego w dacie orzekania przez organ), podczas gdy rozporządzenie to oczywiście nie mogło mieć w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, że ziemia i gleba znajdujące się na działce nr [...] nie stanowiły odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Naruszenie powyższego przepisu przez Sąd polega na nieuzasadnionym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania przez wójta (a następnie, w wyniku wniesionego przez J. O. i B. O. odwołania, przez SKO) decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Jak wskazano powyżej, na działce nr [...] nie znajdują się ani nigdy się nie znajdowały odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W świetle powyższego zastosowanie do niniejszego stanu faktycznego art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach było nieuzasadnione i stanowiło naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Błędne jest również stanowisko WSA, jakoby wykonanie na działce należącej do skarżącej robót polegających na nawiezieniu na działkę nr [...] ziemi i gleby nastąpiło bez uzyskania wymaganego przepisami pozwolenia na budowę lub zgłoszenia tych robót. Świadczy to, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7 oraz art. 28 i 30 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy. Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niemożliwym jest uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli i niemającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Zabiegi podjęte na działce należącej do skarżącej nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane, a tym samym nie istniał w odniesieniu do tych zabiegów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę bądź też dokonania zgłoszenia robót.

Odnosząc się do wyrażonego w skarżonym wyroku poglądu jakoby nawiezienie na działkę nr [...] ziemi i gleby stanowiło naruszenie normy art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepis ten ma charakter definicji legalnej i nie wynika z niego żaden obowiązek dla skarżącej, a tym samym nie mogła ona go naruszyć. Nie może więc stanowić podstawę nakazu lub zakazu skierowanego do skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postepowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy uznać, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie przyjął, że podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach ( Dz.U. z 2013 roku, poz. 21 ze zm. dalej ustawa o odpadach z 2012 roku), która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 roku. Z dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 roku przestała obowiązywać ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2010 roku poz. 1243, ze zm.). Powyższe wynika z art. 252 ustawy o odpadach z 2012 roku. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2012 roku, a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 roku. Organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne i wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 2001 roku. W dniu rozstrzygania przez Kolegium obowiązywała już nowa ustawa o odpadach. Ustawodawca w przepisach przejściowych zawartych w ustawie o odpadach z 2012 roku nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 roku. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano w sprawach wszczętych i niezakończonych przed tą datą przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zasadnie przyjęło, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy o odpadach z 2012 roku obowiązujące w dacie orzekania przez Kolegium jako organ II instancji, tj. art. 26 ustawy o odpadach z 2012 roku. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 8 listopada 2008 roku, sygn. akt K 30/06 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady rzetelnej legislacji. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza samo przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. Milczenie ustawodawcy co do reguł intertemporalnych należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego stosowania nowego prawa, chyba że przeciw jej stosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Ponieważ przepisy nowej ustawy o odpadach z 2012 roku nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 roku stosować powołane przepisy, to należało się kierować aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 roku. Istotne przy ocenie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej jest również, że katalog odpadów w dacie rozpoznawania sprawy przez organ II instancji regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 o odpadach z 2001 roku , które zachowało moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy o odpadach, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy o odpadach tj. do dnia 23 stycznia 2015 roku. Powyższe wynika z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku.

Z powyższych rozważań wynika, że o tym co było odpadem w dacie orzekania przez SKO przesądzała ustawa o odpadach z 2012 roku i wyżej wskazane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku. Zasadnie WSA przyjął, iż zarówno w dacie nawiezienia, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji materiał nawieziony na działkę strony stanowił odpady zakwalifikowane zgodnie z obowiązującym katalogiem odpadów: gleba, ziemia z kamieniami kod [...] oraz beton i gruz betonowy z rozbiórek lub remontów kod [...]. Powyższy materiał jak wynika ze zgromadzonego materiału został przywieziony na działkę strony, a tym samym nie zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie ustawy o odpadach z 2012 roku wymienione w art. 2 pkt 2, 3 i 11. W chwili nawiezienia odpadów nie zachodziły również okoliczności wskazane w art. 2 ust. 1, 1a 2 ustawy o odpadach z 2001 roku wyłączające stosowanie tej ustawy.

Nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 roku. Przepis ten zawiera legalną definicję pojęcia "odpady". Pojęcie to ustawodawca zdefiniował jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta jest praktycznie taka sama jak pod rządami ustawy o odpadach z 2011 roku. Z definicji tej wynika, że odpadem są nie tylko substancje lub przedmioty, których posiadacz pozbywa się lub zamierza pozbyć się, ale także których pozbycia się jest obowiązany. W skardze kasacyjnej strona podnosi, że nie pozbyła się nawiezionej gleby, ani nie zamierza się jej pozbyć. Brak jest podstaw, aby powyższe stwierdzenie zakwestionować. Jednak należy zauważyć, że w legalnej definicji odpadów ustawodawca użył również zwrotu "lub których pozbycia jest (posiadacz) obowiązany". Pod tym pojęciem mieszczą się m.in. sytuacje, gdy posiadacz mi.in. sprowadza na swój grunt substancje lub przedmioty zaliczone do określonej kategorii odpadów, które składuje lub wykorzystuje do określonego celu. Ustawa o odpadach z 2012 roku określa, gdzie mogą być składowane odpady oraz podmioty, które zajmują się gospodarką odpadami. Nie budzi wątpliwości, że działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani tez magazynowania odpadów. Tym samym strona skarżąca jest obowiązana niezwłocznie usunąć sprowadzone odpady. Ten obowiązek został nałożony na każdego posiadacza odpadów i jest niezależny od jego woli. Wskazać również należy, że strona wykorzystała sprowadzone odpady w sposób sprzeczny z prawem. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wskazano dopuszczalne sposoby zagospodarowania odpadów w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni (do utwardzenia powierzchni), jak i odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórki (do utwardzenia powierzchni) w sposób uniemożliwiający pylenie, do budowy fundamentów). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż sprowadzone odpady w żaden z powyższych dopuszczalnych sposobów nie zostały zagospodarowane.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów, poprzez niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie tego przepisu do gleby i ziemi znajdującej się na działce skarżącej. W rozporządzeniu tym, którego przepisy jak wyżej wskazano mają zastosowanie w niniejszej sprawie określono poszczególne kategorie odpadów. Do odpadów zaliczono między innymi glebę, ziemię w tym z kamieniami kod [...] oraz odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów kod [...] . Takie odpady stwierdzono na działce strony skarżącej, które zostały wykorzystane do podniesienia poziomu działki. Wynika to z oględzin przeprowadzonych dwukrotnie oraz dokumentacji fotograficznej. Jednocześnie w tym miejscu należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wypowiedział się również w kwestii usunięcia kamieni i gruzu podniesionej przez stronę po raz pierwszy w złożonej skardze i zobowiązał organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy poczynić w tym kierunku ustalenia (strona 17 uzasadnienia wyroku).

Konsekwencją rozważań dotyczących braku zasadności zarzutów związanych z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 roku oraz § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów jest uznanie za nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach z 2012 roku. W przypadku ustalenia bowiem przez organ, iż posiadacz odpadów nie realizuje obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, obowiązany on jest do wszczęcia z urzędu postępowania i wydania decyzji nakazującej ich usunięcie w oparciu o art. 26 ust. 2 wskazanej ustawy. Przepis art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach określa natomiast elementy decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 28 i art. 30 w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm. – dalej jako u.p.b.). Strona podnosząc powyższy zarzut stwierdziła, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż wykonane na działce nr [...] prace polegające na nawiezieniu ziemi wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót, podczas gdy nawiezienie na działkę ziemi nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu stwierdził, że nawiezione masy ziemi użyto do podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu. W tym kontekście zauważyć należy, że konstrukcje ziemne są zaliczane niekiedy do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 u.p.b., wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Ustawa nie wyjaśnia co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem malej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 2320/12). Inwestycja zrealizowana w niniejszej sprawie posiada takie cechy przy założeniu, że warstwa nawiezionej ziemi jest znacznej grubości, tworzy nasyp. Tym samym, jeżeli ten rodzaj budowli nie został wymieniony w art. 29 u.p.b. na jego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne jest w niniejszej sprawie jak gruba jest warstwa ziemi nawieziona na działkę skarżącej. Z uwagi na poczynione w niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie należy przyjąć, iż faktycznie jest to nasyp będący budowlą ziemną w rozumieniu wyżej przedstawionym. Należy jednak w tym miejscu wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa związana ze składowaniem odpadów, a więc rozstrzygana w oparciu o ustawę o odpadach a nie przepisów prawa budowlanego.

Tę samą uwagę należy odnieść odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.). Przepis ten stanowi, że utrzymanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Stosunki wodne na działce stanowiącej własność strony skarżącej nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Zbędne jest więc dokonywanie analizy zarzutu dotyczącego naruszenia wskazanego przepisu prawa wodnego. Przepis ten zawiera legalną definicję pojęcia "utrzymanie urządzeń wodnych". Z jego treści nie wynikają określone uprawnienia i obowiązki dla danego podmiotu. Kwestie te są uregulowane w dalszych przepisach ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.