Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3023/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 248/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 3023/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 248/15 po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją dnia [...] grudnia 1979 r., Naczelnik Dzielnicy W. odjął za odszkodowaniem H. W., C. M. i J. Ł. własność działki nr [...], liczącej [...] m², położonej w W., przy ul. W. [...]. Tytuł do działki wynikał z umowy rep. [...] z dnia [...] lutego 1937 r., mocą której J. O. sprzedała A. i S. małż. Ł. plac oznaczony nr [...] liczący [...] m². Zastosowano ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t Dz.U.P.RL. 1974/10/64). Wniosek o wywłaszczenie złożyły Z., dnia [...] listopada 1979 r. Według lokalizacji nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. działkę przeznaczono pod rozbudowę Z. Ustalono odszkodowanie na [...]. ([....] zł. za grunt, [...] zł. za rośliny i [...] zł. za zabudowania).

W piśmie z dnia [...] maja 1988 r. (podaniem datowanym [...] maja 1988 r.) poprzedni współwłaściciele C. M., H. W. i J. Ł. wnieśli o zwrot działki nr [...], liczącej [...] m² położonej w Warszawie przy ul. W. [...]. Wskazali, że Z. rozebrały ich budynki, a na działce postawiono tylko słup linii wysokiego napięcia. Zastrzegli, iż zapewnią dostęp do słupa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Prezydent m.st. Warszawy wyłączył się od rozpatrzenia sprawy. Wywłaszczonej działce nr [...] odpowiada bowiem działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność m.st. Warszawy. Wynika to z decyzji komunalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wydanej przez Wojewodę W. oraz z wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie Wydział X Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wyznaczył Starostę Warszawskiego Zachodniego do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...] z obrębu [...], położonej w Warszawie przy ulicy W. [...].

Decyzją nr [...], wydaną dnia [...] lutego 2014 r. Starosta Warszawski Zachodni orzekł na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli G. Ł., Z. W., W. W., E. W., A. W., K. G., T. W., E. B., Z. M., zwrot wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...], liczącej [...] m², położonej w Warszawie przy ul. W. Między beneficjentów zwrotu rozłożył kwotę [...] zł. wpłacaną m.st. Warszawie jako zwaloryzowane odszkodowanie za grunt. Organ uznał, iż działkę wywłaszczono i stała się zbędna dla rozbudowy Z. Plan realizacyjny przeznaczał działkę pod połączenie ulic O. i C., jednak dnia [...] maja 1980 r. ograniczono lokalizację nr [...], która nie objęła już działki. Kolejny plan realizacyjny z dnia [...] września 1981r. nie projektował tam inwestycji, a część opisowa planu nie odnosiła się do terenów przy ul. W. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. obrazują brak inwestycji, a teren pozostał zabudowany jednorodzinnie. Nie powstały tu obiekty Z., ani połączenie ulic O. i C. Koreluje to z uchyleniem w tym obszarze decyzji lokalizacyjnej nr [...], co przyznano już w 1988 r. Oględziny nieruchomości wykazują brak jej zagospodarowania. Posadowiono tylko słup wysokiego napięcia zasilający Z., ale słup nie był ścisłym celem wywłaszczenia, lecz odrębną inwestycją z lokalizacji nr [...], do dzisiaj badaną wskutek skarg okolicznych mieszkańców.

Rozpoznając odwołanie Miasta Stołecznego Warszawy od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalny jest zwrot nieruchomości, jeśli była wywłaszczona w szerokim ujęciu ustawowym. tj. prawo odjęto decyzją (wywłaszczenie ścisłe), przejęto lub nabyto wg tytułu równorzędnego z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm, zwanej dalej "ustawą" lub "u.g.n.". Nieruchomość odjętą decyzją (wywłaszczoną w znaczeniu ścisłym) wolno zwrócić tylko na wniosek poprzedniego właściciela albo wszystkich jego spadkobierców (art. 136 ust. 1-3 i 5 u.g.n.).

Organ odwoławczy wskazał, że bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest zajęcie pod drogę publiczną (art. 2a ustawy o drogach publicznych) albo jej sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego i dokonanie wpisu prawa osoby trzeciej do księgi wieczystej przed 1998 r. (art. 229 u.g.n.). Własność działki utracili H. W., C. M. i J. Ł. Formalnie byli adresatami decyzji o wywłaszczeniu, a materialnie byli spadkobiercami A. i S. małż. Ł., którzy kupili działkę od Z. O., dnia [...] lutego 1937 r. aktem notarialnym [...].

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że legitymacja w sprawie zwrotowej nie wynika z następstwa prawnego po Z., a B. sp. z o.o. i P. sp. z o.o. nie przysługuje aktualny tytuł do działki. Interes prawny musi być oparty na wiążącej normie materialnego prawa administracyjnego (art.28 k.p.a.). Podstawa materialna interesu prawnego ma już teraz wyznaczać sytuację prawną podmiotu legitymowanego. Interes prawny to aktualna potrzeba ochrony gwarantowana prawnie, a nie korzyść przyszła lub hipotetyczna. Nie wystarcza faktyczne zainteresowanie, mające wartość ekonomiczną, ale nadal nie potwierdzone prawnie. Potencjalne skutki finansowe lub jeszcze inne nie sprecyzowane prawnie (skutki ewentualne lub pozaprawne) nie są źródłem interesu prawnego - nie zastąpią skonkretyzowanej normy już wpływającej na prawa podmiotu. Spółki B. i P. nie mają tytułu do działki, kreującego interes prawny w rozumienia art. 28 k.p.a.

Dlatego Starosta Warszawski Zachodni - zdaniem organu odwoławczego - zasadnie uznał, że przymiot stron przysługuje jedynie spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli i obecnemu właścicielowi działki - Miastu Stołecznemu Warszawie (reprezentowanemu przez Prezydenta m.st. Warszawy).

Wojewoda Mazowiecki podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego o zwrocie działki nr [...] z obrębu [...] liczącej [...] m² położonej przy ul. W. [...]. Działka nie tylko stała się zbędna w okresach ustawowych, ale nigdy nie została zagospodarowana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. uchylono w zakresie działki, której nie dotyczą plany realizacyjne, tym bardziej, że są następcze wobec wywłaszczenia. Dokumentacja sprzed wywłaszczenia konkretyzowała na działce połączenie ulic J. O. i C. Ścisłego celu wywłaszczenia nigdy nie osiągnięto, a realizacja stała się niemożliwa przez wyłączenie działki z lokalizacji inwestycji nr [...], wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej (zbędność faktyczna i prawna). Nawet plany realizacyjne wytworzone znacznie po wywłaszczeniu nie dotyczyły działki, brak na wnioskowanym terenie i okolicach jakichkolwiek oznak rozbudowy Z. Tuż po wniosku o zwrot stwierdzono, że zaniechano drogi dojazdowej między ul. O. i C., a rezygnację z innych form rozbudowy P. widać ze zdjęć lotniczych, oględzin i przyznania inwestora.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że słup linii wysokiego napięcia, rozciągniętej nad połową działki, zaplanowano w 1981 r. po wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1979 r., w ramach innej lokalizacji i inwestycji. Choć słup służył potrzebom Z., to nie mógł być celem jako przewidziany po wywłaszczeniu. Odrębna decyzja nr [...] stanowiąca odmienną podstawę posadowienia linii energetycznej, była już wielokrotnie usuwana z obrotu, aktualnie zaś jej ważność podlega weryfikacji sądowoadministracyjnej. Podnosząc wagę sieci przesyłowej dla Z., sam inwestor przyznawał odrębność tej inwestycji, która uzasadniałaby osobne wywłaszczenie, ustanowienie strefy ochronnej i odszkodowania w jej pasie. Wymiar prawny, faktyczny i czasowy wyklucza, aby słup energetyczny był celem wywłaszczenia z 1979 r., tj. rozbudowy Z. według lokalizacji nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że co najmniej połowa działki przedstawia obraz niewiele zmieniony względem stanu z 1979 r. Część zieleni pozostawili poprzedni właściciele, podobnie jak zniszczone ogrodzenie i fundamenty domu. Pozostawienie działki w stanie sprzed wywłaszczenia jest manifestacją braku rozpoczęcia i osiągnięcia celu.

Zdaniem organu drugiej instancji niezasadny jest zarzut, że przy rozliczeniu zwrotu należało zwaloryzować całe odszkodowanie wywłaszczeniowe ([...] zł w tym [...] zł. za zabudowania i [...] zł. za rośliny), a nie samą część za grunt ([...] zł) Dom i ogród sprzed wywłaszczenia zniszczono i nie można ich zwrócić. Zadbana i zdatna do jednorodzinnego zamieszkiwania działka jest zwracana bez istotnych części składowych, za które ustalono przytłaczającą część odszkodowania. Decyzja zwrotowa uwzględnia utratę ogrodu i budowli. Waloryzacja całego odszkodowania naruszałaby ekwiwalentność rozliczenia, skoro 90% odszkodowania przyznano za dom i ogród, które to utracone części składowe działki wyznaczały jej jednorodzinny charakter. Teść art. 140 ust. 3 - 5 u.g.n. uzasadnia proporcjonalność rozliczenia do wartości świadczeń zwracanych przez obie strony stosunku wywłaszczeniowego. Także z art. 141 u.g.n. wynika idea zabezpieczenia interesów obu stron i równowagi rozliczenia, nie zaś automatyzm postulowany w odwołaniu. Dlatego pominięto część odszkodowania za budynki i rośliny, które odwołujący się utracił i nie może zwrócić.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wnioskowana działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, dlatego podlega zwrotowi. Celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. była rozbudowa Z. Ówczesna działka nr [...] pochodząca z nieruchomości "M. nr [...]" objęta była lokalizacją nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. wykazana na mapie sytuacyjnej z dnia [...] października 1976 r. i w rejestrze pomiarowym pod nr [...]. Rozbudowa Z. wg lokalizacji [...] wynikała też z zawiadomienia o wszczęciu wywłaszczenia i promesy nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. Precyzowania celu wywłaszczenia wolno więc dokonać w oparciu o dokumentację sprzed [...] grudnia 1979 r., bazując na treści decyzji wywłaszczeniowej i powołanej tam lokalizacji nr [...] z [...] grudnia 1975r. o rozbudowie Z. Dlatego uściślonym celem wywłaszczenia działki było połączenie ulic J. O. i C. mające służyć rozbudowywanym Z. Jest planowane na załączniku do lokalizacji nr [...] na kartach [...] i [...] akt, datowanym na [...] czerwca 1975 r. Także w piśmie z [...] czerwca 1986 r. sam inwestor Z. przyznał, że działką przeznaczona była pod połączenie ulic.

Zdaniem organu odwoławczego ewidentnie cel uszczegółowiony przed wywłaszczeniem, nie był nigdy realizowany na działce. Wynika to z uchylenia w tym obszarze decyzji lokalizacyjnej [...], postawienia słupa sieci energetycznej w oparciu o odrębną późniejszą lokalizację nr [...] i z przyznania Z. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. wykluczają, aby w terminie ustawowym i na dzień wniosku o zwrot ([...] maja 1988 r.) istniało połączenie ulic O. i C. lub inna infrastruktura Z. Choć na wydrukach zdjęć lotniczych nie wkreślono zwracanej działki (poglądowo wskazanej na karcie [...]), to łatwo ją zidentyfikować w odniesieniu do charakterystycznego boiska piłkarskiego po drugiej stronie torów kolejowych i w relacji do oddalonych zabudowań fabrycznych po drugiej stronie ulicy C. Zdjęcia lotnicze z kart [...] w tomie II akt obrazują brak rozbudowy Z. ku północy i zachowanie w obszarze wnioskowanej działki zabudowy jednorodzinnej sprzed wywłaszczenia. Ulicy W. nie przebudowano (poszerzono), a jedyną zmianą jest usunięcie budynku.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że poza zbędnością faktyczną, działka stała się zbędna także w znaczeniu prawnym, bo nieaktualność lokalizacji uniemożliwia prawnie realizację celu wywłaszczenia. Na s. 10-11 decyzji organ pierwszej instancji trafnie podkreślił, że przyczyną i dowodem zbędności nieruchomości jest usunięcie z obrotu decyzji lokalizacyjnej, wskazanej przy wywłaszczeniu i zgodnie z którą opisano cel. W notatce z dnia [...] października 1980 r. wspomniano, że planu sprzed wywłaszczenie nie przyjęto m.in. z powodu "braku rozpracowania części północnej zakładu od strony O. w zakresie dróg dojazdowych". O zmianie przeznaczenia terenu świadczy też plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1981 r., gdzie na s. 7 czytamy, że "aktualizacją objęto tereny między istniejącym Z. a ul. O.". Prezydent m.st. Warszawy stwierdził dnia [...] września 1982 r., że lokalizacja z dnia [...] grudnia 1975 r. nr [...] straciła ważność, bo nie uzyskano praw do terenu, ograniczono inwestycję i nie złożono planu realizacyjnego. Co prawda Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 1983 r. uchylił decyzję wygaszającą lokalizację, ale tylko "w części dotyczącej terenu objętego granicami określonymi decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1981 [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego". Natomiast plan realizacyjny nie precyzował dla działki żadnego przeznaczenia, więc lokalizacja inwestycji przestała już dotyczyć działki. Urząd Dzielnicowy Warszawa-Wola przyznał [...] grudnia 1988 r., że lokalizację na powyższy teren uchylono dnia [...] marca 1983r. decyzją M., a konieczne stało się uregulowanie linii wysokiego napięcia.

Zbędność działki wynika też z zaniechania głównego celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r., bo odstąpiono od rozbudowy Z. w kierunku północnym. Infrastrukturę jako cel pomocniczy można zaś wywodzić dopiero po osiągnięciu obiektu (celu) głównego. Połączenie ulic mogłoby służyć Z., gdyby były rozbudowane w kierunku ul. O. Skoro odstąpiono od rozbudowy Z., to logika zdezaktualizowała ich infrastrukturę w tym rejonie. Dopiero w ramach osiągniętego obiektu głównego i przy obiektach Z. sens miałaby jego infrastruktura.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że akceptuje również rozliczenie stron z tytułu zwrotu działki nr [...]. Operat szacunkowy sporządzony dnia [...] października 2013 r. przez E. J. jest aktualny. Operat zasadnie uznano za podstawę rozliczenia stron stosunku wywłaszczeniowego, gdyż opinia biegłej jest kompletna w zakresie elementów wymaganych prawem, spójna i przekonująco uzasadniona. Co prawda na s. [...] w punkcie [...] tabeli mylnie podano dzień zwrotu na [...] maja 2013 r., ale na stronach [...] i [...] poprawnie podano moment istotny dla waloryzacji i stanu przedmiotu wyceny na październik 2013 r.

Określając rynkową wartość działki, rzeczoznawca majątkowy zgodnie z prawem zastosowała podejście porównawcze metodą porównywania parami. W tabeli dolnej na s.[...] operatu biegła wskazała dwie transakcje poprzedzające wykonanie operatu o więcej niż 2 lata, lecz odstąpienie od standardów przyjętych przez samą biegłą zostało wyjaśnione i uzasadnione na s. [...] operatu ("ze względu na małą podaż oraz na mały obrót takimi nieruchomościami gruntowymi na rynku lokalnym, analizę rynku poszerzono o obszar przyległy Dzielnicy B. oraz o okres ponad 2 lat (badano okres od stycznia 2011 r."). Wycenę działki zdeterminował przebieg linii wysokiego napięcia, wnikliwie opisany na s. [...],[...] operatu. Zdaniem organu odwoławczego kontrola formalna (spójności i legalności) operatu, której dokonał Starosta Warszawski Zachodni jest dostateczna. Wbrew odwołaniu, trafnie też zwaloryzowano tylko część odszkodowania (za grunt), proporcjonalnie do stanu zwracanej działki, pozbawionej wartościowych części składowych (domu i ogrodu).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 200 u.g.n. - poprzez pominięcie spółki "P." Sp. z o. o. w postępowaniu i wśród adresatów skarżonej decyzji, a w konsekwencji - w wyniku wydania decyzji administracyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego - ukształtowania stanu prawnego mającego wpływ na prawa i obowiązki właścicielskiego Miasta Stołecznego Warszawy w postaci niemożności rozpatrzenia przez skarżącego wniosku spółki "P." Sp. z o.o. w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste;

b) art. 140 § 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez zaniżenie wysokości odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisał stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 u.g.n. określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Z przywołanych przepisów wynika, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest - po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie oraz po drugie - ustalenie przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd I instnacji stwierdził, że z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości bez wątpienia wystąpiły osoby do tego uprawnione, będące następcami prawnymi właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – H. W., C. M. i J. Ł. Następstwo prawne zostało udokumentowane stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycie spadku. Prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie była zresztą kwestionowana przez strony postępowania.

Akta sprawy dowodzą również, że w toku postępowania administracyjnego organy orzekające obu instancji rzetelnie skompletowały materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo oceniły, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, co uzasadniało orzeczenie o zwrocie nieruchomości.

Okolicznością niesporną jest, że nieruchomość stała się zbędna dla rozbudowy Z., bowiem plan realizacyjny przeznaczał działkę pod połączenie ulic O. i C., jednak dnia [...] maja 1980 r. ograniczono lokalizację nr [...], która nie objęła już działki. Kolejny plan realizacyjny z [...] września 1981 r. nie projektował tam inwestycji, a część opisowa planu nie odnosiła się do terenów przy ul. W. Zdjęcia lotnicze z 1982, 1987 i 1997 r. obrazują brak inwestycji, a teren pozostał zabudowany jednorodzinnie. Nie powstały tu obiekty Z., ani połączenie ulic O. i C. Oględziny nieruchomości wykazują brak jej zagospodarowania.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi również zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Na stronie [...] operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazała, że uwzględniając przede wszystkim cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stan prawny oraz ilość transakcji na analizowanym rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej zastosowała podejście porównawcze metodę porównania parami. Na stronie [...] operatu szacunkowego biegła ustaliła wartość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia spółki "P." Sp. z o. o. Sąd I instancji zauważył, że skarga została wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa, a nie przez "P." Sp. z o. o. Tymczasem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

2) naruszenie prawa materialnego - art. 140 ust. 1 u.g.n. -przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby, na rzecz których zwrócono wywłaszczoną nieruchomość, zobowiązane są do zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania, tj. zwaloryzowanego odszkodowania jedynie za grunt, z pominięciem wartości zabudowań i ogrodu,

3) naruszenie prawa materialnego - art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie, polegające na jego pominięciu, co spowodowało ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w sposób wadliwy.

Skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie wyroku Sądu l instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. Sąd I instancji ograniczył swoją argumentację do kwestii spełnienia warunków do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Tymczasem okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego. Jedynym przejawem odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącego jest stwierdzenie Sądu, że nie budzi zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, na podstawie którego organy ustaliły wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców. Skarżący kwestionuje prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, lecz lapidarne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. nie pozwala na podjęcie polemiki ze stanowiskiem Sądu. Prawidłowe określenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić z uwzględnieniem reguł wynikających z art. 140 ust. 2 u.g.n. W pierwszej kolejności należało dokonać waloryzacji całego odszkodowania wypłaconego przy wywłaszczaniu nieruchomości, a nie tylko ekwiwalentu za grunt, jak to zostało uczynione w niniejszej sprawie. Następnie należało określić wartość nieruchomości według stanu na dzień wydawania decyzji zwrotowej (tj. wycena dzisiejszej nieruchomości niezabudowanej). Kolejnym krokiem jest porównanie wartości nieruchomości według jej stanu na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu. W sytuacji, gdy wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu była wyższa aniżeli według stanu z dnia wywłaszczenia, wówczas różnicę pomiędzy tymi wartościami należało dodać do uprzednio zwaloryzowanego odszkodowania. W przypadku zaś, gdy wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu była niższa aniżeli według stanu z dnia wywłaszczenia wówczas różnicę pomiędzy tymi wartościami należało odjąć od uprzednio zwaloryzowanego odszkodowania (tak: ust. 4 art. 140 u.g.n.) Dopiero tak określone odszkodowanie powinno zostać zwrócone m.st. Warszawa przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości w związku ze zwrotem nieruchomości.

Zdaniem skarżącego Sąd l instancji błędnie zinterpretował przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. uznając, że prawidłowo zostało ustalone zwaloryzowane odszkodowanie jedynie za grunt, z pominięciem waloryzacji odszkodowania za zabudowania i ogród. Nieuprawnione jest obliczenie zwaloryzowanego odszkodowania tylko w odniesieniu do części przypadającej za grunt z pominięciem wypłaconego odszkodowania za zabudowania i ogród. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. jest na tyle jasno i precyzyjnie sformułowany, że nie daje rzeczoznawcy majątkowemu prawa, aby do obliczenia zwaloryzowanego odszkodowania mógł przyjąć za podstawę jedynie część odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej. Oczywiście, jak wyżej już wskazano, zwaloryzowane odszkodowanie może być pomniejszone albo powiększone, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jednakże, aby można było to uczynić konieczne jest przeprowadzenie porównania wartości nieruchomości według stanu z dnia jej wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. Ewentualne istniejące w dniu wywłaszczenia nakłady na nieruchomości mogą prowadzić do zwiększenia dzisiejszej wartości nieruchomości, mogą być one całkowicie obojętne dla wartości nieruchomości, ale również mogą pomniejszać tę wartość. Brak zabudowań w dniu zwrotu nieruchomości, tj. usunięcie budynku mieszkalnego, zdaniem skarżącego, mogło zwiększyć wartość nieruchomości. Ocenić to jednakże powinien rzeczoznawca w operacie szacunkowym. W ocenie Skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji (a wcześniej organ) powinien zastosować również ust. 4 art. 140 u.g.n., albowiem przepis ten reguluje skutki działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu wpływających na jej wartości daję podstawę do zwiększenia albo zmniejszenia zwaloryzowanego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W., K. G. i T. W. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W sprawie za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

W skardze do Sądu I instancji Miasto Stołeczne Warszawa podniosło dwa zarzuty. Pierwszy dotyczył naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 200 u.g.n. - poprzez pominięcie spółki "P.". Z kolei drugi zarzut odnosił się do naruszenia art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. – poprzez zaniżenie wysokości odszkodowania. Uzasadnienie skargi zawiera obszerną argumentację zarzutu. Sąd I instancji w zasadzie nie odniósł się do drugiego zarzutu wskazując jedynie, że nie budzi zastrzeżeń prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Tym samym, z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do rzeczonego zarzutu, należało stwierdzić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem fakt ten uniemożliwił kontrolę instancyjną przedmiotowego wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 140 ust. 1 i art. 140 ust. 4 u.g.n., należało uznać za przedwczesne.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego.