Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 49/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi S.P., M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących S.P. i M.P. kwotę 710 zł (siedemset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 671 ze zm. zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. zwanej dalej jako "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania wybudowanej ulicy D. dokonano w dniu [...] sierpnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta P. ustalił S. i M. P. (dalej również jako "skarżący") opłatę adiacencką z tytuły stworzenia warunków do korzystania z drogi. Następnie w wyniku wniesionego odwołania, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta P. decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a., art. 145, 146, 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r., § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej [...] w pkt 1 decyzji ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej przy ul. D., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność S.P. i M.P., położonej w P. przy ul. D. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka [...], w pkt 2 decyzji do wniesienia opłaty ustalonej w pkt 1 zobowiązał S. i M. P., a w pkt 3 określił, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. na ulicy D. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono S. i M. P. jako właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. D..

Organ I instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., na ul. D., przy której położona jest nieruchomość skarżących wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta miała nawierzchnię ziemną, a zatem nie była zabudowana drogą. Według organu świadczą o tym: powołana wyżej decyzja oraz decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, który zgodnie ze statutem nadanym w dniu [...] lipca 2006 r. uchwałą Rady Miasta P. nr [...] jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do zadań którego należy m.in. pełnienie funkcji inwestora dróg oraz prowadzenie ewidencji dróg i udostępnianie danych uprawnionym organom, mapa zasadnicza - inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz wizja przeprowadzona przez organ w dniu [...] marca 2009 r.

Organ uznał również, że dokumentem potwierdzającym datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05 wskazał, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Zaznaczył również, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło wyłącznie w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a nie podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, która stanowi odrębne od drogi urządzenie infrastruktury technicznej i została zrealizowana w ramach innej inwestycji.

Jak wskazał organ I instancji w dalszej części uzasadnienia wzrost wartości nieruchomości ustalony został na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2011 r. sporządzonego przez biegłego majątkowego M.C. W ocenie rzeczoznawca dokonał prawidłowego doboru nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wskazał, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i M. P.. W ich ocenie opłata adiacencka ustalona została z przekroczeniem 3 letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Podnieśli, że skoro droga na ul. D. została faktycznie ukończona w maju 2006 r. to termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej upłynął w maju 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Kolegium uznało, że do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji tj. w dniu [...] sierpnia 2006 r. Protokół ten stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. W dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej [...].

Ponadto Kolegium powołując się na uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 zaznaczyło, że termin o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium przygotowany w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą, właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą, tabel i wykresów uzasadnił brak trendu czasowego. W ocenie Kolegium dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości fakt, że w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi, potwierdzają to wydane decyzje administracyjne.

SKO nie podzieliło argumentów strony skarżącej w zakresie uchybienia terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Stwierdziło, iż warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] lipca 2009 r. zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadł na dzień [...] sierpnia 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. S. i M. P. zarzucili decyzji Kolegium naruszenie art. 145 § 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie, że do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło z przekroczeniem 3 letniego terminu o charakterze materialnoprawnym, co miało wpływ na rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty oraz naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.C. operat szacunkowy z dnia [...] września 2011 r. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, a więc stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut uchybienia przez organ terminowi o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. szeroko zacytowali wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14. W ich ocenie do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Ponadto w ocenie skarżących operat szacunkowy wykorzystany w niniejszej sprawie został sporządzony wadliwie, co skutkowało znacznym zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej. Dobór nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej wycenie był nieadekwatny w zakresie porównywalnych transakcji. Podnieśli, że w wykazie transakcji nieruchomości wziętych do porównań brak jest podstawowych danych identyfikacyjnych dla działek, tj. ich konkretnej lokalizacji, numeru, arkusza mapy i obrębu, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie ich merytorycznej weryfikacji w zakresie poprawności doboru działek wziętych pod uwagę jako transakcji porównawczych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą to organ I instancji ustalił S.P. i M.P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. D. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka [...].

W myśl ogólnej zasady wynikającej z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ust.2 art. 145 u.g.n. Przewidziano natomiast, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Okoliczność, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi pozostaje między stronami bezsporna, wobec czego nie wymaga ona szerszych rozważań ze strony Sądu. Natomiast zasadniczym problemem niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie charakteru terminu o którym mowa w art. 148 ust. 2 u.g.n.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd tutejszego Sądu wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14, iż 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zważyć należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Stanowisko, iż samo wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nawet w przypadku uchylania tej decyzji stanowi o zachowaniu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.g.n. regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w u.g.n., tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Wskazać należy, że w takiej sytuacji nie ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zauważyć również należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby I-instancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji I-instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 19 sierpnia 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji I-instancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. D. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Przenosząc powyższe wywody natury prawnej na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż organ I instancji ustalając skarżącym opłatę adicencką, dokonał tego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie. Dniem od którego rozpoczął bieg termin wskazany w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych, dostępny na http://cbois.gov.pl), a więc [...] sierpnia 2006 r. Od tego dnia organ I instancji przez okres 3 lat posiadał uprawnienie do ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż ostateczna decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana przez Prezydenta Miasta P. dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc niemal po upływie 6 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Podzielając zarzut skarżących w zakresie wydania decyzji z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Sąd uznał, iż zbędnym było odnoszenie się zarzutu skarżących dotyczącego wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego.

Z powyżej wskazanych powodów, uznając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461).

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym, uzasadnianiu raz jeszcze dokona oceny zachowania terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.