Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 189/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 24 ust. 5 pkt 3, art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr./ Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 kwietnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek K. W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę [...] w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R., z zastrzeżeniem, że fragmenty zawierające nazwę i adres inwestora winny zostać zaczernione.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku w dniu 10 czerwca 2011 r. Starosta [...] (zwany dalej także "organem I instancji") wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, zamieszczonego w decyzjach o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę [...] w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. (znak: [...]), zaś w pozostałym zakresie podjął czynności zmierzające do jej udostępnienia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 15 czerwca 2011r.

W dniu 28 czerwca 2011 r. K. W. złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w którym wniósł o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia ww. odwołania i przekazało je w trybie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego do Wojewody [...], który z kolei wystąpił ze sporem kompetencyjnym, rozstrzygniętym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. wskazującym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania odwołania (sygn. akt I OW 198/11). W związku z treścią ww. rozstrzygnięcia Wojewoda [...] pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] akta sprawy, celem rozpatrzenia ww. odwołania.

Po rozpatrzeniu odwołania K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 3 sierpnia 2012 r. wydało decyzję znak: [...], na mocy której uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że wniosek strony powinien zostać rozpatrzony w odrębnym trybie udostępnienia informacji w celu jej ponownego wykorzystywania, uregulowanym w przepisach rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolegium Odwoławcze uznało również, że organ I instancji nie dokonał dostatecznie precyzyjnego "oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Od powyższej decyzji K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1353/12) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in. na brak podstaw do uznania, że wniosek strony powinien zostać rozpatrzony w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a także brak wyjaśnienia przez Kolegium Odwoławcze podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu I instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał Kolegium Odwoławczemu ponowne rozpatrzenie odwołania, podnosząc, że zajęcie przez Sąd stanowiska co do merytorycznych aspektów sprawy byłoby przedwczesne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło skargę kasacyjną od ww. wyroku. Skarga ta została jednak oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 522/13. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m.in., że zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonane nowelą z dnia 16 września 2011 r., nie zmieniły charakteru wniosku strony i nie wpływają na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że Kolegium nie wyjaśniło, czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Na skutek powyższego w dniu 26 sierpnia 2013 r. sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie doręczył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1353/12 i zwrócił akta sprawy.

Decyzją z dnia 10 października 2013 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), art. 17-19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 27 czerwca 2011 r. Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r.

W ocenie Kolegium Odwoławczego w stanie faktycznym mniejszej sprawy konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy ujawnienie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, zamieszczonego w decyzjach o pozwoleniu na budowę, narusza którąkolwiek ze sfer prawnie chronionych.

Analizę powyższego zagadnienia Kolegium Odwoławczego rozpoczęło od konstatacji, że pomimo pełnej jawności ksiąg wieczystych (art. 2 oraz art. 311 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a więc również jawności informacji o ich numeracji, numery ksiąg wieczystych zawarte w dokumentach wytworzonych przez administrację publiczną - a więc dane, które wydają się posiadać charakter czysto przedmiotowy - nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznych (tj. w BIP albo na wniosek) w sytuacji, gdy ich udostępnienie umożliwiałoby identyfikację podmiotów, których personalia podlegają ochronie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/G1 668/10, opubl. CBOSA; decyzja GIODO z 9 stycznia 2012 r., znak: [...]]. Analogicznie należy więc traktować inne informacje pozornie tylko przedmiotowe, a w istocie mające mieszany charakter przedmiotowo- podmiotowy, w tym numerację ewidencyjną nieruchomości. W konsekwencji należy więc uznać, że zasada powszechnego dostępu do informacji na temat oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, wyrażona w art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, posiada ograniczony zakres zastosowania i odnosi się wyłącznie do przypadków udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków w formach i na zasadach określonych w tej ustawie szczególnej.

Do zagadnienia dopuszczalności ujawnienia numerów działek ewidencyjnych w trybie dostępu do informacji publicznej odniósł się wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 29/12 (opubl. CBOSA], w którym wskazał, że "(...) ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Dane osobowe osoby fizycznej zdefiniowane zostały w art. 6 ustawy z 29 sierpnia 2007 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 133, poz. 88 z późniejszymi zmianami) i obejmują wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Identyfikacja osoby, zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu, może nastąpić nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Organ powinien zatem wziąć pod uwagę wszelkie sposoby, które są dostępne skarżącemu w celu identyfikacji osoby fizycznej. W związku z jawnością rejestrów publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej, Sąd uznał, iż ujawnienie numerów działek i ich dokładnej lokalizacji umożliwiłoby skarżącemu również identyfikację osoby inwestora oraz stron postępowania bez nadmiaru kosztów, czasu oraz środków. Już sama taka możliwość sprawia, że przekazanie skarżącemu kopii decyzji wraz z odpowiednimi numerami działek stanowiłaby zatem naruszenie prywatności osoby fizycznej, nawet w sytuacji, gdy skarżący nie podjąłby żadnych działań w celu faktycznego ustalenia tożsamości właściciela (por. Opinia nr 4/2007 Grupy Roboczej ds. Ochrony Osób Fizycznych w zakresie Przetwarzania Danych Osobowych powołana na mocy Dyrektywy 95/46 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24.10.1995r. w sprawie pojada danych osobowych (01248/07/PL WP 136) s.9-22). Stanowiłoby to również naruszenie (obejście) zasad udostępniania akt administracyjnych, które określa kodeks posterowania administracyjnego".

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], pomimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych, należy się przychylić do ww. wykładni, zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznym stanie faktycznym, dotyczącym udostępnienia kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez anonimizowania ich w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważono, że - oczekiwana nawet przez wnioskodawcę - anonimizacja zawartych w decyzjach o pozwoleniu na budowę informacji na temat inwestorów okazałaby się zupełnie nieskuteczna, bez jednoczesnej anonimizacji informacji o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości, mając na uwadze fakt, że inwestor musi posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, który - za wyjątkiem całkowicie odosobnionych przypadków, które posiadają zwykle krótkotrwały charakter ze względu na obowiązywanie zasady wyrażonej w art. 47 i art. 48 Kodeksu cywilnego (łac. superficies solo cedit) - ma charakter prawnorzeczowy. Tak więc ustalenie personaliów inwestora jest bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Wymaga to bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcie w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, działu II danej księgi wieczystej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skonstatowało również, że translatywność praw rzeczowych do nieruchomości uzasadnia wniosek, iż wymagane przez art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej, może nastąpić poprzez ogólne wskazanie, że są nimi inwestorzy, będący adresatami decyzji wymienionych w rejestrze, a także ich następcy prawni.

Z powyższą decyzją nie zgodził się K. W. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 października 2013 r. znak [...] oraz o poprzedzającej tą decyzję decyzji Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. znak [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji przedmiotowej o tym dla jakich nieruchomości Starosta [...] wydał decyzje o pozwoleniu na budowę i jakie merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło w stosunku do każdej z tych nieruchomości,

- naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm., dalej "P.g.k.") poprzez przyjęcie jakoby udostępnienie informacji przedmiotowej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości dla których organ administracji publicznej wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną z mocy ustawy, miało naruszać ciążący na organie obowiązek ochrony danych osobowych inwestorów występujących z wnioskami o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz jakoby miało naruszać prywatność osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę,

- rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm., dalej "P.b."), polegające na przyjęciu jakoby inwestor występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę musiał posiadać tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem, a zatem jakoby dane inwestora występującego z wnioskiem o pozwolenie na budowę były możliwe do ustalenia poprzez ewidencję wieczystoksięgową prowadzoną dla nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę,

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i całkowicie bezpodstawne przyjęcie założenia że właścicielami wszystkich nieruchomości, dla których Starosta [...] wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę, a o których to decyzjach informację chciał uzyskać skarżący, były wyłącznie osoby fizyczne których prywatność podlega ochronie, a także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art.16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez pozbawienie uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powołującej się na ochronę prywatności osób fizycznych, elementu obligatoryjnego uzasadnienia takiej decyzji - enumeratywnego oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji opartą na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono orzecznictwo i stanowisko doktryny na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a obydwie wydane w sprawie decyzje są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

W tej sprawie już orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1353/12 wyraźnie stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 r. jest jasny i został precyzyjnie określony, a tym samym organy administracyjne nie mogą zmieniać kwalifikacji żądania wnioskodawcy. Skoro skarżący domagał się udostępnienia mu poprzez sporządzenie kserokopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę [...] w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R., wraz z zastrzeżeniem, że fragmenty zawierające nazwę i adres inwestora winny zostać zaczernione, to tak i tylko tak należało ten wniosek rozumieć. Gdyby zaś organ odwoławczy miał wątpliwości co do żądania wnioskodawcy, mógłby je usunąć domagając się od skarżącego stosownych wyjaśnień.

Stanowisko to wiąże tak organy administracji, jak i Sąd stosownie do art. 153 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest także oceną, że załatwienie wniosku skarżącego powinno nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej daje w skrócie "u.d.i.p.").

W tej sprawie istota sporu nie sprowadza się do tego, czy kopie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią informację publiczną. Tak organy, jak i skarżący wyrażają trafny pogląd o zaliczeniu takich decyzji do dokumentów urzędowych, których udostępnienie może nastąpić na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d. i. p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających dane osobowe. Nawet w sytuacji, gdy decyzje administracyjne zawierające takie właśnie dane mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania takiej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Co do danych osobowych należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zgodnie z art. 6 u.d.i.p. w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Numerami identyfikacyjnymi, o których mowa w komentowanym przepisie, są: numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL); numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Na przykład niekiedy nawet opisanie zachowań czy cech charakteru "weterynarza w miejscowości X", "wieloletniego proboszcza w parafii Y" może uzyskać - ze względu na powiązanie z dającą się oznaczyć osobą - kwalifikacje danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, iż z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów.

W orzecznictwie za dane takie przyjęto adres IP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10) oraz numery ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2010 r. sygn. akr II SA/GL 668/10). U.d.i.p. nie obejmuje udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach.

Po tych rozważaniach należy przejść do istoty sporu w tej sprawie. Organy administracji uznały, że należy odmówić skarżącemu udostępnienia tych kserokopii wyjaśniając, że wraz z udostępnieniem numerów działek ewidencyjnych, nastąpi ujawnienie danych osobowych, co z kolei zakazuje art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Sąd tego poglądu nie akceptuje.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2 ww. ustawy, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, opub. w LEX nr 707709; z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1312/09, opub. w LEX nr 694343 oraz z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/09, opub. w LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, opub. w LEX nr 1112662).

W tej sprawie skarżący domagał się w trybie dostępu do informacji publicznej kopii decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. wraz z podaniem oznaczeń ewidencyjnych tych nieruchomości. Tym samym takie informacje nie były informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez skarżącego informacje zawarte były w wydawanych przez organ decyzjach, a w operacie ewidencyjnym.

Wbrew stanowisku organów obu instancji nie ma bezpośredniej możliwości uzyskania danych osobowych właściciela nieruchomości na podstawie internetowego zbioru ksiąg wieczystych, do którego dostęp uzyskuje się według numeru księgi wieczystej, a brak jest powszechnej bazy, w której można uzyskać dane osobowe osób na podstawie numeru ewidencyjnego działki.

Tym samym Sąd w tej sprawie nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że ustalenie personaliów właścicieli nieruchomości które zostały objęte pozwoleniami na budowę byłoby bardzo proste do osiągnięcia w przypadku posiadania numeru ewidencyjnego nieruchomości. Wymaga to bowiem jedynie uzyskania z ewidencji gruntów i budynków informacji na temat numeru księgi wieczystej dla wskazanej działki ewidencyjnej, a następnie przeglądnięcie w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych - ogólnodostępnym serwisie internetowym Ministerstwa Sprawiedliwości, działu II danej księgi wieczystej. Tym niemniej dostęp do uzyskania tych danych z ewidencji gruntów nie jest taki oczywisty. W trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na żądanie wszystkich zainteresowanych udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wnioskodawca musi wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 546/10, opub. w LEX nr 1112662).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące kopie pozwoleń na budowę wraz z numerami ewidencyjnymi działek, dla których wydano te decyzje nie są informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacji nie uważa się bowiem za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań.

Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 6 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Tym samym wydane w sprawie decyzje dotknięte są wadą naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a taka podstawa uzasadnia uchylenie decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organ administracji winien zastosować się do poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu tego wyroku i stosownie do tego wydać decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.