Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 740/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ,art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. d.j.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019, poz. 725 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak [...], orzekającej o odrzuceniu zarzutów uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 lutego 2019 r. E. P. poinformował Starostę [...], iż wycofuje swój podpis z protokołu ustalenia przebiegu granic wskazanych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów (operat[...]).

W piśmie powyższym wniósł także zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dla nieruchomości oznaczonej numerem 86, położonej w obrębie W., gm. W. Zarzuty dotyczyły przebiegu granic ww. działki.

Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2019 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] , gmina [...]. Następnie zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r., będącym uzupełnieniem zawiadomienia z dnia 4 marca 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne na wniosek E. P. w sprawie wniesienia zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie W., gmina W., będącej własnością Państwa M. i E. małż. P.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, organ I instancji ustalił, że w 1963 roku w gminie W., obręb W. założono ewidencję gruntów. W zasobie geodezyjno-kartograficznym znajduje się operat nr [...] z którego wynika, że działki oznaczone obecnie numerami [...] i [...] wchodziły w skład działek numer 60 i 61. W operacie tym brak danych pozwalających odtworzyć punkty graniczne (brak szkiców polowych, szkicu z uczytelnienia fotomapy). W operacie tym jest jedynie obliczona powierzchnia wyżej wymienionych działek, która wynosi dla działki nr 60 - 0,31 ha, dla działki nr 61 - 2,88 ha.

W 1976 roku dokonano podziału działki nr 60 na działki: nr 60/1 o powierzchni 0,11 ha, 60/2 o powierzchni 0,14 ha i 60/3 o powierzchni 0,06 ha (operat nr [...]). W 1976 r. dokonano również podziału działki nr 61 na działki: nr 61/1 o powierzchni 1,61 ha, 61/2 o powierzchni 1,19 ha i 61/3 o powierzchni 0,08 ha. W zasobie geodezyjno - kartograficznym istnieje szkic pomiaru do uwłaszczeń wykonany przez geodetę T. M. Miary zawarte na tym szkicu bez bezpośredniego pomiaru sytuacji w terenie nie pozwalają na jednoznaczne wprowadzenie przebiegu granic działek nr 61/1, 61/2 i 61/3 (brak pomiaru punktów granicznych na osnowę bądź na trwałe szczegóły terenowe, które umożliwiłyby odtworzenie granic).

W 1989 roku przeprowadzono odnowę ewidencji gruntów (operat nr 637.37-181/98). Zmieniono numery działek i obliczono ponownie powierzchnie. Działka nr 85 o powierzchni1,33 ha powstała z działki nr 60/2 i działki nr 61/2 oraz części rowów. Działka nr 86 odpowiada działce nr 61/3 i jej powierzchnia wynosiła 0,08 ha. W operacie z odnowy brak danych pozwalających odtworzyć punkty graniczne, istnieją jedynie obliczenia powierzchni ww. działek.

W 2018 roku została przeprowadzona przez Starostę [...] modernizacja ewidencji gruntów budynków dla obrębu W., gm. W. Postępowanie zostało przeprowadzone w trybie art. 20, art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w oparciu o "Projekt modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu W., gm. W. ". Dokumentacja geodezyjna w postaci operatu opisowo - kartograficznego formie analogowej i elektronicznej (pliki baz danych ewidencyjnych) została przyjęta do zasobu geodezyjnego kartograficznego za nr [..] Prace modernizacyjne miały na celu uzupełnienie danych i modyfikację istniejących danych ewidencyjnych oraz utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych (szczególnie w zakresie dokładności położenia punktów granicznych) stosownie do wymogów określonych § 55 i § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wykonawca ww. prac przeprowadził ustalenie przebiegu granic działki nr 86 z działkami sąsiednimi.

Skarżący oraz pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o ww. czynnościach. W dniu 16 sierpnia 2018 r. E. P. współwłaściciel działki oznaczonej nr [...] podpisał protokół ustalenia przebiegu ww. granic.

Jak wynika z powyższego protokołu, przebieg granic przedmiotowej działki ustalono na podstawie szkicu do uwłaszczeń (wykonanego przez geodetę T. M.) oraz pomiaru w terenie. Punkty graniczne zamarkowano palikami. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2018 r. powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z 0.08 ha i wynosi obecnie 0.0998 ha. Zmiana powierzchni działki nr [...] nie miała wpływu na przebieg granic między przedmiotową działką z działkami sąsiednimi. Różnica powierzchni działki wynika z niedokładnej (obarczonej błędem) wektoryzacji analogowej mapy ewidencyjnej do postaci numerycznej. Przedmiotowa działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) - działka oznaczona nr 319.

W dniu 1 sierpnia 2018 r. Starosta [...] na podstawie art. 24 a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiadomił, iż w terminie od dnia 17 września 2018 r. do dnia 5 października 2018 r. zostanie wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo - kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie W., gm. W. We wskazanym terminie wyłożenia projektu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w opracowaniu geodezyjnym mógł zapoznać się z nim oraz zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia. E. P. podczas wyłożenia projektu operatu opisowo - kartograficznego nie wniósł żadnych uwag.

Modernizacja ewidencji gruntów i budynków w obrębie W., gm. W. została zakończona i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 24 stycznia 2019 r. poz. 505.

W terminie określonym w art. 24 a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( w dniu 21 lutego 2019 r.) skarżący wniósł zarzuty tj. poinformował o wycofaniu swojego podpisu złożonego w protokole ustalenia przebiegu granic sporządzonym w trakcie ww. modernizacji w dniu 16 września 2018 r.

Organ l instancji dokonał oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj.: operatu z założenia ewidencji gruntów dla obrębu W. nr[...], szkicu pomiaru do uwłaszczeń z roku 1976, operatu z odnowy ewidencji gruntów nr [...] jednocześnie biorąc pod uwagę analizę danych geodezyjnych przeprowadzoną przez wykonawcę modernizacji, uznał, że w wyniku przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia przedmiotowej działki oznaczonej nr 86 uległa zmianie, ale nie miała ona wpływu na przebieg granic między przedmiotową działką z działkami sąsiednimi.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję orzekającą o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego.

W odwołaniu skarżący zakwestionował przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Podniósł, że na mapach wydawanych przez Starostę [...] przed modernizacją wykonaną w 2018 r., działka nr [...] całą szerokością przylegała do działki nr [...] i stykała się bezpośrednio z działką nr[...]. Taki przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], zdaniem skarżącego, wykazany jest na mapie wydanej przez Starostę [...] do Sądu Rejonowego w Ł. I Wydział Cywilny, sprawa [...] o ustalenie drogi koniecznej. Skarżący poruszył również kwestię "przechodzenia" granicy między działkami nr [...] i [...] przez jego budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...]. W odwołaniu jak i piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 14 maja 2019 r. skarżący wskazał na konieczność zapewnienia drogi dojazdowej "koniecznej" do działki nr [...] (stary numer [...] i [...]) będącej również jego współwłasnością, która od czasu odnowy ewidencji gruntów w 1989 r. (operat nr[...]) nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Skarżący nabył ww. nieruchomość w 1999 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] W kolejnych składanych do organu pismach, z 14 maja 2019 r., 21 maja 2019 r., 27 maja 2019 r., 19 czerwca 2019 r. skarżący kwestionował m.in. przebieg granicy działki nr [...] z działką nr[...]..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o uchyleniu powyższej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W ocenie [...] organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. nie dokonał wnikliwej analizy wszystkich dokumentów. Organ wskazał, że przepisami regulującymi sprawy dotyczące zasady zakładania, modernizacji i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na brak dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pozwalającej określić współrzędne załamań granic przedmiotowej działki z dokładnością spełniającą wymogi § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wykonawca ww. prac modernizacyjnych przeprowadził w dniu 16 sierpnia 2018 r. ustalenie przebiegu granic ww. działki z działkami sąsiednimi. W trakcie powyższych czynności sporządził protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że stosownie do § 39 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. W ocenie [...], ww. protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie jest zgodny z wzorem określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w związku z tym istnieje wątpliwość, co do prawidłowości ustalenia przebiegu granic działki nr 86 z działkami sąsiednimi.

Zdaniem [...] organ I instancji nie ustalił w sposób właściwy wszystkich stron postępowania naruszając art. 28 k. p. a. oraz nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu naruszając art. 10 k.p.a. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut skarżącego dotyczył wycofania podpisu z protokołu ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej numerem [..] , położonej w obrębie W., gm. W. sporządzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2018 r. oraz przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości wskazanych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów (operat[...]). W ocenie Inspektora stronami postępowania winni być również właściciele sąsiednich nieruchomości tj. działek: nr [...], nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do zarzutu wskazywanego przez skarżącego, dotyczącego niewłaściwego przebiegu granic działki nr 86 ustalonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2018 r., a głównie szerokości ww. działki, która zdaniem skarżącego całą szerokością przylegała do działki nr [...] i stykała się bezpośrednio z działką nr [...], [...] zarzut uznał za bezzasadny. W ocenie organ z dokumentów tj. map, na które powołuje się skarżący zarówno w odwołaniu jak i kolejnych pismach nie wynika, by działka 86 przy drodze nr 319 całą szerokością przylegała do działki nr 84 i stykała się bezpośrednio z działką nr 88/1. Wskazywanego przez skarżącego przebiegu granicy nie przedstawia mapa sporządzona przez geodetę W. L., będąca załącznikiem do opinii w sprawie [...] o ustalenie drogi koniecznej toczącej się w Sądzie Rejonowym w Ł. I Wydział Cywilny. Na mapie tej oraz szkicu przebiegu granic znajdującym się w protokole z czynności wskazania przebiegu drogi koniecznej przy drodze nr [...] pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] znajduje się działka nr [..]. Organ zaznaczył, że wskazywanego przebiegu granicy nie przedstawia również mapa sytuacyjno – wysokościowa sporządzona do celów projektowych w skali 1: 500 z dnia 4 marca 1999 r. wykonana przez geodetę J. C. Na mapie powyższej przy drodze nr [..] pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] znajduje się działka nr [...]. Na mapie tej znajduje się "Uwaga: przebiegu granic prawnie nie ustalono" . Również z wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1: 500 sporządzonego w 1994 r., nie wynika, by działka [...] przy drodze nr [...] całą szerokością przylegała do działki nr [...] i stykała się bezpośrednio z działką nr [...]. Na powyższym wyrysie nie uwidoczniono granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebiegu granic działki nr [...] , będącej współwłasnością skarżącego organ zaznaczył, że zarzut nie jest przedmiotem toczącego obecnie się przed [...] postępowania.

W zakresie wniosku skarżącego dotyczącego zapewnienia drogi dojazdowej "koniecznej" do działki nr [...] (stary numer [...] i[..]) będącej również jego współwłasnością, która od czasu odnowy ewidencji gruntów w 1989 r. (operat nr [...]) nie posiadała dostępu do drogi publicznej organ zauważył, że na wniosek skarżącego w Sądzie Rejonowym w Ł., I Wydział Cywilny, toczyła się sprawa I[..] o ustanowienie drogi koniecznej (opina biegłego W. L. – operat[...]), jednak wnioskodawca wycofał swój wniosek i wobec tego nie wydano postanowienia w tej sprawie. Podkreślono, że [...] nie jest organem właściwym do ustanowienia drogi dojazdowej "koniecznej" do działki nr [...].

Zarzut "przechodzenia" granicy między działkami nr: [...] i [...] przez budynek mieszkalny skarżącego znajdujący się na działce nr 86, organ uznał za bezzasadny. W ocenie [...] twierdzenie skarżącego, że granica między działkami nr: [...] i [...] przechodzi przez ww. budynek, wynika z niewłaściwego rozumienia treści dokumentu, na który wskazuje skarżący tj. kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali l: 1000, wykonanej dla działki nr [..], stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. Na powyższej mapie linią przerywaną wkreślono granicę obszaru objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 1 sierpnia 2017 r. (adnotacja na mapie). Wskazano, że linia (granica) zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki lub (częściej) drogi można zbudować budynek. Linia (granica) ta faktycznie przechodzi przez ww. budynek, jednak nie jest tożsama z granicą działki wykazaną w ewidencji gruntów i budynków. Zarzut skarżącego, iż w dokumentach znajdujących się Urzędzie Gminy oraz Starostwie Powiatowym w P. nie uwidoczniono informacji dotyczącej księgi wieczystej dla nieruchomości będących współwłasnością Państwa M. i E. małż. P., [...] również uznała za bezzasadny. Z akt sprawy przekazanych [...] przez Starostę [...], wynika, iż powyższa informacja jest uwidoczniona w dokumentach znajdujących się w Urzędzie Gminy i w Starostwie Powiatowym w P.

W sprzeciwie na powyższą decyzję E. P. podniósł, że nie podziela opinii geodety z 26 lipca 2019 r. Wskazał, że opinia biegłego L. powinna zostać poddana analizie, gdyż działał w pośpiechu. Skarżący zgłosił także zarzuty w stosunku do pracy geodety D., gdyż w jego ocenie geodeta nie miał prawa poprawiać mapy. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo również obliczono pole powierzchni działki. Skarżący wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej przez sąd i o unieważnienie map wydanych do rozbudowy, ponieważ nie mają żadnego pokrycia w zasobach Starostwa.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), dalej "ustawa nowelizująca". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka – sprzeciwu. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej zmiany (pkt XI.1) "sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 p.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. W myśl art. 64d § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w pierwszej instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tzw. decyzji kasacyjnej jest treść tego przepisu. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził ale uczynił to z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustalenia, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być wówczas usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W konsekwencji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od tak rozumianej zasady, który musi być wykładany ściśle – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy ma zatem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie podstawę uchylenia decyzji z [...] stanowiła okoliczność nieustalenia przez organ I instancji wszystkich stron postępowania. Skarżący jako współwłaściciel działki nr 86 wniósł zarzuty dotyczące przebiegu granic swojej nieruchomości z działkami sąsiednimi, ustalonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w 2018 r. Organ I instancji orzekł o odrzuceniu zarzutów uznając za strony przedmiotowego postępowania jedynie właścicieli działki nr [...] E. i M. małżonków P. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że skoro skarżący wniósł zarzuty do protokołu z ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trakcie prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków to stronami postępowania powinni być również właściciele działek sąsiednich o numerach [...], [...] i [...]. Oznaczało to konieczność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, że bezwzględnym warunkiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego modernizacji danych ewidencyjnych jest prawidłowe ustalenie jego stron. W ocenie Sądu, organ I instancji nie ustalił stron prawidłowo wszystkich stron postępowania przy uwzględnieniu zapisów zawartych w ewidencji. Organ I instancji nie podjął więc czynności, które zmierzałyby do precyzyjnego ustalenia stron postępowania, a czynności te nie były udokumentowane w materiałach sprawy.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a w rozpoznawanej sprawie takimi podmiotami niewątpliwie są również oprócz skarżącego i jego żony, właściciele działek [..], [...] i [...]. Wobec powyżej wskazanych uchybień organu I instancji prawidłowe było uchylenie decyzji z [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 28, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego w skardze uchybień organów Sąd wyjaśnia, że podniesione zostały przedwcześnie. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W toku dalszego postępowania skarżący, jak i strony postępowania będą miały możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie, a organ zobowiązany będzie do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów w treści rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

d.j.