Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1601/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 133,134,141,149,151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

23 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 216/14 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Syców w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 sierpnia 2014 r. P.K. reprezentowany przez radcę prawnego T.K. wniósł skargę na Burmistrza Miasta i Gminy Syców na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał w jej uzasadnieniu, dnia 8 sierpnia 2014 r. skarżący przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie wniósł o udostępnienie treści umowy. Dnia 8 sierpnia 2014 r. potwierdzono dostarczenie poczty elektronicznej. Do dnia złożenia tej skargi – 23 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy Syców wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Syców wniósł o jej oddalenie.

W motywach podniósł, że skarżący P.K. przesłał w dniu 8 sierpnia 2014 r. za pomocą poczty elektronicznej wniosek do Urzędu Miasta i Gminy w Sycowie o udostępnienie informacji publicznej. Otrzymanie tego wniosku zostało potwierdzone przez system komputerowy Urzędu w dniu 8 sierpnia 2014 r. (piątek) o godzinie 17 minut 17. W dniu tym czyli 8 sierpnia 2014 r. (piątek) Urząd miasta i Gminy czynny był do godziny 15.30. Zatem faktyczne odebranie wniosku nastąpiło w dniu 11 sierpnia 2014 r. (poniedziałek). Dopiero w tym dniu pracownicy Urzędu mogli odebrać ten wniosek i zapoznać się z jego treścią. Dopiero od tej daty biegł rzeczywisty 14 dniowy termin do załatwienia tego wniosku. W dniu 25 sierpnia 2014 r. (poniedziałek) udzielono odpowiedzi na złożony wniosek i przesłano, drogą elektroniczną, żądane we wniosku informacje (dokumenty).

W ocenie organu nie doszło do uchybienia ustawowego terminu udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę, że znamienne jest, że już w dniu 23 sierpnia 2014 r. (sobota) została sporządzona skarga przez Radcę Prawnego T.K. z Lublina. Podniesiono, że znamienne jest również to, że skarga ta wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy Syców w dniu 28 sierpnia 2014 r. czyli 3 dni po przesłaniu do skarżącego żądanych informacji.

Dalej podkreślono, że udzielaniem informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy Syców zajmuje się sekretarz Gminy, który w okresie od 8 sierpnia 2014 r. do 22 sierpnia 2014 r. (piątku) przebywał na urlopie wypoczynkowym i zaraz pierwszego dnia po zakończeniu urlopu (25 sierpnia 2014 r. – poniedziałek) przesłał żądane informacje.

W świetle powyższych faktów, a w szczególności z uwagi na udostępnienie żądanych informacji w terminie ustawowym (oraz na kilka dni przed otrzymaniem skargi) organ podniósł, ż skarga jest bezprzedmiotowa i jako taka winna być oddalona.

Pismem z dnia 28 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego P.K., r.pr. T.K. wniósł o umorzenie postępowania. W motywach podał, że po złożeniu skargi organ doręczył żądaną informację. Wniósł ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 216/14 oddalił skargę.

Sąd ten zauważył, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z niekwestionowanych przez skarżącego faktów wynika, że w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany do organu w dniu 8 sierpnia 2014 r. drogą elektroniczną i potwierdzony przez system komputerowy Urzędu w dniu 8 sierpnia 2014 r., tj. w piątek o godz. 17.17. Jest faktem notoryjnie znanym, a z pewnością znanym osobom zajmującym się zawodowo obsługa prawną, że w urzędach administracji publicznej pracuje się do godz. 15.30, a w soboty i niedzielę nie są one czynne. Zatem co też nie jest kwestionowane, rzeczywiste zapoznanie się organu z wnioskiem o informację mogło nastąpić dopiero dwa dni później, tj. w poniedziałek, w dniu 11 sierpnia 2014 r. Licząc od tej daty, udostępnienie żądanej informacji nastąpiło w ustawowym 14-to dniowym terminie, tj. w dniu 25 sierpnia 2014 r.

W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro z dokumentacji sprawy wynika, że wiadomość z żądaniem udzielenia informacji publicznej została wyświetlona na komputerze adresata w dniu 8 sierpnia 2014 r. (w piątek) o godz. 17.17, a realne zapoznanie się z nią miało miejsce dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. (poniedziałek), to w takiej sytuacji kategoryczne egzekwowanie od organu dochowania ustawowego terminu udzielenia informacji, liczonej od daty wpływu wniosku, byłoby równoznaczne z naruszeniem ustawowego prawa tegoż organu do zagwarantowanego mu 14-to dniowego terminu przeznaczonego dlań na zapoznanie się z wnioskiem oraz organizacją działań ukierunkowanych na zgromadzenie, przygotowanie i przesłanie wnioskodawcy żądanej informacji. WSA we Wrocławiu zaznaczył, że postępowanie, które – niezależnie od konkretnych okoliczności sprawy – przedkłada własne prawo do uzyskania informacji ponad prawo organu do jej przygotowania zagwarantowane ustawowym terminem winno być rozpatrywane w kategoriach nadużycia publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji, która nie może korzystać z ochrony. Wskazana wykładnia wynika z restrykcyjnego charakteru rozważanego terminu, który ma dwustronny charakter i który nie tylko ma służyć zabezpieczeniu interesu wnioskodawcy ale powinien także realnie zabezpieczać prawo organu do niezakłóconego działania zmierzającego do zaspokojenia tego interesu w przyznanym mu terminie ustawowym.

Za znamienne Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący P.K., reprezentowany przez r.pr. T.K., już w dniu 23 sierpnia 2014 r., tj. w 15-tym dniu, od daty złożenia wniosku (8 sierpnia 2014 r.) wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu, w ogóle nie biorąc pod uwagę ewentualności, że podmiot zobowiązany – być może – w 14-tym dniu nadał pocztą żądaną informację lub skorzystał wcześniej z prawa wydłużenia 14-to dniowego terminu w związku z brakiem możliwości udzielenia informacji publicznej (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Rozpoznając złożoną przez pełnomocnika skarżącego skargę Sąd na podstawie analizy bazy orzeczeń sądów administracyjnych ustalił, iż w sądach administracyjnych na terenie całego kraju skarżący P.K. wniósł ponad 100 spraw przeciwko organom samorządu terytorialnego dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zauważył też, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej sformułowany był w ten sam sposób: "czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami", a jeśli tak wnioskodawca wnosił o udostępnienie treści umów. Nieudzielenie przez wójtów gmin odpowiedzi na złożone przez skarżącego wnioski o udostępnienie informacji w terminie 14 dni (z różnych powodów) powodowało następnego dnia skierowanie sprawy do Sądu. Również i te okoliczności nie mogły zdaniem Sądu pierwszej instancji być obojętne w aspekcie oceny zasadności skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.K. Postawił w niej dziesięć zarzutów obejmujących naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a/ ustawy z 17 lutego informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 9, 10, 2, 3, 22, 17, 20, 4 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o informatyzacji, § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1, § 13 ust. 1, § 17 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawi sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., art. 54 § 3. art. 83 § 3, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., art. 149 § 1 p.p.s.a.

Do naruszenia ww. przepisów skargi kasacyjnej miało dojść przez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że termin na rozpatrzenie wniosku w sprawie biegł nie od piątku 8 sierpnia 2014 r. (daty wpływu wniosku w systemie elektronicznym na adres urzędu podany w BIP), lecz od poniedziałku 11 sierpnia 2014 r. (daty wydrukowania przez pracownika). Jak wskazał skarżący kasacyjnie, termin biegnie ex lege od daty wpływu wniosku do organu, który równa się z datą wysłania wiadomości elektronicznej, nie zaś od daty wynikającej z woli urzędnika czy uznania organu administracji. Tym samym organ w sprawie dopuścił się w ocenie skarżącego kasacyjnie zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, gdyż udzielił informacji dopiero 25 sierpnia 2014 r., tj. po upływie 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 184 § 2 p.p.s.a. Ponieważ żadna z wymienionych tam okoliczności w ocenianej sprawie nie występuje zakres jej rozpoznania wyznaczały zarzuty skargi kasacyjnej.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował prawo materialne przyjmując, iż termin 14 dni wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dany organowi dla rozpoznania wniosku, liczy się nie od daty wpływu wniosku, tj. od dnia 8 sierpnia 2014 r., lecz od dnia 11 sierpnia 2014 r., w którym organ mógł się z wnioskiem faktycznie zapoznać.

Wszystkie te zarzuty są całkowicie nieusprawiedliwione, bowiem ustalenia takie przez Sąd I instancji nie zostały poczynione, a pogląd, iż termin 14 dni dany organowi dla załatwienia sprawy upływał w dniu 25 sierpnia 2014 r. nie był podstawą oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednak termin ten ma charakter instrukcyjny a jego upływ nie rodzi żadnych konsekwencji materialnoprawnych, umożliwia jedynie wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Trzeba natomiast zgodzić się z Sądem I instancji i całkowicie ten pogląd zaakceptować, że podstawą oddalenia skargi w omawianej sprawie powinno być nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej. Trafnie wywodzi Sąd I instancji, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Może natomiast świadczyć o chęci uzyskania przez pełnomocnika wnioskodawcy wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność.

Należy podkreślić i zaakcentować wyrażany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że skarżący miał świadomość co do tego kiedy pracownicy urzędu mogli faktycznie zapoznać się z wnioskiem. Niezasadne jest w tej sytuacji kategoryczne egzekwowanie ustawowego terminu rozpoznania wniosku bo termin 14 dni dla jego załatwienia ma też charakter gwarancyjny dla adresata wniosku i zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania zmierzającego do załatwienia sprawy. Nietrafne tym samym są wszystkie zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego.

Podobnie ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd nie naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., bowiem wydał wyrok po rozważeniu wszystkich okoliczności, orzekł w granicach danej sprawy i zasadnie skargę oddalił. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony bowiem wobec nieistnienia bezczynności nie znajdował zastosowania w sprawie. Z tego samego powodu nie mogły zostać naruszone przepisy art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Trafnie natomiast ocenił Sąd I instancji materiał dowodowy, a wyprowadzone z niego wnioski są spójne i logiczne, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a.

Kontrola działalności administracji publicznej została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadzona prawidłowo, co uzasadnia uznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.