Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 971/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r. znak DOA.7110.429.2018.AFI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/19; II. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia 22 lutego 2018 r., znak: DOA.7110.429.2018.AFI, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr 332/I/2018, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr 332/1/2018, po rozpatrzeniu wniosku H. M. z dnia 1 marca 2009 r. uzupełnionego pismem z dnia 21 maja 2009 r., Wojewoda Mazowiecki (po podjęciu zawieszonego postępowania) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]" na działce nr ewid. [...] w A., gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. M.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji GINB po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego zaznaczył, że wnioskiem z dnia 8 maja 2003 r. A. G. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "Dom pod czeremchą" na działce nr ewid. [...] w A., gm. [...]. Do podania załączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, kopię aktu notarialnego z [...] kwietnia 2003 r., repertorium A nr [...] oraz projekt budowlany wraz z załącznikami. Organ odwoławczy zaznaczył także, że wprawdzie z treści księgi wieczystej wynika, że działka nr ewid. [...] (w dacie wydania weryfikowanej decyzji), stanowiła współwłasność A. G. oraz U. G. na zasadzie małżeńskiej wspólnoty majątkowej, a inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynika zgoda U. G. na realizację spornej inwestycji, to powyższy brak nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy przywołując treść art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), wskazał, że inwestor dysponował w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zanim decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Wyjaśnił w związku z tym, że w przypadku gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, to dopuszczalne jest wykonanie takiej decyzji, jako zgodnej z żądaniem strony. Stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy był tylko inwestor – A. G., zaś decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z jego żądaniem i nie została zaskarżona. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że ww. rozstrzygnięcie z dnia 5 maja 2003 r. było wykonalne już w dniu jego wydania.

Wobec powyższego GINB stwierdził, że Wójt Gminy [...] wydając w dniu [...] maja 2003 r. decyzję o pozwoleniu na budowę nie naruszył rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

GINB nie stwierdził, aby kontrolowane rozwiązania projektowe naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji, co do rodzaju zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Z projektu zagospodarowania działki wynika, że planowaną inwestycję zlokalizowano w miejscu oznaczonym kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy oraz, że woda do budynku będzie pochodzić z ujęcia własnego, zaś nieczystości odprowadzane do szamba szczelnego.

GINB podkreślił, że w kontrolowanej decyzji z dnia 9 maja 2003 r. wskazano, że jest ona zgodna z planem miejscowym i decyzją o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazano, że teren planowanej inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Zgodnie z Planem Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r, który następnie zmieniono Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w trybie uproszczonym - Uchwała niepublikowana, oraz wg Aktualizacji Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz zmiany miejscowego planu Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. sporna inwestycja została zlokalizowana na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem A371-MR/MN opisanym jako "tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Adaptacja i uzupełnienie zabudowy".

GINB zaznaczył, że odnośnie zagospodarowania ww. terenu wypowiedział się WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2546/13, oddalającym skargę na decyzję SKO z dnia 28 sierpnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r.

W ocenie GINB analiza rozwiązań projektowych zatwierdzonych kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie wskazuje, by rażąco uchybiały one przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ odwoławczy ocenił, że w szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia w zakresie odległości w jakiej należy sytuować budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Powołując się na projekt zagospodarowania działki wskazał, że elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ew. [...], elewacja wschodnia z otworami zlokalizowana została w odległości ponad 10 m od działki nr ew. [...], elewacja północna budynku w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 16,7 m od granicy z działką nr ew. [...].

Zgodnie z § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia zachowane zostały również odległości studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, do granicy działki – 5m oraz osi rowu przydrożnego - 7,5 m.

GINB zaznaczył także, że zgodnie z projektem zagospodarowani działki nr [...], własne ujęcie wody znajduje się w odległości ok. 8 m od działki nr [...] i w odległości ok. 23 m od działki nr [...].

Zachowana zdaniem organu została także zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości urządzeń sanitarno-gospodarczych, o których mowa w ust. 1 bowiem w projekcie zagospodarowania działki nr [...] szambo szczelne zostało zlokalizowane w odległości ponad 13 m od projektowanego budynku, a także w odległości 4 m od najbliższej działki nr [...].

Kontrolowana decyzja została w ocenie GINB wydana zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem posiadała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działek nr [...] i [...]. Organ wyjaśnił, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Definicji takiej, na dzień wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie zawierał ani art. 3 ustawy Prawo budowlane ani też art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 poz. 836 ze zm.), jak również § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy odnieść do języka potocznego i rozumieć jako możliwość swobodnego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości, z budynku lub innego obiektu na drogę publiczną, przy uwzględnieniu konkretnych, miejscowych warunków, przy czym chodzi tu właśnie o "dostęp" co z pewnością obejmuje nie tylko parametry techniczne ale przede wszystkim funkcję dostępu.

Dalej GINB wyjaśnił, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową, co wynika z aktu notarialnego z [...] kwietnia 2003 r., repertorium A nr [...] i stanowiła w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę współwłasność A. G., U. G., J. B. i G. J.

Również działka nr [...] stanowi drogę, gdyż wynika to z wypisu z rejestru gruntów oraz mapy geodezyjnej gm. [...], a potwierdza załączone przez skarżącą pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2016 r. Na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 157/C/13 z dnia 18 kwietnia 2013 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa prawo własności do przedmiotowej działki i ujawniła je w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy ocenił także, że nawet jeśli działka nr [...] stanowiłaby rów to i tak nie byłoby podstawy do uznania, że decyzja Wójta z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem możliwy był za pośrednictwem tej działki dostęp do drogi publicznej, a planowana inwestycja nie wymagała zasypywania rowu melioracyjnego, gdyż drogę do nieruchomości można było zrealizować bez jego trwałego przegrodzenia, poprzez budowę np. przepustu.

Organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności ww. decyzji, organ podkreślił, że o jej niewykonalności nie świadczy brak ostateczności decyzji o warunkach zabudowy, na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wójta dnia [...] maja 2003 r., ani podnoszona przez skarżącą kwestia braku dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych GINB zaznaczył, że decyzja Wójta z dnia [...] maja 2003 r. nie przewidywała ingerencji w naturalny spływ wód opadowych z działki nr ewid. [...] na działkę sąsiednią o nr ewid. [...], należącą do H. M.

W kwestii dowodów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB wskazał, że analiza tych dokumentów, z których część powstała po dacie wydania kwestionowanej decyzji, wykracza poza zakres weryfikacji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Poza tym tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest i nie może stanowić swego rodzaju trzeciej instancji dla merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym.

W skardze na powyższą decyzję GINB skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 14 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 6 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a.

Skarżąca z powołaniem na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem "przygotowała ją stronnicza i niekompetentna, czasem agresywna, być może chora......p. A. F.", o wyłączenie której skarżąca wniosła w dniu 18 lutego 2019 r. Wniosku o wyłączenie nie rozpoznano, a cztery dni później p. F. wydała zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącej zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem bardzo wielu przepisów k.p.a., mimo że materiał dowodowy był niepełny, w trakcie gromadzenia, w tym odzyskiwania dokumentów – dowodów, których nie przesłał w całości Wojewoda Mazowiecki.

Skarżąca wniosła o "rozpoznanie przez GUNB szeregu moich wniosków dowodowych złożonych w 2017 r., 2018 r. i 2019 r. w tym o dołączenie do akt GUNB szeregu innych spraw na okoliczność naruszenia art. 156 § 1 pkt 6". Ponadto wniosła o "odwołanie niekompetentnego, stronniczego p. R. O. ze stanowiska koordynatora Departamentu GUNB Orzecznictwa Administracji Architektoniczno – Budowlanej i odwołanie niekompetentnej p. A. F".

Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 15 k.p.a bowiem jest powieleniem uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] nie ma legalnego dostępu do drogi publicznej, a z części działki gminnej nr [...] inwestorzy "zrobili sobie część swojej własnej prywatnej drogi wewnętrznej z działki nr [...] do drogi publicznej w A".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. Sąd oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżąca nie zarzucała, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, co stanowiłoby podstawę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a jedynie zakwestionowała brak rozpoznania wniosku w odrębnym postanowieniu oraz nieodniesienie się do istoty wniosku również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja nie została wydana przez pracownika, którego wskazano we wniosku o wyłączenie. Skarżąca domagała się bowiem wyłączenia pracownika Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego – A. F., podczas gdy decyzję z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podpisała zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno – Budowlanej M. P. Sąd podzielił ocenę organów orzekających w sprawie zgadzając się z dokonaną przez nie weryfikacją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. Uznał przy tym, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Pełnomocnik skarżącej złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (oba akty w brzmieniu na dzień 9 maja 2003 r.) - poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że warunek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. wydana pomimo niespełnienia warunku odpowiedniego dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki, przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej oraz bez należytej weryfikacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 91 § 2 zd. 1 w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie doręczenia zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na dzień 15 listopada 2019 r. pełnomocnikowi skarżącej r.pr. K. P. pomimo poinformowania Sądu I instancji o jego ustanowieniu pismem Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia 31 października 2019 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swoich praw, polegającego na uniemożliwieniu udziału ustanowionego pełnomocnika w tym posiedzeniu, co stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

b) art. 109 p.p.s.a. poprzez nieodroczenie rozprawy w dniu 15 listopada 2019 r. pomimo, że Sąd I instancji stosując ten przepis powinien był stwierdzić przeszkody uzasadniające odroczenie rozprawy wobec niezawiadomienia o jej terminie pełnomocnika skarżącej oraz wniosku skarżącej z dnia 30 października 2019 r. i wniosku poprzedniego pełnomocnika r.pr. Z. H. z dnia 6 listopada 2019 r. o odroczenie rozprawy, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swoich praw polegającego na udziale pełnomocnika w tym posiedzeniu, co. stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

c) art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o niekompletne i nieuporządkowane akta sprawy, co uniemożliwiało prawidłową kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, która to okoliczność wystąpiła w skutek niedochowania przez organ administracji obowiązku z 54 § 2 p.p.s.a. w ten sposób, że przekazane były niekompletne i nieuporządkowane;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ II instancji naruszył art. 24 § 3 k.p.a. wobec nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników organu biorących udział w postępowaniu pomimo uzasadnionych podstaw do wyłączenia, a nadto zasadę obiektywizmu wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu wynikającą z art. 8 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 maja 2003 r. przepisów art. 6, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem zasady praworządności, bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych związanych z ocenianą decyzją, w sposób wybiórczy bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz z pominięciem wniosków skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie oraz z zaniechaniem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organu II instancji przepisów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i uniemożliwienie jej wypowiedzenia, co do zgromadzonych dowodów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] z uzasadnieniem (opublikowanego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w C. http:/ [...].bip.orq.pl) na okoliczność rzeczywistego charakteru działki nr [...] oraz jej użytkowania przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących bez tytułu prawnego.

Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2020 r. tut. Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. poinformowano strony postępowania, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawa będzie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie wskazując na możliwość zajęcia na piśmie stanowiska w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł w całości skargę na decyzję GINB z dnia 22 lutego 2019 r. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzucając dodatkowo 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i uznanie, że warunek odpowiedniego dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] wydana pomimo niespełnienia warunku odpowiedniego dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do skorzystania z działki przez którą wyznacza projektowaną drogę dojazdową do działki inwestycyjnej oraz bez należytej weryfikacji przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy j.:

a) art. 24 § 3 k.p.a. wobec nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników organu biorących udział w postępowaniu pomimo uzasadnionych podstaw do wyłączenia, a nadto zasadę obiektywizmu wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu wynikającą z art. 8 k.p.a.;

b) art. 6, art., 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem zasady praworządności, bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych związanych z ocenianą decyzją, w sposób wybiórczy bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz z pominięciem wniosków skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie; a nadto w oparciu o niekompletne i nieuporządkowane akta sprawy, co uniemożliwiało prawidłową kontrolę decyzji organu I instancji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, oraz z zaniechaniem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i uniemożliwienie jej wypowiedzenia, co do zgromadzonych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Regulacja ta, wprowadzona do procedury sądowo-administracyjnej z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), tj. w dniu 15 sierpnia 2015 r., ustanawia wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i podyktowana została względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może zatem uchylić własne, zaskarżone kasacyjnie orzeczenie, bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przesłanki te zaś są od siebie niezależne i stosuje się je rozłącznie. Wystarczające jest zatem, aby ziściła się jedna z nich.

Badając dopuszczalność skargi kasacyjnej pod względem formalnym oraz jej merytoryczną zasadność, w kontekście brzmienia art. 179a p.p.s.a., tut. Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniała pierwsza z wyżej powołanych przesłanek, w postaci pozbawienia strony skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw, co stanowi, na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności postępowania sądowo-administracyjnego.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu 9 października 2019 r. wydano zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy na dzień 15 listopada 2019 r. Zawiadomienie o rozprawie doręczono 29 października 2019 r. pełnomocnikowi z urzędu skarżącej - r.pr. Z. H. W dniu 30 października 2019 r. wpłynął do Sądu e-mail skarżącej z wnioskiem o odroczenie posiedzenia w dniu 15 listopada 2019 r. z uwagi na złożony przez nią w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie wniosek o zmianę pełnomocnika z urzędu, wobec utraty zaufania do ww. radcy prawnego

W dniu 4 listopada 2019 r. wpłynęło do Sądu I instancji pismo OIRP w Warszawie informujące o wyznaczeniu dla skarżącej nowego pełnomocnika z urzędu w osobie r. pr. K. P.

W dniu 6 listopada 2019 r. wpłynął do WSA wniosek r. pr. Z. H. o odroczenie rozprawy w dniu 15 listopada 2019 r. z uwagi na wypowiedzenie mu pełnomocnictwa wobec utraty zaufania.

W dniu 15 listopada 2019 r. Sąd na rozprawie odnotował wpływ ww. dokumentów do akt sprawy jednak nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy. Sąd zamknął rozprawę i wydał wyrok oddalający skargę. W dniu 2 grudnia 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z informacją, że nowy pełnomocnik z urzędu – r. pr. K. P. otrzymał zawiadomienie o wyznaczeniu go pełnomocnikiem w niniejszej sprawie w dniu 18 listopada 2019 r., a zatem w trzy dni po rozprawie.

Skutkiem powyższego było całkowite pozbawienie strony skarżącej kasacyjnie udziału w postępowaniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie: strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Chodzi więc o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zawsze należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., poz. I FSK 122/15 – publ. Cbosa).

Z uwagi na powyższe uznać należy, że przeprowadzone przez tut. Sąd, postępowanie obarczone jest przesłanką nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Dostrzeżenie nieważności na tym etapie postępowania, umożliwiło zaś tut. Sądowi, skorzystanie z formuły orzeczenia autokontrolnego w trybie art. 179a p.p.s.a. Wyrazem tego jest uchylenie wyroku wydanego przez tut. Sąd w dniu 15 listopada 2019 r., o czym orzeczono, na zasadzie art. 179a p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., po uprzednim umożliwieniu pełnomocnikowi skarżącej zajęcia na piśmie stanowiska w sprawie.

Odnosząc się natomiast do merytorycznego aspektu sprawy, Sąd nie znajduje podstaw do zmiany wcześniej prezentowanego stanowiska i stwierdza nadal, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wobec eksponowanego w skardze zarzutu dotyczącego nierozpoznania przez GINB wniosku o wyłączenie pracownika organu – należy wyjaśnić, że art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu.

Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast odmowa wyłączenia pracownika lub wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., sygn. SA/Po1555/89, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie o odmowie wyłączenia organu, bądź pracownika strona może kwestionować wyłącznie na mocy art. 142 k.p.a. w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a następnie ewentualnie w trybie skargowym przed sądem administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1911/12 orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Skarżąca wskazuje, że wniosek o wyłączenie pracowników organu odwoławczego – A. F. i R. O. zawarła w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r., zatem rozstrzygnięcie takiego wniosku można kwestionować nie w odwołaniu (które nie przysługuje od decyzji wydanych w II instancji), lecz w skardze do sądu administracyjnego. Skarżąca jednak nie zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, ale upatruje wady decyzji w nierozpoznaniu wniosku w odrębnym postanowieniu oraz nieodniesieniu się do istoty wniosku również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu okoliczność, że GINB rozpoznając odwołanie nie wydał w trybie art. 24 § 3 k.p.a. postanowienia dotyczącego wyłączenia od udziału w postępowaniu ww. pracowników, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. Powołanie się bowiem na wyłączenie pracownika jest skuteczne tylko wtedy, gdy występują okoliczności, o których mowa w treści art. 24 § 3 k.p.a., a które to okoliczności takie wyłączenie uzasadniają. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, natomiast przejaw subiektywnej oceny skarżącej, o konieczności wyłączenia nie może stanowić podstawy zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. Sąd dokonując kontroli tej decyzji stwierdził, że A. F. nie brała udziału w wydaniu decyzji organu II instancji (decyzję tę podpisała zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno – Budowlanej – M. P.). Natomiast z akt sprawy i treści skargi wynika, że w obecności A. F. jak i R. O. - pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego skarżąca przeglądała akta sprawy w czytelni, w siedzibie organu, gdzie stwierdziła "agresywne zachowanie p. F.", natomiast "p. O. zaprezentował zachowania dyktatorskie, przemocowe". Nierozpoznanie wniosku o wyłącznie ww. pracowników pozostaje zdaniem Sądu bez związku z prawidłowością i zasadnością wydanego rozstrzygnięcia.

Z tego względu nie zachodziła podstawa do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, dlatego nie ma przesłanek do jej uchylenia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi, należy przypomnieć, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącej, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy decyzja z dnia [...] maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z tych wad, a ocena ta - zdaniem Sądu - jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego, a prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji Wójta Gminy [...], czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Istotne jest przy tym że, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad uregulowanych w ww. art. 156 k.p.a.

W ocenie skarżącej, co wynika z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wydania decyzji bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona przede wszystkim wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się bowiem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a ponadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB wykazał, że przepisy prawa umożliwiały jej wydanie. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją i dokonał pełnej w tym zakresie oceny. W konsekwencji, rozważania organu dokonane w odniesieniu do ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd traktuje za własne.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że badana decyzja stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), została wydana na wniosek z dnia 8 maja 2003 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w A. gm. [...]. Do tego wniosku - wskazującego jako inwestora A. G. - załączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja z dnia [...] maja 2003 r.) oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Rep. A nr [...]. Analizując powyższe GINB zwrócił uwagę, że inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałaby zgoda jego żony U. G. (współwłaścicielki działki na zasadzie małżeńskiej wspólnoty ustawowej) na realizację inwestycji, słusznie jednak uznał, że decyzja nie narusza w kontrolowanym zakresie w sposób rażący wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Analizując sprawę, Sąd dostrzega, że badana decyzja musiała być poprzedzona dokonaniem sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania), w tym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c), a jak stanowił art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając kwestionowaną decyzję w tym zakresie, prawidłowo GINB zauważył, że została ona poprzedzona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy. Prawidłowo przy tym przyjął, że choć decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę, to jednak okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny, uzyskał ten walor, bo nie był kwestionowany. Ocenę organu, że kwestionowana decyzja oparta na warunkach zabudowy, nie naruszała rażąco ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Sąd uznaje za właściwą.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że kwestia ważności ww. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy została przesądzona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2546/13, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, GINB prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., w brzmieniu wówczas obowiązującym). Sąd zauważa, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej 4 m bądź 3 m (w zależności od sposobu usytuowania ściany budynku, jak również od tego, czy umieszczono w niej otwory okienne lub drzwiowe). W ocenie Sądu GINB dokonał prawidłowej analizy projektu zagospodarowania działki w kontekście powyższej regulacji stwierdzając, że elewacja zachodnia z otworami okiennymi spornego budynku mieszkalnego zlokalizowana została w odległości 4 m od granicy działki skarżącej, czego nie zakwestionowano w skardze. Również usytuowanie ujęcia wody, jak i szamba szczelnego od granicy działki skarżącej nr ewid. [...] spełnia wymagania § 31 ust. 1 pkt 3 i § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutu, że działka inwestora nr ewid. [...] nigdy nie miała legalnego dostępu do "rzeczywistej" drogi publicznej, bowiem gminna działka nr ewid. [...] nigdy nie była drogą, należy wyjaśnić, że w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku od drogi publicznej. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek "dostępu do drogi publicznej" jest spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową, albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1560/18, LEX nr 2703595). Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Podkreślić należy, że przepisy prawa budowlanego, ani przepisy warunków technicznych nie określają wprost, z czego ma wynikać informacja zapewniająca, że dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo podnieść należy, co bardzo istotne, że dojście i dojazd do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę to kwestia nieruchomości sąsiedniej wydzielonej pod drogę, której nie obejmuje bezpośrednio inwestycja. Nie dotyczy zatem nieruchomości, na której ma być wykonany zamierzony obiekt budowlany lub jakiekolwiek roboty związane z infrastrukturą, ani terenem budowy. Bezpodstawne jest więc i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy - Prawo budowlane, uzależnianie wydania pozwolenia na budowę od posiadania przez inwestora prawa do dysponowania terenem przeznaczonym na dojazd do miejsca planowanej inwestycji. Wymogu takiego nie zawiera powołany wyżej § 14 ust. 1 obowiązującego w dniu wydania ocenianej decyzji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów oraz mapy geodezyjnej gm. [...], z których wynika, że działka nr [...] stanowi drogę i jest własnością Gminy [...]. Z kolei z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 16 listopada 2016 r. dostarczonego zresztą do organu przez skarżącą wynika, że działka nr [...] od momentu założenia operatu ewidencji gruntów i budynków oznaczana była jako działka drogowa. W operacie założenia ewidencji działka nr [...] miała pierwotnie numer [...] i opisana została jako droga. W rejestrze gruntów z 1968 r. odnośnie działki nr [...] pojawił się zapis "tereny komunikacyjne – drogi", a jako władającego gruntem wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. W 1982 r. w operacie kontroli ewidencji gruntów działka nr [...] otrzymała nr [...].

Faktu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] pozostawała we władaniu Gminy [...] zdaje się nie kwestionować sama skarżąca. Jeśli w tych okolicznościach Wójt Gminy [...] dopuścił możliwość skomunikowania działki inwestora z drogą publiczną za pośrednictwem działki nr [...], to trudno mówić, że dostęp ten był nielegalny, bo Wójt "nie miał takiego prawa zgody". Bez wpływu na powyższą oceną pozostaje powoływana przez pełnomocnika skarżącej (pismo procesowe z dnia 29 listopada 2020 r.) ta część ww. pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, gdzie stwierdzono, że na działce nr [...] nigdy nie wybudowano drogi publicznej, co zdaniem tego organu wskazuje na brak podstaw do uregulowania jej własności w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych. Przyjąć wówczas należałoby, że była ona drogą wewnętrzną, na co z kolei wskazuje zarządzenie Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. załączone przez skarżącą do skargi kasacyjnej (na wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 29 listopada 2020 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił i przeprowadził dowód z tego dokumentu). W uzasadnieniu do tego zarządzenia – w sprawie likwidacji drogi wewnętrznej położonej w A. – wskazano, że "proponowana do likwidacji droga wewnętrzna nr ew. [...] położona w miejscowości A. od lat nie istnieje w terenie. Jest użytkowana przez właścicieli przyległych działek, przez które przebiega, którzy w piśmie z dnia 14.03.2016 r. wystąpili z wnioskiem o jej likwidację oraz możliwość wykupu w częściach przez nich użytkowanych". Definicję drogi wewnętrznej zawiera w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Droga wewnętrzna jest to zatem droga ogólnie dostępna stanowiącą komunikację do drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych.

Zgodzić się należy się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie nie doszło przy wydawaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2003 r. o pozwoleniu na budowę do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dokumentacja projektowa, jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie przewidywała też zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewidywała zmiany spływu wód powierzchniowych (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) na działkę sąsiednią należącą do skarżącej.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie (o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2003 r.). Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń, czy też art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wobec treści pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego i formułowanych tam wniosków Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma jedynie obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w tym przepisie, nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 - Lex nr 1336326).

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, nie może także prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stąd też postawiony w skardze zarzut niepełności materiału dowodowego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, nie mógł być uwzględniony, zwłaszcza jeśli dowody te pochodzą z 2018 r. tj. z daty po wydaniu kwestionowanej decyzji, albo wykraczają poza zakres weryfikacji w niniejszym postepowaniu (dotyczą podniesienia terenu na działce inwestycyjnej).

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania bowiem organ przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Skarżąca, co wynika z akt sprawy była również informowana o wszelkich czynnościach organu i zapoznawała się w czytelni organu odwoławczego z treścią akt, co znajduje potwierdzenie w samej skardze.

Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.