Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydaną po uprzednich dwóch decyzjach kasacyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. i J. W. Ł. (zwanych dalej "skarżącymi"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], ustalającą D.Ł. i J. W. Ł. opłatę planistyczną w wysokości 6961,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr geod. [...] o pow. 0,1050 ha, w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta H.

Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu [...] września 2018 r. Burmistrz Miasta H. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości o nr geod. [...] (o pow. 0,1050 ha), położonej w H. przy ul. M. (obręb [...] G) w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miasta H. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miasta H. Obszar 2 "H. " (Dz.U. Woj. Podl. z dnia 15 września 2014 r., poz. 3096) oraz w związku ze zbyciem ww. nieruchomości w dniu 25 maja 2015 r. za cenę 39.000 zł.

Na potrzeby ustalenia wzrostu wartości ww. nieruchomości w wyniku uchwalenia opisanej wyżej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta H. w dniu 16 stycznia 2018 r. został sporządzony operat szacunkowy, z którego wynikała jej wartość przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosząca 2.121 zł, zaś po zmianie 27.321 zł.

W oparciu o ww. operat, Burmistrz Miasta H. w dniu 26 listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której ustalił skarżącym jednorazową opłatę w wysokości 7.560 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym [...], położonej w H. przy ul. M. (obręb [...[ 4 G), spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przez zmianą tego planu wynosi 25.200 zł. Kierując się tym ustaleniem i postanowieniami uchwały nr [...], określającej procentową stawkę jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30 %, organ I instancji obliczył, że należna z tego tytułu opłata wynosi 7.560 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji nie dokonał rzetelnego zbadania sprawy, w tym treści operatu szacunkowego, a rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił w sposób należyty doboru nieruchomości przyjętych do porównania.

Burmistrz Miasta H., po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu złożonych w dniu 12 lutego 2019 r. pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy do operatu szacunkowego oraz zaktualizowanego operatu szacunkowego wyceny nieruchomości nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., w dniu 23 maja 2019r. wydał kolejną decyzję nr [...] ustalającą skarżącym jednorazową opłatę w wysokości 7.560 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości o nr geod. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący odniósł się do zastrzeżeń Kolegium oraz należycie uzasadnił dobór nieruchomości porównawczych, wskazując, że ceny zarówno gruntów rolnych, jak i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną kształtowały się w badanym okresie na terenie H. na poziomie relatywnie niższym aniżeli w większości podobnej wielkości miast w regionie, tj. województwie podlaskim.

Z powyższym rozstrzygnięciem ponownie nie zgodzili się skarżący zarzucając Burmistrzowi Miasta H., że nie zastosował się do wytycznych SKO zawartych w decyzji [...] stycznia 2019 r. i nie wyjaśnił dokładnie sprawy oraz nie uzasadnił wszystkich jej aspektów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło wątpliwości skarżących i decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po raz drugi uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wątpliwości organu odwoławczego po raz kolejny wzbudziła okoliczność, że przy szacowaniu wartości nieruchomości należącej do skarżących przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, której wielkość ustalono na 21466 m2 do nieruchomości podobnych zaliczono nieruchomości o wielkości dużo mniejszej (tj. działki o pow. 4214 m2, czy też 10839 m2). Podobną wątpliwość Kolegium zgłosiło co do wyboru działek do porównania po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie organ I instancji uwzględnił działki o pow. 893 m2, 3519 m2, czy też 842 m2. Z uwagi na powyższe SKO zobowiązało organ I instancji do ustalenia, czy niemożliwe jest odnalezienie z baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym (ponadlokalnym – okolic H.), krajowym, a nawet na zagranicznym rynku nieruchomości.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, rzeczoznawca majątkowy złożył do akt nowy operat szacunkowy, datowany na 31 sierpnia 2019 r., z którego wynika jej wartość przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosząca 2.121 zł, zaś po zmianie – 25.326 zł.

W oparciu o ten właśnie operat Burmistrz Miasta H., działając na podstawie art. 36 i 37 u.p.z.p., kolejną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr[...] , ustalił skarżącym jednorazową opłatę w wysokości 6.961.50 zł

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym 396/8, położonej w obrębie ... w H., spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego miasta. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek wejścia w życie uchwały Rady Miasta H. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. O. "H. ", dokonano zmiany przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka o nr geod.[...] , położona w obrębie [...] w H. przy ul. M., która powstała w wyniku podziału pierwotnej działki o nr geod. 396/2. Zapisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiły podział wcześniejszej nieruchomości (o nr geod. Działki[...]), oraz zmieniły przeznaczenie istniejących gruntów rolnych (wcześniej bez prawa do zabudowy) z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ ustalił też, że zbycie nieruchomości o nr geod. [...] nastąpiło w dniu 25 maja 2015 r., tzn. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca.

Następnie organ przeprowadził ocenę uaktualnionego operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 31 sierpnia 2019 r., wskazując, że jest on przejrzysty, czytelny i szczegółowy oraz został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi. W operacie szczegółowo opisano przeznaczenie wycenianych gruntów jakie przewiduje nowy plan miejscowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o symbolu 4 MN w MPZP) oraz jakie wyznaczał poprzedni plan (tereny rolnicze o symbolu 2.8 R w MPZP). W ocenie organu rzeczoznawca po wnikliwej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości dokonał prawidłowego wyboru metody szacowania. Organ I instancji stwierdził jednocześnie, że na skutek zaleceń Kolegium (z decyzji uchylającej) co do treści operatu szacunkowego, zwrócił się do właściwego rzeczoznawcy o wyjaśnienie sposobu i przyczyn uwzględnienia do wyceny nieruchomości wskazanych w operacie, a nadto o ustalenie, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnych, krajowym i nawet na rynku zagranicznym, a rzeczoznawca zaktualizował operat szacunkowy, uaktualniając bazę o transakcje nieruchomości na rynku regionalnym. Zgodnie z tak sporządzonym operatem szacunkowym organ ustalił wartość nieruchomości o nr geod. 396/8 po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego i według stanu na dzień wejścia w życie tej zmiany, na: 25.326 zł; zaś przed zmianą planu na 2.121 zł. Kierując się powyższym i postanowieniami uchwały nr[...], określającej stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30 %, organ I instancji obliczył, że należna z tego tytułu opłata wynosi 6961,50 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr[...], utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium powołało materialnoprawne przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, w tym art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 121, ze zm.; dalej: "u.g.n."), a także regulacje precyzujące sposób ustalania wartości nieruchomości, tj. § 4 ust. 1 i 3, § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej: "rozporządzenie RM"). Kolegium dokonało również oceny operatu szacunkowego, wskazując, że rzeczoznawca prawidłowo ocenił katalog cech wpływających na wartość nieruchomości (tj. lokalizacji, uzbrojenia, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni, możliwości uzbrojenia i kształtu działki), jak również poprawnie ustalił brak jednoznacznego, czasowego trendu zmian cen rynkowych nieruchomości na analizowanym rynku. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca wybrał (do porównania) nieruchomości choć nie identyczne, to jednak podobne, albowiem wszystkie przed uchwaleniem planu były użytkowane rolniczo, a po wejściu jego w życie na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a ponadto nie tylko zmodyfikował bezę transakcji o transakcje na rynku regionalnym, ale przede wszystkim zastosował odpowiednie poprawki porównawcze. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania biegły złożył obszerne wyjaśnienia - ustosunkowując się do wątpliwości zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, zwłaszcza w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonywanych czynności, merytorycznej poprawności (zrozumiałego i czytelnego sposobu rozumowania autora) i obliczeń matematycznych oraz wyniku końcowego wraz z wnioskami. Co więcej, operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania wartości nieruchomości (wskazując konkretne współczynniki porównawcze nieruchomości podobnych), a ustalenie wartości nieruchomości tak przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżących zarzutów sprowadzających się w istocie do zarzutu zawyżenia wartość nieruchomości w bazie porównawczej z uwagi na nieprzeprowadzenie badania rynków ponadregionalnych i zagranicznych celem odszukania nieruchomości o jak najbardziej zbliżonej wielkości do nieruchomości przedmiotowej, Kolegium uznało je za bezpodstawne. Wyjaśniło, że przyjęcie do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie C. i T., nie można uznać za wadę. W ocenie SKO jest to rynek regionalny, a wartość nieruchomości w tych miejscowościach (co wynika z operatu i informacji o transakcjach dokonywanych przez skarżących) jest niższa, a niekiedy zdecydowanie niższa, niż wartość nieruchomości zbytych przez skarżących w H. Kolegium zasygnalizowało jednocześnie, że skarżący w dniu 11 lutego 2015 r., po sprzedaży działki [...], co do której organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 2228 m2 (powstałą po podziale działki numer[...]), gdzie w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280 zł, a zatem kwotę niższą niż ustalona przez biegłego w sprawie niniejszej. Jednakże skoro skarżący powołują się na tę okoliczność (tj. darowizny działki sąsiedniej), to nie mogła również nie mieć znaczenia okoliczność, iż przedmiotową nieruchomość skarżący zbyli za kwotę 39.000 zł, podczas gdy biegły wycenił tę działkę na 25.326 zł, a zatem - dla celów przedmiotowej opłaty - na wartość o wiele niższą niż rzeczywista kwota zbycia przedmiotowej nieruchomości na rynku lokalnym. Biegły przyjął zatem kwotę zdecydowanie korzystniejszą z punktu widzenie skarżących.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, wnieśli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe ustalenie kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należącej do skarżących, tj. działki o nr geod. 396/8, a w konsekwencji ustalenia 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niewłaściwej wysokości, bowiem naliczonej od niewłaściwie ustalonej kwoty o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. od wartości znacznie zawyżonej, nie uwzględniającej nieruchomości podobnych na rynku ponadlokalnym, tj. rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, co spowodowane zostało przyjęciem do porównania nieruchomości, których powierzchnia i przeznaczanie znacznie odbiegają od powierzchni i przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżących,

art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organ I instancji dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, które nie uwzględnia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz nie uwzględnia dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tj. operatu, który nie ma wartości dowodowej, i który nie został należycie przeanalizowany przez organ I instancji, a bezrefleksyjnie przyjęty przez organ za własny, bowiem właściwe zastosowanie przywołanych przepisów, winno prowadzić do przyjęcia, że w sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości w operacie, skutkujące pozbawieniem go waloru dowodowego, właśnie z uwagi na zaniechanie poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości,

art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do analizy w zakresie nieruchomości podobnych, lokalnych transakcji z rynku regionalnego województwa podlaskiego, pomimo, że na tak zdefiniowanym rynku regionalnym notowano pojedyncze transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, zaś jak sam wskazał rzeczoznawca, wszystkie te nieruchomości miały mniejszą powierzchnię, a tym samym wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że nieruchomości te miały powierzchnię od 2001 m2 do 4319 m2, w sytuacji, gdy nieruchomość skarżących ma powierzchnię 21466 m2, tj. o kilka razy większą od nieruchomości przyjętych do porównania jako nieruchomości podobne, co uzasadniało poszukiwanie nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, a czego zaniechał organ I instancji,

art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie C. i T. K., podczas gdy te miejscowości graniczą bezpośrednio z B., nie tak jak H., a ponadto znajdują się w znacznie lepszym położeniu infrastrukturalnym, co istotnie wpłynęło na zawyżenie ceny,

art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do analizy lokalnej, transakcji ze wsi Ch. (gm. C.) jako analogicznych do transakcji położonych we wsi H. (gm. H.), podczas gdy wskazane nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że lokalizacja wsi C. uznanej za nieruchomość podobną jest nieporównywalna do wsi H. (wycenianej nieruchomości), zarówno biorąc pod uwagę węzeł komunikacyjny, odległość do granic miasta B., jak i dostęp do infrastruktury społecznej, tym samym nie można podobieństwa opierać jedynie na odległości od miasta B., która i w tym przypadku znacznie się od siebie różni, bowiem jest to niemiarodajne, przez co dokonaną wycenę należy uznać za zawyżoną;

art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i § 26 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wyceny metodą porównawczą, do której wymagane jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, tj. badania powinny zostać rozszerzone o rynek krajowy, czy nawet o transakcje na zagranicznych rynkach nieruchomości, bowiem na rynku lokalnym brak jest działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o znacznej powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, podczas gdy rzeczoznawca określił wartość w oparciu o transakcje regionalne - lokalne województwa podlaskiego,

art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie podstawowej zasady wynikającej ze wskazanego przepisu, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku,

podczas gdy wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest zawyżona, przez co odbiega od ceny rynkowej, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż Skarżący, w dniu 11 lutego 2015 roku, tj. niecałe dwa miesiące po sprzedaży działki 396/8, co do których organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 2228m2 (powstałą po podziale działki numer[...]), gdzie w akcie notarialnym

Repertorium A Nr [...] sporządzonym przed notariuszem wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280,00 zł, co daje wartość 10 zł za 1 m2 nieruchomości, tj. cenę o wiele niższą niż ustalona przez rzeczoznawcę w skarżonym operacie, przyjętym w skarżonej decyzji, co jednoznacznie wskazuje, iż wartości przyjęte przez rzeczoznawcę są znacznie zawyżone,

§ 26 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego zastosowanie i błędne dokonanie wyceny w oparciu o "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny" podczas gdy rzeczoznawca sam przyznał, że notowane pojedyncze transakcje na rynku regionalnym miały mniejszą powierzchnię od nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia niemiarodajnej zaniżonej wartości wyceny, bowiem brak transakcji podobnych na rynku lokalnym i regionalnym, winien skutkować porównaniem cen na rynku krajowym, czy też zagranicznych rynkach nieruchomości;

art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. przejawiające się w tym, że organ II instancji w wyniku niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 138 § 2 k.p.a., mimo że rzeczoznawca sporządzający w niniejszej sprawie operat podlegał wyłączeniu, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt i pkt 5 k.p.a., tj. przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z treścią opinii rzeczoznawcy, tym samym wskazany operat nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

§ 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy niespełniający niezbędnych wymogów metodologicznych umożliwiających ustalenie odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o miejscu i terminie oględzin nieruchomości, które były przedmiotem operatu szacunkowego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem moich Mocodawców możliwości uczestnictwa w czynnościach, a więc została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu;

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, co doprowadziło do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości, które miały mniejszą powierzchnię, przy źle zdefiniowanym rynku nieruchomości podobnych, bowiem zaniechano poszukiwania transakcji na rynku ponadlokalnym, tj. krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości,

art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegający przede wszystkim na oparciu decyzji jedynie na operacie szacunkowym, organ pominął zaś wątpliwości zgłaszane przez Stronę oraz wytyczne organu II instancji, który w decyzji z dnia 30 lipca 2019 r. wskazał w jaki sposób organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, bowiem nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, w szczególności organ I instancji nie pochylił się wystarczająco nad kwestią rzetelności i poprawności sporządzonego operatu, pomimo, że Skarżący zgłaszał swoje uwagi w tym przedmiocie, w związku z czym wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania był w pełni uzasadniony;

art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez zaniechanie poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących rozwijając podniesione zarzuty podkreślił, że w sytuacji, gdy przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia

w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, to biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Z tego też względu organ zobowiązany był wyłączyć biegłego w prowadzonej sprawie.

Autor skargi zakwestionował też rzetelność, prawidłowość, a przy tym i wiarygodność operatu szacunkowego, wskazując, że w sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości w operacie, skutkujące pozbawieniem go waloru dowodowego, właśnie z uwagi na zaniechanie poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości i nakazać rzeczoznawcy poszukiwanie takich transakcji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącym jednorazową opłatę w związku ze zbyciem w dniu 12 lutego 2015 r., należącej do nich nieruchomości oznaczonej numerem geod. [...], położonej w obrębie [...] G. w H., której wartość wzrosła w wyniku wejścia w życie uchwały Rady Miasta H. nr [...] z dnia 21 sierpnia 2014r. zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta H. Obszar 2 "H. ". Zgodnie z tą uchwałą teren obecnej działki o nr geod. 396/8 został przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu "4 MN", a przed zmianą planu teren tej działki był przeznaczony pod tereny rolnicze, objęte zakazem zabudowy (symbol "2.8. R"). W rejestrze gruntów wyceniana działka była sklasyfikowana jako grunty orne klasy bonitacyjnej RIVa.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z treścią uchwały nr [...] stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmian planu dla wszystkich terenów objętych zmianami wynosi 30%. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (vide: art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Warunkiem zaś nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości; który musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się natomiast przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), do której przepisów odsyła art. 37 ust. 12 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (vide: art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (vide: art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("rozporządzenie RM").

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por. m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Jak wynika z powyższego i czego nie kwestionuje żadna ze stron prowadzonego postępowania, operat szacunkowy jest koniecznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organów administracji prowadzących postępowanie. Pomimo tego, że jest dowodem koniecznym, podlega on swobodnej ocenie organu administracji, tak jak każdy inny dowód (por.: m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12, czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zatem zastosowanie: art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Pomimo tego, że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości. Okoliczność ta winna zostać uwzględniona w trakcie oceny operatu szacunkowego, dokonywanej w toku postępowania administracyjnego, a następnie skontrolowana przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Natomiast rzeczą organów jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny.

W ocenie Sądu rację należy przyznać orzekającym w niniejszej sprawie organom, że skorygowany (po raz drugi) operat szacunkowy datowany na 31 sierpnia 2019 r. został opracowany w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości o nr geod. 396/8, przed i po zmianie planu miejscowego. Przede wszystkim jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą wyczerpujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Przede wszystkim biegły wskazał na trafny katalog źródeł danych merytorycznych o nieruchomości oraz dokonał jej wyczerpującego opisu, w kontekście położenia, przeznaczenia, otoczenia, kształtu, przeznaczenia (przed i po zmianie planu), stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także sposobu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego. Ponadto biegły wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami oraz obszernie uzasadnił przeprowadzoną analizę rynku transakcji nieruchomościami z okresu dwóch ostatnich lat. Na marginesie zauważyć przy tym należy, że żadne przepisy prawa nie precyzują okresu zawarcia transakcji przyjmowanych do porównania w podejściu porównawczym. Z całą pewnością takimi przepisami nie są wytyczne, zalecenia czy standardy zawodowe, których prawidłowość stosowania przez biegłego może być oceniana co najwyżej w postępowaniu z odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Biegły dokonał uzasadnionego wyboru sześciu nieruchomości, stanowiących przedmiot transakcji (po trzy z okresu przed i po zmianie planu), będących najbardziej podobnymi do wycenianej, których właściwości zostały poddane przez niego analizie oraz odpowiedniemu skorygowaniu. Wyboru dokonał zaś spośród 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi do użytkowania rolniczego oraz spośród 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi w całości lub części pod zabudowę. Dla oceny poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i porównawczych, przyjęto zaś następujące cechy: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia, przydatność do produkcji rolnej i przeznaczenie w planie miejscowym (w zależności od okresu sprzed zmiany lub po zmianie planu). Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły zaś do wniosków o wartości przedmiotowej działki przed i po zmianie planu miejscowego, która prawidłowo została oszacowana na dzień sprzedaży nieruchomości, tj. 12 lutego 2015 r.

W ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z 2 sierpnia 2008r. (II OSK 2016/06, Lex nr 639427) przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Podobieństwo nie powinno budzić wątpliwości, ale nie oznacza identyczności nieruchomości przyjętych do porównania, istotna jest tu bowiem rola odpowiednich współczynników korygujących. Ujęte w zestawieniu nieruchomości, w ocenie tut. Sądu spełniają ww. definicję. Po pierwsze, wszystkie przed uchwaleniem planu były użytkowane rolniczo, a po wejściu w życie planu zagospodarowania na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po drugie, co istotne w kontekście zarzutów skargi, rzeczoznawca z uwagi na brak dostatecznej ilości notowanych na rynku lokalnym transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i znacznej powierzchni, zmodyfikował bazę transakcji lokalnych o transakcje na rynku regionalnym z województwa podlaskiego (z obrębu miejscowości C., R., R., J.) oraz zastosował odpowiednie poprawki porównawcze, korygujące cenę tychże nieruchomości. Wprawdzie, jak przyznał sam rzeczoznawca, również na rynku regionalnym zanotowano tylko kilka transakcji podobnych nieruchomości i to o powierzchni znacznie mniejszej od wycenianej nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie postanowień zmienianego planu, tym niemniej nieruchomości te można było potraktować jako porównywalne do wycenianej i oszacować jej wartość na podstawie cech tych nieruchomości, przy zastosowaniu prognozowania poza notowany zakres w zakresie "powierzchni i kształtu nieruchomości". Taką też korektę cech transakcyjnych ze względu na ich powierzchnię zastosowano w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 31 sierpnia 2019 r.

Przyjęcie zaś do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie C. i T. K., nie może być uznane, jak intepretuje to pełnomocnik skarżących, za wadę. Jest to rynek regionalny, a wartość nieruchomości w tych miejscowościach (co wynika z operatu i informacji o transakcjach dokonywanych przez skarżących), pomimo zdecydowanie mniejszej odległości od B., jest niższa, a niekiedy zdecydowanie niższa, niż faktyczna wartość nieruchomości zbytych przez skarżących w H. Tym samym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wziął do porównania działki z rynku regionalnego województwa podlaskiego. Jednocześnie należy zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami, że ilość przyjętych w opinii do porównania transakcji z rynku ponadlokalnego (regionalnego) była wystarczająca da prawidłowego oszacowania wycenianej nieruchomości i nie było potrzeby, czego konsekwentnie domagają się skarżący, "poszukiwania", podobnych transakcji na rynku krajowym, a tym bardziej na rynkach zagranicznych.

Sąd podziela zatem konkluzje organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera takich nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu dowodowym. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu RM oraz opiera się na rzetelnych danych. Biegły w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena odszkodowania nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. Tym samym przeprowadzona przez organy ocena operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości składu orzekającego.

Z kolei zarzuty skarżących, sprowadzające się w istocie do kwestionowania merytorycznej treści operatu, pozbawione są mocy przekonywania, tym bardziej, że skarżący nie przedstawili dowodu, który skutecznie podważyłby prawidłowość sporządzenia ww. operatu. Zauważyć przy tym należy, że subiektywne przekonanie strony o wadliwości sporządzonego operatu, nie może świadczyć o jego nieprzydatności dowodowej. Ani też niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, poparte w istocie wyłącznie przekonaniem o konieczności poszukiwania podobnych transakcji na rynku krajowym, a nawet zagranicznym, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W tym zakresie jako bezpodstawny należy ocenić zarzut braku w operacie szacunkowym stosownej informacji oraz dokumentacji dotyczącej transakcji stanowiących podstawę dokonanej wyceny, co uniemożliwia ocenę rzetelności wyceny nieruchomości. Wykazy transakcji nieruchomościami przyjętych do porównania zawierają bowiem ich adresy, charakterystykę lokalizacji szczegółowej, przeznaczenie i powierzchnię oraz charakterystykę lokalizacji ogólnej, szczegółowej i otoczenia. Zaprezentowana w skardze ocena braku szczegółowości przyjętych do porównania nieruchomości jest zatem niezrozumiała, tym bardziej, że autor skargi nie wskazał, który ze wskazanych w art. 154 ust. 1 u.g.n. parametrów został pominięty, a ze względu na rodzaj nieruchomości wymagał uwzględnienia. Natomiast ocena przez organy administracji rzetelności (miarodajności) operatu jako dowodu w sprawie jest kwestią regulowaną przepisami postępowania, a nie prawa materialnego i nie może być rozpoznawana w kategoriach jego niewłaściwego zastosowania.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżących kwestii konieczności sporządzenia kolejnej wyceny, wskazać trzeba, że skoro w materiale dowodowym znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, brak było podstaw do uwzględniania żądania o powołanie nowego biegłego. Jeżeli bowiem przeprowadzona przez organy ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy nie budzi wątpliwości, a zastrzeżenia strony w istocie sprowadzają się do kwestionowania jego merytorycznej treści, argumentację tą należało uznać za wysoce stronniczą i pozbawioną mocy przekonywania, która nie może prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej, prawidłowo sporządzonego dokumentu i podjęcia przez organ czynności zmierzających do zlecenia wykonania nowej wyceny, nie mając ku temu żadnych logicznych przesłanek. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony sąd uznał też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. i przyjęcie, że skoro przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z treścią opinii rzeczoznawcy, to wskazany operat nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa natomiast podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie. Wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. (biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24) prowadzi do wniosku, że dlatego zasada wyłączenia powtórzona została w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. A zatem brak przepisu nakazującego wyłączać autora takiego opracowania od dalszego udziału w sprawie.

Co prawda orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie mogło wydawać się wcześniej niejednolite, tym niemniej Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela obowiązujące aktualnie stanowisko, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, a także w związku ze spowodowaną upływem czasu utratą jego aktualności (art. 156 ust. 3 u.g.n.), nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. (tak NSA w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1400/17, z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1706/15, z dnia 4 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 1465/17 i I OSK 2497/17, wszystkie dostępne w CBOSA). Podzielając w pełni powyższe poglądy należy stwierdzić, że skoro uchylenie poprzednich decyzji w trybie odwoławczym spowodowane było wątpliwościami Kolegium, czy rzeczoznawca przyjął do wyceny nieruchomości podobne pod względem powierzchni, to tego rodzaju kwestie nie podpadają pod przesłanki wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Biegły nie brał bowiem udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, a jedynie sporządził w poprzednich postępowaniach operaty szacunkowe, które, co istotne, zostały zaktualizowane. Operat ten mógł zatem stanowić pełnowartościowy materiał dowodowy na użytek ustalenia opłaty planistycznej.

Jako nietrafiony należy też ocenić zarzut naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o miejscu i terminie oględzin ich nieruchomości przeprowadzonych przez biegłego. W tym miejscu należy przypomnieć, że biegły, który sporządza opinię dotyczącą nieruchomości nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a., a dowodem w sprawie jest opinia biegłego (tak m.in. NSA w wyroku z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 561/16, Lex nr 2463144).

Bez znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia pozostaje również powołana w skardze okoliczność, że skarżący "(...) w dniu 11 lutego 2015 r., tj. niecałe dwa miesiące po sprzedaży działki 396/8, co do których organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geod. [...] powierzchni 2228 m2, ustalając w akcie notarialnym wartość rynkową darowizny na kwotę 22.280,00 zł, co daje wartość 10 zł za 1 m2, tj. cenę o wiele niższą niż ustalona przez rzeczoznawcę w skarżonym operacie, przyjętym w skarżonej decyzji (...)". Odpowiadając na powyższy zarzut należy zaznaczyć, że darowizna działki o nr [...]miała miejsce w dniu 11 lutego 2015r., tymczasem do sprzedaży działki o nr [....] doszło w dniu 25 maja 2015r., a zatem prawie trzy miesiące po dokonanej darowiźnie. W zaistniałym stanie faktycznym bez znaczenia pozostaje zatem ustalona wartość nieruchomości na potrzeby dokonanej wcześniej darowizny, a okolicznością mającą znaczenie, co zdaje się świadomie pomija pełnomocnik skarżących, jest natomiast fakt, iż wyceniana nieruchomość została zbyta przez skarżących za kwotę 39.000 zł, podczas gdy biegły wycenił tę działkę na 25.326 zł. Dla celów przedmiotowej opłaty, ustalona wartość jest zatem o wiele niższa niż rzeczywista (rynkowa) wartość tej nieruchomości. Zestawiając powyższe okoliczności nie można zgodzić się z autorem skargi, jakoby wartość działki o nr geod. 396/8 przejęta przez rzeczoznawcę, była znacznie zawyżona.

Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Decyzja organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, wynikające z operatu szacunkowego oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Tym samym, podniesione przez skarżących zarzuty, nie mogły okazać się skuteczne. Zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie sądu co do zasady wyłącznie polemikę, która jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń i wniosków poczynionych przez organy obu instancji.

Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono o oddaleniu skargi.