Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1097/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 479(59) § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 8, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SAB/Wa 13/10 w sprawie ze skargi "P. T. C." Sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. Spółki z o.o. w W. - obecnie P. S.A. (odpis pełny z rejestru KRS Nr [...] z dnia 3 sierpnia 2011 r., k. 56-60 akt NSA) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: Prezes UKE) w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję ustalającą warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. P. Sp. z o.o. wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, za pośrednictwem Prezesa UKE, odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalającej warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej w zakresie połączenia sieci oraz zasad rozliczeń pomiędzy C. S.A. w W. i P. Sp. z o.o. Pismem z dnia 8 kwietnia 2010 r. P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Prezesa UKE skargę na bezczynność Prezesa UKE w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Uzasadniając Spółka wskazała, że na podstawie art. 47959 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej jako: k.p.c.) Prezes UKE jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania akt wraz z odwołaniem do Sądu, a w przypadku nieprzekazania niezwłocznie odwołania, do przeprowadzenia samokontroli, czego w niniejszej sprawie nie dokonał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając odrzucenie skargi Spółki na bezczynność Prezesa UKE podał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w ramach określonych ww. przepisem, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Do właściwości sądów administracyjnych należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.). W związku z przedmiotem rozpoznawanej skargi za wymagające szczególnego odniesienia Sąd uznał kwestię kognicji sądu administracyjnego objętej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Według Sądu I instancji przepis ten wiąże właściwość sądów administracyjnych z bezczynnością organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., które to przepisy właściwością sądu administracyjnego obejmują skargi na akty z zakresu administracji publicznej tj. decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi była jednak bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia samokontroli i wydania przez Prezesa UKE decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Objęte skargą żądanie dokonania samokontroli strona wiązała z nieprzekazaniem do Sądu odwołania zgodnie z art. 47959 k.p.c. uznając, że skoro odwołanie nie zostało przekazane niezwłocznie to obowiązkiem organu było wydanie w trybie samokontroli decyzji, o której mowa w art. 47959 § 2 k.p.c.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że stosownie do art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. natomiast postępowanie odwoławcze toczy się według przepisów k.p.c. Tym samym sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE z zakresu regulacji telekomunikacji rozpoznawane są przez sądy powszechne w trybie postępowania odrębnego. Zgodnie z art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes UKE przekazuje niezwłocznie do Sądu odwołanie wraz z aktami sprawy, z którego wniesieniem wiąże się drugi etap rozpoznania spraw z zakresu telekomunikacji. Postępowanie z odwołania od decyzji Prezesa UKE jest postępowaniem rozpoznawczym, pierwszoinstancyjnym. Odwołanie uruchamia zatem postępowanie przed Sądem powszechnym w I instancji. Wprawdzie art. 47959 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia samokontroli zaskarżonej decyzji na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże ta okoliczność nie może być odczytywana jako uprawnienie do wydania przez organ decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z chwilą wniesienia odwołania Prezes UKE staje się stroną postępowania sądowego w sprawie cywilnej i działa na podstawie przepisów cywilnego prawa procesowego. W tym zatem zakresie sprawa ma charakter cywilny a nie sądowoadministracyjny.

Podsumowując WSA wskazał, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje (postanowienia) administracyjne, a decyzja, której niepodjęcie strona zarzuca, wiążąc z tym bezczynność organu, jako decyzja, która może być podjęta wyłącznie na podstawie art. 47959 § 2 k.p.c. taką decyzją nie jest. Wobec powyższego Sad I instancji uznał, że skarga nie jest skargą na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a jako taka nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych i dlatego orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła P. Sp. z o.o. - obecnie P. S.A., zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. poprzez:

- błędne przyjęcie, iż decyzja wydawana przez Prezesa UKE w trybie samokontroli nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.,

- błędne przyjęcie, że skarga na bezczynność nie może wiązać się z decyzją administracyjną zaskarżalną do sądu powszechnego,

- bezzasadne odrzucenie skargi,

a tym samym uniemożliwienie sądowej kontroli bezczynności Prezesa UKE w zakresie uchylenia zaskarżonej do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów decyzji w całości i wydanie nowej decyzji w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Spółka podała przede wszystkim, że w wyniku samokontroli Prezesa UKE wydawana jest decyzja administracyjna, co wynika bezpośrednio z brzmienia art. 47959 § 2 k.p.c., oraz z faktu, że tylko od takich decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Ponadto skoro stronom przysługuje prawo do złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezesa UKE w wydaniu decyzji regulacyjnej na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego, która następnie podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego, to sytuacja ta niczym nie różni się od tej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Fakt, iż nowa decyzja wydawana przez Prezesa UKE w związku z art. 47959 § 2 k.p.c. podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Prezesa UKE w dokonaniu samokontroli swojej wcześniejszej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Wobec powyższego zauważyć należy, że Spółka oparła skargę kasacyjną na podstawie opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że decyzja wydawana przez Prezesa UKE w trybie samokontroli (art. 47959 § 2 k.p.c.) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. WSA miał również błędnie uznać, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w odniesieniu do takich rozstrzygnięć, aktów czy czynności, które podlegają zaskarżeniu w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie przysługuje w odniesieniu do decyzji zaskarżalnych do sądu powszechnego. Konsekwencją stanowiska Sądu I instancji było więc niezasadne odrzucenie skargi Spółki.

Przed przystąpieniem do rozważań nad zasadnością wskazanych zarzutów, należy przede wszystkim przytoczyć brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obowiązującego w dniu wniesienia przez Spółkę skargi na bezczynność Prezesa UKE. Według tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 1-4a obejmuje zaś: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach). Instytucja samokontroli Prezesa UKE w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji została określona w art. 47959 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, z którego treści Spółka wywiodła istnienie zaskarżalnej bezczynności Prezesa UKE, jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie.

Przechodząc do omawiania charakteru tego szczególnego postępowania, należy przytoczyć stanowisko Sądu Najwyższego, który, w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06 (OSNP 2008/3-4/53), wyraził pogląd o "hybrydowym" charakterze postępowania prowadzonego przed Prezesem UKE w granicach przepisu art. 47959 k.p.c., równocześnie jednak wyraźnie stwierdził, że "(...) odwołanie wszczyna postępowanie procesowe od początku i na zasadach postępowania kontradyktoryjnego".

Wobec powyższego twierdzenia Sądu Najwyższego w świetle wskazanych wyżej regulacji, za istotę sporu w sprawie należy uznać odpowiedź na pytanie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaskarżalnej do sądu administracyjnego i o której, w razie uznania jej zaistnienia mowa w art. 149 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskorzystanie przez Prezesa UKE z uprawnienia przewidzianego w art. 47959 § 2 k.p.c. nie powoduje popadnięcia przez niego w taką bezczynność.

Należy mieć na uwadze, że odwołanie od decyzji Prezesa UKE (w niniejszej sprawie ustalającej warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej) jest środkiem zaskarżenia przewidzianym i uregulowanym w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, które podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny. Sprawa z odwołania, od momentu jego wniesienia, jest zaś sprawą cywilną. Art. 47960 k.p.c. określający wymagania formalne odwołania wskazuje, że wymagania te są bardzo zbliżone do wymagań pozwu, a więc pisma procesowego w postępowaniu cywilnym. Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu powinno bowiem według tego przepisu czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonej decyzji i wartości przedmiotu sporu, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także zawierać wniosek o uchylenie albo zmianę decyzji w całości lub w części. Regulacja ta stanowi zatem dodatkowy argument za przyjęciem za prawidłowe uznanie postępowania po wniesieniu odwołania przez stronę za postępowanie cywilne. W niniejszej sprawie odwołanie takie zostało przez Spółkę złożone w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skoro stronom przysługuje prawo do złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Prezesa UKE w wydaniu decyzji regulacyjnej na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego, która następnie podlega zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego, to w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania taka skarga na bezczynność również powinna przysługiwać. Różnica w prezentowanych przez stronę sytuacjach polega na tym, że w sprawie niniejszej takie odwołanie zostało już złożone i ten fakt miał decydujące znaczenie przy oznaczeniu jako właściwego w sprawie na tym etapie prawa procesowego uregulowanego w Kodeksie postępowania cywilnego.

W warunkach niniejszej sprawy podstawą wydania decyzji po przeprowadzeniu samokontroli jest przepis Kodeksu postępowania cywilnego, a od decyzji wydanej w wyniku przeprowadzonej samokontroli przysługuje jedynie odwołanie, a więc środek zaskarżenia również przewidziany w tej ustawie (art. 47959 § 2 k.p.c.). Natomiast na hybrydowy charakter postępowania przed przekazaniem Sądowi Okręgowemu w Warszawie – sądowi ochrony konkurencji i konsumentów przez Prezesa UKE odwołania, wskazuje możliwość przeprowadzenia samokontroli przez Prezesa Urzędu i następnie przesłanie stronie nowej decyzji od której służy stronie odwołanie. Jest to instytucja zbliżona w formie do instytucji z art. 132 k.p.a. Nie należy jednak zapomnieć, że regulacja zawarta w Kodeksie postępowania cywilnego jest autonomiczna i szczególna, a skoro tak, to nie jest uprawnione domniemanie zastosowania do niej instytucji prawa sądowoadministracyjnego.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że "uznanie odwołania za słuszne", o którym mowa w art. 47959 § 2 k.p.c., oznacza w istocie "uwzględnienie odwołania" z k.p.c. Co więcej, jak podał SN w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SK 6/09 (OSNP 2011/7-8/118), powołując się na wcześniejszy wyrok SN z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06, "(...) powyższy przepis, inaczej niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, nie zobowiązuje Prezesa Urzędu do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, tak jak gdyby była ona rozpatrywana po raz pierwszy, lecz jedynie do ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, gdy wymaga tego uznanie odwołania za słuszne w całości. Prezes Urzędu nie działa zatem w granicach tego przepisu jako organ quasi-odwoławczy, który nie jest związany zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, lecz jako organ administracji publicznej, który tylko wyjątkowo został upoważniony do kontroli wydanej przez siebie decyzji w ramach postępowania sądowego mającego za przedmiot sprawę rozstrzygniętą tą decyzją. Wyjątkowość tej instytucji polega na tym, że upoważnia stronę postępowania sądowego - Prezesa Urzędu - do zmiany lub uchylenia decyzji będącej już przedmiotem postępowania sądowego; co nakazuje nie tylko ścisłą wykładnię tego przepisu, ale także uwzględnienie interesu strony przeciwnej wyrażonej w żądaniu odwołania. Z tych powodów, mimo iż w art. 47959 § 2 k.p.c. nie ma bezpośredniego sformułowania, że odwołanie ma być słuszne "w całości", to jednak takie wymaganie wynika z istoty regulacji, która zezwala na czynienie użytku z kompetencji do samokontroli tylko w wypadku, gdy cel odwołania zostanie w pełni osiągnięty". Stanowisko Sadu Najwyższego nie pozostawia zatem wątpliwości co do szczególnego i odrębnego charakteru instytucji z art. 47959 § 2 k.p.c. w ramach postępowania cywilnego w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty.

Wracając do instytucji skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie można również pominąć faktu, że tak w doktrynie, jak i w judykaturze na ogół przyjmuje się, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 85, t. 70; A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, str. 28, t.. 25; postanowienie WSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/07, LEX nr 337771, postanowienie NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym również powyższy pogląd podziela. Mając zaś na uwadze, że postępowanie w sprawach gospodarczych, tu z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty, jest kompleksowo uregulowane w procedurze cywilnej, należy uznać, że ze względu na ten właśnie charakter postępowania, nie można w niniejszej sprawie mówić o bezczynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Rozważając problem dopuszczalności skargi na bezczynność Prezesa UKE należy mieć na uwadze konsekwencje skutecznego uwzględnienia tej skargi. Z treści art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym na tle stosowania art. 149 p.p.s.a., w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Przyjmując, że skarga na bezczynność w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli byłaby dopuszczalna sąd uwzględniając tego rodzaju skargę w oparciu o art. 149 p.p.s.a. byłby władny zobowiązać Prezesa UKE do wydania decyzji określonej treści, tj. decyzji uchylającej lub zmieniającej zaskarżoną decyzję. Uznanie za trafne takiego rozwiązania byłoby nie do przyjęcia gdyż oznaczałoby, że w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego wyłącznie badania zasadności skargi na bezczynność, ze względu na treść art. 149 p.p.s.a., Prezes UKE zostałby zobowiązany do wykonania przysługującego mu uprawnienia z art. 47959 § 2 k.p.c., tj. uznania odwołania za słuszne oraz wydania odmiennej od dotychczasowej merytorycznej decyzji. W konsekwencji skorzystanie z instytucji sądowoadministracyjnej umożliwiałoby ingerencję w uprawnienia regulacyjne Prezesa UKE i to w sposób wyrażony w odwołaniu strony, bez względu na to, czy Prezes UKE uznałby to odwołanie za uzasadnione, czy też nie.

Szeroką część rozważań skargi kasacyjnej Spółka poświęciła fragmentowi uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, zgodnie z którym: "W razie bezczynności organu polegającej na nieprzekazaniu odwołania do sądu powszechnego powstaje (aktualizuje się) obowiązek dokonania samokontroli zaskarżonej decyzji, czyli wydania ponownej decyzji w tej sprawie. Niewykonanie tego alternatywnego obowiązku daje stronie prawo do skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej". Z tego fragmentu Spółka wywiodła stanowisko o dopuszczalności składania do sądów administracyjnych skarg na bezczynność Prezesa UKE w przedmiocie przeprowadzenia samokontroli.

Uszło jednak uwadze Spółki, że powyższy pogląd sam Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia uchwały uznał za niewiążący, jako wykraczający poza wątpliwość prawną składu orzekającego przedstawioną do rozstrzygnięcia w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II GSK 117/09, a sformułowany w uchwale, której przedmiot nie dotyczył skargi na bezczynność w przedmiocie samokontroli, lecz w przedmiocie przekazania odwołania i akt sprawy do sądu powszechnego. NSA stwierdził bowiem wprost, że: "Można mieć, co prawda, wątpliwości co do tego, czy przyjęcie, na zasadzie domniemania, obowiązku wydania ponownej decyzji autokontrolnej w razie nieprzekazania odwołania do sądu, jest uzasadnione, skoro to tylko organ decyduje o wyborze sposobu potraktowania odwołania (przekazanie do sądu powszechnego albo decyzja autokontrolna). Gdyby jednakże uznać te wątpliwości za istotne, przemawiające za odrzuceniem takiego rozwiązania, to ten argument należałoby również odnieść do czynności przekazania odwołania do sądu powszechnego (przemawiałby również przeciwko dopuszczalności skargi na bezczynność polegającą na nieprzekazaniu odwołania). Skoro bowiem wyłącznie organ decyduje o sposobie potraktowania odwołania, to nie ma również podstaw do tego, żeby sąd administracyjny zobowiązał organ do przekazania odwołania do sądu powszechnego, w ramach orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność w tym zakresie. Ze względu na to, że powyższe zagadnienie wykracza poza wątpliwość prawną składu orzekającego, określoną w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2009 r. należy poprzestać na przedstawionych wyżej uwagach" (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stwierdzenie oznacza więc, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale (w sposób niewiążący) rozważał również możliwość przyjęcia stanowiska odmiennego niż cytowane przez Spółkę, zgodnie z którym "być może nie ma (...) podstaw do tego, żeby sąd administracyjny zobowiązał organ do przekazania odwołania do sądu powszechnego, w ramach orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność w tym zakresie". Dodać w związku z tym należy, że z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że moc wiążącą ma tylko stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem".

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe rozważania, należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że jedyną podstawą decyzji wydanej w wyniku samokontroli Prezesa UKE jest art. 47959 § 2 k.p.c., zaś niewydanie omawianej decyzji nie może zostać objęte skargą na bezczynność Prezesa UKE, gdyż nie jest to skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 47959 § 2 k.p.c. Brak też podstaw do uznania za słuszny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja wydana w oparciu o art. 47959 § 2 k.p.c. jest oczywiście decyzją administracyjną, natomiast nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jedynie w tym sensie, że nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.