Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1477/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" - po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Z. w Z. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Pani M. M. PESEL [...] z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy-[...] w G. – utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r.

Z akt sprawy wynika, iż Z. w Z. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o zajęcie stanowiska oraz wydanie - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach - decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. M. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w latach 1999-2006 r. Jednocześnie Z. poinformował Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, iż M. M. złożyła do Sądu Okręgowego w G. odwołanie od decyzji Z. z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającej podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformował M. M. o wszczętym, na wniosek Z., postępowaniu w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z dnia [...] lutego poinformował Z., że w związku z toczącym się postępowaniem w Sądzie Okręgowym w G., ustali okres podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia przez M. M. pozarolniczej działalności gospodarczej po uprawomocnieniu się decyzji Z. z dnia [...] listopada 2008 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Z. w Z. poinformował Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, iż w związku z zarządzeniem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] stycznia 2010 r. zwraca się ponownie z prośbą o zajęcie – w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach - stanowiska oraz wydanie stosownej decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. M. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie m.in. przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o świadczeniach - postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] marca 2010 r. zawiesił z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy - [...] w G.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w G. odwołania M. M. od w/w decyzji Z. z dnia [...] listopada 2008 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Z. w Z., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji.

W zażaleniu Z. zarzucił spornemu postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy-[...]w G. pomimo, że w sprawie nie zachodzi kwestia zagadnienia prejudycjalnego. Jednocześnie Z. zarzucił naruszenie art. 101 § 3 k.p.a w związku art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez błędne pouczenie strony o braku środków zaskarżenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie zawieszenia postępowania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Pani M. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy-[...] w G.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej – powołał się na przepisy 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., a także na art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. Prezes NFZ stwierdził w konsekwencji, iż uznanie przez sąd powszechny, że podleganie bądź niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności warunkuje podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu, a tym samym jest okolicznością, której przesądzenie będzie miało istotny wpływ na decyzję wydaną przez Oddział [...] Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie podlegania przez M. M. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w latach 1999-2006r. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 205/06, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego jest obecnie (i był na gruncie poprzednio obowiązujących ustaw regulujących tę dziedzinę spraw, powołanych powyżej) związany z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniom społecznym. Organ podniósł, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi (ust. 1), które są m.in. pracownikami w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (lit. a) oraz osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą (lit. c). Zgodnie z art. 69 ust. 1 cyt. ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Wobec powyższego - zdaniem Prezesa NFZ - uznanie przez sąd powszechny, że osoba nie spełniała przesłanek do objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w przypadku, gdy był to jedyny tytuł do ubezpieczenia społecznego oznacza w konsekwencji, że osoba ta nie podlegała także obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Organ odwoławczy powołał się ponadto na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I UK 227/05, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że podleganie ubezpieczeniu wynika z objęcia ubezpieczeniem, ale jest kategorią węższą niż objęcie. Objęcie ubezpieczeniem, to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Podleganie natomiast oznacza przyznanie (na ogół z mocy ustawy, czasem tylko na wniosek) prawa powiązanego z nałożeniem obowiązku. "Podleganie" ubezpieczeniu zdrowotnemu związane z obowiązkiem opłacania składki wynika z "objęcia" ubezpieczeniem społecznym. To, że odwołujący się nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu działalności gospodarczej nie prowadzi do wniosku o "nieobjęciu" go tym ubezpieczeniem. Wobec powyższego Prezes NFZ uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przypadku uznania przez sąd powszechny, że M. M. nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności będzie oznaczało, że w okresach, gdy był to jedyny tytuł do ubezpieczenia społecznego, nie powinna ona podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zdaniem Prezesa NFZ w rozpatrywanym przypadku rozstrzygnięcie sądu powszechnego odnośnie objęcia ubezpieczeniem społecznym w spornym okresie z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności będzie decydowało, czy M. M. będzie podlegała w tym czasie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego jest orzeczeniem prejudycjalnym w stosunku do decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w zakresie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Organ stwierdził, że sąd powszechny w swoim wyroku rozstrzygnie, czy M. M. prowadziła w latach 1999-2006 r., działalność gospodarczą, czy też jej nie prowadziła, co w konsekwencji będzie oznaczało objęcie lub nieobjęcie jej obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, a w konsekwencji objęcie lub nieobjęcie jej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Jednocześnie Prezes NFZ zauważył, że wezwanie Sądu Okręgowego - [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. akt [...], do złożenia w wyznaczonym terminie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie stanowi zobowiązania Z. w Z. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiej decyzji.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Z., reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2010 r., strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie:

- prawa materialnego, a mianowicie art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w brzmieniu obowiązującym przed i po 20 września 2008 r. - poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem (przesłanką) podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez podmiot z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest uprzednie rozstrzygnięcie przez Z. lub organ odwoławczy (sąd powszechny) kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu,

- przepisu postępowania, to jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez zawieszenie urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu wydania przez Sąd Okręgowy - [...]w G. rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt [...], wszczętej z odwołania M. M. od decyzji Z. w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym, uznając, iż rozstrzygnięcie to stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w pełni swoje wcześniejsze zarzuty podniesione w zażaleniu. Strona, uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego - zarzuciła, iż organy mylnie przyjęły w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, że warunkiem (przesłanką) podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest uprzednie rozstrzygnięcie przez Z., lub organ odwoławczy (sąd powszechny) kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu. Strona skarżąca stwierdziła, że – wbrew stanowisku organów obu instancji – z powołanych przez nie przepisów art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach - nie wynika, aby przesłanką objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym było uprzednie wydanie przez Z. lub jego organ odwoławczy (sąd powszechny) rozstrzygnięcia w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Według Z. nie można uznać, aby w świetle wskazanych przepisów Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia został zwolniony z obowiązku dokonania samodzielnej oceny spełnienia przez podmiot warunków do objęcia ubezpieczeniem społecznym, a tym samym i ubezpieczeniem zdrowotnym, będąc związanym w tym zakresie, w sposób wiążący, rozstrzygnięciem Z. lub organu odwoławczego. W konsekwencji strona skarżąca uznała, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w obu zaskarżonych postanowieniach, iż warunkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest uprzednie rozstrzygnięcie przez Z., lub organ odwoławczy (sąd powszechny) kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., strona skarżąca podniosła, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Zdaniem skarżącego Z., organy administracji nieprawidłowo uznały w niniejszej sprawie, że pomiędzy sprawą zawisłą przed Sądem Okręgowym w G., sygn. akt [...], prowadzonej z odwołania M. M. od decyzji Z. w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawie o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym występuje zależność, o jakiej mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według strony skarżącej, związek pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym a rozstrzygnięciem w sprawie podlegania ubezpieczeniom zdrowotnym jest jedynie związkiem pośrednim. Trudno bowiem uznać, zdaniem strony, aby konieczność wydania przez Z. rozstrzygnięcia co do podlegania ubezpieczeniom społecznym stanowiło niezbędną przesłankę do wydania decyzji w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W tej sytuacji, zdaniem strony, w przedmiotowe sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Prezes NFZ podniósł, że w rozpatrywanym przypadku sąd powszechny będzie rozstrzygał, czy M. M. spełniała warunki do podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec powyższego - zdaniem organu - stwierdzenie przez sąd powszechny, że M. M. spełniała przesłanki odnoszące się do podlegania ubezpieczeniom społecznym będzie skutkować objęciem bądź nieobjęciem ubezpieczeniem zdrowotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]- - naruszają prawo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydając sporne postanowienia, organy obu instancji dopuściły się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – polegającego na ich wadliwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu, że warunkiem (przesłanką) podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez podmiot z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie przez organ rentowy (Z.) lub organ odwoławczy (sąd powszechny) kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu. W wyniku wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów, organy obu instancji dopuściły się – według Sądu – istotnej obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającej na niewłaściwym zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. M. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej za okres 1999 – 2006 r. do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w G. - [...] rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], wszczętej z odwołania M. M. od decyzji Z. w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym, pomimo braku podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie wskazanego sądu powszechnego stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naruszenie wspomnianych przepisów miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowiło dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wprawdzie pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej, stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, jak słusznie wskazała strona skarżąca, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd strony skarżącej i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione jakiekolwiek obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym Z. – że organy NFZ wadliwie przyjęły, że pomiędzy rozstrzygnięciem sporu sądowego zawisłego przed Sądem Okręgowym w G. – [...], sygn. akt [...], prowadzonego w związku z odwołaniem M. M. od decyzji Z. w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawie o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, występuje zależność, o jakiej mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji - wbrew stanowisku organów – uznać trzeba, że warunkiem (przesłanką) podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest uprzednie rozstrzygnięcie przez Z. lub sąd powszechny kwestii podlegania ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu.

Strona skarżąca zasadnie zarzuciła, że – wbrew stanowisku organów obu instancji – z powołanych przez te organy NFZ przepisów art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach - nie wynika, aby przesłanką objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym było uprzednie wydanie przez Z. prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym.

Należy zwrócić uwagę, że w większości przypadków związanych z ustaleniem przez organy NFZ podlegania przez dany podmiot obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, zachodzi sytuacja, która wiąże się koniecznością rozważenia różnicy między "podleganiem ubezpieczeniu" a "objęciem ubezpieczeniem" (czy też jak stanowi obecna ustawa – "spełnianiem warunków do objęcia ubezpieczeniem").

Należy zauważyć, iż na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I UK 227/05, stwierdził, iż "podleganie" ubezpieczeniu zdrowotnemu związane z obowiązkiem opłacania składki wynika z "objęcia" ubezpieczeniem społecznym. Sąd Najwyższy wskazał, iż w art. 8 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym wśród "objętych" ubezpieczeniem wymieniono osoby prowadzące działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu Najwyższego w kontekście ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych kategoria osób objętych ubezpieczeniem społecznym jest szersza niż podlegających temu ubezpieczeniu. Według Sądu Najwyższego podleganie wynika z objęcia ubezpieczeniem, ale jest kategorią węższą niż objęcie. Objęcie ubezpieczeniem to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Podleganie natomiast oznacza przyznanie (na ogół z mocy ustawy, czasem tylko na wniosek) prawa powiązanego z nałożeniem obowiązku.

Odnosząc powyższe rozważania Sądu Najwyższego do niniejszej sprawy, należy wskazać, iż w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powiązany został nie z "objęciem" ubezpieczeniami społecznymi (jak na gruncie art. 8 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym) a ze "spełnieniem warunków do objęcia" nimi (vide: art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Według Sądu, należy zauważyć, iż w kontekście ustawy o świadczeniach i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, kategoria osób spełniających warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym jest szersza niż podlegających temu ubezpieczeniu. Podleganie wynika bowiem z objęcia ubezpieczeniem, ale jest kategorią węższą niż objęcie. Objęcie ubezpieczeniem (spełnianie warunków do objęcia ubezpieczeniem) to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Podleganie natomiast oznacza przyznanie (na ogół z mocy ustawy, czasem tylko na wniosek) prawa powiązanego z nałożeniem obowiązku.

Niewątpliwie uznać należy, iż obowiązek uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne powiązany został nie z "podleganiem" ubezpieczeniu społecznemu a z objęciem nim, czy też wyrażając się bardziej precyzyjnie - ze "spełnianiem warunków do objęcia nim".

Mając na względzie powyższe nie sposób - zdaniem Sądu - przyjąć za słuszne stanowiska organów obu instancji, że dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając decyzję w trybie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, zobowiązany jest oczekiwać wpierw, aż Z. (oraz sąd powszechny) prawomocnie przesądzi o podleganiu danej osoby ubezpieczeniom społecznym.

Niemniej, nawet, jeżeli by przyjąć za słuszny pogląd, że uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie przez Z. kwestii podlegania danej osoby ubezpieczeniom społecznym jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy przez dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydającego decyzję w trybie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, (z czym skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie się nie zgadza), to należy jednocześnie zauważyć, że - w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd (administracyjny lub powszechny) na skutek skargi (odwołania) wniesionej na ostateczne rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie) organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny.

Warto wskazać przykładowo, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08, powołując się na poglądy doktryny - stwierdził, iż na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. Wojciech Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r., s. 29). Ponadto NSA wskazał wyraźnie, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne postanowienie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, zbiór LEX nr 319175). Reasumując NSA stwierdził w cyt. orzeczeniu, że samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu.

Mając na względzie powyższe uznać należy więc, że rozstrzygnięcie sporu sądowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w G. - [...] (sygn. akt [...]), nie ma charakteru prejudycjalnego dla toczącego się postępowania w przedmiocie wydania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji ustalającej podleganie przez M. M. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej.

W związku z tym przyjąć trzeba, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązany będzie, w ramach własnych kompetencji ustawowych, rozstrzygnąć kwestię podlegania przez M. M. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie czekając na jakiekolwiek zakończenie sporu przed sądem powszechnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie warto w tym kontekście wskazać, iż w judykaturze wyraźnie przyjmuje się, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek, koniecznych do rozstrzygnięcia danej sprawy, jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie /w:/ wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 300/08).

W świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ również nie może uchylać się od swoich ustawowych obowiązków, gdyż rozstrzygnięcie przez niego kwestii podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie jest uzależnione od zakończenia innych postępowań prowadzonych zarówno przez Z., jak i sąd powszechny ([...]), badający legalność stosownych decyzji Z.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 (sto) złotych oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).