Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. G. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga R. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. G. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wskazał, że pełnił służbę w Służbie Bezpieczeństwa bez jakiegokolwiek przeszkolenia zawodowego i kształcenia kierunkowego, nie wykonywał też żadnych czynności operacyjnych i śledczych. Pełniąc służbę w Policji prowadził sprawy o charakterze kryminalnym wielokrotnie wykonywał czynności śledcze z członkami grup przestępczych, w tym o charakterze zbrojnym, co wiązało się z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, że był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany oraz odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki z art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a w przypadku wnioskodawcy nie została spełniona przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. (pkt 1). Stwierdził również, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający skorzystanie z uprawnień określonych w ww. przepisie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. R. G., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie świadków wskazanych we wniosku dowodowym z dnia [...] marca 2018 r. na okoliczności w nim wskazane oraz nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, a przez to uznanie, że:

- lista odznaczeń, wyróżnień i awansów skarżącego nie uzasadnia zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

- okres 3 lat, 10 miesięcy i 9 dni służby dla PRL, w tym kursu oficerskiego, był służbą na rzecz totalitarnego państwa w sytuacji, gdy był on jedyną drogą do nabycia wiedzy w zakresie walki z terrorem kryminalnym wykorzystanej w dalszej służbie,

- kształcenie w szkole oficerskiej jest służbą na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej,

2) art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego:

- rozpoczęcie szkoły oficerskiej na zasadzie przymusowego skierowania przez przełożonych uznano za "służbę na rzecz totalitarnego państwa",

- okres szkoły oficerskiej wnioskodawcy w stosunku do całości okresu służby, tj. 22 lat, 10 miesięcy i 1 dnia, nie został uznany za krótkotrwały,

- szereg odznaczeń i awansów wnioskodawcy, który zakończył służbę w stopniu [...] Policji, nie został uznany za spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

3) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, a ponadto, że pełnienie służby w organach PRL w stopniu [...] i członkostwo w organizacji studenckiej warunkuje przekreślenie całej, późniejszej służby w Policji.

W związku z powyższym R. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywrócenie świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokosci.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister SWiA, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r." musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W świetle wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego pojęcia to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Odnośnie drugiej z przesłanek formalnych organ stwierdził, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego pojęcia to: akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny. obowiązkowy, oddany (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnośnie zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" organ wskazał, iż jego użycie stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w ww. przepisie, ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie - spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości - osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w okresie od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r., tj. 22 lata, 10 miesięcy i 1 dzień, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 1 dnia. Dodatkowo do wysługi emerytalnej ww. doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 9 miesięcy i 7 dni (od dnia [...] października 1981 r. do dnia [...] lipca 1982 r.).

Zdaniem organu, ww. okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały w świetle dokonanej powyżej wykładni językowej, zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (17% całego okresu służby). Przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została zatem spełniona.

Powołując się na dokumenty przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu za pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wskazał nadto, że wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, o czym świadczy treść ankiety osobowej z dnia [...] stycznia 1986 r. oraz podanie o przyjęcie do pracy w WUSW w [...] z dnia [...] grudnia 1985r. Z dokumentów tych wynika, ze został mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] WSW w [...] i nie podjął próby przeniesienia się poza struktury SB. Był świadomym, samodzielnym, odpowiedzialnym oraz zaangażowanym funkcjonariuszem, a jego służba miała charakter trwały.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, czego potwierdzeniem jest stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] grudnia 2017 r., w tym dane o otrzymanych przez wnioskodawcę awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Brązowy Krzyż Zasługi), a także opinie służbowe.

Dalej organ wskazał, że wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie stwierdził, że kluczowe dla badania przez organ zaistnienia ww. przesłanki powinno być ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Dokonując oceny sprawy w tym zakresie organ wskazał, że wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w SB miał podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy. Z archiwalnych akt osobowych (opinia służbowa z dnia [...] marca 1987 r.) wynika, że był zaangażowany w wykonywanie obowiązków służbowych na rzecz państwa totalitarnego. Ponadto wnioskodawca sam wystąpił o skierowanie do Wyższej Szkoły [...] w [...] (raport z dnia [...] marca 1987 r. skierowany do Szefa WUSW w [...]), a następnie był jej słuchaczem. Przy czym zadaniem WS[...] miało być kształcenie i wychowanie kadry do objęcia stanowisk oficerskich w Służbie Bezpieczeństwa, a w szczególności wychowanie słuchaczy w duchu patriotyzmu i internacjonalizmu, w wierności ideom PZPR, zaangażowania w sprawy wszechstronnego rozwoju socjalistycznej ojczyzny, umacniania jej konstytucyjnych zasad ustrojowych, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto zarówno podchorążowie, jak i kadra wykładowa mieli obowiązek odbywania w okresie letnim praktyk. Miały one przygotować absolwentów do pracy na stanowiskach oficerskich, a przede wszystkim pozwolić zgłębić tajniki pracy operacyjnej. W zależności od studiowanej specjalności uczyli się pozyskiwać tajnych współpracowników, zakładać podsłuchy, robić zdjęcia z ukrycia, śledzić itd. Dostawali również do analizy i oceny aktualnie prowadzone przedsięwzięcia oraz te zarchiwizowane.

Realizowany przez WS[...] w [...] kierunek kształcenia w znacznej mierze ukierunkowany był na umacnianie ówczesnej władzy poprzez m.in. wpajanie słuchaczom szkoły komunistycznych ideologii. Pomimo, iż zaliczeni w stan słuchaczy byli nie tylko funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa ale i Milicji Obywatelskiej, to ogólna specyfika edukacji wpisana była niewątpliwie w istotę funkcjonowania reżimu komunistycznego.

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że wnioskodawca był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania SB, który systematycznie podnosił poziom swojej wiedzy zawodowej, awansował w strukturach SB, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Nie był on pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, niewymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał również, że dla powyższej oceny istotne znaczenie miał fakt, iż wnioskodawca był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej i kandydatem do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (ankieta osobowa z dnia [...] stycznia 1986 r. oraz pozostałe dokumenty z akt [...]).

Organ podał przy tym, że PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego. W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski według rozwiązań wprowadzonych w ZSRR poprzez m.in. stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej w gospodarce (kolektywizacja rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych), rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społeczno-politycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej. Natomiast ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Głównym zadaniem tej organizacji była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży, działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami organizacji było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Wobec powyższego, zdaniem organu, nie sposób zakwestionować faktu, by członkostwo w ZSMP i PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do ZSMP i PZPR to niewątpliwie nawiązał on nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zatem brak było podstaw, w świetle art. 78 § 2 k.p.a., do uwzględnienia zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Podał również, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa został ustalony przez IPN w trybie przewidzianym ustawą zaopatrzeniową, a Minister SWiA nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości zaświadczenia dotyczącego wnioskodawcy wystawionego przez IPN. Jeżeli zatem pełnomocnik strony nie zgadza się z treścią informacji o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinien poinformować o tym ten właśnie organ i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Odnosząc się natomiast do argumentów dotyczących otrzymywania przez wnioskodawcę w toku służby w Policji pozytywnych opinii służbowych i nagród oraz zaangażowania w realizację powierzonych zadań, organ stwierdził, że osiągnięcia te zasługują w pełni na uznanie i szacunek, jednakże nie mają kluczowego znaczenia w sprawie wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego oraz jego zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach SB.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. R. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2021 r. zarzucając nierozpoznanie meritum sprawy wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie świadków wskazanych we wniosku dowodowym z dnia [...] marca 2018 r. oraz nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów, a nadto poprzez uznanie, że:

- lista odznaczeń, wyróżnień i awansów skarżącego nie uzasadnia zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, w sytuacji gdy odznaczenia, które otrzymał są kluczowym dowodem pominiętym w zaskarżonej decyzji,

- okres od dnia [...] lipca 1986 r. do [...] maja 1990 r. był służbą na rzecz totalitarnego państwa w sytuacji gdy PRL zakończył swój byt w dniu 4 czerwca 1989 r., a w okresie od dnia [...] sierpnia 1987 r. do dnia [...] maja 1990 r. skarżący był słuchaczem WS[...] w [...], następnie przemianowanej na Akademię [...],

- kształcenie w szkole oficerskiej jest służbą na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej,

2) art. 8 w związku z art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienie z jakich względów odznaczenia i awanse skarżącego, który zakończył służbę w stopniu [...] Policji, nie przemawiają za spełnieniem przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego,

3) zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuznanie okresu szkoły oficerskiej skarżącego (1 rok, 10 miesięcy i 2 dni), w proporcji do całości okresu służby (22 lata, 10 miesięcy i 1 dzień) za okres krótkotrwały w sytuacji, gdy skarżący nie mógł "służyć" państwu totalitarnemu skoro w tym okresie był słuchaczem szkoły oficerskiej, a jego studia, jak i temat samej pracy magisterskiej, dotyczył przestępczości pospolitej,

4) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, a w konsekwencji uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w ww. przepisie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dodatkową argumentację na poparcie powyższych zarzutów podkreślając, że skarżący - wbrew stanowisku organu - spełnia przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie. Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.

Organ stwierdził, że skarżący nie spełnił kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Odnośnie tego kryterium NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdził, że budzi ono największe trudności interpretacyjne ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. O ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z akt sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. 3 lata, 10 miesięcy i 9 dni. Stwierdzając, że ww. okres nie jest krótkotrwały, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący swego stanowiska. Zaznaczyć należy, że w ujęciu proporcjonalnym okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. wynosi niespełna 17% całego okresu służby skarżącego, co w zasadzie nie zostało należycie rozważone przez organ, który akcentował przede wszystkim okoliczności przyjęcia skarżącego do służby w SB oraz jego zaangażowanie i znajomość specyfiki realizowanych zadań niepoparte zresztą żadną, konkretną argumentacją.

Warto w związku z tym powołać wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA), w którym podkreślano, że pojęcie "krótkotrwałej" służby na rzecz totalitarnego państwa odnosić należy do całości okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. Co istotne, odwołano się w tym względzie do prac legislacyjnych nad art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podczas których wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co wymaga dokonania przez organ ponownej analizy tego kryterium w okolicznościach niniejszej sprawy.

Organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącego kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jednak stwierdził, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu analizowanego przepisu. Na poparcie tego stanowiska organ nie przedstawił jednak przekonującej argumentacji. Nie wykazał bowiem stosownie do ww. poglądów orzecznictwa, że skarżący pełniąc służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. "był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", co przemawiałoby za brakiem podstaw do tego, aby wyłączyć w stosunku do skarżącego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Organ powołał się na fakt podwyższania skarżącemu uposażenia zasadniczego oraz dodatku służbowego, dość ogólną treść opinii służbowej z dnia [...] marca 1987 r. oraz skierowanie skarżącego do Wyższej Szkoły [...] w [...], jednak z okoliczności tych nie wynika w jaki sposób skarżący był indywidualnie zaangażowany w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Owego zindywidualizowanego zaangażowania oraz identyfikacji z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego nie sposób również wywodzić z samego faktu członkostwa w ZSMP czy kandydowania do PZPR. W świetle powyższego stanowisko organu, że "postawa" skarżącego oraz "charakter" jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione.

Wskazuje to na naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Ponownie zbada, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" biorąc pod uwagę przebieg całej służby skarżącego. W szczególności organ uwzględni charakter służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r., w tym fakt odznaczenia skarżącego Brązowym Krzyżem Zasługi. Weźmie pod uwagę zasługi skarżącego, jakie legły u podstaw nadania mu tego odznaczenia szczegółowo opisane we wniosku z dnia [...] marca 2007 r. (akta administracyjne). W związku z tym organ uwzględni stanowisko NSA, w którym podkreśla się, iż "Trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale, rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP" (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20; publ. CBOSA).

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.