Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 150/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 37 par. 1, art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i art. 2 pkt 1-4a i pkt 8, art. 58 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 i 2, art. 151, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie przebudowy budynku 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz S. M. sumy pieniężnej; 4. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

S. M. w dniu 20 lipca 2015 roku zaskarżył do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania administracyjnego w sprawie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 15 marca 2007r., dotyczącego przebudowy obiektu budowlanego położonego w B., przy ul. A.

W sprawie miał miejsce następujący stan faktyczny:

W następstwie złożonego w dniu 15 marca 2007r. wniosku S. M. , współwłaściciela sąsiedniej posesji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 27 marca 2007r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A w B. Wnioskodawca w dniu 26 lipca 2007r. rozszerzył swój wniosek o zbadanie, czy sporny obiekt ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jak również "czy inwestor obiektu dokonując przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością sąsiedzką - działki nr ewid. 340/43 na cele budowlane, by móc umieścić skrzynkę z urządzeniami pomiarowymi nad nieruchomością sąsiedzką". Następnie w dniu 27 stycznia 2008r. rozszerzono wniosek o zbadanie braku dojścia i dojazdu do przedmiotowego budynku handlowego.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 90-tych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Jest obiektem parterowym w zabudowie szeregowej, w ciągu pawilonów usługowo - handlowych zlokalizowanym w B. przy ul. A.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podjął próbę pozyskania dokumentacji związanej z realizacją spornego obiektu budowlanego, jednakże pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. Wydział Organizacyjny Urzędu Miasta B. poinformował organ o braku w archiwum zakładowym ww dokumentów. Oględziny budynku pozwoliły natomiast ustalić, iż w stosunku do dokumentacji projektowej zostały zlikwidowane dwa okna w elewacji południowej /zaplecze sklepu/. Pozostałe otwory okienne zostały wykonane zgodne z projektem oraz zgłoszeniem. Dodatkowo stwierdzono, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu zmieniono lokalizację wejścia do budynku, dokonano jego przebudowy, wykonując je od strony dz. nr 340/43. Przebudowa ta nastąpiła przed rokiem 2003 przez poprzedniego właściciela, który realizował prawo dojścia do budynku przez dz. nr 340/43 na podstawie zawartej umowy dzierżawy z H. M. (działka nr 340/43 została w 2003r. zwrócona na rzecz H. M. , U. Z. oraz S. M., na postawie decyzji S. B. znak: [...]). Zatem wyjście z budynku, wcześniej na teren publiczny, po zwrocie ww. działki znalazło się na terenie prywatnym. Zgodnie z oświadczeniem obecnych właścicieli, przedmiotowa nieruchomość nabyta została przez Z. i H. małż. Z. w 2003r. z już przebudowanym wejściem od strony dz. nr ewid. 340/43, natomiast prace wykonane przez nich po nabyciu obiektu to roboty remontowe obejmujące: wymianę stolarki okiennej i drzwiowej ( 3 okna i 2 drzwi ), ocieplenie ścian zewnętrznych, konserwację pokrycia dachu oraz naprawę i wymianę rynien i rur spustowych, rozbiórkę istniejących wewnętrznych lekkich ścianek działowych, wykonanie nowych okładzin ścian i nowych posadzek oraz roboty malarskie. Całość ww. prac wykonano na podstawie dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót przyjętego bez sprzeciwu w dniu 15 czerwca 2004r., przez Starostę B..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w dniu [...] postanowienie [...], w którym nałożono na właścicieli obowiązek sporządzenia opinii technicznej dotyczącej przebudowy wejścia do budynku. Z przedłożonej opinii technicznej, wynikało, iż przebudowane wejście do sklepu zostało wykonane prawidłowo, ale budynek nie jest użytkowany z uwagi na brak dostępu. Wobec tego organ I instancji umorzył postępowanie decyzją z dnia [...], nr [...], która została następnie uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ wojewódzki uwzględnił zażalenie skarżącego, złożone w trybie o art. 37 § 1 n k.p.a. i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 16 maja 2008r. W związku z tym organu I instancji w dniu [...], ponownie wydał decyzję umarzająca postępowanie (nr [...]), która została uchylona przez organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...], z zaleceniem przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych.

W toku dalszych czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., pismem z dnia 14 października 2008r. zwrócił się do właścicieli o udzielenie informacji, czy zostały podjęte działania dotyczące zapewnienia dojścia do przedmiotowego obiektu przez działkę 340/43, na którą skierowane jest wyjście z budynku sklepu. Strona wyjaśniła, iż złożono pozew o ustanowienie drogi koniecznej do ich budynku przez dz. nr ewid.340/43. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], nr [...], zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, iż zagadnieniem wstępnym jest możliwość zapewnienia dojścia do budynku, co pozwoliłoby na legalizację samowolnie przebudowanego wejścia. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez właścicieli obiektu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu 19 czerwca 2009r., wszczął postępowanie w tym przedmiocie, jednocześnie zawieszając je do chwili prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Łd 354/09, oddalił skargę w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z kolei pismem z dnia 27 listopada 2009r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony, iż przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 11 stycznia 2010r., postanowieniem organu II instancji nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. został po raz kolejny zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie do dnia 12 lutego 2010r. W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...], PINB w B. nakazał Z. i H. małż. Z. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego określając zakres robót.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję decyzją nr [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi I instancji koleiny termin do załatwienia sprawy do dnia 5 sierpnia 2010r.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż przedmiotowy budynek pawilonu został przebudowany w zakresie zmiany lokalizacji wejścia do budynku, co spowodowało, iż po dokonanym zwrocie dz. nr 340/43 prywatnym właścicielom, brak jest możliwości dostępu do przedmiotowego pawilonu od strony wykonanego samowolnie wejścia. Dla podjętego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, iż samowolnej przebudowy dokonał poprzedni właściciel.

Kolejna decyzja PINB w B. z dnia [...], nr [...], wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego została uchylona przez ŁWINB decyzją z dnia [...], nr [...].

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu koleiny termin do dnia 31 grudnia 2013r.

W dniu 23 września 2014r. S. M. złożył skargę na bezczynność z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II SAB/Łd 172/14, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz stwierdził, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 1 czerwca 2015r. S. M. wystąpił do organu I instancji z wezwaniem do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Ponadto w dniu [...] skarżący złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na zażalenie skarżącego w przedmiocie przewlekłości postępowania, organ wojewódzki pismem z dnia 17 czerwca 2015r. poinformował go, że nie znajduje postaw do ingerencji, albowiem już rozpatrywał jego zażalenie z dnia 20 września 2013r. na bezczynność organu i wyznaczał organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi S. M. podniósł, że podejmowane w przedmiotowej sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, zawsze wymuszone na skutek wnoszonych przez skarżącego zażaleń na bezczynność

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego oraz o stwierdzenie przewlekłości postępowania, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości. Skarżący dodał także, że w przypadku, gdyby rozpoznanie niniejszej sprawy miało miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosi o przyznanie w trybie art. 154 § 7 powołanej ustawy od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu. Skarżący zażądał także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi.

Odnosząc się do skargi organ stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania jest od niego niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie naszej jednostki. Konieczność podjęcia działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od nas zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Organ stwierdził, że nie są winą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędy ustrojowe demokratycznego Państwa, które nie potrafi zapewnić odpowiedniej kadry pracowniczej inspektoratu dla prawidłowego jej funkcjonowania. Organ podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające eliminacje nieprawidłowości, jednakże bez wsparcia organów zwierzchnich jest to niemożliwe. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną która realizuje zadania inspekcyjno-orzecznicze w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednego inspektora, oraz dwóch referentów. Kadra ta na dzień dzisiejszy musi obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2 na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. B czy też C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, prowadzone w trybie Prawa budowlanego niewątpliwie należy do kategorii spraw, w których rozstrzygnięcia podlegają kognicji sądów administracyjnych, zatem służy również zainteresowanym skarga na przewlekłość tego typu postępowania.

Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w niniejszej sprawie jest uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (przewlekłość postępowania ) do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 k.p.a.

Skarżący w piśmie z dnia [...] złożył kolejne zażalenie w trybie art. 37 1 k.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ stopnia powiatowego, a w dniu 20 lipca 2015 r. (data wpływu skargi do organu) wniósł skargę skierowaną do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie sądu nie budzi więc wątpliwości, iż strona skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Na marginesie rozpoznania skargi S. M. wskazać wypada, iż błędne jest stanowisko organu odwoławczego, który uchylił się od rozpoznania zażalenia z tego tylko powodu, że dwa lata wcześniej zobowiązał organ I instancji do wydania aktu po rozpoznaniu zażalenia na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie). Od poprzedniego orzeczenia [...]WINB upłynęły bowiem dwa lata, postępowanie toczyło się nadal i organ winien rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie przewlekłości. Uwaga ta pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny zasadności skargi.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 1 p.p.s.a.), a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (M.P. z 2015r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3 783,46 zł.

Istotne jest, że sąd uprawniony, a wręcz zobowiązany jest do orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce, nawet wówczas, gdy w dacie orzekania postępowanie zostało zakończone. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i w zakresie stwierdzania rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Innymi słowy brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt IOSK 50/14; postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IOSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt IIOSK 1360/12 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, zdaniem sądu, uprzednie stwierdzenie zaistnienia bezczynności nie jest przeszkodą dla rozstrzygania i oceny przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ, skoro ustawodawca w art. 149 § 1 p.p.s.a. odróżnił dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ( vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Op 20/14).

Powyższe uwagi mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia żądań skarżącego, a w szczególności żądania zobowiązania organu do wydania aktu. Zważyć bowiem należy, że tutejszy sąd wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 roku sygn. akt II SAB/Łd 172/14 ze skargi na bezczynność, orzekł już o zobowiązaniu organu do wydania aktu w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007 roku w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tym samym, zdaniem sądu, zobowiązanie organu wskazanym orzeczeniem do załatwienia sprawy powoduje wyczerpanie możliwości ponownego rozstrzygania w tej kwestii i powoduje, że sprawa między tymi samymi stronami w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania aktu, została już prawomocnie osądzona, co skutkuje odrzuceniem tej części skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, co sąd uczynił w punkcie 1 wyroku.

Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi ( vide: postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IOSK 1107/13, z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt IIOSK 1360/12 ).

Przechodząc do dalszej oceny wniesionej skargi wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44, s. 386; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Opisywane pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, niezależnie od kwestii bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia zarzut rażącej przewlekłości. Już sam fakt, że organ odwoławczy czterokrotnie wyznaczał organowi I instancji termin do załatwienia sprawy, a piątego zażalenia w trybie art. 37 1 k.p.a. błędnie nie rozpoznał, że w 2014 roku zapadł wyrok tutejszego sądu stwierdzający rażącą bezczynność, który do dnia rozpoznania niniejszej skargi nie został on wykonany, to jest organ nie wydał rozstrzygnięcia, świadczą dobitnie, że postępowanie jest prowadzone w rażąco przewlekły sposób. Trafnie też skarżący wskazywał na czynności pozorne organu, na nieuzasadnione prawnie próby zawieszenia postępowania. Czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego bezsprzecznie nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a. Mimo wyznaczanych dodatkowych terminów załatwienia sprawy przez organ nadrzędny, jak również orzeczeń tutejszego sądu, które winny zmobilizować organ I instancji do działania, nadal podejmuje on czynności, które nie zmierzają do zakończenia sprawy co do istoty. Nie można przy tym aprobować argumentacji organu, iż problemy kadrowe oraz znaczna ilość spraw uniemożliwia terminowe prowadzenie postępowania. Zauważyć trzeba, iż organ już kilkukrotnie powiadamiał strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a jednocześnie z niezrozumiałych względów, nadal uchyla się od załatwienia sprawy co do istoty. Tym samym organowi I instancji można zarzucić nie tylko lekceważące traktowanie obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, ale również prawomocnych orzeczeń sądu.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły i to niewątpliwie z rażącym naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył, w pkt 2 sentencji, organowi I instancji grzywnę w wysokości 5000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do wyjątkowo długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania, niewypełnianiem obowiązków nakładanych przez organ odwoławczy w toku rozpoznawania kolejnych środków odwoławczych. Podkreślenia wymaga, że działania organu nie tylko nie budują zaufania obywatela do Państwa, ale wręcz je rujnują,. Ponadto organ swym zaniechaniem generuje kolejne zarzuty bezczynności i przewlekłości.

Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Datą wszczęcia postępowania sądowego jest niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 20 lipca 2015 r., a skoro tak, nie budzi wątpliwości, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, co czyni niezasadnym żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 p.p.s.a.W tym zakresie skarga podlega oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie 5 wyroku stosownie do art. 200 w związku art. 205 § 1 p.p.s.a.

ms