Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1019/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: § 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie popranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2011-2014 uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR/Agencja), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej: Beneficjent/Skarżący) m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w latach 2011-2014.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przyznano Skarżącemu pierwszą płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 8 452,60 zł, w tym do:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 4 521,60 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 935 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 2 996,00 zł).

W wyniku przeprowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem kontynuacyjnym, organ I Instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 8 643,20 zł, w ramach następujących pakietów:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 4 471,20 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 920 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 3 252,00 zł).

Z uwagi na stwierdzone zmniejszenie powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2012 r., Beneficjent dokonał zwrotu w kwocie 50,40 zł za wariant 1.1, 15 zł za wariant 3.1.2 oraz 24,00 zł za wariant 8.3.1.

Po rozpatrzeniu wniosku kontynuacyjnego na 2013 r. organ I instancji, w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości łącznie w kwocie 9 279,20 zł w tym do:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 4 471,20 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 920 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 3 880,00 zł).

Kontynuując program rolnośrodowiskowy Beneficjent złożył kolejny wniosek

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., po rozpatrzeniu którego, organ I instancji, w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w łącznej kwocie 9 140,40 zł, w tym do:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 4 496,40 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 920 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 3 724,00 zł).

Beneficjent w dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpił z kolejnym wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. Po rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] przyznał Beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2015 r. w łącznej kwocie 8 479,05 zł, w tym do:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 4 371,05 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 920 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 3 188,00 zł).

W związku z pojawieniem się nowych okoliczności faktycznych odnoszących się do wydanej decyzji z dnia [...] września 2015 r., które nie były wcześniej znane organowi wydającemu decyzję, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok.

W wyniku wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] września 2015 r. i przyznał płatność w pomniejszonej wysokości za 2015 r. w łącznej kwocie 6 639,24 zł, w tym do:

- pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone (wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do pow. [...] ha w wysokości 3 496,84 zł),

- pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone (wariant 3.1.2. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni [...] ha w wysokości 592 zł),

- pakietu 8 Międzyplon ścierniskowy (wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do pow. [...] ha w wysokości 2 550,40 zł).

Organ I instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. wszczął z urzędu wobec Beneficjenta postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] grudnia 2012 r., z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] września 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, uchylonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r.

W odpowiedzi na doręczonej zawiadomienie, Beneficjent wniósł zastrzeżenia dotyczące użytkowania działki ew. nr [...], w których wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku o płatności obszarowe i rolnośrodowiskowe w latach 2011-2015 była faktycznie użytkowana. W ocenie Beneficjenta niesłusznie przyznano płatności w pomniejszonej wysokości.

Decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 10 413,95 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organ I instancji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na wskazanie błędnej powierzchni zobowiązania w ramach wariantu 1.1.

Z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Po stwierdzeniu przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2018 r. braku przesłanek do stwierdzenia nieważności w/w decyzji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji podjął postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. organ I instancji ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 10 413,49 zł.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji obliczając należność za 2014 r. w wyniku stwierdzonego uchybienia w ramach realizowanego przez Beneficjenta wariantu 1.1, dokonał błędnego ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją opisaną jak na wstępie z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji ustalił Beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 10 413,95 zł.

Decyzją opisaną jak na wstępie z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2. krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazał także, że wypłacone Skarżącemu środki finansowe z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011 - 2015 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 pkt a ustawy o Agencji.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżący składając w dniu [...] maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od dnia [...] marca 2011 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (na rok 2011), zgodnie z którą terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2011 r., co równocześnie wynikało z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowego zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z dniem 15 marca 2013 r. zostało zastąpione obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.).

Wskazał dalej organ na treść art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 zgodnie z którym, z płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat.

Organ II instancji wyjaśnił, że kwotę nienależnie pobranych płatności ustalono w wyniku następujących okoliczności:

- kwota należności za 2015 w wysokości 1 839,81 zł, która stanowi różnicę pomiędzy kwotą przyznaną na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową na 2015 rok w wysokości 8 479,05 zł, a kwotą przyznaną na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r, którą uchylono decyzję z dnia [...] września 2015 r. oraz przyznano Beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowe na 2015 rok w wysokości 6 639,24 zł.

- kwota należności ustalona za lata 2011-2014 powstała w wyniku niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego – na dz. ew. nr [...] deklarowanej w wariancie 3.1.2 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na pow. [...] ha,

- kwota należności ustalona za lata 2011-2014 powstała w wyniku ujawnienia podczas kontroli administracyjnej wniosku Beneficjenta uchybień za 2015 rok w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowanych wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2013 r. co według organu skutkuje również zwrotem otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2014.

Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia dokonane przez organ I instancji dotyczące następujących uchybień Beneficjenta:

- w ramach wariantu 1.1 – stwierdzono uchybienie polegające na niespełnieniu wymogu prawidłowego doboru i następstw roślin w plonie głównym na działce rolne [...] na pow. [...] ha. W oparciu o przepisu § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustalono kwotę nienależnie pobranej płatności, na którą składają się: 2,24% z kwoty płatności przyznanej w roku 2011, 2012, 2013 w wysokości 4 471,20 zł = 300,45 zł oraz 2,24% z kwoty przyznanej w roku 2014 w wysokości 4 496,40 zł = 100,72 zł.

- w ramach wariantu 8.3.1 – stwierdzono uchybienie polegające na zakazie uprawy w plonie głównym na działce rolnej[...] o pow. [...] ha i działce rolnej [...] o pow. [...] ha tych samych roślin, które były uprawiane w roku 2014 r., w konsekwencji skutkujące obowiązkiem całkowitego zwrotu płatności w tym wariancie za rok 2014 za działkę rolną[...] (576 zł) i działkę [...] (644 zł).

- w ramach wariantu 3.1.2 – stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na pow. [...] ha. Ustalono tym samym kwotę 20% zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011, 2012, 2013 oraz 2014.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie zaktualizowanej ortofotomapy dla dz. ew. nr [...], którą wykonano w dniu[...] sierpnia 2015 r., stwierdzono zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych o [...] ha. Organ w tym zakresie przedstawił również szczegółowe wyliczenia odnoszące się do ustalenia kwot do zwrotu z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji skonstatował, że kwota zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego wynosi łącznie 10 413,95 zł oraz stanowi sumę płatności do zwrotu za rok 2011, 2012, 2013, 2014 i 2015. Zaznaczył przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ dalej wyjaśnił, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie i pomniejszenie płatności za ten rok, ale także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Wskazał, że Beneficjent uchybił warunkom dla wariantu 1.1, gdzie stwierdzono uchybienie polegające na niespełnieniu wymogu prawidłowego doboru i następstw roślin w plonie głównym na działce rolnej[...] na pow. [...] ha, dla wariantu 8.3.1 gdzie stwierdzono w 2015 roku uchybienie polegające na zakazie uprawy w plonie głównym na działce rolnej [...] o powierzchni [...] ha i działce rolnej [...] o powierzchni [...] ha tych samych roślin, które były uprawiane w międzyplonie w roku poprzednim tj. w roku 2014 oraz dla wariantu 3.1.2 - gdzie stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na powierzchni [...] ha.

Dyrektor ARIMR podkreślił, że w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych przyznanych Beneficjentowi w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego 2011-2015 nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie, Beneficjent zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że organy w sprawie ustaliły stan faktyczny na podstawie sprzecznej interpretacji przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do ukarania Skarżącego nienależnie pobranymi kwotami dopłat. Ostatecznie Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli skarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić przychodzi, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności ustalenie w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości płatność rolnośrodowiskowa za 2015 r. została przyznana w pomniejszonej wysokości. Nieprawidłowości te polegały na nieprzestrzeganiu przez Beneficjenta: prawidłowego doboru i następstwa roślin w plonie głównym na działce rolnej oznaczonej nr [...] na pow. [...] ha w ramach wariantu 1.1, zakazie uprawy w plonie głównym na działce rolnej oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha i działce rolne [...] o pow. [...] ha tych samych roślin, które były uprawiane w międzyplonie w roku poprzednim tj. w roku 2014 w ramach wariantu 8.3.1 oraz niezachowanie w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych na pow. [...] ha w ramach wariantu 3.1.2.

Przedmiotem obecnego postępowania jest zgodność z prawem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata poprzednie.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowane przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie tego przepisu jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w nim funduszy.

Decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest decyzją pokontrolną, stwierdzającą pewien obowiązek, na skutek niewłaściwego skorzystania z przyznanego stronie uprawnienia. Na potrzeby wydania takiej decyzji nie trzeba wzruszać (przepisy prawa tego też nie przewidują) wcześniejszej decyzji przyznającej dane uprawnienia. W przypadku zatem stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji), nie ma obowiązku uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznających dane płatności (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., II GSK 568/15, publ. CBOiS).

Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art.18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Powołane przepisy nie stanowią jednak wbrew temu, co twierdzi organ odwoławczy, samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. Tak więc to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą wyłącznie płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 – publik. CBOSA). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata – jak chodzi o stan prawny obowiązujący w niniejszej sprawie - może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z tej perspektywy skonstatować należy, że w skarżonej decyzji nie wskazano prawidłowej podstawy materialnoprawnej podjętych rozstrzygnięć.

Godzi się więc podkreślić, że podstawę prawną instytucji zwrotu płatności w prawie krajowym stanowi ogólnie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1856), a szczegółowo precyzuje § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe.

W przedmiotowej sprawie organ, jako podstawę prawną zawartą w prawie krajowym wskazał natomiast przepisy § 38 ust 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. – w odniesieniu do zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz § 38 ust.1 i 5 tego rozporządzenia – w odniesieniu do tzw. nieprawidłowości pakietowych.

Jak przykładowo stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2457/15, który to pogląd afirmuje Sąd w niniejszej sprawie, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Dla jasności, Sąd w niniejszej sprawie bynajmniej nie neguje obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, lecz jedynie akcentuje konieczność przywołania obok tej podstawy prawnej, odpowiedniej regulacji prawa krajowego. Wskazany przepis art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji 65/2011, jako zbyt ogólny i blankietowy, takiej samodzielnej podstawy stanowić nie może. Znajduje on doprecyzowanie w krajowym porządku prawnym, w tym wypadku w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r, które przewiduje szczegółowe przypadki zmniejszenia pomocy w związku z konkretnymi uchybieniami uwzględniając takie ich cechy jak rozmiar, zasięg i trwałość, jak też możliwość określania jej zwrotu w całości lub części. Wskazana regulacja prawa unijnego wespół z przepisami prawa krajowego, to jest wzmiankowanego rozporządzenia może dopiero stanowić prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Nie budzi już sporu w orzecznictwie, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który reguluje szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4751/16, z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5050/16 czy z dnia z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1093/15).

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości w realizowaniu przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2011 r. ujawnione zostały w odniesieniu do 2015 r., ostatniego w realizacji przez skarżącego przyjętego na siebie zobowiązania, co skutkowało wznowieniem postępowania administracyjnego w przedmiocie płatności za ten rok, a w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji pierwotnej i wydania decyzji, na mocy której przyznano płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości zasadność zwrotu tej części płatności przyznanej za 2015 r., która stanowi różnicę pomiędzy jej wysokością przyznaną i wypłaconą pierwotnie tj. na mocy decyzji z [...] września 2015 r. (wyeliminowanej z obrotu), a decyzją ustalającą ostatecznie należną płatność na ten rok, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2017 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Ostateczna decyzja ustalająca wysokość płatności rolnośrodowiskowej należnej skarżącemu w 2015 r. jest wiążąca organ w niniejszym postepowaniu i stanowi podstawę do zwrotu wskazanej różnicy. Argumentacja skargi, nakierowana na podważenie prawidłowości ustaleń poczynionych w postępowaniu zakończonym w/w decyzją ostateczną, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.

Organ odwoławczy w ramach odrębnego postępowania, zwieńczonego ostateczną decyzją, w sposób wiążący dla niniejszego postępowania w przedmiocie zwrotu płatności, ustalił, że na na dz. ew. nr [...] na powierzchni [...] ha, skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej, skutkiem czego stwierdzono zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych. Jakkolwiek organ nie formułuje prawidłowej, czy raczej kompletnej podstawy prawnej co do żądania zwrotu części płatności przyznanej za lata 2011-2014 r. do tej części powierzchni na której skarżący miał realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, już w tym miejscu można przesądzić, że ma ono umocowanie w prawie krajowym. Podstawą prawną możliwości zastosowania w/w sankcji stanowi § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Inaczej należy natomiast traktować inne przypadki niespełnienia przez skarżącego wymogów związanych z realizacją określonego pakietu i wariantu w ramach przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. W szczególności bezpodstawne jest żądanie przez organy Agencji zwrotu płatności za lata poprzednie na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak to już wyżej wyłuszczono, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział sankcje administracyjne możliwe do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu, czy też zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie rolnym.

Przepisy § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia niniejszego postępowania, nie przewidują możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich wskutek naruszenia wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby uchybienia te miały miejsce także w latach poprzednich realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ani też organ nie wykazał, że charakter stwierdzonych w 2015 r. nieprawidłowości stanowi o niewywiązaniu się z całości zobowiązania.

W szczególności nieuprawnione jest żądanie zwrotu płatności za lata poprzednie w oparciu o przepis art. 38 § 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Błędne jest bowiem zapatrywanie organu, jakoby obowiązek zwrotu z tytułu niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych w oparciu o wskazany wyżej, a wymieniony w podstawie prawnej skarżonej decyzji, przepis prawa krajowego, można rozciągnąć na lata poprzednie. Powyższy pogląd jest już raczej jednolicie reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1101/15 i II GSK 1093/15, z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5124/16, z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt I GSK 752/18). Innymi słowy 20 % sankcja przewidziana w komentowanym przepisie stanowi podstawę do procentowego zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w danym roku (wystąpienia nieprawidłowości), a nie do żądania jej zwrotu za lata poprzednie.

Z kolei wykazane przez organy w niniejszej sprawie naruszenie w 2015 r. wymogu pakietowego – niespełnienie wymogu prawidłowego doboru i następstw roślin w plonie głównym na działce rolnej oznaczonej nr [...], czy złamanie zakazu uprawy tych samych roślin, które były uprawiane w międzyplonie w roku poprzednim na działkach rolnych [...] i [...] jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2015 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich, albo, że te uchybienia stanowią o niewywiązaniu się w całości z zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu, na poparcie powyższego stanowiska, przywołać można pogląd NSA, który przykładowo w wyroku z 11 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2457/15, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba, że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Według tut. Sądu, dokonana przez organ wykładnia w/w przepisu prawa unijnego, całkowicie eliminuje gwarancyjny skutek dookreśloności sankcji, gdyż niezależnie od określenia ich w rozporządzeniu krajowym organ mógłby stosować je dowolnie, odwołując się do dość ogólnych, w zasadzie ramowych, regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.

Na koniec rozważań wypada zauważyć, że z dniem 29 czerwca 2018 r. na mocy rozporządzenia Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz.1261) nastąpiła zmiana rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Dodany został mianowicie przepis § 39 a, który wprost określa na jakich zasadach następuje zwrot wypłaconych już płatności w związku z uchybieniami pakietowymi o których mowa w § 38. Regulacja ta ma jednak zastosowanie z mocy §3 rozporządzenia zmieniającego, do postępowań w zakresie zwrotu płatności wszczętych po dniu 14 marca 2018 r.. Działanie ustawodawcy, niewątpliwie o charakterze normatywnym, wskazuje, że dotąd, żądanie zwrotu płatności w oparciu o przepisy § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było bezpodstawne.

Biorąc powyższe po uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeanalizuje i wskaże prawidłowe podstawy prawne do zwrotu płatności przyznanych skarżącemu za lata 2011-2014 r. będąc związany wszelako dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wykładnią przepisów prawa, a w szczególności poglądem, że przewidziane w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. sankcje pakietowe, związane z uchybieniem w realizacji danego pakietu określonego w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą być stosowane, co do zasady, tylko w związku z przyznaniem płatności za dany rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, a nie za lata poprzednie.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania wobec braku stosownego wniosku.