Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 180/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Postanowienie organu wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę o wyłączeniu organu administracji od załatwienia sprawy oraz wyznaczające nowy organ administracji w miejsce wyłączonego wydane w trybie art. 26 par. 2 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 par. 3 Kpa a więc odnoszące się do sytuacji organu nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ta okoliczność nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Inna podstawa odrzucenia skargi nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3. Formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę konstytucji /technika wykładni ustaw zgodzie z konstytucją/. Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania. W takim ujęciu stosowania przez Sądy administracyjne ustawy zasadniczej nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że rozpatrujący ją sąd administracyjny I instancji naruszył przepisy art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oceniając dopuszczalność skargi Prokuratora Okręgowego.

TEZY

1. Postanowienie organu wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę o wyłączeniu organu administracji od załatwienia sprawy oraz wyznaczające nowy organ administracji w miejsce wyłączonego wydane w trybie art. 26 par. 2 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 par. 3 Kpa a więc odnoszące się do sytuacji organu nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ta okoliczność nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Inna podstawa odrzucenia skargi nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3. Formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę konstytucji /technika wykładni ustaw zgodzie z konstytucją/. Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania. W takim ujęciu stosowania przez Sądy administracyjne ustawy zasadniczej nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, że rozpatrujący ją sąd administracyjny I instancji naruszył przepisy art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oceniając dopuszczalność skargi Prokuratora Okręgowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 507/05 o odrzuceniu skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zaistnienia okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Białegostoku i wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt IISA/BK 507/05, odrzucił skargę Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia okoliczności powodujących wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta B. i wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ( zwane w dalszej części tego uzasadnienia SKO ) wydało w/w postanowienie po rozpoznaniu wniosku P. S.A. o wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdów na teren inwestycji z ulic Ś. i A. w B. – Prezydenta B., wobec stwierdzenia, że stroną w tej sprawie jest gmina miejska B., której przedstawicielem ustawowym jest Prezydent Miasta, co czyni go – jako pracownika organu wyłączonym od udziału w tym postępowaniu. W postanowieniu SKO wskazało, iż jest ono ostateczne i nie podlega zaskarżeniu ani środkami odwoławczymi, ani skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowienie to SKO wydało w sytuacji gdy wcześniejszą decyzją z 4 listopada 2004 r. w trybie odwoławczym po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Prezydenta Miasta B. z 3 września 2004 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla opisanej wyżej inwestycji , orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi B, jako organowi I instancji . Wniosek o wyłączenie , inwestor złożył w piśmie z dnia 30 listopada .

W dniu 29 marca 2005 r. Prokurator Okręgowy w Białymstoku powołując się na art. 182 kpa oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą, złożył do SKO wniosek o usunięcie naruszenia prawa w w/w postanowieniu, zarzucając SKO naruszenie przepisów art. 6, 15, 19, 26 § 2 i 3 oraz 65 § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku pismem z dnia 6 kwietnia 2005 r. wyjaśniło Prokuratorowi powody, dla których podjęło postanowienie z dnia 9 grudnia 2004 r., zwracając jednocześnie uwagę na niezaskarżalność tego postanowienia.

Wobec powyższego, Prokurator Okręgowy w Białymstoku w dniu 25 kwietnia 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na postanowienie SKO, traktując je jako czynność organu z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 pkt 1 kpa, w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), poprzez uznanie , że ustanowiona w tych przepisach właściwość SKO jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi podstawę do rozstrzygnięcia wniosku strony o wyłączenie organu niższego stopnia po załatwienia sprawy , a złożonego po wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji . Zarzucono również naruszenie art.65 § 1 oraz art. 15 i 19 kpa wobec zaniechania przekazania zaskarżonym postanowieniem według właściwości do rozpoznania organowi I instancji , wniosku strony dotyczącego kwestii wynikającej z toku postępowania . Ponadto wskazano na naruszenie 26 § 2 i 3 kpa poprzez uznanie , że przepisy te stanowią podstawę prawną do odrębnego , poza tokiem instancji rozstrzygnięcia przez SKO o stwierdzeniu okoliczności powodującej wyłączenie organu I instancji od załatwienia sprawy mimo , że powołany przepis wskazuje jedynie właściwość organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy w takich warunkach i uprawniają do wyznaczenia innego organu do jej załatwienia . Prokurator wskazał również na naruszenie art. 28 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 kpa i art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez przyznanie legitymacji procesowej stronie Gminie B. w tej sprawie .

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, a na wypadek uznania przez sąd dopuszczalności skargi – o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podejmując rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi Prokuratora, wskazał , iż jedną z przesłanek dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne. Zaskarżalne do sądu administracyjnego formy działania administracji publicznej wymienia przepis art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do żadnej z wymienionych tam form działania administracji publicznej. W szczególności nie można go uznać za postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżeniu mogą podlegać tylko postanowienia, na które służy zażalenie, albo te, które kończą postępowanie bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Postanowieniem takim nie jest postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia danej sprawy innego podległego mu organu. Jak wskazał Sąd, przepisy rozdziału piątego, działu I-ego kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z wyłączeniem pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia sprawy, nie przewidują możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Stosownie zaś do art. 141 § 1 kpa, zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania przysługuje tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Przyjąć zatem należy, że od postanowienia związanego z wyłączeniem pracownika bądź organu nie służy zażalenie. Postanowienie takie nie kończy też postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, gdyż mówi on o innych niż decyzje i postanowienia aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaś zaskarżone rozstrzygnięcie przybrało formę postanowienia. Dodatkowo, rozstrzygnięcie to nie dotyczy wprost wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków strony, odnosi się ono bowiem do sytuacji organu, strony dotyczy jedynie pośrednio. Ponadto Sąd wskazał, iż zaskarżone postępowanie będzie mogło być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na etapie kontroli ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w której stwierdzono istnienie podstaw do wyłączenia organu oraz wyznaczono do jej rozpatrzenia inny organ.

Na przedmiotowe postanowienia Prokuratura Okręgowa w Białymstoku wniosła w dniu 4 stycznia 2006 r. skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 1 § 1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie powołanych przepisów działanie organu administracji polegające na podjęciu przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia w formie postanowienia niezaskarżalnego w toku instancji, wiążącego organ w postępowaniu odwoławczym, pozbawiającego przez to strony prawa do zaskarżenia jako orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, warunkującego ważność decyzji organu podległego, rozstrzygającego sprawę co do istoty w postępowaniu pierwszoinstancyjnym,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy, wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu postępowania przyjętej w sprawie interpretacji art. 58 § 1 pkt 6 ustawy, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia o niedopuszczalności skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż zastosowana przez SKO forma postanowienia dla skarżonego rozstrzygnięcia przesądza o wykluczeniu kwalifikacji objętej dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Powołany przepis nie zawiera bowiem generalnej zasady wyłączenia, odnoszącej się do decyzji i wszelkich postanowień, a wyraźnie precyzuje, że obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Prokurator zaznaczył również, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku rozstrzygnięcie podjęte zostało przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie decyzyjne w pierwszej instancji w zakresie, co do którego ustawodawca nie przesądził w przepisie ustawy o formie i organie właściwym do rozstrzygnięcia. Zdaniem Prokuratury bark jest bowiem ustawowej regulacji dotyczącej właściwości organu, trybu i rodzaju orzeczenia rozstrzygającego o stwierdzeniu okoliczności wyłączających organ od załatwienia sprawy.

Kwestionowane rozstrzygnięcie SKO, podjęte w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie jest jednocześnie aktem warunkującym ważność decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie przez organ wyznaczony w tym trybie do jej załatwienia. Zatem w niniejszej sprawie organ wyższego stopnia rozpoznając odwołanie od ww. decyzji będzie związany postanowieniem, które uprzednio wydał jako orzeczenie w pierwszej instancji. W konsekwencji, strony postępowania zostaną pozbawione przysługującego im na mocy art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżenia w zwykłym trybie instancyjnym rozstrzygnięcia podjętego jako orzeczenie wydane w pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie SKO, zdaniem Prokuratora, jest działaniem organu objętym dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy niezależnie od tego, czy zostanie ono uznane za akt administracyjny inny niż te, które enumeratywnie wymienione są w pkt 1-3, czy też za czynność orzeczniczą. Wykładnia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy wymaga bowiem odniesienia do określonej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych funkcji sądów administracyjnych w zakresie sprawowanego wymiaru sprawiedliwości i jego kryteriów oraz wyznaczonego treścią ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Prokuratora regulacja objęta przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynności lub akty organów administracji publicznej mogących prowadzić do niekontrolowanych w trybie instancyjnym działań.

Prokurator podniósł również, że powołany w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jako przyczyna odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6 ustawy, bez wyjaśnienia jego interpretacji w odniesieniu do konkretnej sprawy, jest naruszeniem przepisów procedury, a przede wszystkim uniemożliwia skontrolowanie, czy Sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Prokurator dodał również, że jego zdaniem, argumentacja zawarta w uzasadnieniu odnosi się do braku właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu podstawy odrzucenia skargi wskazanej w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, na które Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia. Postanowienie to nie jest też postanowieniem kończącym sprawę, ani rozstrzygającym co do jej istoty. Zatem skargę Prokuratora uznać należało za niedopuszczalną .

Podkreślono jednocześnie, że forma rozstrzygnięcia wydanego przez SKO jest prawidłowa, bowiem stosownie do art. 123 kpa, kwestie wynikłe w toku postępowania administracyjnego, a nie dotyczące rozstrzygnięcia co do istoty sprawy powinny być rozstrzygane w formie postanowienia. Zdaniem SKO ustawodawca przesądził również o właściwości organu mającego podejmować postanowienia związane z wyłączeniem organu od załatwienia sprawy wskazując, że w takich sytuacjach stosuje się przepisy art. 26 § 2 kpa., z których wynika, iż organem właściwym w sprawie staje się organ wyższego stopnia.

SKO wskazało również, że podjęcie kwestionowanego przez Prokuratora rozstrzygnięcia nie pozbawia ani nie ogranicza prawa strony do odwołania. Skoro bowiem przepis art. 142 kpa przesądza o prawie zaskarżenia w odwołaniu postanowień, na które nie służy zażalenie, to jest to równoznaczne z upoważnieniem organu odwoławczego do zbadania prawidłowości takich rozstrzygnięć i uchylenia ich w przypadku, gdyby uznane zostały za niezgodne z przepisami prawa.

W ocenie SKO wyjaśnienie Sądu co do niedopuszczalności skargi na postanowienie nie mieszczące się w katalogu postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego są wystarczające i poprawne. SKO podkreśliło przede wszystkim, iż skarga Prokuratora dotyczy rozstrzygnięcia incydentalnego podjętego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Sąd zatem jest właściwy do rozstrzygania tego typu skarg, jednakże dopiero na etapie rozpoznania skargi na decyzje kończące postępowanie. . Podstawą do odrzucenia skargi jest więc art. 58 § 1 ustawy, bowiem niedopuszczalność skargi wynikła z innej przyczyny, tj. z powodu braku ujęcia tego typu postanowień w katalogu postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, na które może być wniesiona skarga.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw .

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2)

Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyznaczono zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, który zamieszczony został w postanowieniach art. 3-5 cytowanej wyżej ustawy. Przepis art. 5 powołanej ustawy wylicza sprawy, których możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jest wyłączona , natomiast normy art. 3 i 4 tej ustawy wskazuje pełny zakres spraw, które poddane mogą być orzecznictwu sądownictwa administracyjnego.

Z dyspozycji art. 3 § 2 ustawy procesowej wynika , że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym , na które służy zażalenie albo kończące postępowanie , a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 wskazanej normy prawa procesowego. Ratio legis tego unormowania polega na umożliwieniu kontroli sądowej również takich działań administracji publicznej , które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach ( jurysdykcyjnym , egzekucyjnym , zabezpieczeniowym ) , zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe a dotyczących praw i obowiązków w sferze publicznoprawnej . Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają na podstawie w/w przepisu akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 .Treść powołanego przepisu wskazuje także , że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zatem, jak wynika z poglądów utrwalonych w judykaturze, konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Ponadto zaznaczyć należy , iż przez akt lub czynność organu administracji o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie należy rozumieć głównie działanie materialno – techniczne , wywołujące określone skutki prawne . Działania te mogą mieć również charakter władczy , z tym , że nie są to rozstrzygnięcia władcze , gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną .

Odnosząc powyższe rozważania do postanowienia SKO z dnia 9 grudnia 2004 r. o stwierdzeniu zaistnienia okoliczności powodującej wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta B. oraz wyznaczenia do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. wskazać należy , iż trafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku , że powyższe postanowienie nie może być zakwalifikowane jako działanie organu administracji z art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) , bowiem postanowienie organu wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę o wyłączeniu organu administracji od załatwienia sprawy oraz wyznaczające nowy organ administracji w miejsce wyłączonego wydane w trybie art. 26 § 2 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 , art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 kpa a więc odnoszące się do sytuacji organu nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa . Ta okoliczność nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego .

Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze wyłączenie pracownika , organu administracji od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych , które służą przede wszystkim urzeczywistnianiu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej ( art. 8 kpa ) . Wyrazem przywiązania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa , uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika , który podlega wyłączeniu , za istotną podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie . Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym jak też wyznaczenie nowego w miejsc wyłączonego od załatwienia sprawy powinno nastąpić w drodze postanowienia ( porównaj wyrok NSA z 29 maja 1990 r. sygn. akt S.A./Po 1555/89 publikowany ONSA 1990/2-3/44 ). Niespornym jest także , iż na postanowienie o wyłączeniu pracownika ( organu ) i wyznaczeniu w jego miejsce innego nie służy zażalenie zgodnie z art. 141 § 1 kpa . Strona może zasadność tego postanowienia kwestionować w przypadku wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w sprawie ( porównaj Komentarz do Kodeksu Postępowania administracyjnego B.Adamiak / J. Borkowski C.H.Beck Warszawa 2005 str. 204/205 ) .Tym samym wydanie takiego niezaskarżalnego postanowieni nie pozbawia strony prawa do domagania się oceny prawidłowości wydania takiego rozstrzygnięcia w ramach wnoszonych środków zaskarżenia .

Jednocześnie zauważyć należy , iż wyłączenie organu tak jak w tej sprawie może nastąpić w toku postępowania zwykłego zarówno w I instancji jak i w II instancji oraz w obu instancjach w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych , albowiem przesłanki wyłączenia organu mogą pojawić się w każdym stadium sprawy .

Zatem skoro przedmiotowe postanowienie SKO z dnia 9 grudnia 2004 r. nie jest zaskarżalne w trybie art. 3 § 2 pkt. 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , jak też nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 3 pkt 4 tej ustawy to wniesienie skargi przez Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na takie postanowienie zasadnie powodowało uznanie przez Sąd I instancji jego niedopuszczalności przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 lecz art. 56 § 1 pkt. 1 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego . Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego . .Natomiast niezaskarżalne postanowienie o wyłączeniu organu i wyznaczeniu w jego miejsce innego podejmowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi . Rację zatem ma Prokurator Okręgowy w Białym- stoku , że Sąd I instancji wadliwie wskazał przepis prawa pozwalający na odrzucenie skargi , jednakże w okolicznościach tej sprawy nie jest to uchybienie , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro skarga jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjna była i tak niedopuszczalna . Inna podstawa odrzucenia skargi nie stanowi naruszenia przepisów postępowania , mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Tak więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w okolicznościach tej sprawy nie może być uznany na usprawiedliwiony . Dodatkowo zauważyć należy , że Naczelny Sąd Administracyjny może oddalić skargę jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu ( art. 184 cyt. ustawy )

W skardze Prokuratora Okręgowego w Białymstoku zarzucono również naruszenie przepisów art. 2 i 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wiążąc to naruszenie z obrazą przepisów procesowych .

Zauważyć w tym miejscu należy , iż samoistne stosowanie norm konstytucji oznacza , że jest ona wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego . Przy takim ujęciu bezpośredniego stosowania Konstytucji podkreślić należy , iż Sąd I instancji nie stosował w/w przepisów ustawy zasadniczej . Natomiast formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę konstytucji ( technika wykładni ustaw zgodzie z konstytucją ) . Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego , ich zakresu stosowania a także zakresu ich obowiązywania . W takim ujęciu stosowania przez Sądy administracyjne ustawy zasadniczej nie można w okolicznościach tej sprawy uznać , że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył w/w przepisu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oceniając dopuszczalność skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku .

Dotąd powiedziane nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalić wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną .