Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1660/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1755/16 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1755/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku zmian w organizacji Komendy Głównej Policji, które zgodnie z § 36 zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP, poz. 13) weszły w życie z dniem [...] kwietnia 2016 r. m.in. stanowisko służbowe zajmowane przez [...] J.K. uległo likwidacji. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2016 r. zwolnił [...] J.K. – [...] z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] kwietnia 2016 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...]. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a.") nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez stronę od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...], orzekł, że zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego nastąpiło z dniem 27 kwietnia 2016 r., a przeniesienie do Komendy [...] nastąpiło od dnia [...] kwietnia 2016 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Następnie Komendant [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, przeniósł wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] z dniem [...] kwietnia 2016 r. Powyższy rozkaz personalny został stronie doręczony w dniu 25 kwietnia 2016 r.

Wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. [...] J.K. zwrócił się do Komendanta [...] o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. "(...) w zakresie wyznaczenia mnie na równorzędne stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w [...] (...)". Komendant [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], które zostało doręczone stronie w dniu 7 czerwca 2016 r., odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie.

Na skutek wniesienia przez [...] J.K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] na dzień [...] kwietnia 2016 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołał treść art. 36 ust. 1 ustawy o Policji i zauważył, że przedmiotowa ustawa nie określa żadnych warunków przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonujący przeniesienia. Przeniesienie policjanta do innej jednostki zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu, który powinien uwzględniać potrzeby służby, jej interes i konieczność zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny uwzględnia obowiązujące regulacje prawne. Nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby – jednostki organizacyjnej Policji – Komendy Powiatowej Policji w [...] i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania [...]. Uwzględnia zarówno interes społeczny tożsamy z interesem służby jak i słuszny interes strony. [...] J.K. posiada kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...]. Słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wyżej wymieniony policjant zaskarżonym rozkazem personalnym został jedynie przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Natomiast dopiero Komendant Powiatowy Policji w [...] w ramach posiadanych kompetencji będzie mógł dokonać mianowania go na nowe stanowisko służbowe.

Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutów odwołującego podał m.in., że fakt, iż policjant nie zgadza się z danym rozstrzygnięciem, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie oznacza, że wydany w stosunku do niego rozkaz personalny jest wadliwy. Żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje przełożonego przed podjęciem decyzji o przeniesieniu służbowym do zapoznawania policjanta z prowadzoną polityką kadrową, w tym z zasadami typowania policjantów do przeniesienia służbowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 436/07). Naruszenie powołanego przepisu nie stanowi podstawy do uchylenia rozkazu personalnego , jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczące zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniające jej realizację, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może zatem odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie strona w odwołaniu nie wskazała żadnych nowych dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż domaganie się respektowania przez przełożonego, stwierdzonych u policjanta i udokumentowanych właściwym orzeczeniem lekarskim przeciwwskazań do wykonywania obowiązków służbowych może odnieść skutek dopiero w postępowaniu w przedmiocie mianowania na określone stanowisko służbowe.

Komendant Główny Policji przyznał, że wprawdzie doręczenia [...] J.K. uwierzytelnionej kopii rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] jest uchybieniem procesowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2641/12), to jednak nie wypełnia ono przesłanek, które skutkowałoby koniecznością eliminacji rozkazu personalnego z obrotu prawnego, gdyż uwierzytelniona kopia ma walor oryginału. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis osoby działającej w imieniu organu lub pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie taki podpis został złożony, zaś odwołującemu została doręczona uwierzytelniona kopia rozkazu personalnego, co jednak nie powoduje, że na jego oryginale brak jest właściwego podpisu piastuna organu i że ten rozkaz personalny nie istnieje w obrocie prawnym. Nie można również twierdzić, że przedmiotowy rozkaz personalny nie wszedł do obrotu prawnego skoro został doręczony adresatowi, co potwierdza chociażby złożenie przez niego odwołania w terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2058/12 oraz 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/12).

Organ odwoławczy uznał także, iż zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Komendant Główny Policji, wyjaśniając powody uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty przeniesienia [...] J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i ustalenia daty przeniesienia, powołał treść art. 110 K.p.a., art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uchylającą rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (który stanowił podstawę do wydania przez Komendanta [...] rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]) w części dotyczącej terminu zwolnienia ze stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] i orzekł, że zwolnienie [...] J.K. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego nastąpiło z dniem 27 kwietnia 2016 r., a przeniesienie do Komendy [...] nastąpiło od dnia [...] kwietnia 2016 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Z tego względu Komendant [...], na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, był właściwy do przeniesienia policjanta na obszarze [...], a zatem wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do [...] J.K. przeniesionego do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] dopiero od dnia tego przeniesienia, tj. od dnia [...] kwietnia 2016 r. Jednak z uwagi na okoliczność, iż rozkazowi personalnemu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na mocy którego [...] J.K. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...], został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Komendant [...] miał podstawy do przyjęcia, że termin określony w danym rozkazie personalnym nie ulegnie zmianie, a mając na uwadze konieczność uregulowania stosunku służbowego [...] J.K. był zobowiązany do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia w danym zakresie. Powyższa nieprawidłowość nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a także za uchybienie, które miało wpływ na treść danego rozkazu personalnego. Z tego względu, a także z uwagi na fakt, iż rozkazowi personalnemu Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę przeniesienia [...] J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Datę tą określono stosownie na dzień [...] kwietnia 2016 r.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700 ze zm.), w szczególności poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania oraz zignorowanie bogatego i jednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazanych przepisów ustawy o Policji, z którego wynika, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i przeniesienie go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest dopuszczalne, o ile to zwolnienie i przeniesienie nastąpi wyłącznie na stanowisko równorzędne. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 108 § 1, art. 109 § 1, art. 110, art 135, art. 136, art. 138 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., w szczególności poprzez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nieumożliwienie zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania administracyjnego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, nieumożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, niewłaściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, nieuwzględnienie słusznego interesu strony zbieżnego z interesem społecznym, niedoręczenie stronie oryginału (na piśmie) decyzji pierwszej instancji, utrzymanie w mocy niedoręczonej stronie decyzji pierwszej instancji wydanej ponadto z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa, a także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności, w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że analiza art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego (tj. tego, w którego gestii aktualnie znajduje się policjant), w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy nie zostały naruszone przepisy o właściwości.

W sprawie jest niesporne, że skarżący pierwotnie pełnił służbę w Komendzie Głównej Policji, skąd rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...]. Rozkazowi temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1429/16 stwierdził, że powyższy rozkaz personalny nie wszedł jednak do obrotu prawnego z powodu braku jego prawidłowego doręczenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie następstwem powołanego wyżej wyroku jest to, że przełożonym J.K. w sprawach kadrowych nadal pozostaje Komendant Główny Policji. Skoro rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji zwalniające J.K. ze stanowiska służbowego w Komendzie Głównej Policji i przenoszące do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] nie weszło do obrotu prawnego, to w gestii Komendanta [...], w dniu wydawania rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], nie znajdowało się uprawnienie do dysponowania tym policjantem. Komendant [...] przenosząc skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] nie był organem do tego właściwym.

W konsekwencji Komendant Główny Policji nie był również właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania J.K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] , którym przeniósł on wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

Rażące naruszenie przez Komendanta Głównego Policji przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o Policji o właściwości w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany do tego, aby ocenić jej całokształt, stosując się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że nawet gdyby teoretycznie przyjąć założenie, iż zaskarżony rozkaz personalny nie został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, to i tak winien on zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wadliwy. Za wiążący akt administracyjny, który wywołuje skutki prawne może być bowiem uznane jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które weszło do obrotu prawnego. Tylko taki akt, może być też przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji, w której do organu drugiej instancji wpłynęłoby odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które nie weszło do obrotu prawnego – a więc od "nie aktu" – organ odwoławczy, nie mogąc go rozpoznawać merytorycznie, winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Zagadnienie wejścia rozstrzygnięcia organu do obrotu prawnego zostało uregulowane w przepisie art. 109 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przy czym skutki prawne doręczenia nastąpią dopiero wówczas, gdy przedmiotem tego doręczenia będzie oryginał decyzji a nie jakakolwiek jej kopia czy odpis.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki wniosek można wyprowadzić z wykładni literalnej art. 109 § 1 K.p.a. Zakładając, że intencją ustawodawcy byłoby uzależnienie bytu prawnego decyzji od faktu doręczenia jej oryginału bądź odpisu, to racjonalny ustawodawca dałby temu wyraz w omawianej regulacji. Fakt, że w art. 109 § 1 K.p.a. nie zostało zawarte sformułowanie "decyzję bądź jej odpis (...)", świadczy o tym, że jedynie doręczenie stronie oryginału decyzji, będzie mogło zostać uznane za prawidłową realizację wymogu określonego w art. 109 § 1 K.p.a. Za poprawnością powyższych stwierdzeń przemawia również wykładnia celowościowa i funkcjonalna omawianego przepisu, dokonywana przez pryzmat treści całego Rozdziału 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż jedynie oryginał decyzji, w przeciwieństwie do np. jej odpisu, musi zawierać wszelkie elementy, o jakich mowa w art. 107 K.p.a. Skoro ustawodawca uzależnił ważność decyzji od tego, czy spełnia ona wymogi formalne zawarte w art. 107 K.p.a., to oczywistym jest, że adresat rozstrzygnięcia powinien mieć możliwość zapoznania się z oryginałem decyzji, aby móc samodzielnie zweryfikować poprawność danego aktu pod względem choćby spełniania wymogów opisanych w ww. normie prawnej. Jedynym gwarantem powyższego uprawnienia strony, w zakresie możliwości oceny poprawności rozstrzygnięcia organu, jest doręczenie stronie decyzji w oryginale. Wszelkie jej odpisy czy kopie, z uwagi bądź to na ewentualne uchybienia osób je sporządzających, bądź z uwagi na np. złą jakość kserokopii, mogą uniemożliwić stronie dokonanie weryfikacji spełniania przez wydany akt, przesłanek formalnych wymienionych w art. 107 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż powyższe stanowisko jest zgodne z poglądami dominującymi w judykaturze i w doktrynie, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. W postępowaniu administracyjnym każda kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy pozostawia się oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręcza się tylko odpis decyzji. Z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. wprost wynika, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis czy kopię. Doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Wprawdzie przyjmuje się, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), to jednak skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia (por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10, 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15 oraz postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 987/14).

Sąd pierwszej instancji przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podał, że bezsporny jest fakt, że rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], przenoszący [...] J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], nie został mu doręczony w oryginale. Otrzymał on jedynie kopię tego rozkazu personalnego. Uwzględniając regulację zawartą w art. 109 § K.p.a., Sąd doszedł do wniosku, że przedmiotowy rozkaz personalny Komendanta [...] wskutek braku doręczenia go stronie w oryginale, nie wszedł do obrotu prawnego. Do chwili obecnej rozkaz ten nie wywołał skutków prawnych i nie może być traktowany jako wiążący strony akt administracyjny.

Komendant Główny Policji, jako organ drugiej instancji, nie miał zatem przesłanek dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania odwołania strony od w/w rozkazu Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], czyli od "nie aktu". W takim przypadku organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego od nieistniejącego (bo znajdującego się poza obrotem prawnym) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji rozpatrując merytorycznie odwołanie naruszył zarówno art. 109 § 1, jak i art. 127 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędne stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], podjęte w wyniku niezasadnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ rażąco naruszył przepisy o właściwości w ten sposób, że na dzień wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Komendant Główny Policji nie był właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania J.K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia policjanta z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...];

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że nieprawomocny wyrok tego Sądu z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1429/16, uchylający decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] przesądził – na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...] – o braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozstrzygnięcia odwołania od rozkazu personalnego nr [...], skutkiem czego Sąd bezzasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...];

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 109 § 1 i art. 127 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z powodu doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w formie kopii, rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego i nie mógł w związku z tym stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], którymi to rozważaniami Sąd związał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym okoliczność ta nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności w/w rozkazu, a jedynie mogłaby skutkować jego uchyleniem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in, że z faktu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. nieprawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1429/16 – w stosunku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie można wywodzić rzekomego braku właściwości Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania [...] J.K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Wskazał, że tok rozumowania Sądu można by uznać za prawidłowy, gdyby na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...] w obrocie prawnym funkcjonował prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1429/16. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był rozkaz personalny nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...]. W związku z powyższym Sąd w tym postępowaniu przedmiotem kontroli nie mógł uczynić rozkazu personalnego nr [...] i wywodzić z niego skutki prawne stwierdzone w sprawie o sygn. akt II SA/ Wa 1429/16. Powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na nieprawomocny wyrok, wydany w sprawie, w której Komendant Główny Policji nie jest stroną, stanowi obejście przepisów dotyczących formy oraz treści uzasadnienia wyroku i nie spełnia przesłanki szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał, że organ naruszył przepisy o właściwości, co implikowało stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...].

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie można organowi czynić zarzutu naruszenia przepisów o właściwości poprzez powołanie się na fakt doręczenia [...] J.K. rozkazu personalnego nr [...] w sprawie w formie kopii, a nie oryginału. Sąd błędnie przyjął, że z uwagi na powyższe uchybienie procesowe przedmiotowy rozkaz personalny nie wszedł do obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2641/12). Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozkaz personalny nr [...] został wydany przez uprawniony organ na podstawie i w granicach zakreślonych przepisami ustawy o Policji i wszedł do obrotu prawnego wywołując określone w nim skutki prawne. Okoliczność, że rozkaz personalny nr [...] został doręczony w formie kopii nie daje podstaw do uznania, iż mamy do czynienia z tzw. "nie aktem". Powyższe uchybienie nie stanowiło zatem podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], lecz jedynie do jego ewentualnego uchylenia.

Skarżący kasacyjnie dodatkowo podniósł, że rozkazowi personalnemu nr [...] został skutecznie nadany rygor natychmiastowej wykonalności z momentem jego wydania przez organ, tj. w dniu [...] kwietnia 2016 r. Powyższe oznacza, że zarówno w dniu [...] kwietnia 2016 r., jak i w dniu [...] kwietnia 2016 r., Komendant [...] był właściwy miejscowo i rzeczowo do wydania rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

J.K. w sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota postawionych w niej zarzutów podanych w pkt 1, 2 i 3 zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania wymienione w tych punktach skargi kasacyjnej, albowiem błędnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], gdyż w oparciu nieprawomocny wyrok tego Sądu z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1429/16, uchylający zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...], przyjął, że na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...], tj. [...] lipca 2016 r., Komendant Główny Policji nie był właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania J.K. od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Sąd pierwszej instancji wadliwe również przyjął, że z powodu doręczenia J.K. rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w formie kopii, rozkaz ten nie wszedł do obrotu prawnego i nie mógł stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Dostrzeżone uchybienie procesowe nie stanowiło bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego, mogłoby jedynie skutkować jego uchyleniem.

Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w świetle wyroku tego Sądu z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1429/16 uznał, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] nie wszedł do obrotu prawnego z powodu nieprawidłowego doręczenia przedmiotowego rozkazu w postaci kopii, a nie oryginału. Z tego względu powołanym wyżej wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...]. W uzasadnieniu tego wyroku podano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał przesłanek dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania odwołania strony od w/w rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, czyli od "nie aktu". Powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, jako odwołania wniesionego od nieistniejącego (bo znajdującego się poza obrotem prawnym) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę przyjął, że w tej sytuacji przełożonym J.K. w sprawach kadrowych jest nadal Komendant Główny Policji. Komendant [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...] rozkaz personalny w przedmiocie przeniesienia wyżej wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] nie był zatem do tego uprawniony jako organ właściwy w sprawie. Komendant Główny Policji, wydając w dniu [...] lipca 2016 r. rozkaz personalny nr [...], rażąco naruszył prawo, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet gdyby nie podzielić stanowiska co do zasadności stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, to z uwagi na jego wadliwość powinien być on wyeliminowany z obrotu prawnego. Podał, że w sprawie nie był zakwestionowany fakt, iż J.K. rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] dotyczący przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] został doręczony w formie kopii, a nie oryginału, co oznacza że nie może być traktowany jako wiążący strony akt administracyjny. Nie wywołał on skutków prawnych. Komendant Główny Policji powinien zatem stwierdzić niedopuszczalność odwołania, a rozpoznając odwołanie merytorycznie naruszył art. 109 § 1 i art. 127 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów określonych w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zasługują one na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie legalności zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej w [...] następowało na dzień jego wydania, a nie wyrokowania. Okoliczność, iż Sądowi na dzień wyrokowania był znany z urzędu fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1429/16 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] – nie stanowiła podstawy do przyjęcia, że Komendant Główny Policji na dzień wydania rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nie był właściwy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania wyżej wymienionego policjanta od rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia J.K. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej w [...], co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego. W niniejszej sprawie nie mogły być bowiem rozważane następstwa nieprawomocnego wyroku dotyczącego innego przedmiotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji konsekwencji nieprawomocnego wyroku i przyjęcie, że skoro nadal przełożonym J.K. jest Komendant Główny Policji, to Komendant [...] nie był uprawniony do wydania wobec wyżej wymienionego policjanta rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], zaś Komendant Główny Policji nie był zatem uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od tego rozkazu – było nieprawidłowe. W oparciu o powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że w ten sposób Komendant Główny Policji rażąco naruszył art. 36 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie właściwości w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej należało rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że doręczenie J.K. kopii, a nie oryginału rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] narusza art. 109 § 1 K.p.a. i stanowi podstawę do uznania, że przedmiotowy rozkaz personalny nie wszedł do obrotu prawnego i tym samym nie wywołał określonych w nim skutków prawnych. W związku z powyższym rozpatrzenie przez Komendanta Głównego Policji wniesionego przez wyżej wymienionego policjanta odwołania od powołanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta [...] i wydanie przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lipca 2016 r. rozkazu personalnego nr [...] nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego rozkazu personalnego, lecz jedynie jego uchyleniem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy przepisów art. 109 § 1 i art. 110 K.p.a., zasadnie wskazał, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału, a nie kopii czy też odpisu oraz że doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego i dopiero z tą chwilą wywołuje ona skutki prawne. Trafnie uznał, że w tej sprawie wymogi, o których mowa w tych przepisach, nie zostały spełnione, gdyż J.K. doręczono jedynie kopię rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie wszedł on zatem do obrotu prawnego i nie wywołał określonych w nim skutków prawnych.

W związku z powyższym należało wyjaśnić, czy fakt rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji wniesionego przez wyżej wymienionego policjanta odwołania od powołanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta [...] i wydanie przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lipca 2016 r. rozkazu personalnego nr [...] stanowiło naruszenie, czy też rażące naruszenie art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego rozkazu personalnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), czy też stwierdzeniem jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wniesienie przez J.K. odwołania od nieistniejącego w obrocie prawnym rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], a więc odwołania złożonego przed prawidłowym jego doręczeniem, przedwczesnego (przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności) – nie mogło wywołać skutków prawnych. Oznacza to, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego "odwołania", jest w istocie wydany z urzędu. Powyższe uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut określony w pkt 3 skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W konsekwencji uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.