Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1338/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 993/12 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 993/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia

[...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., [...].

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 30 marca 2005 r. Z. D. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] września 1969 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S., w części dotyczącej działki nr [...] wskazując, że scaleniem objęto wówczas zabudowaną działkę oznaczoną nr [...], chociaż jego rodzice, W. i J.D., nie wyrazili na to zgody. W ocenie wnioskodawcy brak zgody na objęcie scaleniem zabudowanej działki rażąco narusza art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U z 1968 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności powołanej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. postępowanie w tej sprawie umorzył. Jako przyczynę podał brak decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] września 1969 r. Stwierdził, że nie ma jej w aktach Wojewody [...], ani w aktach obecnie właściwego w sprawach scalania Starosty B., to jest w aktach zgromadzonych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - Filia w M.. Dodał, że nie odnalazł tej decyzji w żadnym innym miejscu, mimo, iż podjął stosowne kroki, zwracając się do Starosty R. (w poprzednim powiatowym podziale terytorialnym kraju tereny te należały do powiatu r.), do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. (które było wykonawcą scalenia) oraz do Archiwum Państwowego w L. Oddział w R..

Po uchyleniu decyzji Wojewody z dnia [...] września 2005 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przekazaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W jej motywach podano, że J. D. i jego żona W., rodzice wnioskodawcy, byli uczestnikiem scalenia. Z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego przed scaleniem wynika, że siedliskowa działka rodziny D. nr [...] (której grunty weszły w skład działki poscaleniowej nr [...]) miała powierzchnię [...] ha. Działka sąsiednia, będąca siedliskiem rodziny M., nr [...], również miała powierzchnię [...] ha. Po scaleniu działka siedliskowa D., oznaczona nr [...], miała powierzchnię [...] ha, zaś działka siedliskowa M. nr [...], powierzchnię [...] ha. W kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia, sporządzonym pomiędzy 14 a 16 sierpnia 1969 r., pod pozycją 23 jest wpis odnoszący się do gruntów rodziców wnioskodawcy, opatrzony własnoręcznym podpisem J. D.. Pierwszy punkt brzmi: "działka przy budynkach poszerzyć siedlisko w kierunku zachodnim (pastwisko)". Wpis ten jednoznacznie wskazuje, że siedlisko było objęte scaleniem, ale też, że J. D. był tego świadom. O aprobacie wyniku scalenia przez ówczesnych właścicieli świadczy podpis J. D. w dokumencie pt. "Wykaz oświadczeń uczestników scalenia /.../ w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów", figurujący pod pozycją 28, z adnotacją "przyjmuje". Z zachowanych dokumentów wynika ponadto, że J. D. był członkiem rady uczestników scalenia. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów dotyczących sądowego sporu o przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] wynika, że spór ten zawisł już po zakończeniu scalenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., (sygn. akt [...] ) wynika, że sąd stan prawny sprawy ustalił na podstawie dokumentów z postępowania scaleniowego oraz, iż przyjął za udowodnione, że scaleniem były objęte również siedliska. Ponadto granica poscaleniowa między działkami [...] przebiegała przez budynki obu sąsiadów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Powiatowy w R. postanowieniem z dnia [...]grudnia 1973 r., (sygn. akt Ns. [...]) dokonał rozgraniczenia działek nr [...] według linii wyrysowanej na mapie z 12 sierpnia 1972 r. Nr [...], która - jak wynika z akt - odpowiada granicy poscaleniowej.

Ustalając stan dokumentacji scaleniowej Kolegium stwierdziło, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia wsi S. nie zachowała się. W swoich zasobach nie odnalazł jej Sąd Rejonowy w R., Starosta B., brak jej też w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - Filia w M., w archiwum Starosty R., archiwum Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. oraz Archiwum Państwowym w L. Oddział w R.. Nikt jednak nie kwestionuje tego, że we wsi S. w roku 1969 toczyło się postępowanie scaleniowe. Zachowała się bowiem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1969 r. (Nr [...] r. ( prawy, Sąd wskazał, że ) o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi S., P. i J.. Wśród zachowanych dokumentów jest również protokół z dnia 19 września 1969 r. z wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im w wyniku scalenia gruntów. Jednak ze względu na fizyczny brak dokumentu nie sposób stwierdzić, jaką treść miała decyzja kończąca postępowanie scaleniowe.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Kolegium uznało je za niewystarczające dla stwierdzenia wydania decyzji z [...] września 1969 r. z rażącym naruszenia prawa z tego powodu, że scaleniem objęto grunty zabudowane. Aby bowiem można było mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., musi być ono stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, a nie być tylko domniemywane. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Przepis art. 1 ust. 3 ustawy zakazywał scalania gruntów pod zabudowaniami bez zgody ich właściciela, ale nie wymagał jego wyraźnego oświadczenia woli w tym zakresie, ani też nie określał formy, w jakiej właściciel miał wyrażać zgodę. W ocenie Kolegium dopuszczalną i akceptowalną formą jest więc forma konkludentna, z którą mamy do czynienia w tej sprawie w odniesieniu do działki nr [...]. Brak jednoznacznego dowodu wskazującego na brak zgody rodziców wnioskodawcy na objęcie scaleniem działki nr [...] w konfrontacji z dowodami świadczącymi o akceptacji przez J. D. włączenia do scalenia działki siedliskowej, daje podstawę do wnioskowania, że nie można mówić o wadzie kwalifikowanej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Ponadto, zdaniem Kolegium, przesłanką odmowy stwierdzenia nieważności jest również fizyczny brak dokumentu, co uniemożliwia formułowanie kategorycznych stwierdzeń co do jego treści. Mimo to Kolegium uznało za zasadne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ brak jest jednoznacznego dowodu na brak zgody W.i J. D. na włączenie do scalenia działki siedliskowej, są zaś dowody na akceptację przez J.D. włączenia jej do postępowania scaleniowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] września 2012 r., podzielając dotychczasową argumentację, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Dodatkowo, odnośnie do zarzutu dotyczącego udziału matki wnioskodawcy w postępowaniu scaleniowym, Kolegium stwierdziło, że w kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie postępowania scaleniowego art. 30 § 4 przewidywał, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji mógł nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem był członek najbliższej rodziny lub domownik strony i nie było wątpliwości, co do istnienia i zakresu umocowania do występowania w imieniu strony. Nie ma więc przeszkód, aby przyjąć, że ojciec wnioskodawcy występował w postępowaniu scaleniowym równocześnie jako pełnomocnik żony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. D., żądając jej uchylenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał zasadność skargi.

Sąd wskazał, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do możliwej dorozumianej zgody właścicieli nieruchomości na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych jest nie do przyjęcia. Pozostaje bowiem w sprzeczności nie tylko z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U z 1968 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) obowiązującym w dacie prowadzenia scalenia, ale także z utrwalonym już orzecznictwem dotyczącym tego zagadnienia. Powoływanie się na treść wspomnianego przepisu i zestawianie go z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami ), według którego grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie, jest o tyle niezrozumiale, że pierwszy z nich jasno stanowił, że grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). W świetle tej regulacji trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2010 r. ( sygn. akt II OSK 888/10 – Lex nr 746922), że warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis w tej ustawie. Z tego powodu zgoda nie mogła być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalania wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznej decyzji właściwego organu scaleniowego lub, że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonanie scalenia. Powyższa zgoda musiała być udzielona jednoznacznie na piśmie lub ustnie, lecz ustne wyrażenie zgody musiało być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Sąd I instancji powołał się na wyroki NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1430/06, publ. LEX nr 424535 i z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 589/98, publ. Lex nr 41760.

Sąd I instancji stwierdził, że przyjęte powyżej założenie respektował także organ prowadzący postępowanie scaleniowe, skoro w aktach sprawy znajdują się druki "Deklaracji na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami" podpisane przez W. M. i W.I.. Skoro zaś w toku postępowania scaleniowego wymagano złożenia deklaracji o poddaniu scaleniu gruntów pod zabudowaniami, Kolegium nie może domniemywać wyrażenia takiej zgody przez rodziców skarżącego w oparciu o treść innych dokumentów postępowania scaleniowego. Nie można przychylić się, zdaniem tego Sądu, do poglądu Kolegium, według którego dla wyrażenia zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych wystarczyła jedynie zgoda ojca skarżącego. Sąd wywiódł także, że skoro właścicielami działki nr 908 w dacie scalenia byli rodzice skarżącego, oboje musieli wyrazić zgodę na objęcie jej postępowaniem scaleniowym.

Nie można również, w ocenie Sądu I instancji, zgodzić się z argumentację Kolegium odnośnie możliwości rozpoznania sprawy przy fizycznym braku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] września 1969 r., zatwierdzającej projekt scalenia. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że powyższa decyzja została wydana i weszła do obrotu prawnego, niemniej jednak brak jest jej oryginału bądź kopii. Według Sądu I instancji brak przedmiotowej decyzji w aktach nie oznacza jej nieistnienia, to przecież powstaje na tym tle niepewność, którą organ powinien usunąć przez podjęcie działań w celu jej odtworzenia. Do podjęcia tych czynności Kolegium zobowiązane jest na podstawie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., w myśl których obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że popiera pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08 w którym stwierdzono, że akta administracyjne lub brakująca decyzja powinny być odtworzone w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek przepisy kpa nie zawierają norm regulujących postępowanie w przedmiocie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą dopuszczalne jest, a nawet konieczne staje się w takiej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopiero zatem po odtworzeniu przedmiotowej decyzji Kolegium będzie mogło rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwie zastosowanie:

a) skutkujące naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 3 przywołanej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. i w sposób dowolny przyjął, iż z tej regulacji wynika wprost, że zgoda na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami musiała być udzielona w formie pisemnej lub ustnie ale pod warunkiem utrwalenia jej w protokole,

b) skutkujące naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd błędnie uznał, iż brak w aktach sprawy dokumentu - zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej, wyrażonej w formie pisemnej stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, statuujące stwierdzenie nieważności w tej części decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) skutkujące naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 3 p.p.s.a., bowiem Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w sposób dowolny przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jest zobowiązane, przy odtwarzaniu akt administracyjnych, do stosowania w drodze analogii przepisów działu IX tej ustawy,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem Kolegium przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy nie przeprowadziło procedury odtworzenia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] września 1969r. w sprawie scalenia gruntów wsi S. stosując w drodze analogii przepisy działu IX p.p.s.a,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a polegające na oparciu wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. na własnych ustaleniach, a pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie- skutkujące błędnym uznaniem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu skarżonej decyzji forsowało tezę, iż "dla wyrażenia zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych wystarczyła jedynie zgoda ojca skarżącego",

c) art. 101 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zamieszczenia w protokole z rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2013 r. wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Kolegium, dotyczących wszystkich kwestii opisanych w decyzji organów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku str. 5 i 6 wskazuje dwukrotnie, że wywody Kolegium są "niezrozumiałe",

d) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi bowiem w sprawie administracyjnej nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zaś w razie uznania, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło podniesione w petitum zarzuty podnosząc, że w toku całego postępowania administracyjnego nie było sporu co do istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 18 września 1969 r. oraz co do jej treści. Korzystając z dyspozycji art. 75 k.p.a., Kolegium dowiodło zarówno fakt funkcjonowania w obrocie prawnym badanej decyzji, jak i skutków prawnych, jakie w dacie jej wydania wywoływała. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Lublinie co do konieczności odtworzenia tej decyzji zwłaszcza, że Sąd nie wskazuje, jaki konkretny skutek istotny dla rozstrzygnięcia sprawy czynność ta miałaby wywołać.

Ponadto, zdaniem Kolegium, Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy nie uprawniają organu administracji do stosowania przepisów działu IX tej ustawy w celu odtworzenia akt administracyjnych ani w drodze analogii ani wprost. Kolegium zwróciło też uwagę na zbędność odtwarzania decyzji z dnia [...] września 1969 r. bowiem co do zasady decyzja ta odzwierciedla stan już dzisiaj historyczny, a nie ma też wątpliwości, że z jej treści nie wynika spełnienie bądź też niespełnienie wymogu zawartego w obowiązującym wówczas art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r.

o scalaniu i wymianie gruntów.

Podniesiono również, że w kwestionowanym wyroku Sąd I instancji stanowisko co do formy wyrażania zgody na objęcie gruntów zabudowanych postępowaniem scaleniowym oparł na poglądach orzecznictwa, a nie regulacjach ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z treści art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. Nr 3, poz. 13 z póżn. zm.) obowiązującego w dacie podejmowania decyzji z dnia 18 września 1969 r., nie wynikało, w jaki sposób należy uzewnętrznić wyrażenie zgody na objęcie zabudowanych gruntów postępowaniem scaleniowym. Ustawodawca nie określił konieczności wyraźnego oświadczenia woli właściciela gruntów co do objęcia jego zabudowanych gruntów postępowaniem scaleniowym, ani też formy, w jakiej właściciel winien ją skutecznie przedstawić. Wbrew twierdzeniom Sądu niezachowanie pisemnej formy takiej zgody nie powoduje nieważności tej czynności bowiem takie zagrożenie nie wynikało z ustawy, a tym samym nie może obecnie, po ponad czterdziestu latach od dnia wydania decyzji, skutkować jej nieważnością. W regulacjach ustawowych nie zastrzeżono formy pisemnej wyrażenia zgody oraz skutku jej niedochowania co oznacza, że nie ma miejsca ograniczenie środków dowodowych przy ustalaniu tej kwestii. Nie ma też wątpliwości, iż z treści analizowanej decyzji nie wynika, czy doszło do spełnienia, czy też niespełnienia wymogu wynikającego z przepisu wówczas obowiązującego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że co prawda w aktach scaleniowych brak jest druku "Deklaracji na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami" podpisanego przez W. i J. małż. D., jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Kolegium badało, z uwagi na wniosek Z. D., nie tylko samą ewentualną treść decyzji ale przede wszystkim zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu oraz ustało, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Brak w aktach administracyjnych wskazanego wyżej druku zobligowało Kolegium do oceny tej okoliczności w oparciu o istniejący materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu scaleniowym. Kolegium zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, nie skrępowane żadnymi regułami dowodowymi, dokonało ustaleń faktycznych na podstawie własnego przekonania i na podstawie wszechstronnie przeanalizowanych istniejących dokumentów. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania wiarygodności zapisów zawartych w dokumentacji scaleniowej. W ocenie Kolegium zważywszy na upływ - kilkudziesięciu lat od scalenia, brak dokumentu mającego wprawdzie istotne znaczenie w sprawie, ale w sytuacji gdy treść tego dokumentu można wywieść z innych dokumentów w sprawie a do tego gdy tam wywiedziona treść nie jest kwestionowana do swoich istotnych aspektów, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję.

W ocenie organu Sąd I instancji błędnie wywiódł, że Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w uzasadnieniu skarżonej decyzji forsowało tezę, iż dla wyrażenia zgody

na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych wystarczyła jedynie

zgoda ojca skarżącego. Wręcz przeciwnie - Kolegium ustaliło, na podstawie

zachowanych dokumentów scaleniowych, że oboje małżonkowie D. wyrazili

zgodę na objęcie ich zabudowanej działki, aktualnie nr [...], postępowaniem

scaleniowym, uznając jedynie, że zgoda taka uzewnętrzniona została poprzez określone zachowanie J.D. wyczerpujące normę art. 30 § 4 ówczesnego k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. D. wniósł o jej oddalenie

i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), a także błędne uznanie, że w aktach sprawy brak dokumentu – zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki siedliskowej.

Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że stosownie do art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. : " Grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza)." Z brzmienia tego przepisu wynika wprost konieczność uzyskania zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej. Przepis nie zawiera wprawdzie wymogu, aby to udzielenie zgody wymagało formy pisemnej, lecz w orzecznictwie wskazuje się, że zgoda ta nie może być dorozumiana. Wedle przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniach zgoda na objęcie scaleniem działki zabudowanej powinna być udzielona na piśmie lub ustnie do protokołu. Z pewnością z akt sprawy powinno wynikać bezspornie, że właściciel lub samoistny posiadacz zabudowanej nieruchomości takiej zgody udzielił. Konieczne jest zatem odniesienie powyższych uwag do stanu faktycznego i okoliczności, jakie zostały ustalone w konkretnej sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1969 r. podjęto postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi S., P. i J.. Wprawdzie nie zachowała się decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia z dnia 18 września 1969 r., lecz ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (m.in. z wyroków sądów cywilnych w sprawie o rozgraniczenie, a także z wyjaśnień skarżącego Z.D.) wynika, że taka decyzja została wydana i weszła do obrotu prawnego, jako decyzja ostateczna. Zachowała się także dokumentacja scaleniowa, w tym rejestry pomiarowo - klasyfikacyjne, protokół z dnia 15 września 1969 r. z wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im w wyniku scalenia gruntów, kwestionariusz życzeń uczestników postępowania scaleniowego zaczęty 14 sierpnia 1969 r. a zakończony 16 sierpnia 1969 r., wykaz oświadczeń uczestników scalenia, deklaracje na poddanie gruntów scaleniu pod zabudowaniami, protokół z zebrania ogólnego oraz z wyboru rady uczestników scalenia, protokół indywidualnego zaznajomienia uczestników scalenia wsi S. z porównawczą wartością szacunkową gruntów oraz życzeń co do przyszłej lokalizacji gruntów a także mapy ewidencyjne.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. z dnia [...] czerwca 1969 r., którą podjęto postępowanie scaleniowe, postępowanie to prowadzone było na wniosek właścicieli i samoistnych posiadaczy gruntów wsi S.. Z rejestru klasyfikacyjno – pomiarowego oraz załączonej do akt mapy wynika, że działka rodziny D. przed scaleniem oznaczona była nr ew. [...] i miała powierzchnię [...] arów, a po scaleniu i poszerzeniu jej z gruntów oznaczonych nr [...] otrzymała powierzchnię [...] i oznaczona została jako działka nr [...]. Z zachowanych dokumentów wynika, co następuje: w kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia z dnia 14 - 16 sierpnia 1969 r. ( k.41 akt adm.) pod pozycją nr 23 napisano, że J. D. s. M. i jego żona W. życzy sobie otrzymać " działkę przy budynkach poszerzyć siedlisko w kierunku zachodnim ( pastwisko)...", co potwierdził własnoręcznym podpisem J. D.. Z protokołu indywidualnego zaznajomienia uczestników scalenia z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i przynależności gruntowych oraz zebrania życzeń co do przyszłej lokalizacji gruntów, podpisanego też przez J. D. wynika, że nikt z obecnych nie zgłosił uwag co do ogłaszanych powierzchni i wartości szacunkowych. W wykazie oświadczeń uczestników scalenia gruntów wsi S. w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów z dnia 11 września 1969 r. znajduje się oświadczenie J. D., że projekt i warunki objęcia w posiadanie gruntów przyjmuje, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W protokole w sprawie wprowadzenia uczestników scalenia wsi S. w posiadanie gruntów znajduje się adnotacja, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów z dnia [...] września 1969 r. stała się ostateczna. Ponadto według załączonych do akt sprawy orzeczeń zapadłych w wyniku prowadzonego postępowania cywilnego o rozgraniczenie ustalona została granica między działkami nr [...].

Na podstawie powyższego trudno podzielić stanowisko zgodnie z którym J. D. nie wyraził zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki siedliskowej. Z wyżej wymienionych dokumentów wynika, że zgody takiej udzielił. Skoro działka siedliskowa małżonków D. została powiększona w wyniku scalenia ( z [...] arów do [...] arów), na wyraźne życzenie J.D., to tym samym została objęta scaleniem. W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie, że J. D. nie wyrażał zgody na objęcie działki siedliskowej scaleniem. Argumentacja Sądu pierwszej instancji wskazująca na konieczność wyrażenia zgody w formie analogicznej, jak to uczynił W. M. i W.I. jest o tyle nieuzasadniona, że W. M. i W. I. zobowiązali się do przeniesienia zabudowań i usunięcia innych składników majątkowych na nowe działki budowlane, otrzymane w wyniku scalenia. Potwierdził tę okoliczność również skarżący Z. D. w wyjaśnieniach złożonych podczas rozprawy administracyjnej odbytej w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 29 czerwca 2011 r. ( k. 118 verte).

Trafny jest zatem podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art.1 ust.3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu gruntów przez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie także zauważyć, że sprawa niniejsza prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, zatem dla skutecznego zakwestionowania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji na podstawie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należałoby wykazać, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Analiza akt administracyjnych, w tym także dokumentów postępowania scaleniowego, do takich wniosków nie prowadzi.

Trzeba także stwierdzić, że wobec niekwestionowanego przez żadną ze stron postępowania faktu wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia z dnia [...] września 1969 r., którą objęto działkę siedliskową J. D. i jego małżonki W., zbędnym jest prowadzenie żmudnego postępowania o odtworzenie treści tej decyzji, wobec jej niekwestionowania w innym zakresie poza zarzutem braku zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym działki siedliskowej małż. D..

Odnośnie do zarzutu nie uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym żony Jó. D. stwierdzić należy, że tego rodzaju okoliczność może być przesłanką do wznowienia postępowania, ale wyłącznie zgłoszoną przez osobę, którą w tym postępowaniu pominięto ( por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2060/10, z dnia 20 sierpnia 2009 r. , sygn. II OSK 1278/08, publ.www.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy, wskazując na wyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: dnia 25 marca 2004 r., sygn. OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004, z. 11, poz. 135 oraz dnia 16 lutego 2009 r., sygn. II OSK 193/08, niepubl.). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł również o oddaleniu skargi, uznając ją za niezasadną z przyczyn wyżej opisanych.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.