Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 797/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 PAR 4, 174 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 306/15 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 306/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta P..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] września 2014 r. uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta P..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wojewoda Lubelski, który domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 19 oraz § 34 w brzmieniu: "[...] (wyznaczonego w załączniku Nr [...])", § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 w brzmieniu "c. teren [...] - od ulicy [...]", § 34 ust. 7 pkt 5 w brzmieniu "[...]" części tekstowej uchwały oraz tereny oznaczone symbolami [...] i [...] na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały. Skarżący zarzucił, że w przeprowadzeniu procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.).

Powołując się na treść wykazu uwag, stanowiącego załącznik Nr [...] do zaskarżonej uchwały, Wojewoda wskazał, że w dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęły do organu wykonawczego uwagi właścicieli działek o nr ewid.: [...]. Uwagi I i II zawierały dwa tożsamobrzmiące punkty, dotyczące przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania (Przyrodniczy System Miasta) zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym z 2008 r., przy pozostawieniu dla działki nr [...] oraz nr [...] funkcji oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r.) symbolem U/MN, anadto pozostawienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie z uchwały Nr [...]. Natomiast uwaga III - zawierająca 6 punktów, poza analogicznym wnioskiem o przesunięcie granicy strefy ograniczonego zainwestowania, przy pozostawieniu dla działki nr [...] dotychczasowej funkcji obejmowała także wnioski o: usytuowanie terenu 3ZP w pasie 15 m, mierzonego od linii brzegowej rzeki; zniesienie zapisu dla terenu 3ZP, zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem; przesunięcie linii nieprzekraczalnej zabudowy na linię rozgraniczającą teren 7MN/U i 3 ZP; wprowadzenie dla działki nr [...] (część budowlana) następujących zapisów: "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej maksymalnie 30%" oraz "udział procentowy powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej minimalnie 40%"; obniżenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%. Ponadto Wojewoda Lubelski zauważył, że powyższe uwagi zostały częściowo uwzględnione przez Burmistrza P. w ten sposób, że w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek o nr ewid. [...] zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 uwag, zaś uwaga wniesiona przez właścicieli działki o nr ewid. [...] została uwzględniona w części obejmującej pkt 6. Natomiast na sesji w dniu 30 września 2014 r. Burmistrz P. przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, przy czym - według Wojewody - z zapisów protokołu sesji wynika, że uwagi I, II i III Rada przyjęła większością głosów przy 1 głosie przeciw w drodze głosowania przeprowadzonego kolejno nad każdą z nich. Przyjęcie przez Radę, nieuwzględnionych wcześniej przez Burmistrza P. uwag znajduje potwierdzenie także w treści załącznika Nr [...] do przedmiotowej uchwały (znak »plus« w rubryce zatytułowanej "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w P. załącznik do uchwały Nr [...] z dn. [...].09.2014 r. - uwaga uwzględniona").

Wojewoda stwierdził, że analiza protokołu z sesji wskazuje w sposób jednoznaczny, iż po rozpatrzeniu uwag przez Radę Miejską, Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w brzmieniu przedstawionym przez Burmistrza, który został jednogłośnie przyjęty przez Radę. Nie zostały więc powtórzone czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszło także do sytuacji, w której pomimo przyjęcia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, a zatem uznania przez Radę tych uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag. W efekcie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami [...] oraz [...] (w § 19 i § 34 części tekstowej uchwały oraz na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały) w przedmiotowej uchwale nie uwzględniają treści uwag, które zostały przyjęte przez Radę, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Rada uchwaliła zmianę planu w brzmieniu projektu przedłożonego przez Burmistrza.

Wojewoda Lubelski wskazał ponadto, iż przy określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszaru [...] - tereny zieleni urządzonej (§ 34 przedmiotowej uchwały), Rada dokonała ustaleń planistycznych dla ww. obszaru, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze [...]. W § 34 ust. 9 pkt 7 uchwały na terenach zieleni urządzonej, w odniesieniu do ogrodzeń, postanowiono bowiem, że: "a) zakazuje się lokalizacji ogrodzeń z wyjątkiem realizacji ogrodzeń wyłącznie w strefie lokalizacji urządzeń sportowo - rekreacyjnych oraz dla placów zabaw i gier, przy czym ogrodzenia te nie mogą kolidować z przebiegiem ścieżek pieszych i rowerowych; b) zakazuje się budowy ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów betonowych".

Skarżący Wojewoda podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę nie może odbywać się w sposób arbitralny, w oparciu o dowolne ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego. Treść planu, wkraczając w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu, powoduje powstawanie konfliktów, przy rozwiązywaniu których uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. Te wymogi w odniesieniu do obszaru [...] nie zostały spełnione, gdyż w złożonej uwadze właściciele działki nr ewid. [...] wnosili o zniesienie zapisu dla terenu [...] zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem. Z treści rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu tej uwagi, zawartego w wykazie uwag załączonym do uchwały, nie wynika, jakie dobra chronione zostały uznane za istotniejsze, mające większą wagę niż interes właścicieli działki położonej na tym terenie. Gmina ma prawo wskazać w studium i w planie miejscowym tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych oraz formalnie posiada prawo do zaplanowania terenów zieleni także na nieruchomości, którą jeszcze nie włada i która stanowi własność osób fizycznych, jednak powinno to być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnieniem prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich racjonalności i zachowania wymogu proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. W odniesieniu do terenu 3ZP, zasadność prymatu interesu publicznego - utworzenie terenów zieleni urządzonej jako terenu ogólnodostępnego, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń, nad interesem indywidualnym właścicieli działki nie została wykazana. Natomiast wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na obszarze [...] skutkuje tym, iż z terenu będącego własnością osób prywatnych, położonego na tym obszarze, w sposób swobodny będą mogły korzystać osoby trzecie, a tego typu rozwiązanie istotnie narusza interes indywidualny właścicieli działek na obszarze [...]. W konsekwencji, takie ustalenie rozwiązań planistycznych dla ww. obszaru - w braku należytego uzasadnienia, Wojewoda Lubelski uznał za przyjęte arbitralnie, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu argumentowała, że przedstawione uwagi zostały częściowo uwzględnione przez Burmistrza P., a działając w oparciu o art. 19 ustawy Rada wyraziła zgodę na dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, że opłatę z tytułu wzrostu wartości przedstawiono w projekcie planu ustalono na 10% zgodnie z treścią uchwały Nr [...], zaś w odniesieniu do uwagi właściciela działki nr [...] obniżono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%. Pozostałe uwagi nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy i nie zostały uwzględnione przez organ stanowiący.

Rada poza tym wyjaśniła, że przyjęła sposób rozstrzygnięcia uwag w drodze głosowania przeprowadzonego kolejno nad każdą z uwag, przy czym znak "plus" oznacza uwzględnienie skargi i odnosi się do pkt 2 treści uwagi w przypadku właścicieli działek nr [...] i [...] oraz pkt 6 uwagi właściciela działki [...], natomiast znak "minus" oznacza nieuwzględnione uwagi odnośnie pkt 1 i 2 w przypadku właścicieli działek nr [...] i [...] oraz nieuwzględnienie pkt 1-5 uwagi wniesionej przez właściciela działki [...]. Taką formę zapisu rozstrzygnięcia uwag przyjęto ze względu na to, że każda uwaga w swej treści odnosi się do kilku żądań właścicieli nieruchomości. Wprowadzona zmiana w części tekstowej planu, odnosząca się do zmiany wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę zagospodarowania działek objętych zmianą, ani też działek sąsiednich, nie narusza też interesu osób trzecich. Dokonując analizy wprowadzonych zmian do projektu planu, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy nie było konieczne ponowienie czynności planistycznych w niezbędnym zakresie. W kwestii zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3ZP, Rada podała z kolei, że jest on zgodny z rozstrzygnięciami ustalonymi w studium (tereny ZP traktowane jako ogólnodostępne) i nie można uznać ich za przyjęte arbitralnie, z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż w trakcie procedury planistycznej, zgodnie z treścią wykazu uwag, stanowiącego Załącznik Nr [...] do przedmiotowej uchwały, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do organu wykonawczego w dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęły uwagi trzy uwagi, które zostały częściowo uwzględnione przez Burmistrza P. w ten sposób, że uwagi właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...] w części obejmującej pkt 2 uwag oraz [...], natomiast uwaga właścicieli działki o nr ewid. [...] - w części obejmującej pkt 6. Uwzględnione uwagi dotyczyły ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Sąd jako błędne ocenił stanowisko Wojewody Lubelskiego wyrażone w skardze i w tym zakresie wywiódł, że treść art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zestawieniu z przepisami art. 17 pkt 12-14 tej ustawy, upoważniających burmistrza do rozpatrywania uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, wprowadzania zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawiania uzgodnień, a także przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, wskazuje na to, że powtórzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ma miejsce, jeżeli to rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia przez burmistrza projekcie planu miejscowego, na przykład ze względu na uwzględnienie uwag nieuwzględnionych przez burmistrza. Tymczasem pozostałe uwagi dotyczące działek [...] oraz [...] nieuwzględnione przez Burmistrza P., nie zostały uwzględnione również przez Radę Miejską w P.. Jak wynika z załącznika Nr [...] do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska podzieliła stanowisko Burmistrza P. co do uwzględnienia uwag dotyczących ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a zmiany w projekcie planu wynikające z uwzględniania tych uwag były już wprowadzone w projekcie planu przedstawionym Radzie do uchwalenia. W tej sytuacji nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie przepis art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania. Sąd stwierdził, że załączony do zaskarżonej uchwały wykaz uwag odpowiada wzorowi tego wykazu stanowiącemu załącznik Nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rubryce "uwagi" szczegółowo opisano sposób procedowania na zgłoszonymi uwagami. Wynika z niego w sposób bezsprzeczny, że Rada Miejska w P. nie uwzględniła w głosowaniu uwag zgłoszonych przez właścicieli działek [...] oraz [...], wcześniej nie uwzględnionych przez Burmistrza P..

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego, poprzez określenie zasad zagospodarowania terenu dla obszaru 3ZP - tereny zieleni urządzonej, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze [...], Sąd wskazał, że przede wszystkim działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], uregulowanym w § 19 zaskarżonej uchwały. Z treści ust. 9 pkt 7 tego paragrafu nie wynika bezwzględny zakaz lokalizacji ogrodzeń, a jedynie zakazuje się ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów batonowych. Natomiast do działki nr ewid. [...] nie można odnosić zakazu lokalizacji ogrodzeń określonego w § 34 ust. 9 pkt 7 zaskarżonej uchwały.

Dalej, Sąd dostrzegł, że Wojewoda Lubelski nie uzasadnił wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 oraz § 34 ust. 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd podniósł jednak, że § 34 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały określa, iż teren [...] położony jest na granicy strefy ścisłej ochrony konserwatorskie wpisanej do rejestru zabytków woj. lubelskiego i obowiązują w stosunku do niego przepisy odrębne, co ma swoje odzwierciedlenie w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określenie zasad, na jakich poszczególne zabytki mają być chronione nie pozwalają na pełną dowolność i muszą odpowiadać powszechnie obowiązującym przepisom. Zapis § 34 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "c. teren [...] -od ulicy [...]" ma swoje odzwierciedlenie w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązujące do ustanowienia w miejscowym planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast § 34 ust. 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały jest wynikiem zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązującego do ustanowienia w miejscowym planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Reasumując Sąd uznał, że kwestionowane ustalenia planu nie przekraczają granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości i ograniczający prawa własności oraz z urzędu nie dopatrzył się w procedurze planistycznej żadnych uchybień formalnoprawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Lubelski, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, iż Rada Miejska w P. rozpatrzyła uwagi wniesione przez właścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w trakcie procedury planistycznej do projektu zmiany planu zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza P., a następnie przystąpiła do głosowania nad projektem uchwały w sprawie zmiany planu, który zawierał zmiany wynikające z rozpatrzonych uwag.

Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że po rozpatrzeniu uwag właścicieli działek nr ewid. [...] i [...] Rada Miejska w P. nie była zobowiązana do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zamiany planu miejscowego i ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a nadto zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że przeznaczenie działki o nr ewid. [...] pod teren zieleni urządzonej (obszar [...]) i płynące z tego faktu ograniczenie możliwości zagospodarowania działki, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego, w sytuacji gdy tego rodzaju ograniczenie należy uznać za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie Wojewoda podniósł, że analiza treści uwagi złożonej przez właścicieli działki nr ewid. [...] wskazuje, iż działka ta jest położona na dwóch obszarach: [...] i [...]. Tym samym nie odpowiada stanowi faktycznemu stwierdzenie Sądu, że na terenie tej działki nie występuje bezwzględny zakaz lokalizacji ogrodzeń, gdyż dotyczy to tylko części położonej na terenie [...]. Natomiast podnoszony zarzut nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności dotyczy części położonej na terenie [...], która jest objęta regulacją z § 34 ust. 9 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Skutkuje to tym, że z terenu działki nr ewid. [...], będącego własnością osób prywatnych, będą mogły korzystać osoby trzecie, a takie rozwiązanie istotnie narusza interes indywidualny właścicieli działek na obszarze [...]. W przedmiotowej sprawie zasadność prymatu interesu publicznego - utworzenie terenów zieleni urządzonej jako terenu ogólnodostępnego, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń, nad interesem indywidualnym właścicieli działki nie została wykazana. Z rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwagi nie wynika jakie dobra chronione zostały uznane za istotniejsze i mające większą wagę niż interes właścicieli działki. Wojewoda wyjaśnił również, że wniosek o stwierdzenie nieważności § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 oraz § 34 ust. 7 pkt 5 został w skardze uzasadniony tym, iż ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami [...] oraz [...] (w § 19 i § 34 w części tekstowej i na załączniku graficznym) nie uwzględniają treści uwag, które zostały uwzględnione przez Radę.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. Rada Miejska w P. podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych zarzutami podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie na obydwu podstawach kasacyjnych, posiada usprawiedliwione podstawy.

Po pierwsze podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się do ww. zarzutu należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie wyroku posiada szczególne znaczenie, gdyż stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Sąd ma obowiązek rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać, że zaskarżony akt nie narusza prawa, o czym świadczyć mają zarówno konkretne wywody uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, jak też racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny faktów przyjętych jako podstawa wyrokowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki wydanego orzeczenia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II FSK 3585/16, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczenia wymaga, że podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji powinien być materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania prowadzonego przed tymi organami. Na zasadzie art. 106 § 4 P.p.s.a. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawach, których zarzuty skargi dotyczą procedury planistycznej, w razie nieprzekazania przez organ stosownej dokumentacji planistycznej, Sąd pierwszej instancji powinien zażądać jej przedłożenia, aby móc przeprowadzić prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, jednym z podstawowych zarzutów podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji, było naruszenie norm zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących procedury planistycznej na tle sposobu rozpoznania przez Radę Gminy Parczew uwag wniesionych do projektu planu. Zasadniczym argumentem skargi był sposób głosowania odzwierciedlony w materiałach dokumentacyjnych sprawy, w tym zarówno w zapisach w protokołu z sesji Rady, jak i w załączniku Nr [...] do zaskarżonej uchwały. Wątpliwości te ponowione zostały w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym należy dostrzec, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wprawdzie w tej kwestii, jednak uczynił to bez należytego odwołania się do materiału dokumentacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o niezasadności stanowiska skarżącego oraz do wskazania na treść załącznika Nr [...] do zaskarżonej uchwały, bez odniesienia się do tego dowodu całościowo, w kontekście argumentacji skargi, a nadto z pominięciem oceny powyższego dowodu w powiązaniu z pozostałymi dokumentami, z których wynikałby przyjęty przez Sąd stan faktyczny, w tym z zapisami z protokołu z sesji Rady Gminy P..

Z takich samych przyczyn na uwzględnienie zasługuje również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wadliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w odniesieniu do działki nr ewid. [...] i stanowiska wyrażonego na tle kwestionowanych zapisów § 34 ust. 9 pkt 7 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzonego przez Radę zakazu lokalizacji ogrodzeń nie można odnosić do tejże działki, gdyż nie jest ona położona na obszarze oznaczonym symbolem [...], a jedynie na obszarze oznaczonym symbolem [...], którego ten zakaz nie dotyczy. Sąd nie wyjaśnił jednak zupełnie, na jakiej podstawie opiera powyższe stwierdzenie. W uzasadnieniu wyroku nie ma żadnego odniesienia do części graficznej planu. Zatem również i w tej kwestii Sąd pierwszej instancji orzekł w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, którego zresztą nie uzupełnił w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej legalności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd nie odniósł się też do sformułowanego na tle powyższego zapisu uchwały zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego, który to zarzut powinien zostać rozpoznany również w kontekście zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tych okolicznościach kontrola poprawności zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie jest wyłączona.

Z uwagi na zasadność zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie kompletnej dokumentacji planistycznej, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinien rozpatrzyć i ocenić pod względem zgodności z prawem zarzuty zamieszczone w skardze, uwzględniając w swoich rozważania przywołaną wyżej argumentację.