Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2590/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, 9, 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Anna Milicka – Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę T. (dalej także jako "skarżąca", "Gmina") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości T. w gminie T., w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do wszystkich terenów określonych w załączniku nr 2 do uchwały.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rady Gminy T. podjęła w [...] września 2021 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości T. w gminie T.

Powyższa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych, wpłynęła do Wojewody [...] 21 września 2021 r.

Pismem z 14 października 2021 r., znak: [...] Wojewoda [...] skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego omawianej uchwały

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ", "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 91 ust. !, w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834, dalej jako u.s.g.) stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do wszystkich terenów określonych w załączniku nr 2 do uchwały.

Słusznie Wojewoda wskazał, że teren oznaczony w ww. uchwale symbolem 1ZC, przeznaczony został pod cmentarz, to tym samym Rada Gminy T. zobligowana była do stosowania przepisów odrębnych z tego zakresu, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organ przytoczył art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazując, że przepisy te mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. Przepisy te skorelowane zostały z przepisami regulującymi kwestie planowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 11 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów:

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

- sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Powyższe wynika także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w szczególności zaś z wymogów określonych w § 4 pkt 7, a odnoszących się do zawartości części tekstowej, jak i wymagań określonych dla części graficznej, o których mowa w § 7 pkt 6.

Zdaniem organu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest wprowadzenie strefy sanitarnej cmentarza, która wiąże się z wprowadzaniem zakazu realizacji obiektów budowlanych (zakaz zabudowy) i ograniczeniami w zabudowie z uwagi na projektowany cmentarz. Zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami, ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu określa się dla terenów znajdujących się w zasięgu stref 50 m i 150 m od granicy cmentarza. Granice cmentarza 1ZC, zostały wyznaczone na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających. W związku z powyższym, zasięgi tych stref, w których obowiązują związane z nimi ograniczenia, o których mowa w ww. rozporządzaniu, powinny być określone w granicach obszaru objętego planem.

Tymczasem z ustaleń zawartych w § 3 ust. 1 tekstu planu miejscowego oraz z jego rysunku wynika, iż strefa sanitarna 150 m od cmentarza nie została wyznaczona, co więcej nawet gdyby została wyznaczona to jej zasięg częściowo wykraczałby poza obszar objęty planem.

Z jednej strony Gmina T. nie wyznacza zatem strefy sanitarnej 150 m od cmentarza, ani też nie sporządza planu miejscowego w granicach obejmujących ją w całości, z kolei z drugiej, w ramach ustaleń zawartych w:

- § 11 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: ,, W zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, wskazuje się obszary objęte ochrona prawną: (...) 2) strefa sanitarna 50 m i 150 m od cmentarza, dla której obowiązują ograniczenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu określone w § 15 oraz wynikające z przepisów odrębnych;"; - § 14 ust. I pkt 8 lit. b uchwały, w brzmieniu: ..W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustala się (...) 8) w zakresie zaopatrzenia w wodę: (...) b) dopuszcza się korzystanie z indywidualnych ujęć wody wyłącznie do czasu rozbudowy gminne) sieci-wodociągowej, z jednoczesnym zakazem indywidualnych ujęć wody dla terenów znajdujących się u strefie sanitarnej 50 m oraz 150 m od cmentarza:"

- formułuje ustalenia dotyczące strefy sanitarnej 150 m od cmentarza.

Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. I rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Organ wskazał, że treść art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. praz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Organ nadzoru podniósł, że ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny, zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym przypadku brak powiązania tekstu planu z rysunkiem, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności części uchwały w zakresie ustaleń, o których mowa w petitum niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, w celu doprowadzenia do wewnętrznej spójności aktu. a także do jego zgodności z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że z wyjaśnień Wójta Gminy T., zawartych w piśmie z 15 października 2021 r., będącym odpowiedzią na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z [...] października 2021 r. wynika, że cyt. "(...) wszystkie działki w odległości 150 m od cmentarza znajdują się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. uchwalonego Uchwalą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] października 2002 r. (Dz. U. Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.). Biorąc pod uwagę, że granice obszaru objętego planem miejscowym nie obejmują wszystkich działek ewidencyjnych położonych w zasięgu strefy sanitarnej 150 m od cmentarza, należy zauważyć, że w tym przypadku obowiązują dla nich ustalenia planu miejscowego, który obowiązuje od 19 lat.

Wojewoda stwierdził, że w stosunku do dotychczas obowiązującego planu miejscowego, przyjętego na mocy uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] października 2002 r., r [...] dokonano zmian w zakresie usytuowania terenu cmentarza co oznacza, iż granice stref sanitarnych 50 m i 150 m od cmentarza także uległy zmianie. Przykładowo od strony północnej Gmina T. powiększyła teren przeznaczony pod cmentarz w stosunku do planu z 2002 r., z kolei od strony zachodniej teren ten uległ zmniejszeniu. W związku z tymi zmianami również strefy sanitarne powinny ulec odpowiednim zmianom. Tymczasem, organ wykonawczy Gminy T., sporządzając plan miejscowy ustalił tylko i wyłącznie strefę sanitarną 50 m od terenu przeznaczonego pod cmentarz, oznaczonego symbolem 1ZC, nie dokonując przy tym zmiany zasięgu 150 m strefy sanitarnej ustalonej w uchwale Rady Gminy T. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] oraz w ogóle nie wyznaczając strefy 150 m od cmentarza w nowym planie. Powyższe oznacza, że sporządzony został plan miejscowy, który nie określa jednoznacznie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, o których mowa art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p..

Rada Gminy T. podejmując uchwale z [...] września 2021 r. Nr [...] doprowadziła tym samym do sytuacji w której w obrocie prawnym pozostają ustalenia, które są ze sobą sprzeczne, bowiem w planie obowiązującym od 19 lat zasięg stref sanitarnych od cmentarza został określony od innych granic cmentarza, aniżeli wynika to z obecnych regulacji. Tym samym od jednego cmentarza obowiązują różne strefy sanitarne.

Ponadto Wojewoda podniósł, że sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wyznaczając, czy też zmieniając zasięgi terenów przeznaczonych pod tereny cmentarza, organy gminy winny uwzględnić, aby w jego granicach znajdowały się nie tylko tereny przeznaczone pod ten cmentarz, ale również tereny znajdujące się w zasięgu stref sanitarnych od niego, ponieważ wtedy ustalenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego, w ty ni zakresie, zostaną derogowane. Tymczasem obszar objęty planem miejscowym nie obejmuje swym zasięgiem całej strefy sanitarnej 150 m od nowych granic cmentarza. Plan miejscowy nie może obejmować wyłącznie terenu, na którym ma być zlokalizowany cmentarz bądź terenu tylko częściowo leżącego w strefach ochronnych od cmentarza. Lokalizacja cmentarza nie tylko podlega określonym wymogom, ale i wymusza określony sposób wykorzystania terenów leżących w pobliżu cmentarza. Organy gminy przeznaczające w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony obszar na cmentarz winny tak projektować teren przyszłego cmentarza, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących ich lokalizacji, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. I rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W przedmiotowym planie część strefy ochronnej 150 m od cmentarza znalazła się poza granica obszaru objętego planem.

Organ nadzoru podkreślił, że nie kwestionuje zasadności poszerzenia istniejącego cmentarza, jednakże takie poszerzenie musi się odbyć z poszanowaniem obowiązującego porządku prawnego, co oznacza w przedmiotowym przypadku, ze obszar objęty planem miejscowym winien obejmować zarówno teren cmentarza wraz ze 150 m strefą sanitarną i 50 m, a także te obszary objęte planem z 2002 r. na których, z uwagi na zmianę granic cmentarza, strefa ta nie będzie miała zastosowania.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w ramach ustaleń szczegółowych, dla terenów oznaczonych symbolami 1ZC oraz 1KP zawartych w:

- § 23 ust. 1 i 4 uchwały, w brzmieniu: " / Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: 1ZC. ustała się przeznaczenie: teren cmentarza. (...) 4. W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1, ustala się powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 40% powierzchni terenu. ";

- § 24 ust. 1 i 4 uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem: 1KP, ustala się przeznaczenie: teren parkingu publicznego. (...) 4. W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1. ustala się powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 10% powierzchni terenu. ",

ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni terenu, podczas gdy z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy, odnosić się muszą do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do powierzchni terenu.

Organ nadzoru stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nadając mu dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. brzmienie: W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jaku wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Ustawa nowelizująca jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1) oraz, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Powyższe oznacza, iż ustawodawca jednoznacznie przesądził obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów dla procedur dopiero co rozpoczętych. Co więcej długi, bo wynoszący 3 miesiące, okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Tymczasem Rada Gminy T. nie zastosowała się do cytowanego powyżej art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta [...] stycznia 2020 r., to w tej sytuacji tym bardziej Rada Gminy T. nie może "wybierać" sobie trybu oraz brzmienia przepisów, które stosuje dla takich procedur, jak również nie ma podstaw do ich interpretacji.

Zdaniem Wojewody biorąc pod uwagę powyższe przepisy intertemporalne oraz fakt, iż uchwalając plan Rada Gminy T. w sposób niewłaściwy zastosowała nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. do czego nie miała prawa, niezbędne jest stwierdzenie nieważności części uchwały, jako w istotny sposób naruszające zasady sporządzania planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem stosowanie wprost dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., nic zaś § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego określenie powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki, bądź terenu, bowiem regulacja przepisu wykonawczego stanowi konkretyzacje pierwotnego brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.. Tak więc dla nowych procecur planistycznych (w rozumieniu: rozpoczętych po 2J października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej, zaś "stare procedury" winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.

Pismem z dnia 18 listopada 2021 r. Gmina T. wniosła skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości ww. rozstrzygnięcia oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

Powołanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie:

• art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy cmentarz jest cmentarzem istniejącym w granicach tej samej nieruchomości i znajduje się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym;

• § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy lokalizacja cmentarza wyklucza możliwość wywierania przez niego szkodliwego wpływu na otoczenie. Miejscowość T. jest w pełni zwodociągowana, a cmentarz nie wychodzi poza obecne granice nieruchomości, została zapewniona strefa sanitarna w odległości 50 m od cmentarza;

• § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis pozwala na zmniejszenie odległości do 50 m cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości do cmentarza posiada sieć wodociągową t wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Teren objęty planem, jest wyposażony w sieć wodociągową, a więc wymagane w rozporządzeniu odległości ochronne obowiązują w strefie 50 m od granicy cmentarza;

• § 3 ust. 1 i § 7 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w poprzez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do istniejącego cmentarza i w sposób niezgodny z wykładnią językową, tj. jako przepis ustalający odległość nowej zabudowy od istniejącego cmentarza, a nie jak wynika wprost z przepisu i zgodnie z wykładnią językową, tj. jako przepis dotyczący lokalizacji nowych cmentarzy;

• § 7 ww. rozporządzenia .Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez jego niezastosowanie do sytuacji, w której istniejący cmentarz nie koliduje z istniejącą zabudową; .

• art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, w sytuacji gdy uchwała określała szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

• art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy T. jest sprzeczna z prawem.

Skarżąca w treści skargi wskazała, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze , który określa wprost, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nic sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Uchwała Rady Gminy dotyczyła istniejącego od wielu lat cmentarza. Cmentarz jest zlokalizowany wciąż na tej samej nieruchomości.

Gmina wskazała, że dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Zdaniem Gminy powyższe regulacje znalazły odzwierciedlenie w treści planu miejscowego. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. W części tekstowej uchwały oraz w załączniku graficznym planu przewidziano wokół strefy grzebalnej strefy ochrony sanitarnej, wynikających z rozporządzenia, było to 50 m. W tekście uchwały, w § 11 pkt 2 wskazano strefę sanitarną 50 m i 150 m od cmentarza. Podobny, zapis znalazł się w § 14 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały dopuszczający korzystanie z indywidualnych ujęć wody wyłącznie do czasu rozbudowy gminnej sieci wodociągowej, z jednoczesnym zakazem indywidualnych ujęć wody dla terenów znajdujących się w strefie sanitarnej 50 m oraz 150 m od cmentarza- zostało to powielone z tekstu uchwały Rady Gminy T. z [...] października 2002 r. nr [...].

Skarżąca podkreśliła, że w piśmie z dnia 15 października 2021 r. skierowanym do Wojewody [...], wskazał, że cyt: "Wszystkie działki w odległości 150 m od cmentarza znajdują się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] października 2002 r. (Dz. U. Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r.). w załączeniu przekazujemy ww. Uchwałę oraz rysunek planu dla miejscowości T. W strefie 150 m od cmentarza tereny posiadają przeznaczenia takie jak: M,U-4; MN,U-1; MN.U-2; UP; UK; AG-1(...)".

Gmina podkreśliła, że wszystkie budynki korzystające z wody w odległości 150 m od cmentarza są podłączone do sieci wodociągowej.

Ponadto w piśmie tym Gmina wskazała, że "W zakresie ustaleń zawartych w § 14 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały oraz § 13 pkt 4, należy zauważyć że zapisy §14 ust. 1 pkt 8, lit. c odnoszą się wyłącznie do możliwości utrzymania stanu istniejącego bez możliwości używania wody z tych studni jako wody pitnej dla wszystkich terenów planu a odnosząc się do zapisów §13 pkt 4 zakaz dotyczy lokalizacji nowych studzien w tym dla celów gospodarczych.

Ponadto niezależnie od innych zapisów § 14 ust.l pkt 8 lit. b, w zakresie korzystania z indywidualnych ujęć wody zakazuje całkowicie ich użytkowania w strefach 50 i 150 m od cmentarza: ".... jednoczesnym zakazem indywidualnych ujęć wody dla terenów znajdujących się w strefie sanitarnej 50 m oraz 150 m od cmentarza;

Tak więc zapisy te są ze sobą spójne i nie wykluczają się wzajemnie. Co więcej zapisy te uzupełniają się gdyż w § 13 mowa jest o nowych studniach a § 14 reguluje kwestie studni istniejących".

Gmina podkreśliła, iż zamiarem Rady było wyznaczenie strefy ochronnej do 50 m od cmentarza, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku graficznym do uchwały. Wytyczenie strefy ochrony sanitarnej d0 50 m spowodowało, że plan miejscowy nie naruszył wymagań art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz wskazanych przepisów rozporządzenia, przez co nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tekście planu miejscowego określono ograniczenia, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, co nie stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.. Strefa ochrony sanitarnej w odległości 50 m od granic cmentarza została przyjęta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz.

Odnosząc się do zastrzeżeń zapisów § 23 ust. 1 i 4 oraz § 24 ust. 1 i 4 uchwały, Gmina wskazała, że w zakresie sformułowania " powierzchni terenu" należy odnosić do terenów przestrzeni publicznej. Teren cmentarza nie jest działką budowlaną, stąd zapis, aby wskazać, iż ograniczenie odnosi się do terenu cmentarza, działki na której zlokalizowano cmentarz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022, poz. 329, ze zm.; wskazywanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kodeksu postepowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał je za prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w miejscowości T. w gminie T.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie słusznie Wojewoda wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p.. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzą projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Biorąc pod uwagę fakt. iż teren oznaczony symbolem 1ZC, przeznaczony został pod cmentarz, to tym samym. Rada Gminy T. zobligowana była do stosowania przepisów odrębnych z tego zakresu, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z uwagi na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymogów sanitarnych upoważniono właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, zakładów produkujących artykuły żywności, odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody oraz wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze (vide art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach). Wypełnieniem tej normy jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze które w § 1ust. 1 wskazuje, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, zaś w § 3 ust. 1 stanowi, że "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone ".

Słusznie organ nadzorczy wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 11 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

- granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów:

- szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

- sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Tym samym , ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu określa się dla terenów znajdujących się w zasięgu stref 50 m i 150 m od granicy cmentarza. W związku z powyższym, zasięgi tych stref, w których obowiązują związane z nimi ograniczenia, o których mowa w ww. rozporządzaniu, powinny być określone w granicach obszaru objętego planem.

Słusznie organ wskazał, co nie mogło ujść uwadze Sądu, że nadal w części obowiązuje uchwała Rady Gminy T. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. W uchwale tej uregulowano w części pisemnej i graficznej teren ZC-1 (cmentarz istniejący) oraz ZC-2 (powiększenie cmentarza) i wyznaczono granicę strefy 50 m od powiększonej granicy cmentarza oraz wyznaczono granicę strefy 150 m od powiększonej granicy cmentarza (vide: załącznik nr 2 do ww. uchwały z 2002 r.).

Natomiast w uchwale Rady Gminy T. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] określono, że teren oznaczony symbolem 1ZC został przeznaczony pod cmentarz i wyznaczono strefę sanitarną od cmentarza 50 m. Sąd, dokonując porównania załącznika nr 2 do ww. uchwały z 2002 r. jak i załącznika nr 2 do uchwały z 2021 r. przyznaje rację organowi nadzorczemu, że od strony północnej Gmina T. powiększyła teren przeznaczony pod cmentarz w stosunku do planu z 2002 r., z kolei od strony zachodniej teren ten uległ zmniejszeniu. Szczególnie wyraźne jest powiększenie terenu cmentarza od strony północnej, w kierunku drogi 1KD-Z, którą od terenu cmentarza oddziela jedynie wąski pas zieleni (teren 1Z), podczas gdy według planu z 2002 r. o d drogi tej teren cmentarza był oddzielony dosyć rozległym terenem KS, UK (parkingi i usługi komercyjne związane z funkcjonowaniem cmentarza.).

Tym samym w ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach § 7§ 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, który określa przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy inspektor sanitarny nic sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Słusznie ustalono, że nowy plan zmienia granice istniejącego cmentarza. Nie ma znaczenia, czy cmentarz znajduje się na tej samej czy też na różnych nieruchomościach, bowiem istotny jest docelowy, nowy zasięg granic cmentarza wyznaczony za pomocą linii rozgraniczających. Bez znaczenia jest też, czy teren przeznaczony w nowym planie pod cmentarz został już ogrodzony.

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że Rada Gminy T. podejmując uchwałę z [...] września 2021 r. doprowadziła do sytuacji w której w obrocie prawnym pozostają ustalenia, które są ze sobą sprzeczne, bowiem w planie obowiązującym od 19 lat zasięg stref sanitarnych od cmentarza został określony od innych granic cmentarza, aniżeli wynika to z obecnych regulacji. Tym samym od jednego cmentarza obowiązują różne strefy sanitarne. Co więcej na obszarach dla których w dalszym ciągu obowiązuje plan z 2002 r. należy stosować w dalszym ciągu strefę ochrony 150 m od granic cmentarza planowanego w 2002 r.

Także ustosunkowując się do zarzutów Gminy dotyczących kwestii podłączenia wszystkich budynków w miejscowości T., zlokalizowanych w odległości 150 m od cmentarza do sieci wodociągowej (vide pismo Zakładu Obsługi Rolnictwa w T. z 15 października 2021 r.) wskazać należy, że w obrocie prawnym pozostają ustalenia, które są ze sobą sprzeczne, bowiem w planie obowiązującym od 19 lat zasięg stref sanitarnych od cmentarza został określony od innych granic cmentarza, aniżeli wynika to z obecnych regulacji, należy stwierdzić, że od jednego cmentarza obowiązują różne strefy sanitarne. Słusznie organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że podłączenie wszystkich budynków do sieci wodociągowej nie powoduje, że określono w sposób jednoznaczny szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, o których mowa art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p, w szczególności gdy nie wszystkie działki ewidencyjne zostały zabudowane, w związku z czym istotne jest ustalenie w sposób jednoznaczny i spełniających wymogi przepisów odrębnych, szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu.

Prawidłowo także organ wskazał, że Gmina T. z jednej strony nie wyznaczyła strefy sanitarnej 150 m od cmentarza, ani też nie sporządziła planu miejscowego w granicach obejmujących ją w całości, z kolei z drugiej, w ramach ustaleń zawartych w § 11 pkt 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały, sformułowała ustalenia dotyczące strefy sanitarnej 150 m od cmentarza, które przecież na mocy ustaleń nowego planu miejscowego nie mogą odnosić się do obszaru, który nim nie jest objęty, a nadto objęty jest innym planem miejscowym, na którym obowiązują inne odległości stref, uwzględniające zasięg przestrzenny cmentarza z 2002 r. Tym samym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło także do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo także wskazano, dla terenów oznaczonych symbolami 1ZC oraz 1KP, w § 23 ust. 1 i 4 oraz § 24 ust. 1 i 4 ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu, podczas gdy z redakcji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, z woli samego ustawodawcy, odnosić się muszą do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do powierzchni terenu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że teren cmentarza nie jest działką budowlaną, stąd zapis, aby wskazać, iż ograniczenie odnosi się do terenu cmentarza, działki na której zlokalizowano cmentarz, wskazać należy, że ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazał, iż minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej należy zawsze odnosić do działki budowlanej, niezależnie od przeznaczenia tej działki.

Reasumując organ nadzoru trafnie zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu zapisy uchwały a wskazane w skardze zarzuty Sąd uznał za nie zasadne.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.