Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1636/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 848/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa automatycznej stacji paliw płynnych (2 dystrybutory z wiatą, 3 podziemne zbiorniki paliw, pawilon techniczny z infrastrukturą techniczną na działkach: a) [...] z KM [...] obręb G., położonej w Gdyni przy ul. B. [...], b) [...] z KM [...] stanowiącej drogę dojazdową – oznaczonych literami [...] na załączniku graficznym do decyzji, stanowiących własność M. S. oraz Gminy Miasta Gdynia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 848/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest prowadzone na wniosek strony. W sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył wyłącznie terenu działki nr [...] położonej przy ul. B. [...]. Wydana zaś decyzja ustala warunki zabudowy nie tylko dla terenu działki objętej wnioskiem, lecz również działki sąsiedniej nr [...], na której ma być zlokalizowana droga dojazdowa. Jeżeli więc organ w toku postępowania i najprawdopodobniej w wyniku analizy wniosku i załączonego do niego dokumentu, tj. koncepcji obsługi komunikacyjnej działki nr [...] dostrzegł konieczność jego rozszerzenia o teren sąsiedniej działki nr [...] to winien poinformować o tym wnioskodawcę i umożliwić mu w tym zakresie dokładne sprecyzowanie treści wniosku, a nie dowolnie określać teren objęty rozstrzygnięciem. Fakt, że działka [...] należy do Gminy nie upoważniał jej organu do ustalania warunków dla terenu własnej działki bez odpowiedniego wniosku strony.

Sąd wskazał, że organ wadliwie wyznaczył obszar analizowany w sprawie. Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazany przepis nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego. Nakazuje jedynie, aby granice te wyznaczone zostały "w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów’, co oznacza, że obszar minimalny musi obejmować wokół działki objętej wnioskiem teren o wielkości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, a w przypadku gdy ta trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 metrów – to wówczas jako minimalny należy przyjąć teren wielkości 50 metrów. Powyższy przepis rozporządzenia nie oznacza jednak, że organ dowolnie może przyjąć do analizy obszar większy niż określony w § 3 rozporządzenia. Wyznaczając odpowiednio duży obszar analizowany w większości przypadków zawsze można doszukać się na nim funkcji odpowiadającej planowanemu przez inwestora zamierzeniu. Wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy byłby zatem uzależniony wyłącznie od sposobu wyznaczenia w danej sprawie obszaru analizowanego. Dowolne wyznaczanie maksymalnych granic obszaru analizowanego miałoby również pewien wpływ na ustalanie poszczególnych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiednio bowiem wyznaczając obszar analizowany można by zwiększać, bądź zmniejszać np. średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu objętego wnioskiem. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż dopuszcza to rozporządzenie winien szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego, gdyż w przeciwnym wypadku zawsze można uznać, że obszar został wyznaczony dowolnie odpowiednio do konkretnego zamierzenia inwestora. W sprawie jest to szczególnie istotne, wyznaczony obszar analizowany jest większy niż określa to przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, a znajdująca się w tym powiększonym przez organ obszarze analizowanym działka nr [...] jest jedyną, na której występuje funkcja usługowa (przychodnia zdrowia). Zatem w sprawie organ winien bardzo ostrożnie i wnikliwie podejść do kwestii związanej z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której nie ma szczególnych wskazań dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego powinien on być przyjęty w granicach określonych w § 3 rozporządzenia. Jedynie bowiem takie rozwiązanie zapewnia prawidłowość sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym prawidłowość i obiektywność rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie ani w treści analizy, ani w treści decyzji nie wskazano powodów wyznaczenia większego obszaru analizowanego niż wynika to z rozporządzenia. Jest to natomiast okoliczność dość istotna dla sprawy. Organ przyjął bowiem, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wraz z usługami o charakterze podstawowym (przychodnia zdrowia). Tymczasem lokalizacja działki nr [...] (jedynej przeznaczonej pod usługi) poza obszarem analizowanym powoduje, że w obszarze tym, wyznaczonym stosownie do przepisu rozporządzenia, występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa. Zatem niewłaściwe bo dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało w sprawie wadliwe ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego jako terenu o funkcji mieszkaniowej z usługami o charakterze podstawowym.

Sąd wywodził, że te uchybienia, aczkolwiek dość istotne nie miały jednak znaczenia dla uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi. Podstawowym bowiem zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji paliw na działce nr [...] spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu warunku tego nie spełnia i to zarówno wówczas gdy działki sąsiednie przeznaczone są wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, jak i wówczas gdy występuje na nich funkcja mieszkaniowa z usługami o charakterze podstawowym ( ochrona zdrowia ). Zatem organ, nawet gdyby wykazał zasadność powiększenia obszaru analizowanego o działkę [...] zabudowaną budynkiem usługowym tj. przychodnią zdrowia nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1).

Ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, a ocena zakresu i sensu tego pojęcia zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winna być dokonana z uwzględnieniem charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, celu tego uregulowania i jego miejsca w systemie prawa.

Artykuł 61 ust. 1 ustawy stanowi niewątpliwie ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy. Norma ta ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uznaniowość organów administracji wydających taką decyzję, wprowadzając szereg warunków w tym zakresie, w celu ochrony istotnych z punktu widzenia celu ustawy wartości jakimi są wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwana jest zasadą dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest obowiązek dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przy zagospodarowaniu obszarów, na których brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym i zasadniczym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.

W sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest przy ul. B., przy której występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tej części obszaru analizowanego występuje około 10 działek w większości zabudowanych właśnie w ten sposób, a fronty tych działek znajdują się od strony ul. B.. Po przeciwnej stronie ul. W. znajduje się obszar również zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi usytuowanymi przy ul. Z.. Wprawdzie – jak ustalił organ – działka nr [...] faktycznie znajduje się na skraju osiedla domów jednorodzinnych położonych przy ul. B. i przy skrzyżowaniu dwóch głównych ulic łączących dzielnicę W. ze Ś., to jednak nie ma bezpośredniego dostępu do ul. K. i W. gdyż oddziela ją od tych ulic właśnie działka niezabudowana należąca do Gminy nr [...]. Po przeciwnej stronie ul. K. i W. znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem ma bezpośredni dostęp do ul. B.. Dla funkcji jaką ma ona spełniać, tj. pod budowę stacji, wskazując na wytyczne Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w Gdyni, zaprojektowano drogę dojazdową łączącą teren działki z ul. K.. Działka ma również połączenie z ul. W. przez ul. B.. Zgodnie z ww. wytycznymi "na ulicy W. należy zaprojektować pas lewoskrętu w ulicę B., od której będzie odbywał się wjazd na planowaną stację". Przy takich ustaleniach nie trudno zauważyć, że najbliższym sąsiedztwem dla działki nr [...] dostępnym z tej samej drogi publicznej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i kompleks domów usytuowanych przy ul. B.. Pod względem urbanistycznym działka ta przynależy do terenu położonego przy tej ulicy, o czym świadczy również jej wielkość zbliżona do wielkości działek budowlanych znajdujących się przy ul. B.. W sporządzonej analizie wskazano: "Przy czytelnej jednorodności funkcji i skali zabudowy położonej po obu stronach ul. B. (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) należy uwzględnić specyfikę położenia działki objętej wnioskiem inwestora, która przestrzennie wchodzi wprawdzie w skład obszaru tej zabudowy, z uwagi jednak na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dwóch głównych ulic dzielnicy, łączących jej ruch kołowy ze Ś.: ul. K. i W. i ze względu na uciążliwości wynikające z takiego położenia nie powinna być zagospodarowana w podobny sposób". Powyższe stanowisko nie jest jednak w ocenie Sądu dostatecznie przemawiające za celowością wprowadzenia na teren zabudowy mieszkaniowej funkcji usługowej o charakterze uciążliwym, takim jak stacja paliw. Jej uciążliwość nie wymaga szerszego komentarza. Wynika ona nie tylko z charakteru inwestycji, ale również chociażby ze zwiększenia ruchu drogowego dla mieszkańców domów jednorodzinnych przy ul. B.. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych dla terenu działki objętej wnioskiem w przeszłości była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej właśnie na budowie budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego obejmującego parter i poddasze użytkowe (ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]). Wprawdzie decyzja ta nie stanowi przeszkody dla wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o odmiennej funkcji nie mniej jednak, jak wynika z akt, sporządzona na jej potrzeby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykluczała funkcji mieszkaniowej dla działki [...] z uwagi na uciążliwość związaną z jej usytuowaniem przy skrzyżowaniu ulic. Dodatkowo w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znajduje się pozytywna opinia Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta Gdyni, w której stwierdzono, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna działki nr [...] "stanowi logiczne przestrzennie i uzasadnione uzupełnienie istniejącego zespołu zabudowy zlokalizowanej przy ul. B.". Okoliczności te muszą podważać stanowcze stwierdzenie zawarte w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie, że położenie działki wskazuje właśnie na to, że nie powinna być ona zagospodarowana pod funkcję mieszkaniową. Pozwoliło to organowi przyjąć, że właściwą funkcją dla terenu tej działki jest funkcja usługowa i ustalić warunki zabudowy dla stacji paliw. Okoliczność, że funkcja ta jest dość uciążliwa dla sąsiedztwa terenów mieszkaniowych organ pominął w analizie, a w wydanej decyzji wyjaśnił jedynie stronom, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zespół warunków, jakie inwestor powinien spełnić na etapie przygotowawczym do realizacji przyszłej inwestycji, a więc uwarunkowania ochrony środowiska, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej i zgodności z przepisami szczególnymi, mając na względzie ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu, budowa stacji paliw w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w dalszym także zabudowy wielorodzinnej nie stanowi kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dokonując powyższej oceny, Sąd rozważył, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. Powtarzalność na danym obszarze obiektów o pewnych funkcjach może być natomiast z warunkami ładu przestrzennego sprzeczna jak np. budowa w sąsiedztwie kolejnej szkoły, kościoła oraz właśnie stacji paliw jako obiektu o funkcji odpowiadającej już istniejącemu. W sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne.

Ocenę spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym można porównać do sytuacji, w której istniałby na danym terenie plan miejscowy określający przeznaczenie terenu, takie jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Wydawana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzała zgodność inwestycji z planem, a jej sprzeczność z ustaleniami planu skutkowała jej nieważnością. W obecnym stanie prawnym, ustalenie funkcji terenu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu nie o treść planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wyniki sporządzonej analizy, określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Plany zagospodarowania przestrzennego, z reguły, w przypadku zabudowy mieszkaniowej przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji – pomocniczej w postaci usług podstawowych przeznaczonych do obsługi mieszkańców dzielnicy, określając zasady wprowadzenia funkcji pomocniczych. Postanowienia dotyczące rodzaju możliwych funkcji pomocniczych jak i sposób ich wprowadzenia (w tym wielkość obiektów usługowych i ich usytuowanie) mają na celu ochronę spokojnego zamieszkiwania w takich dzielnicach, a funkcje pomocnicze wprowadzane są w interesie mieszkańców dzielnicy wyłącznie w celu obsługi funkcji podstawowej.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenach o funkcji mieszkaniowej obiektów o funkcji usługowej a więc odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. Niewątpliwym jest, iż wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. W przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, rodzaj i sposób wprowadzenia takich funkcji znajduje uregulowanie w przepisach prawa miejscowego. Z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni miejskiej, w dzielnicach zabudowanych wolnostojącymi domami mieszkalnymi, również wielorodzinnymi, obowiązują określone standardy w zakresie wprowadzenia funkcji usługowych, budynki usługowe z reguły występują jako zgrupowane na wydzielonych obszarach, bądź są przewidziane w rozmiarach stanowiących ułamek funkcji zasadniczej, w jakich nie stanowią uciążliwości i nie kolidują z funkcją wiodącą. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wprowadzenie funkcji usługowej jako przeznaczonej do obsługi funkcji mieszkaniowej następuje decyzją organu administracji. Wprowadzenie obiektów usługowych może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej na danym obszarze umożliwia zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakaz budowy obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zakłada bowiem pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich własności. Zabudowa domami mieszkaniowymi jednorodzinnymi o niskiej intensywności zabudowy dodatkowo wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Budowa obiektu o charakterze usługowym (stacji paliw), z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości, na działce budowlanej o wielkości typowej dla zabudowy mieszkaniowej i położonej wprawdzie przy skrzyżowaniu ulic, jednak w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiącej jej przestrzenne uzupełnienie, narusza istniejący stan i równowagę w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ administracji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i niezasadnie uznał, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji nawet przy założeniu, że w obszarze analizowanym oprócz funkcji mieszkaniowej występuje także funkcja usługowa o charakterze podstawowym w postaci świadczenia usług medycznych. Funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. W kontekście takich ustaleń, zdaniem Sądu, ocenić należy, że charakter planowanej inwestycji, tj. stacja paliw świadczy, że nie jest ona przeznaczona do obsługi najbliższego otoczenia sąsiedniego, co potwierdzają wywody analizy dotyczące usytuowania działki blisko głównych ulic dzielnicy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W. Sp. z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niezasadnym przyjęciu, że granice obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, wynosić winny trzykrotną szerokość frontu działki, wbrew językowej oraz systemowej wykładni tego przepisu, która wskazuje, że granice takie obejmować winny obszar stanowiący określoną całość urbanistyczną, nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki lub 50 metrów, a co za tym idzie, bezpodstawne przyjęcie, że objęcie analizą obszaru większego od wielkości wskazanych w ww. przepisie dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i wymaga szczegółowego uzasadnienia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że wykonana w sprawie analiza, mająca na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest nieprawidłowa, ponieważ objęła obszar większy od minimum wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia, natomiast działanie organu administracji przy określeniu granic tego obszaru miało charakter dowolny;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), polegającą na przyjęciu, że do spełnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenu niewystarczające jest, aby planowana inwestycja była zgodna z występującą w danym obszarze urbanistycznym funkcją uzupełniającą, tj., iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby planowana inwestycja była tożsama z główną funkcją analizowanego obszaru lokalizacji tej inwestycji;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkujące niezasadnym uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji zgodnej z uzupełniającą funkcja analizowanego obszaru jej lokalizacji;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skutkującą przyjęciem bezwzględnego prymatu interesu osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której zlokalizowana miała zostać przedmiotowa inwestycja, nad interesem inwestora;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., polegające na dowolnym przyjęciu, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy było niezgodne z chronionym prawnie interesem osób trzecich, mimo że w zaskarżonym wyroku nie wykazano, aby planowana inwestycja stanowiła rzeczywistą uciążliwość, naruszającą prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, a szczególności, nie wymieniono przykładów naruszeń ich prawnie chronionego interesu.

Skargę kasacyjną oparto też na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, polegające na wydaniu orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem norm prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a co więcej, jak przyznano w zaskarżonym orzeczeniu, była ona wolna od naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – w konsekwencji tych błędów Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni.

W oparciu o te zarzuty wnosiła o:

1) na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że ww. zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast zachodzi naruszenie prawa materialnego, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. wnosiła o wydanie wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie i oddalającego skargę;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku, co wywodzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując uchybienia co do rozszerzenia zakresu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przed objęciem też działki nr [...] nie wywiódł z tego następstwa naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zarzucił wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" daje podstawy do wyprowadzenia dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zasadniczej przesłanki: przesłanki kontynuacji funkcji przez nową zabudowę. Dla ustalenia wystąpienia przesłanki kontynuacji funkcji znaczenie prawne ma wyznaczenie obszaru analizowanego. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego reguluje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który stanowi "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa, wskazówką dla wykładni § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który stanowi "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Przyjęta wykładnia w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowa, uwzględniająca przy wykładni § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia związek z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Tylko przy takiej wykładni można wyprowadzić, że maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego.

Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjął tożsamość funkcji. Sąd zasadnie wywodził, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice ochrony interesu prawnego wyznacza art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przyjętą zasadą dobrego sąsiedztwa, która jest podstawą do wyprowadzenia chronionego interesu osób trzecich.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku jest niezasadny, tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.