Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 5, art. 57 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 912/12 w sprawie ze skargi ...Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 maja 2012 r. nr WINB-WOA-7721.248.2012.WW13 w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 912/12, w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2012 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. Z. z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr ..., w pkt 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd powoła się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr ..., Prezydent Miasta J. Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił obecnie skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ... w J. Z. przy ul. W. ... na działce nr ..., obręb ..., J. D. Na skutek rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Wojewoda Ś. decyzją z dnia 26 maja 2011 r., nr ..., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 509/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten do dnia rozpoznawania niniejszej sprawy nie uprawomocnił się.

Z kolei wnioskiem z dnia 13 marca 2012 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. Z. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z wymienionym na wstępie pozwoleniem na budowę.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, a skarżąca przy piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. wezwanie to wykonała. Następnie decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr ..., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. Z. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na wskazany wyżej wyrok tut. Sądu z dnia 16 lutego 2012 r. Podkreślił, że w wyroku tym orzeczono m.in. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że inwestor nie może się powoływać na okoliczność dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie bowiem skutki wynikające z tego pozwolenia zostały wstrzymane. Taka sytuacji spowodowała, że organ nie mógł przeprowadzić kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budwolnym. Kontrola ta ma bowiem na celu m.in. sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto niemożliwe było złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego), albowiem pozwolenie to zostało uchylone.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji w drodze samokontroli poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zawarto argumentację przemawiającą za zasadnością tezy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozbawia strony możliwości skutecznego ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie obiektu, gdy budowę zakończono zanim wydano wyrok uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę. Możliwości takiej nie pozbawia również wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji. W ocenie skarżącej taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Realizacja inwestycji została zakończona w dniu 20 stycznia 2012 r., a więc przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Rozpoznając to odwołanie, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Dodatkowo wskazano, że proces inwestycyjny to ciąg działań prawnych, w którym jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej, innej decyzji. Wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe w przypadku, gdy ta pierwsza decyzja nie wywołuje skutków prawnych z powodu wstrzymania jej wykonalności.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła ponadto: naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 59a Praw budowlanego; naruszenie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 59 ust. 1 oraz w art. 57 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne, gdyż kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że postępowanie zainicjowane w tym trybie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy inwestor zrealizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym w dacie zakończenia tych robót.

W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją żaden z organów nie ustalił jednak daty zakończenia robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta. Skarżąca w toku postępowania wskazywała, że roboty te zostały zakończone w dniu 20 stycznia 2012 r. a więc przed wydaniem przez tut. Sąd wyroku uchylającego decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 509/11). Okoliczność ta nie została jednak przez organy zweryfikowana, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli bowiem okazałoby się w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, że roboty budowlane nie zostały w całości zakończone przed dniem wydania wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, to wobec rozstrzygnięcia w tym wyroku o niewykonalności decyzji, roboty te winny zostać wstrzymane i w istocie brak byłoby podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 59 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone, tak jak twierdzi skarżąca, przed dniem 16 lutego 2012 r., wówczas brak byłoby podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, przynajmniej do czasu prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 16 lutego 2012 r. nie jest jednak wyrokiem prawomocnym co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym. Orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku ma charakter tymczasowy i w istocie dotyczy wykonywanych na jej podstawie robót budowlanych. W myśl poglądów wyrażonych przez sądy administracyjne w powoływanych przez strony wyrokach, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy roboty budowlane wykonane zostały w całości przed wydaniem orzeczenia o wstrzymaniu wykonania, nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na użytkowanie tak długo, jak długo w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest jednak związany oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne w innych, indywidualnych sprawach. Sprawy, w których zapadły powoływane orzeczenia, jakkolwiek podobne są do niniejszej sprawy, to jednak zapadły w odmiennych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, kiedy okazałoby się w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane zakończone zostały w całości przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., wówczas organy te winny się powstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, w której zapadł ten wyrok. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez rozstrzygnięcie, o którym mowa w powołanym przepisie rozumieć należy rozstrzygnięcie prawomocne. Odmiennie bowiem, aniżeli w stanie faktycznym będącym podstawą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 975/06, w niniejszej sprawie orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje swoje źródło w art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Różnica pomiędzy tym rozstrzygnięciem, a rozstrzygnięciem wydawanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jako tymczasowym zabezpieczeniem interesów skarżącego (art. 61 p.p.s.a.) polega zasadniczo na tym, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 152 p.p.s.a. jest zawsze rozstrzygnięciem związanym z merytoryczną oceną kontrolowanego aktu lub czynności, podczas gdy rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 61 p.p.s.a. jest całkowicie oderwane od tej merytorycznej kontroli. Innymi słowy odmienna jest sytuacja procesowa na etapie wstrzymania decyzji (art. 61 p.p.s.a.), a odmienna po wydaniu wyroku rozstrzygającego co do meritum sprawy (art. 152 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i nie wdając się w dalej idącą ocenę poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki stwierdził, że kontrolowane decyzje wydane zostały w momencie, kiedy w obrocie prawnym pozostawał (i nadal pozostaje) wyrok tut. Sądu z dnia 16 lutego 2012 r. W wyroku tym Sąd dokonał merytorycznej oceny zaskarżonych wówczas decyzji i doszedł do przekonania, że dotknięte one są takimi naruszeniami prawa, które skutkują ich uchyleniem. Od tego, czy wyrok ten uzyska przymiot prawomocności zależeć będą dalsze losy postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Prawomocne wyeliminowanie pozwolenia na budowę uniemożliwi pozytywne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie prowadzone na wniosek inwestora złożony w trybie art. 59 Prawa budowlanego. Z kolei w sytuacji uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę brak będzie przeszkód do procedowania w celu rozstrzygnięcia takiego wniosku.

Reasumując powyższe rozważania Sąd Wojewódzki stwierdził, że jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania zostanie ustalone, że roboty budowlane zakończone zostały w całości przed wydaniem wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. i wyrok ten nadal nie będzie prawomocny, to organ winien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia tamtego postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli natomiast roboty budowlane nie zostały zakończone przed wydaniem tego wyroku, to organ odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie i z urzędu zainicjuje stosowne postępowanie naprawcze.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne jako przesłanka do zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego poprzez ich błędne niezastosowanie, opierające się na przyjęciu poglądu, iż w sprawie nie powinno się w ogóle orzekać o kwestii merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na obecnym etapie, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Dodać można, że zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w skardze kasacyjnej jest zaś - jak wynika z jego treści - skutkiem poglądu skarżącego kasacyjnie wyrażonego przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie zatem kwestii proceduralnej przesądzi zatem o zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Istota zarzutu proceduralnego sprowadza się do zagadnienia, czy skarżący kasacyjnie organ nadzoru budowlanego winien zawiesić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wybudowanego już obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało uchylone przez sąd I instancji, a w nieprawomocnym (w chwili orzekania przez organ) wyroku jednocześnie orzeczono, iż zaskarżona decyzja (pozwolenie na budowę) nie podlega wykonaniu w całości, czy też jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji należy przyjąć, iż w takiej sytuacji właściwa jest odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W skardze kasacyjnej powołując się na poglądy orzecznicze, a także analizę treści art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. zajęto stanowisko, że opisana wyżej sytuacja nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu powołano się też na poglądy orzecznicze w podobnych sprawach wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1698/07, w którym m.in. oceniono, że spóźnione złożenie odwołania przez jedną ze stron nie powoduje aby zagadnienie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie zostało już rozstrzygnięte, gdyż decyzja ta cały czas pozostawała w obrocie.

Również powołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 93/08 autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że dotyczył on zupełnie innej sytuacji prawnej niż w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej. Jak bowiem wynika z treści tego wyroku, ale i uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1800/06 poprzedzającego ww. wyrok późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Na tle tego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, którą należy podzielić, że okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Dodać jednak trzeba, że w wyroku tym zauważono też, że nie zostało wstrzymane wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w toku wznowionego postępowania, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. co czyni niedopuszczalnym pominięcie przez organ administracji publicznej skutków prawnych istniejącej w obrocie prawnym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Po pierwsze nie chodzi tu o postępowania nadzwyczajne, jak w przywołanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach, ale o skutki kontroli sądowej pozwolenia na budowę. Po drugie mamy do czynienia z wyrokiem orzekającym o uchyleniu tego pozwolenia, wprawdzie wyrok ten nie był prawomocny, jednak zawarto w nim zastrzeżenie, że pozwolenie to nie podlega wykonaniu.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zauważył, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy rozpatrywaną przez niego sprawą związaną ze skutkiem zastosowania art. 152 p.p.s.a., a sytuacją, w której toczy się postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w obrocie pozostaje pozwolenie na budowę, chociaż zainicjowano tryby nadzwyczajne, które mogą prowadzić do wyeliminowania takiego pozwolenia z obrotu. W takim przypadku nie ma jeszcze dostatecznego powodu do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, chociaż nie można wykluczyć, iż - w zależności od stanu toczącej się sprawy o eliminację pozwolenia na budowę - może zaistnieć przesłanka zawieszeniowa. Nie ma zatem przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie z wymienionego powodu.

Rozważyć zatem należy jakie skutki wywołuje zastosowanie opisanej wyżej klauzuli z art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, również w sytuacji, kiedy faktycznie pozwolenie na budowę zostało zrealizowane, a roboty wykonane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a.. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, publ.ONSAiWSA 2004/2/32, OSP 2005/4/50, LEX 125773).

Stwierdzenie zatem na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżone pozwolenie na budowę nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, niezależnie od sfery faktycznej w jakiej znajdują się roboty budowlane w chwili wydania wyroku, w którym zawarto taką klauzulę.

Zasadniczy sens tego przepisu jest bowiem taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Nie chodzi zatem jedynie tylko o wstrzymanie skutków aktu w sferze faktycznej, tj. zakazu wykonywania robót budowlanych, ale o pozbawienie uchylonej decyzji cech aktu, który może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, przy czym stan taki dotyczy jedynie czasu od daty wyroku do czasu uprawomocnienia się lub ewentualnego uchylenia takiego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów uzależnienie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia sprawy od tego czy roboty zostały zakończone czy jeszcze nie, pozbawione było znaczenia prawnego, a co za tym idzie również wskazówki co do zachowania się organów po uchyleniu przez ten Sąd zaskarżonej decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie były zbędne.

Trafnie jednak Sąd Wojewódzki dostrzegł, że naruszała prawo decyzja o odmowie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie, a kiedy nie był jeszcze znany wynik postępowania sądowego w tej sprawie, a zatem należało uznać, że wyrok ten mimo pewnych wad uzasadnienia odpowiada prawu.

Zważyć dalej należało, że skutkiem pozwolenia na budowę jest możliwość prowadzenia procesu budowlanego, który, jak słusznie się to podkreśla, składa się z kilku faz rozdzielonych wprawdzie procesowo, jednakże materialnie powiązanych przedmiotem określonym w pozwoleniu na budowę. Zasadnie też przyjmuje się, że zakończeniem robót budowlanych w znaczeniu prawnym jest dopuszczenie obiektu do użytkowania przez władzę budowlaną. Nie ma zatem podstaw argumentacja skargi kasacyjnej, że odpadnięcie najistotniejszego z elementów tego procesu, tj. pozwolenia na budowę (chociażby czasowego, jak w tym przypadku) pozwala na kontynuowanie i zakończenie tego procesu, bez konieczności zawieszenia jego toku, pozostawiając ewentualne skutki wad pozwolenia na uboczu. Przyjąć przy tym bowiem należy, że czasowo również zawieszona jest skuteczność innych czynności wynikających z pozwolenia na budowę, w tym skuteczność podstawowego dokumentu w procedurze udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, skoro szeroko rozumiana skuteczność prawna tego aktu jest zawieszona wyrokiem sądu.

Idąc dalej trzeba przypomnieć, że racją prawną instytucji zawieszenia postępowania, nie tylko administracyjnego, ale i sądowego jest ekonomia procesowa, a zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Monografia LEX). Rację tę należy szczególnie uwzględniać w konsekwencjach, które mogą powstawać na skutek nieprawidłowej realizacji inwestycji budowlanych angażujących też znaczne nakłady finansowe. Czasowe wstrzymanie jednej z faz tego procesu z całą pewnością jest bardziej racjonalne, niż powstanie faktów, wprawdzie odwracalnych prawnie, lecz niezmiernie skomplikowanych i kosztownych faktycznie, ponieważ oddanie do użytku obiektu budowlanego powoduje daleko idące skutki, pozostające już poza sferą procesu inwestycyjnego (np. zameldowanie osób). Zawieszenie postępowania wstrzymuje te skutki, w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia budowę. Z tych też względów, a także aksjologicznie rzecz ujmując, nie jest przekonywujący argument skargi kasacyjnej, iż po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (lecz w innych stanach faktycznych, niż będąca przedmiotem rozpoznania) pozostaje możliwość ewentualnego wznowienia postępowania.

Występuje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy sytuacją powoływaną argumentacyjnie przez skarżący kasacyjnie organ polegającą na ocenie skutków kwestionowania pozwolenia na budowę w postępowaniach nadzwyczajnych, których tok nie powodował jeszcze wyłączenia decyzji z obrotu, a sytuacją polegającą na wstrzymaniu wykonalności aktu administracyjnego na skutek merytorycznej negatywnej oceny takiego aktu przez sąd I instancji.

Miał zatem rację Sąd Wojewódzki przyjmując, że nieprawomocny wyrok tego Sądu z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 509/11, w którym wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy stanowi przejściową przeszkodę do rozpoznania sprawy o pozwoleniu na użytkowanie.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej nie było też podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego gdyż zaakceptowanie poglądu co do konieczności czasowego wstrzymania rozstrzygania w sprawie wyklucza tezę, iż nie powinno się w ogóle orzekać o kwestii merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na takim etapie sprawy.

Uwzględnić na zakończenie należy, że w dacie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie, ponieważ wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, wyrok Sądu Wojewódzkiego sygn. akt II SA/Gl 509/11 został uchylony, a skargi zwykłe od tego wyroku zostały oddalone, co przesądziło, iż pozwolenie na budowę pozostaje w obiegu prawnym, a więc, od daty ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było przeszkód dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Wobec powyższego uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.