Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2055/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 417/12 w sprawie ze skargi A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r. nr XXXVII/410/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 417/12, oddalił skargę A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r., Nr XXXVII/410/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu 5 listopada 2010 r. Rada Miejska w Białej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "ustawa"), podjęła uchwałę Nr XXXVII/410/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice. Do części tekstowej planu załączony został m.in. rysunek planu w skali 1:2000.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. A. H. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa przez powtórzenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice w zakresie pominiętych procedur. Ponadto wniósł o dokonanie stosownych zmian w zapisach uchwały, które zapewnią, że odzyska prawo do korzystania z gruntów stanowiących jego własność, poprzez dalsze ich wykorzystywanie, jako grunty orne.

Następnie A. H. złożył w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania według załączonego wykazu oraz dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze. Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:

I. art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 4, art. 17 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), poprzez nie uwzględnienie "interesu publicznego" stosownie do treści powołanych przepisów, oraz pozbawienie społeczności należytego udziału w postępowaniu,

II. art. 20 ust. 1. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ustawy, w zakresie, w jakim organ nie uwzględnił postanowień studium w trakcie sporządzania planu, a to m.in.:

a) w zakresie limitacji, co do dopuszczalnej wysokości projektowanych elektrowni wiatrowych, odległości od planowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej, od dróg i cieków wodnych oraz obiektów infrastruktury technicznej,

b) w zakresie, w jakim nie uwzględniono w planie, iż postanowienia studium zakazują na gruntach oznaczonych, jako R1 - obszary rolne o wysokich walorach produktywnych lokalizowania elektrowni wiatrowych,

c) w zakresie, w jakim nie uwzględniono zakazu lokalizacji farm wiatrowych na terenach o silnym zagrożeniu procesami erozyjnymi,

d) w zakresie, w jakim w § 24 ust. 3 pkt a planu dopuszcza sytuowanie farmy wiatrowej liczącej nie więcej niż 20 elektrowni wiatrowych, gdy w studium określono, iż farma wiatrowa może liczyć od kilku do kilkunastu elektrowni wiatrowych,

e) w zakresie, w jakim nie zastosowano się w planie do zaleceń ujętych w studium co do minimalnej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkaniowych, dróg utwardzonych oraz obiektów infrastruktury technicznej,

f) w zakresie, w jakim nie przeprowadzono prawidłowego - całorocznego i szerokiego monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego,

g) w zakresie, w jakim przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach objętych ochroną ekspozycji dalekiego widoku,

h) w zakresie, w jakim na mapie planu przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowych bezpośrednio na stanowiskach archeologicznych,

i) w zakresie, w jakim postanowienia planu, co do położenia elektrowni wiatrowych pozostają w sprzeczności z ustaleniami w studium w tym zakresie,

III. art. 14 ust. 1 ustawy - w zakresie, w jakim uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu winna wyłącznie określać granice planu, gdy tymczasem uchwała z dnia 24 lutego 2009 r., Nr XXII/262/09 określa również cel i zakres podjęcia uchwały,

IV. art. 20 ust. 1 ustawy - w zakresie, w jakim organ nie stwierdził zgodności projektu planu ze studium przed jego uchwaleniem,

V. art. 14 ust. 3 ustawy - w zakresie, w jakim organ nie objął planem całego obszaru studium, oraz uznał, iż poprzez autorytarne ograniczenie dopuszczalnej powierzchni mającej być przeznaczoną pod budowę elektrowni wiatrowych do 0,49 ha ominie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266),

VI. art. 15 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy - w zakresie, w jakim plan nie zawiera obowiązkowych informacji o wymaganiach wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz informacji określających granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych,

VII. art. 16 ust. 1 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie, w zakresie, w jakim organ dopuścił się sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:2000,

VIII. art. 16 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim organ dopuścił się sporządzenia planu – mapki stanowiącej załącznik do planu, nie wykorzystując w tym celu urzędowych kopii map zasadniczych, czy też map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym,

IX. art. 17 pkt 3 ustawy - w zakresie, w jakim organ nie rozstrzygnął wszystkich wniosków złożonych do inkryminowanego planu, zaś uwzględnione nie zostały implementowane do planu,

X. art. 17 pkt 14 ustawy - w zakresie, w jakim w dokumentacji planistycznej brak projektu planu, który został przedstawiony przez Burmistrza Gminy Radzie Miejskiej,

XI. art. 21 ust. 1 ustawy - w zakresie, w jakim dokumentacja planistyczna sporządzona została ze środków własnych inwestora,

XII. § 12 pkt 14 rozporządzenia w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy w zw. z art. 17 pkt 9 ustawy w zakresie, w jakim organ zobowiązany był do dokonania ogłoszenia o wyłożeniu planu w sposób określony w pkt 1, a zatem poprzez zastosowanie tych samych procedur,

XIII. § 3 pkt 2 rozporządzenia - w zakresie, w jakim plan w sposób nieprecyzyjny (niezgodny z granicami określonymi w załączniku graficznym) opisuje granice projektowanego planu,

XIV. § 4 pkt 4 rozporządzenia - w zakresie, w jakim plan nie określa obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nie zawiera nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów,

XV. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia - w zakresie, w jakim plan nie określa parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego,

XVI. § 8 ust 2 rozporządzenia - w zakresie, w jakim w planie w części tekstowej planu zastosowano inne oznaczenie aniżeli w części graficznej,

XVII. § 9 ust 1 rozporządzenia - w zakresie, w jakim w projekcie rysunku planu miejscowego zastosowano inne oznaczenia graficzne barwne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, aniżeli należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia,

XVIII. § 9 ust. 2 rozporządzenia - w zakresie, w jakim w projekcie rysunku planu miejscowego zastosowano inne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego aniżeli określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.,

XIX. § 10 ust. 1 rozporządzenia - w zakresie, w jakim materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, nie były aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia,

XX. art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy w zw. z uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego Nr XLVIII/505/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa opolskiego - w zakresie, w jakim ww. plan zagospodarowania przestrzennego dla województwa opolskiego zakazuje lokalizowania elektrowni wiatrowych na obszarze objętym inkryminowaną uchwała (str. 118), jak i w zakresie, w jakim plan pozostaje w sprzeczności, co do wskazanych w uchwale nr XLVIII/505/2010 (str. 123) odległości od najbliższych zabudowań,

XXI. § 10 pkt 2 rozporządzenia - w zakresie, w jakim materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, nie były aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu,

XXII. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy - w zakresie, w jakim prognoza skutków finansowych uchwalenia planu sporządzona została przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym,

XXIII. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 17 pkt 6c ustawy - w zakresie, w jakim organ nie pozyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

XXIV. art. 39 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku - w zakresie, w jakim katalog informacji podawanych przez organ w obwieszczeniu nie zawierał informacji o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu,

XXV. art. 42 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w zakresie, w jakim organ nie dołączył do przyjętego planu uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

XXVI. art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w zakresie, w jakim "Strategiczna prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice", nie spełnia ustawowych wymogów, a w szczególności nie zawiera rzetelnego opisu szaty roślinnej i informacji ilościowych, rzetelnej inwentaryzacji świata zwierzęcego uzyskanej w ramach monitoringu przedrealizacyjnego (...),

XXVII. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim organ naruszył konstytucyjne prawo własności skarżącego,

XXVIII. art. 2 Konstytucji RP oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia - w zakresie, w jakim zapisy planu są nieprecyzyjne, a to poprzez nie rozgraniczenie zakresu przeznaczenia gruntu,

XXIX. art. 7 Konstytucji RP - w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa,

XXX. § 7 pkt 4 rozporządzenia - w zakresie, w jakim rysunek nie zawiera oznaczenia granic administracyjnych oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia,

XXXI. § 12 pkt 19 rozporządzenia - w zakresie, w jakim dokumentacja prac planistycznych nie zawiera uchwały o uchwaleniu planu wraz z załącznikami i uzasadnieniem,

XXXII. art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym, a to w zakresie, w jakim naruszona została zasada transparentności działań organów publicznych poprzez finansowanie pomimo ustawowego zakazu dokumentacji planistycznej z środków własnych inwestora,

XXXIII. art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy w zw. z Dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. U. UE L.02.189.12) poprzez nie respektowanie powołanych przepisów prawa, nakazujących uwzględnienie wymagań ochrony zdrowia mieszkańców miejscowości,

XXXIV. naruszenie przepisów uchwały Nr XXIII/235/05 Rady Miejskiej w Białej z dnia 30 czerwca 2005 r. - w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami a w szczególności naruszenie § 6, § 7, § 8, § 11 oraz § 12 tejże uchwały,

XXXV. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) - w zakresie, w jakim plan zawiera powtórzenie definicji aktów normatywnych rangi ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Biała wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odnosząc się do odpowiedzi organu, skarżący w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. podtrzymał w całości żądania i argumentację podniesioną w skardze, na poparcie której przedstawił szereg dokumentów.

Na rozprawie sądowej w dniu 9 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntów, ale do zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne powinna być wyrażona zgoda przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w trybie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. organ, w zakresie zarzutu braku "zezwolenia" na budowę linii energetycznej wysokich napięć oraz średnich napięć wskazał, iż w studium stwierdzony został stan na dzień uchwalania tego dokumentu, tj. "że nie planuje się żadnych inwestycji w tym zakresie". Przytoczony fragment nie ma charakteru zakazującego, co do budowy takich linii, a wskazuje tylko stan wiedzy sporządzającego studium w danym momencie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podniósł, że nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały.

Powołując się na art. 17 pkt 10 i 11 ustawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie kwestionowanego przez skarżącego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Ponadto organ poinformował wszystkich zainteresowanych udziałem w postępowaniu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania projektu planu na środowisko o miejscu i terminie wyłożenia projektu planu wraz z niezbędną dokumentacją sprawy, jak również o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, wypełniając w ten sposób również wymogi art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. A. H. nie skorzystał ani z przysługującego mu prawa do wniesienia uwag do projektu planu, ani też nie brał udziału w dyskusji publicznej, tak więc zarzuty skarżącego co do prowadzenia procedury planistycznej z pominięciem jego udziału należy uznać za bezzasadne.

Za chybiony uznano również zarzut skarżącego w zakresie braku przeprowadzenia przez organ konsultacji społecznych w trybie uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr XXIII/235/05 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Biała (zarzut nr XXXII). W ocenie Sądu, zgodzić należało się z argumentacją organu, że wobec zachowania procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy, nie było już potrzeby prowadzenia konsultacji w trybie ww. uchwały.

Zdaniem Sądu brak projektu planu w dokumentacji planistycznej nie może - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - świadczyć o uchybieniu kwalifikującym się do stwierdzenia nieważności uchwały. Zwrócono uwagę, że skarżący może odrębnie zażądać udostępnienia takiego projektu, jako materiału z sesji Rady Miejskiej. Podobnie oceniono zarzut skarżącego dotyczący niedołączenia do dokumentacji planistycznej wykorzystanych przez organ ekspertyz.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Białej, realizując wymóg z art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała w części wstępnej uchwały z dnia 5 listopada 2010 r., po wskazaniu przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Zatem nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący niedokonania oceny zgodności planu ze studium.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że zarówno w studium, jak i w uchwalonym planie część terenów przeznaczona została pod farmy wiatrowe i co do zasady oba wskazane akty planistyczne są w tej materii tożsame, przewidując takie właśnie przeznaczenie. Zatem nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta - co jest oczywiste - jest taka sama dla planu i studium.

Uwzględniając powyższe, za nieuzasadnione uznano także zarzuty skarżącego dotyczące braku zgodności projektu planu miejscowego ze studium z uwagi na przyjęcie w obu tych aktach odmiennej wysokości elektrowni wiatrowych (zarzut II lit. a). Za nietrafne Sąd uznał również kolejne zarzuty skarżącego, co do braku zgodności postanowień planu z postanowieniami studium. I tak, odnośnie nieuwzględnienia przez organ w planie zakazu ujętego w studium lokowania farm wiatrowych na obszarach rolnych oznaczonych, jako R1 (zarzut II lit. b) wskazano, że z porównania zapisów planu i studium wynika, iż wszystkie farmy w planie zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym w studium symbolem P2, czyli obszarach produkcji energii ze źródeł odnawialnych - obszarach niskiego ryzyka lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej, a więc na terenach, na których dopuszczona została lokalizacja elektrowni. Nadto zauważyć przyjdzie, że w zapisach studium, na terenie oznaczonym symbolem P2, jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach R1 z uwzględnieniem korekty granic "do max. 200 m. od zewnętrznego obrysu". Powyższe z kolei oznacza, że nie jest wykluczone, aby część elektrowni wiatrowej "zachodziła" niejako na teren o oznaczeniu R1. Sąd wskazał, że zgodnie z mapą planu będącą integralną częścią planu nie nastąpiła lokalizacja farm wiatrowych na obszarze oznaczonym w studium jako R1, a wszystkie urządzenia elektrowni wiatrowych zlokalizowane zostały na terenach oznaczonych symbolem RR(EW). Natomiast co do zarzucanego przez skarżącego wyjścia w poszczególnych przypadkach elektrowni wiatrowej poza obszar terenu RR(EW) Sąd stwierdził, że w każdym z tych przypadków urządzenie (wieża wraz z wirnikiem, gondolą i śmigłami) usytuowane jest na terenie RR(EW), natomiast poza ten obszar wychodzi jedynie potencjalny zasięg uciążliwego oddziaływania tych elektrowni, co w ramach przyjętej w studium korekty 200 m pozostaje zgodne z zapisami studium. Organ - wbrew twierdzeniom skarżącego - uwzględnił także przewidzianą w studium ochronę terenów narażonych na erozję wodno-powietrzną, wprowadzając w § 11 planu stosowne zakazy, m.in. zakaz sytuowania na takich obszarach elektrowni wiatrowych.

Oceniając zarzut skarżącego dotyczący niezastosowania się przez organ do postanowień studium w zakresie minimalnej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkaniowych, dróg oraz obiektów infrastruktury technicznej (zarzut II lit. e), Sąd miał na uwadze, że z treści Studium wynika, iż postanowienia te stanowią jedynie zalecenia, a więc stanowią one propozycję dla Gminy. Tym niemniej, jak wynika z postanowień zaskarżonego planu, w tym z rysunku planu, Gmina nie dopuszcza lokalizowania farm wiatrowych w odległościach mniejszych niż przewidziane w studium (zarzut II lit. h). Również w Strategicznej prognozie oddziaływania na środowisko przewidziano odsunięcie terenów zabudowanych na 500 m od turbin, czyli odległość wskazaną w studium. Natomiast skarżący wykazując niezachowanie - jego zdaniem - przez Gminę powyższych odległości, po pierwsze posługuje się wartościami przybliżonymi, bo wynikającymi z materiałów, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Po drugie, zaś odnosi je do obszarów, na których nie znajdują się zabudowane nieruchomości stanowiące jego własność, a jednocześnie nie wskazuje związku pomiędzy stwierdzonym uchybieniem w tym zakresie z własnym interesem prawnym.

O niezgodności planu ze studium nie świadczy również wskazany przez skarżącego zapis studium, że nie planuje się budowy nowych linii wysokiego napięcia w tym 400 i 220 KV, a co do istniejącej linii 110 KV przewiduje się jedynie jej modernizację, podczas gdy w zaskarżonej uchwale, w § 22, dopuszcza się budowę jedno - lub dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokich napięć 220 KV, jak również budowę sieci kablowych SN, łączących poszczególne elektrownie wiatrowe z systemem elektroenergetycznym oraz sieci i urządzeń.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru objętego planem na rysunku planu w skali 1:2000, zamiast w skali 1:1000 (zarzut VII), Sąd zauważył, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku - map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 rozporządzenia stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza się w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. W rozpoznawanej sprawie obszar objęty zaskarżonym planem stanowi 700 ha, zatem niewątpliwie jest to obszar, który należy zakwalifikować jako znaczną powierzchnię, uzasadniającą odstąpienie przez organ od sporządzenia rysunku planu w skali podstawowej 1:1000 i zastosowanie skali 1:2000 (§ 1 ust. 2 planu). Tym samym zarzut skarżącego w tej mierze jest nieusprawiedliwiony.

Sąd pierwszej instancji podzielił nadto pogląd organu (oświadczenie Burmistrza Gminy z dnia 7 lipca 2010 r.) wskazujący na brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W kontekście powyższego zaznaczono, iż organ nie był również zobowiązany do uzyskania właściwej miejscowo opinii izby rolniczej. Wedle art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wobec braku przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w planie gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, brak też było obowiązku wyrażenia zgody przez marszałka i zasięgnięcia w tym przedmiocie opinii izby rolniczej.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zakresie, w jakim "Strategiczna prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice", zwana dalej Prognozą, nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie (zarzut XXVI) Sąd podniósł, że zakres materiałów wykorzystanych do przygotowania omawianej Prognozy świadczy nie tylko o wysokiej wartości merytorycznej tego opracowania, ale przede wszystkim dowodzi, że w dokumencie tym dokonano szczegółowej analizy poszczególnych elementów środowiska, spełniając tym samym wymogi określone w art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto zakres Prognozy, stosownie do art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Prudniku. Następnie dokument ten uzyskał pozytywne opinie powyższych organów (por. pismo RDOŚ w O. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] oraz pismo PWIS w P. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]), co stanowi o wypełnieniu przez organ wymogu określonego w art. 54 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Zdaniem Sądu, nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z § 4 ust. 8 rozporządzenia w zakresie, w jakim plan nie określa parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (zarzut XV). Stosownie bowiem do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie zamieszcza się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Szczegółową charakterystykę tych warunków zawiera § 4 pkt 8 rozporządzenia stanowiąc, że powinny one zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W zaskarżonym planie zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości zawarte zostały w Rozdziale 5, w § 15. W ustępie pierwszym tego paragrafu postanowiono, że dopuszcza się podział i scalanie nieruchomości w granicach obszaru objętego planem, zgodnie z przepisami odrębnymi, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei w ustępie 2 § 15 ustalono, że na obszarze objętym planem dopuszcza się wydzielenie:

1) działek gruntu pod urządzenia infrastruktury technicznej o powierzchni do 0,02 ha;

2) działek gruntu pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe, przy zachowaniu następujących warunków:

a) powierzchnia wydzielonej działki gruntu pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha, z zastrzeżeniem lit. b,

b) łączna powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha.

Przytoczone przepisy planu bezsprzecznie dowodzą o braku podstaw do twierdzenia, że Rada Miejska nie określiła zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym wraz z określeniem poszczególnych parametrów. Określenie zaś szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 ustawy oraz poglądy doktryny. Odnośnie natomiast pominięcia w planie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, Sąd zgodził z argumentacją Gminy, że w sytuacji, kiedy z ustaleń faktycznych wynika, iż określenie danego parametru jest zbędne, nie jest konieczne jego ustalenie w przepisach planu. Skoro przy planowanym usytuowaniu elektrowni wiatrowych, wśród pól, wydzielane działki nie przylegają do pasów drogowych, brak jest potrzeby ustalania kąta położenia granicy działki w stosunku do nieistniejącego pasa drogowego.

Pożądanego przez skarżącego skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nie mógł odnieść, w ocenie Sądu, również zarzut dotyczący sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osobą niebędącą rzeczoznawcą majątkowym (zarzut XXII). Co prawda opracowanie prognozy skutków finansowych przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy, lecz nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, ponieważ prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego.

Podniesiono również zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności A. H., które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Nie doszło do zmiany przeznaczenia podstawowego terenu, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego. W § 24 ust. 1 planu ustalono bowiem na terenach oznaczonych symbolem RR i RR(EW), jako przeznaczenie podstawowe: grunty orne wraz z drogami rolniczymi oraz urządzeniami melioracji wodnych. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem RR(EW) dopuszczono lokalizację farm wiatrowych, dróg dojazdowych, masztu z urządzeniami do pomiaru mocy energetycznej wiatru, łąk trwałych i pastwisk trwałych. Z powyższych ustaleń planu wynika, że skarżący może wykorzystywać swoją nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. na cele rolnicze. Natomiast wprowadzona w planie zmiana sposobu zagospodarowania terenów poprzez dopuszczenie sytuowania farm wiatrowych nie zmienia podstawowego przeznaczenia tych terenów, które nadal pozostają terenami o charakterze rolniczym. To z kolei oznacza, że postanowienia zaskarżonego planu nie mają wpływu na ustalenia związane z wartością nieruchomości skarżącego. Nie wprowadzają również ograniczenia w zakresie możliwości prowadzenia działalności hodowlanej, gdyż na terenie oznaczonym symbolem RR(EW) dopuszczono możliwość przeznaczenia gruntów ornych pod łąki trwałe i pastwiska trwałe.

W odniesieniu natomiast do złożonego przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. wniosku dowodowego w postaci przedłożonych umów z dnia [...] maja 2011 r. oraz umowy z dnia [...] marca 2009 r. wraz z aneksami, Sąd stwierdził, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazywane dowody nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. H. zarzucił:

1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierppnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż inkryminowany miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice (zwany dalej: planem) jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała (zwane dalej: studium), a to m.in. w zakresie, w jakim postanowienia planu co do położenia elektrowni wiatrowych pozostają w sprzeczności z ustaleniami w studium w tym zakresie, jak również w zakresie, w jakim nie zastosowano się w planie do zaleceń ujętych w studium co do dopuszczalnej wysokości projektowanych elektrowni wiatrowych, czy też braku planowanych inwestycji w zakresie budowy nowej infrastruktury technicznej, w tym nowych sieci elektroenergetycznych,

b) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd jakoby dla sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego w niniejszym przypadku wystarczającym było zastosowanie map w skali 1:2000, z uwagi na znaczną powierzchnię objętą zaskarżonym planem (700 ha), pomimo braku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w przepisach pozwalających na odstępstwo od skali zasadniczej 1:1000 i tym samym błędne przyjęcie, że fakt ten nie może skutkować nieważnością zaskarżonego planu, jak również pominięcie faktu, iż inkryminowany plan zakłada możliwość zmiany usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych w ramach tej samej działki, jak i na innych działkach położonych w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych symbolem RR (EW), co sprawi, iż elektrownie wiatrowe będą mogły nie tylko zachodzić, ale i negatywnie oddziaływać na tereny o przeznaczeniu innym niż RR (EW),

c) art. 28 w zw. z art. 14 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania inkryminowanego planu - poprzez błędne przyjęcie, jakoby zaskarżona uchwała w przedmiocie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr XXXVII/410/10 nie była nieważna, albowiem:

- Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego,

- Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu jego sporządzania,

pomimo iż naruszono zasady sporządzenia przedmiotowego planu, co zostało wykazane wyżej (np. zastosowano nieodpowiednią skalę), jak również nie uzyskano m.in. zgody właściwego Ministra pomimo że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tzn. zwarty obszar projektowania przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, wbrew zaakceptowanemu przez Sąd I instancji twierdzeniu organu gminy, przekracza 0,5 ha i obszar ten będzie dotyczył gruntów rolnych klas I - III, a więc doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia rzeczonego planu,

d) art. 28 w zw. z art. 17 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. - o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie w sprawie i brak sprawdzenia przez Sąd I instancji czy uchwalając zaskarżony plan właściwy organ gminy zasięgnął opinii wszystkich niezbędnych organów, w tym m.in. właściwej izby rolniczej, skoro inkryminowana uchwała dotyczy rolnictwa i terenów rolnych, a więc brak zbadania przez Sąd czy nie doszło do istotnego naruszenia określonej ustawą procedury planistycznej, pomimo że Sąd jest zobowiązany nie tylko na zarzut, ale i z urzędu badać zgodność z prawem podejmowanych przez organy uchwał,

e) art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo tego że inkryminowany plan przewiduje dokonanie podziału i wydzielenia działek rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, pomimo braku spełnienia przesłanek w tym przepisie określonych,

f) art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 254 pkt 4 ustawy i finansach publicznych w zw. z art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 oraz w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie jakoby opracowanie prognozy skutków finansowych przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym wprawdzie stanowiło naruszenie trybu sporządzania planu, jednakże nie było to naruszenie istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy, pomimo że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ze względu na transparentność działań organów gminy to budżet gminy winien wyasygnować koszty na ten cel, a nadto, zlecenie zadań ustawowych powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, a nie w trybie zwykłej umowy cywilnoprawnej,

g) art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie zapisy zakwestionowanego planu miejscowego nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miejską przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) władztwa planistycznego, skoro logicznym jest, iż uchwalony plan pozwalający na lokalizację elektrowni wiatrowych m.in. w obrębie miejscowości Olbrachcice, narusza istotę prawa własności i to w sposób istotny, uniemożliwiając stronie skarżącej swobodne i nieograniczone dysponowanie należnym mu gruntem (dawniej grunty orne, obecnie łąki trwałe i pastwiska trwałe), powodując obniżenie wartości tegoż gruntu, bez możliwości uzyskania słusznego odszkodowania, jak również ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na tychże gruntach czy brak możliwości jego przekształcenia,

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - w zakresie, w jakim Sąd I instancji błędnie uznał, że jedną z przesłanek koniecznych do uwzględnienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest powiązanie zarzutów skargi z naruszeniem własnego, indywidualnego interesu prawnego, czego skarżący nie uczynił, zaś w sprawie nie doszło do takich naruszeń art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należałoby uwzględnić z urzędu i które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały,

b) art. 106 ust. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 254 pkt. 4 ustawy i finansach publicznych w zw. z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 oraz w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niezasadne oddalenie dowodów z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r., jak również poprzez brak zbadania przez Sąd naruszenia przepisów dotyczących procedury finansowej realizacji inwestycji przez organ, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, gdyż w wielu przypadkach Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniach pokontrolnych (np. w sprawie lokalizacji farm wiatrowych na terenie Gminy Sianów z 2012 r., za nr LSZ- 4112-02-01/2011, S/11/2006) kwestionuje sposób finansowania przez organy gmin prac związanych ze sporządzaniem czy zmianą studium i mpzp,

c) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim Sąd I instancji ustalił m.in., iż powierzchnia obszaru objętego inkryminowaną uchwałą obejmuje powierzchnię 700 ha, pomimo iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu ten fakt potwierdzającego,

d) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- nie wskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił, iż powierzchnia obszaru objętego planem obejmuje powierzchnię 700 ha,

- w zakresie, w jakim Sąd I instancji wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się oświadczenie Burmistrza Gminy z dnia 7 lipca 2010 r. wskazujące na brak konieczności uzyskania zgody, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania inkryminowanego planu, pomimo iż to przepisy, a nie organ gminy samodzielnie, decydują czy w danym przypadku istnieje konieczność pozyskania zgody innego właściwego organu czy też nie,

- nie wskazanie, w oparciu o jakie dokumenty Sąd I instancji ustalił, iż zapis w planie o treści: "łączna powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha" zachowuje normatywne wymogi przewidziane dla gruntów i dróg wydzielonych, a tym w szczególności w zakresie zgodności tegoż zapisu z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

e) art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w zakresie, w jakim Sąd I Instancji błędnie uznał Gminę Biała za stronę postępowania, gdy tymczasem bezsprzecznie stroną jest organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, tj. Rada Miejska w Białej,

f) art. 34 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w zakresie, w jakim Sąd I Instancji błędnie uznał, że występujący w sprawie fachowy pełnomocnik adwokat P. A. jest pełnomocnikiem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, gdy tymczasem rzeczony pełnomocnik został upoważniony do działania w imieniu Gminy Biała, która nie jest takim organem i tym samym nie jest stroną w sprawie. Nadto, należy wskazać, że w myśl naruszonego przepisu przez pełnomocników, mogą działać strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi, natomiast Burmistrz nie jest ani organem Rady Gminy, ani jej ustawowym przedstawicielem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, bądź jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna to za zasadne - rozstrzygnięcie sprawy stosownie do art. 188 P.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania według załączonego wykazu kosztów, a także rozpoznanie stosownie do art. 191 P.p.s.a. postanowienia Sądu I Instancji w sprawie oddalenia wniosku w przedmiocie dopuszczenia dowodu z umowy z dnia [...] maja 2011 r. oraz umowy z dnia [...] marca 2009 r. wraz z aneksami, a to z uwagi na fakt, iż postanowienie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. Rada Miejska w Białej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Trafny jest zarzut kasacji dotyczący obowiązku pozyskania przez Gminę zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) - pod pojęciem "zwartego obszaru projektowanego", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) należy rozumieć: "obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję bez względu na ich wzajemne położenie". Odnosząc powyższe do postanowień § 15 ust. 2 pkt. 2 planu, z którego wynika, że na obszarze objętym planem dopuszcza się wydzielenie działek gruntu pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe, przy założeniu że powierzchnia wydzielonej działki pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha, a łączna powierzchnia takiej działki pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową nie może być większa niż 0,49 ha, Sąd uznał, że organ nie był zobowiązany do pozyskania zgody stosownego Ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższej konstatacji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie składu orzekającego pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07, LEX nr 488012; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09, LEX nr 597529; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09, LEX nr 592099, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09, LEX nr 597766 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10, LEX nr 992538). Należy zwrócić uwagę, że w takim przypadku nie chodzi wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstały w przyszłości obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany tzn. w razie realizacji inwestycji wraz z koniecznością wydzielenia drogi zarówno działka przeznaczona pod drogę jak i działka przeznaczona pod zabudowę będą stanowiły wspólnie zwarty obszar projektowy. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować, jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady.

Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Stwierdzić zatem należy, że przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Tym samym, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny.

Zgoda Ministra Rolnictwa przewidziana w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi element procedury planistycznej i dotyczy planowania przestrzennego; nie jest natomiast elementem procedury budowlanej w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc w świetle tego przepisu nie ma znaczenia, jaka będzie faktyczna powierzchnia zabudowy gruntu turbinami wiatrowymi. Ma natomiast normatywne znaczenie, jaka jest powierzchnia całego obszaru przewidzianego pod taką inwestycję, gdyż lokalizacja poszczególnych turbin oraz całego kompleksu parku wiatrowego, w efekcie przeprowadzonego procesu o pozwolenie na budowę może ulec istotnym zmianom i przesunięciom, co implicite musiałoby pociągać za sobą konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej od początku.

Zaskarżony plan przewiduje budowę 20 elektrowni wiatrowych (§ 24 ust. 3 pkt. 3 lit. a planu). Planuje się wydzielenie działek gruntu pod jedną elektrownię wiatrową o pow. 0,20 ha, z zastrzeżeniem, że łączna pow. działki gruntu pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha. Skoro obszar planowany pod budowę 20 elektrowni (bez dróg dojazdowych) wynosi ponad 4 ha, to zgoda Ministra była wymagana. Zatem zarzut kasacji naruszenia art. 28 w zw. z art. 14 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest w pełni zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut skargi, że Sąd pierwszej instancji winien był zbadać, czy uchwalając skarżony plan, organ dochował określonej ustawą procedury planistycznej i czy zasięgnął opinii wszystkich organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.

Przepis art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") stanowi, że "wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) 2) zawiadamia, na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu", zaś art. 5a ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.) stanowi, że: "Organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych". Termin do przedstawienia opinii wynosi 14 dni od dnia doręczenia projektu - dla projektów przesłanych przez organy samorządu terytorialnego (art. 5a ust. 2). Nieprzedstawienie przez izbę stanowiska w wyznaczonym terminie uważa się za akceptację przedłożonego projektu (art. 5a ust. 3).

Kontrolowana uchwała odnosi się sensu largo do rolnictwa, co oznacza, że w trakcie procedury uchwalania planu miejscowego należało również pozyskać opinię właściwej miejscowo izby rolniczej, czego nie uczyniono, zaś Sąd okoliczności tej w ogóle nie zweryfikował. Stąd doszło do naruszenia nie tylko zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również trybu jego sporządzania i to w sposób istotny, co winno było przesądzać o nieważności zaskarżonej uchwały.

Plan przewiduje możliwość wydzielenia działek gruntowych pod urządzenia infrastruktury technicznej o powierzchni do 0,02 ha oraz działek pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe, przy czym powierzchnia działki wydzielonej pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha (§ 15 pkt 1 i 2 lit. a). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W niniejszym przypadku zachodzą przesłanki wyłączające możliwość dokonania podziału nieruchomości na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Nie ma zatem podstaw by w tej sytuacji przypisywać pojęciu "wydzielenie" zastosowanemu w planie innego znaczenia, aniżeli zastosowane w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Czyni to zasadnym twierdzenie skarżącego, że postanowienia planu są sprzeczne z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkową wprawdzie stanowiło naruszenie trybu sporządzania planu, jednakże nie stanowiło naruszenia istotnego. Przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że - "wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36". Postanowienia art. 36 u.p.z.p. wprawdzie dotyczą roszczeń odszkodowawczych właścicieli, to jednak mówią również o wzroście i obniżeniu wartości nieruchomości. Tym samym więc, aby fakt taki ustalić należy posiłkować się treścią art. 37 u.p.z.p., który w ust. 11 wyraźnie stanowi, że: "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Trafnie przy tym argumentuje skarżący kasacyjnie, że każde uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie rodziło skutki finansowe nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości, których działki albo zyskają, albo stracą na wartości, ale również dla gminy, która przecież będzie musiała ponosić skutki finansowe z tym związane. Zgodnie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami - osobami, które wyłącznie zajmują się takimi sprawami są rzeczoznawcy majątkowi. W myśl art. 174 ust. 3a w pkt 3 tej ustawy stanowi, że to "rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, nie stanowiące operatu szacunkowego, dotyczące: skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych", nie zaś architekt i to powiązany z inwestorem. Podnieść bowiem należy, że ze względu na transparentność działań organów administracji publicznej (np. art. 11b ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym), przepisy nakładają na te organy pewne obowiązki. Podkreślić trzeba, że przepis art. 254 ustawy o finansach publicznych nakłada na jednostki samorządu terytorialnego w toku wykonywania budżetu obowiązek stosowania kilku sztywno określonych zasad gospodarki finansowej. Jedną z takich zasad, opisaną w pkt. 4, jest zlecanie zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych.

Skoro jednym z obowiązków organów gminy, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia takiego planu, to jeżeli gmina sama nie opracowuje takiej prognozy i zleca to zadanie ustawowe podmiotowi trzeciemu powinna: po pierwsze zlecić jej wykonanie osobie z odpowiednimi uprawnieniami (w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowemu), a po drugie, by nie narazić się na ew. zarzuty korupcyjne winna rozpisać stosowne postępowanie przetargowe, aby dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty, nie zaś zlecać wykonanie takiego zadania podmiotowi bez uprawnień i na dodatek powiązanemu z inwestorem, a więc osobom bezpośrednio zainteresowanym przedmiotowym przedsięwzięciem. Poza tym, fakt sfinansowania dokumentacji przez inwestora wywołuje wątpliwości co do bezstronności i obiektywności takiej dokumentacji, w stosunku do pozostałej społeczności lokalnej, która na jej treść wpływu żadnego nie miała i tak naprawdę nie jest w stanie wiarygodności tej dokumentacji i zawartych w niej wniosków zweryfikować.

Mając na uwadze powyższe, nie można w niniejszym przypadku w ogóle mówić o legalności i transparentności działań organów gminy, tym bardziej w sytuacji, gdy budowa farm wiatrowych nie jest zaliczana do inwestycji celu publicznego i nie może być finansowana przez inwestora, tylko obciąża gminę.

Nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 u.p.z.p. przez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała w zakresie w jakim plan przewiduje inne przeznaczenie terenu aniżeli studium, w zakresie w jakim nie są zachowane w planie określone w studium odległości minimalne od zabudowań mieszkalnych, od urządzeń infrastruktury technicznej i od dróg, jak również w zakresie w jakim zachodzi niezgodność pomiędzy planem a studium co do dopuszczalnej wysokości projektowanych elektrowni wiatrowych oraz co do budowy nowych linii ektroenergetycznych. Zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych.

Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa «zgodności» studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze (porównaj wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, LEX nr 597949), jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie.

Porównując postanowienia planu i studium należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wszystkie farmy w planie zlokalizowane zostały na terenie oznaczonym w studium symbolem P2, czyli na obszarach niskiego ryzyka lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej, a więc na terenach, na których dopuszczona została lokalizacja elektrowni. Zauważyć należy, że studium, na terenie oznaczonym symbolem P2, przewiduje możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach R1 z uwzględnieniem korekty granic "do max. 200 m. od zewnętrznego obrysu". Zgodnie z mapą planu, będącą integralną częścią planu, wszystkie urządzenia elektrowni wiatrowych zlokalizowane zostały na terenach oznaczonych symbolem RR(EW).

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że zarówno w studium jak i w planie część terenów przeznaczona została pod farmy wiatrowe. Oba akty planistyczne są w tym zakresie tożsame przewidując takie właśnie przeznaczenie. Zatem nie można mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta jest taka sama dla planu i studium.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia w zakresie nie uwzględnienia przez Sąd konieczności kumulatywnego spełnienia przesłanek zastosowania skali 1:2000 poprzez uznanie, że wystarczającym jest uznanie przesłanki powierzchniowej oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd ustalił, że powierzchnia obszaru objętego uchwałą stanowi 700 ha.

Podkreślić należy, że stosowanie skali 1:2000 uzależnione jest od oceny organu, czy zachodzi sytuacja przewidziana w przepisach o planowaniu przestrzennym. Nie podlega też wątpliwości, że wybór skali 1:2000 w niniejszej sprawie był usprawiedliwiony w świetle okoliczności faktycznych. Zresztą, nawet sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r" sygn. II SA/Kr 1921/11, [w:] CBOSA).

Objęcie planem miejscowym obszaru 700 ha może być uznane za znaczną powierzchnię. Tym samym, należy przyjąć, że Gmina nie naruszyła art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie skali mapy stanowiącej integralną część MPZP wynoszącej 1:2000.

Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza zastosowanie skali 1:2000 w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Mając jednak na uwadze główny cel jakiemu ma służyć plan miejscowy rysunek planu musi być sporządzony na mapach, na których granice własności oraz numery ewidencyjne działek są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu, aby spełniał swą funkcję musi w sposób jednoznaczny wskazywać granicę obszaru objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstawały wątpliwości czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że wszystkie te okoliczności zostały w przedmiotowej sprawie przez organ gminy wzięte pod uwagę i również zaważyły na zastosowaniu przez organ skali 1:2000.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący uzasadnienia zaskarżonego wyroku i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie części zarzutów zawartych w skardze, jak również nie wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. części np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia wprawdzie zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu, (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Uzasadnienie powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy, a wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest bowiem niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Jeśli uzasadnienie wymogów tych nie spełnia przyjmuje się, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne, logiczne i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że jedną z przesłanek koniecznych do uwzględnienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest powiązanie zarzutów skargi z naruszeniem własnego, realnego, indywidualnego interesu prawnego.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi i dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r. sygn. I OSK 208/12, [w:] CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone Konstytucją a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat opisanych wyżej granic władztwa planistycznego tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu.

W świetle powyższych rozważań, oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, skoro jej postanowienia określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem RR(EW), na którym położna jest działka nr 1812, stanowiąca własność skarżącego. Trafnie przy tym skonstatował, że naruszenie interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Charakter prawny planu zagospodarowania determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd nie bada naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże aktualnego, realnego i potencjalnego naruszenia swego interesu prawnego. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że to, czy planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe dla skarżącego i otoczenia, nie zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji wymaganych w tego typu sprawach.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 34 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że występujący w sprawie fachowy pełnomocnik Gminy jest pełnomocnikiem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, gdy tymczasem rzeczony pełnomocnik został upoważniony do działania w imieniu Gminy Biała, która nie jest takim organem i tym samym nie jest stroną w sprawie. Nadto, należy wskazać, że w myśl naruszonego przepisu przez pełnomocników, mogą działać strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi, natomiast Burmistrz nie jest ani organem Rady Gminy, ani jej ustawowym przedstawicielem.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 2, poz. 21) orzekł, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Zdolność sądowa jest, w przypadku osoby prawnej, przymiotem pozwalającym na występowanie przed sądem administracyjnym. Posiadanie zdolności sądowej jest warunkiem koniecznym do przeprowadzenia ważnego postępowania. W odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania przed sądem, jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych. Przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz.

Wójt reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12 NSA zwrócił uwagę, że podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy, czy wójt. Z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego nie można wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Ustawa ustrojowa wyraźnie stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie, i wprowadza formalne wymaganie jej wniesienia. Ponieważ organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a zatem także ta regulacja w pełni koresponduje z przepisem art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym wykonanie uchwały oznacza nie tylko wniesienie skargi, lecz również sporządzenie i wniesienie na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. odpowiedzi na skargę wniesioną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można też zgodzić się z zarzutem kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Na pewno przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wskazywane przez skarżącego dowody i dokumenty nie były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem osądu. Prawidłowe jest zatem postanowienie Sądu o oddaleniu wniosku w przedmiocie dopuszczenia dowodu z umowy z dnia [...] maja 2011 r. oraz umowy z dnia [...] marca 2009 r. wraz z aneksami, z uwagi na fakt, że postanowienie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie weryfikując legalność zaskarżonej uchwały z dnia 5 listopada 2010 r. Nr XXXVII/410/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach miasta Biała oraz wsi Olbrachcice Sąd pierwszej instancji weźmie ocenę prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.