Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 691/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 207
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] września 2020 r., nr [...] II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa – jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 (dalej: "IZ [...]RPO") – decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz umowy nr [...] zawartej [...] grudnia 2015 r. o dofinansowanie projektu "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: "umowa o dofinansowanie"), określił kwotę do zwrotu przez Fundację [...] (dalej: "beneficjent", "strona") w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia dokonania zwrotu włącznie, stanowiącą nieprawidłowość z tytułu niezwróconych w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu "[...] [...]", niewykorzystanych środków w projekcie, przekazanych umową o dofinansowanie.

W uzasadnieniu organ podał, że na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie beneficjent uzyskał prawo do dofinansowania realizacji projektu w łącznej wysokości wydatków kwalifikowanych [...] zł, obejmujące: 1) dofinansowanie z następujących źródeł: a) ze środków europejskich w kwocie [...]zł, b) ze środków dotacji celowej w kwocie [...]zł, 2) wkład własny w kwocie [...]zł ze środków prywatnych. Beneficjentowi przekazano dofinansowane w formie zaliczki w łącznej wysokości [...] zł, natomiast w formie refundacji poniesionych wydatków w łącznej wysokości [...] zł. Beneficjent otrzymał całość przyznanego dofinansowania, to jest [...] zł.

W trakcje realizacji projektu beneficjent informował IZ [...]RPO o problemach związanych z rozliczeniem środków finansowych – dotacji oraz wsparcia pomostowego przyznanego beneficjentom pomocy – Fundacji "[...] oraz Fundacji [...]

Końcowy wniosek o płatność został zatwierdzony przez IZ [...]RPO pismem z [...] września 2019 r., znak [...], w którym określono m.in. nieprawidłowości na łączną kwotę [...]zł.

Po rozpatrzeniu zastrzeżeń IZ [...]RPO pismem z [...] października 2019 r. stanowiącym korektę informacji o wynikach weryfikacji wniosku o płatność, znak [...], wskazała, że wydatki w łącznej wysokości [...] zł związane z udzielonymi dotacjami na tworzenie nowych miejsc pracy, finansowym wsparciem pomostowym i naliczonymi proporcjonalnie kosztami pośrednimi uznano za wydatki niekwalifikowalne. Jednocześnie w związku z wszczętymi przez stronę procedurami odzyskiwania środków od beneficjentów pomocy Fundacji "[...] i Fundacji "[...]", organ uznał, że kwota wydatków niekwalifikowalnych powinna pomniejszyć wydatki kwalifikowalne, jak każdy inny zwrot od uczestnika w projekcie. IZ [...]RPO przekazała przy tym szczegółowe rozliczenie końcowego wniosku o płatność, w którym wskazała: - kwotę środków przekazanych beneficjentowi: [...] zł, - kwotę środków rozliczonych i zatwierdzonych, wynikającą z korekty informacji o wynikach weryfikacji końcowego wniosku o płatność: [...] zł.

Pismem z [...] listopada 2019 r., znak [...] (skorygowanym pismem z [...] listopada 2019 r.), IZ [...]RPO wezwała stronę, na podstawie § 10 ust. 10 i § 13 umowy, do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł oraz odsetek naliczanych jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia przekazania stosownej transzy dofinansowania do dnia zwrotu włącznie. W wezwaniu wskazano, że kwotę główną do zwrotu stanowią niewykorzystane środki w ramach projektu. Jako niewykorzystane środki beneficjent powinien zwrócić kwotę [...]zł. Po uwzględnieniu zwróconych środków, do zwrotu pozostała kwota główna w wysokości [...] zł stanowiąca środki niewykorzystane.

Strona nie dokonała zwrotu środków.

IZ [...]RPO, określając stronie kwotę do zwrotu, ponownie podniosła, że do zwrotu pozostaje kwota główna w wysokości [...] zł stanowiąca niewykorzystane środki w ramach projektu. Beneficjent nie zwrócił środków doszło zatem do naruszenia § 10 ust. 10 umowy, a tym samym do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych przy realizacji projektu, o których mowa w art. 184 u.f.p., co uzasadnia zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Stwierdzone przez organ naruszenie spełnia definicję nieprawidłowości ujętą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, s. 320 ze zm.).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, strona zarzuciła: 1) nieprawidłowe stosowanie do objętych nią środków pieniężnych zarówno kwalifikacji cywilnoprawnej, jak i publicznoprawnej, 2) nieuzasadnione okolicznościami sprawy oparcie rozstrzygnięcia na treści § 13 ust. 1 pkt 2 umowy zawartej pomiędzy organem a stroną, 3) błędną wykładnie art. 184 u.f.p., 4) zastosowanie regulacji dotyczących odsetek podatkowych oraz z ostrożności – błędne przyjęcie, że zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej. Strona uzupełniła prezentowane stanowisko w piśmie z [...] października 2020 r.

IZ [...]RPO decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Organ ponownie stwierdził, że bezspornie różnica pomiędzy otrzymaną kwotą dofinansowania, a kwotą dofinansowania rozliczoną, jako wydatki zatwierdzone i kwalifikowalne (w ramach przedłożonych przez beneficjenta wniosków o płatność), wyniosła [...] zł. Beneficjent dokonał zwrotu niewykorzystanych środków w następujących terminach i wysokościach: - [...] września 2018 r. w wysokości [...] zł, które zostały zaliczone na poczet kwoty głównej, - [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł, zaliczonych proporcjonalnie na poczet kwoty głównej – [...] zł oraz odsetek – [...] zł, - [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł, zaliczonych proporcjonalnie na poczet kwoty głównej – [...] zł oraz odsetek – [...] zł, - [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł, zaliczonych na poczet kwoty głównej. W związku z tym do zwrotu pozostaje kwota główna w wysokości [...] zł, stanowiąca niewykorzystane środki w ramach realizacji projektu.

W odniesieniu do pierwotnie uznanych za nieprawidłowe kosztów IZ [...]RPO wskazała, że rzeczywiście strona dochowała należytej staranności w swych działaniach projektowych na każdym etapie, jednak z powodu niespełnienia przesłanki zachowania trwałości w postaci 10 miejsc pracy utworzonych w ramach projektu, leżącej po stornie uczestników projektu Fundacji "[...] oraz Fundacji "[...]" – wydatki związane z dotacją na utworzenie tych miejsc pracy oraz wsparciem pomostowym wraz z wyliczonymi proporcjonalnie kosztami pośrednimi nie mogą stanowić wydatków kwalifikowalnych w projekcie (o czym informowała również strona, która z tej przyczyny wszczęła w stosunku do tych podmiotów procedurę odzyskania przekazanych środków). Jednocześnie IZ [...]RPO wskazała, że wydatki te nie będą stanowić nieprawidłowości, lecz wydatek niekwalifikowalny w projekcie, czego na ówczesnym etapie strona nie kwestionowała. Sama strona wskazała jako "nieprawidłowe" wykorzystanie środków przekazanych powyższym fundacjom, natomiast bezsporne w sprawie pozostaje, że za prawidłową realizację projektu, ze wszystkimi tego konsekwencjami, odpowiada strona na podstawie zawartej umowy. Strona nie rozliczyła w sposób prawidłowy dofinansowania udzielonego jej celem przekazania wsparcia powyższym podmiotom. Rolą IZ [...]RPO nie jest bierne oczekiwanie na ustalenia innych podmiotów, lecz podjęcie działań celem aktywnego odzyskania środków, które w ramach projektu nie zostały należycie wykorzystane (w tym przypadku uznanych za niewykorzystane w projekcie i jako oszczędności podlegających zwrotowi w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji projektu). Sam brak zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie w terminie wynikającym z umowy stanowi nieprawidłowość, podlegającą odzyskaniu na podstawie u.f.p.

Beneficjent nie zwrócił środków, w związku z czym doszło do naruszenia § 10 ust. 10 umowy, a tym samym do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych przy realizacji projektu, o których mowa w art. 184 u.f.p., co uzasadnia zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ nie może traktować części zapisów umowy jako procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p., a części jej zapisów jako niestanowiących procedur. Zgodnie z art. 206 u.f.p. umowa o dofinansowanie stanowi element projektu, stanowi zatem jego procedurę. Stwierdzone przez organ naruszenie spełnia definicję nieprawidłowości ujętą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, albowiem polega na zaniechaniu przez stronę zwrotu środków (które sama strona zakwalifikowała jako wydatkowane niezgodnie z projektem), ujętych jako środki niewykorzystane w ramach projektu (bezsporne), co skutkowało szkodą dla budżetu środków europejskich.

IZ [...]RPO podczas weryfikacji końcowego wniosku o płatność wykazała, że nie wszystkie wydatki ujęte w tym wniosku zostały uznane za kwalifikowalne. Część z tych środków została przez stronę dobrowolnie zwrócona, natomiast co do części strona wyraziła stanowisko, że ewentualny zwrot może być dochodzony bezpośrednio od uczestników projektu, natomiast sama strona prawidłowo przekazała i rozliczyła otrzymane w ramach umowy środki. Takie podejście strony było niedopuszczalne w kontekście rozwiązań wynikających z zawartej umowy, która wyraźnie precyzuje zakres obowiązków IZ [...]RPO oraz strony. Organ podkreślił, że to sama strona uznała środki przekazane Fundacji "[...]" oraz Fundacji "[...]" za niekwalifikowalne i podjęła w stosunku do nich działania zmierzające do ich odzyskania.

IZ [...]RPO prawidłowo poinformowała stronę, ze kwota w wysokości [...] zł stanowi środki niewykorzystane w projekcie. Zgodnie zatem z § 10 ust. 10 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany, w terminie 30 dni od daty zakończenia realizacji projektu (to jest do [...] września 2018 r.), zwrócić wszystkie niewykorzystane środki. Beneficjent zobowiązany był zatem do zwrotu powyższej kwoty – środków niewykorzystanych w projekcie.

Organ za niezasadne uznał przy tym zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za nieuzasadniony uznał zarzut o nieprawidłowym stosowaniu do objętych umową środków zarówno reżimu cywilnoprawnego, jak i administracyjnoprawnego. Za chybiony uznał zarzut błędnej interpretacji art. 184 u.f.p. Nie do zaakceptowania uznał stanowisko strony, jakoby obowiązek zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie nie mógł być kwalifikowany jako procedura, o której mowa w art. 184 u.f.p., albowiem procedury te odnosić się mają do wydatkowania środków, a nie do postępowania ze środkami niewykorzystanymi w ramach realizacji projektu. Stanowisko strony wybiórczo traktuje postanowienia umowy, kwestionuje sens realizacji projektu. Błędne pozostaje uznanie, że procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p. odnoszą się wyłącznie do ponoszenia wydatków, natomiast nie znajdują uzasadnienia do postępowania w przedmiocie zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie. Takie stanowisko nie zostało poparte sensowną argumentacją i ma charakter życzeniowy. Zgodnie z założeniami przyjętymi w danym projekcie całe udzielone dofinansowanie powinno zostać wykorzystane na poniesienie wydatków zaplanowanych do realizacji we wniosku o dofinansowanie. W praktyce rzadko zdarza się, że 100% udzielonego dofinansowania zostaje wykorzystane zgodnie z planem oraz podlega w całości rozliczeniu. W takim przypadku konieczne stało się opracowanie i wdrożenie procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. mających zastosowanie w przypadku, gdy dany projekt nie zostanie zrealizowany w 100%. Procedury te muszą obejmować zarówno sytuację dobrowolnego zwrotu środków przez beneficjenta, jak i muszą uwzględniać sytuację przymusowego odzyskania środków, czy to wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, czy też niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. Nie jest prawidłowe twierdzenie strony, że nie można zastosować powyższych procedur w sytuacji zakończenia realizacji projektu. W sprawie bezsporne pozostaje, że strona nie rozliczyła środków przekazanych Fundacji "[...]" oraz Fundacji "[...]". Zgodnie z umową w razie niewykorzystania w trakcie realizacji projektu wszystkich otrzymanych środków strona jest zobowiązana do ich zwrotu w terminie 30 dni od dnia zakończenia realizacji projektu. Organ wskazuje, że procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. odnoszą się nie tylko do wykorzystania środków w trakcie realizacji projektu, ale także do środków niewykorzystanych w trakcie jego realizacji.

Wbrew twierdzeniom strony nie jest możliwa konstatacja, że nie doszło do naruszenia procedur, albowiem przy przekazaniu środków obu fundacjom działała ona w sposób prawidłowy. Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu strony w przypadku początkowej fazy realizacji projektu (w odniesieniu do przekazania środków wspomnianym fundacjom), jednak realizacja projektów współfinansowanych ze środków EFS ma charakter bardziej złożony, a dofinansowanie zostało udzielone stornie na realizację zaproponowanego przez nią projektu, albowiem w ocenie organu storna dawała rękojmię prawidłowej jego realizacji oraz pełnego i najlepszego wykorzystania środków. Strona zdawała sobie sprawę, że uzyskane dofinansowanie powinno służyć określonemu celowi. Jak stwierdził organ dziwić może obecnie argumentacja strony sprowadzająca się do twierdzenia, że przecież środki zostały przekazane uczestnikom projektu prawidłowo, a następnie strona nie bierze za nie odpowiedzialności oraz nie jest zobowiązana do ich rozliczenia, jak również nie jest ważny efekt uzyskany z tych środków. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie udzielając rzeczonym fundacjom wsparcia strona zamierzała osiągnąć określone wskaźniki oraz cele. Jak sama przyznała w złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydatek, aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny musi zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Tymczasem sama strona wskazała, że wydatki poniesione w związku z udzieleniem wsparcia Fundacji "[...] oraz Fundacji "[...]" nie spełniały powyższego warunku, na skutek czego wydatki te uznano za niekwalifikowalne w projekcie. Oznacza to, że przekazane tym podmiotom środki nie zostały przez stronę prawidłowo rozliczone, co stanowiło warunek uznania ich za kwalifikowalne. Jednocześnie powyższe samo w sobie nie implikowało konieczności dokonania ich zwrotu (mogły zostać przedstawione środki podlegające uznaniu za kwalifikowalne) ani nie stanowiło nieprawidłowości z tytułu braku zwrotu niewykorzystanych środków w terminie wynikającym z umowy. Postępowanie dotyczy bowiem braku zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie (stanowiących nieprawidłowość z uwagi na fakt, że nie zostały przez stronę zwrócone w terminie wynikającym z umowy), a nie nieprawidłowości związanych z udzieleniem wsparcia uczestnikom projektu.

Organ nie znalazł także podstaw do skierowania czynności związanych z dochodzeniem zwrotu kwoty dofinansowania objętej decyzją określającą w stosunku do podmiotów, które ostatecznie otrzymały środki od strony.

Za nietrafny uznał także zarzut, jakoby środki przekazane powyższym fundacjom należało uznać za kwalifikowalne, skoro sama strona uznała pierwotnie te środki za niekwalifikowalne i wszczęła postępowanie zmierzające do ich odzyskania, a ponadto postępowanie karne.

Organ podkreślił przy tym, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie, w związku z czym ewentualne nieprawidłowości odnosić się muszą do momentu złożenia końcowego wniosku o płatność.

Strona była obowiązana w sposób prawidłowy oraz pełny przedstawić wszelkie poniesione wydatki. Nierozliczenie ich na etapie końcowego wniosku o płatność skutkuje niemożliwością uznania ich za kwalifikowalne również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ ponownie stwierdził, że postępowanie prowadzone jest w związku z niedokonaniem zwrotu w terminie niewykorzystanych w trakcie realizacji środków otrzymanych w ramach umowy, a nie w związku z ich wydatkowaniem w sposób nieprawidłowy. Nieprawidłowość w sprawie wynika z braku zwrotu niewykorzystanych środków w terminie wynikającym z umowy. Beneficjent nie zwrócił środków, doszło zatem do naruszenia § 10 ust. 10 umowy, a tym samym do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych przy realizacji projektu, o których mowa w art. 184 u.f.p., co uzasadnia zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W skardze skierowanej do tut. Sądu – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata – skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

1. art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 10 ust. 10 oraz § 13 umowy o dofinansowanie, przez ich błędną wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że użyte w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (powielone w § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie): "(...) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (...)" – obejmuje nie tylko sytuacje związane z wydatkowaniem dofinansowania (dokonywaniem wydatków w ramach projektu) niezgodnie z procedurami ich wydatkowania określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, ale także wszelkie inne naruszenia obowiązków określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedurach obowiązujących przy ich wykorzystaniu, choćby przedmiotowe naruszenia nie były związane z etapem wydatkowania środków stanowiących dofinansowanie (w konsekwencji czego organ uznał, że brak dokonania przez skarżącą zwrotu środków, o których mowa w § 10 ust. 10 umowy, to jest brak dokonania zwrotu, w terminie 30 dni od dnia zakończenia okresu realizacji projektu, środków niewykorzystanych w projekcie, stanowi wykorzystanie dofinansowania w tej części z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy), w sytuacji gdy obowiązek zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie, o którym mowa w § 10 ust. 10 umowy nie może być kwalifikowany jako procedura wydatkowania środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy i § 13 ust. 1 pkt 2 umowy (obowiązek ten nie stanowi procedury (zasady) dokonywania wydatków w projekcie), a zatem nie mieści się w zakresie pojęciowym wyrażenia użytego w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. (powielonego w § 13 umowy o dofinansowanie),

- ewentualnie w przypadku uznania, że organ nie dokonał błędnej wykładni przepisów, o których mowa w pkt. 1 powyżej, skarżąca zarzuciła:

2. naruszenie rozdziału 6, podrozdziału 6.1-6.4 wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 września 2016 r. (sygn. MR/H 2014-2020/12(02)/09/2016, zatwierdzonymi przez Ministra Rozwoju), przez jego niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, to jest przyjęcie przez organ, że w zaistniałym stanie faktycznym po stornie skarżącej istniał obowiązek dokonania zwrotu na rzecz organu dofinansowania przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie w części (w tym w zakresie tzw. kosztów pośrednich), w jakiej przedmiotowe środki zostały przekazane na rzecz: a. Fundacji Zdrowego Stylu [...]. Fundacji Pozytywnego Wsparcia "[...]" – a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z § 10 ust. 10 oraz § 13 umowy, przez wezwanie skarżącej do zwrotu spornych środków (wraz z tzw. kosztami pośrednimi oraz odsetkami), a następnie wydanie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu, w sytuacji w której w zaistniałym stanie faktycznym brak było przesłanek do stwierdzenia, że powyższe środki stanowią tzw. wydatki niekwalifikowalne w rozumieniu wytycznych, a w konsekwencji brak było podstaw do żądania ich zwrotu na podstawie § 10 ust. 10 w zw. z § 13 umowy w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., a następczo wydania decyzji określającej ich zwrot,

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone jako bezprzedmiotowe.

IZ [...]RPO w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, ustosunkowując się do przedstawionych w niej zarzutów.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się [...] grudnia 2021 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Skarżąca oświadczyła, że pieniądze wymienione w zaskarżonej decyzji zostały przekazane Zarządowi z zastrzeżeniem. Chodziło o to, aby fundacji nie eliminować z innych projektów. Pełnomocnik organu oświadczył, że nie jest w stanie zaprzeczyć, czy potwierdzić tej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Zarządu Województwa – działającego jako [...] – z [...] lutego 2021 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja tego organu z [...] września 2020 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Jak stanowi art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, ust. 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, o czym stanowi już art. 207 ust. 9 u.f.p., organ: 1) pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo 2) pełniący funkcję instytucji pośredniczącej dla Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, albo 3) pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, albo 4) odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę" – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w powołaniu na literaturę przedmiotu zwraca się uwagę na to, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznana za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie do kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p. Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości, o których stanowi już art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., są z kolei środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczka niewykorzystana w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są zaś środki udzielone bez podstawy prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2262/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także przywołana tam L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, Lex/el.).

Art. 207 ust. 1 u.f.p. – determinujący zarówno podstawę do wezwania z art. 207 ust. 8 u.f.p., jak i podstawę decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w oparciu o art. 207 ust. 9 u.f.p. – zakresem zastosowania obejmuje zatem zróżnicowane stany faktyczne, które z jednej strony wymagają od właściwego organu wykazania odmiennych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a składających się na te stany okoliczności faktycznych, z drugiej zaś przeprowadzenia właściwej dla nich oceny prawnej, poprzez skorzystanie ze znajdujących zastosowanie wobec danego stanu faktycznego przepisów prawa. IZ [...]RPO powinna wobec tego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości – odpowiadający wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. – wykazać, z którą z tych sytuacji ma do czynienia w danej sprawie, aby konsekwentnie po pierwsze, zapewnić beneficjentowi możliwość podjęcia adekwatnej do stawianych zarzutów obrony, w ramach przysługującego mu, jako stronie postępowania, prawa do czynnego w nim udziału (art. 9 i art. 10 K.p.a.), po drugie, przekonać beneficjenta do prezentowanego stanowiska i doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). W realiach kontrolowanej sprawy IZ [...]RPO wymogom tym nie sprostała.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że poważne wątpliwości budzi już to, że IZ [...]RPO zastosowała art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. do środków, które uznała za środki niewykorzystane przez skarżącą w ramach realizowanego projektu. W art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. expressis verbis mowa jest przecież o środkach "wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184". Przepis ten może znaleźć zatem zastosowanie wyłącznie do środków wykorzystanych, a nie do środków niewykorzystanych, jakby chciała tego IZ [...]RPO w kontrolowanej sprawie. Przez takie podejście organu zaskarżona decyzja staje się niejasna, niejednoznaczna i całkowicie nieczytelna. Kierując się zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, nie jest możliwe, aby określone środki przekazane beneficjentowi w ramach realizacji zawartej z nim umowy o dofinansowanie mogły być uznane jednocześnie za wykorzystane i niewykorzystane. Już samo to świadczy o istotnym naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., jak i prowadzi do istotnego naruszenia wskazanego powyżej art. 9, art. 10 oraz art. 11 K.p.a.

Organ z istotnym naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. uznał, że środki, których zwrotu domaga się od skarżącej są środkami niewykorzystanymi. Organ zmierza w istocie do tego, aby wykazać, że środki uznane na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność za wydatki niekwalifikowalne stanowią środki niewykorzystane, przez co z uzasadnienia decyzji wynikają w tym względzie wewnętrznie sprzeczne wnioski. Z jednej strony, z decyzji wynika, że sporne środki stanowiły środki pieniężne przekazane do Fundacji "[...]" oraz Fundacji "[...] które uznane zostały w ramach weryfikacji końcowego wniosku o płatność za wydatki niekwalifikowalne, z drugiej zaś, że są to środki niewykorzystane, to jest takie, które nie zostały przez beneficjenta w ogóle wydatkowane, mające stanowić – jak wprost stwierdza organ – oszczędność po stronie skarżącej fundacji. Przejście od jednego rodzaju środków, to jest wydatków niekwalifikowalnych, do drugiego, to jest środków niewykorzystanych, organ oparł przy tym nie na poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych, które znajdowałyby odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a na własnym, samowolnym uznaniu, że wydatki niekwalifikowalne potraktuje jako zwrot od uczestnika w projekcie. Nie sposób uznać, aby istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczną mogło stanowić samo uznanie organu administracji publicznej. Nie jest bowiem zadaniem organu administracji publicznej kreowanie stanu faktycznego, który odpowiadałby pod mające zapaść w sprawie rozstrzygnięcie, a ustalenie takiego stanu faktycznego, który odpowiadać będzie rzeczywistości. Innymi słowy to, że IZ [...]RPO uznała, że środki przekazane powyżej wskazanym beneficjentom pomocy potraktować trzeba jako środki zwrócone, nie oznacza, że środki te rzeczywiście zostały zwrócone, a skarżąca fundacja jest w ich posiadaniu i stanowią one dla niej oszczędności w projekcie. IZ [...]RPO powinna w tym względzie – aby nie doprowadzić do naruszenia powyżej przywołanych przepisów postępowania – wykazać, w oparciu o konkretny materiał dowodowy (zwłaszcza dowody przelewów, bądź inne środki dowodowe), że sporne środki zostały faktycznie skarżącej zwrócone. W przeciwnym razie uznanie ich za niewykorzystane jest całkowicie dowolne.

Zadaniem IZ [...]RPO było jednoznaczne wykazanie, jakiego rodzaju środki mają być przez skarżącą zwrócone – czy są to środki niewykorzystane, czy stanowiące wydatki niekwalifikowalne – jako że dopiero od poczynionych w tym względzie przez ten organ ustaleń zależy nie tylko zastosowanie właściwej podstawy do zwrotu z art. 207 ust. 1 u.f.p., lecz także możliwość podjęcia przez skarżącą skutecznej obrony. Skarżąca z uzasadnienia kierowanej do niej decyzji powinna w sposób niebudzący wątpliwości być w stanie odczytać, czy środki, które ma zwrócić są środkami niewykorzystanymi, czy tez wykorzystanymi, lecz niezgodnie z procedurą, aby móc podjąć skuteczną obronę przeciw stawianym tak zarzutom. Na organie spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania beneficjenta o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 K.p.a.). Wewnętrznie sprzeczne informacje, jakie płyną w tym względzie od organu administracji publicznej, powodują, że beneficjent nie może się dowiedzieć, które ostatecznie okoliczności faktyczne i prawne uznać za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero prawidłowe wypełnienie powyższych wymogów spowoduje, że beneficjentowi zapewnione zostanie rzeczywiste, a nie jedynie pozorne prawo do czynnego udziału w postępowaniu, jakie przewidziane zostało w art. 10 § 1 K.p.a.

IZ [...]RPO przyjmując, że w sprawie chodzi o środki niewykorzystane (oszczędności) uznała, że kwestia kwalifikowalności wydatków nie jest przedmiotem postępowania, choć jednocześnie do tej kwalifikowalności w uzasadnieniu wydanej decyzji się odniosła stwierdzając, że jej brak jest w sprawie okolicznością bezsporną. Organ całkowicie pomija przy tym, że skarżąca konsekwentnie podważa możliwość przypisania jej odpowiedzialności i dopuszczalność zobowiązania jej do zwrotu środków, które zostały przekazane na rzecz Fundacji [...]" oraz "[...]", w tym kwestionuje uznanie tych wydatków za wydatki niekwalifikowalne. W zastrzeżeniach do informacji IZ [...]RPO dotyczącej stwierdzonych nieprawidłowości (pismo z [...] października 2019 r.) skarżąca wprost wskazała, że składa zastrzeżenia do wyników ustaleń w zakresie wydatków niekwalifikowalnych, wnosząc o uznanie tych wydatków za poniesione zgodnie z umową o dofinansowanie. Nota bene, skarżąca nie wniosła wówczas do organu o uznanie środków, jakie przeznaczyła na te wydatki, za środki niewykorzystane, co organ jednak uczynił. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc już na etapie postępowania administracyjnego, skarżąca sprzeciwiła się m.in. uznaniu spornych wydatków za niekwalifikowalne. Przyjmując że sprawa dotyczy środków niewykorzystanych, a nie wydatków uznanych za niekwalifikowalne, organ uniemożliwił skarżącej skuteczne podnoszenie w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji – to jest takie jej podniesienie, które po stronie organu będzie rodzić obowiązek jej rozważenia, jako istotnej dla sprawy – w toku wszczętego wobec skarżącej postępowania administracyjnego, a także ewentualnie w dalszej perspektywie w skardze do sądu administracyjnego, pozbawiając tym samym skarżącą prawa do obrony. Na okoliczność tę słusznie zwrócono uwagę w skardze. Nieodzownie wiąże się to bowiem z tym, że nieprawidłowości w kontrolowanej sprawie organ doszukuje się w samym naruszeniu przez skarżącą § 10 ust. 10 umowy o dofinansowanie, poprzez brak zwrotu środków niewykorzystanych. Tymczasem uznanie prawidłowości takiego działania organu w realiach kontrolowanej sprawy prowadzić by musiało do tego, że każde żądanie zwrotu – niezależnie od przyczyn, które do niego doprowadziły, w tym od ich zasadności – samo przez się oznaczałoby dopuszczalność zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to jest także przymusowego ich dochodzenia. Dla zastosowania którejś z podstaw z art. 207 ust. 1 u.f.p. istotne jest jednoznaczne wykazanie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie okoliczności, a nie samo stwierdzenie, że beneficjent zobowiązany jest do zwrotu środków i obowiązku tego nie zrealizował.

Ponadto, jednoznaczne określenie rodzaju dochodzonej do zwrotu kwoty ma znaczenie także przy wykazaniu przez IZ [...]RPO jej wysokości. Kwota, która została przyjęta przez IZ [...]RPO jako środki niewykorzystane, przez to, że opiera się o kwotę uznaną przez ten organ także za wydatki niekwalifikowalne, obejmuje koszty pośrednie, które wyliczane są – zgodnie z postanowieniami § 5 umowy o dofinansowanie – stawką ryczałtową (wynoszącą co do zasady 10%) przyjętą względem poniesionych przez beneficjenta kosztów bezpośrednich. Skoro w realiach kontrolowanej sprawy IZ [...]RPO – jak twierdzi – dochodzi od skarżącej środków niewykorzystanych, a więc odnosi się do sytuacji, w której skarżąca nie wydatkowała określonej kwoty wypłaconego uprzednio w formie zaliczki dofinansowania, niewiadomym pozostaje dlaczego miałaby ona dochodzić także kosztów pośrednich. W przypadku środków niewykorzystanych brak jest bowiem punktu odniesienia (kosztów bezpośrednich) służącego do wykazania kosztów pośrednich. Dochodząc zwrotu środków niewykorzystanych IZ [...]RPO zobowiązana jest do wykazania kwoty dofinansowania wypłaconej na realizację projektu, która nie została faktycznie wykorzystana przez beneficjenta. Szacowanie takiej kwoty, poprzez odwołanie się do mechanizmów znajdujących zastosowanie przy wykorzystaniu dofinansowania (jak proporcjonalne wyliczenie kosztów pośrednich), nie znajduje wówczas podstaw.

Reasumując w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przez IZ [...]RPO art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Nie jest przy tym rolą tut. Sądu dokonanie za IZ [...]RPO istotnych w tej sprawie ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie ich oceny prawnej, tym bardziej, że w realiach sprawy prowadzić by to mogło do faktycznego pozbawienia skarżącej prawa do obrony. Odniesienie się do merytorycznych zarzutów skarżącej w tej sytuacji okazało się przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę IZ [...]RPO uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), postanowiono w pkt. II. sentencji wyroku.