Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 830/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 5 c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 34 a ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 2,  art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 a ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 50,   art. 52,  art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia i określa, że nie podlega ono wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), Wójt Gminy K., po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w K., z dniem [...] r. odwołał B.D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. W uzasadnieniu zarządzenia podano, iż z dokumentów zebranych w okresie od [...] roku do dnia [...] roku wynika, że dalsze kierowanie przez wyżej wymienioną Zespołem Szkół w S. może zakłócić proces nauczania, a tym samym prowadzić do nie realizowania, bądź niewłaściwego realizowania celów tej placówki. Jako Dyrektor i tym samym kierownik zakładu pracy, B.D. złamała wielokrotnie podstawowe zasady prawa pracy i doprowadziła do konfliktu, który w perspektywie może sparaliżować pracę Zespołu Szkół w S.. Mimo rozmowy przeprowadzonej w miesiącu kwietniu 2009 roku w Urzędzie Gminy w K., w obecności Kierownika ZOPO oraz Wicedyrektora Zespołu Szkół w S., mającej na celu zażegnanie konfliktu pomiędzy B.D., a nauczycielkami Zespołu Szkół – I.S. i S. M., Pani Dyrektor niezgodnie z przepisami prawa w miesiącu wrześniu 2009 roku zmieniła umowy o pracę obydwu nauczycielkom, a następnie zwolniła S.M. z pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, tj. bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, co skutkowało złożeniem przez owe nauczycielki 3 pozwów w Sądzie Pracy. Mimo, że wszystkie trzy sprawy zakończyły się wyrokami korzystnymi dla nauczycieli, B.D. bez uzgodnienia z organem prowadzącym, złożyła apelacje od wyroków, przedłużając tym samym czas trwania konfliktu i narażając budżet szkoły na rosnące z każdym dniem koszty. W czasie, gdy toczyły się już postępowania w Sądzie Pracy, Pani Dyrektor wystąpiła, z niewiadomych powodów, do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z wnioskiem o ukaranie zwolnionej już z pracy nauczycielki S. M. Rzecznik, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, nie wszczął postępowania dyscyplinarnego, wskazując jednocześnie nieprawidłowości przy zmianie warunków pracy i zwalnianiu tej nauczycielki. W tym samym czasie, Pani Dyrektor oskarżyła drugą z nauczycielek – I.S. o pobicie i złożyła skargę do Prokuratury, mimo braku jakichkolwiek dowodów i świadków zdarzenia. W czasie, gdy toczyły się postępowania sądowe, o których mowa wyżej, wyszły na jaw także inne nieprawidłowości w zarządzaniu placówką i kierowaniem zespołem pracowników. W trakcie przeprowadzonej przez organ prowadzący w miesiącu [...] roku kontroli prawidłowości prowadzenia polityki kadrowej, gospodarowania funduszem świadczeń socjalnych, przydzielania nagród i dodatków motywacyjnych nauczycielom oraz udzielania kar pracownikom pedagogicznym i niepedagogicznym, stwierdzono liczne uchybienia w zakresie przepisów prawa pracy, w tym m.in.:

1/ niezgodne z regulaminem wynagradzania nauczycieli, przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] roku, przydzielanie dodatku motywacyjnego polegające na nieuzasadnionym zaniżaniu lub odbieraniu tego dodatku nauczycielom;

2/ budzące poważne wątpliwości, co do obiektywizmu, przyznawanie nagród nauczycielom;

3/ nieprawidłowe dysponowanie funduszem świadczeń socjalnych Zespołu Szkół;

4/ niezgodne z przepisami prawa nakładanie na pracowników kar porządkowych (brak znamion deliktu pracowniczego, nie wysłuchiwanie pracowników przed nałożeniem kary);

5/ całkowity brak komunikacji w kluczowych sprawach dotyczących zarządzania placówką pomiędzy dyrektorem a wicedyrektorami Zespołu Szkół.

W zaleceniach pokontrolnych wydanych w dniu [...] roku nakazano Pani Dyrektor zarządzanie placówką w sposób zgodny z prawem, skupiony na wypełnianiu zadań szkoły, nieprowadzącym do konfliktów wewnątrzszkolnych. Tymczasem, nie respektując zupełnie zaleceń organu prowadzącego, Pani Dyrektor nadal podejmowała działania pogłębiające konflikt w placówce. Odebrała bądź znacznie obniżyła dodatki motywacyjne tym nauczycielom, którzy, jak należy mniemać, zeznawali nie po jej myśli w Sądzie Pracy lub na Policji. W przedstawionych, na ich wniosek, uzasadnieniach do swoich decyzji, podawała powody nie mające nic wspólnego z jakością nauczania i pracy tych nauczycieli. Nadto, zaczęła oczerniać i kwestionować kompetencje niektórych nauczycieli, co zostało potwierdzone w spisanych przez nich notatkach służbowych. Za zachowanie niedopuszczalne i nielicujące z godnością Dyrektora placówki należy jednak uznać przede wszystkim wciąganie uczniów w konflikty wewnątrzszkolne, co potwierdzają zeznania i notatki służbowe złożone przez nauczycieli. Poważnym argumentem, przemawiającym za odwołaniem Pani B.D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. jest nie wyciąganie konsekwencji służbowych w stosunku do pracownika, który bez usprawiedliwienia nie świadczy pracy, co zostało potwierdzone podczas kilkukrotnych, niezapowiedzianych kontroli w szkole. Jest to tym bardziej bulwersujące, ze pracownik ten jest mężem Pani Dyrektor, co sugeruje, że nie świadczy on pracy za jej pełnym przyzwoleniem. Po zebraniu licznych dowodów w sprawie, w obliczu nieustających skarg ze strony nauczycieli i pracowników niepedagogicznych oraz biorąc pod uwagę całkowity brak komunikacji pomiędzy Panią Dyrektor a wicedyrektorami szkoły, a także, nie uzgadnianie z organem prowadzącym kluczowych spraw dotyczących zarządzania placówką należy uznać, że odwołanie ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół jest jedynym rozwiązaniem, które może zażegnać konflikt w placówce i które sprawi, że nauczyciele oraz pracownicy niepedagogiczni zajmą się wypełnianiem swoich obowiązków służbowych, nie zaś tworzeniem obozów poparcia bądź opozycji w stosunku do osoby Pani B. D. Zdaniem organu, powyższe okoliczności należy zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, stanowiący w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, podstawę do odwołania Pani B. D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S.

Wezwaniem z dnia [...] r., skierowanym do Wójta Gminy K., B.D. domagała się usunięcia naruszenia prawa, polegającego jej zdaniem na nieprawidłowym zastosowaniu wobec niej zwolnienia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie zaistniały żadne szczególnie uzasadnione przypadki, zwłaszcza ciężkie naruszenie przez nią istotnych obowiązków dyrektora, które groziłyby bądź mogły grozić zagrożeniem interesu publicznego.

W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] r., Wójt Gminy K. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione i odmówił jego uwzględnienia. Doręczenie tej odpowiedzi nastąpiło w dniu [...] r. do rąk B.D.

W skardze z dnia [...] r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B.D. wniosła o uchylenie zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Powołała się na brak uzasadnienia stanowiska [...] Kuratora Oświaty w K. w sprawie jej odwołania bez okresu wypowiedzenia oraz brak wykazania w zarządzeniu naruszonych przez nią istotnych obowiązków należących do dyrektora placówki, jak również brak konieczności natychmiastowego jej odwołania ze względu na "zagrożenie interesu publicznego", wymaganego przywołanym w podstawie prawnej zarządzenia przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i uznając, iż zaistniały ważne powody do odwołania skarżącej w trakcie roku szkolnego ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w S. W ocenie organu, skarżąca wielokrotnie naruszyła przepisy kodeksu pracy i doprowadziła do sytuacji grożącej destabilizacją funkcjonowania szkoły, a więc braku realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. W jej przypadku istotne i zawinione naruszenie obowiązków pracowniczych polegało na niezgodnej z przepisami prawa pracy zmianie w miesiącu [...] r. warunków umowy o pracę dwóm nauczycielkom, tj. S. M. i I. S., następnie na rozwiązaniu z nimi umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy, a po ich przywróceniu do pracy na skutek wyroków Sądu Pracy w L., na wniesieniu bez uzgodnienia z organem prowadzącym apelacji od tych wyroków, co zdaniem organu przedłużyło czas trwania w szkole konfliktu i naraziło organ na straty finansowe. Dodatkowo, skarżąca przyznawała dodatki motywacyjne niezgodnie z regulaminem wynagradzania (zaniżanie lub odbieranie), nieprawidłowo dysponowała funduszem świadczeń socjalnych, nakładała na pracowników niezgodnie z przepisami kary porządkowe, nie wykonała zaleceń pokontrolnych z dnia [...] r., co więcej łamała elementarne zasady współpracy z wicedyrektorami placówki oraz bezpodstawnie wszczynała wobec pracowników postępowania dyscyplinarne i karne. Organ powołując się na treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uznał, iż upływ jednego roku od daty podjęcia przedmiotowego zarządzenia uniemożliwia uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego - zarządzenie wójta, czyli inny niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na tego typu akt stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (por. art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznał skargę za zasadną, bowiem dostrzegł w zaskarżonym zarządzeniu naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zauważyć przyjdzie, iż ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z datą podjęcia zaskarżonego zarządzenia, na co wskazuje końcowa treść odpowiedzi na skargę. Jedynym warunkiem wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, które należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona skarżąca ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie, jak i wówczas, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2007/3/60). W tej uchwale NSA przyjął, iż nie ma niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy, bowiem nie wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 123/01, publ. OSN 2002 Nr 12, poz. 282,).

Podkreślenia wymaga, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, są jedynie formalnym wymogiem wniesienia skargi oraz mają taki sam charakter prawny, bowiem służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ (autorewizji własnego działania) bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (zob. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r. str. 275). Zatem nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, zawarty w odpowiedzi na skargę, wskazujący na czasowe ograniczenie skarżącej do wniesienia skargi z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia.

Podsumowując, skarżąca była uprawniona do złożenia skargi, która spełnia omówione powyżej wymogi formalne, bowiem jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie określonym w tej ustawie i przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb wezwania Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącej z dnia [...] r.) oraz wniosła w dniu [...] r. skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonego od dnia [...] r. (dzień doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie).

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy przytoczyć podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonego zarządzenia, którą stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dodatkowo treści art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że kompetencje w powyższym zakresie w odniesieniu do szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, przysługują wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta).

Dokonując wykładni powołanego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co z kolei nakładałoby na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy.

Podzielić w tym aspekcie należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. I OSK 831/09 (Lex nr 595564), że przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń, dlatego gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej, co więcej organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

W judykaturze prezentowano ponadto pogląd, który ten Sąd podziela, wedle którego w uzasadnieniu zarządzenia organ winien zaprezentować sposób rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek" pamiętając, że należy go interpretować wąsko, jako wyjątek od zasady pełnienia funkcji przez osobę powołaną wykonalnym aktem (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 86/08, Lex nr 470925 oraz wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 933/10 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cytowane za B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", VIII wyd. Warszawa 2006, str. 471). Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ do rozważenia, czy dokonana ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczy granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego, Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego, zawsze tam, gdzie podstawę do wydania rozstrzygnięcia stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre, organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre.

Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem przez organ gminy publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Skoro zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje organowi możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej w czasie trwania roku szkolnego w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", to zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora muszą być na tyle istotne, iż nie pozwalają na to dalsze wykonywanie przez niego powierzonej funkcji, co więcej winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu, z którego powinno jasno wynikać na czym "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. Warto również powołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (Lex nr 320829).

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ rozstrzygający w tej kwestii powinien uzasadnić w sposób wystarczający swój akt, bowiem wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego czy też zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który został przyjęty przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r.).

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie tj. art. 38 ust. 1 pkt 1 b ustawy o systemie oświaty. Zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu, zaś wywódów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli (por.: wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97, publ: OSNP 1997/19/369 oraz z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt III PK 69/07, publ: Lex nr 452411, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. o sygn. akt III SA/Łd 546/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wr 150/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, a także w judykaturze: M. Stahl: "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006). Zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie mieści w sobie każdego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00, publ.: Prawo Pracy 2001/9/41). Sformułowanie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków, bowiem ten tryb natychmiastowy zbliżony jest swoją konstrukcją do art. 52 § 1 kodeksu pracy, i nie mieści się w nim każde naruszenie prawa, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Innymi słowy musi ono mieć taką postać, aby uniemożliwiać nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej (tak z przyczyn od niego niezależnych, jak i również leżących po jego stronie).

W konsekwencji pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Do okoliczności takich - co trzeba podkreślić - nie należą nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej placówki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2005 r. o sygn. akt I OSK 91/05, Lex nr 192086; z dnia 18 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 86/08, Lex nr 470925; z dnia 9 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 525/10, Lex nr 595413 oraz z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 2018/10, Lex 818630, a także wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 sierpnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Gl 986/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 386/11 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). W przywołanych wyrokach do kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty niekoniecznie muszą mieścić się zdarzenia dotyczące niewłaściwego gospodarowania środkami finansowymi, czy też uchybienia w zakresie organizacji pracy, a nawet "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy prawne zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. Nieprawidłowości w zakresie gospodarowania mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora, jednak nie w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34a ust. 2 pkt 1-3, w przypadku, gdyby spowodowały wydanie negatywnej oceny nauczyciela, o której mowa w art. 6a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie innych ustaw - Dz. U. Nr 56, poz. 458).

Mając na względzie powyższe należy podnieść, że z aktu o odwołaniu ze stanowiska powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający zarządzenie uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Tymczasem zaskarżone zarządzenie nie posiada takiego uzasadnienia, jak również interpretacji występującego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i omówionego powyżej pojęcia nieostrego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", a więc motywów, dla których organ uznał, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające odwołać skarżącą w tym trybie. Uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest jedynie częściowym opisem stanu faktycznego i przedstawieniem zarzutów wobec dyrektora szkoły. Nie zawiera precyzyjnych motywów i argumentacji prawnej, jak też nie wskazuje konkretnych przepisów prawnych, które skarżąca swoim postępowaniem naruszyła. Brak jest w nim również wyjaśnienia, dlaczego dalsze kierowanie placówką przez skarżącą stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia celów tej placówki lub z innych obiektywnie ważnych względów jest uzasadnione. Stwierdzić zatem należy, iż nie spełnia ono warunków prawidłowego uzasadnienia i tym samym uniemożliwia dokonanie oceny jego legalności, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, które w sposób władczy dotyka interesu prawnego skarżącej.

Wskazanych braków organ nie uzupełnił nawet w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu zarzuty nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenia takie jak: "...złamała wielokrotnie podstawowe zasady prawa pracy i doprowadziła do konfliktu w szkole, który może paraliżować pracę placówki...", "...we [...] roku, zmieniła umowy o pracę...", "...liczne uchybienia w zakresie przepisów prawa pracy" stwierdzone podczas kontroli w [...] r. i dotyczące przydzielania dodatku motywacyjnego, przyznawania nagród, dysponowanie funduszem świadczeń socjalnych, nakładanie kar porządkowych i całkowity brak komunikacji z wicedyrektorkami, są zbyt ogólne bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania oraz uargumentowania, co więcej w większości dotyczą naruszenia przepisów prawa pracy. Organ powołując się na "zachowanie niedopuszczalne i nielicujące z godnością Dyrektora" wskazał na bliżej nieokreślone "zeznania i notatki służbowe złożone przez nauczycieli". W tej sytuacji obowiązkiem organu było wnikliwe rozpatrzenie treści tychże dokumentów i wykazanie ich wpływu na dalsze funkcjonowanie tej placówki, czy też innych istotnych konsekwencji. Sam wpływ do organu pisemnych zastrzeżeń wobec skarżącej powinien uruchomić odpowiedni tryb kontroli dopuszczalny przepisami prawa. Organ w żaden sposób nie wskazał, aby "zeznania i notatki służbowe złożone przez nauczycieli" były wiarygodne i powodowały ruchy kadrowe, skutkujące destabilizacją pracy Zespołu Szkół oraz uniemożliwiały tym samym prawidłowe realizowanie nałożonych na ten Zespół zadań. Wszak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, spory pracownicze spowodowały powrót nauczycieli do pracy, na mocy prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych, zatem placówka mogła prawidłowo realizować powierzone jej zadania. Wniesienie prawem dopuszczalnego środka, jakim jest apelacja, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nastąpiło istotne naruszenie przepisów prawa pracy. Zauważyć przy tym można, że z pisma z dnia [...] r., podpisanego przez Przewodniczącego Rady Gminy K. i złożonego przez skarżącą na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. wynika, że "nikt też nie wniósł uwag do zarządzania szkołą". Ponadto, organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia stwierdzenia dotyczące wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. całkowicie pomijając wykazanie, z jakich przyczyn uznał, że stanowią one uzasadnienie oceny, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a więc wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek.

Natomiast z treści zalecenia pokontrolnego z dnia [...] r. (odnoszącego się do kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., a więc pięć miesięcy przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu skarżącej) nie wynika, aby wskazane w nich uchybienia były na tyle istotne, aby nie pozwalały na dalsze wykonywanie przez skarżącą powierzonej jej funkcji dyrektora. Nadto, te zalecenia w żaden sposób nie odnoszą się do treści złożonego na rozprawie w dniu 27 marca 2012r. pisma skarżącej z dnia [...] r., doręczonego w dniu następnym do Urzędu Gminy K. i będącego odpowiedzią na wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] r. Wskazuje to na brak jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie, chociaż treść pisma skarżącej z dnia [...] r. powinna znaleźć odzwierciedlenie w przedłożonym na żądanie tut. Sądu materiale dowodowym, będącym podstawą do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Co więcej, organ w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie powołał się na brak realizacji przez skarżącą zaleceń pokontrolnych z dnia [...] r.

Zdaniem Sądu, podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zostały najprawdopodobniej wyprowadzone z przywołanych w uzasadnieniu zarządzenia, ale bliżej nie skonkretyzowanych, zeznań i notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli i pracowników niepedagogicznych, co zdaje się wskazywać na sytuację konfliktową, pomiędzy skarżącą i pracownikami kierowanej przez nią placówki oświatowej, zaistniałą jednak już po wydaniu zaleceń pokontrolnych z dnia [...] r. Tymczasem zarzuty, dotyczące organizacji pracy placówki i wynikające z nich konsekwencje, mogą zostać ustalone w drodze odpowiedniego trybu nadzorczego, który może zakończyć się odwołaniem ze stanowiska w związku z negatywną oceną pracy dyrektora, bądź negatywną oceną wykonywanych przez niego zadań. Ocena ta obejmuje zadania, zarówno w zakresie merytorycznym pracy placówki jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. Może to być także ocena cząstkowa, obejmująca ocenę sprawowania kierownictwa i nadzoru w poszczególnych obszarach działalności. Może ona obejmować na przykład wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy oraz zapewnienia warunków organizacyjnych do realizacji stosownych zadań placówki. W tym zakresie, jak już wcześniej sygnalizowano, odwołanie dyrektora placówki następuje w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 34 a ust. 2 pkt 1-3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 6 a ust. 6 i 7 ustawy Karta Nauczyciela i powinno być poprzedzone dokonaniem ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań.

Istotnym jest również, iż w przedmiotowej sprawie konieczne było zapoznanie się skarżącej z zebranym w jej sprawie materiałem dowodowym, umożliwienie jej wypowiedzenia się i wysłuchania przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, co podkreśla ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 817/10 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Wywieść taki obowiązek należy jednak nie z art. 10 K.p.a., ale z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także z zasad wypracowanych na płaszczyźnie międzynarodowej (art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który statuuje prawo każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień, zwłaszcza z uwagi na brak ustosunkowania się organu do pisma skarżącej z dnia [...] r., doręczonego w dniu następnym do Urzędu Gminy K., będącego odpowiedzią na wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] r.).

Zaznaczyć przyjdzie, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż skarżąca od [...] roku pracuje w Szkole Podstawowej w S., a od dnia [...] r. była jej wicedyrektorem. Nadto, w sposób wzorowy od dnia [...] r. wykonywała powierzone jej obowiązki Dyrektora Gimnazjum A w S., następnie Zespołu Szkół w S., na co wskazują liczne pochwały, nagrody i wyróżnienia (np. nagroda pieniężna z dnia [...] r. za nienaganne wypełnianie obowiązków służbowych), również ta sprzeczność nie została przez organ wyjaśniona i nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Reasumując, z przytoczonych względów, podjęcie zaskarżonego zarządzenia bez wykazania wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi o istotnym naruszeniu obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego, o ile dojdzie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, należy uwzględnić przywołane wcześniej rozważania Sądu odnośnie prawidłowej wykładni przywołanego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a to w związku z art. 153 p.p.s.a., jak również zastosować podstawowe reguły postępowania odnoszące się do szeroko pojętych praw skarżącej jako strony.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia z powodu jego istotnych wad prawnych oraz orzekł o wstrzymaniu jego wykonalności, na mocy art. 152 p.p.s.a.