Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2237/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1404/19 w sprawie ze skargi [....]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [....] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1404/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r., znak: [....], w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W toku kontroli pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (PINB) ustalili, że miejsca postojowe przy budynku handlowo-usługowym na działce [...] P. przy ul. [...] w K. od numeru [...] do [..] oraz dwa miejsca do składowania śniegu zostały rozebrane, a na części ww. działki realizowane są roboty związane z utwardzeniem powierzchni na podstawie przedłożonych zgłoszeń zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu działki budowlanej z dnia ]...] kwietnia 2015 r. i [...] marca 2015 r. Według oświadczenia inżyniera budowy budynku handlowo-usługowego, roboty związane z wykonaniem nawierzchni utwardzonej rozpoczęto 30 maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., PINB nakazał inwestorowi, [...] z o.o. w [...] ("Spółka"), przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu budynku handlowo-usługowego w zakresie zagospodarowania terenu, przyjętego do użytkowania ostateczną decyzją PINB z dnia [...] maja 2016 r., tj. do zgodności z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, zmienioną ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]grudnia 2015 r., poprzez wykonanie rozbiórki utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...], wykonanej z kostki brukowej wraz z przywróceniem usytuowania miejsc postojowych oznaczonych nr 7-15 oraz dwóch miejsc oznaczonych jako miejsce składowania śniegu - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB), po rozpatrzeniu odwołania ww. Spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Spółki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. II OSK 2810/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania wskazując m.in., że w tej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art.71 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), a co za tym idzie roboty te nie mogły zostać poddane procedurze przewidzianej w art.71a ustawy, jak błędnie przyjął to Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że organy słusznie prowadziły postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez Spółkę w trybie postępowania naprawczego z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."), a dodatkowe utwardzenie terenu wokół budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] nie jest obiektem budowlanym ani jego częścią. Bez wątpienia również w dacie realizowania robót przez Spółkę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe doprowadzenie wykonanych robót (utwardzenia południowo-zachodniej części powierzchni działki nr [...], wykonanego z kostki brukowej) do stanu zgodnego z prawem. Po pierwsze, teren na którym prowadzono przedmiotowe roboty mieści się w zakresie działek (nr [...]) objętych decyzjami: Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję z [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę oraz PINB z [...] maja 2016 r. udzielającej inwestorowi – skarżącej Spółce - pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu (podkreślenie Sądu) i infrastrukturą techniczną.

Po drugie działka, na której zostało wykonane utwardzenie, leży na terenie objętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r., nr LXXVI/1104/13, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban" (m.p.z.p.). Działka, na której wykonane zostało utwardzenie, jest oznaczona symbolem U.4 - tereny zabudowy usługowej. Z § 22 ust. 2 m.p.z.p. wynika, że przeznaczeniem podstawowym terenów U jest zabudowa usługowa wraz z zielenią towarzyszącą, a stosownie do § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c m.p.z.p. ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż 50% w terenach U.1, U.2, U.4.

W projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2015 r. wskazano, że projektowany minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50% (maksymalnie dopuszczalny), a wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zostało potwierdzone ostateczną decyzją PINB w Krakowie z [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu niewątpliwie jakiekolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu dodatkowej powierzchni gruntu (ponad zakres określony w projekcie budowlanym) musiały naruszać przepisy m.p.z.p. i to w sposób uniemożliwiający ich legalizację.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszenie normy § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c m.p.z.p. jest ewidentne, a użycie ażurowej kraty trawnikowej nie mogło spowodować zachowania 50% wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Skoro w zrealizowanej inwestycji zaplanowano i wykonano zagospodarowanie terenu z wykorzystaniem maksymalnego dopuszczalnego w m.p.z.p. wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to jakiekolwiek dalsze zmniejszenie tej powierzchni musi być uznane za naruszające postanowienia planu.

W skardze kasacyjnej [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła powyższemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny istotnym wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, a także zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, gdy tymczasem gdyby doszło do prawidłowego przeprowadzenia z udziałem Spółki postępowania istniała możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż poprzez ich rozbiórkę;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo zaniechania przez organy obu instancji obowiązku dokonania wszystkich istotnych ustaleń faktycznych, które doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia wydawanego wyłącznie wówczas, gdy w żaden sposób nie da się doprowadzić wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nawet nie pozwala na przesądzenie, że wykonane roboty budowlane rzeczywiście naruszają prawo;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że teren, na którym realizowane były roboty polegające na utwardzeniu terenu objęte były zakresem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r., podczas gdy ww. roboty budowlane stanowiły odrębne roboty budowlane i wykonane zostały już po uzyskaniu przez Spółkę pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2016 r. wydanego przez PINB na inwestycję pierwotną;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

a) niewyjaśnieniu przyczyn, które w ocenie Sądu uniemożliwiają doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w toku postępowania naprawczego i bezzasadne uznanie, że jedynym możliwym i prawidłowym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki, wydany na podstawie przeprowadzonego w sposób niepełny postępowania naprawczego;

b) niepełnym sporządzeniu uzasadnienia, które wyjaśniałoby stanowisko przyjęte przez Sąd, szczególnie w zakresie braku możliwości zalegalizowania przeprowadzonych robót budowlanych;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. w zw. z § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c uchwały w sprawie planu miejscowego obszaru "Liban" polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że prowadzone roboty budowlane musiały naruszać i naruszały przepisy m.p.z.p. i to w sposób uniemożliwiający legalizację, a tym samym brak było w ocenie Sądu możliwości dokonania wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czy zalecenia przeprowadzenia ich inwentaryzacji i dokonania oceny;

2) art. 50 ust. 2 i 3 p.bud., względnie art. 81c ust. 2 p.bud., polegające na ich błędnym niezastosowaniu i bezpodstawnym uznaniu przez Sąd, że przeprowadzenie inwentaryzacji robót budowlanych oraz dokonanie ich oceny nie miałoby wpływu na sposób prowadzenia i zakres postępowania naprawczego i byłoby "bezcelowe i bezprzedmiotowe", gdy tymczasem wskazane opracowania pozwoliłyby na jednoznaczne przesądzenie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia zapisu m.p.z.p., a jeśli tak - w jaki sposób (inny niż rozbiórka) można doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. polegające na jego błędnym zastosowaniu, stanowiącym wynik błędnego uznania przez Sąd, że nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę części utwardzenia, gdy tymczasem w ocenie Spółki taka możliwość istniała, co wykazałoby przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowanie, gdyż spełnienie wymogu w odniesieniu do terenu biologicznie czynnego nie musi nastąpić wyłącznie na gruncie, lecz również poprzez wykorzystanie dachu budynku, co Sąd zupełnie pominął;

4) § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c w zw. z § 6 pkt 12 m.p.z.p. polegające na dokonaniu przez Sąd ich nieprawidłowej wykładni, prowadzącej do uznania, że spełnienie ww. wskaźnika może nastąpić wyłącznie poprzez przeliczenie powierzchni utwardzonej odnosząc ją do powierzchni terenu i wskaźnika biologicznie czynnego, gdy tymczasem choćby zastosowanie ażurowych krat trawnikowych na większej niż utwardzona powierzchni, czy też zagospodarowanie zielenią dachu budynku mogły doprowadzić do spełnienia wymogu określonego omawianym przepisem m.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone roboty budowlane objęte były zakresem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty budowlane nie dotyczyły w jakimkolwiek stopniu obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości Spółki, gdyż ten został oddany do użytkowania na mocy decyzji PINB z dnia [....] lipca 2016 r., a zatem przed przystąpieniem do wykonywania utwardzenia części działki. Tym samym błędnie Sąd powołuje się na "skonsumowane" pozwolenie na budowę i zatwierdzony tym pozwoleniem projekt zagospodarowania terenu. Dokonywanie oceny zgodności robót budowlanych z zapisami m.p.z.p. przez pryzmat projektu budowlanego niedotyczącego przeprowadzonych robót budowlanych jest więc nieprawidłowe.

Dalej podkreślono, że nawet gdyby uznać, że nie było podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w oparciu o art. 50 ust. 2 i 3 p.bud., to nie sposób pominąć, że organy nadzoru budowlanego posiadają uprawnienie w każdym prowadzonym postępowaniu do nałożenia tego obowiązku w trybie art. 8ic ust. 2 tej. ustawy. Przedłożona dokumentacja wskazałaby natomiast w sposób jednoznaczny jak można doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem nie nakazując najdalej idącej rozbiórki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przesądził, że zastosowanie ażurowej kraty trawnikowej nie mogło spowodować zachowania odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, opierając się na szkicach z protokołu kontroli z dnia 26 czerwca 2016r., który został sporządzony dla zupełnie odrębnego przedsięwzięcia i odnosił się do terenu przed przystąpieniem do wykonywania utwardzenia części działki. Inwestor jedynie przykładowo podał rozwiązanie ażurowej kraty trawnikowej, istnieją również inne technologie, które mogą zostać poddane pod rozwagę w celu zapewnienia odpowiedniej wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, o ile w rzeczywistości doszło do przekroczenia powyższej wartości.

Spółka wskazała, że wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla przedmiotowej nieruchomości, określonego w § 22 ust. 4 pkt 3 lit, c m.p.z.p., nie można czytać w oderwaniu od zapisu § 6 pkt 12, który wprowadza definicję pojęcia wskaźnika terenu biologicznie czynnego, który ww. parametr wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego odnosi do powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Zagadnienia nieodpowiedniego poziomu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie sposób jednak przesądzić, z uwagi na fakt, że organy nie podjęły odpowiednich czynności sprawdzających, czy w rzeczywistości w ogóle doszło do naruszenia zapisów m.p.z.p., a jeśli tak, rozważenia możliwych środków naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wadliwość sporządzonego uzasadnienia przejawia się natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie w niewyjaśnieniu przyczyn stanowiska o niemożliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego, w sposób nieorzekający nakazu rozbiórki, wskazując jedynie że byłoby to bezcelowe i niemożliwe z uwagi na zapisy m.p.z.p. oraz objęcie terenu projektem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się, tak jak w niniejszej sprawie, na obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl jak i wszystkie niżej powoływane orzeczenia NSA).

Niezasadny jest zarzut z pkt. I.1. skargi kasacyjnej, tj. naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że o skuteczności zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie w zakresie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2011 r., sygn. II GSK 784/10; z dnia 15 marca 2019 r., sygn. II GSK 850/17).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka brała udział w każdym etapie postępowania. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazała, w jaki sposób uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a., których jej zdaniem dopuścił się organ, miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podnosi, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu działki budowlanej nie były objęte zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę, a organy nie podjęły próby zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Są to jednak elementy oceny stanu faktycznego, jego subsumcji pod przepisy prawa materialnego, a nie jego ustalenia. Spółka zarzuca wprawdzie, że organy nie podjęły odpowiednich czynności sprawdzających, czy w ogóle doszło do naruszenia zapisów planu miejscowego, jednak nie podaje, jakie to czynności organ miałby podjąć. W konsekwencji, zarzut procesowy zawarty w pkt. I.1 petitum nie mógł odnieść skutku. Podobnie należy ocenić zarzut z pkt. I.2 skargi kasacyjnej. Również tutaj jej autor nie wskazał, w jaki sposób zarzucane uchybienia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy. Zarzut z pkt. I.3 skargi kasacyjnej już w sposób ewidentny kwestionuje kwalifikację spornych robót budowlanych, a zatem ocenę stwierdzonego stanu faktycznego, nie zaś prawidłowość ustaleń faktycznych.

Odnośnie do zarzutu z pkt. I.4 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – to przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1131/13; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13.

W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie podnosi brak wyjaśnienia przyczyn, które uniemożliwiły przeprowadzenie legalizacji wykonanych robót. Z uwagi jednak na to, że uzasadnienie zaskarżonego w wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej – zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy dla porządku przypomnieć pokrótce istotne elementy stanu faktycznego niniejszej sprawy, mianowicie:

1.W dniach 13 marca i 23 kwietnia 2015 r. inwestor dokonał zgłoszeń zamiaru utwardzenia części działki budowlanej nr [...]. W odniesieniu do pierwszego zgłoszenia Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw, uchylony następnie decyzją Wojewody Małopolskiego, a w odniesieniu do drugiego zgłoszenia sprzeciwu nie wniesiono.

2.Decyzją z [...] października 2015r. zostało przeniesione na Spółkę pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji udzielone innemu podmiotowi decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Następnie decyzją z dnia [....] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził Spółce projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [....] czerwca 2015 r. w zakresie zagospodarowania terenu.

3.Z kolei decyzją z dnia [....] maja 2016 r. PINB udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonego na działkach nr [....] (budynek), [....].

3.Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, w dniu 30 maja 2016 r. inwestor "rozebrał" miejsca postojowe nr 7-15 i dwa miejsca do gromadzenia śniegu, objęte w/w pozwoleniem na budowę i przystąpił do będących przedmiotem kontroli w tej sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu na nowo większej nawierzchni działki nr [...] tj. powierzchnię 492,78 m.kw. wskazując, że realizuje je na podstawie wcześniejszych zgłoszeń.

Dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Liban", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 12 czerwca 2013 r., nr LXXVI/1104/13 (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2013 r. poz. 4170). Działka nr 281 znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem U.4 – tereny zabudowy usługowej. Zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 3 wskaźnik terenu biologicznie czynnego na tym obszarze nie może być niższy niż 50%. Taki też wskaźnik został ustalony w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. gdzie wskazano, że minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego będzie wynosił 50 % (maksymalnie dopuszczalny). Nie ulega więc wątpliwości, że jakiekolwiek utwardzenie dodatkowej powierzchni gruntu wykracza poza zakres wskazany w projekcie budowlanym i narusza przywołany przepis planu miejscowego, o ile nie nastąpiłaby zmiana decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w zakresie wskaźnika terenu biologicznie czynnego, ewentualnie po zrealizowaniu inwestycji okazałoby się, że wskaźnik ten jest jednak wyższy niż projektowany. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, ponieważ decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB potwierdził wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby udział powierzchni biologicznie czynnej był wyższy niż 50%.

Powyższe okoliczności są w sprawie niesporne. Skarżąca kasacyjnie próbuje natomiast wykazać, że ww. utwardzenie powierzchni nie ma nic wspólnego z inwestycją, której dotyczy decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r., względnie wykazać, że w niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych wyżej realiów sprawy, wykonanie w północno-zachodniej części działki nr [...], na powierzchni 492,78 m², na terenie oznaczonym jako zielony, nieprzewidzianego w projekcie budowlanym utwardzenia z kostki brukowej prowadzi do tego, że inwestycja w postaci budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, położonego na działkach nr [...] (budynek), [...] jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego (§ 22 ust. 4 pkt 3 ww. uchwały). Niewątpliwie przedmiotowe utwardzenie terenu stanowi element infrastruktury składającej się na inwestycję w postaci budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. W konsekwencji, bez znaczenia dla wyniku sprawy jest treść § 6 pkt 12 uchwały w sprawie planu miejscowego nakazująca pod pojęciem wskaźnika terenu biologicznie czynnego rozumieć parametr wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Skoro projekt budowlany przewiduje wskaźnik terenu biologicznie czynnego 50%, i taki wskaźnik został zachowany, co potwierdza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, to oczywiste jest, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia pomniejsza udział powierzchni biologicznie czynnej.

Przyjęcie koncepcji prezentowanej przez skarżącą kasacyjnie prowadziłoby do obejścia postanowień planu miejscowego w zakresie obowiązującego na tym terenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdzić należy, że z uwagi na treść postanowień planu miejscowego nie ma możliwości zalegalizowania wykonanego utwardzenia terenu. Jeśli chodzi o użycie kraty trawnikowej to kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), pod pojęciem terenu biologicznie czynnego należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Istnieje więc możliwość zaliczenia powierzchni wyłożonej określonym rodzajem kraty trawnikowej czy płyty ażurowej do powierzchni biologicznie czynnej, ale uzależniona od rodzaju i warstw jej podbudowy. Organ musi więc w każdym wypadku zbadać sposób umieszczenia takiej kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia, czy istnieją warunki naturalnej wegetacji roślin. W realiach niniejszej sprawy wszelkie ustalenia w tej kwestii są bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ najpierw i tak trzeba dokonać rozbiórki utwardzenia z kostki brukowej celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z miejscowym planem, o czym prawidłowo orzekły organy nadzoru budowlanego. Jeśli zaś chodzi o wykorzystanie, jako powierzchni biologicznie czynnej dachu budynku, to inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby to było w przypadku przedmiotowej inwestycji możliwe. Powyższe uwagi są jedynie natury wyjaśniającej, ponieważ nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego poszukiwanie ewentualnych rozwiązań alternatywnych, po to by inwestor mógł pozostać w z zgodzie z parametrami ustalonymi w planie miejscowym. To obowiązkiem inwestora jest dokonanie takiego wyboru takiego rozwiązania projektowego, aby inwestycja była zgodna z obowiązującym przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał , że uzyskanie przez inwestora późniejszego pozwolenia na budowę, w którego zakres wchodziło zagospodarowanie terenu na tej samej działce, co objęte zgłoszeniami, "skonsumowało" poprzednio dokonane zgłoszenia. Podkreślić przy tym należy, że fakt, iż w dacie realizacji przez Spółkę przedmiotowego utwardzenia terenu roboty te nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art.29 ust.2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 2 p.bud.) nie oznacza, że nie jest możliwe wszczęcie procedury naprawczej, w sytuacji gdy roboty budowlane są wykonywane są w sposób sprzeczny z prawem, jak to ma miejsce w tej sprawie.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego trafnie zastosowały w rozpoznawanej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), przewidujący rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego w sposób sprzeczny z przepisami. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że "przepisy", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 to także postanowienia planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 151/17).

W konsekwencji chybione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. niezastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., czy art. 50 ust. 2 i 3 w zw. z art. 81c ust. 2 p.bud., jak również nieprawidłowej wykładni § 22 ust. 4 pkt 3 lit. c w zw. z § 6 pkt 16 uchwały w sprawie planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że żadna inwentaryzacja robot budowlanych nie byłaby w stanie wykazać, że w sytuacji zrealizowania projektu inwestycji przewidującego 50%-wy udział powierzchni biologicznie czynnej, dodatkowe utwardzenie terenu tej inwestycji kostką brukową nie spowodowałoby obniżenia ww. wskaźnika.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).