Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 507/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T S.A. z siedzibą w W na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...]września 2004 r. Starosta P (zwany dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwane dalej: "p.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił J G pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w Ł, gm. L.

Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołań złożonych przez R B, J K, J i A P oraz A S i R K, umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Wyrokiem z 31 marca 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 75/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), po rozpoznaniu skarg R B, A S i A P na powołane wyżej rozstrzygniecie, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując złożone odwołania, Wojewoda decyzją znak: [...] z dnia [....] stycznia 2007 r., uznając że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 594/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R B i A P na powołaną wyżej decyzję (z uwagi na nienależycie uiszczony wpis sądowy od skargi).

Rozpoznając wniosek R B o wznowienie postepowania Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 stycznia 2007 r.

Następnie A P, A S oraz R K, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] stycznia 2007 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "GINB") decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. (umarzającej postępowanie odwoławcze). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2008 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] sierpnia 2008 r. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1571/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A S orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Ostatecznie decyzją znak [...] z dnia [...] września 2010 r. GINB stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do J i A P oraz A S, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., Wojewoda po ponownym rozpoznaniu odwołania J i A P oraz A S od decyzji organu I instancji z [...] września 2004 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg osób posiadających przymiot strony w postępowaniu toczącym się w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J G pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w Ł, gm. L. Uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy w ww. sprawie potwierdza, że załączone plany zagospodarowania nie są ze sobą spójne, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki.

Według planu zagospodarowania działki odległość parkingu 11-stanowiskowego od granicy działki nr [...] (należącej do J i A P) wynosi 6 m, natomiast pozostałe 7 miejsc parkingowych zlokalizowano w odległości 6 m od działki [...] (należącej do A S) i działki [...] (należącej do J i A P). Drugi projekt zagospodarowania terenu przewiduje natomiast nie 7 ale 10 miejsc parkingowych co sprawia, że ich odległość od działki nr [...] (należącej do A S) jest mniejsza niż 6 m czyli jest mniejsza od odległości określonej w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; zwane dalej: "rozporządzenie MI"). Dalej stwierdził także, iż od wymaganej odległości jest mniejsza również odległość parkingu 11-stanowiskowego od działki nr ew. [...] (należącej do J i A P), bowiem wynosi jedynie 5 m.

Jednocześnie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji podczas prowadzonego postępowania nie ustalił bowiem, który z planów, załączonych do projektu budowlanego jest wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące do ustalenia stanu faktycznego.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia, T S.A. (zwana dalej: "skarżąca", "spółka") z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę norm wynikających z: art. 77 § 1 k.p.a. tj. niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego – niewłaściwą analizę dowodów zebranych w sprawie oraz art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, że jej legitymacja procesowa do działania w niniejszej sprawie wynika z faktu nabycia, na podstawie umowy sprzedaży zawartej 14 kwietnia 2011 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr 1869/2011, własności nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Ł, w gminie L m.in. od J G (właścicielki ½ udziału we wskazanej nieruchomości). Podniosła, iż przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego w zakresie planu zagospodarowania terenu załączonego do projektu budowlanego. Plan ten (będący podstawą wydanego pozwolenia na budowę) nie narusza § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI, co zostało potwierdzone m.in. poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Nadto skarżąca podkreśliła, że samo stwierdzenie niespójności w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, nie daje uprawnienia organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję taką organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. A zatem organ odwoławczy powinien był ocenić merytorycznie zebrane dowody i orzec co do istoty sprawy, po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, zażądaniu wyjaśnień. Skarżąca wskazała, iż obiekt magazynowy został zrealizowany na nieruchomości zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę i otrzymał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 15 listopada 2011 r., VIII SA/Wa 978/11, WSA odrzucił wniosek spółki o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W wyniku złożonego przez skarżącą zażalenia na powołane wyżej orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 36/12, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Uzupełniając skargę (pismem z dnia 30 listopada 2011 r.) skarżąca podniosła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak zebrania pełnego materiału dowodowego, przez co naruszono art. 28 ust. 2 p.b. w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI i art. 127 § 1 k.p.a. uznając za strony postępowania J P i A P oraz A S. Uznała, iż decyzja została wydana bez uwzględnienia pełnego materiału dowodowego sprawy, nienależycie uzasadniona, a ponadto zaniechano umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i nie uwzględniono wskazań sądu wyrażonych w wyroku z dnia 31 marca 2006 r.

Następnie w piśmie z 4 kwietnia 2012 r. skarżąca zawarła wywód dotyczący legitymacji procesowej do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony podkreślając fakt nabycia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w Ł.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 978/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, wstrzymaniu jej wykonania oraz o kosztach postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez WSA, że przyjęta przez Wojewodę kwalifikacja postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego i zawierającego braki była błędna i niezasadna. Sąd podał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. A zatem było to dopuszczalne, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem możliwe jedynie wtedy, gdy zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego i nie są one możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a., a więc wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było bezpodstawne. Ponadto, organ ten nie zwrócił uwagi, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej wydane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P z [...] maja 2008 r. nr [...] r. Okoliczność zrealizowania inwestycji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie powodowało, że kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Dlatego też organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące sprawy pozwolenia na budowę, a nie orzekać kasacyjnie. WSA zwrócił także uwagę, że w dalszym toku postępowania organy, nie czekając na rozpoznanie przez Sąd niniejszej skargi, wydały "rozstrzygnięcia umorzeniowe" - Starosta decyzją z [...] października 2011 r. oraz Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2011 r. W ocenie WSA zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego niezbędne było jej uchylenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2453/12 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

NSA ocenił, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 p.b. w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI w aspekcie błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że J P, A P oraz A S przysługiwał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Po pierwsze dlatego, że sąd wojewódzki w motywach swego wyroku nie wypowiedział się w żaden sposób w tej kwestii, przeto nie mógł dokonać błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, których nie stosował. Po drugie, zarzut naruszenia wskazanych przepisów jest chybiony, a to z tego względu, że jednocześnie skarżący zarzuca sądowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez niewłaściwą analizę dowodów zebranych w sprawie.

Za uzasadniony uznał wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA argumentacja sądu wojewódzkiego dotknięta jest istotnymi uchybieniami. Po pierwsze przyjmując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 105 k.p.a. sąd wojewódzki winien wskazać, który z paragrafów tego przepisu został naruszony. Po drugie, sąd wojewódzki nie wskazał, w kontekście wydania pozwolenia na użytkowanie, jaką decyzję organ odwoławczy miałby w tej sytuacji podjąć, mając na względzie katalog decyzji organu odwoławczego przewidziany dyspozycją art. 138 k.p.a. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w zaskarżonym wyroku nie wskazano kierunku rozpoznania sprawy, czym niewątpliwie uchybiono obowiązkowi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wedle tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przy czym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznał za trafny także z tego względu, że WSA nie odniósł się do wniosku skarżącego o uchylenie, jako pozostających w granicach sprawy, decyzji zapadłych w wyniku wydania zaskarżonej decyzji Wojewody tj. decyzji Starosty o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzji organu odwoławczego utrzymującej ją w mocy.

Za chybione NSA uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że to sąd I instancji uwzględniając skargę spółki uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody, który to organ z kolei uznał, że uchybień natury procesowej w aspekcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 k.p.a.) dopuścić się miał organ I instancji. Uzasadniony według NSA jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MI w aspekcie braku wyjaśnienia zasadności przyznania osobom wnoszącym odwołanie przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Niesporne jest, że spółka kwestionuje, aby J P, A P oraz A S przysługiwał przymiot strony postępowania. Ta kwestia w ocenie NSA stanowi o sednie sprawy, bowiem odwołanie od decyzji przysługuje stronie postępowania, w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę katalog stron wyznacza w sposób szczególny norma art. 28 ust. 2 p.b. Ponadto decyzją GINB, której nie zaskarżono, związany był Wojewoda ponownie rozpoznający wniesione odwołania. Za trafnie uznał, że nakaz wyjaśnienia statusu tych osób wynikał z wyroku WSA w Warszawie z 31 marca 2006 r., VII SA/Wa 75/07.

NSA zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę WSA dokonał analizy argumentów, wniosków i zarzutów skargi, a swoje orzeczenie prawidłowo, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnił. Nadto sąd wojewódzki winien wziąć pod rozwagę wydanie decyzji zależnych od decyzji zaskarżonej i ich zakwestionowanie skargą zawisłą do sygn. VII SA/Wa 190/12 w aspekcie dopuszczalności zastosowania konstrukcji łącznego rozpoznania spraw w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez beneficjenta skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2453/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście przytoczonych wyżej wytycznych wyroku Sąd stwierdza, że Wojewoda uchylając się od oceny, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającym J G pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną na działce nr [...] w Ł, gmina L, naruszył art. 153 p.p.s.a.

Bezsporną na gruncie procedury administracyjnej jest okoliczność, iż załatwienie sprawy administracyjnej i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia winno być poprzedzone analizą sprawy pod kątem formalnym, a więc ustaleniem, że istnieje przedmiot postępowania, a podmiot, który wnosi o załatwienie sprawy posiada legitymację procesową w tym zakresie. W ramach tej wstępnej oceny sprawy następuje ustalenie wszystkich stron postępowania. Na gruncie prawa budowlanego w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Podkreślenia wymaga, że tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd podnosi także, iż sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu (por. także: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1772/11 – LEX nr 1270189, wyroki WSA: z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Wr 205/13 – LEX nr 1329984 i z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II SA/Gd 62/12 – LEX nr 1138390). Dopiero po ustaleniu powyższego organ administracji publicznej władny jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jego oceny w kontekście obowiązujących w danej materii przepisów prawa i w konsekwencji do wydania decyzji.

Bezsporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż orzekając w I instancji (decyzja z dnia [....] września 2004 r.) Starosta uznał, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie działkę nr 156, na której planowana była (obecnie już zrealizowana) sporna inwestycja. Bezspornym jest także fakt, iż odwołanie na ww. rozstrzygnięcie złożyły R B, J K, J i A P oraz A S i R K. Postępowanie odwoławcze zostało umorzone decyzją Wojewody z 17 listopada 2004 r., która następnie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 75/05. Podstawą powyższego było ustalenie przez WSA, że nie wyjaśniono dostatecznie obszaru oddziaływania inwestycji, które to ustalenie ma decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 p.b. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ odwoławczy po raz kolejny orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. GINB stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody (z dnia [...] stycznia 2007 r.) umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do J P, A P oraz A S uznając, że postępowanie zakończone powyższą decyzją przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów procesowych mających niewątpliwie wpływ na ustalenie przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Także NSA zaznaczył, iż dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne jest przesądzenie, czy ww. osobom skutecznie służyło prawo do wniesienia odwołania od źródłowego pozwolenia na budowę.

Skoro w decyzji z dnia [...] września 2004 r. o pozwoleniu na budowę Starosta ocenił, że obszar oddziaływania planowego przedsięwzięcia (hali magazynowej) obejmuje tylko działkę inwestora nr 156, a odwołanie złożyli właściciele sąsiednich działek, to obowiązkiem organu odwoławczego była ocena prawidłowości ustalenia tego obszaru. Powyższy obowiązek Wojewody wynikał w szczególności z wiążących organ orzeczeń – wyroku WSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 75/05 oraz decyzji GINB z dnia [....] września 2010 r., którymi organ odwoławczy zobowiązany został do ustalenia, czy ww. podmiotom przysługuje przymiot strony w postepowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak przedstawiono wyżej przesłankę przyznania wskazanym wyżej osobom przymiotu strony jest ustalenie, że sporna inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości w sposób ograniczający jej zagospodarowanie.

Wojewoda uchylając podjętą przez organ I instancji decyzję przerzucił ww. powinność na Starostę uznając, iż nieprawidłowo ustalił on krąg osób posiadających przymiot strony w postępowaniu toczącym się w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J G pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w Ł, gm. L. W konsekwencji organ odwoławczy pomimo, iż (jak wynika z przedstawionego wyżej stanu sprawy) został zobowiązany do oceny, czy ww. osobom przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, od oceny tej uchylił się przerzucając nieprawidłowo obowiązek ten na organ I instancji. Podnieść w tym miejscu należy, iż wprawdzie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił nr działek odwołujących (J i A P oraz A S) i określił odległości pomiędzy ich działkami, a planowanymi przy spornej inwestycji miejscami parkingowymi, nie analizował i nie ocenił jednak, czy okoliczność ta skutkuje negatywnym oddziaływaniem na działki [...] (własność J i A P) i [...] (własność A S).

Powyższe uchybienia organu odwoławczego co do ustalenia stron postępowania, zasadnym czynią zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Uprawniony jest także argument dotyczący naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., bowiem jak przytoczono wyżej, to właśnie organ odwoławczy, na podstawie podjętych w sprawie rozstrzygnięć był zobowiązany do ustalenia, czy ww. osobom przysługuje legitymacja procesowa w niniejszym postępowaniu. Obowiązek do ustalenia powyższego przez organ odwoławczy wynikał po pierwsze z wyroku z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 75/05, w którym wyraźnie wskazano, iż organ odwoławczy nie dokonał analizy czy odwołującym przysługuje przymiot stron. Po drugie, również nie ulega wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [.;..] stycznia 2007 r. umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do J i A P, oraz A S, zaznaczył w uzasadnieniu brak wyjaśnienia rozbieżności w zakresie ustalenia wiążącego planu dla organów administracji architektoniczno-budowlanych do czego był zobowiązany. Niewątpliwie ustalenie powyższego ma zasadnicze znaczenie czy odwołującym od decyzji Starosty P z dnia [...] września 2004 r. ( tj J i A P, A S) przysługiwało prawo wniesienia odwołania. Okoliczność powyższa powinna zostać rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. Zwrócić uwagę należy, że dobitnie zasygnalizował to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2453/12 z dnia 7 marca 2014 r., stwierdzając, że: "Niesporne jest, że spółka kwestionuje, aby J P, A P oraz A S przysługiwał przymiot strony postępowania. Ta kwestia w ocenie NSA stanowi o sednie sprawy, bowiem odwołanie od decyzji przysługuje stronie postępowania, w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę katalog stron wyznacza w sposób szczególny norma art. 28 ust. 2 p.b....."

Zatem w kontekście powyższych wywodów, to organ odwoławczy został zobowiązany do wyjaśnienia czy ww. osobom tj J i A P, A S przysługiwało prawo wniesienia odwołania. Powyższe Wojewoda winien ustalić samodzielnie, poprzez dokonanie analizy i oceny projektu zagospodarowania działki oraz projektu zagospodarowania terenu złożonych do organu I instancji, lub przy wykorzystaniu przepisu art. 136 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny i analizy czy Wojewoda przyznał ww. osobom przymiot strony, zatem niewątpliwie organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. Przedwczesne tym samym było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i przerzucanie ciężaru ustalenia stron postępowania przez organ I instancji.

Odnosząc się do zagadnienia dopuszczalności połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawisłej pod sygn. akt VIII SA/Wa 507/14 ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. VII SA/Wa 190/12 Sąd stwierdza, iż brak podstaw do pozytywnego orzeczenia w tym przedmiocie. Wyjaśnić należy, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w której Wojewoda orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotem sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 190/12 jest umorzenie postepowania, podjęte w oparciu o art. 105 k.p.a. Z regulacji art. 111 p.p.s.a. wynika, że Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą (§ 1), może zarządzić o powyższym, jeżeli sprawy pozostają ze sobą w związku (§ 2). Połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed sądem administracyjnym w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, o którym mowa w komentowanym przepisie, ma charakter techniczny i jest podyktowane ekonomią procesową. W literaturze przyjmuje się, że obligatoryjne połączenie spraw sądowoadministracyjnych do łącznego rozpoznania będzie miało miejsce, gdy tożsamy przedmiot działania lub bezczynności organu wykonującego administrację publiczną zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi, natomiast fakultatywne połączenie spraw będzie miało miejsce, gdy sprawy sądowoadministracyjne pozostają ze sobą w związku (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego, s. 172). Zdaniem J.P. Tarny może to być dowolny związek, pod warunkiem że czyni racjonalnym łączne rozpoznanie lub nawet także rozstrzygnięcie sprawy [por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2012), s. 302]. W szczególności połączenie spraw do wspólnego rozpoznania jest niecelowe, gdy brak jest w sprawach tożsamości podstaw prawnych zaskarżonych decyzji, które dotyczą odmiennych zagadnień prawnych (por. wyr. NSA z 3.4.2008 r., II FSK 56/08, Legalis).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy mając na uwadze przedstawione wyżej wytyczne Sądu zobowiązany jest do oceny, czy J i A P oraz A S przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali magazynowej.

Niewątpliwie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. okazał się uzasadniony.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi tj. naruszenia art. 104 § 2 k.p.a., 105 k.p.a., 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że są one chybione i podziela w tym zakresie stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2453/12.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.