Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1715/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec B.L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ stwierdził, że B.L. wnioskiem z 11 września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca opisał przebieg swoje kariery zawodowej wskazując m.in., iż w 1972 r. rozpoczął służbę w Wywiadzie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nadmienił, że został odznaczony m.in. Krzyżem Oficerskim Orderu Odznaczenia Polski.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że B.L. została zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa [...] listopada 2001 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z 26 kwietnia 2019 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] listopada 1972 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 17 lat i 9 miesięcy, natomiast całkowity okres służby wynosi 29 lat, 7 miesięcy i 26 dni (od [...] listopada 1970 r. do [...] lipca 1996 r. oraz od [...] listopada 1997 r. do [...] listopada 2001 r.).

W tej sytuacji wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 17 lat i 9 miesięcy, co stanowi około 59,8% ogółu jego służby, a zatem nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W konkluzji organ stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec B.L. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 i 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.L. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj.:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000); zwanej dalej K.p.a., poprzez:

a) rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem jej słusznego interesu, która to przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, także poza granicami kraju oraz w warunkach narażenia życia i zdrowia, wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co został odznaczony otrzymując Krzyż Oficerski Orderu Odrodzenia RP mógł oczekiwać, że jego kariera przed 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego w przyszłości świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie prawie 16 lat od zakończenia służby,

b) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego jego służby w aspekcie przebiegu oraz charakteru służby, w szczególności czy służba przed 31 lipca 1990 r. charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a także jego postawy i osiągnięć w tym na tle innych funkcjonariuszy,

c) nieuwzględnienie wyroku Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym jego służba do 31 lipca 1990 r. nie była służbą na rzecz państwa totalitarnego (orzeczenie nie jest prawomocne),

d) brak rozważenia, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", mimo że przebieg jego służby, charakter wykonywanych zadań, uzyskiwane w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe oraz pozytywne, dobre i bardzo dobre oceny pracy operacyjnej powinny prowadzić do przyjęcia, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wyłączenie wobec niego stosowania art. 15c, art. 22a i 24a ustawy,

e) nieuwzględnienie faktu, że jego szczegółowa działalność, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował, jest objęta klauzulą tajności, a zatem, że nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, tj. wysokie oceny pracy wystawione w toku służby, awans do stopnia [...] oraz odznaczenie Krzyżem Oficerskim Orderu Odznaczenia Polski powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniała się na tle innych funkcjonariuszy,

co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania oraz zasady pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a w szczególności bark wskazania jakie konkretne okoliczności doprowadziły do wniosku, że nie wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, co doprowadziło do uznania, ze jego sytuacja nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku",

II. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w pkt 1 i 2 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego,

b) art. 8a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13b ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez odmowę wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w sytuacji, gdy jego służba nie była służbą, o której mowa w art. 13b ustawy zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...],

c) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza przedstawionych dokumentów wynika, że wykonywał po 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, otrzymywał wysokie oceny pracy w toku służby, awans do stopnia [...] oraz odznaczenie Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski; jego służba przed 31 lipca 1990 r. nie była służbą na rzecz państwa totalitarnego, co stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie,

d) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, pomimo tego, że spełniła warunki do zastosowania wobec niej przedmiotowej instytucji,

e) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla niego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości powinny być interpretowane na jego korzyść.

Skarżący opisując przebieg służby wskazał, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnianego przypadku". Z materiału dowodowego wynika, że choć niektóre zadania służbowe i ich rezultaty były objęte klauzulą tajności, to wykonywał je na wysokim poziomie, wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, za co był wielokrotnie odznaczany. W toku służby awansował na stanowiskach i w stopniach, otrzymywał zwiększenie dodatku służbowego i najlepsze oceny w opiniach służbowych. W jego ocenie Minister całkowicie zaniechał zweryfikowania, jaki był charakter jego służby w okresie do 31 lipca 1990 r., podczas gdy był zobowiązany do zbadania, czy służba była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Tak więc organ powinien zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a pomocniczą rolą w ustaleniu, czy jest spełniony powyższy warunek, pełnią dwa kryteria, tj. "krótkotrwałej służby" i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", przy czym brak spełnienia któregoś z nich nie wyłącza możliwości zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Ponadto zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ kwestionował rzetelność wykonywania przez niego obowiązków.

W niniejszej sprawie takiego wszechstronnego zebrania materiału i zbadania stanu faktycznego przez organ zabrakło, co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skarżący podkreślił, że dokonanie wnikliwej analizy przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także wyinterpretowanie z niej normy prawnej, powinno prowadzić do ustalenia, że wystąpienie choćby jednej z ustawowych przesłanek daje możliwość wyłączenia wobec niego art. 15c. art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 59,8% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku B.L. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] listopada 1972 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby B.L. w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, swoje zadania wykonywał na najwyższym poziomie, za co był wielokrotnie odznaczany. W toku służby awansował na stanowiskach i w stopniach oraz otrzymywał gratyfikacje finansowe, a ponadto uzyskiwał najlepsze oceny w opiniach służbowych. Po zmianie ustroju Polski zajmował kierownicze stanowiska w strukturach służb specjalnych.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że B.L. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że skarżący podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby B.L., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł (Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania dwukrotności stawki).