Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 155/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 191 ust. 1, art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G. a Dyrektorem Zarządu Z. w P. [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie usunięcia zatamowań i udrożnienia przepustu w drodze gminnej postanawia wskazać Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2021 r. Starosta G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Zarządu Z. w P. [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku mieszkańców miejscowości Ż. o nakazanie usunięcia zatamowań na cieku wodnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż., gm. N. – usunięcie zatamowań i udrożnienie przepustu pod drogą gminną – wskazując jednocześnie, że organem tym winien być Dyrektor Zarządu Z. w P. [...].

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku Starosta G. wskazał, że w dniu [...] 2020 r. M.W. jako sołtys wsi Ż. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy N. pismo w imieniu mieszkańców wsi o usunięcie zatamowań powstałych na cieku wodnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż.

W piśmie z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] o ustalenie w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów szczegółowych zakresów i terminów wykonania w/w obowiązków.

Zawiadomieniem z dnia [...] 2021 r. Dyrektor Zarządu Z. w P. [...] uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę Staroście G. Jak wynikało z treści jego uzasadnienia podstawowym argumentem przemawiającym za przekazaniem sprawy Staroście G. było uznanie, iż w przedmiotowej sprawie chodzi o rów melioracyjny, a nie o śródlądowe wody powierzchniowe, wobec których Wody Polskie sprawują prawa właścicielskie. Dyrektor Zarządu Z. w P. powołał się na art. 214 i 215 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 11 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 11 ze zm.) wskazujące Starostę G. jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawie gospodarowania przedmiotową nieruchomością - działką nr ewid [...] w miejscowości Ż., gmina N.

Starosta G. nie uznając argumentów przedstawionych w omawianym piśmie przez Dyrektora Zarządu Z. w P. [...] stwierdził, że nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Z. w P., które miały miejsce w dniu [...] 2021 r., a ustalenia których przedstawiono w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy do rozpoznania Staroście wynika, że problematyczny odcinek rowu (R-D) ujęty jest w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, o wydzielonej działce nr [...]. Natomiast w zawiadomieniu odniesiono się do zatamowań na cieku wodnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości Ż., zgodnie z wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy N. i mieszkańców miejscowości Ż. Działka nr [...] jest gruntem leśnym i stanowi własność osoby fizycznej, natomiast działka nr [...] wg ewidencji opisu użytków stanowi rów - W, właściciel nieustalony. W obrębie wsi Ż. o tożsamym statusie figurują jeszcze dwie działki [...] i [...] - rowy o nieustalonym właścicielu. Natomiast z pisma Sołtysa wsi Ż., jak i map hydrologicznych wynika, że chodzi o ciek naturalny, który stale bądź okresowo prowadzi wody, o czym świadczą także liczne bytujące tam bobry. Przedmiotowy ciek wypływa na gruntach miejscowości G., następnie biegnie przez wieś P. i wpada do rzeki D. na terenie Ż. - działki nr [...] i [...]. Mając tak ustalony stan faktyczny, uzasadniając swoje stanowisko Starosta G. na wstępie stwierdził, iż fakt, że sporny odcinek cieku został wpisany do ewidencji urządzeń wodnych nie przesądza jego faktycznego charakteru. W myśl ustawowej definicji - art. 16 ust. 5 ustawy Prawo wodne - przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Dla przedmiotowego cieku stanowiącego przedmiot postępowania dla potrzeb zarządzania wodami (art. 24 ust. 1) ustalono JCWP rzeczna/nazwa D. /Kod [...]/ Rodzaj użytkowania części wód /rolno-leśna. Zdaniem wnioskodawcy, zgodnie z powołanym przepisem w przedmiotowej sprawie chodzi o ciek wodny. Dalej wnioskodawca stwierdził, że przepisy przesądzające o właściwości rzeczowej organów do rozpoznania niniejszej sprawy znajdują się w ustawie Prawo wodne, na podstawie której utworzono Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Ustawa ta nie zawiera żadnych kompetencji dla starosty do określania obowiązków związanych z konserwacją urządzeń wodnych, ich utrzymywaniem i wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych, ich zmian. W omawianej ustawie nie ma przepisu, który wyraźny upoważniłby Starostę do załatwiania spraw dotyczących utrzymania cieków i rowów oraz ustalania obowiązków w tym zakresie. Podstawę rozstrzygnięcia występującego sporu kompetencyjnego stanowił art. 191 ust. 1 tej ustawy. Analiza zaś pisma Sołtysa wsi Ż. z dnia [...] 2020 r. prowadzi do wniosku, że wnioskodawca zarzuca niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego (strumienia), a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 ustawy Prawo wodne, który mówi między innym o nienależytym utrzymaniu urządzenia wodnego. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku Dyrektor Zarządu Z. w P. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Powyższe powoduje, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Dyrektor Zarządu Z. w P. [...], a nie Starosta G.

W złożonej odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Z. w P. [...], potwierdzając zaistnienie sporu kompetencyjnego, zawnioskował jednocześnie o wskazanie jako organu właściwego Starosty G. W uzasadnieniu swojego stanowiska na wstępie organ przedstawił stan faktyczny potwierdzając fakt przeprowadzenia oględzin w trakcie, których ustalono aktualny stan spornego odcinka rowu. Wskazano, że nie wykazuje on znamion jakiejkolwiek konserwacji, jest zarośnięty różnego rodzaju roślinnością. Występują na nim liczne tamy bobrowe, które skutkują rozlewaniem wód na przyległe grunty i drogę gminną. Zlokalizowane na nim przepusty drogowe są zamulone.

Dalej organ podał, że stanowiący przedmiot sprawy rów jest, zgodnie z art. 196 ustawy Prawo wodne ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnej i zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez PGW WP, posiada wydzieloną działkę o nr ewid. [...]. Odpowiada on definicji rowu określonej w art. 16 pkt 47 powołanej ustawy, który jednocześnie zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy jest zaliczany do urządzeń wodnych. Dalej organ przywołał art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczanych do urządzeń wodnych. Zgodnie natomiast z art. 205 ustawy Prawo wodne utrzymanie urządzeń wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów , a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej, to ich utrzymanie należy do tej spółki. Nawiązują dodatkowo do treści art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa organ reprezentujący Skarb Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Dyrektor Zarządu Z. w P. uznał, że Skarb Państwa będący właścicielem nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż., reprezentowany przez Starostę G. jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe utrzymanie rowu melioracyjnego zlokalizowanego na tej działce. Dalej organ wskazał na treść art. 258 ust. 8 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych posadowionych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi oraz na gruntach, o których mowa w art. 218 ust. 3 tej ustawy z wyłączeniem urządzeń wodnych, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa oraz reprezentację Skarbu Państwa wykonują starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej lub podmioty, którym to mienie zostało powierzone.

Tym samym, zdaniem Dyrektora Zarządu Z. w P., Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę G. jest podmiotem odpowiedzialnym i właściwym w zakresie utrzymania tego rowu w należytym stanie, co uzasadnia wskazanie tego organu jako właściwego do rozpoznania sprawy w zakresie usunięcia zatamowań na cieku wodnym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Ż.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2p.p.s.a.).

Z przedstawionych przez organy wyjaśnień wynika, że przedmiotem sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej odmulenia i udrożnienia zdegradowanego rowu (cieku wodnego) położonego na działce o nr ewid, [...] w miejscowości Ż. oraz udrożnienie przepustu pod drogą gminną.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący zniszczenia rowu melioracyjnego powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie powinno wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące podjęcia decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne.

Hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 ustawy Prawo wodne są różne. Norma z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rów melioracyjny jest niewątpliwie urządzeniem wodnym w świetle art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wnioskodawczyni zarzuca niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego (polegające na jego zniszczeniu), a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 ustawy Prawo wodne. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku Dyrektor Zarządu Z. w P. [...].

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.