Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1212/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par.  1 pkt 1 lit c art. 135 art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. i L. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 z późn. zm.) oraz § 1 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich ( Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 56, poz. 1677), ustalił opłatę adiacencką z tytułu podziału działki Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Konikowo stanowiącej współwłasność G. i L. P. w kwocie [...] zł oraz rozłożył zapłatę tej opłaty na wskazane raty ustanawiając, tytułem zabezpieczenia, hipotekę przymusową zwykłą dla zabezpieczenia tej należności oraz hipotekę przymusową kaucyjną dla zabezpieczenia odsetek.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na wniosek G. i L. P. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził podział działki Nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny wartości nieruchomości (działki [...]) przed podziałem ([...] zł.) i wartości (działek od [...] do [...]) po podziale ([...] zł.) i ustalił, że różnica tych wartości wynosi [...] zł.

Powołując się na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich Wójt ustalił, że opłata taka z tytułu podziału geodezyjnego wynosi 10 % wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonaniem jej podziału i na tej podstawie przyjął, że należna opłata wynosi [...] zł. Organ wyjaśnił też, że zgłoszone na piśmie przez stronę zastrzeżenia do operatu szacunkowego przekazał autorowi operatu, który ustosunkował się do nich.

Po przeanalizowaniu odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego oraz w oparciu stwierdzoną zgodność bazy transakcji, na podstawie której rzeczoznawca dokonał ustalenia wzrostu wartości nieruchomości ze stanem faktycznym (ceny wynikają z aktów notarialnych)-Wójt uznał, że wzrost wartości nieruchomości ustalony został w operacie prawidłowo.

W części dotyczącej rozłożenia opłaty na raty organ powołał się na wniosek strony.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli małżonkowie P. zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że organ nie ustosunkował się do ich zastrzeżeń co do operatu szacunkowego. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano w jak sposób do tych zastrzeżeń ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy oraz w jaki sposób organ dokonał sprawdzenia bazy transakcji na której opierał się rzeczoznawca.

Ponadto, w ocenie strony, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w dostateczny sposób wymogów określonych w przepisie art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym strona podniosła następujące zarzuty i argumenty:

- działka nr [...] jest drogą wewnętrzną; strona nie będzie mogła swobodnie dysponować prawem własności tej działki, skoro organ w decyzji podziałowej zastrzegł podział pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nastąpi sprzedaż udziałów w działce gruntu nr [...];

- działka nr [...] jako droga wewnętrzna nie osiągnie na rynku ceny równej działce budowlanej, a tymczasem w operacie szacunkowym wyceniona została wyżej (19.416,32 zł) niż działka nr [...] przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ([...] zł);

- działki nr [...] i [...],[...] i [...] zostały przeznaczone na poprawienie zagospodarowania odpowiednio działek, co ogranicza możliwość dysponowania tymi działkami z uwagi na ich przeznaczenie i wielkość;

-działki [...] i [...] zostały przez stronę sprzedane w [...] r. za cenę [...] zł. każda co oznacza, że wartość ustalona przez rzeczoznawcę jest nieadekwatna do ceny jaką można rzeczywiście uzyskać na rynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Z treści uzasadnienia wynika, że Kolegium poczyniło takie same ustalenia faktyczne jak organ I instancji.

W bardzo obszernym uzasadnieniu prawnym decyzji, organ odwoławczy podniósł miedzy innymi, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłatami adiacenckimi są opłaty ustalone w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scalaniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Organ wyjaśnił wyczerpująco zarówno treść art. 98a ust.1 ustawy, stanowiącego materialno-prawna podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jak i zasady ustalania wysokości tej opłaty, a także wskazał, że ustalenie wartości nieruchomości należy do wiadomości specjalnych, dlatego zgodnie z ustawą wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w formie operatu szacunkowego z dnia [...] r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Zdaniem składu orzekającego wycena przedmiotowej nieruchomości została dokonana prawidłowo, decyzja ustalająca wysokość tej opłaty wydana została również prawidłowo w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a także od strony formalnej postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 10, 77, 80 Kpa).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji, dokonał wyceny stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami, kierując się takimi przesłankami jak: rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w miejscowym planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wybór metody uzasadniała duża ilość transakcji kupna-sprzedaży na rynku lokalnym nieruchomości należących do tej samej grupy, co wyceniana, zaś analizą objęto nieruchomości zbywane przez Urząd Gminy [...] oraz osoby fizyczne i prawne z terenu gminy.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż na skutek wniesienia przez stronę uwag do operatu szacunkowego, jego autor udzielił pisemnie dodatkowego wyjaśnienia, które strona otrzymała w dniu [...] r. i przed wydaniem decyzji w I instancji nie zgłaszała żadnych uwag. Te same zarzuty strona podniosła w odwołaniu, zatem organ II instancji powołał się na argumentację biegłego przytaczając treść stanowiska rzeczoznawcy majątkowego zawartego na k. 7 akt sprawy.

W ocenie organu, brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego, gdyż wnioski biegłego- poparte wnikliwą analizą rynku- są logiczne i kategoryczne, a zarzuty odwołania są zbyt daleko idące, gdyż sam fakt odmiennej oceny opinii biegłego nie stanowi przesłanki czy uzasadnienia do uchylenia decyzji.

SKO nie podzieliło argumentacji odwołujących się z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...] przeznaczona na drogę wewnętrzną jest droższa od działki budowlanej nr [...]. Wartość jednostkowa tej ostatniej wyniosła [...] zł. (działki [...] zł.), a więc jest większa od działki nr [...], a o wartości szacunkowej całej działki decyduje dopiero jej powierzchnia. Wprawdzie w operacie szacunkowym – tabela nr [...]działka nr [...] w pozycji powierzchnia wycenianej nieruchomości – podano omyłkowo liczbę [...] m2 zamiast [...] m2, to jednak w sposób prawidłowy dokonano wyliczenia wartości jednostkowej oraz szacunkowej wycenianej działki.

Zarzut naruszenia art. 107 Kpa organ odwoławczy uznał również za bezpodstawny, gdyż organ I instancji przedstawił uzasadnienie faktyczne sprawy ( opierając się także o pismo biegłego wraz z pismem przewodnim Wójta z dnia [...] r.) oraz podał, że bazą transakcji sprzedaży nieruchomości są akty notarialne.

Kolegium zaznaczyło też, że organ administracji nie dokonuje oceny merytorycznej operatów szacunkowych, w tym sprawdzania aktów notarialnych. Zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców.

W tym stanie sprawy organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne.

Małżonkowie G. i L. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając powyższej decyzji ostatecznej naruszenie art. 140 w związku z art. 7 i z art. 107§ 1 i 3 Kpa, art. 151 ust, 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że wskazanych w niej naruszeń prawa skarżący upatrują w nie odniesieniu się przez SKO do zarzutów odwołania w sposób zapewniający wyczerpujące zbadanie okoliczności faktycznych i przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym, dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W myśl jednak art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi a także wskazaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnić na korzyść strony wszystkie dostrzeżone naruszenia prawa niezależnie od tego czy zostały zarzucone w skardze.

W związku z wywodami skargi zawartymi w jej uzasadnieniu należy na wstępie wyjaśnić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi wskazujące na nie wytknięcie przez Kolegium organowi I instancji naruszenia art. 107 § 3 Kpa okazały się chybione w kontekście uzasadnienia decyzji organu II instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organ ten obowiązkowi temu uczynił zadość, a swoje stanowisko w sprawie obszernie umotywował wskazując dokonane ustalenia faktyczne, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, przy czym, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, odniósł się do zarzutów skargi.

Wszechstronna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwoliła sądowi na prześledzenie toku rozumowania organu II instancji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do operatu szacunkowego. Kolegium, jak wynika to z tego uzasadnienia, uznając za niezasadne zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość wyceny działek (powstałych po podziale) dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego oparło się na pisemnych i doręczonych stronie na etapie postępowania pierwszo instancyjnego, wyjaśnieniach autora operatu, odnoszących się do każdego z zarzutów strony.

W ocenie sądu, stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie wyjaśnienia zasad ustalenia w operacie szacunkowym wartości działki nr [...] przeznaczonej na drogę wewnętrzną, pozostaje w sprzeczności ze wskazaną w tym wyjaśnieniu podstawą prawną regulującą sposób dokonywania wyceny.

W pierwszej kolejności zasygnalizować trzeba, że w aktach sprawy przedstawionych sądowi wraz z odpowiedzią na skargę brak jest oryginału pisma rzeczoznawcy, a znajduje się tam jedynie nie podpisany i nie poświadczony za zgodność z oryginałem (vide k.7) fragment pisma z nagłówkiem o treści: "3. dotyczy pisma P.L. P." i odręczną adnotacją: "Wycena z pisma rzeczoznawcy majątkowego", co świadczy o nieprawidłowym gromadzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji.

Z drugiej jednak strony, nic nie wskazuje na to, że dowód taki i o takiej treści nie został przeprowadzony. Dlatego sąd kontrolując zaskarżoną decyzję brał również pod uwagę treść karty 7 akt administracyjnych traktując ją zgodnie z twierdzeniami organów, jako wyraz stanowiska rzeczoznawcy majątkowego co do zarzutów strony do operatu szacunkowego.

W drugim akapicie tego tekstu znajduje się zapis o następującej treści: "wartość działek przeznaczonych i zajętych pod drogi wewnętrzne zgodnie z punktem 6 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. "W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego" winna być ustalona w oparciu o pkt 2 ust.2 § 36 wyżej cytowanego rozporządzenia. Brzmienie tego punktu jest następujące: wartość gruntów zajętych pod drogi wewnętrzne (zgodnie z pkt 6) określa się jako iloczyn 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi tak określoną wartość powiększa się o 50 % . Zasada ta została zastosowana przy wycenie działki nr [...] pomijając wzrost wartości o 50 % ."

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyło dosłownie treść cytowanego wyżej stanowiska, pominęło jednak wskazaną w nim podstawę prawną. Tymczasem analiza przepisów obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) wskazuje, że przepis § 36 ust. 2 – który wprawdzie dotyczy określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, lecz z mocy ust. 6 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne – reguluje dwa różne stany faktyczne i odpowiednio do nich różnicuje sposób określania wartości gruntu. W pkt 1 § 36 ust. 2 wskazany został sposób określania wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne (wewnętrzne) albo pod poszerzenie dróg istniejących, a punkt 2 ustępu 2 tego paragrafu dotyczy określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne (wewnętrzne).

Z akt sprawy wynika, że działka nosząca po podziale nr [...] w decyzji podziałowej przeznaczona została pod drogę wewnętrzną, przy czym nie została przejęta na własność gminy. W takiej sytuacji do obliczenia wartości tej działki zastosowanie powinien mieć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 6, zgodnie z którym wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne (wewnętrzne) albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne (wewnętrzne) albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Nie wyjaśnienie zatem przez organy orzekające w sprawie kwestii przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym podstawy prawnej ustalenia wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną (działka nr [...]) dowodzi nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wiadomo, czy w wyjaśnieniu na k.7 akt administracyjnych podana została omyłkowo błędna podstawa prawna, a obliczenie dokonane w operacie jest prawidłowe, czy też wycena przedmiotowej działki oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej i w konsekwencji jest błędna.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy wprawdzie werbalnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, ale przed tym ustosunkowaniem się nie zbadał (podobnie nie uczynił tego organ I instancji) ich zasadności w kontekście twierdzeń zawartych w piśmie określanym jako stanowisko rzeczoznawcy majątkowego.

Należy zatem podkreślić, że operat szacunkowy podlega ocenie organu orzekającego jak każda opinia i inny dowód w sprawie, a zatem zastrzeżenia formułowane przez stronę co do prawidłowości sporządzenia operatu powinny być w toku tego postępowania wnikliwie wyjaśnione.

Z obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego zgodnie z regułami gromadzenia i oceny dowodów określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, 77§ 1, 80), nie zwalnia organu wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten dotyczy sposobu rozstrzygania sprzeczności miedzy dwoma wycenami sporządzonymi przez dwóch rzeczoznawców dla tej samej nieruchomości. Tak więc przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu orzekającego będzie doprowadzenie do zgodnego z prawem wycenienia przez rzeczoznawcę majątkowego działki [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną.

Wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą i orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Na mocy art. 200 tej samej ustawy sąd orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania.