Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1472/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia prac w zakresie rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej H. M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent m. [...] działając jako Miejski Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. ([...]), na podstawie art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 z późn. zm.), dalej zw. ustawą o ochronie zabytków, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz.1118), dalej zw. Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071), zw. dalej kpa, oraz porozumienia z dnia [...] stycznia 2004r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą m. [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przez Gminę Miasta [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr 7 z dnia 19.01.2004 r, poz. 110) - odmówił uzgodnienia prac w zakresie rozbiórki budynku przy ul. O. [...] w [...] w oparciu o opracowanie: "Inwentaryzacja budynku wraz z orzeczeniem technicznym konstrukcyjnym oraz zakresem i sposobem prowadzenia robót budowlanych rozbiórkowych dla budynku wolnostojącego, ul. O. [...],[...]k dz. nr 186/6".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o uzgodnienie ww. prac dotyczył budynku, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego A., rejon ulic M. i E. w mieście [...] (zatw. uchwałą nr XLV/1554 RMG z dn. 24.11.05r. - Dz.Urz. Woj. [...] z 2006, nr 43, poz. 844) jest "obiektem o wartościach kulturowych", objętym ochroną konserwatorską i na mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków podlega ochronie prawnej. Tym samym, zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem pozwolenia na prace rozbiórkowe, zobowiązany był uzyskać uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Miejski Konserwator Zabytków podkreślił, iż zgodnie z ww. planem "ochronie podlega charakter budynku, (...) detal architektoniczny oraz zachowane elementy wystroju i wyposażenia wnętrz". Organ powołał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym "ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa", dodając, że "formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (art. 7 pkt 4 tej ustawy).

Zdaniem organu, przekazana inwentaryzacja budynku nie uwzględnia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, sprecyzowanych w zapisach ww. planu. Aktualny stan techniczny obiektu nie został potwierdzony udokumentowanymi odkrywkami, które pomogłyby w zdefiniowaniu przyczyn spękań oraz ułatwiłyby opracowanie metody ich ustabilizowania.

Ponadto, opracowanie nie wyjaśnia kryteriów jakie przyjęto przy ocenie zniszczeń dachu na 60%, stanu stropów międzypiętrowych na 50%. i nie precyzuje jednoznacznie, czy opisany stan techniczny konstrukcji i pokrycia dachowego, oceniono na 1 lutego 2007r, czy na dzień późniejszy. Z fotografii wynika, że działania polegające na niszczeniu pokrycia dachowego były prowadzone po 1 lutego 2007r. Na podstawie załączonych rysunków inwentaryzacyjnych, nie jest możliwa rekonstrukcja zachowanych, historycznych elementów elewacji w przyszłości. Podczas lustracji w dniu 26 marca 2007r. ustalono, że w budynku zdemontowano bez uzgodnienia m.in. stropy, niszcząc objęte ochroną elementy wystroju wnętrz.

Organ dodał, że budynek jest w złym stanie technicznym - widoczne są liczne spękania ścian w obrębie elewacji jak i ścian wewnętrznych. Część spękań ma charakter spękań dawnych, inne wydają się świeże. Mimo to należy zachować obiekt poprzez doprowadzenie do stanu pierwotnego na koszt właściciela. Rozbiórka budynku koliduje bowiem z zapisami ww. planu miejscowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. ([...]), po rozpatrzeniu zażalenia H. K., działając na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym i dodał, że wprawdzie aktualny stan budynku jest niezadowalający, jednak przedstawiona dokumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, że obiekt utracił wartość zabytkową oraz, że remont nie jest możliwy. Nadto, właścicielka budynku nie kwestionuje możliwości jego odbudowy, lecz wskazuje na wysokie koszty i zwraca się z prośbą o wpisanie budynku do rejestru zabytków, co umożliwi uzyskanie dotacji na remont.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2007r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Skarżąca podniosła, że do wniosku o rozbiórkę dołączyła komplet dokumentacji, w której uprawnieni architekci i konstruktorzy określili aktualny stan techniczny budynku wskazując, że grozi on katastrofą budowlaną. Stan budynku, obecnie uległ dalszemu pogorszeniu poprzez popękanie i obniżenie części fundamentów spowodowanej niestabilnością podłoża. Zarówno fundamenty jak i ściany są przemoknięte i całkowicie zagrzybione, o czym świadczy badanie wykonane przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...].

W ocenie Skarżącej, organy obu instancji pominęły zasadniczą przyczynę rozbiórki tj. groźbę katastrofy budowlanej. Skarżąca dodała na koniec, że jest gotowa odtworzyć wartość artystyczną ustaloną według istniejącej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2008r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta miasta [...] - Miejskiego Konserwator Zabytków, którym organ ten odmówił, w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, uzgodnienia prac w zakresie rozbiórki budynku przy ul. O. [...] w [...].

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że ww. budynek, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego A., dla rejonu ulic M. i E. w mieście [...] (zatw. uchwałą nr [...] z dn. [...]11.05r. - Dz.Urz. Woj. [...] z 20066., nr 43, poz. 844) jest obiektem objętym ochroną konserwatorską i na mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków podlega ochronie prawnej.

Stosownie do treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Powołany przepis nie definiuje kryteriów, według których następuje uzgodnienie na dokonanie rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Postanowienie wydane na jego podstawie oparte jest zatem na uznaniu administracyjnym co oznacza, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje swobodnej oceny, czy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę takiego obiektu winno być uzgodnione.

W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że pozostawiona przez ustawodawcę swoboda w zakresie uznania administracyjnego nakłada na organy obowiązek szczególnie wnikliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rzetelnego uzasadnienia swego stanowiska, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 i 107 § 3 kpa (vide Komentarz do art. 7 kpa - G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.).

Orany administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 i 77 kpa. Nie oznacza to wprawdzie, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, jednak na gruncie przepisów kpa, organy nie mogą przyjmować biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy fakty będące podstawą żądania zostały udowodnione przez stronę, w konsekwencji przerzucając wyjaśnienie sprawy na stronę (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1984r, II SA 1205/84- ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

Podkreślić również trzeba, że jednostronnie prowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym organ bierze pod uwagę tylko okoliczności faktyczne mające znaczenia dla interesu społecznego stanowi naruszenie zasady art. 7 kpa, z której wynika również obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli.

W związku z powyższym, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem ww. zasad, a organy przy wydaniu rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Dodać przy tym trzeba, że w sprawach tego rodzaju Sąd nie jest uprawniony do kontroli postanowienia pod względem merytorycznym.

Mając na uwadze ww. ustalenia stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa w związku z art. 39 ust 3 Prawa budowlanego.

Organy obu instancji odniosły się szeroko do walorów architektonicznych i wartości kulturowych przedmiotowego budynku oraz zapisów ww. planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie wypowiedziały się dostatecznie w zakresie złożonej przez skarżącą dokumentacji, w szczególności inwentaryzacji budynku, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz opisu technicznego do ekspertyzy budowlanej o stanie i nośności elementów konstrukcyjnych.

W uzasadnieniach postanowień wskazano jedynie ogólnie, że inwentaryzacja budynku nie uwzględnia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, sprecyzowanych w zapisach ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejski Konserwator Zabytków stwierdził przy tym, że aktualny stan techniczny obiektu nie został potwierdzony odkrywkami, jak również opracowanie nie wyjaśnia kryteriów jakie przyjęto przy ocenie zniszczeń dachu na 60%, stanu stropów międzypiętrowych na 50%. Ponadto, opracowanie nie precyzuje jednoznacznie, czy opisany stan techniczny konstrukcji i pokrycia dachowego, oceniono według stanu na 1 lutego 2007r., czy na dzień późniejszy.

Organy nie odniosły się jednak do wniosków zawartych w przedłożonej dokumentacji, w szczególności nie zajęły stanowiska, co do złego stanu technicznego ścian, które - jak wskazano w pkt. 3.3 Inwentaryzacji - nadają się do wyburzenia i wymurowania z nowych materiałów z izolacjami od gruntu i wieńcami w poziomie stropów, a nadto są zawilgocone, zagrzybione, a stanu tego nie można usunąć, ze względu na brak izolacji pionowej i poziomej w przyziemiu (opis techniczny str. 3).

Niewątpliwie tak przeprowadzone postępowanie oraz dokonane na jego podstawie ustalenia należało uznać za niewystarczające.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że jeśli - w ocenie organów - przedłożona dokumentacja była niepełna, bo opracowania m.in. nie poparto badaniami gruntowymi, to organy zobligowane były do poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie, bądź wezwać skarżącą do uzupełnienia opracowania ze wskazaniem jakie badania należy wykonać. Dopiero po uzupełnieniu dokumentacji, organy winny dokonać analizy materiału dowodowego w jego całokształcie i rozważyć, czy w obecnym stanie technicznym budynku - jak wynika z dokumentacji - zagrożonym katastrofą budowlaną, istnieją realne możliwości przeprowadzenia jego pełnej rekonstrukcji.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Nadto, wobec uchylenia wydanych postanowień, organy winny wziąć również pod uwagę ekspertyzę konstrukcyjną z maja 2008r. dot. stanu technicznego budynku, sporządzoną przez dr inż. W. K. oraz opinię techniczną z sierpnia 2008r. dot. oceny zniszczeń i możliwości wykonania wzmocnienia konstrukcji podziemnej budynku sporządzoną przez dr hab. inż. A. B. (wraz z wynikami wykonanych odkrywek).

Mając przedstawione ustalenia na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.