Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 50/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: artr.138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust 3 ustawy z dnia 6.04.1990r. o Policji; art. 61 § 1, art. 82-88 k.c.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski - spr., Sędziowie NSA: Irena Kamińska, Roman Ciąglewicz, Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 702/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Rz 702/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 2 maja 2006r. M. P. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2006r., bez podania przyczyny.

Rozkazem personalnym Powiatowego Komendanta Policji w P. z dnia [...] nr [...], z dniem 15 czerwca 2006r. zwolniono ze służby w Policji M. P.. Rozkaz ten został doręczony w dniu jego wydania zainteresowanemu.

Od tego rozkazu, pismem z dnia 29 maja 2006r. M. P. złożył odwołanie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, wskazując, że Komendant Powiatowy Policji nadając temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności z art. 130 § 4 k.p.a., naruszył jego prawo do wniesienia odwołania określone w art. 129 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 1 czerwca 2006r. M. P. złożył wniosek o wycofanie jego raportu z dnia 2 maja 2006r. o zwolnienie go ze służby z dniem 15 czerwca 2006r.

W odpowiedzi na ten wniosek, Komendant Policji w P. odmówił wyrażenia zgody na cofnięcie przez M. P. raportu o zwolnienie ze służby, wskazując, że w myśl art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Po rozpoznaniu odwołania M. P. od powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] nr [...], decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Policji w R., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2001r. Nr 100, poz. 1084) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i w tym zakresie orzekł o zwolnieniu M. P. ze służby w Policji z dniem 21 czerwca 2006r. a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

Komendant wskazał, że w ustawie o Policji zwolnienie policjanta ze służby zostało uregulowane w art. 41, w ust. 3 przewidując zwolnienie policjanta ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. M. P. wystąpił w dniu 2 maja 2006r. do Komendanta Powiatowego Policji w P. z raportem o zwolnienie ze służby z dniem 15 czerwca 2006r. i wobec tego ustalona data zwolnienia mieściła się w ustalonym w art. 41 ust. 3 powołanej ustawy terminie. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, co oznacza, że jej treść może być realizowana przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Rozkazowi personalnemu nr [...] została nadana klauzula natychmiastowej wykonalności, co w żaden sposób nie ograniczało prawa strony w korzystaniu ze środków odwoławczych. Zainteresowany wniósł odwołanie, co spowodowało wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu i dlatego ustalono nową datę zwolnienia ze służby.

Na powyższą decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Uzasadniając zarzuty i wnioski skarżący podniósł, że jego wniosek o zwolnienie ze służby nie był aktualny w dacie wydania decyzji, bowiem w dniu 1 czerwca 2006r. złożył nowy wniosek o wycofaniu raportu z dnia 2 maja 2006r. o zwolnienie ze służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że cofnięcie oświadczenia o wystąpieniu ze służby nastąpiło w dniu 1 czerwca 2006r., a więc już po wydaniu rozkazu personalnego nr [...] z dnia 24 maja 2006r.

Organ ponownie podniósł, że odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli następuje jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Rz 702/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Sąd wskazał, że art.43 ust. 3 powołanej ustawy o Policji, stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika, że podstawą zwolnienia jest "pisemne zgłoszenie" mające ten skutek, że przełożony ma obowiązek zwolnić policjanta ze służby i to w terminie do 3 miesięcy od dokonania zgłoszenia.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu w kwestii "pisemnego zgłoszenia". Według pierwszego z poglądów, "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art.61 Kc (np. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 1998r, sygn. USA 685/98, z dnia 5 lipca 2001r. sygn. USA 593/01 - LEX nr 77683). Natomiast wedle drugiego stanowiska, "pisemne zgłoszenie" nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, to jest do daty wydania decyzji ostatecznej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2004r. sygn. SA/Rz 1284/03 - Gazeta Prawna 2006/5 str.22 oraz NSA w wyroku z dnia 14.12.2000r. sygn. IISA/Lu 71/00 - z glosą krytyczną Adama Zielińskiego w OSP 2002/4, str.194).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie rozpatrującym niniejszą skargę opowiedział się za pierwszym z przedstawionych poglądów, wskazując, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Policji, która w żaden sposób nie normuje charakteru "pisemnego zgłoszenia". Sąd uznał, że jest to czynność o charakterze mieszanym, w której występuje zarówno element procesowy, jak i materialnoprawny, co oznacza, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością procesową, której materialnoprawnym skutkiem jest ustanie stosunku służbowego policjanta, a więc stosunku administracyjnego. Taki też charakter ma cofnięcie pisemnego zgłoszenia, co oznacza, że jest to czynność procesowa, której skutki w zakresie materialnoprawnym w ustawie o Policji nie zostały unormowane.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać należy, że występuje luka w prawie, której istnienie powoduje rozbieżności w orzecznictwie organów Policji, a także sądów administracyjnych, który to stan przemawia za dopuszczeniem analogii legis. Stosowanie takiej analogii w prawie administracyjnym jest wskazane, gdyż zapobiega arbitralności rozstrzygnięć będących następstwem braku regulacji prawnych. W związku z tym Sąd stanął na stanowisku, że oceny cofnięcia "pisemnego zgłoszenia" należy dokonać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, które regulują tę materię, przy czym cofnięcie "pisemnego zgłoszenia" Sąd uznał za oświadczenie woli z zastrzeżeniem, że przy jego ocenie nie opowiedział się za możliwością stosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym analogii legis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że kierując się zaprezentowanym stanowiskiem i odnosząc je do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro cofnięcie raportu zawierającego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby nastąpiło po dotarciu do organu raportu o wystąpieniu ze służby, to tym samym cofnięcie nie mogło być skuteczne. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2006r., skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji na skutek niewłaściwej wykładni sformułowania tego przepisu o "pisemnym zgłoszeniu" i uznaniu, że to określenie ustawowe winno być oceniane przez pryzmat przepisów kodeksu cywilnego w zakresie oświadczeń woli, cofnięcia oświadczenia woli, wad oświadczenia woli, zamiast uznania, że skoro jest to stosunek administracyjny, to w zakresie "pisemnego zgłoszenia" należałoby stosować konsekwentnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek zainteresowanego z możliwością cofnięcia wniosku, a w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., a więc przepisów o umorzeniu postępowania, skoro wydanie decyzji merytorycznej stało się zbędne wobec cofnięcia wniosku na etapie postępowania międzyinstancyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wadliwe jest stanowisko Sądu, iż do pisemnego zgłoszenia stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli oraz o odwołaniu takiego oświadczenia, bowiem przyjęto jednocześnie, że stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Takie stanowisko obliguje więc do konsekwentnego stosowania do tego stosunku przepisów administracyjnych - materialnych i procesowych, jeżeli regulują kwestie związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oceniając postępowanie prowadzone przez Komendanta i Powiatowego i Wojewódzkiego Policji nie uwzględnił treści art. 105 k.p.a, i treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to właśnie te przepisy, a nie przepisy kodeksu cywilnego powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż to one regulują kwestie cofnięcia wniosku. Zaznaczono przy tym, że przepisy ustawy o Policji nie zabraniają dokonania cofnięcia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego powstałego na tle tego przepisu wskazuje na to, iż organ ma pewną swobodę w zakresie określenia daty, z jaką nastąpi zwolnienie policjanta ze służby, z tym jednak zastrzeżeniem, iż zwolnienie ze służby musi nastąpić w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 r, II SA 1866/01; wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r., l OSK 958/05).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, iż do oceny skutków oświadczenia woli zawierającego wniosek o zwolnienie ze służby stosuje się przepisy kodeksu cywilnego (wyrok NSA z 5 lipca 2001, II SA 593/01). W szczególności będą miały tutaj odpowiednie zastosowanie art. 56 k.c., który stanowi, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów oraz art. 61 § 1 k.c., w myśl, którego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Powyżej powołane przepisy znajdą swoje odpowiednie zastosowanie na gruncie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby będzie miało więc swój ustawowy skutek w postaci powstania po stronie organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby w terminie 3 miesięcy od chwili złożenia oświadczenia woli. W myśl powyższego przepisu powinno ono mieć formę pisemną. Z uwagi na to, odpowiednie w tym zakresie zastosowanie znajdą również przepisy kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 82- 88 k.c.).

Zgodnie z nauką prawa cywilnego czynności prawne z uwagi na strony w nich uczestniczące dzieli się na czynności prawne jednostronne, umowy oraz uchwały. Czynności prawne jednostronne charakteryzują się tym, że dochodzą do skutku przez złożenie oświadczenia woli jednej osoby.

Na gruncie przepisu art. 41 ust. 3 w/w ustawy o Policji należy uznać, iż oświadczenie woli składane przez policjanta o wystąpieniu ze służby odpowiada modelowi jednostronnej czynności prawnej. Jak bowiem powyżej zaznaczono skutkiem takiego oświadczenia woli jest powstanie po stronie odpowiedniego organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby i nie jest konieczne do powstania takiego obowiązku złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ Policji.

Nie można zatem zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, iż w zakresie "pisemnego zgłoszenia" należałoby stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek zainteresowanego z możliwością cofnięcia wniosku.

W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). Stosunek pracy policjanta ma charakter służbowy i powstaje w drodze mianowania (art. 28 ustawy o Policji), co oznacza, iż jedynie regulacje tejże ustawy, które mają w tym zakresie charakter pełny i wyczerpujący, będą miały zastosowanie do sytuacji, w której następuje zwolnienie policjanta ze służby.

Mając powyższe wywody na uwadze należy uznać, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i z art. 105 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.