Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1349
law: Ustawa z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw
article: art. 419 par. 1, art. 421, art. 450, art. 456
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 185, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/18 o odrzuceniu skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału powiatu na okręgi wyborcze 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.; dalej: Kodeks wyborczy), utrzymała w mocy w mocy postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie podziału Powiatu [...] na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu, dokonała podziału powiatu na okręgi wyborcze. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) w związku z art. 453, art. 454 i art. 455 oraz art. 419 i art. 421 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) w związku z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130; dalej: ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r.).

Wskazano, że zmiana następuje w związku ze zmianą z dniem [...] granic Powiatu [...] polegającej na zmniejszeniu terytorium Powiatu oraz zmianie liczby mieszkańców, a w konsekwencji liczby mandatów. Dotychczasowy podział powiatu [...] na okręgi wyborcze ustalony uchwałą nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. zakładał utworzenie na terenie powiatu 6 okręgów wyborczych. W okręgu nr 1 obejmującym gminy: [...] wybierano dotychczas 5 radnych, w okręgu nr 2 obejmującym gminę [...] – 4 radnych, w okręgu nr 3 obejmującym gminy: [...] – 3 radnych, w okręgu nr 4 obejmującym gminy: [...] – 4 radnych, w okręgu nr 5 obejmującym gminy: [...] – 4 radnych, zaś w okręgu nr 6 obejmującym gminy [...] – 5 radnych. W związku ze zmianami w podziale terytorialnym Państwa, określonymi w [...] Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie [...], w dniu [...] doszło do przyłączenia części terytorium gmin z terenu powiatu [...] do miasta na prawach powiatu [...], czego wypadkową było zmniejszenie liczby mieszkańców powiatu [...], a w konsekwencji także spadek liczby radnych wybieranych do Rady Powiatu [...] w wyborach w 2018 r. z 25 do 23 radnych (liczba ustalona na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]). Zmiana dokonana uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. polegała na zmianie granic okręgów wyborczych poprzez przeniesienie gminy [...] z okręgu nr 1 do okręgu nr 5. Zmieniła się również liczba radnych wybieranych w okręgu: w okręgu nr 1 – 3 radnych, w okręgu nr 2 – 4 radnych, w okręgu nr 4 – 3 radnych, w okręgu nr 5 – 5 radnych, w okręgu nr 6 – 5 radnych.

Na powyższą uchwałę wyborcy powiatu [...] wnieśli skargę.

Po rozpatrzeniu skargi Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., wydanym na podstawie art. 456 § 1 w związku z art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego (Dz. U. z 2018 r., poz. 754), uznał skargę wyborców za zasadną oraz wezwał Radę Powiatu [...] do zmiany ww. uchwały oraz dokonania zmiany podziału powiatu [...] na okręgi wyborcze w sposób zgodny z prawem wyborczym, w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia.

Od powyższego postanowienia Rada Powiatu [...] wniosła odwołanie.

Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia [...] czerwca 25018 r. nr [...] utrzymała w mocy ww. postanowienie Komisarza Wyborczego w [...].

W uzasadnieniu Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że Rada Powiatu [...] bez takiej konieczności zmieniła granice okręgów wyborczych, tj. dokonała zmian w większym zakresie, niż było to konieczne, co szczegółowo wykazał Komisarz Wyborczy w [...] w uzasadnieniu swojego postanowienia. Państwowa Komisja Wyborcza podzieliła stanowisko Komisarza Wyborczego w [...], że w związku ze zmianami w podziale terytorialnym państwa, skutkującymi m. in. spadkiem liczby radnych wybieranych do Rady Powiatu [...], Rada zobowiązana była dokonać zmiany w dotychczasowym podziale. Jednakże, jak wynika z analizy układu przestrzennego powiatu [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych gmin, zmiana ta powinna zostać dokonana jedynie w zakresie liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, nie zaś polegać na zmianie granic okręgów wyborczych. Podkreśliła, że dotychczasowy podział powiatów i województw na okręgi wyborcze jest stały (art. 419 § 1 w związku z art. 450 i art. 459 § 1 Kodeksu wyborczego). Zmiany w nim mogą być wprowadzane wyłącznie w sytuacjach i w zakresie określonym w Kodeksie wyborczym (art. 421 Kodeksu wyborczego). Jednakże w przypadku stwierdzenia ewentualnych przesłanek powodujących konieczność ich uwzględnienia przed wyborami samorządowymi, należy dokonać zmian w podziale na okręgi wyborcze jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do staniu zgodnego z wymogami Kodeksu wyborczego.

Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej w przypadku, gdy granice okręgów wyborczych utworzonych dla wyborów do rady powiatu nie wymagają zmiany, lecz konieczne jest jedynie dokonanie zmiany liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, wówczas, z uwagi zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze, niedopuszczalne jest dokonanie zmiany granic okręgów wyborczych, a zmianie powinna ulec jedynie liczba radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych. Jeżeli natomiast w omawianej sytuacji rada powiatu podejmie uchwałę zmieniającą granice okręgów, tj. dokona zmian w szerszym zakresie niż zmiana liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, komisarz wyborczy, działając na podstawie art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego, ma obowiązek stwierdzić, w formie postanowienia, że podział ten jest niezgodny z prawem, tj. narusza zasadę stałości okręgów wyborczych i wezwać radę do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie. Tak też słusznie uczynił Komisarz Wyborczy w [...]. W razie bezskutecznego upływu terminu kolejnym postanowieniem komisarz wyborczy powinien dokonać podziału powiatu na okręgi wyborcze, zawiadamiając o tym fakcie Państwową Komisję Wyborczą. Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że art. 421 Kodeksu wyborczego nie może być interpretowany rozszerzająco. Sama zmiana granic jednostek samorządu terytorialnego, zmiana liczby mieszkańców w poszczególnych gminach oraz zmiana liczby wybieranych radnych nie stanowi podstawy do zmiany granic okręgów wyborczych w danym powiecie. Przyjęcie takiej interpretacji powodowałoby, że przykładowo niewielka zmiana liczby mieszkańców danej gminy uprawnia do gruntownej zmiany dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze, co umożliwiałaby swobodną manipulację przy wyznaczaniu okręgów wyborczych.

W konsekwencji Państwowa Komisja Wyborcza uznała, że zmiana granic okręgów wyborczych powiatu [...] była nieuzasadniona a rozstrzygnięcie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. jest prawidłowe.

Za nietrafny Państwowa Komisja Wyborcza uznała zarzut dotyczący rzekomego naruszenia przez organy wyborcze samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wskazała, że kwestionowanie ustawowej kompetencji komisarza wyborczego, określonej w art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego, jest bezzasadne.

Uchwała ta została podana do publicznej wiadomości w dniu [...] czerwca 2018 r. poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej.

W dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Powiatu [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuciła Państwowej Komisji Wyborczej:

1. naruszenie art. 15 i art. 165 § 2 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym i nieuwzględniającym zmian w sytuacji powiatu [...], po dokonanej zmianie granic powiatu, spowodowanej rozporządzeniem Rady Ministrów, utrzymaniu w mocy postanowienia Komisarza Wyborczego w [...];

2. naruszenie art. 419 oraz art. 421 Kodeksu Wyborczego polegające na nieuzasadnionym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podziału powiatu [...] na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i potrzebna, a zarzut naruszenia wyrażonej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości podziału na okręgi wyborcze jest chybiony. W ocenie skarżącej zasada stałości wynikająca z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego nie ma charakteru bezwzględnego i w sytuacji wskazanej w art. 421 § 1 ww. ustawy, tj. zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych, mogą być dokonywane zmiany granic okręgów wyborczych najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji. Z taką właśnie sytuacją zdaniem skarżącej mamy do czynienia w efekcie zmiany granic gmin dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] Wskazano, że zmiana granic Gmin [...] leżących na terenie Powiatu [...] spowodowała zmniejszenie obszaru gmin i tym samym zmniejszenie obszaru Powiatu [...] o [...] miejscowości. Konsekwencją zmiany granic Powiatu [...] było zmniejszenie liczby mieszkańców Powiatu [...] o ok. 10000 osób a liczba radnych wybieranych do Rady Powiatu [...] w roku 2018 zmniejszyła się z 25 do 23 osób.

Skarżąca podniosła, że dotknięta ww. zmianami Gmina [...] wystąpiła z wnioskiem do Rady Powiatu [...] o włączenie gminy [...] do okręgu wyborczego z gminami [...]. Wniosek swój uzasadniła brakiem szansy na wprowadzenie do Rady Powiatu [...] swojego reprezentanta w przypadku pozostania w dotychczasowym okręgu wyborczym. W związku ze zmniejszeniem swojego obszaru straciła na korzyść miasta [...] ok. 1500 mieszkańców, tj. ok. 15 % całej populacji gminy. Możliwość uzyskania mandatu radnego z tej gminy wzrośnie w przypadku połączenia gmin [...] w jeden okręg. Wszystkie Gminy wchodzące w skład zmienionego okręgu objęte zostały zmianami terytorialnymi i zmniejszeniem liczby ludności w wyniku ww. rozporządzenia. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę uwzględniającą postulat Gminy [...] w oparciu o art. 421 Kodeksu wyborczego. Zdaniem Rady Powiatu [...] wszystkie przesłanki wyrażone w tym artykule zostały spełnione.

Rada Powiatu [...] wyjaśniła, że podjęła uchwałę w sprawie zmiany podziału Powiatu [...] na okręgi wyborcze, by przeciwdziałać negatywnym skutkom zmian terytorialnych i ludnościowych i wyrównać szanse wszystkich gmin na wyłonienie swoich reprezentantów do Rady Powiatu [...]. Podkreśliła, że w określeniu podziału na okręgi wyborcze, wytyczania ich granic i przydziału mandatów istotne jest zachowanie równowagi między prawem jednostki samorządu terytorialnego, której samodzielność podlega ochronie, a stopniem ingerencji organów wyborczych, w sposób dokonywania tego podziału z poszanowaniem kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego wydzielania okręgów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/18 odrzucił skargę Rady Powiatu [...], uznając, że jest ona jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu Sąd przywołał aktualne brzmienie art. 456 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego. Wskazał, że z treści art. 456 § 2 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika, że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej wydana po rozpatrzeniu odwołania od postanowienia komisarza wyborczego dotyczącego uchwały rady powiatu dokonującej podziału powiatu na okręgi wyborcze nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.).

Sąd zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 420 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność opisanej regulacji nieprzewidującej żadnego środka prawnego od uchwały Państwowej Komisji Wyborczej wydanej po rozpatrzeniu odwołania od postanowienia komisarza wyborczego dotyczącego uchwał rady gminy w sprawach okręgów wyborczych. Przepis ten utracił w tym zakresie moc z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 16 sierpnia 2016 r. Sąd zauważył, że treść art. 420 Kodeksu wyborczego jest analogiczna do treści mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 456 tej ustawy. Podkreślił jednak, że wyrok ten dotyczył wyłącznie art. 420 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego, zatem art. 456 § 2 zdanie drugie tej ustawy nadal pozostaje w mocy.

Sąd wskazał, że zarówno treść art. 420, jak i art. 456 Kodeksu wyborczego została znowelizowana na podstawie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. W przepisach tych w nowym ich brzmieniu przewiduje się możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej, ale przepisy te w nowym brzmieniu będą obowiązywały od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 19 pkt 1 ustawy nowelizującej).

Sąd wyjaśnił również, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej do dnia 31 grudnia 2018 r. możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego wyłącznie na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej wydane w trybie określonym w art. 12 ustawy nowelizującej, tj. orzeczenie dotyczące uchwał rady gminy. Żaden z przepisów ustawy nowelizującej nie nakazuje stosowania tego przepisu również w odniesieniu do uchwały rady powiatu podejmowanej w sprawie podziału powiatu na okręgi wyborcze.

W ocenie Sądu ustawodawca dostrzegł potrzebę dokonania nowego podziału na okręgi wyborcze wyłącznie w odniesieniu do wyborów do rad gmin i przewidział w tym przypadku możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej. Stwierdził, że z wyraźnej woli ustawodawcy zmiany okręgów wyborczy w wyborach do rad powiatu nie są dokonywane w trybie art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. i pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego. Sytuacja w tym zakresie zmieni się dopiero po wejściu w życie nowego brzmienia art. 456 Kodeksu wyborczego, co nastąpi 1 stycznia 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Rada Powiatu [...], zaskarżając je w całości:

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 456 § 2 Kodeksu wyborczego, polegające na odrzuceniu skargi, mimo że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, jest bowiem sprawą legalności aktu nadzoru nad działalnością powiatu;

2) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącej prawa do sądu i sądowej ochrony jej samodzielności przed nielegalną ingerencją nadzorczą i zamknięcie drogi do sądowoadministracyjnej kontroli aktów nadzoru wydanych przez organy administracyjne;

3) art. 2 ust. 3 i art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.) poprzez nieuzasadnione odmówienie skarżącej prawa do sądowej ochrony jej samodzielności przed nielegalną ingerencją nadzorczą i zamknięcie drogi sądowoadministracyjnej kontroli aktów nadzoru wydanych przez organy administracyjne.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 456 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten stanowił, że od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej dotyczącego ustalenia rady powiatu w sprawach okręgów wyborczych nie przysługuje środek prawny. Zasadnie też zauważył, że mimo analogicznego brzmienia ww. przepisu i art. 420 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego, który został uznany za niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14 dotyczył wyłącznie art. 420 § 2 ustawy. Z uwagi jednak na tożsamość rozwiązania prawnego uregulowanego w art. 456 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego daje podstawę do przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu wywiedzionej w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. podkreślił, że gwarancją przestrzegania równości prawa wyborczego jest właściwy podział danego terytorium na okręgi wyborcze, co dotyczy także tworzenia okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji, i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu, bowiem uniemożliwia ocenienie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Dochodzi tym samym do naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Powyższe stanowisko, choć wyrażone w odniesieniu do konstytucyjności przepisu art. 420 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego, zachowuje w pełni aktualność również do oceny zagwarantowania prawa do sądu w zakresie kontroli podziału pozostałych jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, w tym rozwiązania zawartego w art. 456 § 2 zdanie drugie tej ustawy.

Za taką interpretacją, prowadzącą do przyznania prawa do sądu również w zakresie podziału powiatu na okręgi wyborcze przemawiają kolejne zmiany Kodeksu wyborczego. Nowela z dnia 11 stycznia 2018 r. zmieniła (w art. 5 pkt 130) treść art. 455 i 456 Kodeksu wyborczego wprowadzając możliwość zaskarżenia postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej dotyczącego ustaleń rady powiatu do sądu administracyjnego z tym, że zgodnie z treścią art. 19 ustawy przepis ten wchodził w życie w dniu 1 stycznia 2019 r. Następnie w ustawie z dnia 15 czerwca 2018 r., która weszła w życie 20 lipca 2018 r., nowelizującej ustawę z dnia 11 stycznia 2018 r. wskazano w art. 7, iż do postępowań w sprawach podziału na okręgi wyborcze dokonywanego przez radę powiatu i sejmik województwa przepis art. 456 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się odpowiednio, z tym że na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania tego postanowienia do publicznej wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że od 20 lipca 2018 r. ustawodawca wprowadził wprost możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału powiatu na okręgi wyborcze do sądu administracyjnego.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 456 § 2 Kodeksu wyborczego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie stan prawny obowiązujący w dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie pozwalał na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ponieważ na mocy art. 7 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utracił właściwość do rozpoznawania tego rodzaju skarg na rzecz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Rozpoznając wniesioną skargę należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Należy podzielić argumentację Państwowej Komisji Wyborczej co do nieprawidłowości podziału powiatu [...] na okręgi wyborcze dokonanego uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Zgodnie z art. 419 § 1 w związku z art. 450 Kodeksu wyborczego podział powiatu na okręgi wyborcze jest stały. Zmiany w tym podziale mogą nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle wskazanych w art. 421 w zw. z art. 450 Kodeksu wyborczego, tj. w przypadku zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (art. 421 § 1). Odstępstwa od zasady określonej w art. 419 § 1 nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco.

Nie każda jednak zmiana w zakresie kryteriów wskazanych w art. 421 Kodeksu wyborczego uzasadnia wyznaczenie na nowo podziału okręgów wyborczych o przebiegu innym niż dotychczasowy. W sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie podejmowane środki powinny być proporcjonalne i w największym możliwym stopniu dążyć do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze. W niniejszej sprawie Komisarz Wyborczy w [...] jak i Państwowa Komisja Wyborcza trafnie stanęły na stanowisku, że w sytuacji, w której konieczne jest jedynie dokonanie zmiany liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych, z uwagi na opisaną wyżej zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze, podział ustalony nową uchwałą musi być taki sam jak obowiązujący dotychczas, a zmianie ulegnie jedynie liczba radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych. Powyższa zasada wynika również z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze (M. P. z 2018 r., poz. 204). Wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Nie oznacza to jednak, że są one pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad prawa wyborczego na szczeblu lokalnym. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie do podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi może mieć znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego i taki też jest charakter powołanej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 5 lutego 2018 r. (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/17 i z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podziału na okręgi wyborcze oraz ustalenia liczby radnych wybieranych w każdym okręgu dokonuje się, zgodnie z art. 419 § 2 w związku z art. 450 Kodeksu wyborczego, w oparciu o jednolitą normę przedstawicielstwa, obliczoną przez podzielenie liczby mieszkańców powiatu przez liczbę radnych wybieranych do danej rady. Analiza dotychczasowego podziału powiatu [...] na okręgi wyborcze, dokonana przez Komisarza Wyborczego w [...], w oparciu o obliczoną normę przedstawicielstwa oraz liczbę mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych, wykazała, że w konsekwencji zaistniałej zmiany granic powiatu [...] i liczby jego mieszkańców, a co za tym idzie i spadku liczby radnych wybieranych do Rady Powiatu [...], konieczne było dokonanie zmian w dotychczasowym podziale powiatu wyłącznie w zakresie liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach wyborczych. Komisarz Wyborczy precyzyjnie wskazał, że powinien nastąpić spadek liczby radnych wybieranych w okręgu nr 4 ([...]) – do 3, oraz w okręgu nr 5 ([...]) – do 3. Rada Powiatu [...] nie była zaś uprawniona do zmiany granic okręgów wyborczych na podstawie błędnie interpretowanego przepisu art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego.

Wbrew ocenie skarżącej uzasadnieniem dla konieczności dokonania zmiany w podziale powiatu na okręgi wyborcze nie mogły być obawy, że pozostanie Gminy [...] w dotychczasowym okręgu wyborczym – po dokonanej zmianie granic administracyjnych gminy i spadku liczby mieszkańców – obniży szanse na wprowadzenie do Rady Powiatu [...] reprezentanta tej Gminy. Pamiętać należy, że zachowaniu zasady materialnej równości wyborów jest podział mandatów pomiędzy okręgi wyborcze w taki sposób, by na każdy mandat przypadała taka sama liczba mieszkańców, tj. zgodnie z regułami określonymi w art. 419 § 2 w związku z art. 450 Kodeksu wyborczego. W związku ze zmianą z dniem [...] granic Powiatu [...] dla wyrównania szans na możliwość uzyskania mandatu radnego z Gminy [...] wystarczające jest zachowanie w okręgach wyborczych powiatu jednolitej normy przedstawicielstwa poprzez skorygowanie liczby radnych wybieranych w poszczególnych okręgach, z uwzględnieniem obniżonej liczby radnych wybieranych w wyborach w 2018 r. W tej sytuacji połączenie gmin [...] w jeden okręg wyborczy w sytuacji nie tylko nie było konieczne, ale i doprowadziło do naruszenia zasady stałości okręgów wyborczych.

Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej, że rozstrzygnięcie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. było konieczne i zarazem prawidłowe. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 419 i art. 421 Kodeksu wyborczego uznać należało za niezasadne.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 i art. 165 § 2 Konstytucji RP. Skarżąca nie może bronić kwestionowanej uchwały z dnia [...] kwietnia 2018 r. odwołując się do samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w wydzielaniu okręgów wyborczych, jeśli dokonany przez nią podział nie jest zgodny z prawem, bowiem naruszył zasadę stałości podziału na okręgi wyborcze. Trafnie wskazała Państwowa Komisja Wyborcza, że tej samodzielności w żaden sposób nie naruszają kompetencje komisarza wyborczego określone w art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.