Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1402/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej S.P. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 lutego 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. w sprawie robót budowlanych na drodze powiatowej nr [...] relacji P.– S.– T. na terenie miejscowości S. na odcinku wzdłuż nieruchomości nr ewid. [...] zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości S. stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek pisma S.P. przeprowadzono kontrolę. Wykazała ona, że inwestor ZDP posiada zgłoszenie robót budowlanych z dnia 5.08.2013r. na wykonanie warstw asfaltowych nawierzchni drogi powiatowej Nr [...] na długości 255 mb. na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w miejscowości S. gmina S. na które organ architektoniczno-budowlany nie wniósł ostatecznej decyzji sprzeciwu, co zostało potwierdzone decyzją Starosty z dnia 10 grudnia 2013 r. Zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia, zakres robót obejmował wykonanie warstw asfaltowych nawierzchni jezdni wraz z odwodnieniem liniowym dla odprowadzenia wód opadowych wzdłuż drogi powiatowej nr [...] w miejscowości S. w gminie S. Przeprowadzone roboty miały nie powodować zmian stosunków gruntowo-wodnych ani dodatkowego spływu wód opadowych z nawierzchni drogi na działki przyległe do pasa drogowego. Ponadto roboty związane z wykonaniem warstw asfaltowych nawierzchni jezdni nie spowodowały zmiany geometrii drogi. Według oświadczenia Dyrektora ZDP z dnia 30.07.2013 r. przeprowadzone prace nie oddziaływały na obszar "Natura 2000" oraz nie są przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia Ministra z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. nr [...] organ zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów potwierdzających legalność wykonywanych robot oraz inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania. W dniu 29.10.2015 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę w terenie podczas której ustalono, iż na drodze powiatowej nr [...] w S. zostały wykonane roboty polegające na położeniu nowej nakładki asfaltowej. Szerokość nakładki wynosi 5 m. Wykonano nową podbudowę z kamieni i tłucznia oraz nakładkę z masy bitumicznej. Jak wynika z akt sprawy zgłoszenie robot obejmowało remont istniejącej nawierzchni jezdni poprzez uzupełnienie i wyrównanie warstw z kruszywa kamiennego łamanego, nie obejmował jednak wykonania nakładki asfaltowej na tym odcinku. Organ stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na uzupełnieniu warstw kruszywa kamiennego, wykonaniu nowej konstrukcji z kruszywa oraz utwardzeniu warstwą wiążącą z asfaltobetonu. Zgłoszenie zostało złożone w dniu 28 sierpnia 2015 r. natomiast roboty rozpoczęto w dniu 21 września 2015 r. zatem z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przed upłynięciem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, ponadto zakres robót wykroczył poza ramy zgłoszenia. Wykonane roboty budowlane zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego zakwalifikowano jako przebudowę obiektu budowlanego, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 wymaga uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę do wydziału architektoniczno-budowlanego. W związku z czym w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z Prawem konieczne było przeprowadzenie nin. postępowania naprawczego w trybie przewidzianym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W związku z wnoszonymi przez S.P. uwagami dotyczącymi naruszenia własności prywatnej czy to przez wykonanie pobocza na działce skarżącej czy poprzez szkody wynikłe z przeprowadzonych robót np. zalewanie działki, organ wyjaśnił iż zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego, nie stanowi to przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego i nie ma wpływu na jego rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że zarówno na zdjęciach z kontroli PINB jak i załączonych do ekspertyzy widoczne jest wykonane pobocze a zatem nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż nie zostało wykonane, jednakże pobocze nie występuje na całej długości przebudowanej drogi, natomiast kwestia ewentualnego naruszenia własności prywatnej przy wykonywaniu pobocza jak wyżej wskazano nie jest w kompetencji PINB i nie może być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, niemniej jednak organ wskazuje, że działki nie posiadają rozgraniczenia w terenie (słupki geodezyjne/graniczne) w związku z czym jedynym wiarygodnym dowodem jaki organ posiada jest inwentaryzacja powykonawcza sporządzona przez uprawnionego z której wynika, iż inwestycja została wykonana na działkach nr ewid. [...], [...] oraz [...] w S. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania przedłożonej ekspertyzy.

Od tej decyzji odwołanie wniosła S.P. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego w związku z § 6 i § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez pominięcie wskazanych przepisów przy wydawaniu rozstrzygnięcia w szczególności poprzez brak przeprowadzenia analizy w zakresie sposobu etapowego i docelowego odwodnienia modernizowanej drogi, która to analiza wskazywałaby na istnienie podstaw do przyjęcia mniejszych szerokości drogi niż wymagane przepisami rozporządzenia w sytuacji gdy warunkiem przyjęcia mniejszych niż wymagane przepisami szerokości dróg jest ustalenie w ramach takiej analizy m.in. zlokalizowania w drodze urządzeń służących prawidłowemu jej odwodnieniu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego w związku z § 37 ust. 1 pkt 4 i § 38 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, art. 84 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzający, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji (...) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Artykuł 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie naprawcze w trybie ściśle powiązanych ze sobą art. 50 i 51 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zostały wykonane roboty budowlane w postaci utwardzenia powierzchni działek nr ew. [...], [...] i [...], tj. działek, po których przebiega droga powiatowa nr [...] (numeracja określona w załączniku do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 3 kwietnia 2006 r. w sprawie zmiany uchwały nr 313/05 Zarządu Województwa [...] z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa). ZDP dokonał w dniu 28 sierpnia 2015 r. zgłoszenia zamiaru remont nawierzchni jezdni. Ww. Zgłoszenie zostało uzupełnione dnia 16 września 2015 r. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przystąpić do wykonywania robót można po upływie 30 dni od dnia dokonania właściwego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł w tym terminie sprzeciwu. W niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż roboty zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wobec czego zastosowanie winien znaleźć tryb postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy. Wedle dyspozycji cytowanego wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie należy zbadać, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji postanowieniem z dnia 23 października 2015 r., PINB działając na podstawie art. 77 K.p.a. nałożył na ZDP obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji, którą złożono za pismem z dnia 20 listopada 2015 r. Powyższa dokumentacja winna zostać zatem rozpatrzona zgodnie z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ winien dokonując oceny wyników postępowania dowodowego (treści środków dowodowych) według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności zgodnie z własną oceną ustalić stan faktyczny (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2015 za E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, strona 155) w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie oraz dokonując oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 80 K.p.a. stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie wymagają przeprowadzenia dodatkowych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe roboty budowlane wykonano bowiem zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stanowią one zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia. WINB nie stwierdził, ażeby droga powiatowa nr [...] posiadała niebezpieczne ubytki, została wykonana w nieodpowiedni sposób, bądź też przy zastosowaniu wadliwej technologii czy materiałów. WINB wskazał ponadto, iż przedmiotowe roboty zakwalifikowane zostały jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie znajdą zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 124) gdyż rozporządzenie w § 2 wprost wskazuje, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Organ nie stwierdził również, ażeby organ I instancji oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na przedłożonym przez inwestora opracowaniu technicznym albowiem z treści uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, iż PINB dokonał oceny całości materiału dowodowego, w tym m.in. przedłożonego opracowania technicznego, ustaleń poczynionych na kontrolach i oświadczeń stron. WINB nie stwierdził również naruszenia przez organ I instancji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, gdyż strony zostały powiadomione m.in. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym z zachowaniem wystarczającego terminu. W kwestii naruszenia stosunków wodnych, organ podniósł, iż zadania organów nadzoru budowlanego określone zostały w art. 81 i 83 Prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Krakowie, zawartym w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1550/14 organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do prowadzenia postępowania, które może się toczyć na podstawie art. 29 prawa wodnego.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjcie, że prowadzone przez Zarząd Dróg Powiatu prace budowlane miały charakter remontu, wobec czego rzekomo nie znajdują do nich zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe prace należało zakwalifikować co najmniej jako przebudowę, o ile nie jako budowę obiektu liniowego (drogi) w rozumieniu art. 3 pkt 3a prawa budowlanego (wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie tylko dokonania zgłoszenia), co miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

2/ art. 3 pkt 6 i 7 a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wykonanie podbudowy z kruszywa oraz położenie nakładki asfaltowej na drodze powiatowej nr [...], będącej w przeszłości drogą ziemną, stanowi jedynie remont drogi, a nie budowę nowego obiektu budowlanego, podczas gdy wykonane roboty budowlane w postaci: utwardzenia kruszywem mineralnym oraz wykonania nakładki asfaltowej na działkach nr [...], [...] oraz [...] faktycznie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego, a zatem stanowiły budowę (bądź co najmniej przebudowę) i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

3/ art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do przedmiotowej sprawy powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w rzeczywistości zachodziły przesłanki do zastosowania trybu określonego w art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z prowadzeniem budowy nowego obiektu budowlanego (drogi) bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę;

4/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności przez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w przedmiocie ustalenia zakresu i rodzaju robót wykonanych przy realizacji drogi oraz przyjęcie w sposób arbitralny, że przeprowadzone przez Zarząd Dróg Powiatu roboty budowlane miały charakter remontu,

5/ art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez należytego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i orzeczenie, że doszło do remontu istniejącej drogi, podczas gdy faktycznie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci drogi, bądź co najmniej przebudowy istniejącej drogi ziemnej, przez co na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., dotyczące budowy i przebudowy dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń;

6/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 w związku z art. 75 i art. 79 K.p.a. poprzez poczynienie szeregu nieprawidłowych ustaleń faktycznych zarówno przez organ I, jak i II instancji, w zasadzie jedynie w oparciu o wykonaną ekspertyzę techniczną z dnia 6 listopada 2015 roku pomimo, iż zawierała ona szereg nieścisłości, polegających między innymi na podaniu nierzetelnych informacji dotyczących charakterystyki drogi, o których skarżąca informowała w swoim piśmie z dnia 15 grudnia 2015 roku, między innymi poprzez wskazanie w punkcie 2.1. ekspertyzy, że "przyjęta szerokość jezdni wynosi 5m oraz pobocza z kruszywa 2x 0,5m.", choć faktycznie wzdłuż długości prawie całej zmodernizowanej drogi w ogóle nie wybudowano pobocza, a jedynie na niektórych krótkich odcinkach drogi pojawia się podsypka z kruszywa, która nie stanowi jednak pobocza gruntowego, o którym mowa w rozdziale 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a dodatkowo nie osiąga szerokości 0,5 m, w związku z czym organy powinny były zlecić wykonanie opinii uzupełniającej lub wezwać autora ekspertyzy technicznej - mgr inż. P.K. - do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie odnoszącym się do fragmentów ekspertyzy zakwestionowanych przez skarżącą, a brak wyjaśnienia powołanych wątpliwości prowadzi do wniosku, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy;

7/ art. 84 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organy I i II instancji do biegłego odpowiedniej specjalności o wydanie opinii w zakresie ewentualnego wpływu utwardzenia powierzchni działki drogowej i podniesienia jej wysokości w stosunku do jej stanu pierwotnego na sposób spływu wód opadowych i wód pochodzących z roztopów na nieruchomości sąsiadujące z działką drogową, w tym na nieruchomość skarżącej, w celu ustalenia, czy utwardzenie drogi oraz nachylenie jej powierzchni w stronę działki o nr ewid. [...] spowodowało zmianę odpływu wody opadowej z terenów sąsiednich i czy doszło, bądź nie, do zmiany naturalnego kierunku odpływu wody, a także jaki wpływ będzie miało wsiąkanie zanieczyszczeń spływających z jezdni asfaltowej bezpośrednio na nieruchomość Skarżącej w związku z brakiem zastosowania jakichkolwiek urządzeń odwadniających lub odprowadzających wodę (czego skutkiem będzie przesiąkanie do środowiska zanieczyszczeń spływających z drogi), podczas gdy za potrzebą zasięgnięcia takiej opinii przemawiała konieczność poczynienia obiektywnych i kompleksowych ustaleń faktycznych w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, tym bardziej, że znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza nie odnosiła się w ogóle do tych kwestii, natomiast jej rzetelność została zakwestionowana przez skarżącą;

8/ art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., przez zaniechanie powiadomienia strony o dokonaniu przez organy ustaleń na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, znak: [...] dotyczących postępowania kontrolno-wyjaśniającego w zakresie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z dnia 5 sierpnia 2013 roku na wykonanie warstw asfaltowych nawierzchni drogi powiatowej Nr [...] na długości 255 mb. na działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], które to akta nie zostały dołączone do akt postępowania niniejszej sprawy oraz co do których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2016 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w myśl art. 135 P.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa..

Oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi z uwzględnieniem powyższych kryteriów należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd oceniał legalność decyzji o odmowie nałożenia obowiązku wykonania prac budowalnych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obiekt ten to droga, która w ocenie organu I instancji była przebudowana, natomiast według organu II instancji remontowana. Prace budowalne polegały na nałożenie na nieutwardzoną, ziemną, polną drogę, kruszywa mineralnego oraz warstwy wiążącej asfaltobetonu. W wyniku tych prac na nieutwardzonym, ziemnym ciągu komunikacyjnym powstała utwardzona, asfaltobetonowa droga. Postępowanie inwestycyjne było prowadzone w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania remontu nawierzchni jezdni. W ocenie organów obu instancji nie zachodzą podstawy, by nałożyć na inwestora obowiązek wykonania prac budowalnych w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust 1 pkt 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).- dalej "ustawa" w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Po wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego ocenia stan wykonanych robót, ich zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz technioczno-budowlanych i stosownie do art. 50 ust 1 pkt 1 i 2 w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Umorzyć postępowanie naprawcze lub wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązku wykonania prac budowalnych w celu doprowadzenia obiektu zrealizowanego na podstawie zgłoszenia ale z naruszeniem przepisów o zgłoszeniu, do stanu zgodnego z prawem organ może jedynie wtedy gdy stwierdzi, iż pomimo dokonanego naruszenia, prace budowlane wykonane są w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami o planowaniu przestrzennym. W przypadku stwierdzenia, iż obiekt nie nadaje się do legalizacji np. narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ winien jest wydać nakaz rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane organ nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie tych prac jest podstawą do wydania przez organ decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (legalizacji prac), a ich niewykonanie - decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 ustawy).

Zdaniem sądu organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie jednego z orzeczeń o których mowa wyżej,. a przede wszystkim orzeczenia jakie w sprawie zostało wydane. Całkowicie nieuprawniony jest pogląd organu II instancji, że doszło do remontu drogi, zatem nie mają zastosowania do tych prac przepisy Rozporządzeni Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) które to przepisy zgodnie z

§ 2 rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 ustawy remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Organ I instancji uznał, co prawda, że roboty budowlane są przebudową drogi ale analizy wykonanych prac w kontekście rozporządzenia nie dokonał. Ocena organu I instancji tj. ocena, że doszło do przebudowy drogi jest zdaniem sądu także nieuprawniona. Przebudowa zgodnie z art. 3 pkt 7a to wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W ocenie sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło nie do remontu ani też przebudowy istniejącej drogi ale jej budowy. Brak zatem podstaw do uznania zgłoszenia jako czynności wystarczającej do oceny legalności dokonanych prac – w oparciu o zgłoszenie można bowiem jedynie przebudowy drogi (art. 29 ust 2 pkt 12 ustawy). Dokonując zakwalifikowania wykonanych prac budowlanych sąd oparł się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych - w szczególności dokumentacji fotograficznej załączonej do ekspertyzy technicznej (k.[...] i k.[...]) obrazującej stan drogi przed dokonanym "remontem" i po jego wykonaniu. Przed dokonaniem ocenianych przez sąd prac budowlanych, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, teren na którym wykonano drogę był nieutwardzonym ciągiem komunikacyjnym tzw. droga polną o nieustalonych parametrach np. co do jej szerokości. Po wykonaniu prac, teren ten to wykonana na podbudowie z kruszywa mineralnego asfaltobetonowa droga. Tak uznanie, że doszło do remontu jak i że była to przebudowa drogi zgodnie z definicjami zamieszczonymi wyżej wymagałoby wykazania, że remontowany czy też przebudowywany był istniejący już obiekt budowlany. Obiekt budowlany zgodnie z definicją zamieszczona w art. 3 pkt 1 ustawy to budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zdaniem sądu fakt, iż pojęcie budowli nie zostało w ustawie zdefiniowane w sposób ścisły a przez przykładowe wyliczenie i tak nie pozwala na zaliczenie drogi polnej do budowli - a co za tym idzie do obiektów budowlanych, choćby z uwagi na to że droga taka nie może być uznana za odrębną pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z całą pewnością droga taka nie została także wzniesiona przy użyciu wyrobów budowlanych - co jest wymagane do stwierdzenia, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym. Droga taka nie jest więc obiektem budowlanym który można poddać remontowi lub przebudowie. Dla oceny, że doszło do remontu jak to ocenił organ odwoławczy, koniecznym jest także uznanie, że doszło do odtworzenia stanu pierwotnego co w sposób oczywisty w niniejszym przypadku jest nieuprawnione.

Jest dla sądu jasne, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do budowy drogi o konkretnych parametrach technicznych, których to parametrów organy obu instancji nie przeanalizował w kontekście przepisów techniczno-budowlanych. Nie oceniły zatem czy droga ta jest wykonana zgodnie z przepisami i czy nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym naruszyły przepisy art. 7 K.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz 77 § 1 K.pa. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przedmiotowe prace budowlane podda ocenie zgodnie z zaleceniami o których mowa wyżej tj. przez pryzmat art. 51 ust 1 pkt 1 i pkt 2. a w razie stwierdzonej konieczności wyda orzeczenie o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji