Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 326/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a)
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 8, art. 178 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 25, § 65 załącznika
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 pkt 6, 7, 17, 18 preambuły
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie Janusz Drachal (spr.) NSA Janusz Zajda Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 276/06 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 276/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę H. W. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. o nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. o nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania płatności do gospodarstwa niskotowarowego, a także zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] lutego 2005 r. H. W. złożyła wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, deklarując w nim działki położone w miejscowości S., w gminie U. G. Wchodzące w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości były: przedmiotem współwłasności H. W. i jej dzieci z tytułu spadkobrania (po zmarłym w dniu 27 listopada 1993 r. mężu wnioskodawczyni – J. W.), przedmiotem współwłasności dzieci z tytułu umowy darowizny, przedmiotem własności syna D. z tytułu umowy darowizny, przedmiotem własności wnioskodawczyni z tytułu umowy sprzedaży. Skoro z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 r.) wynika, że jedyną formą współwłasności, która może być potraktowana jako spełnienie warunku do ubiegania się o płatność wspierającą gospodarstwo niskotowarowe jest współwłasność małżeńska, zaś H. W. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wraz ze swymi dziećmi, to organy administracji uznały, że wnioskodawczyni nie spełnia wskazanych w powyższym rozporządzeniu przesłanek pozwalających na uznanie jej za właściciela gospodarstwa niskotowarowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych decyzji § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. wynika, iż jednym z warunków przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną jest to, aby "w dniu złożenia wniosku producent prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tak określona przesłanka istotnie ogranicza krąg producentów rolnych, mogących być beneficjentami pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Producent rolny musi bowiem legitymować się prawem własności gospodarstwa rolnego, albo prawo własności przysługuje małżonkowi, bądź gospodarstwo rolne jest przedmiotem ich współwłasności. Przesłanki tej nie spełnia natomiast producent rolny, który jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego z innymi osobami fizycznymi, niezależnie od tego, czy źródłem tego stosunku jest umowa sprzedaży, umowa darowizny, dziedziczenie i bez względu na związki rodzinne oraz pokrewieństwo zachodzące między współwłaścicielami.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Przepis ten stanowił także upoważnienie ustawowe, na podstawie którego Rada Ministrów wydała szereg rozporządzeń w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania poszczególnych form pomocy finansowej, przy czym krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z tych form pomocy został we wspomnianych rozporządzeniach różnie określony. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że podstawy prawnej takiego różnicowania kręgu beneficjentów poszczególnych form pomocy nie stanowi wspomniany przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zaś podstawy prawnej takiego rozróżnienia należy poszukiwać w przepisach merytorycznych regulujących każdą z form pomocy finansowej. Niezbędnym jest ustalenie, czy z przepisów Unii Europejskiej i postanowień Traktatu Akcesyjnego wynika, jak został określony krąg podmiotów mogących korzystać z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i czy ograniczenie kręgu producentów przewidziane w rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2004 r. znajduje podstawę prawną w przepisach Unii Europejskiej lub w Traktacie Akcesyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w Traktacie Akcesyjnym, dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 236 z dnia 23 września 2003 r., str. 33) wprowadzone zostały zmiany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., str. 80 ze zm.), określającym między innymi formę pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych. W rozporządzeniu tym dodano rozdział IXa, w którym określono szczególne środki dla nowych państw członkowskich. Zawarty we wspomnianym rozdziale art. 33b stanowi, że:

"1. Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych, w trakcie restrukturyzacji sprzyjać będzie osiągnięciu następujących celów:

a) zmniejszeniu problemów okresu przejściowego wynikających z faktu, iż sektor rolniczy oraz gospodarka wiejska nowych Państw Członkowskich wystawione są na konkurencję w ramach jednolitego rynku;

b) ułatwienia i zachęcania do restrukturyzacji gospodarstw, które nie są jeszcze ekonomicznie żywotne. Dla celów niniejszego artykułu pojęcie gospodarstw niskotowarowych oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji.

2. Warunkiem uzyskania wsparcia jest przedstawienie przez rolnika biznes planu, który:

a) wykazuje przyszłą ekonomiczną żywotność gospodarstwa;

b) zawiera szczegółowy opis wymaganych inwestycji;

c) zawiera określenie celów pośrednich i końcowych.

3. Zgodność z biznes planem, o którym mowa w ust. 2 sprawdzana jest po upływie trzech lat. Jeżeli cele określone w planie nie zostały osiągnięte w chwili kontroli po trzech latach, dalsza pomoc nie zostanie udzielona. Nie wymaga się jednak zwrotu środków już otrzymanych.

4. Wsparcie jest wypłacane corocznie w formie stałych płatności, do maksymalnej dopuszczalnej kwoty określonej w załączniku II, przez okres nieprzekraczający pięciu lat.".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z powyższej regulacji nie wynika, iż z pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko osoby fizyczne posiadające gospodarstwa rolne będące przedmiotem ich odrębnej własności lub własności małżonka, albo stanowiące przedmiot ich współwłasności. Brak jest także przepisów, które pozwalałyby nowym Państwom Członkowskim na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego tej formy pomocy finansowej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sporządził plan rozwoju obszarów wiejskich, który następnie został ogłoszony obwieszczeniem z dnia 15 listopada 2004 r. opublikowanym w Monitorze Polskim z 2004 r. Nr 56, poz. 958. W punkcie 9.4.5 powyższego planu określono, że beneficjentem tej formy pomocy finansowej jest producent rolny, będący osobą fizyczną, prowadzący gospodarstwo rolne będące jego własnością lub własnością jego małżonka i odpowiadające definicji gospodarstwa niskotowarowego. Sąd stwierdził, że gdyby uznać, iż określenie w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. kręgu beneficjentów w sposób inny niż w planie rozwoju obszarów wiejskich nie było dopuszczalne, to Rada Ministrów wydając wspomniane rozporządzenie działała bez podstawy prawnej, zaś gdyby było dopuszczalne, to doszłoby do zróżnicowania w sposób nieuzasadniony sytuacji prawnej potencjalnych beneficjentów pomocy. W ocenie Sądu pierwszej instancji oba przypadki świadczą o wydaniu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) powyższego rozporządzenia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 3 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Wskazany przepis rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. narusza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstawowe zasady i wartości konstytucyjne, w tym zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz zasadę ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). W ocenie Sądu wprowadzenie w akcie wykonawczym rozwiązania, które wyklucza z uzyskania pomocy finansowej producenta prowadzącego działalność gospodarczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym w wyniku spadkobrania własność jego i jego dzieci (także małoletnich) stanowi naruszenie art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne.

Powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom), Sąd pierwszej instancji uznał, że sąd administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić zastosowania przepisu aktu wykonawczego, jeżeli uzna, iż przepis ten narusza Konstytucję lub ustawy. Skoro zatem, w ocenie Sądu, § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. jest sprzeczny z ustawą i Konstytucją, to nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, a to uprawniało Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. - poprzez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, iż zapis ten narusza Konstytucję RP,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię, wskutek przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny może stwierdzić niezgodność przepisu aktu wykonawczego - (§ 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.) - z Konstytucją, a w konsekwencji go niezastosować,

3. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) - poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie (w zakresie zgodności z Konstytucją - § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.) na Sądzie nie ciążył obowiązek zwrócenia się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego,

4. naruszenie art. 193 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie (w zakresie zgodności z Konstytucją - § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.) na Sądzie nie ciążył obowiązek zwrócenia się z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego,

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, iż przepis rangi ustawowej nie może stanowić podstawy prawnej, która uzasadnia różnicowanie (w rozporządzeniach Rady Ministrów) kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że do orzekania o stwierdzeniu niezgodności pomiędzy normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu i ustawie zasadniczej właściwy jest Trybunał Konstytucyjny, który do czasu wniesienia skargi kasacyjnej nie orzekł o niezgodności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. z Konstytucją. Jeżeli Sąd dochodzi do wniosku, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją, to nie może sam tej niezgodności przesądzać. Kompetencji do orzekania o niezgodności przepisu z Konstytucją nie można wywodzić z art. 178 Konstytucji RP, bowiem przepis ten nie określa kompetencji sądu jako organu, lecz wyznacza zakres niezawisłości sędziów przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Takie stanowisko sprzyja realizacji idei państwa prawa, bowiem zapobiega występowaniu różnych stanowisk sądu i Trybunału Konstytucyjnego w kwestii obowiązywania danego przepisu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną niezrozumiałe wydaje się stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis rangi ustawowej nie może stanowić podstawy prawnej, która uzasadniałaby różnicowanie w rozporządzeniach Rady Ministrów kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej. Każdy program charakteryzuje się swoją specyfiką i w związku z tym pomiędzy poszczególnymi programami są pewne odmienności, a podstawę do różnicowania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy mogą stanowić rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

H. W. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Podjętym na rozprawie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 290/07, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, że na jej rozpoznanie będzie miało wpływ rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2007 r. o stwierdzenie niezgodności § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) powoływanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 24 marca 2009 r. (sygn. akt U 6/07) o umorzeniu postępowania w sprawie ze wspomnianego wniosku, ustała przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a zatem postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 290/07, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie. Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 326/09.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., a których zaistnienie implikowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązują one - choć miejscami niezbyt precyzyjnie i w sposób niejednoznaczny - do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. organ wnoszący ten środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie zarzuty skargi kasacyjnej - jak wspomniano - dotknięte są uchybieniami, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienia te nie tamują możliwości merytorycznego zbadania wniesionego środka odwoławczego.

Kontynuując zwrócić trzeba uwagę, iż z treści oraz z uzasadnienia zrzutów skargi kasacyjnej oznaczonych numerami od 1 do 4 wynika, że ich autor upatruje niewłaściwego działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w odmowie zastosowania przez ten Sąd przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., z uwagi na jego niekonstytucyjność. Wskazane zarzuty koncentrują się przy tym na twierdzeniu, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł wkroczyć w dziedzinę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego tj. zbadać konstytucyjności wspomnianego przepisu prawa.

W ocenie NSA omawiane zarzuty uznać należało za nietrafne. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie doszło do kolizji pomiędzy kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, a WSA w K. Stosownie do poglądu wyrażonego przez skład siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 4/05 (sprawa pytania prawnego przejętą do rozpoznania przez skład poszerzony i zakończona wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. - opubl. ONSAiWSA 2006/2/39), na gruncie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy. Podobne stanowisko wyraża również Sąd Najwyższy. Także wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na wyraźną w tym zakresie praktykę - por. np. uchwały z dnia 30 października 2000 r. - OPK 13/00 (ONSA 2001 Nr 2 poz. 63), z dnia 15 grudnia 2000 r. - OPK 20-22/00 (ONSA 2001 Nr 3 poz. 104), z dnia 21 lutego 2000 r. - OPS 10/99 (ONSA 2000 Nr 3 poz. 90), z dnia 22 maja 2000 r. - OPS 3/00 (ONSA 2000 Nr 4 poz. 136). Przywołując uzasadnienie orzeczenia wydanego w sprawie o sygnaturze akt I OPS 4/05 podkreślić należy, iż podstawy prawne możliwości badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie wynikają z przepisów Konstytucji RP tj.

- art. 184, w myśl którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje kontrolę stosowania, lecz również kontrolę stanowienia prawa,

- art. 178 ust. 1, zgodnie z którym sędziowie podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom (nie zaś wszelkim innym aktom prawnym),

- art. 8, statuującego zasadę, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio.

Tym samym sądy administracyjne są nie tylko uprawnione, ale na podstawie powołanych przepisów oraz przytoczonych uchwał, zobowiązane do każdorazowej kontroli konstytucyjności przepisów rangi podustawowej, a w razie stwierdzenia w konkretnej sprawie, iż dany przepis rozporządzenia narusza normę konstytucyjną lub ustawową, do odmowy jego zastosowania. Jest to kontrola indywidualna, która "eliminuje" dany przepis podustawowy od zastosowania jedynie w danej sprawie. Trybunał Konstytucyjny natomiast, mocą swoich abstrakcyjnych rozstrzygnięć, eliminuje dany przepis w ogóle z obrotu prawnego tj. przepis taki traci moc. Nie można wprawdzie nie zauważyć, iż patrząc na omawiany problem z punktu widzenia przejrzystości krajowego porządku prawnego, bardziej pożądane jest korzystanie przez sądy z instytucji pytań prawnych przewidzianych w art. 193 Konstytucji RP, które mogą doprowadzić do całkowitej eliminacji wadliwego przepisu z systemu prawnego, to jednakże działanie polegające na samodzielnej odmowie zastosowania przez sąd normy rangi podustawowej, z uwagi na jej niekonstytucyjność, nie może zostać tylko na tej podstawie uznane za nieprawidłowe.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 5. Odnosząc się do niego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia nie stwierdził, iż przepis rangi ustawowej nie może stanowić podstawy prawnej, która uzasadnia różnicowanie (w rozporządzeniach Rady Ministrów) kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej. Poczynione przez Sąd w tym zakresie uwagi, które NSA w pełni akceptuje, koncentrowały się na podkreśleniu, iż nie można różnicować kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy finansowej oraz ich indywidualnej sytuacji w aktach podustawowych bez wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy w tym zakresie. Uzupełniająco należy jedynie dodać, iż działanie takie jest wadliwe, bowiem kwestie tak ważkie, jak określenie adresatów uprawnionych do danego rodzaju wsparcia, czy też zasadniczych warunków, po spełnieniu których możliwe jest uzyskanie wsparcia, powinny być zamieszczone wprost w ustawie. Wynika to m.in. z treści § 25 i 65 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a także z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2009 r. (sygn. akt U 6/07). Z tych względów NSA omawiany zarzut uznał za chybiony.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się rolą jaka został przypisana wymiarowi sprawiedliwości w dążeniu do wszechstronnego i sprawiedliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza w aspekcie prawidłowej subsumcji norm prawnych, uznaje za stosowne szersze odniesienie się do problematyki własności działek rolnych wchodzacych w skład gospodarstwa niskotowarowego - § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Przybliżając w pierwszej kolejności cele, dla których wdrożono m.in. program wsparcia gospodarstw niskotowarowych posłużyć się należy przepisami prawnymi ustanowionymi na szczeblu Wspólnoty Europejskiej [rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia - Dz. Urz. UE L 160 s. 80 i nast. - Polskie wydanie specjalne Rozdział 3, Tom 25 P. 391-413 oraz rozporządzenie Komisji (WE) 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE L 74 s. 1 i nast. - Polskie wydanie specjalne Rozdział 3, Tom 35 P. 269-302] oraz wydanych w ich "wykonaniu" aktów prawa krajowego (ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.).

Stosownie zatem do pkt 6, 7, 17 i 18 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 oraz zgodnie z Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, ogłoszonym jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958; dalej: Plan, PROW 2004-2006), zaakceptowanym przez Komisję Europejską w decyzji C(2004) 3373 z dnia 6 września 2004 r., wsparcie gospodarstw niskotowarowych w nowoprzyjętych w 2004 r. państwach członkowskich UE miało na celu zwiększenie ich konkurencyjności, dostosowanie do nowych realiów i ewolucji rynków, wreszcie wsparcie i w późniejszym czasie wyodrębnienie jedynie tych z nich, które będą docelowo otrzymywały pomoc z Unii Europejskiej. Program ten przewidziany przy tym został jako pomoc przygotowawcza i przejściowa (czasowa). Inaczej mówiąc, omawiana forma wsparcia rolnictwa miała być rodzajem "pakietu startowego" dla tych wszystkich gospodarstw niskotowarowych, które w przyszłości mają szansę funkcjonować na zasadach wolnorynkowych. Ostrożnie można więc stwierdzić, iż z sensu przytoczonych motywów wdrożenia tego programu wynikało, iż miał on w zasadzie przysługiwać tym podmiotom uczestniczącym w obrocie wolnorynkowym, które cechowała słaba sytuacja ekonomiczna, lub które działały w niekorzystnych warunkach, bądź w "niszowych" dziedzinach produkcji rolnej. Przyznana pomoc miała więc stymulować rozwój i przyszłą konkurencyjność tego rodzaju gospodarstw na rynku rolnym.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, iż osoba ubiegająca się o wsparcie dla gospodarstwa niskotowarowego, które z założenia przysługuje dla gospodarstw najsłabszych lub działających w niekorzystnych warunkach, powinna przedstawić organom administracyjnym swoją całkowitą – rzeczywistą - sytuację materialną (w zakresie stosunków własnościowych działek rolnych), tak aby możliwa była ocena jej wniosku pod kątem kryteriów przyznawania tego rodzaju pomocy. Organ nie może natomiast odmówić przyznania pomocy tylko z tego powodu, iż niektóre działki wchodzące w skład gospodarstwa pretendującego do przyznania wsparcia, stanowią współwłasność powstałą w drodze dziedziczenia. Przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., ograniczający pojęcie gospodarstwa wyłącznie do działek gruntu będących własnością małżonków (w dowolnej z trzech konfiguracji), zasadnie został zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Zasadnie również odmówiono jego zastosowania w niniejszej sprawie.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.