Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 305/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20,  art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Borkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w[...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek skarżącego M. C. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2013. Wnioskujący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 34,87 ha, uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do działki rolnej o powierzchni 6,13 ha oraz specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślinnych strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST).

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu płatności na rok 2013 r. w wysokości 27.808,03 zł, w tym:

1) jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 24.513,15 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.102,63 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie czynnika korygującego,

2) płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST), wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 762,71 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie czynnika korygującego.

Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności obszarowej do powierzchni grupy uprawa podstawowych (UPO).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola wykazała nieprawidłowości na zadeklarowanych przez skarżącego działkach rolnych A,B,C,D,E,F,G,H,I, dla których zastosowano odpowiednie kody nieprawidłowości, m.in. DR 50, mówiący o zmianie powierzchni PEG i weryfikacji zgodnie z załącznikiem 3.18. W związku z tym dla powyższych działek zastosowano funkcjonalność powierzchni udowodnionej.

Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosiła 33,52 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną na miejscu wyniosła 1,35 ha czyli 4,02 %. Spowodowało to zmniejszenie kwoty płatności bezpośredniej zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, czyli o dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną.

Wydana w tej sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzja z dnia [...] r. została uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] r. Jednocześnie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wyjaśnienia rzeczywistej powierzchni użytkowanej rolniczo przez skarżącego na działce ewidencyjnej nr 66/1 i nr 66/2.

Po ponownej analizie dokumentów w sprawie, w tym protokołu z kontroli na miejscu oraz nowo wygenerowanego załącznika 3.18, który zawiera informacje o aktualnej powierzchni uprawnionej do płatności dla wszystkich działek rolnych dla których zastosowano kod DR 50, przeprowadzono ponowną kontrolę administracyjną. Stwierdzono, że dla działki ewidencyjnej nr 66/1 (działka B) powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 5,19 ha, natomiast dla działki ewidencyjnej nr 66/2 (działka rolna C) powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła 1,53 ha.

W uzasadnieniu organ przedstawił także stwierdzone różnice pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi działek rolnych podczas kontroli na miejscu:

‒ działka A – powierzchnia deklarowana 0,50 ha, powierzchnia stwierdzona 0,58 ha,

‒ działka B – powierzchnia deklarowana 5,38 ha, powierzchnia stwierdzona 5,19 ha

‒ działka C – powierzchnia deklarowana 1,68 ha, powierzchnia stwierdzona 1,53 ha

‒ działka D – powierzchnia deklarowana 1,52 ha, powierzchnia stwierdzona 1,39 ha

‒ działka E – powierzchnia deklarowana 1,98 ha, powierzchnia stwierdzona 1,93 ha

‒ działka F – powierzchnia deklarowana 4,15 ha, powierzchnia stwierdzona 4,02 ha

‒ działka G – powierzchnia deklarowana 1,10 ha, powierzchnia stwierdzona 0,96 ha

‒ działka H – powierzchnia deklarowana 6,43 ha, powierzchnia stwierdzona 6,04 ha

‒ działka I – powierzchnia deklarowana 6,13 ha, powierzchnia stwierdzona 5,64 ha

‒ działka J – powierzchnia deklarowana 6,00 ha, powierzchnia stwierdzona 5,98 ha

Odwołując się od powyższej decyzji skarżący zarzucił, iż decyzja została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych tj. błędnych pomiarach powierzchni działek.

Odwołujący podniósł, że odnośnie działek nr 1/66, 1.69, 1.53 nie podano przyczyn przyjęcia w decyzji innej powierzchni niż powierzchnia stwierdzona.

Ponadto zdaniem odwołującego:

1) działka nr 1.76 powierzchnia zmierzona i stwierdzona przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) i powierzchnia przyjęta w decyzji to 0,96 ha, nie uwzględniono jednak tolerancji pomiaru wynoszącej 0,08 ha, a więc powinna zostać przyjęta powierzchnia do naliczenia 1,04 ha,

2) działka nr 1.80 i 1.81 powierzchnia zmierzona i stwierdzona przez BKM i powierzchnia przyjęta w decyzji to 6,11 ha, nie uwzględniono jednak tolerancji pomiaru wynoszącej 0,19 ha, a więc powinna zostać przyjęta powierzchnia do naliczenia 6,30 ha,

3) działka nr 2.2 powierzchnia zmierzona i stwierdzona przez BKM i powierzchnia przyjęta w decyzji to 5,68 ha, nie uwzględniono jednak tolerancji pomiaru wynoszącej 0,20 ha; nadto na działce tej znajdują się dwie pryzmy obornika o łącznej powierzchni 0,17 ha, zgodnie z przepisami powierzchnia działki rolnej na której odbywa się składowanie , obornika, nawozu sztucznego, czy wapna, mającego służyć następnie do nawożenia tej działki, nie powinna podlegać wyłączeniu a więc powinna zostać przyjęta powierzchnia do naliczenia 6,05 ha,

4) działki nr 66/1 i 67, o łącznej powierzchni stwierdzonej przez BKM 6,72 ha i tolerancji błędu 0,16 ha powinny zostać przyjęte do dopłat z powierzchnią 6,88 ha a nie z powierzchnią 6,67 ha.

Łączna powierzchnia przyjęta do naliczenia powinna więc wynosić 34,66 ha a nie 33,52 ha.

Zdaniem odwołującego nie można niedokładnością pomiaru urządzeń pomiarowych będących na wyposażeniu ARiMR obciążać rolnika. Nie można bowiem przyjąć jako zasady postępowania, że jeżeli ARiMR nie wie jaką powierzchnie przyjąć do dopłat, to wybiera powierzchnię jak najmniejszą.

Odwołujący podniósł, że zgłosił do dopłat powierzchnie, które były uprawiane, nadto powierzchnię wynikającą z rejestru gruntów oraz powierzchnię wynikającą z załącznika przesyłanego przez ARMIR wskazującą powierzchnię PEG. Jego zdaniem wielkości działki nie można dowolnie określać na podstawie ręcznego pomiaru oraz dokonywać zmniejszeń na podstawie nie znanych nikomu zasad.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR w T. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku przeprowadzonej w dniach 18 – 22 lipca 2013 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzono nieprawidłowości na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, G, H i I. Zostało ustalone, że powierzchnia działki rolnej: B, G, H i I jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku (błąd DR13+). Natomiast w przypadku działki rolnej A zastosowany został kod nieprawidłowości DR13- oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Do działek rolnych: A, B, C, D, E, F, H i I inspektorzy terenowi zastosowali kod DR50 oznaczający, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

W myśl art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 123/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola ta miała zbadać kwalifikowalność gospodarstwa do płatności przez kontrolę powierzchni działek rolnych i sposobu ich rolniczego wykorzystania. Kontrola została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej, za pomocą wysokiej jakości odbiornika GPS[...]. Instrument GPS użyty do kontroli, spełnia wymagania norm krajowych i unijnych w zakresie wymaganej przepisami dokładności i wiarygodności kontroli powierzchni.

W konsekwencji organ uznał za bezpodstawny zarzut skarżącego o "ręcznym pomiarze", gdyż pomiary wykonane w czasie kontroli zostały przeprowadzone w sposób profesjonalny i odpowiadający obowiązującym przepisom w zakresie przeprowadzania kontroli.

Odnosząc się do zarzucanego braku uwzględnienia tolerancji pomiaru organ odwoławczy wyjaśnił, że tolerancja pomiaru jest wyliczana jako iloczyn obwodu i szerokości strefy buforowej dla każdego pomiaru przeprowadzonego metodą GPS. Powierzchnia wynikająca z tak obliczonej tolerancji podlega uwzględnieniu przy określaniu powierzchni stwierdzonej tylko wówczas, gdy różnica między powierzchnią zmierzoną a powierzchnią zadeklarowaną mieści się w granicach tolerancji - wówczas jako pole powierzchni stwierdzonej należy przyjąć zadeklarowane pole powierzchni, mimo, że powierzchnia zmierzona jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej.

W rozpatrywanej sprawie dla tej działki rolnej, dla której różnica między powierzchnią zadeklarowaną a zmierzoną mieściła się w tolerancji pomiaru (działka rolna C) prawidłowo za powierzchnię stwierdzoną przyjęto w protokole powierzchnię zadeklarowaną, natomiast dla działek rolnych, dla których w/w różnica była większa od obliczonej tolerancji za powierzchnię stwierdzoną również prawidłowo przyjęto powierzchnię zmierzoną (działka rolna B, G, H, I).

Odnośnie nieuzasadnionego w ocenie strony zmniejszenia w zaskarżonej decyzji powierzchni stwierdzonych w protokole z kontroli na miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół z kontroli na miejscu jest tylko jednym z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie jest jedyną kontrolą, której podlegają wnioski obszarowe. Każdy bowiem wniosek niezależnie od tego czy w sprawie była przeprowadzona kontrola na miejscu podlega obligatoryjnie kontroli administracyjnej, w ramach której w oparciu o dane systemu informacji geograficznej (LPIS) dokonuje się sprawdzenia, czy powierzchnia zadeklarowana/stwierdzona w kontroli na miejscu nie przekracza powierzchni ewidencyjno - gospodarczej, odpowiadające maksymalnej powierzchni uprawnionej do płatności dla danej działki ewidencyjnej, jak również czy powierzchnia stwierdzona przez kontrolę na miejscu nie wykracza poza naniesione na ortofotomapie granice odniesienia odpowiadające granicom ewidencyjnym.

Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. We L 30 z 31.01.2009 r. ze zm.) korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2- krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej, niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W przedmiotowej sprawie w ramach kontroli dokonano redukcji powierzchni stwierdzonej przez kontrolę na miejscu (w przypadku działek rolnych z kodem DR50) do powierzchni wynikającej z tabelarycznego zestawienia powierzchni cząstkowych (załącznik 3.18), który to załącznik został wygenerowany wg stanu aktualnego LPIS tj. po zweryfikowaniu danych LPIS.

Kontrola ta wykazała, że w przypadku działki rolnej B powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi 5,18 ha (pow. stwierdzona 5,20 ha), działki rolnej C - 1,53 ha (pow. stwierdzona 1,68 ha), działka rolna D - 1,39 ha (pow. stwierdzona 1,52 ha), działka rolna E - 1,93 ha (pow. stw. 1,98 ha), działka rolna F 4,02 ha (pow. stwierdzona 4,15 ha), działka rolna H 6,04 ha (pow. stw. 6,11 ha), działka rolna I - 5,64 ha (pow. stw. 5,68 ha), działka rolna J - 5,98 ha (pow. stw. 6,00 ha).

Tym samym powierzchnia stwierdzona poszczególnych działek rolnych została ustalona nie tylko przy uwzględnieniu danych z kontroli na miejscu, ale również danych LPIS, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 ust. 1a w/w ustawy.

Reasumując organ uznał zarzut zaniżenia powierzchni stwierdzonych w stosunku do ustalonych przez BKM za nieuzasadniony. Redukcja powierzchni stwierdzonych w kontroli na miejscu wynikała z zastosowanych kodów - DR50. Kod ten oznacza, iż uprawa stwierdzona na danej działce rolnej wykracza poza granice działki referencyjnej (ewidencyjnej) zadeklarowanej we wniosku. Tymczasem w płatności mogą zostać uwzględnione jedynie obszary użytkowane rolniczo położone na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku.

Organ podkreślił, że informacja o kodzie DR50 znajdowała się w raporcie z czynności kontrolnych, który został doręczony producentowi. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że ostateczna powierzchnia stwierdzona została ustalona przy uwzględnieniu danych LPIS.

Odnośnie zarzutu w przedmiocie potraktowania jako wyłączeń obszarów, stanowiących 2 pryzmy obornika na działce ewidencyjnej nr 2/2 organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie kwalifikują do płatności obszarów zajętych pod pryzmy czy to kiszonek, obornika czy też słomy. Obszary takie, jako tymczasowo wyłączone z użytkowania rolniczego winny zostać zadeklarowane we wniosku jako powierzchnia niezgłoszona do programów pomocowych. Jedynie w przypadku, gdy w danym roku po zbiorze uprawy doszło do założenia pryzmy, obszar taki może zostać wliczony do płatności. W rozpatrywanej sprawie fotografie wykonane w dniu kontroli dowodzą, iż pryzmy obornika na działce nr 2/2 istniały przynajmniej przez okres użytkowania działki w roku 2013.

Zdaniem organu bezzasadne jest także powoływanie się przez skarżącego na zgodność zadeklarowanych powierzchni z rejestrem gruntów oraz powierzchnią wynikającą z załącznika przesyłanego przez ARiMR. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą znajdować się działki rolne. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej.

Podobnie zdaniem organu nie można utożsamiać powierzchni działki rolnej w danym roku z powierzchnią PEG, zawartą w karcie informacyjnej przekazywanej producentowi rolnemu wraz z formularzem wniosku. Karta informacyjna jedynie informuje o powierzchni PEG na danej działce ewidencyjnej, jednak nie przesądza o tym, że do takiej powierzchni zostanie przyznana producentowi płatność na dany rok. Producent rolny jest natomiast obowiązany do weryfikacji przez złożeniem wniosku powierzchni użytkowanej rolniczo, przez jej dostosowanie do stanu faktycznego na dany rok. Karta informacyjna nie zwalnia bowiem producenta z odpowiedzialności za zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym.

Organ wskazał ponadto, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Ciężar udowodnienia danego faktu został przeniesiony na osobę, która wywodzi z tego skutki prawne. W niniejszej sprawie, wobec zgromadzonych przez organ dowodów, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanych we wniosku spoczywał na skarżącym. Skarżący takich dowodów nie przedstawił.

Odnośnie nakładania sankcji organ wskazał, że zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną dla płatności JPO została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 34,87 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności JPO, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 33,26 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 34,87 ha - 33,26 ha = 1,61 ha, co stanowi 4,8406 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności (co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną podzielonej przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (34,87 ha - 33,26 ha) /33,26 ha * 100 %}.

W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną dla płatności UPO/ST została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 6,13 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności UPO/ST, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 5,64 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 6,13 ha - 5,64 ha = 0,49 ha, co stanowi 8,6879 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności (co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną podzielonej przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (6,13 ha - 5,64 ha) /5,64 ha. * 100 %).

W skardze do sądu administracyjnego M. C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego jak też decyzji organu I instancji, powtarzając w całości zawarte w odwołaniu zarzuty odnośnie braku podania przez organ przyczyn przyjęcia mniejszych powierzchni działek, braku wyjaśnienia zasad obniżenia powierzchni kwalifikowanych gruntów, jak też braku uwzględnienia powierzchni zajętej pod pryzmę obornika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu.

Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych przez organy administracyjne stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2) oraz innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa (pkt 3) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

W myśl ust. 4 pkt 1 cytowanego przepisu wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Płatności są przyznawane na wniosek rolnika (art. 18 ust. 1 ustawy). Wystąpienie z wnioskiem obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Z każdej kontroli przeprowadzonej na miejscu sporządza się sprawozdanie, według przewidzianych wymogów (art. 32 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, przy czym informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach są rolnikowi przedkładane.

Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego wykazała, że odnośnie działek rolnych: A, B, C, D, E, F, H i I granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku , co inspektorzy terenowi odnotowali w protokole poprzez wskazanie kodu DR50.

Odnośnie działek, co do których stwierdzono powyższą niezgodność, organ dokonał następnie kontroli administracyjnej, korzystając z przewidziane w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (system LPIS). Kontrola ta wykazała, że w przypadku działki rolnej B powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi 5,18 ha (pow. stwierdzona 5,20 ha), działki rolnej C - 1,53 ha (pow. stwierdzona 1,68 ha), działka rolna D - 1,39 ha (pow. stwierdzona 1,52 ha), działka rolna E - 1,93 ha (pow. stw. 1,98 ha), działka rolna F 4,02 ha (pow. stwierdzona 4,15 ha), działka rolna H 6,04 ha (pow. stw. 6,11 ha), działka rolna I - 5,64 ha (pow. stw. 5,68 ha), działka rolna J - 5,98 ha (pow. stw. 6,00 ha).

Organ zatem dokonał ustaleń co do rzeczywistej powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku skarżącego w ramach przewidzianych prawem możliwości, wskazując – wbrew zarzutom skarżącego – sposób w jaki doszło do ustalenia powierzchni wskazanych działek rolnych.

Zostały także zachowane uprawnienia rolnika w toku postępowania – jak wynika z treści raportu, był on obecny przy kontroli na miejscu, znał jej ustalenia, co potwierdził złożeniem podpisu na końcu raportu.

Materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie został zatem zgromadzony prawidłowo, z zachowaniem przepisów prawa.

Odnośnie zarzucanej przez skarżącego niedokładności w wykonywanych pomiarach działek rolnych należy w tym miejscu wskazać na szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności.

Jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosowane są do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej. Z ust. 2 wynika zaś, że w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Ponadto podkreślić należy, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, iż art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przywołane regulacje skutkują konkretnymi konsekwencjami w zakresie odnoszącym się do ram i konstrukcji postępowania wyjaśniającego w sprawach o przyznanie płatności. Jest to bowiem szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnia działek rolnych jest inna niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonych dowodów.

Niezasadnym jest także twierdzenie skarżącego , że do powierzchni działki rolnej powinna być wliczona powierzchnia zajęta na składowanie obornika. Jak słusznie wskazał organ – brak jest przepisu, który wyrażałby zasadę wskazaną przez skarżącego, tj. że powierzchnia działki rolnej, na której odbywa się składowanie obornika, nawozu sztucznego czy wapna, mającego służyć następnie do nawożenia tej działki, nie powinna podlegać wyłączeniu z powierzchni działki rolnej. Taką okoliczność należy oceniać w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność, jeżeli m.in. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2), przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2a). Wskazane w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach normy, to zgodnie z art. 2 pkt 7 tej ustawy, normy w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z późn. zm.). Artykuł 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że "normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone w art. 4 wymienionego rozporządzenia. Powołany wyżej art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 uwzględniony został także w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o płatnościach, stanowiącym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia norm minimalnych. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r w sprawie minimalnych norm. W § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia zdefiniowano, że grunty rolne w przypadku gruntów ornych utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego stwierdzonego w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w momencie kontroli na miejscu na działce nr 2/2 odnotowano uprawę łubinu wąskolistnego, przy czym kontrola była dokonywana w lipcu 2013 r., przed zbiorami. Nie można zatem uznać, że obszar zajęty pod pryzmę obornika w okresie wegetacyjnym uprawy roślin, a tym samym wyłączony obszaru, z którego nastąpi zbiór, jest obszarem na którym prowadzona jest uprawa tej rośliny.

Odnośnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego uwzględniania w ustalanych powierzchniach działek rolnych tolerancji błędu pomiaru wskazać należy, że kwestia tolerancji błędu wyjaśniona jest w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru zaś jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, a maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Praktycznie sprowadza się to do przeprowadzenia działania matematycznego – pomnożenia obwodu każdej działki rolnej i szerokości strefy buforowej, które to wielkości wynikają z formularza kontroli. Uzyskana w wyniku tego działania wielkość stanowi tolerancję pomiaru dla poszczególnych działek i także, tak jak w niniejszej sprawie jest uwidoczniona w formularzu kontroli. Sposób uwzględnienia tolerancji pomiaru (błędu pomiaru) jest taki, jak przedstawił to organ w odpowiedzi na skargę. Nie jest ona wliczana każdorazowo do powierzchni stwierdzonej przez organ, jak chciałaby tego skarżąca.

Wynika to z samej istoty tolerancji (błędu) pomiaru, którą jest założenie, że wskutek niedoskonałości metod pomiarowych odnośnie tej samej (fizycznie) powierzchni, mierzonej tą samą metodą, w kolejnych, dokonywanych z taką samą starannością pomiarach możliwe jest uzyskanie różniących się pomiędzy sobą wyników. O ile powstała różnica w wynikach nie przekracza pewnego przedziału wartości, przyjętego ze względu na właściwości (niedoskonałości) danej metody pomiarowej – przyjąć należy, iż w każdym z pomiarów mierzono ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W przypadku zatem, jeżeli określenie wartości powierzchni we wniosku rolnika i stwierdzonej w trakcie kontroli nie przekraczają tolerancji pomiaru – możliwe jest przyjęcie wartości powierzchni wskazanej we wniosku, jako tej, która oddaje faktyczną wartość.

W przypadku jednakże gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą dla danej metody pomiaru tolerancję pomiaru - nie można uznać, że przedstawiają one ten sam fizycznie przedmiot (jego powierzchnię). W takim przypadku nie mamy do czynienia z dwoma pomiarami tej samej powierzchni, ale z dwoma pomiarami dwóch różnych powierzchni.

Skutkiem przyjęcia tolerancji (błędu) pomiaru nie może być zatem wprowadzenie reguły, że każdy dokonywany pomiar powierzchni należy tak zmniejszać lub zwiększać, aby był jak najbliższy wartości wskazanej we wniosku, lecz jedynie uznanie, że w pewnych przypadkach tj. o ile wyniki pomiarów mieszczą się w granicach przyjętej tolerancji, wartość wskazana we wniosku obrazuje tą samą powierzchnię, którą mierzono w trakcie kontroli.

W przypadku gdy porównywane ze sobą wyniki pomiaru różnią się o wartość przekraczająca przyjętą tolerancję pomiaru rolnik w celu przyjęcia za prawidłowy podanej we wniosku wartości powierzchni musiałby albo wykazać, że w trakcie kontroli nie dochowano reguł stosowanych dla zachowania prawidłowości pomiaru przy danej metodzie pomiaru albo przedstawić własny pomiar obejmujący fizycznie wyodrębnioną działkę rolną, z przedstawieniem metody i sposobu pomiaru (o stopniu dokładności co najmniej takim, jak przy pomiarze organu). W przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że sporne działki rolne mają taką powierzchnię, jak wskazał we wniosku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjni, Sąd oddalił skargę.