Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1648/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17 , 20 ust 1 , 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012 r. nr XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko Krynica-Zdrój, OBSZAR 7 – PUŁASKIEGO" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju na rzecz skarżącej I. G. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012 roku, numer XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO) wniosła I. G.. Skarga została poprzedzona wezwaniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez uchylenie ww. uchwały.

W swojej skardze I. G., działając w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zaskarżyła w całości ww. uchwałę, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego poz. 2397 w dniu 16 maja 2012 roku, a która weszła w życie z dniem 16 czerwca 2012 r., domagając się:

1. stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości;

1. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych uwzględniając opłatę od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

1. naruszenie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie skarżonej uchwały bez zachowania wymaganej przepisami prawa kolejności czynności oraz całkowitego zaniechania merytorycznego rozpoznania uwag, a w szczególności zaniechania poddania pod ocenę i głosowanie Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju uwag, jakie zostały złożone do projektu skarżonej uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej,

2. naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie poddania pod ocenę i głosowanie uwag, jakie zostały złożone do projektu skarżonej uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej oraz zarządzenie głosowania, w wyniku którego Rada Miejska w

3. Krynicy-Zdroju podjęła skarżoną uchwałę z pominięciem merytorycznego rozpoznania uwag,

4. naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie skarżonej uchwały o treści, która nie oddaje rzeczywistego przebiegu procedowania, a to przez zawarcie w niej uwag dotyczących uprzedniego głosowania przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju nad uwagami zgłoszonymi do projektu skarżonego miejscowego planu, mimo zaniechania przeprowadzenia merytorycznego procedowania w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pismem z dnia 8 sierpnia 2014 roku, wezwała Radę Miejską w Krynicy-Zdroju do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego uchwałą Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012 roku, numer XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO). Wezwanie to wpłynęło do organu dnia 11 sierpnia 2014 roku. Wprawdzie pismem z dnia 2 września 2014 roku (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 11 września 2014 roku) Zastępca Burmistrza Krynicy-Zdroju odpowiedział na wezwanie skarżącej, jednak odpowiedź ta jest niewiążąca, ponieważ zobowiązana do odpowiedzi była wyłącznie Rada Miejska w Krynicy-Zdroju, a nie Burmistrz Krynicy-Zdroju. Poza tym właściwa odpowiedź powinna zostać wyrażona przez Radę w drodze stosownej uchwały. Mając na uwadze brak odpowiedzi zobowiązanej Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, zgodnie z art.53 § 2 p.p.s.a., właściwy termin do wniesienia niniejszej skargi to ostatni z sześćdziesięciu dni obliczanych od dnia wniesienia pismem z dnia 8 sierpnia 2014 wezwania (doręczonego organowi dnia 11 sierpnia 2014 roku), tj. dzień 10 października 2014 roku.

W zakresie wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki [...], dla której Sąd Rejonowy w N. X Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzi księgę wieczystą numer [...] Nieruchomość ta położona jest w Krynicy-Zdroju przy ul. [...], a zlokalizowana jest częściowo w terenie oznaczonym przez skarżony miejscowy plan symbolem 7.RZ.1, a częściowo w terenie oznaczonym przez skarżony miejscowy plan symbolem 7.ZL.2. Nadto podniesiono, że dla działki skarżącej decyzją Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 25 marca 2007 roku (znak: [...]) ustalono warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi oraz kompleksem zagospodarowania terenu (drogi, parkingi - miejsca postojowe, mała architektura), z przyłączami energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej" zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w Krynicy-Zdroju przy ul. [...]. Decyzją Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 16 lipca 2013 roku (znak: [...]) wskazana decyzja o warunkach zabudowy została z urzędu wygaszona wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, która skarżona jest niniejszą skargą. Skarżony plan na całej nieruchomości skarżącej wyłącza zabudowę o charakterze pierwotnie planowanym. Zaskarżona uchwała wprost ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca. Wejście w życie skarżonej uchwały ograniczyło możliwość wykorzystania działki numer [...], dla której określone zostały warunki zabudowy. Jednocześnie, wobec praktycznego wyłączenia jakiejkolwiek zabudowy działki objętej skutkami wprowadzonego miejscowego planu, doszło do drastycznego spadku jej wartości, a to wobec braku możliwości wykorzystania jej w celach dochodowych na poziomie takim, jak przed wprowadzeniem skarżonej uchwały. Zauważono również, że skarżąca, podejmując starania inwestycyjne, zaciągnęła zobowiązania finansowe, konieczne dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego określonego przez decyzję o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że skarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją uprawnień określonych m.in. decyzją WZ, a szeroko rozumianych jako możliwość zabudowy działki objętej skarżonym miejscowym planem. Tym samym skarżona uchwała - wprowadzona z naruszeniem przepisów procedury planistycznej - w sposób bezprawny uniemożliwia realizację zamierzenia inwestycyjnego, do którego przystąpiono na działce objętej miejscowym planem. W dniu podejmowania skarżonej uchwały zakres uprawnień i możliwości wykorzystania nieruchomości skarżącej pozostawał szerszy, nie tylko abstrakcyjnie. Dysponowała ona nieograniczoną w swej ważności (warunkowaną jedynie ewentualnością wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) ostateczną decyzją administracyjną określającą warunki zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego, którego realizacja została wprost wyłączona przez skarżoną uchwałę. Tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej wyprowadzono można z gwarancji określonych przez art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednym z głównych argumentów potwierdzających istnienie legitymacji do wniesienia skargi jest fakt, że nieruchomość, której skarżąca jest właścicielem, została w skarżonym planie przeznaczona na cel w zasadzie dotychczas nie występujący na tym terenie, w sposób istotnie ograniczający prawo zabudowy. Odnosząc powyższy zapis planu do zamierzeń inwestycyjnych skarżącej określonych decyzją o warunkach zabudowy skarżąca podniosła, że plan wprowadza na jej nieruchomości istotne ograniczenie przysługującego jej prawa zabudowy, wynikającego z uprawnień właścicielskich.

W zakresie uchybień dot. zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju skarżąca podniosła, że zachowanie trybu określonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miejska w Krynicy-Zdroju w dniu 19 kwietnia 2012 roku, podejmując uchwałę numer XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO), nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności skarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. II OSK 1989/11, wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (podobnie: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 2587/10).

Podsumowując stwierdzono, że jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu) to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu - wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2013 roku, sygn. II SA/Kr 885/13. Powyższe potwierdza również w poglądach doktryny - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, Izdebski Hubert, Zachariasz Igor, LEX 2013 - gdzie wskazano, że glosowanie nad "listą" uwag do projektu planu nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r, II OSK 467/10, LEX nr 597618, stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały.

Z protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 19 kwietnia 2012 roku wynika tymczasem, iż na sesji Przewodnicząca Rady Miejskiej Pani Małgorzata Półchłopek, wobec braku zapytań ze strony radnych, zarządziła głosowanie, w wyniku którego Rada Miejska w Krynicy-Zdroju jednogłośnie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica-Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO). Z protokołu nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowaniu, a wynika wręcz, że Rada Miasta uwag nie rozpatrywała. Działanie to należy ocenić więc jako szczególnie rażące i nie odnajdujące usprawiedliwienia w jakiejkolwiek ewentualnie proponowanej skrótowej formule dla trybu planistycznego. Wskazano na podobieństwo stanu faktycznego dotyczącego uchybień podczas podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica- Zdrój (obszar 5) - Czarny Potok, w przedmiocie której orzekł WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2013 roku, sygn. II SA/Kr 885/13.

Stwierdzono, że wobec wskazanych powyżej naruszeń, bez wątpliwości procedura planistyczna została naruszona w sposób istotny - uzasadniający stwierdzenie nieważności całego planu, a sama zaskarżona uchwała zawiera nieprawdziwe zapisy co do uprzedniego głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu, co także przesądza o jej bezwzględnej wadliwości.

Podniesiono, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Natomiast według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku z rażącym naruszeniem prawa - istotnymi naruszeniami, do jakich doszło podczas wykonywania procedury planistycznej, a co potwierdza zapadły w tożsamym stanie faktycznym wyrok tut. Sądu z dnia 21 października 2013 roku - sygn. II SA/Kr 885/13, konieczne jest – zdaniem skarżącej - stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga jest nieuzasadniona. Skarga odwołuje się do orzeczeń Sądów Administracyjnych, w uzasadnieniu których odwoływano się do poglądu, że każda zgłoszona w toku procedury planistycznej uwaga winna być indywidualnie poddana pod głosowanie Rady i być przedmiotem odrębnej uchwały. Wskazano na regulacje art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy jasno formułowały obowiązek procedowania rady gminy w przedmiocie każdego protestu i każdego zarzutu w formie osobnej uchwały. Zmiana zatem przez ustawodawcę w 2003 roku koncepcji planowania przestrzennego poprzez wprowadzenie nowej ustawy, zawierającej nowe rozwiązania, które w odróżnieniu od uchylonych przepisów nie nakazują rozpatrywania każdej uwagi osobno, nie pozwala przyjmować, że istnieje obowiązek podejmowania kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu uchwał tylko dlatego, aby nie narazić się na zarzut naruszenia procedury planistycznej w sytuacji, gdy obowiązek taki nie wynika z przepisu ustawy. Podejmowania odrębnych uchwał nie sposób uzasadnić wpływem takiego sposobu procedowania na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia uwag, gdyż sam fakt przygotowania odrębnych uchwał nie jest w stanie zmusić radnych do dyskusji nad takimi odrębnymi uchwałami. Odwołano się tym samym do wykładni WSA w Krakowie zawartej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr54/14, a która jest adekwatna do przedmiotu niniejszego postępowania.

Podniesiono też, że jak wynika z protokołów Nr 9/2012 z posiedzenia Komisji Uzdrowiskowej oraz nr 12/2012 z posiedzenia Komisji Gospodarki Przestrzennej, Ładu i Porządku Publicznego, gdzie obydwa posiedzenia odbyły się 21 marca 2012 r., projekt uchwały procedowany był przez Radę Miejską już co najmniej od tej daty, a więc prawie miesiąc przed terminem sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała. Do projektu tej uchwały nie zostały zgłoszone żadne poprawki, a uchwała ta, oprócz części tekstowej i graficznej planu, zawierała załącznik dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag. Oznacza to, że radni Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju mieli ok. miesiąca na zapoznanie się z treścią uchwały, co wystarczy dla przyjęcia, że radni nie mieli zastrzeżeń do sposobu, w jaki Burmistrz Krynicy-Zdroju rozpatrzył uwagi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a..

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga I. G., w wyniku której Sąd ocenia zgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012 roku, numer XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 maja 2012 roku, poz. 2397, a weszła w życie z dniem 16 czerwca 2012 r..

W pierwszej kolejności – w kwestii wykazania przez skarżącą interesu prawnego do wniesienia skargi - należy stwierdzić, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki [...], położonej w Krynicy-Zdroju przy ul. [...], a zlokalizowanej częściowo w terenie oznaczonym przez skarżony miejscowy plan symbolem 7.RZ.1, a częściowo w terenie oznaczonym przez skarżony miejscowy plan symbolem 7.ZL.2. Skarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją uprawnień określonych decyzją WZ, a szeroko rozumianych jako możliwość zabudowy działki objętej skarżonym miejscowym planem. Zatem skarżąca ma legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem według art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że wobec faktu, że rozpoznawana przez Sąd skarga I. G. jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (Obszar 7 – Pułaskiego) oraz uwzględniając fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej, przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miejska w Krynicy – Zdroju podjęła stosowną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie Burmistrza Krynicy – Zdroju w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się w miejscowej prasie, a obwieszczenie w tej sprawie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Krynicy – Zdroju.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że zostały wypełnione wszystkie pozostałe wymogi formalne opisane w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 19 kwietnia 2012 r. Rada Miejska w Krynicy – Zdroju podjęła uchwałę XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica – Zdrój (OBSZAR 7 - PUŁASKIEGO), wskazując jednocześnie w treści § 1 uchwały, iż uprzednio stwierdzono zgodność projektu miejscowego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Uzdrowiskowej Krynica, rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu oraz rozstrzygnięto o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy.

Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 maja 2012 r. poz. 2397. Uchwała ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tj. z dniem 16 czerwca 2012 r..

Z przeprowadzonego przez sąd postępowania dowodowego (na żądanie sądu Rada Miejska w Krynicy - Zdroju przedłożyła w dniu 16 stycznia 2015 r. do akt sprawy dokument w postaci protokołu nr XXIV/12 sesji Rady Miejskiej w Krynicy - Zdroju z dnia 19 kwietnia 2012r., na której została podjęta uchwała w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu.

Z treści ww. protokołu z przebiegu Sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu wynika, że Rada Miejska nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej. Stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Podzielając co do zasady poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach należy stwierdzić, że jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z 19 kwietnia 2012 r. wynika, co następuje: "Przewodnicząca Rady Małgorzata Półchłopek poprosiła o zabranie głosu p. mgr inż. K. S., która poinformowała, że Biuro Projektowe p. M. M. na dzisiejszą sesję przygotowało projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko Krynica-Zdrój" dla Obszaru 7 – Pułaskiego, który zakończył całą procedurę formalno - prawną związaną z opracowaniem planu. Plan uzyskał wszystkie przewidziane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Plan podlegał dwukrotnemu wyłożeniu do wglądu publicznego. Rozpatrzone zostały uwagi złożone przez właścicieli i mieszkańców. Projekt uchwały zawiera rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych oraz zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy oraz analizę zgodności planu z ustaleniami obowiązującymi w Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Krynica. Obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże ustalenia planu ze Studium, dlatego radni otrzymali również tę analizę, ponieważ nie jest możliwe uchwalenie planu miejscowego bez stwierdzenia jego zgodności z obowiązującym Studium. Odbyły się spotkania radnych z projektantami, aby ustalić sposób rozstrzygnięcia wszystkich zgłoszonych uwag do planu. Uchwała w sprawie planu składa się z tekstu planu, załącznika graficznego (rysunek planu), rozstrzygnięć nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu oraz zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy i wykazu obiektów zabytkowych, których karty zabytkowe znajdują się u Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i były zweryfikowane wizją w terenie. Wobec braku dyskusji Przewodnicząca obradom poddała projekt uchwały pod głosowanie, w wyniku którego Rada Miejska w Krynicy-Zdroju "jednogłośnie" podjęła Uchwałę Nr XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko Krynica-Zdrój, Obszar 7 – Pułaskiego" ".

Z protokołu tego nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowanie, a wynika wręcz, iż Rada Miejska uwag nie rozpatrywała i nad nimi nie głosowała. Z protokołu wynika natomiast, że Przewodnicząca w ogóle nie poddała pod głosowanie uwag zgłoszonych do projektu planu, a jedynie udzieliła głosu K. S.. Zatem załącznik nr 2 do Uchwały to nie jest rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w przedmiocie zgłoszonych uwag, a rozstrzygnięcia Burmistrza, nad którymi Rada w ogóle nie głosowała. Zapis protokołu sesji w sposób niebudzący wątpliwości świadczy o tym, że uwagi nie były przez Radę głosowane przed pojęciem uchwały w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu, ani indywidualnie (na co zwraca uwagę NSA w przytoczonych wyżej wyrokach), ani choćby w sposób zbiorczy. Co więcej załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały to, wbrew jego nazwie, rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych uwag nie Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju, ale Burmistrza (co przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że cyt.: "radni Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju mieli ok. miesiąca na zapoznanie się z treścią uchwały, co wystarczy dla przyjęcia, że radni nie mieli zastrzeżeń do sposobu, w jaki Burmistrz Krynicy-Zdroju uwagi rozpatrzył".

Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że w tym zakresie procedura planistyczna została naruszona w sposób istotny – uzasadniający stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały Nr XXIV.144.2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko Krynica-Zdrój, Obszar 7 – Pułaskiego". Co więcej, sama zaskarżona uchwała zawiera nieprawdziwe zapisy co do uprzedniego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu (§ 1 pkt 2 uchwały), co także przesądza o jej wadliwości.

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu planistycznego, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż "jak wynika z protokołów Nr 9/2012 z posiedzenia Komisji Uzdrowiskowej oraz nr 12/2012 z posiedzenia Komisji Gospodarki Przestrzennej, Ładu i Porządku Publicznego, gdzie obydwa posiedzenia odbyły się 21 marca 2012 r., projekt uchwały procedowany był przez Radę Miejską już co najmniej od tej daty, a więc prawie miesiąc przed terminem sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała". Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zatem rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest kompetencją i powinnością Rady Miejskiej, która obraduje na sesjach, a nie jest to domena poszczególnych radnych uczestniczących w Komisjach. Nie jest więc tak, że przez fakt zaniechania przez radnych zgłoszenia jakichkolwiek poprawek do projektu uchwały, dostępnego dla radnych nawet przez miesiąc przed głosowaniem nad uchwałą, właściwy organ – Rada Miejska - podjął wymagane rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Z uwagi na powyższe okoliczności, wobec naruszenia przez organ planistyczny regulacji z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..