Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 9 art. 10 par. 1 pkt 3  lit. a art. 11 par. 1 pkt 8 art. 383 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018r. poz. 754) podjęła w dniu [...] czerwca 2019r. uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta W. B. z powodu utraty prawa wybieralności.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu [...] czerwca 2019r. w trakcie omawiania kwestii dotyczących oświadczeń majątkowych złożonych przez radnych, na wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji Rady Miasta, Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował radnych, że W. B. w złożonym oświadczeniu podał jako miejsce zamieszkania miejscowość leżącą poza gminą S. , ponadto dołączył do oświadczenia dokumenty w postaci deklaracji rocznej podatkowej PIT składanej wspólnie z małżonką, w której jako podatnik, wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość spoza obszaru gminy S.. Przewodniczący Rady poinformował także radnych, że wpłynęło pismo mieszkańców S., w treści którego wyrażony jest sprzeciw co do tego, że radny W. B. nie będąc faktycznie mieszkańcem S. ani gminy S., zasiada w Radzie Gminy S.. Powziąwszy wiadomości o istotnej sprzeczności pomiędzy deklarowanym ustnie przez radnego na posiedzeniu komisji wspólnych miejscem zamieszkania w S., a informacją złożoną w oficjalnych dokumentach o randze wymaganego ustawą oświadczenia majątkowego radnego i deklaracji podatkowych, radni zdecydowali o konieczności wyjaśnienia sprawy zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy samorządowej i kodeksu wyborczego.

Wskazując dalej treść przepisów art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 383 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011r. - Kodeks wyborczy wskazano determinanty pojęcia stałego miejsca zamieszkania jako przesłanki posiadania biernego i czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego gminy. Podkreślono, że ocena w takiej sprawie powinna być dokonywana w oparciu o okoliczności ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach, co do których radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały. Dalej wskazano, że wyjaśnienia radnego udzielone podczas posiedzenia komisji stałych w dniu [...] czerwca 2019r. nie były pełne, jednak wynikało z nich, że radny zamieszkuje na terenie miejscowości S., a złożone w dokumentach oświadczenia co do miejsca zamieszkania są oczywistą pomyłką pisarską. Radny wyjaśniał, że pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej, jednak żona zamieszkuje poza gminą S.. Radny wyjaśnił, że mieszka w S. ze względu na to, że zajmuje się chorymi członkami rodziny i stwierdził, że ma zamiar mieszkania w tej miejscowości. Stwierdzono, że wyjaśnienia radnego pozostają w sprzeczności z dokumentami stanowiącymi dowody w sprawie, tj. podpisaną przez radnego deklaracją podatkową oraz oświadczeniem majątkowym, a oświadczenia w nich zawarte dotyczące miejsca zamieszkania nie można traktować jako oczywistej omyłki pisarskiej. Sam zamiar stałego pobytu w określonym miejscu, nie jest wystarczający do uznania, że osoba w danym miejscu rzeczywiście przebywa i że stanowi ono jej centrum życiowe. Ustalenia takie muszą znajdować oparcie w obiektywnych dowodach. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu. Chodzi o to, aby zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W ocenie mieszkańców Gminy S. wynikającej ze złożonego pisma, okoliczności faktyczne nie wskazują na to, że radny zamieszkuje na terenie gminy, natomiast radny nie przedstawił wystarczających argumentów, aby orzec inaczej.

W. B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszcz, zarzucając jej naruszenie:

1) § 143 w związku z § 121 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), poprzez brak wskazania upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały w wymaganym stopniu szczegółowości,

2) art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego poprzez brak przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały, w szczególności wobec nie przeprowadzenia jakiegokolwiek obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego przed podjęciem zaskarżonej uchwały,

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 383 Kodeksu wyborczego, z uwagi na brak właściwego uzasadnienia,

4) art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez uniemożliwienie skarżącemu należytego przygotowania się i przedstawienia dowodów na fakt zamieszkiwania w mieście S., a przez to wyłącznie iluzoryczne zachowania wymogów tego przepisu,

5) przepisów prawa miejscowego: § 16 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2018r. w sprawie Statutu M. i Gminy S. (Dz.Urz.Woj. Kuj.- Pom. z 2018r., poz. 4673 ze zm.) poprzez niedoręczenie radnym, w tym skarżącemu, projektu zaskarżanej uchwały na 7 dni przed terminem obrad.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz o zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w pkt 3 lit. a – m skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są bezzasadne. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się na komisji i przed radą przed podjęciem uchwały, nie przedłożył dowodów, które potwierdzałyby okoliczność zamieszkania w miejscowości S., a zgromadzone przez organ dowody są jednoznaczne. Organ szeroko uzasadnił także swoje stanowisko dotyczące oceny, że radny nie zamieszkuje na stałe pod adresem zameldowania w miejscowości S., między innymi fakt treści oświadczeń majątkowych, zeznań podatkowych, posiadania majątku w L. i zamieszkiwania tam żony wraz z dzieckiem, jak również, że nie dał wiary wyjaśnieniom o oczywistej omyłce w treści oświadczeń majątkowych radnego.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i zawarł obszerna polemikę z treścią odpowiedzi organu na skargę.

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019r. Sąd postanowił o oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wprowadzając w art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcję nieważności zaskarżonego aktu jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że należy wiązać to z przesłankami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z ustawami samorządowymi, gdzie podstawą taką stanowi tylko istotne naruszenie prawa w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 684 ze zm.), przy czym jako jej podstawę prawną wskazano art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 tej ustawy, a w uzasadnieniu także art. 11 § 1 pkt 5 i art. 5 pkt 9.

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza przepis definicyjny art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, jest konieczność wskazania adresu.

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. O zamieszkaniu pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013r., II OSK 479/13 i 11 października 2017r., II OSK 2082/17, podobnie jak dalej powoływane wyroki dostępny w CBOSA).

Z kolei animus ma charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania w danym miejscu. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi zatem nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ZNSA 4/2017 r., s. 53 i n.).

Kodeks wyborczy, co wymaga podkreślenia, dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017r., II OPS 2/17, wyrok NSA z 19 maja 2016r., II OSK 689/16).

Kodeks nie wiąże również tej przesłanki z rejestrem wyborców. Zgodnie z art. 18 § 1 kodeksu wyborczego stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Zgodnie zaś z art. 18 § 5 kodeksu wyborczego rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności. Do rejestru wyborców wpisuje się z urzędu osoby będące obywatelami polskimi stale zamieszkałe na obszarze gminy i zameldowane na pobyt stały w tej gminie (art. 18 § 8).

Sformułowana w art. 18 § 3 kodeksu wyborczego zasada, że można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców, jest potwierdzeniem i zarazem gwarancją realizacji zasady równych praw wyborczych, wynikającej z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, powtórzonej w Kodeksie wyborczym w przepisie art. 3, stanowiącym, że w tych samych wyborach można głosować tylko jeden raz.

Przyjmuje się zatem, że o prawie wybieralności nie decyduje wpis od rejestru wyborców. Rejestr wyborców potwierdza prawo wybieralności ale nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny posiadania prawa wyborczego. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje bowiem podmiotowego prawa wyborczego. Okoliczność wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest natomiast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie powinna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych. Decyzja o wpisie do rejestru wyborców nie ma znaczenia rozstrzygającego w przedmiocie oceny posiadania biernego prawa wyborczego. Na użytek postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy, więc wykazać za pomocą innych środków dowodowych, że radny nie posiadał biernego prawa wyborczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006r., K 9/05, OTK ZU 2006, nr 2, poz. 17 oraz wyroki NSA z 9 kwietnia 2013r., II OSK 479/13; 26 lutego 2015r., II OSK 3229/14 oraz 4 lipca 2017r., II OSK 862/17).

Powyższe jednak może mieć znaczenie i być pomocnym przy zaistnieniu wątpliwości, czy też zgłoszeniu przez osoby trzecie reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców np. co do ujęcia w rejestrze wyborców osoby, która nie zamieszkuje na stałe na obszarze gminy (art. 22 § 1 kodeksu wyborczego). Podkreślenia wymaga, iż ustawodawca uregulował szczególny tryb administracyjno- sądowy dla rozstrzygnięcia tego typu zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z art. 22 § 3 ww. ustawy, wójt obowiązany jest rozpatrzyć taka reklamację, w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia i wydać decyzje w sprawie. Decyzję wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie wnoszącemu reklamację, a gdy dotyczy ona innych osób - również tym osobom (§ 4). W myśl § 5 art. 22, na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodująca skreślenia z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Przepisy art. 20 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

Do wygaszenia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów związanej z brakiem stałego zamieszkania na terenie gminy lub zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniony organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Postępowanie wyjaśniające powinno być wnikliwe i dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny nie posiadał lub utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania (lub niespełnienia warunku domicylu w dniu wyborów). Uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały.

Tak daleko idąca ochrona wynika z tej racji, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest wkroczeniem w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Uwzględniając powyżej przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyroki NSA z 19 września 2016r., II OSK 1820/16, z 6 września 2016r., II OSK 1269/16 i 29 sierpnia 2018r., II OSK 1412/18; por. również M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ZNSA 4/2017 r., s. 53 i n.).

Z tego powodu wykładni przepisów art. 383 kodeksu wyborczego należy dokonywać z uwzględnieniem powyższych wartości konstytucyjnych, co zasadnie zarzucono w skardze. Nie budzi wątpliwości, że w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 383 § 1 kodeksu wyborczego okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, właściwy organ ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Wobec tego, że mandat radnego wygasa w przypadkach określonych ustawą, uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (por. uchwała NSA (7) z 23 października 2000r., OPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 50; wyroki NSA z 26 kwietnia 2005r., OSK 1417/04 i 28 maja 2008r., II OSK 334/08). Zgodnie z § 2 art. 383 ww. ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 (ze wskazanymi wyjątkami niemającymi zastosowania w tej sprawie) stwierdza rada w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Podkreślenia jednak wymaga, iż termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia zatem rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 23 października 2000r. OPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 50).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego czy zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. Rady Miasta w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – skarżącego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w zakresie w szczególności proceduralnym, jak również materialnoprawnym. Zasadnicze zarzuty skargi (pkt 2-4), koncentrują się bowiem wokół istotnego naruszenia przez Radę Miasta przepisów art. 383 § 1 pkt 2 i § 3 kodeksu wyborczego, które skarżący upatruje w pierwszej kolejności w przedwczesnym podjęciu uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wobec nieprzeprowadzenia obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego, po wtóre uniemożliwieniu radnemu przed podjęciem uchwały należytego przygotowania się, złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, i jedynie iluzoryczne zachowanie przepisu, a nadto w braku właściwego uzasadnienia uchwały.

Na podstawie analizy treści skarżonej uchwały oraz akt administracyjnych sprawy przedłożonych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, powyższe zarzuty Sąd uznaje za całkowicie zasadne.

Zwrócić należy szczególną uwagę, iż przepis art. 383 § 3 kodeksu wyborczego ma charakter gwarancyjny i proceduralny, mający zastosowanie z wyraźnej woli ustawodawcy tylko w określonych przypadkach przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jego treścią jest zatem nie tylko formalny obowiązek wysłuchania radnego, ale również konieczność zapewnienia mu, przed podjęciem uchwały, realnej możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uzna on za niezbędne dla obrony swego podmiotowego prawa. Konsekwencja tego jest następnie obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz rozważenia i oceny dowodów przez nią przedstawionych.

W powiązaniu z akcentowanym już obowiązkiem szczegółowego zweryfikowania i nie budzącego wątpliwości ustalenia przez właściwy organ zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Sąd stwierdza, iż poza wskazaniem na uzasadnione wątpliwości i sprzeczności pomiędzy ustnym oświadczeniem radnego co do miejsca stałego zamieszkania w gminie S., a treścią oświadczeń majątkowych dotyczących miejsca zamieszkania, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie pozwalały uznać - wyłącznie na tej podstawie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w przypadku radnego W. B. zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego, nakazujące wygaszenie mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z analizy przedłożonych dokumentów "postępowanie wyjaśniające" organ stanowiący M. i Gminy S. ograniczył w istocie do swoistego "przesłuchania" radnego, bez uprzedzenia co będzie jego przedmiotem, bez uprzedniego zawiadomienia zarówno radnego jak i innych radnych, że będzie on wezwany do złożenia wyjaśnienia w sprawie swojego biernego prawa wyborczego w związku z powziętymi przez Przewodniczącego Rady wątpliwościami na tle analizy treści oświadczeń majątkowych. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że w zawiadomieniu o przedmiocie obrad wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej wyznaczonego na dzień [...] czerwca 2019r., żaden element porządku obrad nie nawiązywał do przedmiotowej sprawy. Kwestia wad w oświadczeniach majątkowych, w tym przedmiotowa sprawa została poruszona przez Przewodniczącego Rady przy punkcie 3 "sprawy różne". Przy czym aktywni w tej kwestii pozostawali Przewodniczący Rady (nie przewodniczył on obradom wspólnego posiedzenia) oraz radca prawny. Z pewnością zatem w takich okolicznościach nie można uznać aby radny miał możliwość czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, przedstawienia dowodów, skoro sprawą został zaskoczony, podobnie jak pozostali radni uczestniczący w obradach wspólnych komisji. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż jako jeden z istotnych argumentów potwierdzających okoliczność niezamieszkiwania skarżącego w gminie S. pod wskazanym adresem, Przewodniczący jedynie odczytał pismo z [...] czerwca 2019r. wskazujące, że skarżący jako radny nie zamieszkuje faktycznie na terenie M. i Gminy S., z wnioskiem o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Jak wynika z protokołu posiedzenia komisji i oświadczeń skarżącego pisma tego mu wówczas nawet nie okazano. Nadto z treści tego pisma, znajdującego się w aktach sprawy, a podpisanego przez 8 osób, nie wynika, na jakiej podstawie twierdzą, że radny faktycznie nie zamieszkuje na terenie M. i Gminy S.. Skoro pismo to wpłynęło do Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] czerwca 2019r. nie było żadnych przeszkód aby sprawa ta została ujęta w porządku obrad wspólnego posiedzenia komisji, a tym bardziej aby wezwać osoby wnoszące tak poważne zarzuty na posiedzenie tej komisji i przesłuchać na okoliczność kwestionowania stałego miejsca zamieszkania radnego na terenie tej gminy. Podkreślenia wymaga, iż radny nie zgodził się z zarzutem, podkreślał, że zamieszkuje w S. u swoich teściów, którymi się opiekuje, a w oświadczeniach majątkowych jedynie omyłkowo wskazał uprzedni adres zamieszkania. Zgłosiła zamiar sprostowania treści oświadczeń majątkowych w spornym zakresie oraz wyjaśnienia wątpliwości co do swego miejsca stałego zamieszkania. Organ nie przewidział jednak żadnej możliwości ani wyznaczenia radnemu czasu dla podjęcia jakichkolwiek działań, przedstawienia dowodów celem wyjaśnienia tej istotnej wątpliwości. W ocenie Sądu, działając w takim trybie, organy gminy dopuściły się istotnych zaniedbań procedując w sposób nie dający się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, wyciągając pochopnie, nierzetelnie, nie odpowiadające stanowi faktycznemu wnioski.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż z treści zalegającego w aktach sprawy protokołu nr [...].07.2019r. ze wspólnego posiedzenia stałych komisji Rady Miasta odbytego dnia [...].06.2019r. (np. str. 26 nast.) wynika, że skarżący uzyskując wiedzę co do powziętych przez Przewodniczącego Rady wątpliwości zwracał się o przeprowadzenie przez Radę postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów, z możliwością wyjaśnienia jak twierdził pomyłki w oświadczeniach majątkowych. Także radca prawny zwrócił uwagę, że komisja może podjąć w formie uchwały inicjatywę, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym wspominał radny, gdzie będzie on miał możliwość wypowiedzenia się i wykazania twierdzeń co do miejsca zamieszkania w miejscowości S.. Komisje, na wniosek Przewodniczącego Rady, przegłosowały wniosek o przygotowanie projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. B., jednak nie wynika z treści tego protokołu aby uznano za właściwe i dostatecznie wyjaśnioną sprawę w takim stopniu, aby nazajutrz wystąpić z inicjatywą podjęcia przez radę miejską uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego.

Tymczasem, okolicznością niesporną w sprawie pozostaje to, że już następnego dnia tj. [...] czerwca 2019r., Rada Miasta podjęła skarżoną uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. B. z powodu utraty prawa wybieralności. Zasadnie zatem skarżący zarzucił organowi gminy, że istotnie nie umożliwiono mu obrony jego praw, w tym możliwości zgromadzenia i przedstawienia dowodów, nie przeprowadzono właściwego dogłębnego postępowania wyjaśniającego, co do zarzucanej mu utraty prawa wybieralności według przepisów kodeksu wyborczego. W ocenie sądu, szczegółowa analiza akt sprawy i dokonana na tej podstawie rekonstrukcja pośpiesznego ciągu zdarzeń inicjowanych przez organy gminy niewątpliwie potwierdza zasadność zarzutów skargi. Wskazuje bowiem na świadome i celowe inicjowanie działań mających jedynie pozorować prowadzenie postępowania wyjaśniającego i zachowanie wymogów praworządnego działania organów władzy publicznej, zgodnie z wymogami art. 383 kodeksu wyborczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób zgodzić się jednak z twierdzeniem Rady Miejskiej wyrażonym w uchwale i odpowiedzi na skargę w tym względzie, bowiem skarżona uchwała została podjęta przedwcześnie, bez uprzedniego przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, gromadzenia i oceny wszelkich dowodów, w sposób pozbawiający skarżącego radnego faktycznej możliwości swobodnej obrony praw podmiotowych, składania wniosków dowodowych i swobodnej, niewymuszonej nagłym działaniem Przewodniczącego Rady, a następnie Burmistrza wypowiedzi. Z tych powodów nie można zaakceptować stanowiska organu, iż umożliwił on radnemu złożenie wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu uzyskanego w powszechnych wyborach, zgodnie z przepisem art. 383 § 3 kodeksu wyborczego. Ze wskazanych wyżej powodów, Sąd uznaje za rażąco naruszające przepisy procedury umożliwiającej wygaszenie mandatu radnego w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w sytuacji gdy od ujawnienia wobec tegoż radnego i innych radnych powziętych wątpliwości co do miejsca stałego zamieszkania, a w konsekwencji prawa wybieralności - nie upłynęły nawet 24 godziny.

Już tylko pobocznie należy wskazać, iż w większości znanych procedur zarówno administracyjnych, jak i sądowych jako okres niezbędny i wystarczający do zapoznania się ze sprawą, dokonania czynności, złożenia wyjaśnień, wniosków, uzupełnienia ewentualnych braków, ustawodawca przewiduje zazwyczaj okres co najmniej 7 dni. W uzasadnieniu skarżonej uchwały, ani w toku postępowania przed sądem Rada Miejska nie przedstawiła żadnej argumentacji wskazującej na szczególną w okolicznościach tej sprawy konieczność faktyczną lub prawną, naruszenia tak podstawowych standardów działania organu władzy w demokratycznym państwie prawnym - wobec obywatela. Z pewnością, chociażby w wyniku sprzecznych stanowisk i wymiany poglądów na wspólnym posiedzeniu komisji stałych rady w dniu [...] czerwca 2019r., zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże w sposób zapewniający radnemu realnie czynny w nim udział. Dopiero na podstawie wyników tak przeprowadzonego postępowanie zasadnym byłoby zainicjowanie przez uprawniony podmiot na kolejną sesję, zgodnie z obowiązującymi przepisami, projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Przedmiot i waga sprawy wymagały zachowania co najmniej podstawowych standardów, zwłaszcza uwzględniając jedynie instrukcyjny charakter terminu wskazanego w art. 383 § 2 kodeksu wyborczego. Jak wynika z zapisów statutu M. i Gminy S., możliwe są także sytuacje przerwy w sesji i kontynuowania obrad w innym wyznaczonym terminie na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji (§ 18 ust. 2), czy też zwołania sesji nadzwyczajnej. W okolicznościach tej sprawy, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach odstąpienie od regulacji prawnych ustawowych i statutowych dotyczących obowiązku zapewnienia radnym możliwości zapoznania się z odpowiednim wyprzedzeniem z projektem uchwały, jej uzasadnieniem i ewentualnym stanowiskiem radnego, zgromadzonym materiałem dowodowym i na tej podstawie, przed głosowaniem nad projektem uchwały, oceny czy zaistniały czy nie przesłanki wygaszenia mandatu radnego uzyskanego w wyborach powszechnych.

Zastosowanie zatem, dla nagłego wprowadzenia do porządku obrad sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019r. jako dodatkowego punktu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, w istocie stanowiło istotne naruszenie gwarancji i celów, jakim służą przywoływane wyżej przepisy, jak również wskazany w odpowiedzi na skargę § 21 ust. 2 statutu M. i Gminy S. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2018r. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. z 2018r. poz. 4673).

Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż uzasadnienie skarżonej uchwały nie wyjaśnia przyczyn i przesłanek tak pośpiesznego działania organów, jak również nie odnosi się w wystarczającym zakresie do zasadniczej kwestii wyjaśnienia ponad wątpliwości, czy w istocie i kiedy doszło do utraty przez skarżącego prawa wybieralności w Mieście i Gminie S.. Również obszerne wyjaśnienia, zawierające opis i rozważenie stanu faktycznego zawarte w odpowiedzi na skargę nie może stanowić podstawy oceny kontrolowanej uchwały, gdyż nie istniało w dacie jej podejmowania i nie może jej uzupełniać. Zasada określona w art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. stanowi o tym, że sąd ocenia legalność skarżonego aktu na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania, a argumentacja wyrażona w uzasadnieniu tego aktu, nie może być uzupełniana i rozszerzana w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto względy ustrojowe sprzeciwiają się temu by to na etapie sądowoadministracyjnym był rekonstruowany stan faktyczny. Wyklucza to możliwość prowadzenia dowodów, w tym w szczególności uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych skardze. Ich przeprowadzenie zmierzałoby wprost do niedopuszczalnego zastępowania organu w merytorycznym orzekaniu w sprawie w sytuacji, gdy organ w tak ograniczonym zakresie przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe. Z tych względów wnioski dowodowe skarżącego należało oddalić, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. a contrario.

Z treści uchwały, jej uzasadnienia oraz dołączonych do niej dokumentów wynika, że organ nie poczynił ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego, w szczególności nie odniósł się w uzasadnieniu dostatecznie do jego twierdzeń oraz przedstawionych dowodów. Takie postępowanie wynikało z przyjętego w zaskarżonej uchwale poglądu prawnego sprowadzającego się do ograniczenia postępowania do analizy treści oświadczeń majątkowych i zeznania PIT, negacji twierdzenia o omyłkowym wpisaniu adresu zamieszkania oraz błędnym założeniu, braku możliwości przedłożenia przez skarżącego jakichkolwiek dowodów mogących podważyć przyjętą przez organ tezę. Jak wskazano wyżej uznaje się jednolicie w judykaturze i doktrynie, że cenzus domicylu jest ustalany na podstawie elementów faktycznych i wolitywnych, które wspólnie determinują miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej. W przypadku sporności lub niejednoznaczności stanu faktycznego, tak jak w niniejszej sprawie, oznaczało to konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, poczynienia jednoznacznych ustaleń i dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów, a następnie odzwierciedlenia tych operacji w uzasadnieniu uchwały.

W świetle wyżej przytoczonych poglądów organ miał więc obowiązek przeprowadzić z urzędu dokładną i pełną analizę całokształtu okoliczności mających na celu ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zmiany przez skarżącego stałego miejsca zamieszkania, a zatem ewentualnej utraty przez radnego prawa wybieralności, w tym w szczególności rozważyć i ocenić dowody przedstawione przez skarżącego oraz okoliczności, na podstawie których doszło do umieszczenia skarżącego w rejestrze wyborców gminy S.. Nie jest bowiem jasne czy rzeczywiście doszło do zmiany stałego miejsca zamieszkania czy też zmiana ta była "pozorowana" przez skarżącego dla potrzeb udziału w wyborach na terenie miasta i gminy S., nawet jeżeli częściowo wiązała się z pomocą osobom spowinowaconym. Nawet jeśli wpis do rejestru wyborców gminy S. został dokonany na skutek oświadczenia skarżącego lub np. z urzędu w związku z zameldowaniem, to w dacie podejmowania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu uchwały nie zostało wyjaśnione czy skarżący rzeczywiście zmienił miejsce zamieszkania, czy też złożył nieprawdziwe oświadczenie nadal zamieszkując na terenie innej gminy.

Kwestia ewentualnej odpowiedzialności prawnej skarżącego lub skutków prawnych dla jego prawa wyborczego w tym drugim przypadku leży poza zakresem niniejszego postępowania. Zakresem tym objęta jest tylko przedmiotowa uchwała w odniesieniu do stwierdzonej w niej przesłanki "utraty prawa wybieralności" bez sprecyzowania czy nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania, czy też utrata wybieralności nastąpiła z innej przyczyny. Bez jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego wydanie uchwały było zatem przedwczesne wobec nieustalenia przez organ konstytutywnej okoliczności decydującej o posiadaniu czynnego i biernego prawa wyborczego przez skarżącego. czyli jego konkretnego stałego miejsca zamieszkania w danym okresie.

Stwierdzone i opisane wady wskazują, że zaskarżona uchwała w sposób nie tylko istotny, lecz kwalifikowany jako rażący narusza prawo, to jest przepisy art. 383 § 1 pkt 2 oraz § 3 w zw. z art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz przez nieustalenie stanu faktycznego w sprawie i naruszenie gwarancji proceduralnych przysługujących skarżącemu radnemu z naruszeniem przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej .

Konsekwencją uchybień jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wiążące organ ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte są w rozważaniach poczynionych wyżej. Skarżący nie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.