Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 823/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 823/18

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z [...].10.2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m.

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że inwestor [...] Sp. z o.o. [...] w [...] (dalej skarżąca) w dniu [...].05.2010 r. wystąpił do Burmistrza Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenie niezbędne do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na dz. nr [...] i cz. dz. nr [...], obręb [...].

Burmistrz Gminy [...] w dniu [...].11.2010 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy 2MW, jako urządzenie niezbędne do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej na dz. nr [...] i cz. dz. nr [...], obręb [...].

Do siedziby Kolegium wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...].10.2016 r. o stwierdzenie nieważności Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m.

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z roku 2017, poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a.") zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt. 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to zwolnienia organu właściwego od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Podkreślono różnicę pomiędzy postępowaniem odwoławczym, a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem stwierdzenia nieważności. O ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (patrz: wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

W trakcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie gromadzi się nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

Skarżąca zarzuciła, iż decyzja Burmistrza Gminy [...] obarczona jest między innymi wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m, została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.".

Wnioskowana inwestycja przewidziana była do realizacji na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb [...], która położona jest w gminie [...]. Dlatego organem właściwym (zarówno miejscowo jak i rzeczowo) do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym również do dokonania zapisu zawartego w pkt 1.3. tejże decyzji, jest Burmistrz Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżącej. że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m, została wydana bez podstawy prawnej, Kolegium stwierdziło, iż zarzut ten jest chybiony i nie znajduje on poparcia, ani w przepisach prawa, ani w zebranym w materiale dowodowy.

W dniu [...].05.2010 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji w którym określiła planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej, poprzez wskazanie, że m.in. "(...)budowa elektrowni wiatrowej o średnicy wirnika do V 90m i wysokości zawieszenia wirnika (wieża) na poziomie do H 125m, jako jednostki wytwórczej energie elektryczną o mocy do P 2,0MW na działce nr [...] ([...]).(...)".

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca ma zatem wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 564/12). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.09.2010 r. sygn.. akt II OSK 1370/09, podkreślił, że organ administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną jest związany stanowiskiem wobec inwestora.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W omawianym przypadku przedmiotowe rozstrzygnięcie zawiera podstawę prawną. Jest nią mianowicie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 104 k.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj., że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.2010 r. w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m, została wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniono, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem decyzji. Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. II OSK 1032/06, LEX Nr 368207).

Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3, tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. nie została wydana naruszeniem przepisów o właściwości, a także nie została wydana bez podstawy prawnej oraz nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jest ona zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w [...] wskazując, że w niniejszej sprawie podstawę nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy [...] stanowią dwie pierwsze przesłanki wymienione w przepisie art. 156 k.p.a.

Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości.

Co do drugiej przesłanki skarżąca wskazała, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 1369/06, CBOSA)

Skarżąca zarzuciła, że decyzja Burmistrza Gminy [...] zawiera ustalenie dotyczące średnicy śmigła elektrowni wiatrowej planowanej jako część przedsięwzięcia objętego przedmiotową decyzją, jak również ustalenia dotyczące wysokości zawieszenia wirnika tej elektrowni. Rozstrzygnięcie tych kwestii wykracza poza zakres dopuszczalnych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka powinna określać ogólny sposób zagospodarowania terenu, który wyznaczany jest takimi parametrami jak wysokość projektowanej zabudowy czy powierzchnia zabudowy dla całej planowanej inwestycji. Natomiast określenie parametrów technicznych, wymiarów, lokalizacji może nastąpić dopiero na etapie przygotowania projektu budowlanego, który podlega weryfikacji organów architektoniczno-budowlanych w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Dla inwestycji polegającej na wybudowaniu linii kablowej SN wraz z elektrownią wiatrową jako konieczne i dopuszczalne elementy decyzji o warunkach zabudowy należy uznać maksymalną powierzchnię zabudowy oraz maksymalną wysokość wiatraka (tj. łącznie masztu i wirnika). Inne elementy jak średnica wirnika, czy wysokość jego zawieszenia powinny być natomiast doszczegółowione w projekcie budowlanym. Potwierdzeniem tego, iż wirnik jest technicznym elementem elektrowni jest przepis art. 3 pkt 3 p.b. w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten oraz orzecznictwo potwierdzają, że wirnik wraz ze śmigłami stanowią elementy techniczne elektrowni, które mogą być zmieniane bez wpływu na zmianę części budowlanych elektrowni. Nie ma natomiast podstaw do tego, by parametry technicznych elementów danej budowli były określane w decyzji o warunkach zabudowy. Są to elementy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w projekcie budowlanym.

Kwalifikacja wirnika do elementów technicznych elektrowni została również potwierdzona w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, gdzie wprost wskazano, że elementami technicznymi elektrowni są wirnik z zespołem łopat, zespół przeniesienia napędu, generator prądotwórczy, układy sterowania i zespół gondoli wraz z mocowaniem i mechanizmem obrotu.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja w zakresie ustalenia średnicy wirnika i wysokości jego zawieszenia została wydana bez podstawy prawnej i w tym zakresie jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością.

Poza brakiem podstawy prawnej do zamieszczenia w decyzji ustalenia dotyczącego średnicy śmigła elektrowni wiatrowej i wysokości zwieszenia wirnika wskazano na brak kompetencji Burmistrza Gminy [...] o rozstrzyganiu w tym zakresie. Orzekając w przedmiocie ww. parametrów elektrowni Burmistrz Gminy [...] właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno - budowlanego, zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Określenie ostatecznego kształtu inwestycji - w omawianym przypadku średnicy wirnika, wysokości jego zawieszenia, czy powierzchni podziemnych fundamentów - powinno bowiem nastąpić w projekcie budowlanym, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt budowlany podlega weryfikacji w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organ architektoniczno budowlany. W tym przypadku organem tym jest Starosta [...].

Powyższe oznacza, że władnym do ewentualnego rozstrzygania o średnicy śmigła i wysokości zawieszenia wirnika elektrowni wiatrowej jest Starosta [...], a nie Burmistrz Gminy [...]. Dlatego przedmiotowa decyzja we wskazanym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadniania stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części.

Wprawdzie organ wydający decyzję związany jest treścią wniosku, lecz jedynie w zakresie niezbędnym do jego rozpoznania. Organ nie jest uprawniony do bezmyślnego przepisywania do decyzji wszystkiego, co inwestor wpisze we wniosku. Związanie treścią wniosku oznacza działanie organu zgodne z wnioskiem, ale w granicach przysługujących organowi kompetencji. Związanie to nie ma więc charakteru bezwzględnego.

Zarzucono też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustosunkowania się do obu wskazywanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].05.2018r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2017 r. znak: [...].

Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności na materialnoprawnej podstawie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczy terenów zamkniętych), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Nie można więc skutecznie zarzucić Burmistrzowi Gminy [...] iż wydał on decyzję o warunkach zabudowy niezgodnie z właściwością rzeczową, przy założeniu że przedmiotowa inwestycja leży na terenie objętym jego właściwością miejscową.

Kolegium jako nadinterpretację oceniło wywód skarżącej co do właściwości funkcjonalnej w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, który ostatecznie doprowadził ją do błędnego wniosku, że skoro w decyzji o warunkach zabudowy mowa o parametrach zaplanowanego obiektu budowlanego, to decyzja ta ma znamiona decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, którą winien był wydać Starosta [...]. Kolegium nie podzieliło tej argumentacji.

Ustosunkowując się do zarzutu braku podstawy prawnej do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy średnicy śmigła elektrowni wiatrowej, Kolegium wyjaśniło, że nie każdy ewentualny błąd w decyzji kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa. Wbrew zarzutom skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] października 2017 r. szczegółowo omówiło przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o normę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podając, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy można wykazać oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem decyzji, a przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, tj. takich rozstrzygnięć, które nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie kwestionując stanowiska skarżącej co do kwalifikacji prawnej wirnika elektrowni, stwierdziło, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy średnicy tegoż wirnika i wysokości jego umocowania nie stanowi jeszcze rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...], choćby w części.

Podnoszone przez skarżącą argumenty co do nieprawidłowej treści decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą odnieść skutku, gdyż - jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1698/10, ewentualne naruszenie przepisu art. 61 u.p.z.p. i przepisów wymienionego rozporządzenia mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, lecz nie posiadając cechy "rażącego naruszenia prawa" nie może stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium wskazało, że wskazywane przez skarżącą uchybienia mają - ze względu na fakt, iż zakres przedmiotowy postępowania zakreśla zawsze wniosek inwestora - częściowo dyskusyjny charakter. Zdaniem organu określenie przedmiotu postępowania zgodnie z wnioskiem inwestora, które nie narusza żadnej normy materialnoprawnej, nie może w ogóle zostać uznane za naruszenie prawa - nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa.

Wyjaśniono, że o ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (patrz: wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

Nie stwierdzono, aby decyzja Burmistrza wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], organ odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m, a także w sposób wyczerpujący i prawidłowy uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy Burmistrz Gminy [...] nie był legitymowany do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości zawieszenia tego wirnika; ustaleń tych powinien dokonać organ architektoniczno-budowlany, tj. Starosta [...] w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, podczas gdy przesądzenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów technicznych elektrowni, tj. średnicy wirnika oraz wysokości zawieszenia wirnika stanowi przekroczenie kompetencji organu z uwagi na brak podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich dopuszczenia się organ niesłusznie doszedł do przekonania, że jego własna decyzja nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], znak: [...] wydanej przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] listopada 2010 r. jest prawidłowa.

W obszernym uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu popierając ją przytoczonymi wyrokami sądów administracyjnych.

W szczególności m.in. podniesiono, że naruszenie przepisów o właściwości powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność. Podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem zmierzającym do realizacji inwestycji, którego głównym celem jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa zatem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 191)

Dopiero w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, organ administracyjno-budowlany w ramach przysługujących mu kompetencji sprawdza poprawność m.in. części projektu budowlanego jakim jest projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia.

Przedmiotowa decyzja Burmistrza Gminy [...] zawiera ustalenie dotyczące średnicy śmigła elektrowni wiatrowej, jak również wysokości jego zawieszenia. Rozstrzygnięcie tych kwestii wykracza poza zakres dopuszczalnych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna określać ogólny sposób zagospodarowania terenu, który wyznaczany jest takimi parametrami jak wysokość projektowanej zabudowy czy powierzchnia zabudowy dla całej planowanej inwestycji. Natomiast określenie parametrów technicznych, wymiarów, lokalizacji może nastąpić dopiero na etapie przygotowania projektu budowlanego, który podlega weryfikacji organów architektoniczno budowlanych w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu linii kablowej SN wraz z elektrownią wiatrową jako konieczne i dopuszczalne elementy decyzji należy uznać maksymalną powierzchnię zabudowy oraz maksymalną wysokość wiatraka (masztu). Inne elementy jak powierzania fundamentów znajdujących się nie wyżej niż poziom terenu, a także średnica wirnika czy wysokość jego zawieszenia powinny być doszczegółowione w projekcie budowlanym.

Podkreślono, że wirnik wraz ze śmigłami stanowią elementy techniczne elektrowni, które mogą być zmieniane bez wpływu na zmianę części budowlanych elektrowni. Nie ma natomiast podstaw do tego, by parametry technicznych elementów danej budowli były określane w decyzji o warunkach zabudowy. Są to elementy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w projekcie budowlanym.

Zarzucono, że zaskarżona decyzja w zakresie ustalenia średnicy wirnika i wysokości jego zawieszenia została wydana bez podstawy prawnej i w tym zakresie jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością.

Ponadto zarzucono brak kompetencji Burmistrza o rozstrzyganiu w tym zakresie. Orzekając w przedmiocie ww. parametrów elektrowni Burmistrz Gminy [...] właściwy do ustalenia warunków zabudowy wkroczył w zakres kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Określenie ostatecznego kształtu inwestycji - w omawianym przypadku średnicy wirnika, wysokości jego zawieszenia czy powierzchni podziemnych fundamentów - powinno bowiem nastąpić w projekcie budowlanym, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt budowlany podlega weryfikacji w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany. W przypadku przedmiotowej inwestycji organem tym jest Starosta [...]

Powyższe oznacza, że władnym do ewentualnego rozstrzygania o średnicy śmigła i wysokości zawieszenia wirnika elektrowni wiatrowej jest Starosta [...], a nie Burmistrz Gminy [...].

Organ wydający decyzję związany jest wprawdzie treścią wniosku, lecz jedynie w zakresie niezbędnym do jego rozpoznania. Nie jest on uprawniony do bezmyślnego przepisywania do decyzji wszystkiego, co inwestor wpisze we wniosku, ponieważ w pierwszej kolejności organ jest obowiązany stosować przepisy prawa. Jeśli więc przepisy prawa nakazują by organ ustalił warunki zabudowy dla obiektu budowlanego, a nie parametry techniczne jego technicznych elementów, to mimo zamieszczenia we wniosku przez inwestora informacji wykraczających poza zakres wymagany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ nie powinien ich uwzględniać, umarzając postępowanie w zakresie w którym nie jest kompetentny do wydania rozstrzygnięcia, bądź wzywając inwestora do złożenia wyjaśnień czy odpowiedniej modyfikacji wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, wyjaśniono, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy średnicy wirnika elektrowni wiatrowej oraz wysokości jego zamontowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa - zwłaszcza, iż tak precyzyjna charakterystyka inwestycji została wprowadzona przez inwestora już we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś narzucona przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].05.2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2017 r. znak: [...] 2016. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] w części dotyczącej zapisu pkt 1.3 tj. ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125 m.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na względzie, że w tut. Sądzie w analogicznych stanach faktycznych zapadły wyroki m.in. z 14.02.2019r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 993/18 oraz z 13.12.2018r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 824/18 (publ. CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni popiera zawartą w w/w wyrokach argumentację.

Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, czyli sprawa rozpoznawana w tzw. trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (dalej: "postępowanie nieważnościowe") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7).

W kontrolowanej sprawie, Kolegium – mając na względzie zarzuty i argumentację strony skarżącej, dotyczące twierdzeń o wprowadzeniu przez Burmistrza do decyzji nr [...] z dnia [...].11.2010 r. znak: [...] [...] w pkt [...] ustalenia średnicy wirnika do 90m zawieszonego na wysokości nie większej niż 125m z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej – skoncentrowało się głównie na analizie ww. części decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w tym także przesłanki dotyczącej rażącego naruszenia prawa – w efekcie nie dopatrując się wystąpienia tych przesłanek. Ponadto SKO stwierdziło, że nie znalazło również innych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–6 k.p.a. oraz ustanowionych w przepisach odrębnych (których dotyczy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności kwestionowanej części decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie SKO nie wypowiedziało się wyraźnie w kwestii legitymacji skarżącej spółki do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to jednak w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza kopii decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2015 r. (znak: [...]) o przeniesieniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] sp. z o.o. na skarżącą spółkę, legitymacja ta nie budzi wątpliwości. Choć bowiem skarżąca nie była pierwotnym adresatem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to jednak stała się nim na mocy ww. decyzji Burmistrza z [...] września 2015 r.

W ocenie Sądu wniosek skarżącej inicjujący kontrolowane postępowanie został oparty na błędnym założeniu, że jedno (to samo) zarzucane uchybienie (tu: polegające na zawarciu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niedopuszczalnego, zdaniem skarżącej, ustalenia określonego w pkt 1 ppkt 3 tej decyzji) może być kwalifikowane jako wyczerpujące równocześnie różne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (tu: wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Tymczasem, jak trafnie zauważa się w doktrynie, jedno kwalifikowane naruszenie prawa nie powinno być podciągane pod różne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. (tak E. Śladkowska, Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 72). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – wskazywane przez stronę kategorycznie, jako równocześnie właściwe, różne pozytywne przesłanki nieważnościowe (tu: wydanie decyzji "z naruszeniem przepisów o właściwości" oraz "bez podstawy prawnej") podlegają różnym reżimom co do przesłanki negatywnej: tzw. przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wiąże się z "przedawnieniem" 10-letnim, podczas gdy w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiego ograniczenia brak – zob. art. 156 § 2 k.p.a.). Dlatego, jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji sporządza, tak jak w kontrolowanej sprawie, zawodowy pełnomocnik, powinien on dążyć do odpowiednio precyzyjnego sformułowania tego wniosku, w szczególności przez wskazanie dla jednego wytykanego uchybienia, jednej (najbardziej adekwatnej) podstawy nieważnościowej. (Nieprzypadkowo mowa tu o podstawie "najbardziej adekwatnej", bo np. większość przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. teoretycznie daje się zarazem zakwalifikować jako szczególne przypadki "rażącego naruszenia prawa" – por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 8 do art. 156, i tam przywołana literatura).

Przechodząc do analizy poszczególnych przesłanek nieważnościowych, należy ją rozpocząć od przesłanki "braku podstawy prawnej" do zamieszczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalenia z jej pkt 1 ppkt 3 – jako w okolicznościach tej sprawy - przesłanki najdalej idącej, gdyż w razie ewentualnego potwierdzenia się zarzutu braku podstawy prawnej do wydania decyzji (jej kwestionowanej części), "automatycznie" bezprzedmiotowe stałoby się badanie kwestii właściwości organu. Natomiast ewentualne zidentyfikowanie wymaganej podstawy prawnej może stanowić dogodny punkt wyjścia do ustalenia organu właściwego do "posłużenia się" daną podstawą.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanka "wydania decyzji bez podstawy prawnej" nie dotyczy sytuacji, w której decyzja nie zawiera powołania podstawy prawnej, bądź określa ją błędnie lub ogólnikowo – w przypadku, gdy taka podstawa obiektywnie istnieje – bowiem wówczas mamy do czynienia jedynie z wadą formy i naruszeniem przepisu art. 107 § 1 k.p.a. (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 10 do art. 156, i tam przywołana literatura; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 46; por. też wyrok NSA z 09.01.2007 r., II OSK 1369/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W świetle wypowiedzi doktryny i orzecznictwa można uznać, że sam rdzeń (ale już nie granice) znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych (ewentualnie: postanowień administracyjnych) rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por.: wyroki NSA: z 09.01.2007 r., II OSK 1369/06; z 07.12.2016 r., II GSK 1257/15 – CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 53). Z powyższym ujęciem omawianej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje, a do których zalicza się m.in.: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocą innej czynności konwencjonalnej. Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy decyzja opiera się na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku wymaganej czynności konwencjonalnej, czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji, a w szczególności: przewidzianego prawem materialnym i niezbędnego do powstania sprawy administracyjnej wniosku (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 10 do art. 156, i tam przywołana literatura).

Żadna z wymienionych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora (zob. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). I taki wniosek w przypadku kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został złożony – dnia [...] maja 2010 r. przez inwestora [...] sp. z o.o.). Co więcej, jest poza sporem, że we wniosku tym, charakteryzując planowane przedsięwzięcie, inwestor podał m.in. inkryminowane dane dotyczące maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia [w ramach "Charakterystyki inwestycji", w części określonej jako "Rodzaj, skala (...) i usytuowanie przedsięwzięcia"]. Oznacza to, iż inwestor uznał ww. dane – w ocenie Sądu słusznie – za istotny element "charakterystyki inwestycji", której zamieszczenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wymagane w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu owa charakterystyka obejmuje m.in.: "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" (lit. b) oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (lit. c). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wielkość średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia współkształtują gabaryty projektowanego obiektu, a także mają znaczenie dla oceny wpływu tej inwestycji na środowisko, w szczególności na awifaunę (wszak zmiana któregokolwiek z ww. parametrów przekłada się wprost choćby na zmianę wielkości lub usytuowania wycinka przestrzeni "omiatanego" mocowanym na wirniku zespołem łopat). Chodzi przy tym o obiekt elektrowni wiatrowej rozpatrywany jako całość użytkowa – obejmująca zarówno część budowlaną, jak i elementy techniczne – gdyż tylko takie "holistyczne" ujęcie jest relewantne z perspektywy wartości podlegających uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak: wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska oraz walory krajobrazowe (zob. art. 1 ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p.).

Fakt, iż sporne parametry znalazły się we wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest istotny z uwagi na słusznie zaakcentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadę związania organu planistycznego takim wnioskiem.

Oczywiście wspomniana zasada nie legitymuje "bezmyślnego przepisywania do decyzji wszystkiego co inwestor wpisze we wniosku" – co zarzuciła organowi skarga – lecz oznacza powinność odzwierciedlenia przez organ w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkich określonych we wniosku inwestora, a podlegających ujawnieniu ("nadających się" do ujawnienia) w decyzji zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, w sposób zgodny z tym wnioskiem (w szczególności jeśli idzie o wielkość poszczególnych parametrów). Natomiast w sytuacji, gdy jest to niemożliwe (najczęściej z uwagi na wyniki analizy urbanistycznej, np. gdy wykazała ona niemożność zrealizowania obiektu o podanych przez inwestora gabarytach), zasada związania wnioskiem nakłada na organ obowiązek poinformowania o tym inwestora i zwrócenia się doń o stosowną modyfikację wniosku, zaś w razie braku zgody na taką modyfikację – konieczność odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Wobec powyższego szczególnie istotna w kontrolowanej sprawie jest się kwestia, czy podane we wniosku inwestora parametry inwestycji, w postaci maksymalnej średnicy wirnika oraz maksymalnej wysokości jego zawieszenia, "nadawały się" do ujawnienia w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Innymi słowy, czy – a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej – dopuszczalne było określenie tych parametrów w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla elektrowni wiatrowej.

Nie ulega wątpliwości, że treść takiej decyzji ustala się w oparciu o odpowiednio stosowany przepis art. 54 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzja u.l.i.c.p.") – tu odpowiednio: decyzja o warunkach zabudowy – określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W omawianym zakresie należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; w skrócie "rozporządzenie"). W § 2 tego rozporządzenia ustalono sposób zapisywania poszczególnych ustaleń decyzji u.l.i.c.p. oraz decyzji w.z., w tym ustaleń dotyczących:

- "rodzaju zabudowy" (pkt 1) – ze wskazaniem stosowanego w takim przypadku "w szczególności" nazewnictwa, w ramach którego prawodawca wyodrębnił m.in. zabudowę mieszkaniową, w tym jednorodzinną i wielorodzinną (lit. a), zabudowę usługową (lit. b), zabudowę produkcyjną (lit. d), obiekty infrastruktury technicznej (lit. h);

- "warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" (pkt 3) – które należy zapisywać "poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu".

Należy zwrócić uwagę, że o ile w cytowanym rozporządzeniu posłużono się pojęciem "rodzaju zabudowy" (§ 2 pkt 1), o tyle w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "rodzaju inwestycji". To drugie określenie jest niewątpliwie znacznie bardziej pojemne. Już na tle poprzednio obowiązującego, identycznie brzmiącego art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p.") objaśniono w doktrynie, że zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (ówcześnie: decyzji w.z.z.t.) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami" (T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 83).

W tak rozumianym pojęciu "rodzaju inwestycji" – poprzednio zawartym w art. 42 ust. 1 pkt 1 u.z.p., a w obecnie użytym w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. – mieszczą się niewątpliwe kwestionowane parametry dotyczące średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia. Potwierdza to treść wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...].06.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, znak: [...]), w której ww. parametry zostały wymienione właśnie w punkcie poświęconym określeniu rodzaju (i miejsca realizacji) inwestycji (pkt I). Ujęcie ww. parametrów także w przywołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko potwierdza wyżej wyrażony pogląd, iż parametry te mają znaczenie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska.

W decyzji o warunkach zabudowy kwestionowane parametry zostały zamieszczone w jej pkt 1, poświęconym "warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Takie ich zaklasyfikowanie znajduje pewne oparcie w treści przywołanego wyżej § 2 pkt 3 rozporządzenia (nawiązującego do art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się m.in. poprzez określenie gabarytów (czyli głównych wymiarów zewnętrznych) projektowanej zabudowy – a te w przypadku elektrowni wiatrowej (rozumianej jako całość użytkowa) są z pewnością współwyznaczane m.in. przez wymiary średnicy wirnika i wysokość jego zawieszenia.

Poza tym katalog wskaźników i parametrów, jakie mogą zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy, ma charakter otwarty – na co wskazuje użycie przez prawodawcę, zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wprowadzenie do wyliczenia w art. 54 pkt 2), jak i w rozporządzeniu (zob. § 2 pkt 3), zwrotu "w szczególności". Powyższe oznacza, że w uzasadnionych przypadkach organ ma prawo wprowadzić do treści decyzji lokalizacyjnej dodatkowe, wyraźnie w ww. przepisach nie wymienione, parametry lub wskaźniki.

Potwierdza to analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego poświęconego lokalizacji innego rodzaju inwestycji infrastrukturalnych, jakimi są stacje bazowe telefonii komórkowej. Zgodnie z utrwalonym w tym orzecznictwie poglądem, nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji u.l.i.c.p., w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in.: wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 559/16; a także wyroki WSA: z 08.11.2011 r., II SA/Bd 991/11; z 13.03.2014 r., II SA/Kr 1465/13; z 08.11.2017 r., II SA/Po 492/17; z 10.07.2018 r., II SA/Rz 412/18 – dostępne w CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze nie można uznać, iż określenie w pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nastąpiło bez podstawy prawnej. Podstawę tak stanowiły analizowane wyżej przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia.

Zarazem, wbrew zarzutom skargi, nie można zasadnie twierdzić, że parametry te zostały określone w sposób nadmiernie – jak na standardy decyzji lokalizacyjnej – szczegółowy. Nie sposób zwłaszcza uznać, iżby doszło w tym przypadku do ustalenia "ostatecznych, dokładnych i precyzyjnych danych technicznych planowanej zabudowy". Przede wszystkim należy zauważyć, że kwestionowane parametry w postaci średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nie zostały określone dokładnie, lecz przez wskazanie wielkości granicznych (maksymalnych) – odpowiednio: "do 90 m" oraz "nie większej niż 125 m" – tym samym trudno uznać je za ostateczne. Nie są to także precyzyjne dane techniczne, bo z takimi mielibyśmy do czynienia w sytuacji podania np. typu czy modelu turbiny.

Powyższe uwagi mają również znaczenie z punktu widzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), której została poświęcona znaczna część rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a co do której – podobnie jak i odnośnie do przesłanki "braku podstawy prawnej" – zauważa się w doktrynie, że zarówno same te przesłanki, jak i granica pomiędzy nimi, są nieostre (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.A.1 do art. 156).

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana ani bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania (skomplikowanych metod) wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in.: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne CBOSA; W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, s. 231).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W kontrolowanej sprawie nie można uznać, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej średnicy wirnika, jak również maksymalnej wysokości jego zawieszenia, pozostawało w tak rozumianej, oczywistej sprzeczności z treścią omówionych wyżej przepisów.

Wobec powyższego nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przez SKO przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.: "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi."

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja przewidziana była do realizacji na terenie działki nr [...] i działki nr [...] (obręb [...].), który to teren położony jest w całości w gminie [...]. Tym samym organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu był Burmistrz Gminy [...]. Zatem, wbrew zarzutom strony skarżącej, kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez właściwy – tak miejscowo, jak i rzeczowo – organ. I to także w części obejmującej kwestionowane postanowienie pkt 1 ppkt 3 ww. decyzji, skoro – jak to już wyżej wyjaśniono – postanowienie takiej treści mogło zostać wprowadzone do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie właściwości rzeczowej organu warto jeszcze zaznaczyć, że to organ planistyczny – a nie, jak twierdzi skarżąca, organ architektoniczno-budowlany – określa zasadnicze parametry przyszłej (nowej) zabudowy. Potwierdza to treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którym określono m.in. sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów (wskaźników) nowej zabudowy, jak: linia zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rolą organu architektoniczno-budowlanego, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), jest zaś ocena, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny decyzją w.z.z.t. (w przypadku braku planu miejscowego dla terenu projektowanej inwestycji). Zatem, wbrew wywodom skargi, organ udzielający pozwolenia na budowę nie byłby właściwy do ustalenia spornych parametrów w sposób określony w pkt 1 ppkt 3 decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym niezasadny był także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Poza tym SKO prawidłowo zbadało decyzję o warunkach zabudowy (jej kwestionowaną część) także w kontekście pozostałych, niewskazanych we wniosku Spółki, przesłanek nieważnościowych.

Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA)

Reasumując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że :

– nie można uznać, iż określenie w pkt 1 ppkt 3 kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy parametru dotyczącego średnicy wirnika oraz wysokości jego zawieszenia nastąpiło bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. – podstawę taką stanowiły przepisy art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia MI;

– nie można zasadnie twierdzić, że sporne parametry zostały określone w sposób nadmiernie, jak na standardy decyzji lokalizacyjnej, szczegółowy; a zwłaszcza – iżby były to "precyzyjne dane techniczne";

– nie sposób uznać, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej średnicy wirnika, jak również maksymalnej wysokości jego zawieszenia, pozostawało w "oczywistej sprzeczności" z treścią ww. przepisów, wypełniającej przesłankę "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

– kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez organ właściwy – tak miejscowo, jak i rzeczowo. I to także w części obejmującej kwestionowane postanowienia pkt 1 ppkt 3 ww. decyzji, skoro, zgodnie z wcześniejszymi wywodami, postanowienia takiej treści mogły zostać wprowadzone do decyzji ustalających warunki zabudowy. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

– w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzą również pozostałe przesłanki nieważnościowe, wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 3–7 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, pomimo niepełnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dostrzeżone bowiem braki uzasadnienia, także w postaci wytkniętego w skardze nieustosunkowania się przez SKO do wszystkich istotnych twierdzeń skarżącej, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – czego dowodzi przeprowadzona wyżej przez Sąd analiza i ocena prawna, uzupełniająca w niezbędnym zakresie rozważania prawne organu.

Zasadne wydanie przez SKO decyzji odmownej zwalniało ten organ oraz Sąd od rozważania, czy w ogóle dopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanej części. Jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą, to jednak zarazem zastrzega się, iż dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy decyzja składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia (zob. np. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uw. 10 do art. 156, i tam przywołane orzeczenia sądowe oraz wypowiedzi doktryny).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.