Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3322/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 670/20 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 670/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Z. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] stycznia 2020 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Skarżący wnioskiem z [...] listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej: "KWP", "organ pierwszej instancji") o dokonanie ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opubl. Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).

Pismem z [...] grudnia 2018 r. KWP poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby.

Następnie [...] stycznia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na brak nowelizacji regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do ponownego naliczenia ekwiwalentu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, KWP jest zobowiązany do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ pierwszej instancji postanowieniem wydanym [...] maja 2019 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi użycie sformułowań, których nie zawarł we wniosku.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji") postanowieniem z [...] listopada 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez KWP, nakazując ustalenie, w jakim trybie skarżący domaga się zawieszenia postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z [...] listopada 2018 r. przez wskazanie (w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania), w jakim trybie domaga się zawieszenia postępowania (tj. czy w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy w trybie art. 98 § 1 k.p.a.). Skarżący nie usunął tych braków formalnych w ww. terminie, ale [...] stycznia 2020 r. w rozmowie telefonicznej poinformował KWP, że wnosi o wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji, odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za rok [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KWP podał, że skarżący był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2007 r., nr [...] został zwolniony ze służby z [...] kwietnia 2007 r. W chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało łącznie 35 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, za które wypłacono mu ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 4.681,72 zł brutto, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W ocenie organu pierwszej instancji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie, którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji (tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, czyli obliczonego według 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak ma to miejsce w innych służbach mundurowych. Powyższe wskazuje na konieczność nowelizacji ustawy o Policji, określającej "nowy przelicznik" i ewentualnie zakres stosowania nowelizacji, tj. czy nowa regulacja będzie działać wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero takie zdarzenie umożliwi ponowne przeliczenie byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

KWP podkreślił, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, która to norma stanowi podstawę obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Tym samym orzeczenie to tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W konsekwencji dekompletuje konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z 26 lutego 2020 r., nr 20, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

KGP zgodził się z organem pierwszej instancji, iż powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powyższa zmiana implikuje powstanie luki w systemie prawnym, a wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), niemożliwe jest ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Sytuacja taka (tj. brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w rezultacie może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

Organ drugiej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2050/13 stwierdził, że nie jest jednoznaczne, czy organ, rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu, powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty ww. ekwiwalentu w innej niż dotychczasowa wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, a także zasądzenie od organu na jego rzecz poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie uznając, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, czy też takiej kwoty nie da się wyliczyć.

Zdaniem Sądu, z treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie oznacza to, iż liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia należnego mu za jeden dzień roboczy w dacie zwolnienia ze służby, obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy zatem pomnożyć liczbę dni należnego i niewykorzystanego urlopu przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Wobec tego, w ocenie Sądu, mając na względzie przedstawiony sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza z danego roku, na mocy przepisów ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Natomiast wynagrodzenie pobierane przez funkcjonariusza w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Komendant Główny Policji w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 1270 – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.:

- poprzez uchylenie prawidłowych decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2020 r., nr [...] i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] pomimo, że nie naruszały prawa materialnego, tj. art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, gdyż organy dokładnie zastosowały się do treści w/w przepisów w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i wypłaciły ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w "części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i regułą wydatkowania środków publicznych,

- niewyjaśnienie i niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej niezbędnej do obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynagrodzenia liczonego za 3 miesięczny okres rozliczeniowy, pomimo iż z treści art. 115a ustawy o Policji nie wynika taki sposób wyliczenia, i zastąpienie rozważań własnych poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, niewzięcie pod uwagę treści art. 115a o Policji w zakresie, w jakim odnosi się do uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku i nie określenie skutków finansowych dla policjanta zwolnionego ze służby w kontekście wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy,

- przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1635) w sytuacji, gdy zmiany te nie dotyczyły zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, przez wyprowadzenie przez Sąd błędnej normy (błędnej wykładni), która zadaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony z [...] listopada 2018 r. polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, tj. przez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany w/w rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy, a ekwiwalent ten winien odpowiadać jednemu dniu roboczemu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania.

Następnie skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. wniósł o oddalenie wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) pismami z 23 sierpnia 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie wskazania sposobu wyliczenia przez organ przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego odnośnie "okresu rozliczeniowego" odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.).

Podstawę żądania skarżącego zawartego we wniosku z [...] listopada 2018 r. stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji (21 stycznia i 26 lutego 2020 r.), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (8 czerwca 2020 r.), nie wykonał ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Przedmiotowa ustawa nie obowiązywała zatem nie tylko w dacie orzekania przez organy Policji, ale także w dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), także nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę.

Art. 190 Konstytucji RP w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116). Powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie zgodna z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym nie można podzielić przekonania organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Powyższe prowadzi do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji.

W konsekwencji niezasadne są też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzje organów obu instancji zasadnie uznał, że w sprawie naruszono art. 115 a ustawy o Policji. Sąd w swojej argumentacji nie nawiązywał do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe i nie wywodził, że orzekające w sprawie organy naruszyły powyższy przepis przez jego nieprawidłową wykładnię. Istota problemu rozstrzyganego w sprawie sprowadzała się nie do przysługiwania skarżącemu prawa do ekwiwalentu ale jego wysokość.

Można jedynie dodać, w odniesieniu do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, że w sprawie wypłaconego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta, w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach", co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to oznacza, że były policjant może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Sąd drugiej instancji w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Nie można wprawdzie zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r. poz. 1635), ale to błędne stanowisko pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego wyroku. Sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli odnosi się do instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odwoływał się do art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o Policji w brzmieniu przed zmianami z 2019 r. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez nawiązania do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Z art. 184 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w konsekwencji prawidłowo przyjęto, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są błędne.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Strony pouczone o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.