Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5044/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.C., T.C., G.C., M.C. i P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/20 w sprawie ze skargi R.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H.C., T.C., M.C., G.C. i P.C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/20, którym po rozpatrzeniu skargi R.S. i M.S. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] 2016 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynął wniosek W.S. w sprawie zalewania terenu działki o nr ewid. [...] obręb [...] w S. ul. P. [...] przez wody opadowe spływające po skarpie wyrobiska z działki o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. Ł. [...] sąsiadującej z ww. działką, który zawiadomieniem z dnia [...] 2017 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruntach w/w działek.

W dniu [...] 2017 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek, których ustalenia utrwalono w protokole. Kopię protokołu przekazano stronom pismem z [...] 2017 r. W trakcie oględzin ustalono, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się skarpa o wysokości ok. 8 metrów, która przebiega wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...]. Powyższej skarpy na działce [...] położone jest grunt rolny, który jest użytkowany. Natomiast działka o nr [...] utwardzona jest płytami betonowymi. Obecni w trakcie oględzin stwierdzili, że skarpa istnieje od 1968 roku. Jest porośnięta trawą krzewami i drzewami. Działka o nr [...] ogrodzona jest płotem wykonanym z płyt betonowych. Stwierdzono również, że na powierzchni skarpy usytuowanej na działce o nr [...], pochylonej w kierunku działki o nr [...], brak jest przebiegających z góry do dołu "dróg" mogących świadczyć o spływającej wodzie po skarpie na działkę o nr [...].

W dniu [...] 2018 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny wyżej wymienionych działek z udziałem między innymi biegłego L.K. - opracowującego opinię dla A. I.K., której organ zlecił wykonanie opinii dotyczącej zmiany stanu wody na przedmiotowych nieruchomościach.

W dniu [...] 2018 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęła wersja elektroniczna "Opinii określającej wzajemne oddziaływanie na siebie nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...] i nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonych w S." sporządzona przez A. I.K. W opinii tej przedstawiono wzajemne położenie działek o nr [...] i [...] (działka o nr [...] o położona od 1,0 do 10,0 metra niżej niż działka [...]). Są one położone na obszarze występowania piasków i żwirów lodowcowych leżących na glinie zwałowej. Wskazano, że aktualne ukształtowanie działek jest wynikiem eksploatacji kruszywa naturalnego. Przedstawiono również warunki hydrologiczne opiniowanego obszaru, opisano krążenie wód w warunkach naturalnych, w tym w okresie o zaniechaniu eksploatacji kruszywa, aktualny stan zagospodarowania terenu. W podsumowaniu jako przyczyny okresowego stagnowania wód w granicach działki [...] wskazano zlikwidowanie powierzchni biologiczne czynnej w granicach działki o nr [...], brak kanalizacji deszczowej przejmującej wody opadowe i roztopowe w graniach działki [...], brak urządzeń wodnych służących do retencjonowania wód opadowych i roztopowych pochodzących z działki [...], brak urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi wód opadowych i roztopowych pochodzących z działki [...], spływ wód opadowych i roztopowych ze skarpy powstałej w trakcie eksploatacji kruszywa naturalnego.

Po analizie przedłożonej opinii organ I instancji zwrócił się do A. I.K. o uzupełnienie opinii poprzez wskazanie stopnia oddziaływania spływu wód opadowych i roztopowych ze skarpy zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w porównaniu z pozostałymi przyczynami okresowego stagnowania wody w granicach działki [...] wskazanymi w opinii. Pismem noszącym datę [...] 2018 r. autor opinii stwierdził, że wody spływające ze skarpy poeksploatacyjnej położonej w granicach działki o nr ewid. [...] stanowią 18,8 % wód spływających na działkę [...] przedstawiając sposób wyliczenia powyższego współczynnika. Podkreślono jednocześnie, że wody z działki o nr [...] spływające na działkę o nr [...] pochodzą tylko ze skarpy powstałej kilkadziesiąt lat temu.

Decyzją z [...] 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta S. odmówił nakazania H.C., T.C., P.C., G.C., M.C. - właścicielom nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. ul. Ł. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegającym szkodom na nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. ul. P. [...]. W ocenie organu właściciele działki o nr ewid. [...] obręb [...] nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości o nr [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. P. [...]. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie i zgromadzonego materiału dowodowego organ wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowi art. 234 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Podniósł, że przesłanką do wydania decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie jest stwierdzenie, że doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych, wskutek działań właściciela gruntów oraz, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym opinia biegłego prowadzi do wniosku, że właściciele działki o nr ewid. [...] nie doprowadzili swoim działaniem do zmiany stanu wody na gruncie działki o nr ewid. [...]. Występująca na działce stagnacja wód jest następstwem naturalnego usytuowania działki o nr [...] w stosunku do działek sąsiednich w tym działki [...], które jest następstwem prowadzonej kilkadziesiąt lat temu na tym terenie eksploatacji kruszywa. Działka o nr [...] jest położona w wyrobisku powstałym po tej eksploatacji.

W dniu [...] 2018 r. R.S. oraz M.S. złożyli odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2018 r. znak: [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Kolegium stwierdziło między innymi, że podziela zarzut odwołujących się, iż to na aktualnych właścicielach działki o nr [...] ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej na szkodę na gruncie sąsiednim, a kiedy dojdzie do zmiany, to na nich ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód i szkód. Żadnego znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy nie ma fakt, że do ustalonego w sprawie ukształtowania terenu, w tym skarpy doszło w przeszłości, w związku z eksploatacją kruszywa naturalnego. Podając pod wątpliwość wartość dowodową opinii sporządzonej na zlecenie organu I instancji, Kolegium wskazało na konieczność sporządzenia kolejnej opinii przez nowego biegłego, w której winien wypowiedzieć się co do możliwości przywrócenia terenu do stanu naturalnego oraz możliwych do wykonania wariantów prac, zmierzających do zniwelowania szkodliwego oddziaływania, z jednoczesnym wskazaniem, który z wariantów prac jest najbardziej wskazany ze względów ekonomicznych, racjonalnych, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu skuteczności. Wymaga to od organu I instancji przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta S. w dniu [...] 2018 r. ponownie przeprowadził oględziny obu działek, w trakcie których strony postępowania zgodnie oświadczyły, że sposób zagospodarowania obu działek nie uległ zmianie. W.S. jako właściciel działki o nr [...] podał, że w momencie zakupu działki w roku 1995 ukształtowanie działki było takie samo jak obecnie i miał świadomość, że położona jest ona w miejscu wyrobiska po eksploatowanym kruszywie – piasku i żwiru. Przedstawił faktury potwierdzające ponoszenie kosztów napraw związanych z zalewaniem działki. W dniu oględzin wykonano nadto pomiary wysokościowe na obu działkach i sporządzono dokumentację fotograficzną. Natomiast w dniu [...] 2018 r. wykonawca opinii A. I.K. przekazała organowi mapę zasadniczą obejmującą teren stanowiący przedmiot sprawy. W dniu [...] 2019 r. przesłała uzupełnienie do opinii sporządzonej w czerwcu 2018 roku. W opinii uzupełniającej stwierdzono, że do zmiany stanu wody na gruncie doprowadził poprzedni właściciel działki [...]. Nadto wskazano, że zmiana stanu wody na gruncie nie doprowadziła do powstania realnej szkody, która objawiałaby się uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony lub powodowałaby sytuację, w której niemożliwe byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. W celu skrócenia czasu stagnowania wód opadowych i roztopowych w granicach działki [...] należy utrzymać w dobrym stanie technicznym ujawniony w toku postępowania system drenażowy.

Decyzją z [...] 2019 r. Prezydent Miasta S. ponownie odmówił nakazania H.C., T.C., P.C., G.C. zam. w S. ul. R. [...], M.C. - właścicielom nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. ul. Ł. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. ul. P. 1 w S.. W uzasadnieniu wskazał, że działka o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. Ł. [...] w S. jest wykorzystywana rolniczo. Na działce znajduje się ziemna skarpa powstała po prowadzonej na tym terenie, od lat trzydziestych XX wieku, eksploatacji kruszywa naturalnego. Skarpa jest porośnięta darniną, krzewami i drzewami. Dodatkowo skraj skarpy porasta roślinność krzewiasta oraz drzewiasta o wysokości od 3,0 m do 4,0 m. Według oceny biegłego L.K. nachylenie skarpy dochodzi do 30°. Natomiast na działce o nr ewid. [...] obręb [...], która jest zlokalizowana na terenie położonym w zagłębieniu, stanowiącym wyrobisko po żwirowni, jest posadowione betonowe ogrodzenie z pełnych płyt odgradzające nieruchomość od działki o nr ewid. [...] obręb [...]. Nadto na działce o nr ewid. [...] obręb [...] znajdują się dwa budynki wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. Powierzchnia działki jest utwardzona płytami typu MON i brak jest na niej powierzchni biologicznie czynnej. Brak jest systemu odprowadzania wody opadowej z połaci dachowych budynków i z utwardzonej powierzchni działki, co powoduje, że wody opadowe i roztopowe spływają bezpośrednio na teren nieruchomości. Organ wskazał również, że na działce o nr ewid. [...] obręb [...] znajduje się studzienka drenażu rozsączającego, obejmującego swoim zasięgiem teren działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...]. Po zakończeniu wydobycia żwiru i piasku na terenie objętym niniejszym postępowaniem powstało wyrobisko i ukształtował się stan wody na gruncie. Jednocześnie organ powołując się na analizę mapy sytuacyjno-wysokościowej dokonanej przez biegłego Leszka Kacprzaka stanowiącej załącznik do opinii sporządzonej w [...] 2018 roku wskazał, że rzędne terenu działek o nr ewid. [...] i działki o nr ewid. [...] przed powstaniem wyrobiska po eksploatacji kruszywa były zbliżone i kształtowały się na wysokości od 162,5m.n.p.m. do 165m n.p.m. Natomiast po zakończeniu eksploatacji kruszywa naturalnego, powstało wyrobisku o głębokości od 1.0m do 10,0m poniżej powierzchni działki o nr [...]. Nachylenie skarpy powoduje, że wody opadowe i roztopowe przypadające na powierzchnię skarpy, od zakończenia eksploatacji kruszywa do chwili obecnej spływają w kierunku działki o nr ewid. [...]. Jednak wraz z zarastaniem skarpy roślinnością spływ powierzchniowy zmniejszył się.

Analizując dowody i przedstawiony stan faktyczny, organ I instancji stwierdził, że aktualne ukształtowanie działki o nr ewid. [...] obręb [...] i działki o nr ewid. [...] obręb 95 oraz kierunek spływu wód opadowych i roztopowych są skutkiem działalności człowieka. Ponadto, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że obecny stan wody na gruntach działek o nr ewid. [...] obręb [...] i nr ewid. [...] obręb [...] w S. został ostatecznie ukształtowany w czasie powstania obiektów bazy . na terenie wyrobiska w latach 80-tych XX wieku. Wówczas teren został utwardzony i ogrodzony oraz zostały wybudowane niezbędne obiekty, co miało potwierdzać oświadczenie W.S., złożone podczas oględzin [...] 2018 r., że w chwili zakupu działki, tj. w 1995 r., zagospodarowanie działki o nr ewid. [...] obręb [...] było takie, jak obecnie, a teren działki był już wtedy utwardzony płytami MON. Organ uznał, że analiza przepisu art. 29 ustawy - Prawo wodne prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, a jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Przez pojęcie "stanu wody na gruncie", o jakim mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i jaki podlega ochronie, rozumieć zatem należy zarówno stan naturalny, jak i ustabilizowany, istniejący na gruncie stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. W warunkach sprawy organ uznał stan wody, powstały po zabudowaniu i utwardzeniu, w latach 70-tych i 80-tych XX wieku, terenu wyrobiska za ustabilizowany i zastany oraz podlegający ochronie, wynikającej z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Organ podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, iż w latach 90-tych ubiegłego wieku nastąpiła sprzedaż majątku P. kilku podmiotom prowadzącym obecnie działalność gospodarczą na terenie wyrobiska, a teren bazy został podzielony na kilka działek ewidencyjnych. Zmiana podmiotu władającego nieruchomościami, położonymi na terenie wyrobiska nie miała wpływu na stan wody na gruncie terenu wyrobiska. Poprzedni i obecni właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] użytkują ją nieprzerwanie na cele rolnicze, nie wykonując na niej żadnych czynności, które ingerowałyby w stan wody na gruncie tej działki. Ustalony stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy wykazały zatem, w ocenie organu I instancji, że H.C., T.C., P.C., G.C., M.C. - właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. ul. Ł. [...], nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. P. [...], w związku z czym, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, organ odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych na ww. nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R.S. i M.S., reprezentowani przez W.S., domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Decyzją z [...] 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] 2019 r. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że sam tylko stan oddziaływania na nieruchomości sąsiednie poprzez spływ wody z nieruchomości nie uzasadnia jeszcze zastosowania art. 29 ust. 3 cyt. ustawy, ponieważ przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Prezydent Miasta S. przeprowadził dowód z opinii uzupełniającej biegłego L.K., który potwierdził brak przydatności tej opinii dla rozpoznania sprawy. W ocenie Kolegium, właściciele nieruchomości nr [...] nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie podjęli na terenie swojej nieruchomości żadnych prac, a jej obecny kształt wynika z prac podjętych i wykonanych w przeszłości, związanych z eksploatacją złoża kruszywa naturalnego. Co więcej, to na aktualnych właścicielach nieruchomości nr [...] ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nich ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Kolegium podkreśliło, że żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma fakt, że do ukształtowania skarpy znajdującej się na nieruchomości doszło w związku z użytkowaniem złoża kopaliny przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli. W uzupełnieniu opinii z [...] 2018 r. biegły stwierdził, że obecni właściciele działki nr [...] nie ponoszą odpowiedzialności za obecny stan wody na analizowanych nieruchomościach, oraz dokonał wyliczeń i podał, że wody spływające ze skarpy poeksploatacyjnej położonej w granicach działki [...] stanowią 20,43% wód spływających na działkę obręb [...] obręb [...]. W opinii z [...] 2019 r. biegły autorytatywnie i kategorycznie stwierdził, że podtopienia działki spowodowane są sposobem zagospodarowania nieruchomości - działka ta niemal w 100% jest zabudowana i utwardzona. Z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej i wykonanych [...] 2018 r. pomiarów geodezyjnych wynika, że działka nr [...] położona jest niżej w stosunku do działek [...], [...], [...] i [...]. Takie położenie gruntu powoduje, że spływają na nią wody opadowe i roztopowe z sąsiednich nieruchomości. W uzupełniającej opinii z [...] 2018 r. biegły nie wspomniał natomiast ani razu o wodach spływowych z innych nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, że R.S. i M.S., tj. właściciele działki [...], gdy tylko przestali być właścicielami nieruchomości nr [...], od razu zakwestionowali fakt naruszania stosunków wodnych, chociaż, gdy byli właścicielami skarpy, wystąpili do Prezydenta Miasta S. o wydanie zezwolenia na budowę muru oporowego, który miał zatrzymywać wody spływające na działkę [...]. Decyzję tę organ I instancji winien dołączyć do akt niniejszego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa jest sytuacja, w której obecni właściciele nieruchomości nie odpowiadaliby za swoją nieruchomość i jej stan tylko i wyłącznie z tego powodu, że to nie oni doprowadzili do jej aktualnego kształtu. Kolegium wskazało więc, aby organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził w sprawie dowód z opinii nowego biegłego, ponieważ jest to konieczne z uwagi na nieprawidłowości w opinii dotychczas opiniującego biegłego, których nie można "poprawić", z uwagi już chociażby na same błędne założenia, które legły u podstaw sporządzonej opinii. Co więcej, że w realiach sprawy nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, że z powodu ukształtowania terenu powstałego na skutek działań poprzedników prawnych właścicieli działki nr [...] woda spływa z wysokiej skarpy właśnie na działkę nr [...]. Kolegium przypomniało, że na zdjęciach dołączonych do protokołu z oględzin widać, że płot oddzielający te działki nie został osadzony na fundamencie i woda, wskutek działań wynikających z praw fizyki, grawitacyjnie spływać będzie w kierunku działki [...] i będzie się na nią przedostawać. Jeżeli chodzi o kwestię szkodliwego wpływu zmiany na grunty sąsiednie, to przede wszystkim konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Kolegium podkreśliło, że opinii takiej nie można przeprowadzić przed organem odwoławczym, ponieważ dowód ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 k.p.a. w żadnym wypadku nie może dotyczyć dowodów, które mają charakter rozstrzygający w sprawie.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.C., .C., .C., M.C. i H.C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wyrokiem z 29 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesiony w sprawie sprzeciw, podzielając ocenę, że organ odwoławczy nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 p.p.s.a., ponieważ niezbędne jest zwrócenie się do innego biegłego, który w oparciu o wiadomości specjalne wyjaśnieni okoliczności determinujące wynik postępowania. Innymi słowy, ze względu na zakres uchybień sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli H.C., T.C., P.C., G.C. i M.C..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3612/19, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w S. z [...] 2019 r. Zdaniem NSA, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Jak zauważył NSA, Kolegium wydało decyzję kasatoryjną z uwagi na wady sporządzonej na potrzeby tego postępowania opinii biegłego L.K. z [...] 2018 roku, uzupełnionej następnie pismem z [...] 2018 r. oraz pismem z [...] 2019 r. Zdaniem NSA, twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o wadliwościach sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii biegłego nie były zasadne. Z opinii tej można było bowiem wnioskować o istniejącym obecnie stanie zagospodarowania działki, na której znajduje się skarpa poeksploatacyjna po zamkniętej żwirowni oraz sąsiadującej z nią działki, tj. działki wnioskującego o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom. Ten stan zagospodarowania nie uległ zmianie na przestrzeni ostatnich 40 lat, tj. od czasu zamknięcia żwirowni, która swoją działalnością spowodowała obniżenie terenu po stronie działki [...] poprzez wydobycie żwiru. Od 1995 roku aktualny właściciel działki [...] wiedział, że działka ta znajduje się w obniżeniu terenu z uwagi na skarpę poeksploatacyjną. Natomiast właściciele działki nr [...] nieprzerwanie użytkują swoją nieruchomość w sposób rolniczy (pole), którego granicę stanowi obecnie skarpa. W ocenie NSA przedmiotowa opinia zawiera dane umożliwiające ustalenie przez organ administracji właściwy w sprawie, czy właściciel działki nr [...] spowodował zmiany stanu wody na gruncie, co stanowi jedną z przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ramach uzupełnienia na wniosek Prezydenta Miasta S. podano, że wody spływające ze skarpy na działce nr [...] stanowią 20,43 wód spływających na działkę [...]. Właściciel działki nr [...] nie przekierował ze swej nieruchomości wód na działkę [...]. Wody spływają ze skarpy powstałej kilkadziesiąt lat temu w wyniku działalności człowieka. Sąd II instancji stwierdził nadto, że także uzupełniająca opinia z [...] 2019 r. (po zwrocie sprawy do Prezydenta Miasta S. po uchyleniu jego decyzji przez SKO w S. decyzją z dnia [...] 2018 r.) daje podstawy do wypowiedzenia się, czy na nieruchomości [...] wystąpiły szkody, za które odpowiedzialność ponosi właściciel działki [...]. Stwierdzono, że właściciel działki nie przedstawił realnej szkody, która objawiałaby się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony lub powodowałaby sytuację, w której niemożliwie byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zatem materiał dowodowy pozwala stwierdzić czy istnieje związek między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą. NSA skonkludował, że niewątpliwie oceniana opinia biegłego i jej uzupełnienia stanowią wiarygodny i istotny dla sprawy materiał dowodowy, który mógł stanowić podstawę dla dokonania przez Prezydenta Miasta S. oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tak samo należy ocenić przydatność tejże opinii dla ustaleń SKO w S. w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Kolegium mogło na podstawie tej opinii i innych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie dokonać oceny, czy w tak ustalonym stanie faktycznym można na stronę postępowania tj. właściciela działki nr [...] nałożyć obowiązki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. NSA stwierdził nadto, że ewentualne wyjaśnienie niejasności, czy potrzeba pozyskania lub doprecyzowania określonych ustaleń faktycznych, mieściłaby się w kompetencjach organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] 2019 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, powołało treść przepisów, które wzięło pod uwagę rozpoznając sprawę, a nadto odwołało się do oceny wyrażonej przez NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3612/19. Następnie Kolegium wskazało, że przeprowadzone w sprawie opinie nie zawierają ustaleń w zakresie stanu przedmiotowych nieruchomości sprzed powstania wyrobiska, z którego eksploatowano piasek. Mając zatem na względzie te braki, działając na podstawie przepisu art. 136 k.p.a., zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, w zakresie: ustalenia w drodze oględzin, czy od czasu wykonania ostatniej uzupełniającej opinii na nieruchomościach nastąpiły zmiany mające wpływ na układ stosunków wodnych, dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie ukształtowania działek i stosunków wodnych na nich, w okresie przed eksploatacją żwirowni oraz określenie ewentualnego sposobu przywrócenia na analizowanym terenie stosunków wodnych istniejących przed eksploatacją żwirowni. W treści uzupełniającej opinii z [...] 2020 r. biegły L.K., co do zasady, podtrzymał ustalenia zawarte w treści jego poprzednich opinii, wskazując jednocześnie na brak zmian w zagospodarowaniu przedmiotowych nieruchomości w stosunku do ostatnich oględzin. Odnośnie stanu działek sprzed powstania wyrobiska biegły wskazał, że powierzchnia działki nr [...] nachylona była w kierunku wschodnim, południowo-wschodnim i północno-wschodnim. Natomiast powierzchnia działki nr [...] nachylona była w kierunku wschodnim i północno-wschodnim, a więc w kierunku działki nr [...]. Stąd też, w okresie poprzedzającym powstanie wyrobiska działka nr [...] znajdowała się w obszarze spływu wód z działki nr [...]. Dokonując oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz stanu nieruchomości, w kontekście dowodów oraz oświadczeń i stanowisk zajętych przez strony postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż nie było przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że aktualny stan przedmiotowych nieruchomości stanowi rezultat działalności zamkniętej żwirowni i taki stan zagospodarowania nie uległ zmianie na przestrzeni ostatnich 40 lat. W wyniku działalności żwirowni i wydobycia kruszywa, nastąpiło obniżenie terenu działki nr [...], natomiast na terenie działki nr [...] powstała skarpa poeksploatacyjna. Stąd też, będące rezultatem działalność kopalni zmiany stanu wody, których następstwem jest aktualny stan stosunków wodnych na objętych postępowaniem nieruchomościach - nastąpiły na obydwu nieruchomościach, gdyż teren działki nr [...] został pogłębiony, natomiast działka nr [...] została podwyższona poprzez usypanie skarpy. Kolegium podkreśliło przy tym również, że powyższe zmiany stanowiły rezultat normalnego ruchu przedsiębiorstwa w postaci żwirowni.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie odmówił nakazania właścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości o nr ewid. [...]. Kolegium wyjaśniło, że mając na uwadze, iż aktualny stan stosunków wodnych na objętych postępowaniem nieruchomościach był wynikiem ich legalnego zagospodarowania, to stan powstały na skutek tegoż legalnego zagospodarowania należy uznać za legalny w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Okoliczności tej, w ocenie Kolegium, nie zmieniają dokonywane na przestrzeni lat podziały nieruchomości na nowe działki oraz zmiana ich struktury własnościowej - przy wynikającym z treści opinii niezmiennym stanie gruntów oraz stosunków wodnych w tym okresie. Kolegium dodało także, iż wnioskodawcy nie wykazali, aby potencjalne naruszenie stosunków wodnych skutkowało powstaniem szkody na ich nieruchomości nr [...]. W szczególności, za szkodę taką nie może być uznane stagnowanie wód opadowych na powierzchni tej działki, bo jak wynika z opinii biegłego, działka nr [...] nie posiada systemu odprowadzania wód opadowych, zaś jej teren w przeważającej części pokryty jest płytami betonowymi i to właśnie te okoliczności w głównym stopniu powodują stagnowanie wody. Ponadto, istniejące od wielu lat ukształtowanie całego terenu powoduje, iż działka nr [...] stanowi najniższy punkt, w którym gromadzą się wody napływające również z innych, nieobjętych postępowaniem nieruchomości. Nie budzi natomiast wątpliwości, że nakazanie właścicielowi gruntu wykonania czynności określonych w art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego jest uzależnione od ustalenia szkodliwego wpływu zmian stanu wody na grunty sąsiednie. Należy zatem wykazać związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach, a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. Tymczasem opinie wskazują na szereg innych istotnych przyczyn takiego stanu rzeczy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] 2020 r. wywiedli R.S. i M.S., reprezentowani przez W.S., podnosząc, iż ww. rozstrzygnięcie jest niemerytoryczne, niezgodne ze stanem faktycznym, zmanipulowane i odbiegające od elementarnej logiki. W uzasadnieniu skargi jej autor opisał historię związaną ze spornymi działkami oraz stanem ich zagospodarowania. Zwrócił także uwagę, że SKO w S. pominęło w swojej decyzji treść opinii sporządzonej w sprawie przez G. Skarżący zakwestionowali przy tym zasadność powoływania się w sprawie na opinię biegłego L.K., dodając jednocześnie, że nie mieli możliwości zapoznania się z uzupełniającą opinią ww. biegłego, przedłożoną do akt [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało ją za bezzasadną i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. uznając, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę należało uwzględnić stanowisko i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., II OSK 3613/19, który wiąże nie tylko ww. organ administracji, ale także Sąd, co wynika z dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze związanie oceną zawartą w tym orzeczeniu należy mieć na uwadze, że wspomniany wyrok NSA zapadł na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyrku WSA w Warszawie z 29 lipca 2019 r., IV SA/Wa 1428/19, wydanego na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej SKO w S.. Fakt ten jest o tyle istotny, iż rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu nie może w założeniu prowadzić do merytorycznego ukierunkowania ewentualnego rozstrzygnięcia organu administracji, lecz do oceny, czy w określonych warunkach stanu faktycznego sprawy spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem SKO w S. zdało się przyjąć, iż sformułowana przez NSA ocena prawna i faktyczna w istocie determinuje kształt rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć organ odwoławczy w ten sposób, że powinno się ono w całości oprzeć na ustaleniach zawartych w opinii biegłego L.K., uzupełnionej o dodatkowe informacje. Mając powyższe na uwadze SKO w S. doszło do przekonania, że aktualny stan przedmiotowych nieruchomości stanowi rezultat działalności zamkniętej żwirowni i tak stan zagospodarowania nie uległ zmianie na przestrzeni ostatnich 40 lat. W ocenie organu odwoławczego, w wyniku działalności żwirowni nastąpiło obniżenie terenu działki nr [...], natomiast na działce nr [...] powstała skarpa poeksploatacyjna. Na tej podstawie ww. organ przyjął, że będące rezultatem działalności kopalni zmiany stanu wody, których następstwem jest aktualny stan stosunków wodnych na przedmiotowych nieruchomościach, nastąpiły na obu nieruchomościach. Były to jednocześnie zmiany będące rezultatem normalnego ruchu przedsiębiorstwa, tj. żwirowni. Wobec powyższego SKO w S. uznało, iż słusznie organ I instancji odmówił nakazania właścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości nr [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak przedstawione stanowisko świadczy, że organ odwoławczy, powołując się na wytyczne zawarte w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r., w całości oparł ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz towarzyszący temu wywód na opiniach biegłego L.K. Jednak ww. wyrok NSA nie obligował SKO w S. do ograniczenia swoich analiz, ustaleń i ocen tylko do badania treści ww. opinii oraz poczynienia ewentualnych działań w kierunku uzupełnienia ich treści o wskazane przez Sąd II instancji informacje. Jak bowiem wskazał NSA, organ odwoławczy na podstawie zarówno opinii biegłego L.K., ale także innych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, powinien był ustalić stan faktyczny sprawy oraz ocenić, czy zachodziły przesłanki określone art. 29 ust. 3 p.w. do nałożenia na właścicieli działki nr [...] stosownych nakazów. Tymczasem zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie powstaje uzasadniona wątpliwość, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a w ślad za tym, czy prawidłowa jest także ocena prawna organu odwoławczego, bowiem organ ten pominął w swoich rozważaniach okoliczności, które mogły mieć dla powyższego istotne znaczenie. Chodzi przede wszystkim o znajdującą się w aktach postępowania opinię sporządzoną przez G. A.G., przedłożoną do akt w formie płyty CD wraz z erratą oraz dodatkowymi wyjaśnieniami stanowiącymi pisma odpowiednio z [...] i [...] 2019 r., przekazaną zleceniodawcy, tj. Miastu S.. Zaskarżona decyzja całkowitym milczeniem pomija fakt istnienia takiej opinii, a co za tym idzie, nie poddaje jej jakiejkolwiek ocenie nie tylko z ogólnego punktu widzenia przydatności dla ustaleń stanu faktycznego sprawy, ale przede wszystkim zawartych w niej informacji i wniosków. Zgodnie zaś z treścią wniosków zawartych w tej opinii, po przeprowadzeniu wizji terenowej badanych działek oraz analizie zgromadzonych dowodów, ustalono stan faktyczny polegający na tym, że ze stromej powierzchni skarpy wyrobiska powstałego po eksploatacji kruszywa naturalnego jest odprowadzana woda opadowa lub/i roztopowa bezpośrednio na grunty sąsiednie tj. działkę [...]. Tym samym, zdaniem autorów opinii - A.G., specjalisty ds. hydrologii i geologii inżynierskiej oraz M.G., specjalisty ds. hydrologii i ochrony środowiska - właściciel działki nr [...] naruszył wymagania wynikające z ustawy Prawo wodne z 2001 r., tj. art. 29 ust. 1 pkt 2, który zakazuje właścicielowi gruntu odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Autorzy opinii wskazali przy tym, że wobec powyższych wniosków, "(...) właściciel dz. [...] ma obowiązek niezwłocznie wstrzymać odprowadzanie wód opadowych i/lub roztopowych na dz. [...]. Aby tego dokonać proponuje się zainstalować w obrębie dz. [...] (u podstawy skarpy) korytko odwadniające, przykryte rusztem stalowym z odprowadzeniem do dołu chłonnego (obecnego obniżenia terenu w obrębie działki nr [...]). Zaleca się, by spadek korytka był nie mniejszy niż 3%. SKO w S. odnośnie powyższych ustaleń zawartych nie zajęło stanowiska, podczas gdy nie było podstaw, zdaniem Sądu, aby je zignorować. Organ winien je poddać kompleksowej analizie, w szczególności zaś zawarte w niej wnioski należało zestawić z opiniami L.K., przedstawiając przy tym stosowną argumentacją, która pozwalałaby na odtworzenie toku myślowego organu i uzyskanie odpowiedzi na pytanie, którym ustaleniom i dlaczego organ ten dał wiarę lub też jej odmówił. Tego jednak zaskarżona decyzja swym uzasadnieniem nie objęła. Powyższego uchybienia nie może konwalidować fakt podjęcia próby jej oceny w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja nie dość, że spóźniona, jest przede wszystkim nie do zaakceptowania wobec braku dla niej jakiejkolwiek podstawy prawnej. Trudno bowiem znaleźć taką normę prawną, która wskazywałaby, że określona forma utrwalenia dowodu pozwala organowi administracji na jego całkowite zignorowanie i pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego. Jeśli organ jednak uważał, że opinia ta powinna była przybrać inną postać, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w ramach posiadanych przezeń uprawnień, wezwać właściwe podmioty, w stosownym trybie, do przedłożenia tej opinii w oczekiwanej przez organ postaci. Organ jednak tego nie uczynił, w rezultacie czego stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, a wynikających z tego luk Sąd nie może wypełnić z urzędu, wszak rolą Sądu nie jest zastępowanie organu w jego powinnościach, lecz kontrola legalności podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć.

Powyższe dowodzi, zdaniem Sądu, że SKO w S. nie sprostało wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie obejmowało całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz ograniczyło się do kontroli decyzji organu I instancji w kontekście ściśle wybranych elementów tego materiału, z pominięciem jego innych, istotnych części. Organ naruszył przy tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew zasadzie ogólnej prawdy materialnej, nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu zebranego w niej materiału dowodowego. W konsekwencji ocena prawna i faktyczna sprawy wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma charakter dowolny, a nie swobodny, co pozostaje w sprzeczności z art. 80 k.p.a. Samo zaś uzasadnienie, z uwagi na pominięcie w nim rozważań dotyczących istotnych dla sprawy kwestii, nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem nie zrealizował w pełni wytycznych wynikających z oceny zawartej w wyroku NSA z 7 listopada 2019 r., II OSK 3613/19. Organ był bowiem zobowiązany rozpoznać sprawę uwzględniając nie tylko ustalenia z opinii biegłego L.K., ale także wynikające z innych zgromadzonych materiałów dowodowych. Tymczasem SKO w S. pominęło inne istotne dla sprawy elementy tego materiału, co stoi w sprzeczności do wytycznych wynikających z powołanego wyżej orzeczenia.

Nakazując ponowne rozpoznanie sprawy Sąd zobowiązał Kolegium, do uwzględnienia rozważań przedstawionych w uzasadnieniu, w tym poddania szczegółowej ocenie przydatności do rozstrzygnięcia sprawy opinii G. A.G. oraz zawartych w niej ustaleń i wniosków dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ powinien również ustalenia te zestawić z treścią opinii L.K., formułując jednoznaczne stanowisko, która opinia i dlaczego zasługuje na aprobatę, przenosząc całość na wydanie adekwatnego rozstrzygnięcia w zgodzie z art. 138 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H.C., T.C., G.C., M.C. i P.C. właściciele działki gruntu o nr ewid. [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi - w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., jak również art. 136 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. naruszyło w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności przez pominięcie przy dokonywaniu oceny "znajdującej się w aktach sprawy" opinii sporządzonej przez G. A.G., przedłożoną do akt w formie płyty CD z erratą oraz dodatkowymi wyjaśnieniami), co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy brak było podstaw faktyczno-prawnych do takiego przyjęcia, skoro dowód z tej opinii został przeprowadzona w toku ponownego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2019 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3613/19, a więc w toku postępowania, które nigdy nie powinno się toczyć i którego prowadzenie nie miało podstawy prawnej, a tym samym nie może być ona potraktowana jako dowód przeprowadzony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, z obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji w ramach dokonywanej oceny dowodów,

2) art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie skarżonego wyroku w oparciu o wykładnię przepisów prawa sprzeczną z tą dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3613/19 oraz wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w poprzednio wydanym w sprawie w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., co doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia przez Sąd I Instancji wniesionej przez uczestników skargi, w sytuacji gdy powinna ona ulec oddaleniu,

3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od merytorycznego rozpoznania skargi (sformułowania merytorycznych ocen w sprawie) w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do przyjęcia, aby dokonanie merytorycznej oceny skargi przez ten Sąd było przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miało zdaniem skarżącego kasacyjnie istotny wpływ na wynika sprawy, tj. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji badając zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie odmowy nakazania H.C., T.C., P.C., G.C. i M.C. - właścicielom działki o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. Ł. [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegającym szkodom na sąsiedniej działce o nr ewid. [...] stanowiącej własność R.S. i M.S., mógł odwołać się przy ocenie stanu faktycznego do opinii sporządzonej przez G. A.G. Wskazać należy bezspornie, że opinia ta została sporządzona na zlecenie organu I instancji tj. Prezydenta Miasta S. po uprzednim przeprowadzeniu w dniu [...] 2019 r. oględzin w/w działek z udziałem stron i biegłego, który następnie przesłał sporządzoną opinię w formie elektronicznej na płycie CD w [...] 2019 roku. Jednocześnie zaznaczyć należy, że powyższe czynności wyjaśniające organ I instancji podjął po uprzednim otrzymaniu w dniu [...] 2019 r. z SKO w S. pisma przewodniego wraz z odpisem decyzji z dnia [...] 2019 r. z uzasadnieniem, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] 2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero w piśmie z dnia [...] 2019 r. złożonym przez H.C., T.C. i P.C. skierowanym do organu I instancji między innymi podniesiono, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej właścicieli działki nr [...], czyli autorów pisma, uchylono nie tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2019 r., którym oddalono ich sprzeciw od decyzji SKO w S. z dnia [...] 2019 r., ale także decyzję Kolegium z dnia [...] 2019 r. Do pisma dołączono kserokopię w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z jego uzasadnieniem. Powyższą sekwencję zdarzeń ustalono na podstawie akt administracyjnych. Zgodna jest ona z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez Sąd I instancji, jak i twierdzeniami skarżących kasacyjnie. Przy takiej chronologii zdarzeń istotnych z punktu oceny zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego uznać należy, że stanowisko Kolegium, zgodnie z którym dowód z opinii sporządzonej przez G. jako dowód przeprowadzony przez organ w toku postępowania, które nie powinno się toczyć i którego prowadzenie nie miało podstawy prawnej (którego podstawa odpadła po uchyleniu poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Naczelny Sąd Administracyjny), nie może być uznany za część materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjny toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jest to tzw. zasada trwałości decyzji Do decyzji ostatecznych należy zatem zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zaopatrywania decyzji administracyjnych w klauzule ostateczności, czy stwierdzenia w inny sposób, że decyzja jest ostateczna. W orzecznictwie przyjmuje się, że tzw. klauzula ostateczności jest szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217-219 k.p.a. Decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności. Zaskarżenie w drodze skargi czy też sprzeciwu do sądu takiej ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności. Tym samym, choć decyzja nie jest prawomocna, bo może być zaskarżona do sądu, to jednak zawarte w niej rozstrzygnięcie jest ostateczne i wykonalne i obowiązuje do czasu jego prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny. Do tego czasu stan prawny wynikający z przedmiotowej decyzji jest obowiązujący i wywiera skutki prawne. Z powyższy rozważań wynika między innymi, że zaskarżenie (skargą lub sprzeciwem) do sądu ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności. Tym samym należy stwierdzić, że choć decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2019 r. została zaskarżona do Sądu, to jednak miała ona status decyzji ostatecznej, podlegała wykonaniu i obowiązywała do czasu jej prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji Kolegium z [...] 2019 r. nastąpiło z dniem [...] 2019 r. tj. z chwilą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. Tym samym za skuteczne prawnie należy uznać wszystkie czynności wyjaśniające – dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta S., w tym przeprowadzenie dowodu z oględzin działek w dniu [...] 2019 r. oraz opinii biegłego, na konieczność przeprowadzenia których wskazywało Kolegium w decyzji z dnia [...] 2019 r. Podkreślić należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji stwierdzenia nieważności całości lub części postępowania administracyjnego, a jedynie przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do pominięcia przez Sąd I instancji przy rozpatrywaniu złożonej skargi opinii sporządzonej przez G., jak również przez Kolegium orzekające jako organ II instancji rozpatrujące odwołanie od decyzji organu I instancji, a do czego zmierzał między innymi podlegający ocenie zarzut kasacyjny.

Brak jest podstaw do uwzględnienia drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

art. 153 p.p.s.a. określającego zasadę związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Jak wynika z treści powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu (wyroki NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1404/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (wyrok NSA z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt I GSK 655/121). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej zawartej w wydanym wcześniej w sprawie prawomocnym wyroku stanowi naruszenie prawa stanowiące podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa stanowiła już przedmiot oceny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., wskazał na treść powyższego przepisu i związane z tym konsekwencje procesowe. Jednocześnie Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2019 r. wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Kolegium. Fakt ten jest o tyle istotny, iż rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie może w założeniu co do zasady prowadzić do merytorycznego ukierunkowania ewentualnego rozstrzygnięcia organu, lecz do oceny, czy w warunkach danej, konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadnie również Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium błędnie przyjęło, iż sformułowana ocena prawna i faktyczna w istocie determinuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. uznał jedynie, że kategoryczne stwierdzenia Kolegium w decyzji z dnia [...] 2019 r. odnośnie braku przydatności opinii sporządzonej przez biegłego L.K., co stanowiło podstawę wydania decyzji kasacyjnej nie są uzasadnione. Należy przy tym mieć na uwadze, że Kolegium nakazało organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. W szczególności opinii tej nie może dyskwalifikować fakt, że biegły sformułował oceny odnoszące się do stanu prawnego sprawy, co należy do kompetencji organu. Jednocześnie mówiąc o przydatności tej opinii do rozstrzygnięcia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyraźnie stwierdził, że ewentualne wyjaśnienia niejasności czy potrzeba pozyskania lub doprecyzowania określonych ustaleń faktycznych mieści się w kompetencjach organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. (strona 17 uzasadnienia). Nie obligował organu do ograniczenia swoich analiz, ustaleń i ocen tylko do badania treści opinii L.K. Stwierdził, że Kolegium jako organ odwoławczy na podstawie zarówno opinii biegłego L.K., ale także innych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, powinno było ustalić stan faktyczny sprawy oraz ocenić czy zachodziły przesłanki określone w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzasadniające nałożenie na właścicieli działki o nr ewid. [...] stosownych obowiązków. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie przesądził, iż treść wskazanej opinii - zawarte w niej wnioski przesądzają o treści rozstrzygnięcia, a wręcz przeciwnie wskazał, że organ winien poddać ją ocenie w oparciu o pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kolegium takie uzupełniające postępowanie wyjaśniające przeprowadziło, jednak w swoich rozważaniach, w tym przeprowadzonej ocenie opinii biegłego L.K., nie uwzględniło całego materiału dowodowego jaki został zgromadzony, w szczególności opinii sporządzonej przez G., o której już wspominano przy ocenie pierwszego zarzutu kasacyjnego. W zaskarżonej decyzji Kolegium pominęło milczeniem fakt istnienia tej opinii. Nie przedstawiło swojego stanowiska odnośnie ustaleń zawartych w tej opinii oraz nie zestawiło zawartych w niej wniosków z opinią biegłego L.K. Fakt podjęcia próby dokonania takiej oceny i to w sposób bardzo ogólny w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować powyższego uchybienia procesowego. W takich okolicznościach zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że Kolegium naruszyło art. 15 k.p.a. mówiący o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Orzekając jako organ II instancji Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a nie przeprowadziło postępowania w sposób zapewniający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni z podniesionych zarzutów kasacyjnych, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od merytorycznego rozpoznania skargi, podczas gdy nie zaistniały podstawy do przyjęcia , aby dokonanie merytorycznej oceny skargi przez ten Sąd było przedwczesne. Już przeprowadzona wyżej analiza dwóch poprzednich zarzutów kasacyjnych prowadzi do oceny bezzasadności tych zarzutów. Nadmienić dodatkowo należy, że przepis art. 134 p.p.s.a składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie, której dotyczy zarzut kasacyjny. Nie jest obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którego przepisu naruszenia dotyczy dany zarzut, a tym bardziej uzupełnianie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Wynika to między innymi z zasady związania zarzutami skargi kasacyjnej wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki, jakim powinno odpowiadać sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za niezgody z prawem. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretnie i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05, LEX nr 315087, i wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., I FSK 1492/13, LEX nr 1590675). Obowiązkiem sądu jest zatem precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Tym kryteriom uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.