Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 100/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Inne w sprawie złego stanu technicznego muru 1. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego M. G. dopuścił się przewlekłości postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie złego stanu technicznego muru; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje Z. R. od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. na rzecz Z. R. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Z. R. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Grudziądza (PINB) w przedmiocie złego stanu technicznego muru na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w G., dz. nr [...], obręb [...], znajdującego się przy granicy z działką nr [...], obręb [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w G.. Wniósł o stwierdzenie, że ww. organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie od organu kwoty 2500 zł na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie trwa już 2 lata i 7 miesięcy, w tym czasie trzykrotnie ponaglał organ do załatwienia sprawy. Skarżący przedstawił chronologię czynności procesowych w okresie od 25 listopada 2019 r. do 9 czerwca 2022 r. W jego ocenie przynajmniej od 8 listopada 2021 r., czyli od daty wydania przez Kujawsko-Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) decyzji kasacyjnej w sprawie, organ I instancji pozostaje w permanentnym stanie przewlekłości. Skarżący wskazał, że w trakcie całego postępowania sześciokrotnie, a od 8 listopada 2021 r. czterokrotnie PINB zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu, przy czym w ocenie skarżącego w sprawie takie przyczyny nie występowały, a organ podjął zaledwie dwie czynności o charakterze merytorycznym, które ocenić jednak trzeba jako czynności pozorne. Dalej skarżący przytoczył argumentację PINB do każdego zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (konieczność przygotowania analizy prawnej, sytuacja epidemiczna i występujące orkany), wskazując, że w żadnym z wymienionych przypadków przedłużenie terminu nie było uzasadnione. Stwierdził, że powoływana w stanowisku PINB w sprawie ponaglenia okoliczność, że organ zwrócił się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o wypowiedzenie się w sprawie, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Za nieuzasadnioną przyczynę przedłużenia zakończenia postępowania skarżący uznał też fakt zaplanowania kontroli obiektu, którą to czynność skarżący ocenił jako pozorną z tego powodu, że postępowanie nie wymagało jej przeprowadzenia – wszystkie ustalenia, które miałyby wynikać z kontroli znajdują się w aktach postępowania, w tym w sporządzonej na jego potrzeby ekspertyzie budowlanej. W ocenie skarżącego nieuzasadniona była również kontrola dokumentacji w zakresie kontroli okresowych muru, albowiem dla tego typu obiektów nie ma obowiązku przeprowadzania kontroli okresowych. Wreszcie skarżący zarzucił, że celem przedłużenia postępowania było zaplanowanie przez PINB na dzień 7 grudnia 2021 r. rozprawy administracyjnej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie rozbiórek obiektów niewykończonych i nieużywanych, albowiem mur został zbudowany w 1914 r. i od tego czasu jest w ciągłym użytkowaniu jako ogrodzenie; do rozprawy tej zresztą nie doszło, organ nie był przygotowany merytorycznie i nie dysponował na rozprawie aktami postępowania.

W piśmie przekazującym skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy (na skutek późniejszego wezwania organ wyjaśnił, że należy pismo traktować jako odpowiedź na skargę) PINB przedstawił własne stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że postępowanie dotyczy muru o awaryjnym – jak wynika z ekspertyzy budowlanej z października 2019 r. sporządzonej na zlecenie skarżącego i przedłożonej wraz z wnioskiem – stanie technicznym, co wg skarżącego jest efektem podniesienia terenu działki za murem przez Spółdzielnię Mieszkaniową w G. (SM). Organ wskazał, że we wniosku skarżącego zawarto żądanie nakazania SM wykonania robót budowlanych wynikających z ekspertyzy, tj. rozbiórki muru i wykonania ściany oporowej. Przywołał tok postępowania:

- 27.11.2019 r. – oględziny muru,

- 02.12.2019 r. – wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o nakazie zabezpieczeniu muru i zakazie użytkowania części terenu przyległego do muru,

- 11.12.2019 r. – oględziny muru przy udziale wszystkich stron postępowania,

- 04.03.2020 r. – odmowa wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie garaży na działce przyległej do muru, z uwagi na okres ich powstania: 1970-72 r.; na skutek skutecznego odwołania od ww. postanowienia wszczęto odrębne postępowanie w przedmiocie ww. garaży,

(organ skomentował, że ustalenia obu postępowań były wzajemnie komplementarne, toteż przed wydaniem decyzji w sprawie muru należało w jego ocenie zebrać kompletny materiał dowodowy również w postępowaniu dot. garaży),

- 24.04.2020 r. – zawiadomienie stron wystosowane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poprzedzające rozstrzygnięcie sprawy,

- 25.05.2020 r. – pismo skarżącego z prośbą o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, w związku z wystąpieniem stanu epidemii,

(organ skomentował, że wprowadzenie obostrzeń związanych z epidemią utrudniło prowadzenie postępowania, utrudnienia związane były również z faktem, że zdarzenia mogące mieć wpływ na wynik postępowania miały miejsce w latach 1970-1972; organ wskazał okoliczności mające wpływ na przedłużenie postępowania: poszukiwanie dokumentów i świadków, odwołania, skargi i wnioski skarżącego, w tym jego wniosek o przesłuchanie świadka, które odbyło się 21.10.2020 r.),

- 29.01.2021 r. – postanowienie nakazujące właścicielom muru wykonanie ekspertyzy technicznej określającej stopień zużycia technicznego muru,

(organ skomentował, że powyższe było zasadne w obliczu braku dowodów na prowadzenie remontów/konserwacji przedmiotowego muru i rodzącej to wątpliwości co do tezy ekspertyzy z 2019 r., że jedyną przyczyną złego stanu technicznego ponadstuletniego muru była zmiana obciążeń parcia gruntu na mur w okresie 1970-1972, bez uwzględnienia naturalnego zużycia muru),

- marzec 20121 r. – ekspertyza sporządzona zgodnie z dyspozycją postanowienia z 29 stycznia 2021 r.,

- 13.04.2021 r. – zawiadomienie stron wystosowane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poprzedzające rozstrzygnięcie sprawy,

- 24.05.2021 r. – decyzja PINB nakazująca skarżącemu doprowadzenie muru do stanu zgodnego z prawem,

- 19.07.2021 r. – decyzja kasacyjna WINB po rozpoznaniu odwołania skarżącego,

- 18.08.2021 r. – postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zawiadomienie stron na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.,

- 14.09.2021 r. – decyzja PINB o nakazie opracowania przez skarżącego projektu naprawczego muru,

- 08.11.2021 r. – decyzja kasacyjna WINB po rozpoznaniu odwołania skarżącego,

- 22.11.2021 r. – zawiadomienie stron o zaplanowanej na 7.12.2021 r. rozprawie administracyjnej,

(organ skomentował, że w obliczu niemożności zastosowania w sprawie art. 50-51, art. 61, czy też art. 66 ustawy Prawo budowlane, a nadto w obliczu wątpliwości co do stosowalności w sprawie art. 67 ww. ustawy, zaistniała skomplikowana sytuacja prawna zmusiła go do wystąpienia do WINB i GUNB o sugestie co do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; wskazał, że rozwiązanie prawne "znaleziono pod koniec maja, jednak treść decyzji kończącej była uzależniona od stanu technicznego muru i zabezpieczani muru, które skarżący wykonali w 2019 r. Ponieważ nie było dowodów na wykonywanie prac przy murze (...) od 2019 r. do 2022 r., konieczna była kontrola wykonania zabezpieczenia i jego skuteczności (...)".

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał najpierw, że rozprawa, która miała odbyć się w trybie art. 67 Prawa budowlanego nie doszła do skutku z uwagi na to, że do zaplanowanego dnia jej przeprowadzenia nie powróciły akta sprawy z WINB. Niezasadność prowadzenia postępowania w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego była konkluzją PINB, dlatego organ nie podjął ponownej próby przeprowadzenia rozprawy. Kontrola dokumentacji była zaś w ocenie PINB zasadna, albowiem przedmiotowy mur jest na dzień dzisiejszy ścianą oporową i powinien podlegać przeglądom monitorującym jej stan, a obowiązki w tym zakresie spoczywają na właścicielach obiektu. Ostatnie oględziny muru były więc zasadne.

Organ wskazał końcowo, że w dniu 24.06.2022 r. przedstawiciele SM złożyli w inspektoracie PINB fotokopię części akt nieruchomości należącej do skarżących, w której znajduje się "doniesienie o ukończeniu budowy" szopy z 11.12.1928 r., i z której w ocenie organu wynika, że mur pełnił funkcję oporową już w 1928 r.

W piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. , będąca uczestnikiem niniejszego postępowania, wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając własne stanowisko w sprawie. Podniosła, że przyczyny opóźnienia rozpoznania sprawy wynikały przede wszystkim z wprowadzenia ograniczeń w funkcjonowaniu organu w związku ze stanem epidemii, a więc były od organu niezależne. W ocenie SM organ prawidłowo prowadził dwa postępowania w zakresie muru i garaży, nie mogąc ich połączyć z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej, a co również miało wpływ na przedłużenie terminu rozpoznania sprawy z uwagi na komplementarność dowodów w obu sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania kończącego się wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie stanu technicznego muru na granicy nieruchomości na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – dalej p.b.), a więc rozstrzygnięcia w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, stronie służy ponaglenie.

Skarżący pismami z dnia 10 marca 2021 r., 7 kwietnia 2022 r. oraz 30 maja 2022 r. wnosili do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, za pośrednictwem organu I instancji, ponaglenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Grudziądza. Bez wątpienia, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wyczerpali zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.").

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że:

1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.)

2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego

3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane.

Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów (...) zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślenia wymaga, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych ustawodawca nazywa "bezczynnością", a jeżeli organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy – ma miejsce "przewlekłość" (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ (na skutek ponaglenia), a następnie ewentualnie sąd (na skutek skargi) jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie przewleka postępowania gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019, sygn. akt IV SAB/Po 182/19 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 133/19 – dostępne jw.).

Analiza akt sprawy postępowania, co do którego skarżący postawił zarzut przewlekłego jego prowadzenia, prowadzi do wniosku, że zarzut ten jest zasadny.

W niniejszej sprawie od wniesienia przez skarżącego (wraz z drugim współwłaścicielem nieruchomości) wniosku o wszczęcie postpowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego muru (26 listopada 2019 r.) do czasu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do tut. Sądu (wpływ skargi do PINB - 20 czerwca 2022 r.) upłynęło bez mała 2 lata i 7 miesięcy. Jak zauważono, długość postępowania zasadniczo nie jest decydującą okolicznością w ocenie, czy postępowanie organu prowadzone jest przewlekle. Mając jednak na uwadze okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy, taki okres prowadzenia postępowania ocenić należy jako wyraźnie naruszający zasadę szybkości i prostoty postępowania z art. 12 k.p.a., ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), realizującej się również poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019).

Oceniając zatem, czy w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie przewlekle, Sąd prześledził chronologię zdarzeń procesowych podjętych w sprawie, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a także odstępy czasowe dzielące poszczególne czynności, które w wielu przypadkach o wykraczały poza kategorię niezbędnego i rozsądnego czasu na ich dokonanie. Po drugie – w ocenie Sądu w sprawie zaistniały przypadki, że nieskuteczne (nieprowadzące efektywnie do zakończenia postępowania) czynności procesowe dokonywane przez organ były wręcz zbędne.

Pierwszy z inkryminowanych okresów działalności organu, podlegających ocenie w kontekście postawionego zarzutu, należy wyznaczyć jako okres od 2 grudnia 2019 r. do 25 maja 2021 r. Jest to okres od daty wszczęcia postępowania, co formalnie nastąpiło właśnie w dniu 2 grudnia 2019 r. (postanowienie nr PINB.4600.52.2019) do dnia pierwszego z powziętych merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie (decyzja z dnia 24.05.2021 r., nr 32/2021). Okres ten to niemal 1,5 roku. W tym czasie organ przeprowadził m.in oględziny obiektu (11 grudnia 2019 r.), występował do innych organów o informacje w ocenie PINB istotne dla sprawy (wystąpienie do Urzędu Miasta Grudziądza z 31 stycznia 2020 r.), prowadził korespondencję ze stronami postępowania – skarżącym oraz Spółdzielnią Mieszkaniową w G. (1 i 7 kwietnia 2020 r., 15 września 2020 r., 18 stycznia 2021 r., 26 stycznia 2021 r., 9 lutego 2021 r.). W tym okresie organ podejmował również rozstrzygnięcia wpadkowe (postanowienie z 4 marca 2020 r., n PINB.4600.5.2020 o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnego zrealizowania i użytkowania garaży na sąsiedniej nieruchomości, postanowienie z 29 stycznia 2021 r., nr 4/2021 o nałożeniu na m.in. skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy określającej stopień zużycia muru). Przeprowadził przesłuchanie świadków (21 października 2020 r.). Pozostałe dokumenty akt sprawy świadczą o aktywności organu w zakresie sporządzania notatek służbowych z zaistniałych okoliczności faktycznych (5 grudnia 2019 r. – wezwanie telefoniczne do złożenia wyjaśnień i zaplanowanie oględzin, 10 stycznia 2020 r. – odnotowanie wpływu pism, 4 czerwca 2020 r. – protokół zapoznania się stron z materiałem dowodowym, 25 listopada 2020 r. – notatka służbowa na okoliczność jw., 29 grudnia 2020 r. – notatka służbowa na okoliczność niestawiennictwa jednego ze świadków, w aktach brak uprzedniego wezwania, 2 lutego 2021 r. – notatka służbowa na okoliczność zapoznania się strony z aktami sprawy, 21 i 27 kwietnia 2021 r. - jw.).

W ocenie Sądu poza nielicznymi przykładami trudno znaleźć w zakreślonym powyższej okresie czynności uzasadniające półtoraroczny okres, jaki dzieli wszczęcie postępowania od wydania pierwszego z rozstrzygnięć merytorycznych. Zauważyć należy, że od uzyskania odpowiedzi Urzędu Miasta Grudziądza w sprawie żądanej dokumentacji w dniu 24 lutego 2020 r. organ do dnia 1 kwietnia 2020 r. (tj. do dnia zakomunikowania skarżącemu okoliczności niedostarczenia przezeń żądanych dokumentów w zakresie przeglądów okresowych nieruchomości), a więc w okresie ponad miesiąca, nie podejmował żadnych czynności mających na celu zakończenie sprawy. Nie są takimi czynnościami te wykonywane w wyniku wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie garaży na nieruchomości Spółdzielni (postanowienie z 4 marca 2020 r., przekazanie zażalenia na ww. postanowienie). Brak jest również w aktach sprawy dowodu na to, by organ wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów, pod jakimkolwiek rygorem, o czym mowa jest w piśmie z 19 marca 2020 r. (w piśmie tym nota bene mowa jest o możliwości zakończenia sprawy, czemu jednak przeszkadza brak możliwości wystosowania zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. ze stanem epidemii). Dalej czynności organu ograniczały się do odpowiedzi stronom w podnoszonych sprawach przedłużenia terminu do wykonania przeglądów okresowych mieszkań (zapytanie 24 marca 2020 r., odpowiedzi 1 i 7 kwietnia 2020 r.) i połączenia spraw w przedmiocie muru i garaży w jedno postępowanie (zapytanie 15 czerwca 2020 r.). 4 czerwca 2020 r. organ zaprotokołował zapoznanie się stron z materiałem dowodowym, by następnie dopiero 15 września 2020 r. podjąć kolejną aktywność, nieprowadzącą do zakończenia sprawy, w postaci poinformowania SM w G. o stanie sprawy wraz z przesłaniem skanów akt. To kolejne trzy miesiące przewlekłości. Półtora miesiąca później doszło do przesłuchania świadków (21 października 2020 r.), miesiąc później sporządzono notatkę z zapoznania się skarżącego z aktami sprawy (25 listopada 2020 r.), kolejny miesiąc później sporządzono notatkę o braku możliwości przesłuchania jednego ze świadków (29 grudnia 2020 r. – brak w aktach wezwania ww. na przesłuchanie, nie jest pewne, czy chodzi w ogóle o przesłuchanie świadka w postępowaniu PINB.4600.52.2019). Kolejna istotna czynność procesowa w kontekście rozstrzygnięcia sprawy – wydanie postanowienia nr 4/2021 – miała miejsce dopiero 29 stycznia 2021 r. Od przesłuchania świadków do wydania ww. postanowienia minęło nieco ponad trzy miesiące. Dalsze czynności od tego momentu to: notatki służbowe (2 lutego 2021 r. i z 21 kwietnia 2021 r. o zapoznaniu się stron z aktami, korespondencja z SM i skarżącym oraz WINB, m.in. w sprawie błędnie zidentyfikowanego zażalenia na postanowienie nr 4/2021). Zaznaczyć należy, że w tym okresie, tj. 29 stycznia 2021 r. do 24 maja 2021 r. (data wydania decyzji nr 32/2021 o nakazie doprowadzenia muru do stanu zgodnego z prawem), WINB rozpatrzył pierwsze z ponagleń skarżącego z dnia 10 marca 2021 r., a nadto PINB – zawiadomieniem z 26 kwietnia 2021 r. - pierwszy dotychczas raz (sic!) powiadomił strony o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy (o zasadności każdego z zawiadomień Sąd wypowie się w dalszej części postępowania, również w kontekście przepisów specjalnych wprowadzonych w związku z zaistnieniem na terenie kraju stanu epidemii koronawirusa).

Biorąc zatem pod uwagę odległość czasową jaka dzieli poszczególne, zaznaczone wyżej czynności procesowe organu bezpośrednio wpływające na pochód postępowania ku jego merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd nie powziął wątpliwości, że postępowanie już do momentu wydania pierwszej z decyzji (uchylonej zresztą przez WINB) prowadzone było opieszale. Sąd dostrzega przy tym, że bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych został w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu Covid-19 wstrzymany zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ww. ustawy 10. W okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 15 zzs ust. 11 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W Polsce stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono w dniu 14 marca 2020 r., a stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r. Przywołany art. 15 zzs utracił zaś moc z dniem 16 maja 2020 r. zgodnie z art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Wyłączenia, o których mowa w art. 15 zzs ustawy covidowej obowiązywały zatem od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się zaś już od 2 grudnia 2019 r., a pierwsze rozstrzygnięcie merytoryczne zapadło dopiero 24 maja 2021 r., a więc ponad rok po uchyleniu art. 15 zzs ustawy covidowej. O ile zatem wyłączyć należy z oceny wystąpienia przewlekłości okres od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r., to postępowanie toczące się przed i po okresie tego wyłączenia podlega już ocenie w kontekście art. 35 k.p.a. i innych właściwych przepisów k.p.a.

Kontynuując analizę postępowania stwierdzić należy, po pierwsze, że 19 lipca 2021 r. WINB wydał decyzję kasacyjną względem decyzji PINB z dnia 24 maja 2021 r., nr 32/2021. Do momentu przekazania organowi I instancji akt sprawy (16 sierpnia 2021 r.) PINB podjął czynności w związku uzyskaniem stanowiska właściwego Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie ewentualnej rozbiórki muru – konserwator nie wniósł zastrzeżeń wobec faktu nieujęcia przedmiotowego muru w ewidencji zabytków (pisma z 21 i 27 lipca 2021 r.). Dalej PINB wydał w dniu 18 sierpnia 2021 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżących, oraz zawiadomił tego samego dnia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na datę wpływu akt od organu I instancji. Postanowienie powyższe było aktem zbędnym, o czym dobitnie świadczy fakt, że ostatecznym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2021 r. WINB stwierdził jego nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa. Podjęty akt ocenić należy zatem jako prowadzący do przedłużenia postępowania, w tym oddalenia terminu wydania kolejnej decyzji merytorycznej w sprawie z dnia 14 września 2021 r., nr 47/2021, o nakazie właścicielom muru opracowania projektu naprawczego tego muru. W wyniku wniesienia skutecznego odwołania od ww. decyzji następna czynność PINB - wezwanie stron na rozprawę administracyjną zaplanowaną na 7 grudnia 2021 r., odbyła się dopiero 22 listopada 2021 r. Powzięcie dwóch nieprawidłowych rozstrzygnięć, w tym jednego w warunkach rażącego naruszenia prawa, doprowadziło do ponownego, trzymiesięcznego przedłużenia całego postępowania (Sąd uwzględnił tu czas, w jakim akta sprawy pozostawały w organie II instancji) od dnia powrotu akt po rozpoznaniu odwołania od decyzji nr 47/2021. Sama rozprawa, z której sporządzono protokół przy udziale wszystkich stron, nie doprowadziła do merytorycznych konkluzji, a to z powodu – jak wskazano – po pierwsze braku przeprowadzenia uprzednich oględzin obiektu, a po drugie braku akt sprawy w związku z ich dotychczasowym niezwróceniem przez WINB. Jako wyraźną niefrasobliwość należy ocenić sytuację, w której organ zarządza przeprowadzenie rozprawy pomimo faktu niedokonania czynności procesowej koniecznej według niego dla przeprowadzenia samej rozprawy. Świadczy to o spowodowaniu kolejnej przewłoki w postępowaniu z winy organu. Na marginesie wskazać należy, że nie jest również prawdą, że organ nie posiadał akt postępowania w dniu zaplanowanej rozprawy, albowiem jak wynika z dokumentacji i naniesionych pieczęci, akta powróciły do organu w dniu 6 grudnia 2021 r. (k. 72 drugiego tomu akt adm.).

Od dnia wyżej wspomnianej, zbędnej jak się okazało rozprawy administracyjnej mija kolejne 20 dni do czasu zawiadomienia stron z dnia 27 grudnia 2021 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na "brak zgody" stron na rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 67 ustawy Prawo budowlane (sic!) i z uwagi na konieczność ponownej analizy prawnej sprawy, do dnia 27 lutego 2022 r. W dniu 21 lutego 2022 r. – kolejne przedłużenie z uwagi na wielość postępowań przez PINB, stan epidemii oraz występujące orkany, nowy termin – 27 marca 2022 r. 25 marca 2022 r. organ kolejny raz przedłuża termin z uwagi na poziom skomplikowania sprawy i zwrócenie się o analizę prawną, nowy termin – 25 maja 2022 r. Pomiędzy kolejnymi zawiadomieniami organ nie podejmował żadnych czynności (nie wynika to z akt).

Odnosząc się do zasadności wyżej wymienionych, zasadniczo seryjnych zawiadomień o kolejnych przedłużeniach terminu rozpoznania sprawy, przypomnieć należy, że w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwienie sprawy w terminie winno znajdywać uzasadnienie we wskazanej przez organ przyczynie, niezależnie od tego, czy zwłoka jest zawiniona przez organ, czy też nie. Obowiązek podania przyczyny niedochowania terminu załatwienia sprawy ma zadanie dyscyplinujące organ, który winien samodzielnie zidentyfikować przyczynę zwłoki. Wskazana przyczyna – w przypadku kontroli szybkości danego postępowania na skutek ponaglenia lub, dalej, skargi do sądu wojewódzkiego - umożliwia obiektywną ocenę, czy ewentualny zarzut przewlekłości lub bezczynności jest w warunkach danej sprawy zasadny. Oceniając powyższe zawiadomienia, ale również biorąc pod uwagę w ich kontekście toku całego postępowania, zwłaszcza od momentu jego wszczęcia do 14 marca 2020 r., oraz od 16 maja 2020 r. do pierwszego z zawiadomień (26 kwietnia 2021 r.), stwierdzić należy, że organ bez wątpienia naruszył obowiązki art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Po pierwsze, instrumentu tego przez okres od 2 grudnia 2019 r. do 14 marca 2020 r. (ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego) PINB ani razu nie zastosował, pomimo bezsprzecznego przekroczenia terminów opisanych w art. 35 k.p.a. dla załatwienia sprawy administracyjnej, w tym sprawy szczególnie skomplikowanej. Od 16 maja 2020 r. do 24 kwietnia 2021 r. musiał minąć zaś niemal rok, by PINB formalnie poinformował strony o przewleczonym już znacznie terminie rozpoznania sprawy. Przyczyna przedłużenia terminu wskazana w zawiadomieniu z dnia 26 kwietnia 2021 r. (tj. brak zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia z dnia 13 kwietnia 2021 r. wystosowanego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.), w kontekście całego dotychczasowego postępowania, jawi się jako naiwna i świadczy o pozornym, czysto formalnym charakterze tej czynności. Oczywistym jest, że rozpoznanie sprawy wszczętej już 2 grudnia 2019 r. nie przedłużyło się li tylko z powodu braku zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia z 13 kwietnia 2021 r. W ocenie Sądu czynność ta nie tyle miała uzasadnić dotychczasową przewłokę, co stanowić świadectwo dostrzeżenia jej (w końcu) przez sam organ. Co się zaś tyczy zawiadomień wymienionych w poprzednim akapicie, ich uzasadnienia również nie dają podstaw do uznania, iż zaistniała przewłoka nie wynika z winy organu. Brak zgody stron na rozpoznanie sprawy w oparciu o konkretny przepis Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie może wpływać na sposób procedowania organu, którego zadaniem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy subsumcję tego stanu do konkretnego przepisu. To, czy strona zgadza się, czy nie, na ukształtowanie jej sytuacji materialnoprawnej w oparciu o tę czy inną normę nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wymaga to w ocenie Sądu szerszego komentarza. Zasadność zastosowania takiego a nie innego przepisu może podlegać ewentualnej kontroli jedynie na skutek instancyjnej weryfikacji danego rozstrzygnięcia. Podobnie konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej sprawy, w przypadku jej prowadzenia od niemal dwóch lat, nie jest w żadnym stopniu wiarygodne. Uznając nawet, że stopień skomplikowania sprawy zmusił organ do poczynienia dodatkowych analiz prawnych, stwierdzić należy, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu, by analiza taka – po wskazaniu jej jako przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy - została komukolwiek zlecona. Kolejne przedłużenie terminu z dnia 21 lutego 2022 r. za przyczynę wskazywało wielość postępowań, stan epidemii oraz występujące orkany. Żadne z tych przyczyn nie uzasadniają w ocenie Sądu kolejnej przewłoki w rozpoznaniu sprawy. Zadaniem PINB jest takie zorganizowanie własnych struktur, by w terminie wykonywać przewidziane zadania związane z nadzorem architektoniczno-budowlanym. Dotyczy to również sytuacji wyjątkowych. Stan epidemii bezsprzecznie wpłynął na organizację życia publicznego, jednak w żadnym wypadku nie spowodował zaprzestania funkcjonowania władz publicznych, zwłaszcza, że po początkowej dezorganizacji różnego rodzaju instytucje, w tym publiczne, zasadniczo powróciły do względnie normalnego funkcjonowania. Organy nie mogą zatem czynić wymówki, że znaczna zwłoka w załatwieniu danej sprawy jest efektem ogólnie ujętej epidemii. Również nieprzewidziane zjawiska pogodowe – z natury rzeczy mające charakter krótkotrwały – nie uzasadniają kolejnej, dwumiesięcznej (po zawiadomieniu z 27 grudnia 2021 r.) przewłoki w rozpoznaniu sprawy. Uzasadnienie zawiadomienia z dnia 25 marca 2022 r. w istocie powiela wady zawiadomienia z 27 grudnia 2021 r. – w sposób lakoniczny wskazuje "skomplikowanie sprawy" jako powód przewłoki i podkreśla konieczność przeprowadzenia dodatkowej jej analizy prawnej, co ocenić należy jako działanie pozorne, odwlekające moment podjęcia rozstrzygnięcia.

Od kwietnia 2022 r. do 25 maja 2022 r. (do terminu wskazanego w ostatnim z powyższych zawiadomień) organ podejmował czynności w zakresie: sporządzenia notatki służbowej z zapoznania się skarżącego z aktami (7 kwietnia 2022 r.) oraz skierowania zapytania do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o sugestię załatwienia sprawy (7 kwietnia 2022 r.). PINB, kierując zapytanie do organu ww. podmiotu dążył do uchylenia się od samodzielnej oceny sprawy, a której emanacją winno być rozstrzygnięcie tej sprawy odpowiednim aktem. Wskazać zatem należy, że zasadniczo od wystosowania zawiadomienia z dnia 25 marca 2022 r. do kolejnego zawiadomienia z 25 maja 2022 r., organ pierwszej instancji znów nie powziął czynności bezpośrednio zmierzających do załatwienia sprawy. W tym czasie sporządził wspomnianą notatkę (czynność materialno-techniczna, nieistotna), skierował zapytanie (czynność zbędna) oraz przekazał do WINB drugie już w postępowaniu ponaglenie, które w tzw. międzyczasie dotarło do organu.

Zawiadomienie o kolejnym przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, tym razem z powodu zaplanowanej kontroli stanu technicznego i zabezpieczeń muru oraz sprawdzenia dokumentacji, wyznaczyło kolejny termin jej załatwienia na 25 czerwca 2022 r. Po trzecim już ponagleniu organu (30 maja 2022 r.) skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do tut. Sądu.

Reasumując poczynioną analizę Sąd stwierdza, że nie wzbudziło jego wątpliwości, że dominująca część poszczególnych czynności organu nie prowadziły skutecznie do zakończenia sprawy, cechowały się zbędnością, niefrasobliwością oraz pozornością. Poszczególne czynności dzielił ponadto okres od miesiąca, do kilku miesięcy, co końcowo spowodowało przewłokę w rozpoznaniu sprawy wynoszącą 2 lata 7 miesięcy od dnia jej wszczęcia. Organ naruszył nadto wielokrotnie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., co wyjaśniono wyżej.

Zbędnym jest jednocześnie odnoszenie się do zarzutów skargi i repliki organu co do jedynie wycinka postępowania – tj. co do zasadności zawiadomienia przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 20 czerwca 2022 r. z uwagi na zaplanowaną kontrolę na nieruchomości, jak i zasadności wcześniej przeprowadzonej rozprawy w dniu 7 grudnia 2021 r. Całokształt postępowania PINB nie pozostawia wątpliwości, że jest ono prowadzone przewlekle. Wyjaśnić jednocześnie należy, że nie podlegały ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu kwestie merytoryczne istotne w sprawie. Mogą one stanowić przedmiot kontroli w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ II instancji.

Sąd dostrzega, że w obliczu nietypowych problemów prawnych organ może powziąć wątpliwość co do sposobu załatwienia sprawy. Wskazać jednak należy, że stopień skomplikowania sprawy może być wymówką do jej prowadzenia w sposób asekuracyjny, wręcz tylko pozorny. Po zebraniu materiału dowodowego pozwalającego na niewątpliwe rozpoznanie okoliczności faktycznych sprawy organ winien podjąć rozstrzygnięcie na podstawie przepisu, który w jego samodzielnej ocenie zasługuje na zastosowanie w sprawie. Weryfikacja zasadności tego wyboru podlegać może kontroli w ewentualnym postępowaniu sądowym, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji.

Postępowanie przed organem I instancji prowadzone jest przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na opisane okoliczności – ma w ocenie Sądu charakter rażący. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wykazane wielokrotne nieuzasadnione przedłużanie terminu do jej załatwienia (ale i prowadzenie postępowania bez takiego przedłużenia) oraz wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi). Powyższej konstatacji nie zmienia przy tym to, że część tego okresu konsumowały czynności prowadzone przed organem odwoławczym. W kontekście całości okresu postępowania te odcinki czasu uznać należy za nieistotne i nie mające wpływu ocenę, że kontrolowane postępowanie w decydującej mierze prowadzone było przed PINB i to na tym organie spoczywa odpowiedzialność za niezałatwienie sprawy skarżącego w rozsądnym terminie.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym, drugim i trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadnym Sąd uznał zasądzenie na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy w wysokości 2500 zł, co stanowić będzie swoistą, słuszną rekompensatę ze środków publicznych za tak znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie jego sprawy administracyjnej.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie piątym sentencji.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.