Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 73/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1 i 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 200, art. 202 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 106 par. 5, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 62 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 8, art. 92, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 143, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 85, art. 101, art. 112, art. 121
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi K. C., G. P. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odwołania K. C., G. P. i M. S., 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta - decyzją z 15 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 93 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), po weryfikacji zgodności inwestycji z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach z 8 września 2010 r., a także postanowieniem w sprawie uzgodnienia w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z 15 czerwca 2011 r., zatwierdził projekty budowlane i udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x ok. 1000 MW, w R. koło P. na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb R.), gmina P., z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków.

W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz wskazał między innymi, że w dniu 16 czerwca 2011 r. wpłynął do Starosty Powiatu wniosek K. C. oraz G. i W. P. (o tej samej treści) o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Starostwo Powiatowe postępowaniu. Wnioskodawcy - uzasadniając swoje żądanie, wskazali, że ich interes prawny zostanie naruszony z tytułu działania elektrowni, gdyż planowany obiekt wpłynie na jakość oraz ilość ich płodów rolnych pozyskanych z gruntów znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji. Wyjaśnili także, że działalność rolnicza stanowi jedyne źródło utrzymania ich rodzin. Organ wskazał również, że w dniu 21 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek M. S. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wniosek zawierał analogiczne uzasadnienie jak wnioski opisane powyżej. Starosta wyjaśnił, że odmówił wskazanym powyżej osobom statusu strony, przede wszystkim dlatego, że w jego ocenie osoby te nie mają w stosunku do przedmiotu sprawy interesu prawnego. Swoje wnioski wiążą z chęcią egzystencji w czystym środowisku, pozbawionym emisji powodowanych eksploatacją elektrowni i jedynie bliżej nieokreślonymi obawami o zdrowie lub warunki prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Starosty osoby te, zamieszkujące poza terenem inwestycji, a często w znacznym oddaleniu od tego terenu, nie wykazały, koniecznego dla pozytywnej dla nich weryfikacji kręgu stron postępowania, istnienia interesu prawnego albo naruszenia tego interesu. Starosta wyjaśnił, że interes prawny osób uczestniczących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powinien być określany i oceniany odmiennie w stosunku do wcześniejszych postępowań dotyczących lokalizacji inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Punktem odniesienia dla takiego interesu lub jego naruszenia, biorąc pod uwagę przedmiot niniejszego postępowania, powinna być bowiem relacja pomiędzy przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami technicznymi projektowanych obiektów budowlanych, względnie planowanymi robotami budowlanymi, a sytuacją prawną konkretnych osób, która pod wpływem tych elementów inwestycji ulegałaby zmianie. W konsekwencji o interesie takim nie będą decydować w niniejszej sprawie czynniki albo potrzeby ochrony środowiska związane z funkcjonowaniem elektrowni w przyszłości, które były przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w którym wariantowaniu i analizie poddawano celowość i lokalizację inwestycji oraz w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wydanego dla elektrowni przez Marszałka Województwa w dniu 31 maja 2011 r. Organ uznał, że w świetle treści przedstawionego w niniejszej sprawie raportu oceny oddziaływania na środowisko i zawartych w nich obliczeń i analiz inwestycja będzie spełniała wynikające z art. 141 ust. 1 i art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wymagania dotyczące dotrzymywania standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg by eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację, czyli w niniejszej sprawie - inwestor, ma tytuł prawny. Zdaniem Starosty, skoro brak jest podstaw dla tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, tak ze względu na rodzaj inwestycji jak i oddziaływania powodowane eksploatacją przyszłych obiektów przemysłowych, to brak jest także podstaw dla formułowania generalnego wniosku o naruszeniu interesu prawnego osób trzecich, dysponujących tytułem prawnym do terenów położonych poza terenem inwestycji i określonym w niniejszej decyzji obszarem oddziaływania obiektu. Organ przyjął, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu planowanej inwestycji oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (droga i teren B S.A.). Zdaniem organu, osoby występujące o uznanie za stronę postępowania nie wskazały norm, które wykazałyby ograniczenie w zagospodarowaniu terenów wnioskodawców. Wnioskujące o bycie stroną postępowania osoby nie wykazały, że ze szczególnych względów powinny być traktowane odmiennie, że przedmiot sprawy o wydanie pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem ich praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Stroną mogłaby być bowiem wyłącznie osoba, która wskazałaby, w oparciu o przepisy materialnoprawne, podstawę prawną zgłaszanego roszczenia o określone działanie lub zaniechanie albo podstawę prawną dla swojego prawa, które w wyniku rozstrzygnięcia sprawy może zostać inaczej ukształtowane albo która wykazałaby, że inwestycja może ingerować lub ingeruje bezpośrednio w sferę prawną osoby żądającej ochrony.

Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu A. K., A. K. , B. P., D. Ł., R. C., J. R., G. L., G. P., K. C., M. S., E. C., M. M., M. R. i B. R. wniósł radca prawny M. S.

W odwołaniu wskazano, że ww. osoby powinni być uznane za stronę prowadzonego postępowania albowiem są właścicielami nieruchomości (w tym rolnych) położonych w rejonie oddziaływania obiektu, na którego budowę wydane zostało pozwolenie. Organ I instancji swe stanowisko w sprawie niedopuszczenia tych osób do udziału w postępowaniu oparł na niespełnieniu, nieznajdującego oparcia w przepisach, wymogu wykazania przez skarżących interesu prawnego poprzez wskazanie konkretnej normy prawnej, z której strona wywodzi swój interes prawny. Odwołujący się tymczasem w toku postępowania złożyli pisma, w których w sposób opisowy wskazali rodzajowo na ich dobra, których ochronę przewidują przepisy prawa materialnego, a które to dobra uległy zagrożeniu. Ich dobra prawnie chronione to prawo własności, a także dobra osobiste, tj. poczucie bezpieczeństwa, ochrona zdrowia, zachowanie wybranego przez siebie komfortu życia w zrównoważonym środowisku, które organ winien był wziąć pod uwagę i rozważyć wedle zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a., a następnie zastosować normę prawną, która winna być organowi znana, pomimo, że strona nie wskazuje konkretnego przepisu.

Odwołujący się podkreślili przy tym, że odmowa przyznania im przymiotu strony, mimo że ich nieruchomości znalazły się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej budowy, prowadzi do tego, że w odległości kilkudziesięciu do kilkuset metrów od zabudowań w obszarze i środowisku typowo rolniczym powstanie obiekt monstrualnych wręcz rozmiarów, spełniający funkcje w zakresie przemysłu ciężkiego, co - zdaniem odwołujących się, zmieni drastycznie ich sytuację w zakresie prawa własności oraz zdrowotną. Bliskość tego rodzaju inwestycji - w ich ocenie, zagraża zdrowiu i prawu własności, przysługującemu skarżącym, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny do występowania w postępowaniu. Skażenie okolicznych - w stosunku do planowanego obiektu - nieruchomości (głównie metalami ciężkimi i odpadami), doprowadzi bowiem nie tylko do spadku cen tych nieruchomości ale też spadku wydajności obszaru rolniczego i spadku cen plonów pozyskiwanych na nieruchomościach skarżących. Skażenie powietrza i gleby doprowadzi natomiast do rozwoju trudnych do przewidzenia chorób u właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin.

Wojewoda - decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania wniesionego przez radcę prawnego M. S.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że przywoływane przez właścicieli działek, niekoniecznie sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomościami, na których A ma być zrealizowana, argumenty, takie jak: naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, obawa o działalność rolniczą, obawa o hodowlę trzody chlewnej, obawa o zdrowie itp. są niewątpliwie ważne i słuszne z punktu widzenia zainteresowanych osób. Niemniej jednak osoby te - oprócz tego, że są właścicielami takich nieruchomości - mają obowiązek wykazać niekwestionowany interes prawny, co oznacza konieczność wskazania konkretnego przepisu prawa, który przewiduje w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu ze swoich nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Sam fakt, że dane podmioty są właścicielami, zarządcami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotom takim przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda, mając na uwadze fakt, że inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, stwierdził, że osoby reprezentowane przez radcę prawnego M. S. nie posiadają interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Z tej przyczyny, uznając, że odwołanie nie pochodzi od strony, organ umorzył postępowanie odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli – G. P., K. C. oraz M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie,

2) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie,

3) art. 28 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania za stronę w postępowaniu ze względu na dokonaną przez organ negatywną ocenę interesu skarżących, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu wykluczają przepisy szczególne,

4) art. 107 § 1 k.p.a. przez niesprecyzowanie merytorycznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie podanie jej podstawy procesowej i w związku z tym brak powiązania uzasadnienia decyzji z podaną podstawą rozstrzygnięcia, a także przez brak oznaczenia w decyzji stron postępowania, których zaskarżona decyzja dotyczy,

5) art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się zebranym materiałem dowodowym oraz zgłoszonymi przez wszystkie uczestniczące strony żądaniami, przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że Wojewoda - wydając decyzję, nie oznaczył w decyzji stron, w stosunku do których decyzja została wydana, czym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ skarżący nie mają w rzeczywistości pewności co do tego, czy rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji ich dotyczy. Ponadto z informacji zasłyszanych przez skarżących wynika, że w toczącym się przed Wojewodą postępowaniu - dotyczącym przedmiotowej sprawy - składane były pisma i dowody, z którymi strony nie miały możliwości zapoznania się, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez jakiegokolwiek uprzedzenia ze strony organu, a do tego jednocześnie z decyzją utrzymującą w mocy decyzję Starosty, o której skarżący powzięli informację w dniu doręczenia zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego ich odwołaniem. Skarżący powzięli informację, że w toku postępowania toczyła się wymiana korespondencji pomiędzy organem, a podmiotami, które ostatecznie uznano za strony, której treść odnosiła się w swej istocie do naruszonych przez organ uprawnień skarżących, jako stron postępowania i która mogła mieć wpływ na wynik postępowania w stosunku do skarżących. Dalej podniesiono, że sam fakt, iż działki bezpośrednio nie sąsiadują z terenem objętym inwestycją, nie może przesądzać, że nie znajdują się one w obszarze jej oddziaływania. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki niesąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. W ocenie skarżących, niezbędne pozostaje skorzystanie przez sąd z uprawnień wynikających z przepisu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (a w szczególności w stosunku do decyzji Starosty z 15 lipca 2011 r. oraz decyzji Wojewody z 22 listopada 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty), której dotyczy niniejsza skarga, ponieważ jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd zakresem orzekania powinien objąć wszystkie decyzje wydane w zwykłym toku instancji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przepisów ust. 2 i 3 art. 28 ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie z wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, przeprowadzono bowiem ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem - wobec jednoznacznego brzmienia art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, przymiot strony ustalany był na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a.

Stanowisko w sprawie zajął również uczestnik postępowania – A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. W piśmie z dnia 2 października 2012 roku ww. spółka wniosła o oddalenie skargi, podzielając pogląd organu, zgodnie z którym skarżącym nie przysługuje status strony przedmiotowego postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 roku, sygn. akt II OSK 247/06, Baza Orzeczeń LEX nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574). Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 374/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468574).

Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter co do zasady materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/7, Baza Orzeczeń LEX nr 466377).

Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć w orzecznictwie przyjmuje się, iż mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 69/07, Baza Orzeczeń LEX nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 roku (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiwsa 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie dopiero przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny, i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 755/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337023; z dnia 2 lutego 1996 roku, sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 roku, sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, Baza Orzeczeń LEX nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 1387/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1171/08, Baza Orzeczeń LEX nr 564007; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wr 715/10, Baza Orzeczeń LEX nr 950603).

Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez G. P., K. C. oraz M. S. dotyczy decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r., którą organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania wniesionego przez radcę prawnego M. S.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z uczestnikiem postępowania – A Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w W., który w piśmie z dnia 2 października 2012 roku stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż jest ona skierowana do osób reprezentowanych przez radcę prawnego M. S., a nie bezpośrednio do pełnomocnika stron. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdza: "Wojewoda (...) stwierdził, że osoby reprezentowane przez Pana M. S. nie posiadają interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego". Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiącego jej integralną część, jednoznacznie wynika zatem, że sprawa dotyczy odwołujących się, a nie ich pełnomocnika.

Jednocześnie należy zauważyć, że radca prawny M. S. wniósł odwołanie w imieniu 14 osób, tj. w imieniu A. K., A. K., B. P., D. Ł., R. C., J. R., G. L., G. P., K. C., M. S., E. C., M. M., M. R. i B. R. Co za tym idzie, umarzając postępowanie odwoławcze, Wojewoda rozstrzygnął o tym, że żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o parametrach wskazanych w decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011 r. Rozstrzygnął zatem w istocie o 14 odwołaniach, ponieważ każda z tych osób - kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji i wnosząc o uznanie jej za stronę postępowania - działała w swoim własnym interesie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że każda z osób wnoszących odwołanie miała niezależny interes prawny do zaskarżenia ww. decyzji Wojewody, jednak tylko w zakresie, w jakim Wojewoda rozstrzygnął o jej prawach, tzn. w zakresie w jakim w stosunku do niej umorzył postępowanie, uznając że nie jest stroną postępowania. Z żadnej normy prawa nie wynika bowiem, aby umarzając postępowanie odwoławczy w stosunku do jednej z osób wnoszących odwołanie, Wojewoda wpływał na prawa pozostałych osób wnoszących odwołanie, które wcześniej nie były uznane za stronę postępowania administracyjnego.

Z tej przyczyny Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję organu odwoławczego jedynie w zakresie w jakim Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżących tj. G. P., K. C. oraz M. S., a w pozostałym zakresie skargę ww. osób oddalił. Sąd uznał bowiem, iż brak jest przepisów, z których skarżący mogliby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej decyzji w zakresie, w jaki decyzja ta rozstrzyga o interesie prawnym pozostałych podmiotów wnoszących odwołanie, tj. o prawach A. K., A. K., B. P., D. Ł., R. C., J. R., G. L., E. C., M. M., M. R. i B. R. Skarżący posiadali bowiem legitymację skargową jedynie w zakresie w jakim zaskarżona decyzja dotyczyła ich osobiście. Z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako konkretyzacja uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot administrowany. Umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do pozostałych osób, które wniosły odwołanie, organ odwoławczy nie skonkretyzował uprawnień skarżących.

Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanym powyżej, Sąd zważył również, że także organ odwoławczy winien był zauważyć, że odwołanie wniesione przez radcę prawnego M. S. w istocie stanowi odwołania 14 osób, których status strony podlegać powinien wnikliwej, odrębnej w stosunku do każdej z tych osób, ocenie. Niezasadnie przy tym skarżący wywodzili w skardze, że oceniając czy winni zostać uznani za stronę postępowania organ powinien stosować art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wbrew stanowisku skarżących, organ odwoławczy - rozpoznając sprawę - nie był zobligowany do oceny, czy należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ww. ustawy, rozumianym, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, lecz do rozważenia, czy skarżący posiadają interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z normy art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy wynika jednak, że przepisu art. 28 ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Zastosowane przez ustawodawcę w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane rozwiązanie było odpowiedzią na zarzuty Komisji Europejskiej dotyczące nieprawidłowej transpozycji dyrektywy nr 85/337 (uzasadniona opinia z dnia 29 czerwca 2007 r., naruszenie nr 2006/2281), która wskazała, że prawo polskie nieprawidłowo transponuje art. 10a dyrektywy, zgodnie z którym "zainteresowana społeczność", musi mieć prawo do kwestionowania decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia w trybie odwoławczym, przy czym, przez decyzję zezwalającą na realizację przedsięwzięcia Komisja rozumie nie tylko decyzję środowiskową, ale także decyzję zezwalającą ostatecznie na rozpoczęcie realizacji, jaką w przypadku inwestycji budowlanych jest pozwolenie na budowę. W postępowaniu wskazanym w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się zatem ograniczenia kręgu stron postępowania przewidzianego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (vide: M. Bar, J. Jendrośka "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i inne wymagania prawne ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym", Centrum prawa ekologicznego, Wrocław 2010).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z zaleceniem wynikającym z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2010 r., została przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. W postępowaniu tym zostało wydane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2011 r. uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zatem ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się nie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, lecz na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a. W tym zakresie stanowisko organu II instancji jest prawidłowe.

Norma art. 28 k.p.a. została jednak przez organ odwoławczy zastosowana nieprawidłowo, co Sąd był zobligowany uwzględnić z urzędu. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki - jak to już wskazywano powyżej, powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2401/05, Baza Orzeczeń LEX nr 223329) Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość.

W tym miejscu należy zauważyć również, że z art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się właścicieli sąsiednich nieruchomości. Po wejściu w życie przepisu

art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, odmiennie od art. 28 k.p.a. określającego krąg uczestników postępowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do zasady, przyjęto, iż zakres stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uległ ograniczeniu w stosunku do pierwotnie wyznaczanego normą art. 28 k.p.a. Ograniczenie to wynika z faktu, iż strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę winna obecnie wykazać istnienie ograniczenia w zabudowie jej terenu wynikającego z planowanej inwestycji. Zatem interes taki posiadać będą jedynie podmioty, które takie ograniczenia wykażą. Przepis art. 28 k.p.a. nie zawiera takiego ograniczenia, a dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 28 ustawy - Prawo budowlane, polegająca na dodaniu punktu 4. do tego artykułu, niewątpliwie miała na celu rozszerzenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, w którym była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W niniejszej sprawie organ II instancji przyjął, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW jest wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, bowiem z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływała poza granice nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko to nie jest słuszne. Przyjęta argumentacja prowadzi do ograniczenia zakresu stron postępowania, a jej skutkiem jest w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i to wykładaną w sposób bardzo restrykcyjny.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przymiot strony postępowania ma zapewnić stronie obronę jej praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest

m. in. kwestia oceny zakresu tego wpływu i jego zgodności z przepisami prawa. Pozbawienie przymiotu strony podmiotów, na których nieruchomości inwestycja wywiera wpływ, oceniony przez inwestora i organ jako zgodny z przepisami prawa, pozbawiałaby takie podmioty prawa do ochrony ich interesów i wykazywania, że dokonana ocena jest błędna. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odróżnia od istnienia interesu prawnego strony w postępowaniu faktu naruszenia tego interesu. Interes prawny strona posiada w sytuacji, gdy jest ona zainteresowana obroną swoich uprawnień na podstawie przepisów prawa w danym postępowaniu. Natomiast stanowisko, że dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest by oddziaływanie planowanego obiektu na jej nieruchomość był sprzeczne z przepisami prawa stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia. Taki warunek wprowadzony został przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), który przewiduje prawo wniesienia skargi na uchwałę jedynie w przypadku naruszenia interesu prawnego. Konstruowanie takiego wymogu nie znajduje natomiast uzasadnienia na tle art. 28 k.p.a.

Poszerzenie kręgu stron postępowania w art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane tak aby odpowiadał on kręgowi stron postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miało na celu doprowadzenie do tożsamości stron obu postępowań. Zapewnia ono nadto stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę kontrolę instancyjną wydanego w tym postępowaniu w trybie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Z art. 90 ust. 8 ww. ustawy wynika, że do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się m. in. przepisu art. 106 § 5 k.p.a., co wyklucza możliwość wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Fakt, iż postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane w trybie art. 98 ust. 3 cyt. ustawy nie jest zaskarżalne zażaleniem, pozbawia strony tego postępowania możliwości weryfikacji postanowienia przez organ ochrony środowiska II instancji. Wobec wynikającego z art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, związania organu architektoniczno-budowanego, postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dochodzi zatem do sytuacji, w której organ ten orzeka na podstawie postanowienia organu I instancji, które nie podlegało kontroli w toku instancji i nie może być również weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany I instancji rozstrzygający sprawę. Kontrola tego postanowienia nastąpić może dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji. Okoliczność, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ II instancji ma obowiązek skontrolować prawidłowość postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, dodatkowo wskazuje na konieczność szerokiej interpretacji pojęcia strony w tym postępowaniu. Organ architektoniczno-budowlany I instancji, w kwestiach dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko, opiera się na ustaleniach niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia organu ochrony środowiska oraz dokumentacji sporządzonej przez inwestora. Organ architektoniczno-budowlany II instancji nie powinien, powołując się na treść dokumentacji sporządzonej przez inwestora oraz postanowienie organu I instancji, które nie podlegało do tej pory ocenie organu odwoławczego, pozbawiać strony kwestionującej zgodność inwestycji z jej interesem chronionym przepisami prawa, możliwości udziału w postępowaniu.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stronami przedmiotowego postępowania winny być podmioty, co do których zostanie ustalone, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. Podkreślić nadto należy, że prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, nie wyłącza uprawnienia poszczególnych osób do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadniają to one ochroną nie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, jako dobra powszechnego, lecz własnego interesu podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa (tożsame stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 57/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości skarżących, ich charakteru, czy też wpływu inwestycji na te nieruchomości. Z raportu sporządzonego przez inwestora wynika przy tym, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w gracach nieruchomości przeznaczonej pod budowę, lecz będzie znacznie przekraczało te granice. Dotyczy to emisji zarówno w zakresie pyłów, metali ciężkich, jak i hałasu. Stwierdzenie przez organ, że emisje te nie przekraczają dopuszczalnych norm, nie wyłącza faktu ich zaistnienia i wpływu na sąsiednie nieruchomości. Skarżący twierdzą, iż ich nieruchomości znajdują się w rejonie oddziaływania planowanej inwestycji, opodal nieruchomości, na których ma być zlokalizowana. Skarżąca G. P. na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku wyjaśniła, że mieszka w odległości

ok. 700 m od planowanej inwestycji, a od nieruchomości inwestora należące do niej gospodarstwo rolne oddzielają jedynie tory kolejowe. Kwestie te nie zostały przez organ odwoławczy zbadane.

W ocenie Sądu, ochrona interesów skarżących w przedmiotowym postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących ich uprawnienia wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która - zgodnie z art. 143 k.c., w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje

art. 144 k.c. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25 poz., 150 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Prawo do korzystania z powietrza o określonych parametrach czystości wynika z norm rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U nr 47, poz. 281) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16, poz. 87). Normy w zakresie ochrony przed hałasem reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku

(Dz. U. nr 120, poz. 826). Grunty skarżących - przynajmniej w części (nie zostało to bowiem jednoznacznie ustalone), mają charakter rolny. Dla terenu rolnego, który nie jest przeznaczony pod zabudowę, brak jest obowiązujących norm hałasu, jednak normy takie istnieją dla terenu rolnego przeznaczonego pod zabudowę zagrodową. Należy przy tym zauważyć, że zaprezentowane przez organ stanowisko o zachowaniu norm hałasowych, budzi wątpliwości Sądu. Z analizy akustycznej złożonej przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wynika bowiem, że na niektórych nieruchomościach istnieje niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a inwestor zamierza zawrzeć porozumienia eliminujące na tych terenach funkcje związane z mieszkalnictwem. (vide decyzja Marszałka Województwa z dnia 31 maja 2011 r., [...] - str. 55). Organ tego dokumentu nie przeanalizował, a zatem nie dokonał prawidłowych ustaleń w tym przedmiocie. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywali na niebezpieczeństwo zanieczyszczenia gleby na należących do nich nieruchomościach. Konieczność zachowania określonej jakości gleby wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. nr 165, poz.1359). Skarżący mają prawo do zagwarantowania stanu nieruchomości zgodnego z prawem. W ich interesie leży zapewnienie na należących do nich nieruchomości odpowiednich standardów jakości gleby.

Nawiązując do podwójnej roli organu odwoławczego w niniejszej sprawie - organu kontrolującego decyzję organu architektoniczno-budowlanego oraz organu kontrolującego postanowienie organu ochrony środowiska, wskazać nadto należy, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia mi. in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem ustawy o ochronie środowiska jest nie tylko zapewnienie minimalnych standardów jego ochrony przewidzianych w nieprzekraczalnych normach lecz również zminimalizowanie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko. Przepisy art. 85, 101 ust. 1, 112, czy 121 tej ustawy przewidują zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza, powierzchni ziemi, jak najlepszego stanu akustycznego czy elektromagnetycznego środowiska. Dostęp zainteresowanej społeczności do udziału w postępowaniu ma wpłynąć zatem nie tylko na kontrolę spełnienia wprowadzonych ustawą norm, których naruszenie jest co do zasady niezgodnym z prawem zanieczyszczeniem środowiska, lecz może prowadzić także do osiągania dalej idącego celu ochrony środowiska, polegającego na wprowadzeniu warunków minimalizujących powstanie zanieczyszczeń.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy winien był zatem ustalić gdzie konkretnie znajdują się nieruchomości należące do skarżących (do każdego z osobna), a następnie stwierdzić czy emisje wytwarzane przez elektrownię będą oddziaływać na te nieruchomości, jeżeli tak - skarżący powinni mieć status strony postępowania, niezależnie od tego czy oddziaływanie to mieści się w granicach norm czy też przekracza obowiązujące normy. Powyższe stanowisko znajduje oparcie również w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym oceny przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywanej przed zmianą art. 28 ustawy - Prawo budowlane, która uregulowała tę kwestię w sposób szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie tym przyjmowano, że w rozumieniu

art. 28 k.p.a. przymiot ten mają właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości lub nieruchomości położnych w pobliżu, na które inwestycja może wywierać wpływ. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. SA/Rz 1376/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. IV SA 6/00, Baza Orzeczeń LEX nr 80656; z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. IV SA 2061/02, Baza Orzeczeń LEX nr 158921).

Nadto wskazać należy, że oceniając przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu stanowiącym I etap procesu uzyskiwania zgody na realizację inwestycji, a dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, orzecznictwo sądowoadministracyjne również co do zasady opowiada się za stanowiskiem, że przymiot ten mają właściciele sąsiednich nieruchomości, a fakt oddzielenia nieruchomości sąsiedniej od nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję pasem drogowym, czy też inną działką, nie wyłącza uznania, iż strona posiada interes w rozpoznaniu sprawy. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2105/10 oraz przywołane w uzasadnieniu tego wyroku orzecznictwo - uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 858/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Baza Orzeczeń LEX nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Baza Orzeczeń LEX 160631).

Podkreślić nadto należy, że również badając legitymację do wniesienia odwołania w danej sprawie organ II instancji zobowiązany jest kierować się zasadami postępowania zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego,

a w szczególności zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., wydanym w sprawie o sygn. III SA 729/84 (ONSA z 1984 roku, nr 2, poz. 117), stwierdził, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest: "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r. (sygn. III ARN 2/94, OSNAPiUS z 1994 r., nr 1, poz. 2) wskazał natomiast, że: "spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej (...) polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody". W tym miejscu należy wskazać na art. 7 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowania to organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jasno wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Co za tym idzie sposób sformułowania przez skarżących odwołania i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny ich interesu w postępowaniu, albowiem organ winien podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ winien zatem ustalić położenie nieruchomości skarżących oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na te nieruchomości. W sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać skarżącym status strony i rozpoznać złożone przez nich odwołanie. Nie badając sprawy w sposób wskazany powyżej, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę G. P., K. C. oraz M. S. w części w jakiej dotyczyła ona umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżących i w tym zakresie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił. W pozostałym natomiast zakresie skargę ww. osób Sąd - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił albowiem skarżący nie posiadali legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody w zakresie w jakim dotyczyła ona innych osób.

Wbrew żądaniom zawartym w skardze, Sąd nie skontrolował w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem decyzji organu I instancji, to jest decyzji Starosty z dnia 15 lipca 2011 roku, oraz decyzji organu II instancji utrzymującej tę decyzję w mocy, to jest decyzji Wojewody z dnia 22 listopada 2011 roku, nr [...] (zaskarżonej do tutejszego Sądu odrębną skargą zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 58/12). W ocenie Sądu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, jak również decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie mieszczą się w granicach sprawy, o jakich mowa w ww. przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 202 § 1 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł.