Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1090/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 i art. 7, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2055/18 w sprawie ze skargi S. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr BP.702.1325.2018.1235.PLD.4553 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. w J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2055/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji") oddalił skargę S. z siedzibą w J. (dalej zwane również "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z 10 sierpnia 2018 r., nr BP.702.1325.2018.1235.PLD.4553, w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie zaskarżając ten wyrok w całości i wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a."), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na rozpatrzeniu argumentów skarżącego, przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wyłącznie przez pryzmat przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej zwanej "u.d.p."), co doprowadziło do uznania argumentacji skarżącego za nieprzekonującą, gdy tymczasem należało zastosować kryteria "znikomej wagi naruszenia prawa" i "zaprzestania naruszania prawa", przewidziane art. 189f§ 1 pkt 1 k.p.a.;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc decyzja ta winna zostać przez WSA uchylona w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis został naruszony przez jego niezastosowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Strona przeciwna złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion – przypisanego stronie skarżącej – deliktu polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł. Zwłaszcza, że zdaniem Sądu I instancji nie zaktualizowały się również przesłanki zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, nie podważają one trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne zaktualizowanie się przesłanek nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. Z przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych stanowiących jednocześnie podstawę wydania zaskarżonej decyzji wynika, że 14 kwietnia 2018 r. na drodze ekspresowej [...] skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...] nastąpił przejazd zespołu pojazdów należących do strony skarżącej składający się z samochodu o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej – co zostało ustalone w wyniku kontroli tego pojazdu/zespołu pojazdów przeprowadzonej w 20 kwietnia 2018r., godz. 16:48 w S. W rezultacie kontroli ustalono, że: 1) pojazd nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viabox służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych; 2) dopuszczalna masa całkowita tego pojazdu wynosiła 3661 kg.

Nie kwestionując prawidłowości tych ustaleń, zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – zmierzają do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji osadzonej na gruncie niewłaściwego zastosowania – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, proponowane przez Sąd I instancji podejście do rozumienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ocena odnośnie do (możliwości) zaktualizowania się przesłanek jego stosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie są nieprawidłowe.

Z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" – wynika, że wobec użycia funktora koniunkcji, warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek.

Co więcej, wobec tego, że ustawodawca operuje również pojęciem niedookreślonym (nieostrym, o cechach zwrotu szacunkowego), rekonstrukcja sytuacji opisanej w hipotezie dekodowanej z niego normy prawnej wymaga "ustalenia" "wagi naruszenia prawa", lecz z pominięciem – co sugeruje strona skarżąca (s. 5 – 6 skargi kasacyjnej) – art. 115 ustawy – Kodeks karny, który to przepis prawa, zważywszy na przedmiot, cele oraz funkcje regulacji administracyjnoprawnej należy uznać za nieprzydatny dla potrzeb rekonstrukcji normatywnej treści wskazanego pojęcia (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Ocena Sądu I instancji, że waga naruszenia prawa deliktem przypisanym stronie skarżącej nie jest znikoma, nie jest nieprawidłowa.

Zwłaszcza, gdy w tym kontekście oraz w opozycji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do charakteru, a co za tym idzie znaczenia obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (s. 7 skargi kasacyjnej) podkreślić, że po pierwsze, uczynienie zadość obowiązkowi wynikającemu z przywołanego przepisu prawa spoczywa na wykonującym przejazd, co nie jest, przy zachowaniu należytej staranności, ani niemożliwe, ani też nadmiernie utrudnione, ani też nieproporcjonalne, a po drugie, że wymieniony obowiązek, w warunkach określonych tym przepisem – jak wynika to z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca – ma charakter powszechny, zaś opłaty za korzystanie z dróg publicznych stanowiąc, podobnie jak cła i podatki, rodzaj danin publicznych, są traktowane, jako ekwiwalent za korzystania z drogi publicznej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r., w sprawie P 6/2002).

Tym samym nie jest też tak – jak twierdzi strona skarżąca – że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, jakkolwiek ma charakter obowiązku oczywistego to "[...] jednak nie nadaje mu to szczególnie istotnej wagi, gdyż sprowadza się wyłącznie do zabezpieczenia interesów fiskalnych zarządców dróg, w związku z pozyskiwaniem środków na ich utrzymanie remonty". W relacji bowiem do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 i art. 39a pkt 1 w związku z art. 39b ust. 1 pkt 5b ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, tego rodzaju stanowisku należy przeciwstawić przede wszystkim ten argument, że z całą pewnością jakość i standard dróg oraz standard ich utrzymania, a co za tym idzie ponoszone na ten cel nakłady, których źródłem są również przychody pozyskiwane z opłaty elektronicznej, bezpośrednio przekładają się – co należałoby uznać za oczywiste – na bezpieczeństwo użytkowników dróg.

Jeżeli tak, to z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywności systemu poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych w relacji do charakteru i znaczenia obowiązku ich ponoszenia oraz charakteru i celu ponoszenia tychże opłat powoduje, że określona na poziomie 1.500 zł sankcja administracyjna ma realizować przede wszystkim funkcję prewencyjną, funkcję ochronną (polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego) oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości.

Przedstawione argumenty nie są więc bez znaczenia dla oceny odnośnie do prawidłowości podejścia Sądu I instancji do kontroli "ustalenia" przez organy administracji publicznej "wagi naruszenia prawa" deliktem przypisanym stronie skarżącej, w tym również, gdy uwzględnić posiłkowe znaczenie odnoszącego się do dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, przepisu art. 189d pkt 1 k.p.a., na gruncie którego – dla potrzeb wymiaru kary administracyjnej względnie oznaczonej co do wysokości, co trzeba podkreślić – ustawodawca również operuje pojęciem "wagi naruszenia prawa".

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów osadzonych na gruncie charakteru i znaczenia obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej oraz charakteru i celu ponoszenia tejże opłaty, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie sposób jest przyjąć, że przypisane jej zachowanie polegające na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej, do poniesienia której została zobowiązana, i które wypełniało znamiona deliktu, o którym mowa w art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w ogóle nie wywołało i nie mogło wywołać negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, co siłą rzeczy mogłoby prowadzi do tego wniosku, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że o znikomej wadze naruszenia prawa działaniem przypisanym stronie można i należałoby wnioskować na tej podstawie, że wobec jednorazowego zachowania naruszającego prawo, zachowanie to wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się brak zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa".

Wobec bowiem konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu omawianej przesłanki – "strona zaprzestała naruszania prawa" – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odnosi się ona, gdy chodzi o zakres jej zastosowania, wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena odnośnie do jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II (red. H. Knysiak - Sudyka), WKP 2019).

Jeżeli bowiem – co w tym kontekście trzeba podkreślić w relacji do ratio legis omawianej regulacji prawnej – istota omawianej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz takiego podjęcia samego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, to już nie jest jednak możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Celera, J.G. Firlus, op. cit.).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega bowiem, na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jeżeli tak, to w świetle przedstawionych argumentów, w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie.

Tak określony zakres stosowania omawianej przesłanki nie pozostaje więc bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, w tym również – co także trzeba podnieść – na ocenę odnośnie do braku skuteczności jej argumentacji w zakresie, w jakim eksponuje znaczenie okoliczności zainstalowania w pojeździe urządzenia do poboru opłat bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli (zob. s. 7). Podzielając stanowisko Sądu I instancji odnośnie do oceny tej okoliczności (s. 9 - 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a mianowicie, że zainstalowanie wymienionego urządzenia stanowiło konsekwencję kontroli, za uzasadniony należałoby uznać przede wszystkim ten wniosek, że znaczenie wskazanej okoliczność powinno być rozpatrywane w płaszczyźnie odnoszącej się do oceny skuteczności sankcji administracyjnej wiązanej z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd oraz jej funkcji motywacyjnej. Wobec tego również, że istota oraz funkcje rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przepisu art. 13k ust. 6 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych sprzeciwiają się, co trzeba podkreślić, nakładaniu więcej niż jednej kary za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej doby, przedstawione wnioski tym bardziej należałoby więc uznać za uzasadnione.

Z przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być więc uznane za zasadne i odnieść skutek oczekiwany przez stronę skarżącą.

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.