Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1740/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: między innymi -art. 53 - 58
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 80 , art. 106 , art. 107 par 1 i 3 ,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. sprawy ze skargi M. F. i M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. F. i M. F. kwotę 774 zł ( siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3, 4, 5, 6, art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), w związku z art. 10 i art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), ustalono na rzecz [...]Spółki Sp. z o.o. w T. , Oddział Gazowniczy w J. lokalizację inwestycji celu publicznego na wymienionych w niej działkach dla zamierzenia polegającego na budowie gazociągu średniego ciśnienia DN 200 od ul. P. do dzielnicy B. w N. - odcinek l. od ul. [...], określając : w pkt I. rodzaj inwestycji; w pkt II. warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie – ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także wymagań dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie rozstrzygnięciem zawartym w pkt III. decyzji, przebieg sieci gazowej oznaczono na mapie stanowiącej integralną część decyzji ( w załączeniu ).

Orzekając w ten sposób podano, że zamiarem inwestora jest budowa gazociągu średniego ciśnienia DN200 od ul. [...] - odcinek l. od ul.[...], obejmująca teren działek o numerach: 1.,2 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10,11, 12, 13, 14,15, 16 , 17, 18 , 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 w obr. [...] dz. nr 28, 29, 30 w obr. [...], dz. nr 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 , 48 w obr. [...], dz. nn 49, 50, 51, 52, 53 w obr. [...], dz nn 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69,70 w obr. [...] dz. nr: 71 w obr. [...]. W trakcie prowadzonego postępowania właściciele działek sąsiednich złożyli sześć wniosków w zakresie ochrony ich interesów prawnych, które zostały ponownie przeanalizowane i w miarę możliwości technicznych zmienione przez projektantów, oraz uwzględnione na etapie projektu wykonawczego.

Planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko naturalne.

Teren inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, gdyż obejmuje grunty klasy B, oraz wyłączone "dr".

Zgodnie z art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15/99, poz. 139), która utraciła moc zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., z dniem 1 stycznia 2003 r., utracił moc miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...].).

Dla terenu objętego wnioskiem brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niniejsza inwestycja celu publicznego może być lokalizowana poprzez decyzję o ustaleniu lokalizacji.

Mając na względzie powyższe, a w szczególności charakter inwestycji oraz zakres planowanych robot budowlanych podano, że ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego dokonano zgodnie z dyspozycją art. 4 ust 2 pkt 1, przy zachowaniu procedur określonych w art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzono w oparciu o analizę przepisów zawartych w obowiązujących ustawach : ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. Nr 121/04, poz. 1266), ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62/01, poz. 627 z późn. zm.), ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92/04, poz. 880), ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568), ustawie z dnia 24 lipca 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2000 r. Nr 147, poz. 1229), ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.), ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), ustawie, z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 543 z późn. zm.).

Ustalenia dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego zostały

uzgodnione stosownie do art. 53 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez: Miejski Zarząd Dróg w postanowieniu Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], opiniującym pozytywnie inwestycję na określonych warunkach polegających na tym, że: 1) sieć gazową wzdłuż ulic należy prowadzić poza pasem drogowym, przy czym w przypadku braku możliwości technicznych lokalizacji gazociągu poza pasem drogowym ulic dopuszcza się jego lokalizację w pasie drogowym, pod warunkiem umieszczenia sieci w sposób nie naruszający elementy techniczne ulicy oraz tak, aby lokalizacja powyższa nie przyczyniła się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz nie zmniejszyła wartości użytkowej ulicy; 2) przejścia poprzeczne przez ulice należy zaprojektować w sposób umożliwiający przejście siecią gazową przez pas drogowy metodą przepychu.

Planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z odwołaniem M.F. z dnia 29 września 2007r. od decyzji organu pierwszej instancji, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...], na podstawie art. 136 k.p.a. zlecono Prezydentowi Miasta N. uzupełnienie w terminie 14 dni dowodów i materiałów w rozpatrywanej sprawie, a to :

1/ uzupełnienie załączników graficznych do decyzji na mapach odpowiadających przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji ( 12 arkuszy map zasadniczych i ewidencyjnych nie zostało oznakowanych jako załączniki do decyzji );

2/ przesłanie informacji, czy załączony do akt " rozdzielnik" obejmuje wyłącznie właścicieli ( użytkowników wieczystych ) działek, których dotyczy inwestycja, czy również strony postępowania w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy;

3/ przesłanie kompletu zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o decyzji i decyzji przez właścicieli działek, na których planowana jest inwestycja ( art. 53 ust. 1 ustawy ) ;

4/ wyjaśnienie, czy została wykonana analiza nakazana przepisem art. 53 ust. 3 ustawy;

5/ przesłanie informacji, czy właściciele nieruchomości, których dotyczy decyzja ( art. 53 ust. 1 ustawy ) zostali zawiadomieni o wystąpieniu organu do zarządcy dróg gminnych o uzgodnienie lokalizacji zamierzenia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy i art. 106 k.p.a.;

6/ jednoznaczne rozgraniczenie odcinków gazociągu objętych decyzjami Nr [...] i Nr [...] ponieważ ten sam rysunek nr [...] oraz kopia arkusza mapy zasadniczej nr [...] znajduje się w aktach obu decyzji.

O sposobie wykonania powyższego postanowienia organ pierwszej instancji poinformował Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. pismem z daty 18 stycznia 2008r., znak [...].

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M.F. oraz A.F. , S.F. i M.F. – reprezentowanych M.F. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 52 ust. 2 , art. 53 ust. 6 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano, że odwołanie nie zawiera istotnych argumentów, które mogłyby przesądzić o uchyleniu zaskarżonej decyzji . Skarżący w szczególności nie wskazali dowodów uzasadniających żądanie zmiany lub uchylenia decyzji w rozumieniu przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zastępuje bowiem takiego dowodu twierdzenie, że prowadzenie trasy gazociągu przez sąsiednie działki o numerach : 72, 73, 74 i 75 jest korzystniejsze niż trasa zaproponowana przez inwestora. Szerokość działki nr 71 w obr. [...] wynosi od 9 do 12 m, co stanowi o wątpliwej przydatności jej dla celów budowlanych. Ograniczenie w użytkowaniu terenu - zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe - dotyczyć będzie wyłącznie pasa o szerokości 1,0 m ( po 0,5 m po obu stronach gazociągu), jako tzw. "strefy kontrolowanej", w której nie mogą być wznoszone budynki i sadzone drzewa. Nie ma natomiast żadnych przeszkód w rolniczym użytkowaniu gruntu. Dowody w sprawie wskazują przy tym, że: 1) istnieje możliwość zaprojektowania trasy gazociągu w maksymalnym zbliżeniu do zachodniej granicy działki nr 71 , 76) w środkowej części działki nr 71 biegną ciągi infrastruktury (kanał sanitarny o średnicy 300 oraz wodociąg o średnicy 80 mm). Skarżący nie wyjaśnili także, na jakiej podstawie formułują żądanie "likwidacji naziemnych urządzeń gazowniczych" na przedmiotowej działce.

Mając powyższe na względzie, biorąc dodatkowo pod uwagę, że odwołanie w istocie nie spełnia sformułowanego w przepisie art. 53 ust. 6 ustawy wymogu, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Wnosząc skargę na decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.F. wskazał, że on oraz A.F. , L.F. , M.F. , S.F. są właścicielami działki nr 71 ,obr [...]. W granicach tej działki znajduje się już gazociąg oraz prawdopodobnie jakaś armatura. W wyniku decyzji Prezydenta na tej działce ma być gazociąg średniego ciśnienia. Powyższe będzie stanowić ograniczenie prawa własności, gdyż ponad gazociągiem nie będzie można postawić żadnego obiektu, ani zasadzić drzew. Nie można zgodzi się ze stwierdzeniami SKO, że to w niczym nie przeszkadza, a w wyniku sprzedaży działka nie straci na wartości, bo grunt można przeznaczyć na cele rolnicze i ogrodnicze. Skarżący wnosił o przedstawienie tytułu własności do gruntu przez inwestora zarówno starego gazociągu, jak i nowego – projektowanego oraz wskazywał, że W przeciwnym przypadku żąda jego zdemontowania.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2008 r., zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co w konsekwencji powoduje, że wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji budzi wątpliwość, a także naruszenie art. 53 ust. 6 tej ustawy poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie spełniało warunków formalnych, co miało wypływ na wynik sprawy.

Zarzucał również obu organom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że jedynym korzystnym rozwiązaniem jest zlokalizowanie inwestycji wzdłuż całej działki nr 71 , a także naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 571/08, uchylono zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób podano, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. U podstaw podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji legło między innymi niespełnienie przez odwołujących się wymogów stawianych tego rodzaju środkowi zaskarżenia w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Redakcja tego przepisu wskazuje, że środek zaskarżenia wniesiony na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi spełniać dodatkowe, wskazane w nim wymogi. Nie można więc w tego rodzaju przypadkach poprzestać jedynie na wyrażeniu woli niezadowolenia z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji (art. 128 k.p.a.). Odwołanie takie, zgodnie z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi zatem wskazywać wadliwości decyzji powiązane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Po drugie musi wskazywać istotę i zakres żądania, a więc wskazywać żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia i procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia. Trzecim wymogiem jest wskazanie dowodów na poparcie żądania. Nie można się więc ograniczyć do ich załączenia. Wystarczy jedynie je wskazać, a przeprowadzenie ich leży już w gestii organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie nie spełniało trzech wyżej wskazanych warunków. Skoro tak, to rzeczą organu odwoławczego było ustalenie, czy w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przewidział instrument do usuwania tego rodzaju braków wraz sankcją za ich nie usunięcie. Jak wyjaśnił, analiza wskazanej ustawy nie daje jednak pozytywnego rezultatu. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma instytucji pozwalającej organowi na wezwanie odwołującego się (odwołujących się), do usunięcia braków odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie spełnienie jednakże przez odwołującego się warunków z art. 53 ust. 6 ustawy nie może prowadzić do automatycznego nie uwzględnienia odwołania, co bez wątpienia godziłoby w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, a więc w prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym , na zasadach ogólnych, w myśl postanowień art. 64 § 2 k.p.a. Kolegium zobligowane było do wezwania odwołującego się (odpowiednio odwołujących się) do usunięcia w zakreślonym terminie braków podania ( w tym wypadku formalnych co do treści, wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jakim bez wątpienia jest odwołanie (argument z art. 63 k.p.a.). Do rozstrzygnięcia pozostaje jednakże problem rygoru pod jakim należy wezwać wnoszącego odwołanie oraz konsekwencji nie zastosowania się do tego wezwania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określającego proceduralne podstawy działania organów administracji przewidują następujące konsekwencje. We wspomnianym już art. 64 § 2 k.p.a. wskazano, że nie usunięcie braków podania wymaganych przepisami prawa w określonym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W art. 134 k.p.a. przewidziano natomiast formę zakończenia wstępnego etapu postępowania odwoławczego poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności. Nie uzupełnienie braków formalnych odwołania prowadzić musi do pozostawienia go bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno - techniczną, jako nie wywołującego wszczęcia postępowania odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania jest natomiast wynikiem braku przedmiotu zaskarżenia, tj. gdy przepisy w ogóle nie przewidują tego rodzaju środka zaskarżenia, bądź brak jest aktu administracyjnego, który może być nim wzruszony, ale w sytuacji, gdy doszło do procesowego uruchomienia postępowania odwoławczego (wstępnego). Wówczas, w myśl art. 134 k.p.a. wydaje się postanowienie o jego niedopuszczalności.

Wobec tego Kolegium, nie wzywając odwołującego się do usunięcia braków odwołania co treści naruszyło przepisy artykułów: 64 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołanie bowiem wniesione od decyzji organu pierwszej instancji niespełniające wymogów formalnych, bez ich uprzedniego usunięcia, nie mogło uruchomić postępowania odwoławczego, a co za tym idzie Kolegium nie mogło skorzystać ze swych kompetencji ustanowionych art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezsprzecznym jest zatem, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że Kolegium przeszło także do porządku dziennego w kwestiach związanych z weryfikacją działania M.F. w imieniu pozostałych osób. Wątpliwości budzi, czy odwołanie wniósł on reprezentując pozostałych, czy też podmioty te wniosły także własne odwołania. Kwestie te nie są bez znaczenia dla skutków procesowych.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M.F. , M.F. , A.F. i S.F. od decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2, art. 53 ust.6 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego nawiązano o złożonego w sprawie wniosku -posiadającą część opisową i graficzną, jak również w przytoczono obszernie elementy rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Ustalono następnie okoliczności dotyczące doręczenia decyzji organu pierwszej instancji M.F. , M.F. , A.F. i S.F. , jak również dat złożenia przez nich odwołań stwierdzając, że wniesione one zostały w prawem zakreślonym terminie. Ustalono także, że A.F. , działająca w imieniu S.F. wykazała swoje umocowanie stosownym pełnomocnictwem, jak również, że od daty wpływu pisma z dnia 21 stycznia 2009r. wraz z pełnomocnictwem dla radcy prawnego M.F. i M.F. reprezentuje w sprawie ten pełnomocnik.

W skazano dalej, że w odwołaniu z daty 29 września 2009r. wyżej wymienieni skarżący wnieśli sprzeciw do ustalonej lokalizacji inwestycji celu publicznego wywodząc, że przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr 71 – długą i wąską, obniży jej wartość rynkową. Proponowali przeprowadzenie gazociągu od istniejącego w północnej części działki nr 71 urządzenia gazowego, a następnie przez działki nr nr 73, 77, 78 i 75 . Domagali się przy tym likwidacji "urządzenia gazowego", którego istnienie jest niezgodne z prawem unijnym.

Wszyscy skarżący są współwłaścicielami działki nr 71.

W związku z wezwaniem stron przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wskazania wadliwości zaskarżonej decyzji, przedstawienia istoty i zakresu żądania merytorycznego co do treści rozstrzygnięcia oraz żądania procesowego co do sposobu rozstrzygnięcia, z jednoczesnym wskazaniem dowodów na poparcie żądania, pełnomocnik M.F. i M.F. wniósł pismo procesowe, zarzucając : naruszenie art. 1 ust.2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności; art.5 ust.3 tej ustawy przez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji w sposób budzący wątpliwości co do miejsca realizacji zamierzenia; art.7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienia słusznego interesu stron z uwagi na przyjęcie lokalizacji gazociągu wzdłuż całej działki nr 71. W konsekwencji zażądał uchylenia decyzji Prezydenta Miasta N. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pisma stwierdzono, iż ład przestrzenny zostanie "zburzony" przez sam fakt poprowadzenia gazociągu wzdłuż jednej długiej działki (nr 71 ) a nie przez kilka mniejszych działek, tzn. wzdłuż dotychczas istniejącego rurociągu gazowego. Decyzja narusza też - zdaniem skarżących - prawo własności, bowiem uniemożliwi korzystanie z działki nr 71 mając dodatkowo na uwadze istnienie "strefy kontrolowanej" wzdłuż gazociągu. Dalej podnosi pełnomocnik skarżących kwestię konieczności wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji w taki sposób, by nie było wątpliwości co do faktycznego miejsca lokalizacji przedsięwzięcia. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a.

Uwzględniając powyższe w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazano, że odwołanie nie zawiera argumentów, które mogłyby przesądzić o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotem wniosku jest przebudowa istniejącego gazociągu średniego ciśnienia, polegająca na wybudowaniu nowego gazociągu wzdłuż istniejącego, który zostanie zdemontowany ze względu na zły stan techniczny. Nowy gazociąg będzie ułożony w ziemi, na głębokości ok. 1,0 - 1,3 m, a jego trasa przebiega na ogół równolegle do istniejącej w odległości ok. 1,0 m, przy czym na niektórych odcinkach odległość ta będzie większa, jeżeli wymagają tego uwarunkowania terenowe (np. istniejące uzbrojenie) lub bardziej skomplikowany układ własnościowy, jak to ma m. in. miejsce w rejonie działki strony skarżącej. Na czas budowy nastąpi zajęcie tzw. "pasa montażowego" (4 - 7 m szerokości), a po zakończeniu budowy teren zostanie zrekultywowany na koszt inwestora i przywrócony do stanu poprzedniego. Projektowany gazociąg nie będzie wymagał specjalnej obsługi w czasie jego eksploatacji, zaś okresowa kontrola będzie polegała tylko na oględzinach zewnętrznych terenu nad gazociągiem. Wybudowany gazociąg nie wpłynie w żaden sposób na walory estetyczne i krajobrazowe. Faktyczne ograniczenia w użytkowaniu terenu będą dotyczyć tylko wspomnianej już wyżej "strefy kontrolowanej", której szerokość regulowana jest (w zależności od ciśnienia) przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Ma racje skarżący, że może nastąpić częściowe obniżenie wartości nieruchomości (dotyczące możliwości użytkowania "pasa kontrolowanego"), jednakże wystąpi to zawsze, niezależnie od trasy gazociągu i jest nieodłączne od realizacji wszelkich inwestycji infrastruktury uzbrojenia terenu. Ta kwestia podlega natomiast regulacjom w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami i związana jest z etapem realizacji w ramach systemu odszkodowań i rekompensat.

W dalszych wywodach zwrócono uwagę na inny aspekt sprawy, związany z zakresem wniosku inwestora z dnia 30 marca 2007 r. oraz związanego z nimi zakresu decyzji. Zakres ten , uwidoczniony na : - rysunku sporządzanym na kopii mapy ewidencji gruntów 1:1000 - nr [...], - rysunku sporządzonym na mapie sytuacyjno - wysokościowej 1:500 (na podkładzie mapy zasadniczej) - nr [...] , w sposób nie budzący wątpliwości dotyczy tylko początkowego, krótkiego odcinka gazociągu o dł.ok.20 m w granicach działki nr 71 w obr.[...] (w rejonie istniejącego naziemnego urządzenia gazowniczego). Na tym zaś odcinku trasa projektowanego gazociągu nie odbiega w sposób znaczący od jego dotychczasowego przebiegu. Z zakresu zaskarżonej decyzji wynika zatem, że nie obejmuje ona przebiegu projektowanego gazociągu na dalszym odcinku w granicach działki nr 71 , zatem - Kolegium nie może odnieść się do zarzutu zaprojektowania trasy projektowanego gazociągu w sposób odbiegający od trasy dotychczasowej. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony w przedmiotowym postępowaniu do rozstrzygania kwestii, których zaskarżona decyzja nie dotyczy, zaś nie obejmuje ona terenu działek nr 73, 77,78 i 75 .

W opisanej sytuacji faktycznej i formalnej zarzut znaczącego ograniczenia możliwości użytkowych działki nr 71 należy uznać za niewspółmierny do faktycznych dolegliwości dla właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie znajduje także racjonalnego uzasadnienia zarzutu " naruszenia ładu przestrzennego". Nie ma bowiem dla owego ładu żadnego znaczenia, czy projektowany gazociąg (jako urządzenie podziemne) przebiega w miejscu dotychczasowej trasy tego urządzenia, czy też 2 - 3 m obok.

Poddając analizie zarzutu naruszenia art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że w aktach sprawy zalegają mapy w skali 1:500 i 1:1000, na których oznaczono: teren inwestycji (jednocześnie zakres wniosku) obejmujący pas lub obszar przyległy do trasy projektowanego gazociągu, którego granice oznaczono kolorem niebieskim, trasę projektowanego gazociągu (linia czerwona). W świetle powyższego nie w pełni można zrozumieć zarzut, jakoby linie rozgraniczające teren inwestycji budziły wątpliwości.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnienia słusznego interesu stron. Stan faktyczny jest organom orzekającym znany, obejmując stan prawny nieruchomości i stan zainwestowania (w tym przebieg dotychczasowy gazociągu) oraz rozpoznanie faktycznych możliwości wykorzystania działki nr 71 , mając na uwadze jej ukształtowanie. W świetle opisanego wyżej faktycznego zakresu inwestycji (niewielka część działki nr 71 ) zarzut nie uwzględnia słusznego interesu obywateli jawi się jako pozbawiony racjonalnego uzasadnienia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [.,..] , M.F. i M.F. zarzucali naruszenie przepisów postępowania, tj. : art. 40 § k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżących; art. 106 ust. 1 i ust 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoręczenie skarżącym postanowienia Miejskiego Zarządu Dróg nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym wniesienia zażalenia na to postanowienie; art. 138 § 1 ust 1 k.p.a., mające wpływ na wynik postępowania poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji ; art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, że jedynym korzystnym rozwiązaniem jest zlokalizowanie inwestycji wzdłuż całej działki nr 71 , zamiast wzdłuż dotychczas posadowionych urządzeń. Skarżący zarzucali nadto naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 1 ust 2 pkt 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , tj. nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności. W konkluzji skarżący domagali się uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi akcentowali w szczególności, że od momentu zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism procesowych bezpośrednio do strony, a skutki prawne wywołane doręczeniem pisma następują dopiero z chwilą dokonania doręczenia pełnomocnikowi strony. Pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę postępowania administracyjnego należy więc umożliwić czynny udział w tym postępowaniu tak samo jak stronie, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach tego postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i powoduje te same skutki prawne. Strona ustanawiająca pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, to niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Pominięcie udziału pełnomocnika strony w czynności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego może przy tym - jak w niniejszej sprawie prowadzić do pozbawienia strony prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Także naruszenie uprawnień strony do złożenia zażalenia na stanowisko organu zobowiązanego do wypowiedzenia się w sprawie sposobu zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów należy do mających wpływ na treść decyzji, a zatem zobowiązuje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nieuwzględnienie w decyzjach wymagań ładu przestrzennego wymagań polega m.in na planowanym posadowieniu gazociągu w innym miejscu niż dotychczasowy, który ma zostać przebudowany. Organ administracyjny uzasadnia takie przesunięcie uwarunkowaniami terenowymi oraz skomplikowanym układem własnościowym w rejonie działki skarżących. Powyższe stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego oraz jest krzywdzące dla skarżących. Jedyną faktyczną przyczyną takiego działania organu zdaje się być uproszczenie postępowania poprzez przeprowadzenie inwestycji poprzez jedną, długą działkę zamiast po kilku mniejszych. Doprowadzając do posadowienia gazociągu w innym miejscu niż dotychczasowy zostanie zaburzony ład przestrzenny poprzez ukształtowanie przestrzeni, nie tworzącej harmonijnej całości. Należy również mieć na uwadze, że przy przebudowie instalacji, w sytuacji budowy nowych urządzeń w innym miejscu niż dotychczasowe, tych ostatnich zazwyczaj nie demontuje się, lecz pozostawia wyłączone w dotychczasowym miejscu. Takie rozwiązanie w sposób oczywisty narusza wymagania ładu przestrzennego.

Kolejną wartością, którą należy w sposób szczególny uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest własność. Pomimo, że prawne urządzenia przewidziane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywierają wpływ na treść wykonywania prawa własności oraz ograniczają to prawo w sposób znaczący należy pamiętać, ze własność, jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej. Organy administracyjne ograniczając prawo własności muszą stosować zasadę jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela. Tym bardziej niezrozumiałe jest więc działanie organu, zmierzające do posadowienia urządzeń wzdłuż całej działki skarżącego, uniemożliwiając tym samym całkowicie korzystanie z nieruchomości, podczas gdy można umieścić je w miejscu w którym dotychczas znajdują się dawne urządzenia. Niemożliwość dalszego korzystania z nieruchomości spowodowana jest specyficznym ukształtowanie działki, która jest długa i wąska, a tym samym posadowienie w tym miejscu planowanych urządzeń przy uwzględnieniu "strefy kontrolowanej", w obrębie której nie można wznosić żadnych obiektów budowlanych spowoduje, że jakiekolwiek zabudowanie tej nieruchomości stanie się niemożliwe. Powyższe działanie organu zbyt mocno ingeruje więc w prawo własności i nie może być sankcjonowane.

Organ administracyjny nie podjął zdaniem skarżącego wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn, dla których odstąpił od posadowienia nowego gazociągu równolegle do dotychczasowego oraz dlaczego trasa proponowana przez inwestora jest korzystniejsza od dotychczasowej.

Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa, którą winien był uchylić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie swoje stanowisko, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazywało dodatkowo, że fakt niedoręczenie pełnomocnikowi M.F. i M.F. decyzji organu odwoławczego pozostał bez wpływu na terminowe wniesienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnego wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 571/08 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola następuje z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w jego uzasadnieniu ( art. 153 p.p.s.a.), które przy braku istotnych zmian w stanie faktycznym i prawnym zachowały aktualność. Wiążąca ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku dotyczy wyłącznie zaskarżonej decyzji, która jako wyeliminowana z obrotu prawnego nie podlega obecnie kontroli . Ocena ta i zalecenia co do dalszego toku postępowania zostały ograniczone wyłącznie do określonej kwestii proceduralnej.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadą z uwagi na skuteczność niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także wobec wystąpienia innych niepodnoszonych w niej uchybień, które rodzą konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna.

Wyżej wskazane wymogi dotyczące podstawy faktycznej rozstrzygnięcia odnoszą się do wszelkich zagadnień wymagających ustaleń dla dokonania konkretyzacji określonego stosunku administracyjnoprawnego.

W szczególności, pozostają one aktualne w kwestii dotyczącej ustalenia stron postępowania administracyjnego. Prawidłowość wykonania przez organy administracji publicznej obowiązku proceduralnych w tym zakresie decyduje o realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, której naruszenie skutkuje wystąpieniem przesłanki wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ma ona także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, albowiem kontrola merytorycznego rozstrzygnięcia w toku instancji jest możliwa jedynie wówczas, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu rzeczywiście - a nie tylko formalnie, przysługuje status strony postępowania. Naruszenie zasady z art. 16 k.p.a. skutkuje zaś wystąpieniem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ).

Wymogi o których mowa wyżej mają istotne znaczenie także w kwestiach przedmiotowych, z uwagi na wiążącego charakteru żądań podmiotu inicjującego postępowanie w sprawach wszczynanych tylko na wniosek, treść regulacji materialnoprawnych oraz wiążące skutki ostatecznej decyzji .

Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. , Oddział [...] w J. z dnia 3 kwietnia 2007r. ( datowany 30 marca 2007r. ), w którym podmiot ten domagał się wydania decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą " Przebudowa gazociągu średniego ciśnienia DN200 ul. [...] w N. " - Odcinek I. od ul. [...] , wymieniając nieruchomości objęte wnioskiem. Z opisu technicznego inwestycji zawartego w dalszej części wniosku wynika, że jego przedmiotem jest w istocie budowa nowego gazociągu wzdłuż już istniejącego o średnicy de 315 wraz z przepięciami z istniejącym gazociągiem, przy czym wniosek dotyczy jedynie odcinka o długości ok. 1,3 km z łącznej długości przebudowywanego gazociągu ok. 5,1 km.

W sprawie niniejszej jest poza sporem, że przedmiotowy wniosek dotyczył inwestycji celu publicznego, zaś na obszarze objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe nie budzi zastrzeżeń także w ramach przeprowadzonej obecnie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...] . W sprawie istniały zatem przesłanki do przeprowadzenie postępowania na zasadach określonych w art. 53 – 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.).

Przy braku przepisów szczególnych zawartych w tej ustawie krąg stron postępowania należało ustalić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Stronami postępowania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego , czy też o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów . Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w przepisach prawa cywilnego, np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 145 i art. 144 k.c. ). Powyższe potwierdza pośrednio brzmienie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. , z którego wynika, że inwestor oraz właściciele i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego stanowią tylko węższą grupę podmiotów mogących posiadać przymiot stron, których zawiadamia się o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie na piśmie, a nie jak pozostałe strony przez obwieszczenie.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że tak w zaskarżonej , jak i poprzedzającej ją decyzji w istocie brak ustaleń i rozważań dotyczących kręgu stron. Taki wątek pojawia się jedynie w pkt 2/ postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] oraz piśmie organu pierwszej instancji, z daty 18 stycznia 2008r. Treść tych pism nie pozwala jednak na stwierdzenie, jakim podmiotom i z jakiego konkretnie doręczano na piśmie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzje kończące postępowanie W aktach administracyjnych nie zgromadzono dokumentów urzędowych w postaci wypisów z ewidencji gruntów, zawierających informację o stanie prawnym nieruchomości, na których będzie lokalizowana przedmiotowa inwestycja, względnie innych dokumentów urzędowych dowodzących prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości poszczególnych osób. Zważyć należy także, że krąg stron, którym dokonywano doręczeń na piśmie po myśli art. 53 ust. 1 u.p.z.p. ulegał w toku postępowania administracyjnego zmianie. Zmiany te nie zostały poddane analizie w żadnym z kontrolowanych aktów, zaś także w tym zakresie brak stosownych dokumentów urzędowych . Dokonanie tych koniecznych ustaleń oraz zgromadzenie dowodów w postaci wyżej wskazanych dokumentów urzędowych należało już do organu pierwszej instancji, który zobligowany był także w myśl art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ odwoławczy - jako ponownie rozstrzygający sprawę , dostrzegając wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji we wskazanym zakresie, dotyczącym pkt 2/ i 4/ postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] , winien zgromadzić stosowne dokumenty samodzielnie lub w trybie art. 136 k.p.a., czego w sprawie niniejszej nie uczynił. Od wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy nie zwalnia treść art. 53 ust. 6 u.p.z.p. albowiem pozostaje w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Przepis ten nie stanowi natomiast wyjątku od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a. ) i nie upoważnia do zawężenia granic rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Stwierdzone braki w ustaleniach i materiale dowodowym nakazują zaś uznać, że ustalenie kręgu stron w sprawie niniejszej nastąpiło w sposób dowolny.

Zarówno zaskarżona , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są spójne co do oznaczenia przedmiotu postępowania tak, że dotyczą różnych spraw.

W szczególności, organ pierwszej instancji wydaje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. : " budowa gazociągu średniego ciśnienia DN200 od ul. [...] - odcinek l. od ul. [...] " , zaś organ drugiej instancji wskazuje w osnowie zaskarżonej decyzji, że rozpatruje odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: " przebudowa gazociągu średniego ciśnienia DN200 rel. ul. [...] , przy czym w aktach administracyjnych brak postanowienia dotyczącego sprostowania decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie bez rozpoznania pozostał też wniosek inwestora z 8 maja 2008r., skierowany do organu pierwszej instancji, w którym nawiązując do wydanej decyzji nr [...] i tam określonego przedmiotu rozstrzygnięcia wnosił on o uściślenie nazwy inwestycji przez określenie jej jako - budowa gazociągu realizowanego w ramach inwestycji pn. " Przebudowa gazociągu średniego ciśnienia DN200 od [...] – odcinek I od ul. [...] ." Stosownie do art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron następuje w osnowie decyzji. Przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz inne ( np. z zakresu ochrony środowiska ) odróżniają pojęcia budowy i przebudowy. Nierozpoznanie wskazanego wyżej wniosku inwestora, a także uprzednio wskazane sprzeczności w oznaczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, należą do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W decyzji organu pierwszej instancji jako nieruchomości, które obejmuje inwestycja - zarówno przy oznaczeniu sprawy, jak i w uzasadnieniu - wymienia się nawet dwukrotnie działkę nr 11 w obrębie [...] ( raz w sąsiedztwie oznaczeń działek nr 10 i 12 oraz powtórnie w sąsiedztwie oznaczeń działek 15 i [...]). Kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy opisany stan jest wynikiem omyłki, czy też dublowania się oznaczeń działek w ewidencji gruntów. Takie oznaczenie terenu inwestycji jest też niezgodne z wnioskiem inwestora z dnia 3 kwietnia 2007r. ( datowany 30 marca 2007r. ), w którym nie wymieniono przedmiotowej działki. W obwieszczeniu - zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z daty 11 kwietnia 2007r. - pozostawionym w aktach organu pierwszej instancji, dopisano odręcznie bez wskazania daty, przyczyny i parafowania działkę nr 11 w obr.[...] , natomiast nie figuruje w stanowiącym następną kartę, analogicznym zawiadomieniu-obwieszczeniu, które jak wskazują adnotacje urzędowe wywieszone było na tablicy ogłoszeń w dniach od 12 kwietnia do 26 kwietnia 2007r. Ponadto, w obu tych dokumentach zmieniono odręcznie - bez wskazania daty, przyczyny zmian i podpisu, oznaczenie jednej z działek w obrębie [...] na nr 54. We wnioski inwestora nie wymieniono takiej działki, za to podano w nim pominiętą w obu egzemplarzach zawiadomienia – obwieszczenia oraz w decyzji organu pierwszej instancji działkę nr 79 obr. [...]. W aktach administracyjnych brak protokołów czynności, czy notatek urzędowych na okoliczność dokonywanych zmian. Zważyć należy dalej, że we wniosku inwestora z dnia 3 kwietnia 2007r. ( datowanym 30 marca 2007r. ) wskazano jako teren inwestycji działki nr 80, 81 i 82 obr. [...] , których nie wymieniono w decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazane wyżej sprzeczności nie zostały wyjaśnione w decyzji organu pierwszej instancji. Takich wyjaśnień nie stanowi w szczególności ogólnikowe i wieloznaczne stwierdzenie, że w trakcie prowadzonego postępowania właściciele działek sąsiednich złożyli sześć wniosków w zakresie ochrony ich interesów prawnych, które zostały ponownie przeanalizowane i w miarę możliwości technicznych zmienione przez projektantów oraz uwzględnione na etapie projektu wykonawczego. W decyzji tej nie ma w szczególności mowy o dokonanych przez inwestora zmianach żądania wniosku. Z akt administracyjnych wynika ( pisma z daty 11 maja 2007r. i 14 sierpnia 2007r.), że organ pierwszej instancji przesłał zarówno inwestorowi, jak i jego pełnomocnikowi kopie pism Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w N. , S. i B.M. , G. i K.P. ,M.F. i M.F. w celu rozważenia możliwości zmiany przedłożonej koncepcji, zgodnie z sugestiami stron. Niemniej jednak , dostępne dokumenty nie stwarzając podstaw do uznania, że w toku postępowania doszło do zmiany pierwotnego żądania wniosku. I tak, sygnalizujące częściowe uwzględnienie żądań S. i B.M. pismo inwestora do organu pierwszej instancji, którego treść mogłaby tłumaczyć jednokrotne pojawienie się w decyzji z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...], działki nr 16 , obr. [...], nie zostało podpisane ani przez pełnomocnika inwestora T.S. , ani też przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentacji [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. , Oddział Gazowniczy w J. . Również znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z daty 23 maja 2007r., adresowane do G. i K.P. , z którego wynika, że przedmiotowy gazociąg projektowany jest z obejściem działki nr 82 i nr 81 , obr. [...], jedynie na działce nr 80, nie zostało podpisane ani przez pełnomocnika inwestora T.S. , ani też przez osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentacji [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. , Oddział Gazowniczy w J. . Z kolei pismo z daty 5 września 2007r., mające stanowić informację rozpatrzeniu wniosków stron jest niekompletne, nieopatrzone podpisem. Za tym pismem wszyto pismo pełnomocnika inwestora do G. i K.P. świadczące o rezygnacji z lokalizacji planowanego gazociągu i z nim związanych urządzeń na działce nr 80 , które jednak przesłano jedynie do wiadomości organu prowadzącego postępowanie, bez dalszych oświadczeń obejmujących zmianę żądania wniosku.

Kwestie wyżej wskazane pozostały także poza rozważaniami organu drugiej instancji, zaś wskazane uchybienia z uwagi na związanie organu wnioskiem inwestora mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...], została wydana bez wymaganego przepisami prawa załącznika graficznego. Zgodnie z treścią art. 54 pkt 3 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z tej ostatniej regulacji wynika linie rozgraniczające teren inwestycji winny pokrywać się ze określonymi przez inwestora graniami terenu objętego wnioskiem, zaś być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, o którym wspomina się w pkt III. rozstrzygnięcia stanowi niespełniająca powyższych wymogów mapa części miasta N. i okolic, nieczytelna w zakresie koniecznych danych mapa, na której nie oznaczono , skali, numerów działek, linii rozgraniczających teren inwestycji .

To uchybienie dostrzegł organ drugiej instancji, na co wskazuje pkt 1/ postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...]. Jak wynika z akt administracyjnych - w tym pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z daty 18 stycznia 2008r. znak [...], wykonując to postanowienie organ pierwszej instancji w sposób niedopuszczalny orzekł dodatkowo albowiem uzupełnił post factum decyzję posiadającą jeden wyżej opisany załącznik o dalsze załączniki wskazane w postanowieniu organu odwoławczego. Organ drugiej instancji nie podjął nawet próby sanowania tych wadliwości poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na już uprzednio wytknięte uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji - których nie dostrzegł organ odwoławczy, w sprawie istniały zresztą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Organ drugiej instancji nie dostrzegł jeszcze jednej wadliwości, która cechuje postępowanie przed organem pierwszej instancji, która nie ma jednak znaczenia dla prawidłowości samej decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...], wobec zawarcia w niej określonych treści, które mogły być potem przedmiotem zarzutów odwołania. Powyższe wiąże się z wydaniem w toku niniejszego postępowania z upoważnienia Prezydenta Miasta N. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w N. postanowienia Nr [...] , w trybie art. 106 k.p.a.

Z treści art. 106 ust. 1 k.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Współdziałanie organów następuje na etapie przygotowania decyzji i ma zastosowanie do organów, którym przepisy prawa materialnego przyznały uprawnienia do załatwiania spraw określonego rodzaju w drodze administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, służebny wobec postępowania głównego, co wynika z zaznaczenia przez ustawodawcę trybu jego wszczynania (art. 106 § 2 i 3 k.p.a. związku z art. 61 §1 k.p.a.), dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach (art.106 § 4 k.p.a.) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne, autonomiczne kompetencje. Oznacza to, że art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. Analogiczne jak wyże prezentowane stanowisko zajmowane jest także w doktrynie i orzecznictwie ( por. J. Człowiekowska - artykuł, CASUS 2005/3/24; B.M. Blankiewicz-Wóltańska -artykuł, CASUS 2007/3/26; W. Jakimowicz – artykuł CASUS 2004/1/27, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 752/08, zam. zb. LEX nr 533149).

Ponadto, orzekając ponownie organ drugiej instancji nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 571/08, w zakresie, w jakim nie zawarł w decyzji żadnych rozważań dotyczących istnienia podstaw do rozpatrzenia odwołań A.F. i S.F. od decyzji Prezydenta Miasta N. z [...] września 2007 r. nr [...], znak [...], których wezwano o uzupełnienie braków formalnych odwołania.

Do wielu ze wskazanych wyżej uchybień proceduralnych nawiązują zarzuty skargi. Z zarzutów o takim charakterze, nie jest skuteczne wskazanie przez skarżących na istotne naruszenie art. 40 § k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżących. Takie uchybienie faktycznie miało miejsce, ale pozostało bez wpływu na wynik sprawy oraz możliwość terminowego złożenia skargi, którą w każdym czasie można też było uzupełnić o dodatkowe zarzuty i wnioski.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit." c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a.