Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 458/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt.2  ,art.107 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art..83 ust.4 pkt.6, art.84 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A Oddział K.W.B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 2, art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, ze zmianami) oraz art. 83 i art. 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zmianami) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu wniosku PGE K.W.B.T. S.A. w B., w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej decyzją tego Kolegium z dnia [...] roku, sygn. akt [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku, oznaczonej nr [...], orzekającej o uchyleniu w części decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...] i określającej w nowej wysokości, opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, za wycięcie drzew z nieruchomości, w części, dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20, AM 1, obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3, AM 1, obręb O.Z., uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium w całości i orzekło: odmówić stwierdzenia nieważności, w części, dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20, AM 1, obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3, AM 1, obręb O.Z. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku, oznaczonej nr [...], uchylającej w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...] i określającej w nowej wysokości, opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za wycięcie drzew z nieruchomości, oraz utrzymującej tą decyzję w mocy, w pozostałym jej zakresie.

Rozstrzygnięcie powyższe oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych. W wyniku wniosku, złożonego przez PGE K.W.B.T. S.A. w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., w/w decyzją z dnia [...]r. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...]r. nr [...], orzekającej o uchyleniu w części decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...] i określeniu, w nowej wysokości opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za wycięcie drzew z nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr 4/20, AM 1, obręb 0003 B.. oraz działki gruntu nr 174/3, AM 1, obręb O.Z. oraz utrzymującej tę decyzję w mocy, w pozostałej jej części.

Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] roku, złożył jej adresat, PGE K.W.B.T. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego J.P.. We wniosku tym zarzucono, powyższa decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, w brzmieniu, obowiązującym w tej dacie, w której Kolegium podjęło decyzję z dnia [...] roku, oznaczoną nr [...]. Podkreślono także, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których wynika, że organy administracji publicznej mogą władczo kształtować sytuację stron postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócono także uwagę na fakt, że z treści zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i jej uzasadnienia, wynika, że organ ten orzekł w niej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r., w całości. Z treści zaś złożonego wniosku wynika, że wystąpiono w nim o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...]r., jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, jedynie w części ustalającej termin usunięcia drzew z nieruchomości, obejmującej działkę gruntu nr 4/20 AM 0bręb-0003 B. oraz działki nr 174/3 AM 1 0bręb-0013 O.Z..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., działając w odmiennym składzie orzekającym, stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty oparte na przytoczonych we wniosku przepisach prawa materialnego, sugerujące to, że decyzja Kolegium z dnia [...] roku wydana została bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, w części, nakładającej na Spółkę termin usunięcia drzew z nieruchomości, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nawiązując do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium, za poglądami doktryny, zasadnie przyjęło, że decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy "albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, autorstwa Grzegorza Łaszczycy, Czesława Martysza i Andrzeja Matina, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2007, tom II, str. 320). Kolegium miało przy tym na uwadze fakt, że w judykaturze prawnej i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla, Wydawnictwo Zakamycze 200, str. 931). Sąd Najwyższy w niepublikowanym wyroku z dnia 17 grudnia 1993 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt III ARN 50/93, potwierdził, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.".

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana w niższej instancji ocena dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku, która wydana została na podstawie przepisów art. 83 ust. 1 i 4, art. 84 ust. 1, 2 i 3, art. 85 ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zmianami) a w dalszej kolejności uregulowań Prawa geologicznego i górniczego, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 roku w sprawie opłat za usuniecie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007.

W wyniku instancyjnej oceny zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. podzieliło wyrażony w niej pogląd prawny, zgodnie z którym z treści przywołanych uprzednio przepisów prawnych, wywieść należy, że określenie, w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów, jak i wydanej następnie decyzji Kolegium z dnia [...] roku, terminu końcowego, do upływu którego czynność ta powinna być zrealizowana, nie stanowi działania "bez podstawy prawnej", uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności, w tej części, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodzić się bowiem należy z tym, że z treści przepisu art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, obowiązującego w tym czasie, w którym decyzja ta została wydana, wynika, że przy wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości, na której drzewa te lub krzewy rosną zobowiązany był nie tylko do skonkretyzowania ogólnego zamiaru w tym zakresie, lecz także do wskazania terminu końcowego, w którym drzewa te lub krzewy zostaną z posiadanej nieruchomości usunięte. Z materiałów tej sprawy wynika, że informacja w tym zakresie umieszczona również została w treści wniosku B.K.W.B.T. S.A., w którym wystąpiła ona do Burmistrza Miasta i Gminy B. o udzielenie jej zezwolenia na usunięcie drzew, z terenu nieruchomości, położonej na terenie B. oraz miejscowości O.Z.. Należy zatem podzielić stanowisko Kolegium, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że umieszczenie tego terminu, zarówno w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, jak i wydanej następnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku, nastąpiło z inicjatywy B.K.W.B.T. S.A. i znajduje oparcie w przepisie art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew zarzutowi odwołującej się działanie to nie narusza przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i art. 6 k.p.a., w których wyrażona została zasada prawna, zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą jedynie wówczas władczo kształtować sytuacje obywateli, gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem organu odwoławczego, przy ocenie trwałości wydanej w dniu [...] roku decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. słusznie wskazało, że pojęcie terminu, jako dodatkowego składnika decyzji administracyjnej, bądź przewidziane zostało w innych ustawach, wchodzących w skład szeroko pojętego prawa administracyjnego, bądź też zostało w nich pominięte.

Przykładem takiej normy, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (opublikowanej w tekście jednolitym, w Dzienniku Ustaw z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019, ze zmianami), z którego wynika, że w niektórych, unormowanych w nim przypadkach, organy administracji publicznej są uprawnione do nakładania na właścicieli gruntów obowiązków, związanych z przywróceniem stanu poprzedniego lub wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom, o ile dokonane przez nich zmiany wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie.

Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem pełnomocnika PGE K.W.B.T. S.A., sugerującym to, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyroki sądowe nie mogą być miarodajne dla oceny trwałości części decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku. Jak wynika bowiem z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z przepisu art. 134 § 2 tej ustawy wynika, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Z uzasadnień wyroków sądowych przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wynika, aby rozpatrujące skargi wojewódzkie sądy administracyjne stwierdziły nieważność decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w tej części, w której zawarty został termin wykonania określonych obowiązków, umożliwiających przywrócenie prawidłowego stanu stosunków wodnych na gruncie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podkreśliło także, że w stanach faktycznych, poddanych ocenie w orzecznictwie sądowym, wydawane są także decyzje administracyjne, zarówno na tle wzmiankowanego przepisu Prawa wodnego, jak i innych ustaw administracyjnych, w których nałożeniu tym obowiązkom nie towarzyszy końcowy termin ich wykonania.

Sytuacja taka wystąpiła również w tych sprawach, które poddane zostały ocenie w ramach wyroków sądowych, opisanych w treści złożonego przez pełnomocnika PGE K.W.B.T. S.A. wniosku. Opowiedzieć się jednak należy za stanowiskiem, zakładającym, że skoro praktyka orzecznicza pod tym względem, oparta w rozpatrywanej sprawie na przepisie art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, jest niejednolita, umieszczenie w decyzji, kształtującej obowiązki obywatela, za jego zgodą końcowego terminu ich wykonania, nie stanowi działania "bez podstawy prawnej" i tym samym uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, w części nakładającej ten termin, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku instancyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uznało jednocześnie, że nie jest pozbawiony słuszności zarzut pełnomocnika PGE K.W.B.T. S.A., w ramach którego wskazano, że w wyniku rozpatrzenia inicjującego postępowanie wniosku, Kolegium w ramach wydanej w dniu [...] roku decyzji, powinno było orzec, bądź o stwierdzeniu nieważności własnej decyzji z dnia [...] roku, w części dotyczącej terminu usunięcia przez Spółkę drzew z nieruchomości, bądź też o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, jednakże także jedynie w tej części, w której termin ten został na Spółkę nałożony.

W judykaturze prawnej, stworzonej dla potrzeb wykładni przepisu art. 156 § 1 k.p.a., podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji czy naruszenia prawa może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części (por. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla, Wydawnictwo Zakamycze 2000, str. 932-933).

Kolegium zgodziło się zatem z zarzutem, zgodnie z którym skoro w skierowanym w tej sprawie wniosku Spółka ta wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] roku, w części, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...], o nałożeniu na wnioskującego terminu usunięcia drzew z nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr 4/20, położonej w obrębie B. oraz działki gruntu nr 174/3, położonej w obrębie miejscowości O.Z., tym samym Kolegium, w ramach jego rozpatrzenia, powinno było bądź stwierdzić nieważność tej decyzji, w tej części, bądź też odmówić, także w tej części, nieważności tej decyzji.

Z uwagi na powyższe Kolegium, w ramach instancyjnej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku, działając z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w końcowym orzeczeniu uchyliło tą decyzję w całości i orzekło jak wyżej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła PGE G. i E.K. S.A. Oddział K.W.B.T.. Zarzucając skarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 "k.p.a.", w zw. z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody" lub "u.o.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. Nr [...], oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., strona wniosła:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. Nr [...] z dnia [...]r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. Nr [...] w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20 AM1 obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3 AM 1 obręb O.Z.;

2) stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. Nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r. - obu w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20 AM1 obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3 AM 1 obręb 0013 O.Z., jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji;

3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., na rzecz Skarżącej Spółki, kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca strona powołując się na przepis art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdziła, że brak powszechnie obowiązujących przepisów prawa przewidujących dodatkowe, poza przewidzianymi w art. 107 § 1 k.p.a., składniki (elementy) decyzji administracyjnej, uniemożliwia nałożenie na stronę jakichkolwiek dodatkowych obowiązków lub czasowego ograniczenia przyznanych uprawnień, zaś umieszczenie przez organ administracji w decyzji nieprzewidzianego przez prawo dodatkowego składnika skutkuje kwalifikowaną wadą prawną takiej decyzji i koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odpowiedniej części (zakresie).

W przypadku decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z nieruchomości przepisem określającym dodatkowe składniki decyzji jest art. 84 ust. 3 u.o.p. Przepis ten aż do dnia 15 listopada 2008r., a więc także w dacie wydania decyzji SKO z dnia [...]r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...]r., stanowił, że "Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu". Dopiero z dniem 15 listopada 2008r. przepis art. 84 ust. 3 u.o.p. otrzymał następujące brzmienie: "Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu", zaś przed dniem 15 listopada 2008r., tj. przed datą wejścia w życie nowelizacji art. 84 ust. 3 u.o.p., o terminie usunięcia drzew mówił jedynie art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p.. Jednakże z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż określał on wyłącznie wymagania dotyczące treści wniosku o wydanie zezwolenia. Tym samym przepis ten - wbrew stanowisku przyjętemu przez SKO w zaskarżonej decyzji - nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wprowadzenia do decyzji administracyjnej dodatkowego składnika w postaci ustalenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Wskazanie w treści wniosku terminu zamierzonego usunięcia i drzew służyło niewątpliwie celom informacyjnym, w szczególności było potrzebne organowi wydającemu zezwolenie dla ustalenia początku 3-letniego okresu - o którym mówi art. 84 ust. 5 u.o.p. - zachowania żywotności przez drzewa przesadzone lub posadzone w zamian za drzewa usuwane z terenu nieruchomości. Wskazanie terminu usunięcia drzew we wniosku mogło też służyć dokonywanej przez organ ocenie zasadności wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w sytuacji, gdyby wnioskodawca powoływał się na stwarzane przez dane drzewo (lub drzewa) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a zamierzał usunąć drzewo (drzewa) w dość odległym czasie np. dopiero za rok. Jednakże w żadnym wypadku przepis art art 83 ust 4 pkt 6 u.o.p. nie stanowił i nadal nie stanowi podstawy prawnej dla ustalenia terminu usunięcia drzew z terenu nieruchomości.

W związku z powyższym skarżąca stwierdzila, iż zarówno w dacie wydania przez Burmistrza decyzji z dnia [...]r., jak również w dacie wydania ostatecznej decyzji SKO z dnia [...]r., nie było przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ administracji do ustalenia w treści wydanego zezwolenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Innymi słowy organ nie mógł zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew, ustalić w decyzji wiążącego stronę terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Tym samym - w myśl art. 83 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 130 k.p.a. - usunięcie drzew z terenu nieruchomości mogło nastąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z terenu nieruchomości w dowolnym terminie.

W świetle powyższego zdaniem skarżącej - nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż termin usunięcia drzew z terenu działki nr 4/20 AM 1 obręb 0003 B. oraz działki nr 174/3 AM 1 obręb 0013 O.Z., określony jako "do 31 lipca 2008 roku", został ustalony bez podstawy prawnej, co stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwalifikowaną wadę prawną decyzji - uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w tej części. Działanie SKO stoi zatem w oczywistej sprzeczności z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, wg której organy administracji mogą władczo kształtować sytuację stron postępowania administracyjnego tylko na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Również bezzasadne jest w ocenie wnioskodawcy odwoływanie się przez SKO do przykładu praktyki orzeczniczej ukształtowanej na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdy z analizy orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez SKO w poprzedniej decyzji z dnia [...]r., do których odwołuje się także pośrednio zaskarżona decyzja SKO, tj: wyroku NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt II OSK 160/07 (publ. LEX nr 466152); wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r., sygn. akt IVSA/Wa 2065/06 (publ. LEX nr 348289); wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2007r., sygn. II SA/Kr 751/05, wyroku NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt I OSK 197/07 (publ. LEX nr 505375), wynika, że sądy administracyjne orzekając w granicach zaskarżenia w żadnej z tych spraw nie badały i w konsekwencji nie wypowiadały się odnośnie kwestii oceny prawidłowości wprowadzenia do decyzji terminu wykonania obowiązku.

W dalszej części skargi podniesiono, że wskazana wyżej kwalifikowana wada prawna decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...]r. nie została zauważona przez SKO, które po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją Nr [...] z dnia [...]r w tym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza. Wnosząc odwołanie Spółka kwestionowała decyzję Burmistrza tylko w części dotyczącej zasadności ustalenia opłat na rzecz GFOŚGW za usunięcie 359 drzew, które wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, gdyż wówczas nie miała świadomości braku podstawy prawnej dla ustalenia w treści decyzji terminu usunięcia drzew z nieruchomości. Tym niemniej SKO jako organ odwoławczy nie było związane granicami odwołania, lecz obowiązane było rozpatrzyć sprawę ponownie w całości z urzędu wyeliminować w trybie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. niezgodne z prawem postanowienie decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczące ustalenia terminu usunięcia drzew z nieruchomości.

W tym stanie rzeczy skarżąca stwierdziła, że opisana wyżej kwalifikowana wada decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...]r. obciąża również ostateczną decyzję SKO Nr [...] z dnia [...]r. w części w jakiej utrzymuje ona w mocy wadliwe postanowienie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Stąd też w ocenie skarżącej, wskazane wyżej naruszenia prawa i dotychczasowe działania SKO uzasadniają wniosek Spółki o skorzystanie przez Sąd z przepisu art 135 p.p.s.a. i orzeczenie także w kwestii naruszenia prawa przez SKO przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...] oraz przez Burmistrza przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Nr [...] w części określającej bez podstawy prawnej termin usunięcia drzew z nieruchomości.

Powyższy wniosek znajduje w ocenie skarżącej uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także zdaniem skarżącej Spółki w doktrynie wyrażany jest pogląd, wg którego przepis art. 135 p.p.s.a. wręcz nakłada na sąd administracyjny obowiązek podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, podczas gdy poprzednio obowiązujący art. 29 ustawy o NSA jedynie przyznawał sądowi takie uprawnienie.

W świetle powyższego nie powinno zatem zdaniem skarżącej ulegać wątpliwości, że powyższy wniosek Spółki jest uzasadniony, a Sąd ma prawo nie tylko uchylić zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...]r. w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia [...]r. Nr [...] w części dotyczącej terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20 AM1 obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3 AM 1 obręb O.Z., ale także ma prawo na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji SKO z dnia [...]r. Nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy | decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] r. - obu w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew z terenu działki gruntu nr 4/20 AM1 obręb 0003 B. oraz działki gruntu nr 174/3 AM 1 obręb 0013 O.Z., jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z arŁ 84 ust 3 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kwestionowaną w postępowaniu administracyjnym decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. uchyliło decyzję własną z dnia [...]r. i odmówiło stwierdzenia nieważności w części dotyczącej terminu usunięcia drzew decyzji Kolegium z dnia [...]r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...]r., nie uznając, by w niniejszej sprawie miało miejsce wydanie tych decyzji bez podstawy prawnej .

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 k.p.a. inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej, zarzucającej wydanie kwestionowanych decyzji w części dot. wyznaczenia terminu usunięcia drzew - bez podstawy prawnej.

W tak określonych granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w obu składach orzekających w tej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania ocennego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej - mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, a Sąd w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych nie stwierdził ich naruszenia przez organ orzekający w obu składach.

Istotne również jest - co podkreśla się zarówno w nauce, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzone przez organ wyższego stopnia (zwany również organem nadzorczym) ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie ustalonego stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz orzekają na dowodach zgromadzonych w postępowaniu jurysdykcyjnym zakończonym decyzją, której legalność jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym (B. Adamiak: Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, ACB, nr 648, Prawo CXII 1985, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/06, Lex nr 301837).

W judykaturze akcentuje się również i to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu, zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji, nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 1554/06, Lex nr 328647).

Zważyć zatem należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa i gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji zaskarżonej oraz decyzji jej poprzedzającej wynika, że podjęte przez Kolegium w obu składach orzekających w sprawie czynności ocenne nie potwierdziły zasadności zarzutu braku podstawy prawnej dla podjęcia kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji.

W prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym w sposób wnikliwy analizowana była przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wskazująca na brak podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że tak z analizy akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia wydanych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wynika, by kwestionowana przez skarżącą decyzja Burmistrza w części określającej termin usunięcia drzew dotknięta była jedną z wad określonych w w/w art.156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza określona w pkt. 2 tj. brak podstawy prawnej.

Treść zaś uzasadnienia wydanych przez Kolegium decyzji świadczy, że organ ten przeprowadził w sposób należyty postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności /por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997r., sygn. akt III SA 1134/96 – ONSA 1998, Nr 3, poz.101/.

Na taka ocenę nie może mieć wpływu – wbrew zarzutom strony skarżącej – późniejsza zmiana prawa.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę wydania opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. udzielającej zezwolenia na usuniecie w terminie do dnia 31 lipca 2008r. określonej liczby drzew /gatunku/, stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 ze zm.), w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew charakteryzuje się pewną autonomią, ustaloną w w/w ustawie.

I tak po pierwsze wszczęcie tegoż postępowania następuje jedynie na wniosek i to tylko na wniosek określonej osoby.

Po drugie wniosek ten spełniać musi ściśle wymogi określone w art.83 ust.4 ustawy, w tym m. innymi zgodnie z pkt.6 – wniosek powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa .

Oznacza to, że o zakresie postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew decyduje treść wniosku posiadacza nieruchomości.

Istotne jest przy tym, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew jest decyzją uznaniową. Postępowanie to kończy się zatem wydaniem decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew albo wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na usunięcie drzew.

Istotną okolicznością jest także i to, że w chwili wydawania opisanej wyżej decyzji przez organ pierwszej instancji, przepisy w/w ustawy nie określały co powinna zawierać decyzja kończąca postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, za wyjątkiem art.84 ust.3, gdzie ustawodawca postanowił, że opłaty za usunięcie drzew ustala się w wydanym zezwoleniu.

W świetle powyższego, skoro, tak jak to już Sąd zauważył, postępowanie administracyjne w sprawie wydawania zezwolenia na usunięcie drzew wszczyna się jedynie na wniosek, spełniający określone wymogi, to wydana decyzja – zezwolenie winna korespondować , innymi słowy - być odzwierciedleniem tegoż wniosku.

W tej sytuacji nie można przyjąć, by zamieszczenie przez organ pierwszej instancji w wydanym zezwoleniu na usunięcie drzew - terminu usunięcia tychże drzew, terminu wcześniej wskazanego przez stronę skarżącą we wniosku, stanowić mogło podstawę do przyjęcia, że w tej części decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa sądowego, gdzie przyjęte zostało, że: "Pojęcie "decyzja wydana bez podstawy prawnej" obejmuje sytuację, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne." /por.wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn.akt II SA/Wa 749/10 LEX nr 755412/.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie jest trafne odwołanie się strony skarżącej do orzecznictwa na bazie art.48 Prawa budowlanego, a to z tej przede wszystkim przyczyny, że wydawane w oparciu o ten przepis decyzje organów nadzoru budowlanego są decyzjami związanymi nie zaś decyzjami uznaniowymi, a nadto w sprawach tych organ działa z urzędu, nie mając innego wyboru.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z wyżej przytoczonych powodów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.

H.B.23.11.2011 r.