Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 256/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 25/09 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz S.G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 25/09 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2008 nr (...) w zakresie punktu 1 tej decyzji oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: umową sprzedaży z dnia 10 maja 1974 r. rep nr A-II nr 4608/74, zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), Skarb Państwa nabył od A. i S. małżonków G. niezabudowaną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. R. i R. składającą się z działek ewidencyjnych: nr (...) z obrębu (...) (poz. rej. (...)), nr (...) cz. z obrębu (...) (poz. rej. (...)), nr (...) cz. z obrębu (...) (poz. rej. (...)), nr (...) z obrębu (...) (poz. rej. (...)) o łącznej powierzchni 3,2523 ha, będącą ich własnością na podstawie aktu własności ziemi z dnia 7 stycznia 1974 r. nr (...). Opisana nieruchomość została nabyta pod budowę zespołu mieszkaniowego "Ursynów Północny" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr (...) i nr (...) z dnia (...) kwietnia 1972 r. wydanymi przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy.

W dniu 28 lipca 1997 r. spadkobiercy poprzednich właścicieli: K. G., S. G. i E. K. wystąpili o zwrot działki nr (...) z obrębu (...) jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wniosek został zmodyfikowany pismem z dnia 29 lutego 2000 r. w ten sposób, że żądaniem zwrotu objęto cały wywłaszczony teren, który nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Następnie pismem z dnia 1 kwietnia 2003 r. strony wycofały wniosek o zwrot w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości, na skutek czego decyzją z dnia (...) maja 2003 r. nr (...) Prezydent m. st. Warszawy umorzył postępowanie w stosunku do części dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...) - obecnie część działek nr nr (...) i (...) z obrębu (...) o łącznej powierzchni 847 m2.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2003 r. nr (...) Wojewoda M. wyznaczył z urzędu Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W toku postępowania Starosta P. ustalił, iż zgodnie z ewidencją gruntów i budynków dawne działki: nr (...) z dawnego obrębu (...), nr (...) z dawnego obrębu (...), nr (...) cz. z dawnego obrębu (...) i nr (...) cz. z dawnego obrębu (...) stanowią obecnie działki ewidencyjne o nr nr (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...)cz. z obrębu (...), o nr nr (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...) cz., (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...)cz., (...) z obrębu (...)oraz nr (...)z obrębu (...).

Sprawy zwrotu części dawnych działek nr (...) z dawnego obrębu (...) i nr (...) z dawnego obrębu (...), stanowiących obecnie część działek: nr nr (...),(...),(...),(...)z obrębu (...), nr (...) z obrębu (...)i nr (...)z obrębu (...) oraz części działki nr (...) z obrębu (...), zostały rozstrzygnięte decyzjami Starosty P. z dnia (...) listopada 2005 r. nr (...) oraz z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...). Niniejsza sprawa dotyczy więc działek nr nr (...) cz., (...)cz., (...)cz. i (...)cz. z obrębu (...), nr nr (...)cz., (...)cz. i (...)cz. z obrębu (...).

Starosta P. ustalił, że z planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego U. P. II, zatwierdzonego decyzją z dnia (...) października 1974 r. nr (...) wynika, iż na obecnej dz. nr (...) z obrębu (...) przewidziano budowę boiska uniwersalnego. Urząd Gminy W.-U. decyzją z dnia (...) listopada 1995 r. nr (...), tj. dwadzieścia jeden lat od wywłaszczenia, wydał na rzecz Stowarzyszenia Edukacji M. P.y zezwolenie na budowę boiska treningowego - budowa tymczasowa na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Pismem z dnia 18 lipca 2003 r. Stowarzyszenie poinformowało, że teren boiska przeszedł we władanie Ursynowskiego Centrum Sportu i Rekreacji. Zgodnie więc z treścią pozwolenia na budowę, w wyniku utraty przez inwestora posiadania terenu, decyzja zezwalająca na budowę boiska wygasła.

W wyniku wizji przeprowadzonej w terenie w dniu 29 lutego 2008 r. ustalono, że działka nr (...) z obrębu (...) (projektowane dz. nr (...),(...),(...),(...),(...) i (...)) stanowi w części skarpę, a w części porośnięty trawą niezagospodarowany teren wykorzystywany jako plac do gry w piłkę. Teren ten nie ma murawy, trybun, bieżni i innych elementów związanych z funkcją boiska sportowego. W ocenie Starosty P., pomimo upływu trzydziestu czterech lat od wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, na części działki nr (...) - projektowanej działce nr (...), nie zrealizowano celu wywłaszczenia, czyli budowy boiska uniwersalnego. Odnośnie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Starosta P. wskazał, że wysokość odszkodowania na rzecz m.st. Warszawy ustalono na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w styczniu 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Co do działek nr (...),(...),(...)z obrębu (...) Starosta P. wskazał na ustalenia dotyczące stanu prawnego wynikające z ksiąg wieczystych. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dla działek nr (...),(...),(...)z obrębu (...)prowadzona jest księga wieczysta KW nr (...), a dla działki nr (...) z obrębu (...) księga wieczysta KW nr (...). Działki te są własnością m.st. Warszawy i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "(...)", na podstawie umowy z 12 lutego 2001 r. Rep. A nr (...).

Jeśli chodzi o działkę nr (...)z obrębu (...)to według wypisu z rejestru gruntów dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta KW nr (...). Działka stanowi własność m.st. Warszawy i znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób prawnych i osób fizycznych. Według wypisu z rejestru dla działki nr (...)z obrębu (...) prowadzona jest księga wieczysta KW nr (...). Działka ta stanowi własność m.st. Warszawy i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "(...)" oraz kilkudziesięciu innych podmiotów, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, stanowiącym odrębny przedmiot własności. W przypadku działki nr (...)wpis nastąpił z chwilą złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej tj. 24 września 1997 r., co oznacza, że została spełniona przesłanka z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe Starosta P. decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...)orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...)z obrębu (...)o powierzchni 2503 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr (...) stanowiącej własność m.st. Warszawy, będącej częścią dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...): w 4/6 części na rzecz K. G., w 1/6 części na rzecz E. K. i w 1/6 części na rzecz S. G. i odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej część działek ewidencyjnych nr nr (...),(...),(...),(...)z obrębu (...)i nr nr (...)i (...) z obrębu (...)będących częścią dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...) i dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...).

Od decyzji Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2008 r. odwołanie wniósł Prezydent m. st. Warszawy kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie zwrotu działki nr (...)z obrębu (...)i wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. st. Warszawy, decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty P(...) z dnia (...) kwietnia 2008r. nr (...)i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. powołał się na ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące części dawnej działki ewidencyjnej nr (...), stanowiącej obecnie część działki nr (...)w obrębie (...) (po podziale jest to działka ewidencyjna nr (...)o powierzchni 2503 m2), oraz wyniki oględzin przeprowadzone w dniu 29 lutego 2008 r. i na tej podstawie stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej nabycia w ustawowym terminie. Odnośnie do działek nr (...)(...)(...)(...) z obrębu (...), nr (...) Wojewoda M. wskazał, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie brały udziału podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do części terenu. Okoliczność ta spowodowała, w ocenie Wojewody M., konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) z przyczyn formalnych i przekazania sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Od decyzji Wojewody M. z dnia (...) października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G. żądając uchylenia decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również sprzeczność rozstrzygnięcia z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący wskazał, iż Wojewoda M. unika ujawnienia w wydanym rozstrzygnięciu księgi wieczystej nr (...), w której działka nr (...)ujawniona jest jako działka nr ewidencyjny (...). Dodał, iż w księdze wieczystej dla tej działki brak jest zapisu o ustanowieniu na ww. nieruchomości prawa użytkowania wieczystego zarówno przed jak i po 1998 r. Na ww. nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa boiska uniwersalnego. W piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący oświadczył, iż ogranicza żądanie skargi do utrzymania w mocy decyzji Starosty P. nr (...), jak również wnosi o zwrot na jego rzecz 1/6 części działki przy ul. Z. o powierzchni 2503 m2, raz określanej jako działka nr (...), a raz jako działka nr (...). Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. S. G. sprecyzował żądanie skargi wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody M. w części dotyczącej działki, co do której Starosta P. orzekł o jej zwrocie, w pozostałym zakresie cofnął skargę.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji niezasadnie uchylił decyzję Starosty P. w części orzekającej o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. Zamiany, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr (...)w obrębie (...) (wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem - działka ewidencyjna nr (...)), uregulowanej w księdze wieczystej KW nr (...). Jak ustalił organ I instancji, na tym terenie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ocenę tę podzielił. W akcie notarialnym z dnia 10 maja 1974 r. wskazano, że nieruchomość została nabyta w celu budowy zespołu mieszkaniowego "(...)" wraz z zespołem ulic. Ze znajdującego się w aktach sprawy planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego U. P., zatwierdzonego decyzją z dnia (...) października 1974 r. nr (...), wynika, że na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie dz. (...)z obrębu (...)przewidziano budowę boiska uniwersalnego, a zatem wywłaszczenia dokonano na cel określony konkretnie. W wyniku wizji przeprowadzonej w terenie organ pierwszej instancji ustalił, że działka (...) (projektowane dz. nr (...),(...),(...),(...),(...)i (...)) stanowi w części skarpę, a w części porośnięty trawą niezagospodarowany teren wykorzystywany jako plac do gry w piłkę. W świetle tych ustaleń trudno uznać ten teren za boisko sportowe będące placem o odpowiednim wymiarze, kształcie i nawierzchni, przystosowanym do uprawiania różnych gier sportowych. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) obowiązującej w dacie wywłaszczenia, boisko sportowe stanowiło obiekt inżynierski, którego wykonanie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że zostało wydane zezwolenie na budowę boiska treningowego - budowa tymczasowa na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Pozwolenie na budowę boiska jednakże wygasło na skutek utraty przez inwestora posiadania terenu. Z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do tego terenu zostały wydane inne decyzje, na podstawie których zrealizowano by budowę boiska uniwersalnego. W ocenie Sądu, opisane okoliczności świadczą, że część nieruchomości oznaczoną jako dz. ew. 8/3, odpowiadającą projektowanej dz. ew. o nr (...), należało uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy Rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tym przepisie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania z tego względu, że nie zapewniono udziału wszystkim podmiotom, które legitymują się tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości, to - zdaniem Sądu - nie odnosi się on do części działki o nr ew. (...). Z akt sprawy wynika, że działka ta stanowi własność m. st. Warszawy, a w księdze wieczystej nie wpisano żadnego ograniczonego prawa rzeczowego. Brak więc było podstaw do uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w części dotyczącej działki nr (...)odpowiadającej projektowanej działce nr (...).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty P. w zakresie punktu pierwszego tej decyzji. Wobec cofnięcia skargi w pozostałym zakresie, postępowanie sądowe w tym zakresie umorzono na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię, a polegające na przyjęciu, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy został on przynajmniej częściowo zrealizowany;

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, przez co doszło do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona.

Wniesiono na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ustalenie, iż na terenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z., stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr (...)w obrębie (...), cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Celem tym była budowa boiska. Ustalenia Starosty P., iż przedmiotowy teren jest niezagospodarowany: wykorzystywany jest jako plac do gry w piłkę, nie ma murawy, trybun, bieżni i innych elementów związanych z funkcją boiska sportowego oznaczają stawianie wymogów przedmiotowemu terenowi nie jak boisku, tylko jak stadionowi, do czego nie ma podstaw. Według słownika języka polskiego PWN boisko to "równy, ubity teren, zwykle porosły trawą, przystosowany do ćwiczeń, zawodów i gier sportowych". Tenże słownik definiuje stadion jako "teren sportowy z kompleksem urządzeń do przeprowadzania zawodów, szczególnie w piłce nożnej i lekkiej atletyce, otoczony trybunami dla widzów". O ile zatem boisko nie musi spełniać specjalnych wymogów, o tyle stadion - tak, niemniej cel wywłaszczenia związany był z powstaniem boiska, a nie stadionu. Pełnomocnik organu podniósł, że w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się tylko do ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.), stwierdzając ogólnie, że boisko sportowe stanowiło obiekt inżynieryjny, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (nie odnosząc się przy tym do konkretnych przepisów ustawy). Natomiast, zdaniem pełnomocnika, w tej kwestii należy odwołać się do ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), która zaczęła obowiązywać dość szybko po wywłaszczeniu, w której roboty budowlane definiowane były jako "roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego" (art. 2 ust. 3). Przez obiekty budowlane rozumiano zaś "stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak: mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji" (art. 2 ust. 1). Jeśli zatem pojęcie robot budowlanych odnosiło się do obiektu budowlanego, to tym ostatnim nie było boisko, ponieważ w świetle wyżej przedstawionych definicji, nie stanowiło ono całości techniczno-użytkowej, wyposażonej w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych funkcji. Zatem wykonanie boiska nie będącego obiektem budowlanym nie wymagało wówczas pozwolenia na budowę. Przedmiotowe boisko mogło więc zostać wykonane stosunkowo niedużym sumptem i wysiłkiem, bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie ma podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany. Nie należy celu wywłaszczenia przedmiotowej działki interpretować w oderwaniu od jej otoczenia. Chodziło tu o zapewnienie lokalizacji boiska na terenie budowanego osiedla mieszkaniowego, które bezspornie powstało wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą. W takiej sytuacji nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Byłaby ona zbędna, gdyby osiedle nie powstało. Ponadto boisko wykorzystywane jest przez Zespół Szkół przy ul. W.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i odniósł się szczegółowo do podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń przepisów postępowania, bowiem dopiero po stwierdzeniu, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do stanu faktycznego są prawidłowe lub nie zostały skutecznie podważone, można przystąpić do oceny prawidłowości wykładni oraz zastosowania przez ten Sąd przepisów prawa materialnego.

Naruszenie przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną organ upatruje w błędnym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i niezastosowaniu art. 151 P.p.s.a. - w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez orzekający w sprawie sąd administracyjny w razie stwierdzenia przez ten sąd, że zachodzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samodzielnie przepis ten nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego, gdyż dotyczy jedynie wyniku sprawy sądowej, a nie procesu dochodzenia przez sąd administracyjny do jej rozstrzygnięcia. Dla prawidłowego podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. niezbędne jest powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisu procedury sądowoadministracyjnej regulującego podejmowanie przez sąd oceny prawnej sprawy. Nie może nim być wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem treść tego przepisu określa tylko niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Nie wynikają z niego natomiast żadne dyrektywy odnoszące się do treści sporządzanego przez sąd uzasadnienia.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu II instancji w części dotyczącej uchylenia punktu 1 decyzji Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2008 nr (...)nie zgadzając się z zawartą w niej oceną prawną i opartym na tej ocenie rozstrzygnięciem, a w uzasadnieniu wyroku przedstawił wyczerpująco umotywowaną własną ocenę prawną sprawy. Argumentacja uzasadnienia wyroku wyczerpująco wyjaśnia podstawę prawną przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. To, że wywód i konkluzja uzasadnienia nie są zbieżne z oceną sprawy prezentowaną przez skarżący organ, nie może być uznane za naruszenie ani art. 141 § 4 P.p.s.a., ani tym bardziej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do zagadnienia o charakterze materialnoprawnym, a mianowicie do przesądzenia, czy objęta żądaniem zwrotu część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Z. stała się zbędna na cel określony w umowie o zbyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie wywłaszczenia przez jej poprzednich właścicieli, a zatem spełnia przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony "w decyzji o wywłaszczeniu", w sytuacji gdy został on przynajmniej częściowo zrealizowany.

Tak sformułowany zarzut w istocie kwestionuje nie wykładnię wskazanych przepisów materialnych przez Sąd I instancji, ale nieprawidłowe ich zastosowanie poprzez uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (nota bene - określony nie w decyzji o wywłaszczeniu, a w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia bowiem, na czym miałby polegać błąd w interpretacji art. 136 ust. 3 w związku z z art. 137 ust. 1 u.g.n. przyjętej przez Sąd I instancji oraz nie zawiera ich prawidłowej, według wnoszącego skargę kasacyjną, wykładni; koncentruje się natomiast na wykazaniu, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie kwalifikuje spornej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym dla ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości wystarczy wystąpienie choćby jednej z ww. sytuacji. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Należy przy tym podkreślić, że ustawowe zdefiniowanie pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada obowiązek ich literalnej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. Przepisy regulujące wywłaszczenie podlegają bowiem ścisłej wykładni ze względu na ustanowione w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej standardy odnoszące się do ochrony własności, z których wynika, iż prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). Zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i art. 21 Konstytucji RP) jest ochrona własności przed nadmierną ingerencją ponad cele publiczne. Z tych względów w każdym przypadku pozbawienia własności, konieczne jest wykazanie przez organy władzy publicznej niezbędności tego ograniczenia dla zrealizowania celu publicznego.

W świetle powyższego, mając na uwadze niekwestionowane ustalenia w zakresie stanu nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, poczynione przez organ administracji I instancji i przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, za uzasadnione należy uznać stanowisko, iż na części nieruchomości przeznaczonej w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego U.P., zatwierdzonym decyzją z dnia (...) października 1974 r. pod "budowę boiska uniwersalnego", pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym została zawarta "wywłaszczeniowa" umowa zbycia nieruchomości, cel ten nie został zrealizowany. Niekwestionowanym jest bowiem fakt, iż dopiero w 1995 roku, a więc ponad dwadzieścia lat od wywłaszczenia wydano zezwolenie na budowę boiska treningowego na okres posiadania przez inwestora prawa do władania gruntem na cele budowlane. Budowy zresztą nie zrealizowano, gdyż decyzja zezwalająca na budowę wygasła z chwilą utraty władania terenem przez inwestora. Z ustaleń dokonanych w wyniku wizji przeprowadzonej w terenie przez organ administracji prowadzący postępowanie w dniu 29 lutego 2008 r. wynika, że działka (...) stanowi w części skarpę, a w spornej jej części "porośnięty trawą niezagospodarowany teren wykorzystywany jako plac do gry w piłkę". Opisany stan potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna działki.

W tej sytuacji wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że ustalony stan przedmiotowego terenu jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia dokonanego umową z 10 maja 1974 r. jest całkowicie nieprzekonujący. Zbędne jest przy tym rozważanie, czy w świetle obowiązującego w dniu wywłaszczenia prawa budowlanego wykonanie boiska wymagało, czy nie wymagało pozwolenia na budowę. O tym, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia decyduje nie stan prawny, a stan faktyczny powstały przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. Nie ma znaczenia okoliczność, że obecnie teren ten jest wykorzystywany jako plac do gry w piłkę. W terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie powstało na nim boisko sportowe przewidziane w planie realizacyjnym inwestycji, a zatem nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W związku z tym zasadnie Sąd I instancji uznał, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca część działki nr (...), odpowiadająca projektowanej działce nr 8/8, jest zbędna, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.g.n., na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży nieruchomości. Z tych powodów również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.