Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 8 kwietnia 2019 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 24 października 2018 r., nr [..], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 9 lipca 2018 r. A. wniosła do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci antenowej konstrukcji wsporczej (masztu), anten sektorowych, radiolinii z urządzeniami pomocniczymi na dachu budynku przy ul. W., na działce nr [..] obręb [..] w G.

Decyzją z 24 października 2018 r., po uprzednim wezwaniu inwestora do usunięciu nieprawidłowości przedłożonego projektu, Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia. Przyczyną odmowy było uznanie przez organ, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego w części dotyczącej wymogu realizacji naziemnej i nadziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób zamaskowany. Ponadto organ zaznaczył, że inwestor nie dostarczył projektu zagospodarowania terenu w formie wymaganej prawem. Organ wskazał przy tym, że w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej błędnie przytoczył rozporządzenie, z którego wynika, jaką formę i jaki zakres powinien mieć przedłożony projekt budowlany, niemniej omyłkę tę wyjaśnił z inwestorem w rozmowie telefonicznej. Natomiast inwestor, mimo że świadomy i właściwe poinformowany, jakie braki zawierał projekt budowlany, celowo, wykorzystując omyłkę pisarską organu uznał, że doprowadzenie projektu do zgodności z obowiązującymi przepisami go nie dotyczy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A., kwestionując powyższe ustalenia i interpretację odpowiednich przepisów prawa, a także domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania pozwolenia na budowę. W ramach uzupełnienia odwołania skarżąca przedłożyła organowi odwoławczemu cztery egzemplarze rysunku zatytułowanego "Plan sytuacyjny" wykonanego na kopi mapy do celów projektowych, sporządzonego przez projektanta branży elektrycznej, a przedstawiającego przebieg wewnętrznej linii zasilającej.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda w decyzji z 8 kwietnia 2019 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności stanu faktycznego. Następnie organ przytoczył przepisy prawa, stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Powołał również przepisy art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.)

Organ stwierdził, że analiza załączonej do projektu dokumentacji prowadzi do wniosku, że w aktualnym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Z dokumentacji tej wynika także, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m² (dopuszczalny maksymalny poziom dla częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) występują w wolnej, niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego, przestrzeni ponad istniejącą okoliczną zabudową. Miejsca takie nie występują również, jeżeli weźmie się pod uwagę mogącą powstać w przyszłości, dopuszczoną miejscowym planem zabudowę (uzupełniona przy piśmie z 24 września 2018 r. analiza znajdująca się w aktach sprawy organu pierwszej instancji).

Jednocześnie Wojewoda podzielił ocenę prawną organu I instancji w zakresie braku zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Wskazał, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie działki nr [..], objętej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], uchwalonego uchwałą Nr XLII/1161/17 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 12 października 2017 r. poz. 3491). Nieruchomość ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 001-M/U32 - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej zawierającej zabudowę mieszkaniową wyłącznie intensywną MW24, oraz zabudowę usługową U32 komercyjną i publiczną. W § 9 uchwały, stanowiącym kartę terenu 001-M/U32 12 pkt 3, nakreślono zasady kształtowania krajobrazu w omawianej strefie ustalając, że części naziemne i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zamaskowany (np. ukryte w kubaturze, na dachach w formie kominów; w formie latarni, słupów ogłoszeniowo-reklamowych, małej architektury, a także w formach innych elementów zagospodarowania występujących zwyczajowo w terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym).

Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu istniejącego budynku usługowo-biurowego, która ma się składać ze stalowego masztu o łącznej długości 12 m (całkowita wysokość konstrukcji ma mieć 13,4 m ponad konstrukcję nośną dachu) oraz trzech odciągów o długości około 8,5 m każdy. Konstrukcja wsporcza zamontowana będzie do projektowanej ramy stalowej, kotwionej w miejscu ścian/wieńców najwyższej kondygnacji budynku.

Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy teren spełnia wymogi lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jednak z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają ograniczenia dla lokalizacji telefonii komórkowej. Z § 9 ust. 12 pkt 3 planu jednoznacznie wynika, że części naziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zamaskowany. Tymczasem inwestor ograniczenia te uznał za niewiążące, wskazując że realizacja antenowej konstrukcji wsporczej w kubaturze nie jest możliwe ze względu na wymóg minimalnej wysokości ponad dach, aby spełnić wymogi środowiskowe.

Odnosząc się do uzupełnień złożonych przez inwestora w toku postępowania odwoławczego Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może prowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe. Jednak umożliwienie inwestorowi na etapie postępowania odwoławczego uzupełnienia dokumentacji i doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem w takim szerokim zakresie wykraczałoby poza zakres wskazanego powyżej uprawnienia, wynikające z art. 136 k.p.a. Naruszałoby również wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Na marginesie organ zauważył jednak, że przedłożone przez inwestora opracowanie nie odpowiada wymogom stawianym przez rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanej (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), które jest uszczegółowieniem wymagań dotyczących formy i treści projektu budowlanego, jakie stawia przed projektantem ustawodawca w art. 34 Prawa budowlanego. Składową projektu budowlanego powinien być projekt zagospodarowania działki lub terenu, którego część rysunkowa sporządzona być powinna na kopii aktualnej mapy do celów projektowych. Tymczasem przedłożone opracowanie, pomimo że sporządzone na kopii właściwej mapy, nosi tytuł "Plan sytuacyjny". Znajduje się na nim również poświadczenie projektanta potwierdzające zgodność mapy do celów projektowych z oryginałem w zakresie znaków i symboli, co ogranicza tę zgodność jedynie do znaków i symboli, a to nie odpowiada w pełni wymaganiom przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Opracowanie nie zostało dołączone do projektu budowlanego, co również nie odpowiada wymogom cytowanego rozporządzenia.

W tym kontekście organ zauważył ponadto, że załączona do akt sprawy poprawiana analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m² również powinna być elementem projektu budowlanego, który podlega zatwierdzeniu, a nie stanowić osobny załącznik w sprawie. To na jej podstawie projektant, a następnie organ, wyznacza obszar oddziaływania obiektu.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał inwestora do dostarczenia przedmiotowej analizy sporządzonej nie tylko dla aktualnego stanu zagospodarowania terenu, ale również zagospodarowania, które może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. W omawianej sprawie nie tylko analiza występowania obszaru o ponadnormatywnej gęstości mocy pola powinna być sporządzona dla mogącej powstać dla przyszłej zabudowy. Taką zabudowę należało również uwzględnić przy sporządzaniu opracowania kwalifikującego inwestycję do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Bowiem tylko przy uwzględnieniu także mogącej pojawić się legalnie, w okresie późniejszym, zabudowy można jednoznacznie wykluczyć konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Oceniając złożoną dokumentację w pozostałym zakresie organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące stosownymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor złożył również wymagane w art. 32 ust. 4 pkt Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła A., domagając się uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z § 9 ust. 12 pkt 3 i pkt 13 karty terenu 001-M/U32 uchwały nr XLII/1161/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ograniczenia wskazane w miejscowym planie stanowią ograniczenie dla inwestycji skarżącej, pomimo zapisów art. 46 ustawy wspierającej rozwój telekomunikacji;

- przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzekazanie przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo braku przesłanek do rozpatrzenia uzupełnionego materiału przez organ drugiej instancji, naruszenie w zakresie uzupełnienia braków przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i brak zawinienia skarżącej w uzupełnieniu dokumentacji na etapie postepowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organów, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi normami prawnymi, tj. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rozwiązania miejscowego planu nie mogą uniemożliwiać lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej. Ograniczenia wynikające z § 9 ust. 12 pkt 3 karty terenu 001-M/U32, bez uzasadnienia utrudnia realizację inwestycji w zakresie telekomunikacji. Nie dotyczy żadnych innych rodzajów usług, w szczególności reklamowych. Podkreślono, że przepisy dotyczące ochrony środowiska obligują skarżącą do wzniesienia masztu odpowiedniej wysokości, a to uniemożliwia zamaskowanie masztu zgodnie z wymogami planu.

Podniesiono ponadto, że organ pierwszej instancji nie wezwał prawidłowo (z powołaniem się na właściwą podstawę prawną) skarżącej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego o przedłożenie projektu zagospodarowania terenu. Organ błędnie bowiem powołał się na rozporządzenie dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a omyłki tej nigdy nie sprostował pomimo, że był świadomy swojego błędu. Skarżąca nie była zobowiązana do wykonania zobowiązania dotyczącego uzupełnienia projektu o właściwie sporządzony projekt zagospodarowania terenu na przywołanej przez ten organ podstawie, bowiem taka podstawa prawna do takich uzupełnień jej nie zobowiązuje.

Skoro organ drugiej instancji stwierdził, że analiza przedłożonej przez skarżącego uzupełnienia naruszałaby zasadę dwuinstancyjności, to należało sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tym bardziej że owo uzupełnienie zostało przedłożone przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego bez jej winy.

Na marginesie skarżąca wskazała, że zatytułowanie dokumentu w inny sposób, niż to wynika z przepisu, nie ma wpływu na treść i ważność dokumentu. Niejasne dla skarżącej jest z jakiej przyczyny organ uznał, że w dokumentacji brak jest dokumentu analizującego ponadnormatywne gęstości mocy pola także dla przyszłej zabudowy, która legalnie może pojawić się później. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (na str. 4) wskazał, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych również, jeżeli weźmie się pod uwagę mogąca powstać w przyszłości, dopuszczoną miejscowym planem zabudowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewoda dodatkowo uargumentował brak możliwości zastosowania art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w okolicznościach niniejszej sprawy, a także zwrócił uwagę na niemożność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia warunku zgodności z planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podzielił jednocześnie ustalenia organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu, ocenił je jako prawidłowe i przyjął za własne.

Kontrolowana decyzja Wojewody z 8 kwietnia 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z 24 października 2018 r., wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, powoływanej dalej jako p.b.), a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy, wymienionej w pkt 5 art. 35 p.b.

Przywołany art. 35 ust. 1 p.b. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stwierdzając, że zaplanowana przez skarżącą Spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci antenowej konstrukcji wsporczej (masztu), anten sektorowych, radiolinii z urządzeniami pomocniczymi na dachu budynku przy ul. W., na działce nr [..], obr. [..] w G., narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwym jest, że treść planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji, tj. uchwały nr XLII/1161/17 Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (Dz. Urz. Woj. z 12 października 2017 r., poz. 3491, zwanej dalej planem miejscowym) wyklucza możliwość realizacji inwestycji, w zakresie objętym przedłożonym projektem, przy czym jednocześnie – nie wyklucza możliwości realizacji tego typu inwestycji co do zasady. Planowana przez skarżącą inwestycja dotyczy, jak wskazano powyżej, obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, zlokalizowana na dachu istniejącego budynku usługowo – biurowego i ma składać się ze stalowego masztu o łącznej długości 12 m (całkowita wysokość konstrukcji to 13,4 m ponad konstrukcję dachu) oraz trzech odciągów o łącznej długości 8,5 m każdy.

Planowana inwestycja ma być posadowiona na nieruchomości położonej na terenie jednostki oznaczonej symbolem 001-M/U32 – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej (zabudowa mieszkaniowa wyłącznie intensywna MW24 oraz zabudowa usługowa U32 komercyjna i publiczna). Z § 9 planu miejscowego, stanowiącego kartę terenu 001/M/U32 w ust. 12 pkt 3 – w ramach zasad kształtowania krajobrazu - wynika, że części naziemne i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zamaskowany (tj. np. ukryte w kubaturze, na dachach w formie kominów, w formie latarni, słupów ogłoszeniowo-reklamowych, małej architektury, a także w innych formach zwyczajowo występujących). To postanowienie stanowi przedmiot sporu pomiędzy stronami, bowiem zdaniem organów orzekających w sprawie – wyklucza ono możliwość realizacji inwestycji w kształcie zaplanowanym przez inwestora, który nie przewiduje możliwości zamaskowania masztów. W opinii skarżącej, powołującej się na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 20162 ze zm., powoływanej dalej jako u.w.r.u.), kontestowany zapis planu miejscowego powinien być interpretowany w taki sposób, aby nie uniemożliwiać realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a więc inwestycji w kształcie zaplanowanym przez skarżącą, mimo jej niezgodności z zapisami szczegółowymi planu. Skarżąca jednocześnie kwestionuje cytowany zapis planu, podkreślając że dostosowanie inwestycji do wymogów lokalizacyjnych doprowadzi do jej sprzeczności z przepisami prawa ochrony środowiska. W ocenie sądu orzekającego, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowisko inwestora nie zasługuje na uwzględnienie.

W czasie uchwalania ww. planu miejscowego z 24 października 2013 r. obowiązywał przepis art. 46 u.w.r.u. Zgodnie z tym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Powyższe uregulowanie prawne prowadzi do wniosku, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy) możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu. W jednostce 001-M/U32 nie wprowadzono wyraźnego zakazu budowy stacji bazowych telefonii komórkowych, a realizacja takiej stacji nie pozostaje, zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r.u. w sprzeczności z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową (zabudowa wielorodzinna) i usługową. Wręcz przeciwnie, z § 9 pkt 12 planu miejscowego wynika wprost dopuszczalność realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednak z uwagi na zasady kształtowania krajobrazu, wskazana we wniosku inwestycja, nie będąc co do zasady sprzeczną z ustaleniami planu, narusza ustanowiony w planie nakaz realizacji części naziemnych i nadziemnych infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób zamaskowany. Oznacza to, że lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnej na tym terenie jest co do zasady dopuszczalne, ale pod warunkiem zamaskowania. Inwestor zatem winien dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do zapisów planu, jeśli zamierza je realizować we wskazanej jednostce planistycznej, w przeciwnym razie bowiem jego inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisem § 9 ust. 12 pkt 3 planu miejscowego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. W konsekwencji, inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u., który ze swej istoty ma charakter korygujący, mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. VII SA/Wa 843/17, www.nsa.gov.pl). Treść art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gd 437/17, www.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skargi zatem, zestawienie norm art. 46 u.w.r.u. z treścią przywołanego planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia w niniejszej sprawie dokonania interpretacji planu, umożliwiającej pominięcie jego zapisów w zakresie ograniczeń związanych z realizacją części nadziemnych i naziemnych infrastruktury telekomunikacyjnej co do ich zamaskowania w analizowanej jednostce planistycznej. Pominięcie zapisów w tym zakresie przekracza ramy dokonania interpretacji planu, która to interpretacja wymagałaby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały planistycznej oraz eliminacji części jego zapisów. Może to nastąpić jedynie w sytuacji kompleksowej oceny treści całej uchwały i rozważenia uzasadnienia celu wprowadzonych w poszczególnych jednostkach planistycznych zakazów i ograniczeń. Ocena w takim zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały.

Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska skarżącej, że ograniczenia wprowadzone w § 9 ust. 12 pkt 3 planu miejscowego wprowadzono po to, by bez uzasadnienia utrudnić realizację inwestycji w zakresie usług telekomunikacyjnych. Uzasadnieniem dla tego rodzaju ograniczenia jest, co zresztą wynika bezpośrednio z treści § 9, ochrona krajobrazu, który to element środowiska stanowi niewątpliwie cenny zasób wymagający ochrony, także w środowisku miejskim. Normatywnym odzwierciedleniem obowiązku ochrony rzeczonego elementu środowiska są przepisy prawa krajowego (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody, czy ustawy - Prawo ochronie środowiska), ale także międzynarodowego – Europejska Konwencja Krajobrazowa sporządzona we Florencji 20 października 2000 r. (ratyfikowana przez Polskę 27 września 2004 r., a weszła w życie 1 stycznia 2005 r.). Krajobraz jest jednocześnie specyficznym zasobem środowiskowym, którego ochrona wyraża się także w konieczności racjonalnego jego kształtowania, bowiem jest to jednocześnie istotny element przestrzeni. Wprowadzone postanowieniami planu miejscowego ograniczenie związane z koniecznością maskowania obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, jak wskazano powyżej, nie wyklucza planowanej inwestycji, lecz zmusza inwestora do zmodyfikowania założeń projektowych. Organ odwoławczy ustosunkował się jednocześnie do kwestionowanej w skardze możliwości pogodzenia wymogów ładu przestrzennego, wynikających z powołanego wyżej zapisu planu z dostępnymi rozwiązaniami technologicznymi w zakresie spełnienia wymogów środowiskowych, oceniając że takowa istnieje. Oczywiście, skarżąca, jak wskazano powyżej, jest uprawniona do kwestionowania konkretnych zapisów planu miejscowego, jednak ocena ich zasadności pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowego i w obecnych realiach faktycznych i prawnych nie może prowadzić do podważenia jasnych i precyzyjnych przepisów prawa miejscowego, których inwestor nie spełnia.

Z kolei, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że również jest on nieuzasadniony. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy i dokonaną jego ocenę prawną, zobowiązany był orzec merytorycznie. Orzeczenie kasatoryjne, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ma bowiem charakter wyjątkowy i dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych okolicznościach, które nie zaistniały w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, na etapie postępowania odwoławczego skarżąca uzupełniła dokumentację projektową przedkładając 4 egzemplarze rysunku ("Plan sytuacyjny"), przedstawiając przebieg wewnętrznej linii zasilającej. Inwestor w ten sposób zrealizował zobowiązanie, wynikające z postanowienia organu I instancji z 14 sierpnia 2018 r. w zakresie usunięcia braków i nieprawidłowości złożonej dokumentacji, opisanej w pkt 1 tego postanowienia. Wojewoda uznał, że przedłożona dokumentacja uzupełniająca w dalszym ciągu nie odpowiada wymogom, jakie stawia projektowi budowlanemu § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.). Niezależnie od tego jednak – jej przedłożenie nie mogłoby skutkować wydaniem innej decyzji niż merytoryczna decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca – abstrahując od oceny prawidłowości wyżej opisanego uzupełnienia – w dalszym ciągu nie zrealizowała zobowiązania w zakresie wynikającym z pkt 2 postanowienia Prezydenta Miasta z 14 sierpnia 2018 r., a więc w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu miejscowego. To zaś oznacza, że przedłożona przez skarżącą dokumentacja projektowa nie spełnia wymogów, wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Z art. 35 ust. 4 p.b. wynika natomiast, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A contrario, skoro jedna z przesłanek nie została spełniona, a w ocenie sądu słuszne jest stanowisko obu organów w tym zakresie, to organ architektoniczno – budowlany nie może wydać wnioskowanej decyzji. W konsekwencji, oczekiwanie od organu odwoławczego, by w takich okolicznościach sprawy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na to, że inwestor tylko częściowo uzupełnił dokumentację projektową nie zasługuje na uwzględnienie i pozostaje w sprzeczności nie tylko z ekonomiką postępowania, ale przede wszystkim z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, ze wskazanych wyżej powodów, sąd nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze odnośnie do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u. w zw. z § 9 ust. 12 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także odnośnie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.