Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1783/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 124 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 10a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B., T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2769/12 w sprawie ze skargi H. B., T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz H. B. i T. B. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 roku (sygn. akt IV SA/Wa 2769/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. B. i T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 2 września 2011 roku H. B. i T. B. wystąpili do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. gmina W. W trakcie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego stwierdzono, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 1994 roku, teren objęty planowaną przez skarżących inwestycją był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego tj. drogę o zasięgu ponadlokalnym. Plan ten utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) z dniem 31 grudnia 2003 roku.

Wobec powyższego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm. – w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku przez inwestorów), dalej w skrócie u.p.z.p., Wójt Gminy W. zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 roku działający z upoważnienia Marszałka Województwa Mazowieckiego Dyrektor Mazowieckiego Biura Planowania Regionalnego w Warszawie odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono bowiem kolizję uzgadnianego przedsięwzięcia planowanego przez skarżących z rezerwą pod zadanie ponadlokalne, ustanowioną w unieważnionym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] października 1994 roku, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Wniosek inwestora występującego o warunki zabudowy dotyczy terenu, który w unieważnionym planie był przeznaczony pod trasę [...] – ponadlokalną trasę drogową. Projektowana inwestycja pozostawała więc w sprzeczności z ponadlokalnym zadaniem celu publicznego.

H. B. i T. B. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu zażalenia inwestorzy nie zakwestionowali konieczności dokonania uzgodnienia w oparciu o art. art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Podnieśli jednak, że organ uzgadniający winien oprzeć swoje stanowisko w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Obecnie położone w otoczeniu terenu objętego wnioskiem nieruchomości są zabudowane. Wskazano, że w uchwalę nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 roku odrzucono zarzuty skarżących wniesione do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...], wskazując w uzasadnieniu, iż w projektowanym planie zlikwidowano przebieg trasy [...] na działce stron. Nadto podniesiono, że od wielu lat skarżący nie mogą korzystać z nieruchomości zgodnie z przysługującym im prawem własności. Ich wniosek o wykup działki nie został uwzględniony.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu przestawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jako podstawę materialnoprawną wskazano przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., którego to uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Stwierdzono, że z załączonego do akt sprawy administracyjnej wyrysu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego oraz z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N. uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] października 1994 roku, objęta wnioskiem skarżących planowana inwestycja koliduje z zadaniami samorządowymi, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., zawartymi w planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego tj. z planowanym przebiegiem trasy [...]. Wobec powyższego organ prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących.

Na powyższe postanowienie H. B. i T. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 roku. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Stwierdzono, że w postępowaniu przed organem I jak i II instancji nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy, a uzasadnienia obu zaskarżonych postanowień nie wskazują jakim dowodom dano wiarę i dlaczego odmówiono wiary dowodom przedstawionym przez wnoszących skargę. Organy nie ustosunkowały się do podnoszonego zarzutu, że sąsiadujące z działką objętą wnioskiem nieruchomości są zabudowane jak i do podnoszonych przez skarżących okoliczności związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2004 roku w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej nieruchomości. Taki sam zarzut zgłoszono odnośnie powołanej uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 roku, którą to uchwałą odrzucono ich zarzuty do projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego, a z której wynika, że w projektowanym planie nie przewiduje się przebiegu trasy [...] przez ich działkę. Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył art. 8 k.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania. Organ powołał się na ustalenia planu miejscowego z 1994 roku przewidującego, że przez ich działkę ma przebiegać trasa [...], która mimo upływu 19 lat nie została wybudowana. Odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oparto więc na postanowieniach nieobowiązującego już planu miejscowego. Odmówiono również im wykupu nieruchomości. Podkreślono jednocześnie, że wobec takiego stanowiska organów skarżący nie mogą korzystać w pełni z przysługującego im prawa własności nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 roku oddalił powyższą skargę. Sąd uznał za zasadny zawarty w skardze zarzut, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odnosi się do wszystkich kwestii poruszanych w środku zaskarżenia, niemniej zagadnienia poruszane w zażaleniu nie mają znaczenia dla sprawy. Ich pominięcie w rozważaniach Kolegium należało uznać za uchybienie procesowe, ale bez znaczenia dla wyniku sprawy. Podzielono pogląd organu, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że teren objęty planowaną przez skarżących inwestycją w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 1994 roku, a który już nie obowiązuje, był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego, stanowiła podstawę do zastosowania trybu art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Zapisy nieobowiązującego planu miejscowego determinowały konieczność uzyskania uzgodnienia, nie miały jednak wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Organy wymienione w tym przepisie ze względu na swoje kompetencje posiadają aktualną informację odnośnie polityki przestrzennej na szczeblu województwa i w postępowaniu uzgodnieniowym mają możliwość wypowiedzenia się w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie okazało się, iż działka skarżących przewidziana jest w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego pod przebieg trasy [...], co wynika z załączonych do akt kopii map z tego planu. Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować tenże plan, jak również ustalenia podjęte w toku postępowania administracyjnego. Decyzja z 2004 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na którą powołują się skarżący, została wydana w stanie prawnym, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Wznoszenie wokół działki skarżących na sąsiednich nieruchomościach budynków mieszkalnych nie przesądza, że zostały one wybudowane zgodnie z przepisami prawa i nie jest to rolą Sądu rozstrzyganie powyższego w niniejszym postępowaniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. B. i T. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez zastąpienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w ustaleniu stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne przez Kolegium zażalenia na postanowienie organu I instancji i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ograniczenie postępowania administracyjnego do jednej instancji wobec nierozpatrzenia merytorycznego zażalenia na postanowienie organu I instancji w postępowaniu administracyjnym,

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. powodujące ograniczenie praw skarżących przez organ II instancji, a w szczególności nie powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie w ten sposób zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i uniemożliwienie ewentualnego złożenia wniosków dowodowych, uwzględnienie uwag do prowadzonego postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku poczynił samodzielnie ustalenia dotyczące m.in. zabudowy nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki skarżących objętej ich zamierzeniem inwestycyjnym, którego to ustalenia nie poczynił organ II instancji i nie ustosunkował do tej okoliczności podnoszonej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Stanowi to naruszenie przepisów określonych w punkcie 1 skargi kasacyjnej, które nie pozwalają sądom administracyjnym samodzielnie ustalać stan faktyczny, a jedynie oceniać, czy organy administracyjne ustalając stan faktyczny działały zgodnie z prawem. Ponadto organy administracyjne odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o niepełne akta. Dopiero na etapie skargi Wójt przesłał projekt całej decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami do SKO. Stanowi to potwierdzenie zarzutu, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny zastąpił organy i sam ocenił pełny projekt decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również art. 138 k.p.a. nie rozpoznając sprawy merytorycznie i nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w zażaleniu. WSA z obrazą art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. nie ustosunkował się z do zgłoszonego w tym przedmiocie zarzutu zwartego w skardze. Takie stanowisko WSA powoduje naruszenie art. 15 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji sprawa jest w istocie rozpoznawana w jednej instancji administracyjnej. Naruszenie art. 10 k.p.a skarżący uzasadniali faktem, że dopiero w postanowieniu SKO znalazła się wzmianka o Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, o którym nie było mowa w postanowieniu organu I instancji. Dopiero z treści uzasadnienia wyroku WSA wynikało, że do akt sprawy dołączono wyciągi z tego planu. Skoro nie otrzymali kopii z wyciągów tych map a w postanowieniu SKO brak było danych bliżej określających ten plan (np. daty,) skarżący pozbawieni zostali możliwości złożenia dodatkowych dowodów lub wyjaśnień. Stwierdzono, że organ wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki ograniczył sposób wykonywania prawo własności m.in. w zakresie sposobu jej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. w sytuacji, gdy organ nie odniósł się w ogóle do zarzutów zażalenia skarżących na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy i przedstawionych przez strony dokumentów, czego konsekwencją było błędne pod względem merytorycznym rozpatrzenie tej sprawy przez organ i błędne zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 10 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. To, że dany teren był przeznaczony na cel publiczny, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 (inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym) w planie, który utracił moc obowiązującą nie przesądza o tym, że organ automatycznie powinien odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W takim bowiem przypadku sama treść nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego przesądzałaby o treści decyzji i brak byłoby potrzeby dokonywania uzgodnień. Przepis art. 53 ust. 3 pkt 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 na danym terenie przewidziana była realizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, to obecnie istnieje obowiązek uzgodnienia z właściwymi organami, czy przeznaczenie to jest nadal aktualne. Ustawodawca, mając prawo do wygaszania z określoną datą planów zagospodarowania przestrzennego, uprawniony był jednocześnie do wprowadzenia ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy wola realizacji uprzednio zakładanych przedsięwzięć celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (ujętych w planach miejscowych, które wygasły), podtrzymana została przez organy władzy rządowej lub samorządowej, co znajduje odzwierciedlenie między innymi w ustaleniach planów wojewódzkich.

W postanowieniu Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano ogólnie kolizję wnioskowanej inwestycji z rezerwą terenu pod zadanie ponadlokalne w postaci trasy [...], wynikające z nieobowiązującego już miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] października 1994 r. Takie stanowisko organu jest błędne, gdyż treść nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego nie może być podstawą odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Organ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy na terenie planowanej przez wnioskodawców inwestycji nadal planowana jest realizacja tej drogi jako inwestycji ponadlokalnej.

Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [....] października 2012 r. jako przyczynę odmowy wskazano, iż realizację przedmiotowej inwestycji ponadlokalnej przewidywał nie tylko nieobowiązujący już miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z 1994 r., ale także aktualnie obowiązujący Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (bez podania daty i miejsca publikacji tego aktu). Wskazać należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będąc aktem prawa powszechnie obwiązującego, nie może stanowić bezpośredniej podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w ograniczonym zakresie na jego podstawie ustala się warunki zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, wydanie 6, str. 320). Zdaniem Sądu ma to miejsce między innymi poprzez zastosowanie instytucji uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji o której mowa w art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto dodać, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażany pogląd, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne m.in. dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Zwraca się również uwagę, że realizacja czynności uzgadniających ma zapewnić m.in. koordynację zasad organizacji przestrzennej w województwie przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, w sytuacji, gdy z różnych przyczyn gmina nie ustanowiła własnego porządku planistycznego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 790/11, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 428/11).

W tej sprawie organ odwoławczy załączył do akt sprawy kopię mapy [...] – Rozwój systemu transportowego W., stanowiącej załącznik do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Na załączonej mapie (o nieokreślonej skali) zaznaczono orientacyjne położenie działki skarżących nr [...] oraz orientacyjny przebieg planowanej drogi ponadlokalnej. Nie wskazano jakie postanowienia zawiera część tekstowa Planu odnośnie budowy drogi [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy bardzo ogólnej mapy nr [...](a w zasadzie rysunku) nie wynika w sposób jednoznaczny, aby działka skarżących znajdowała się w liniach rozgraniczających planowaną trasę [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie "orientacyjne" ustalenia nie mogą stanowić podstawy do odmowy właścicielowi prawa do zabudowy jego nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Powiązany z tym przepisem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do zabudowy należy postrzegać nie tylko w aspekcie przedmiotowym – jako zasada prawa budowlanego - ale również jako publiczne prawo podmiotowe, przysługujące każdemu kto spełnia warunki określone w wspomnianym art. 4 Prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego wydanie 4 strona 89-90). Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest integralnie związane z prawem własności. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot dysponujący prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi uwzględniać inne prawa i dobra chronione. Do ograniczeń tych zaliczyć należy wynikające między innymi z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu określonych w innych przepisach. Organy, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ograniczają prawo strony do zabudowy nieruchomości gruntowej, zatem powinny jednoznacznie wskazać podstawę faktyczną i prawną takiego rozstrzygnięcia. Analiza dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia powinna być na tyle wnikliwa, aby na jej podstawie można było jednoznacznie ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne istotnie koliduje z zadaniem rządowym albo samorządowym, służącym realizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem na taką jednoznaczną ocenę nie pozwala załączona do akt sprawy mapa [...] – Rozwój systemu transportowego W., stanowiąca załącznik do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego z 2004 r.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, iż istotnym uchybieniem organu odwoławczego, było nierozpatrzenie merytoryczne zażalenia i nieodniesienie się do podniesionej przez skarżących okoliczności, jaką było odrzucenie przez Gminę N. żądania wykupu działki skarżących z uwagi na to, że w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa [...] zlikwidowano przebieg trasy [...] (załączona do zażalenia uchwała nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 r.). Stanowisko Gminy odnośnie przebiegu trasy [...] w pobliżu działki skarżących jest odmienne od stanowiska prezentowanego w tej sprawie przez Kolegium, zatem organ odwoławczy powinien ponownie ustalić w oparciu o aktualne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, jaki jest obecnie przebieg tej trasy i czy planowana inwestycja skarżących nadal koliduje z tą inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja prawna, w której właścicielowi nieruchomości z jednej strony organy administracji odmawiają prawa do zabudowy nieruchomości w związku z planowaną na danym terenie inwestycją publiczną o znaczeniu ponadlokalnym, a z drugiej strony organy wskazują na brak podstaw do przyznania odszkodowania za tę nieruchomość, twierdząc, że dana inwestycja nie będzie na tym terenie realizowana. Takie sprzeczne działanie organów administracji narusza przepisy zapewniające ochronę prawa własności, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, co uniemożliwiło im przedstawienie swojego stanowiska odnośnie przebiegu trasy [...] i "orientacyjnego" położenia ich działki na mapie [...] stanowiącej załącznik do Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, która była podstawą ustaleń dokonanych przez ten organ.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastąpienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w ustaleniu stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia na postanowienie organu I instancji w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacji. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia była prawidłowa, czy błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej orzeczenia w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Strona, uzasadniając powyższy zarzut, nie wskazała na okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenie art. 1 p.u.s.a w powyższym znaczeniu. Odnośnie zarzutu dokonania przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych, należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej wyprowadziły wadliwe wnioski z przyjętego stanu faktycznego, co może skutkowało błędnym rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił również zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 roku oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2012 roku.

Wydając ponownie postanowienie w trybie art. 106 k.p.a., organ administracji I instancji powinien uwzględnić wyżej poczynione uwagi dotyczące dokładnego określenia położenia działki skarżących i w oparciu o aktualne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa stwierdzić, czy jest ona położona na terenie zarezerwowanym dla realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto organ powinien odnieść się do stanowiska Rady Gminy N. zawartego w dołączonej do zażalenia uchwale Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której jest mowa o zmianie przebiegu trasy [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a o kosztach postępowania przed Sądem I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a.