Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 803/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. H.-P. i B. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku byłej stacji pomp I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Dzierżoniowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę istniejącego budynku byłej stacji pomp na Podstawową Stację Kontroli Pojazdów wraz z zewnętrznymi instalacjami w budynku (wodociągową, kanalizacyjną, grzewczą, elektryczną i wentylacji mechanicznej), przyłączem wodociągowym, wewnętrzną energetyczną linią zasilającą (odcinek od złącza w granicy działki do budynku) oraz miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi i placami manewrowymi – na terenie nieruchomości położonej w miejscowości P. D. przy ul. [...], gmina D., w granicach nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb P. D. Planowana inwestycja posiada następujące parametry techniczne: a/ powierzchnia zabudowy – 200,36 m²; b/ powierzchnia użytkowa – 149,36 m²; c/ kubatura – 996,25 m²; d/ kategoria obiektu – XVII a teren jej oddziaływania obejmuje działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P. D.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. R. W toku postępowania przedłożone zostało postanowienie konserwatora zabytków z dnia [...], nr [...], uzgadniające ww. zamierzenie budowlane (ze względu na lokalizację inwestycji w obszarze ochrony konserwatorskiej). Dokonana przez organ weryfikacja projektu wykazała jego nieprawidłowości, które po wcześniejszym wezwaniu (postanowieniem z dnia [...]) zostały przez inwestora uzupełnione i poprawione w dniu [...]. Do poprawionego projektu budowlanego zastrzeżenia i wnioski wniosła A. H.-P. – właścicielka nieruchomości sąsiedniej, jednak w ocenie organu nie wpływały one na ocenę prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego. Uznając, że zamierzenie jest zgodne z przepisami, Starosta uznał za konieczne udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A. H.-P. i B. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się tylko na informacjach wnioskodawcy z pominięciem wniosków i uwag zgłaszanych przez odwołujących się; 2/ art. 85 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, celem wyjaśnienia zastrzeżeń zgłaszanych przez odwołujących się oraz naniesienia do materiału sprawy spornych miejsc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; 3/ art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy stało się to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin.

W związku z powyższym odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odnosząc się szerzej w uzasadnieniu odwołania do stawianych zarzutów, A. H.-P. i B. P. stwierdziły, że – z uwagi na brak opisania we wniosku przez inwestora w sposób precyzyjny planowanego zamierzenia budowlanego – decyzja pierwszej instancji odbiega od rzeczywistego stanu sprawy. Zdaniem stron inwestor ukrywa prawdziwy przedmiot planowanej działalności gospodarczej w obiekcie poddanym przebudowie, który polegać będzie na naprawie pojazdów o niewiadomym przeznaczeniu i gabarytach. Odwołujące się zauważyły także, że organ I instancji nie wyjaśnił sprawy posadowienia na terenie inwestycji zbiornika określonego jako "szambo", który jest w istocie byłym zbiornikiem olejowym. Zarzuciły brak uszczegółowienia w projekcie jego parametrów i sposobów jego zabezpieczenia przed negatywnym wpływem na środowisko wskazując, że żaden zbiornik, a tym bardziej "szambo" nie był naniesiony na mapach geodezyjnych z 2003 r. Na mapie z 2011 r. naniesiony został zbiornik w miejscu gdzie obecnie, w projekcie zagospodarowania terenu, wskazywana jest istniejąca studnia kanalizacji sanitarnej. Odwołujące się dodały, że według załączonych map z 2003 r., 2011 r. i z 2016 r. w okolicy wjazdu na działkę inwestora znajduje się symbol "K", co świadczy o tym, że działka zainwestowania posiada możliwość włączenia do kanalizacji zbiorczej. Ta okoliczność powinna być uwzględniona przy ocenie przedmiotowego projektu. Zarzucono także, że inwestor nie załączył do wniosku o udzielenie na pozwolenia budowę zaświadczenia Wójta Gminy Dzierżoniów o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zarzucono także brak rzetelnego ustosunkowania się do kwestii odprowadzania wód opadowych z działki objętej inwestycją. W ocenie A. H.-P. i B. P. obecnie istniejący stan rzeczy, tj. brak naniesienia w projekcie przyłączy do istniejącej kanalizacji deszczowej, utwardzenie nieruchomości objętej inwestycją m.in. geokratą (która spowoduje spadek powierzchni biologicznie czynnej poniżej 50%) oraz poziom jej nachylenia w stosunku do sąsiednich nieruchomości, uzasadnia przypuszczenie, że dojdzie do zachwiania równowagi wodnej w wyniku czego zalewane będą sąsiednie nieruchomości. Nadto projekt budowalny w części dotyczącej miejsc parkingowych na terenie objętym inwestycją z rozróżnieniem dla pojazdów do 3,5 t i powyżej 3,5 t – nie odpowiada minimalnym wymiarom tych miejsc oraz ich ilości, co w konsekwencji spowoduje ich faktyczne przeniesienie poza stację kontroli pojazdów, powodując utrudnienia w ruchu oraz naruszając bezpieczeństwo i spokój mieszkańców. Podniesiono dalej, że projektowana stacja kontroli pojazdów, wedle danych zawartych w projekcie budowlanym, narusza także dopuszczalne normy hałasu . Odwołujące się zauważyły także, że w projekcie zagospodarowania terenu nieprawidłowo określono granicę pomiędzy działkami [...], a [...] na odcinkach oznaczonych H,I,J.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po omówieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne mającymi zastosowanie w sprawie organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. D., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. Zdaniem organu planowane zamierzenie jest także zgodne z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Nie stwierdzono, aby inwestycja była niezgodna z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn zm.).

Odnosząc się do kwestii oceny projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest on kompletny i spełnia wymagania przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). Projekt zawiera "informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia BIOZ", której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1126 z późn. zm.), charakterystykę energetyczną budynku, pozytywne stanowisko D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., a także aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw wody oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej oraz elektroenergetycznej. Do projektu budowlanego dołączono również zaświadczenie z dnia [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane przez Wójta Gminy D.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujące się strony uznał, że inwestor w sposób precyzyjny określił przedmiotowe zamierzenie budowlane. Organ podkreślił, że z uwagi na specyfikę wniosku o pozwolenie na budowę nie jest możliwe określenie w nim wszystkich przewidzianych prac. W związku z tym szczegółowy opis prac budowlanych powinien znajdować się w projekcie budowlanym, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W kwestii użytkowania zbiornika określonego jako "były zbiornik olejowy" uznał, że organ architektoniczno-budowlany nie jest władny jej rozstrzygać, gdyż leży to w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wojewoda zauważył także, że zgodnie z ustaleniami projektu, teren jest już wyposażony w niezbędną kanalizację sanitarną i deszczową, a inwestor nie widzi potrzeby projektowania nowej. Omawiając zarzut braku dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania działki nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ II instancji zauważył, że inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania tej działki. Powołując się na przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane wyjaśnił, że uzyskanie takiego zaświadczenia wymagane jest jedynie w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem bezpodstawnym jest domaganie się wydania takiego zaświadczenia w stosunku do niezabudowanej nieruchomości, jaką jest nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka [...].

Odnosząc się kwestii emisji hałasu, Wojewoda uznał – przytaczając obszerny fragment projektu budowlanego dotyczącego analizy emisji hałasu – że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), w tym dopuszczalnych norm hałasu dla zabudowy mieszkaniowej. W kontekście zarzutu nieprawidłowego określenia granic pomiędzy działkami [...], a [...], organ II instancji zauważył, że kwestia rozgraniczenia nieruchomości nie znajduje się w zakresie kognicji organów architektoniczno-budowlanych, a wątpliwości stron w tym względzie nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że lokalizacja obiektu objętego projektem budowlanym jest ustalona w znacznej odległości od granicy działki i ewentualna zmiana ich wytyczenia nie spowoduje tego, że nie zostaną zachowane wymagane prawem odległości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły A. H.-P. i B. P. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy wydające decyzję wszystkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia sprawy;

2. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego wniesionego do Wojewody D. pismem z dnia [...];

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezachowanie wymogów ochrony środowiska i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki [...] dotyczącego hałasu i powierzchni biologicznie czynnej;

4. § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

5. art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez m.in. nieuwzględnienie istniejącego przyłącza kanalizacji deszczowej;

6. § 36 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

7. § 2 ust. 1, § 26 ust.3, § 28 ust. 2, § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewyjaśnienie czy zbiornik wskazany przez inwestora w projekcie faktycznie jest szambem oraz dopuszczenie do niezgodnego z przepisami odprowadzenia wód opadowych;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji Starosty D., gdy powinien uchylił decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że nie przeprowadził on rzetelnego postępowania dowodowego i nie sprawdził dokładnie zgodności projektu budowlanego z odpowiednimi przepisami;

9. art. 7 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane w zw. z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak nakazania inwestorowi uzyskania opinii właściwego terenowego inspektora ochrony środowiska z zakresie dotyczącym przedmiotowej inwestycji.

W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały na wykluczające się zapisy znajdujące się w projekcie budowalnym, a dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej działki. A. H.-P. i Bernarda P., zauważyły, że nie powinno być takiej sytuacji, gdzie w jednym projekcie – obejmującym jeden budynek – odprowadzanie wód opadowych przewidziane jest jednocześnie powierzchniowo do gruntu na terenie działki i rynnami oraz rurami do kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżących wybór sposobu odprowadzania wód opadowych nie jest pozostawiony swobodnej decyzji inwestora i jeżeli – co w przedmiotowej sprawie ma miejsce – działka ma zapewniony dostęp do stosownej kanalizacji, to tylko taki sposób odprowadzania wód opadowych powinien być przewidziany w projekcie budowlanym.

Przyjęcie odmiennych rozwiązań, według skarżących, narusza art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1, §28 ust. 1 i 2 oraz § 126 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także że z uwagi na sposób utwardzenia gruntu, jego słabą przepuszczalność i wykonanie nasypu na froncie działki, istnieje zagrożenie, że sąsiednie działki będą zalewane wodą opadową. A. H.-P. i B. P. stwierdziły ponadto, że przewidziana w projekcie budowlanym ilość ścieków (6,50 m³/d) – dodatkowo bilans wody q wynosi 7,2 m³/h – nakazuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać pozytywną opinię właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska, co wynika z § 26 ust. 3 przywołanego wyżej rozporządzenia, a zostało zaniechane.

W dalszych wywodach skarżące podniosły, że w projekcie budowlanym nie określono pojemności przewidzianego do zlokalizowania na działce objętej inwestycją szamba, co ma wpływ na wyznaczenie jego odległości od pomieszczeń na pobyt ludzi zgodnie z § 36 rozporządzenia z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, skarżące stwierdziły, że przewidziany w projekcie agregat będzie źródłem hałasu na poziomie 51dB i w związku z tym będzie prowadził on do naruszenia maksymalnych norm hałasu przewidzianych w nocy, a ustalonych na poziomie 45 dB powodowanych przez "pozostałe obiekty i działalności". W ww. rozporządzeniu jest mowa o hałasie w środowisku, a nie na sąsiednich działkach. Tak więc, biorąc pod uwagę m.in. ruch samochodów przekroczone zostaną także normy dzienne hałasu przewidziane na poziomie 55 dB powodowane przez "pozostałe obiekty i działalności". A. H.-P. i B. P. poddały także pod wątpliwość samą metodologię oraz rzetelność, załączonych przez inwestora, badań akustycznych.

Zdaniem stron na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym nie można ustalić, czy powierzchnię utwardzoną geokratą zaliczono do powierzchni utwardzonej czy też do biologicznie czynnej i czy dokonano tego prawidłowo. Z analizy określonych zestawień, wedle oceny skarżących wynika, że powierzchnia pokryta geokratą nie została zaliczona do żadnej z powyższych kategorii, co prowadzi do niezgodności całkowitej powierzchni terenu, z poszczególnymi zsumowanymi fragmentami powierzchni działek objętych inwestycją.

Na koniec, skarżące zauważyły, że Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję, opisując ją w sentencji rozstrzygnięcia jako dotyczącą działek [...] oraz [...], gdy faktycznie decyzja dotyczy działek [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy uczestnik postępowania M. R. wniósł o oddalenie skargi, zaś uczestnik postępowania M. P. poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W postępowaniu odwoławczym organ ustala istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji – do czego uprawnia go art. 136 k.p.a. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciążą zatem na tym organie w takim samym stopniu jak na organie pierwszej instancji, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja objęta środkiem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Wynikający z art. 138 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował. Stwierdzić bowiem trzeba, że Wojewoda co prawda odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów, to jednak nie uczynił tego w sposób wyczerpujący jak też pominął milczeniem niektóre z podniesionych w odwołaniu zarzutów - które mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżące sformułowały, podobnie jak w skardze, między innym, zarzut odnoszący się do posadowienia szamba (które w ich ocenie stanowi w istocie zbiornik olejowy). Strony zarzuciły, że ze względu na upływ czasu od budowy tego zbiornika (co ich zdaniem miało miejsce około 1970 r.) wyjaśniona powinna być kwestia jego parametrów oraz lokalizacji (na granicy działki) w kontekście zabezpieczeń dla ochrony środowiska oraz zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi dotyczącymi odległości od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu organ II instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest budowa zbiornika określonego przez odwołujące się jako "były zbiornik olejowy ", w związku z czym brak możliwości kontroli w niniejszym postępowaniu prawidłowości i rzeczywistego użytkowania wskazanego przez odwołujące się zbiornika. Właściwym w tej kwestii jest organ nadzoru budowlanego. Wojewoda w ślad za autorem projektu budowlanego przyjął także, że "w zakresie infrastruktury zewnętrznej obiekt wyposażony jest w przyłącze kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem do istniejącego zbiornika na nieczystości płynne" oraz "z uwagi na brak sieci kanalizacji sanitarnej gminnej, ścieki bytowe z budynku odprowadzane są za pośrednictwem kanalizacji sanitarnej do istniejącego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłej". W związku z powyższym inwestor nie widzi potrzeby projektowania nowej instalacji kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem do zbiornika.

Nie kwestionujących przedstawionych przez Wojewodę uwag, zauważyć jednak należy, że nie wyjaśniają one w pełni poruszonych w związku ze stawianym zarzutem kwestii dotyczących zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami technicznymi, które skarżące wiążą także ze zmianą sposobu użytkowania. Poddane ocenie organu odwoławczego zamierzenie budowalne polega bowiem na przebudowie istniejącego obiektu dla planowanej zmiany sposobu jego użytkowania z dotychczasowej stacji pomp na stację kontroli pojazdów. Zgodnie z art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego jeżeli planowana zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei według § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przepisy tego aktu stosuje się także przy zmianie sposobu użytkowania budynków a także związanych z nimi urządzeń budowanych. W kontekście przywołanych przepisów Wojewoda powinien zatem odnieść się do postawionych w odwołaniu zarzutów wskazujących na nie wyjaśnienie kwestii zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi dotyczącymi odległości zbiornika na nieczystości ciekłe od okien i drzwi pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi, co skarżące wiążą właśnie z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu poddanego przebudowie. Podniesiony w odwołaniu zarzut, do którego nie odniósł się organ II instancji dotyczy zatem nie tylko problemu budowy (jej legalności) zbiornika na nieczystości ciekłe – jako odrębnej inwestycji - ale zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z przepisami regulującymi podane wyżej odległości (§ 36 ww. rozporządzenia). W tym zaś aspekcie organ II instancji nie odnosił się do postawionego zarzutu.

W istocie organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu wskazującego na fakt istnienia na nieruchomości kanalizacji deszczowej wraz ze stosownym przyłączem, co zdaniem skarżących zobowiązywało inwestora do podłączenia się do tej kanalizacji. Skarżące dla potwierdzenia swojego stanowiska przedłożyły dokumentację w postaci map zasadniczych i geodezyjnych sporządzonych w różnych okresach czasu, powołując się na widniejące na nich oznaczenie "kd", co w ich ocenie potwierdza fakt istnienia na działce kanalizacji deszczowej do której powinny być odprowadzone wody opadowe. Brak rozwiązań w tym zakresie, w sytuacji - gdy zdaniem stron - dojdzie do zwiększenia w stosunku do obecnej powierzchni utwardzonej (i zabudowy) na terenie inwestycji oraz nastąpi podniesienie terenu poprzez wykonania nasypu na froncie działki przy bramach wjazdowych w powiazaniu z gruntem słabo przepuszczalnym, stwarza ich zdaniem, zagrożenie migracji wód opadowych na ich działkę. Do tak sformułowanego zarzutu za Wojewoda jednak się nie odniósł, ograniczając się jedynie do zacytowania fragmentu części opisowej projektu zawartego na str. 50, że "w chwili obecnej wody opadowe są odprowadzane powierzchniowo do gruntu na terenie działki inwestora i nie przewiduje się zmian w sposobie i ilości odprowadzania wód z dachu budynku. Wody powierzchniowe z istniejących i projektowanych terenów utwardzonych są odprowadzane powierzchniowo do gruntu na terenie działki inwestora. W związku z tym inwestor nie widzi potrzeby projektowania nowej kanalizacji deszczowej oraz nie dochodzi do wzrostu uciążliwości dla terenów sąsiednich". Z przedstawionego uzasadnienia w żaden sposób nie wynika zatem, że organ odwoławczy dokonał własnych rozważań i przeprowadził własną ocenę projektu w tym zakresie. Brak natomiast jakichkolwiek rozważań i wyjaśnień organu w kontekście przedstawionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności wskazujących, że na działce istnieje kanalizacja deszczowa i w związku z tym inwestor, według przepisów technicznych, ma obowiązek się do niej podłączyć oraz, że na skutek zwiększenia zabudowy i powierzchni utwardzonych, przy istniejącym rozwiązaniu, może dojść do zmiany przepływu wód opadowych na działkę skarżącej. Wojewoda nie wyjaśnił też odwołującym się, czy przedstawione zarzuty związane z istnieniem możliwości przyłączenia się do kanalizacji deszczowej oraz ewentualnego przemieszczenia się wód opadowych na teren ich działki są uzasadnione a jeżeli nie, to jakie są powody ich nieuwzględnienia. Poza jakimikolwiek rozważaniami organu odwoławczego pozostał także zarzut dotyczący projektowanych miejsc parkingowych i niedostatecznej ilości tych miejsc, co spowoduje faktyczne ich przeniesienie poza stację.

Wreszcie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji brak należytego odniesienia się do zarzutów związanych z nadmierną (zdaniem skarżących) emisją hałasu. W odwołaniu podnoszono bowiem, że z przedstawionego projektu wynika, iż stacja emitować będzie hałas przekraczający dopuszczalne normy. Według projektu budowlanego, urządzenie klimatyzacyjno-grzewcze emitować będzie hałas o wartości 51 dB, co zdaniem skarżących przekracza standardy akustyczne określone w planie miejscowym dla terenu MN/U 4.01 jak dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej (§ 5 ust. 5 pkt 3 planu). Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla tych terenów, poziom hałasu nie powinien przekraczać w porze dziennej 55 dB, nocnej 45 dB. Odpowiadając na zarzut przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu organ II instancji do powyższej kwestii w ogóle się nie odniósł, lecz poprzestał na zacytowaniu zawartych w projekcie budowlanym wyjaśnień projektanta, na tej podstawie uznając, że inwestycja nie narusza warunków określonych w ww. rozporządzeniu. Trzeba zatem stwierdzić, że samo wyjaśnienie projektanta zawarte w projekcie budowlanym o tym, że poziom emisji hałasu nie powinien przekroczyć obowiązujących norm i stwarzać uciążliwości dla otoczenia nie może zastąpić zbadania tej okoliczności przez organ administracyjny. Niewątpliwie ocena możliwych oddziaływań typu takich jak hałas (lub inne emisje) ma charakter w pewnej mierze ocenny, wymagający przyjęcia określonych założeń co do pracy urządzeń emitujących hałas, czy też co do ilości pojazdów. Tym niemniej nie oznacza to, że wystarczającym jest złożenie przez projektanta (który sporządza projekt budowlany na zlecenie inwestora) oświadczenia o zachowaniu wszelkich wymogów co do braku uciążliwości danej inwestycji na tereny sąsiednie zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestor przedkładał jakiekolwiek opracowania w tym zakresie. Nie można zapominać i tego, że przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest w obrębie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, co z kolei powinno uwrażliwić organy architektoniczno-budowlane do zwrócenia szczególnej uwagi na ten aspekt projektowanej inwestycji. Sąd zauważa, że zarówno w odwołaniu, jak i we wcześniejszych pismach, skarżące zwracały uwagę na ten aspekt sprawy. Skoro więc wynika z projektu, że hałas emitowany przez urządzenie grzewczo-klimatyzacyjne w porze nocnej przekracza normy określone ww. rozporządzeniem i planem miejscowym, to organ II instancji nie powinien ustosunkowywać się do omawianego zarzutu jedynie stwierdzeniem, że analiza dokonana przez inwestora wskazuje, że nie dojdzie do emisji hałasu który przekroczyłyby normy określone w odrębnych przepisach. Odniesienie się do kwestii emisji hałasu i jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) wymagało zatem poczynienia przez organ własnych ocen i rozważań. Obowiązek ustalenia wszystkich istotnych w danej sprawie okoliczności, nie oznacza przecież, że tylko organ musi niejako samodzielnie gromadzić wszystkie dowody. Organ może wszak oprzeć się na dowodach przedłożonych przez stronę, po uprzedniej ocenie takiego dowodu zarówno pod względem jego przydatności jak i wiarygodności. W tej zaś sprawie ani organ odwoławczy sam nie ustalał zakresu i rozmiaru przestrzennego uciążliwości generowanych przez planowaną inwestycję w omawianym aspekcie ani też nie zwracał się do inwestora o przedłożenie takich dowodów (np. opracowań lub analiz).

W konsekwencji zaskarżonej decyzji zarzucić można, że wydana została z naruszeniem art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, z których wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym o okolicznościach faktycznych które uznał za udowodnione i dowodach którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Jak słusznie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 dostępny cbois.nsa.gov.pl)

Podkreślenia wymaga bowiem, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej zarzuty odwołania, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, Wojewoda naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Sąd nie może zaś zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów odwołania w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien ponownie rozpatrzeć wniesione doń odwołanie, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do wszystkich zarzutów wskazanych w odwołaniu i przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania – przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym wyroku. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda winien rozważyć także dodatkowe argumenty skarżących sformułowane w skardze, umożliwiając jednocześnie stronom czynny udział w postępowaniu.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Starosty. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby zatem na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Można jedynie zauważyć, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kontekście zarzutu wskazującego na nieprawidłowości w określeniu granic pomiędzy działką zainwestowania a działką skarżącej. Nie budzi zastrzeżeń Sądu prawidłowość odniesienia się co do zarzutu wskazującego na brak zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania dla działki nr [...], czy też dotyczącego precyzyjnego określenia przez inwestora planowanego zamierzenia budowlanego.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania na wniosek strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.