Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1310/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 16a, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: Art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, działając przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił R. G. świadczenia w formie: specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego w związku z opieką nad matką – D. G., składki na ubezpieczenie społeczne opłacaną za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacaną za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 ust. 1- 4, art. 1, art. 2, art. 3, art. 5, art. 16a, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), dalej "u.ś.r.", rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz o wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), art. 4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a, 2b, art. 16 ust. 6b, art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585), art. 66 ust. 1 pkt 28, ust. 2, art. 67 ust. 3, art. 73 pkt 10, art. 81 pkt 8 i 9, art. 82 ust. 6, art. 86 ust. 1 pkt 9, art. 242 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r., nr 210, poz. 2135 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 15 lipca 2013 r. wpłynął wniosek R. G. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – D. G.

W myśl art.16a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatrudnienia lub inna praca zarobkowa w świetle art. 3 pkt 22 ustawy oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Organ przywołał treść art. 16a ust. 8 u.ś.r.

Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, że wnioskodawczyni jest osobą stanu wolnego, zamieszkującą wraz z niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 15.09.2008 r.).

Z załączonych do wniosku świadectw pracy wynika, że ostatnie zatrudnienie R. G. miało miejsce w A Sp. z. o.o. w P do 27 marca 2007 r. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron. Od 16.11.2007 r. do 9.09.2008 r. posiadała status osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Od 1.04.2009 r. do 30.06.2013 była uprawniona w GOPS do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą oraz opłacane były za nią składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

W trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że D. G. wymaga całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia - po zawale mózgu w 2008 r. nie mówi, nie chodzi. Opieka ta jest przez R. G. świadczona i dlatego nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. W domu zamieszkuje jeszcze brat J. G., który pracuje na gospodarstwie rolnym i ze względu na charakter pracy nie może zapewnić opieki. Ponadto pozostałe rodzeństwo zamieszkuje oddzielnie i według złożonych oświadczeń nie są w stanie zaopiekować się mamą. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 370,82 zł., a więc nie przekracza kryterium dochodowego (623 zł) uprawniającego do przyznania świadczenia.

W istniejącym stanie prawnym za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się ciężko chorym członkiem rodziny należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W sprawie nie został spełniony przez stronę warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Rozwiązanie ze stroną stosunku pracy nastąpiło przed orzeczeniem u matki znacznego stopnia niepełnosprawności. Organ wskazał, że rozumie trudną sytuację wnioskodawczyni, niemniej jednak musi działać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego.

R. G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że spełnia podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tzn. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorą matką. W związku z powyższym decyzja obarczona jest wadą prawną, wynikającą z błędnej interpretacji przepisów prawnych i bezpodstawnym przyjęciem przez organ, że nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Dnia 19 marca 2008 r. D. G. uległa zawałowi mózgu, w wyniku którego została pozbawiona możliwości samodzielnej egzystencji i stała się osobą wymagającą stałej opieki. W tym czasie skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy. W związku z chorobą matki oraz koniecznością opieki nad nią zmuszona była do rezygnacji z oferowanych przez Urząd ofert pracy, a w konsekwencji wyrejestrowania się z Urzędu.

W zaistniałej sytuacji zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało w efekcie przyznane decyzjami Wójta Gminy wydawanymi w okresie od 1 kwietnia 2009 r. do 30 czerwca 2013 r. Ostatnia decyzja z dnia [...] 2010 r. nr [...] została przyznana bezterminowo.

Niezrozumiałym dla skarżącej jest, że wcześniej ustalona okoliczność faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności, należąca do kompetencji organu właściwego przy wydaniu ww. decyzji stała się nic nieznacząca przy wydawaniu skarżonej decyzji.

Skarżąca nie kwestionując dokonanych w sprawie ustaleń podniosła, że według organu I instancji jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest "niespełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia", przyjęty, jako spełniony przy wydaniu wcześniejszych decyzji w tożsamej sprawie. Podobna sytuacji opisana została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, uchylającym zaskarżoną decyzję w sprawie niczym nieróżniącej się od skarżącej. Tym samym decyzja, w kwestii oceny spełnienia wymagania art. 16a u.ś.r., nie ma oparcia w rzeczywistości, gdyż faktyczna rezygnacja ze starania się o zatrudnienie lub inną pracę zarobkową związana była z koniecznością sprawowania opieki nad matką - opieka ta jest stanem trwałym, tzn., że w związku z tym zrezygnowała ze starania się o pracę również w przyszłości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy - na podstawie art. 3, art. 16a u.ś.r., rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy u.ś.r. Przywołana ustawa została znowelizowana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) dalej "ustawa nowelizująca", która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 5 lit. c, który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2013 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła wiele zmian w u.ś.r. w zakresie zasad ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto wprowadziła nowe świadczenie opiekuńcze - specjalny zasiłek opiekuńczy.

Przywołując powyższe organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestionowane, że w przypadku skarżącej spełnione zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w ustawie. Nie zachodzą też przesłanki negatywne wymienione w art. 16a ust. 8 u.ś.r. wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia. Okolicznością sporną jest natomiast przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca była ostatnio zatrudniona w A sp. z o.o. do dnia 27 marca 2007 r. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, a od 16 listopada 2007 r. do 9 września 2008 r. wnioskodawczyni posiadała status osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy. Natomiast mając na uwadze datę, w jakiej ustał stosunek pracy oraz datę powstania niezdolności matki skarżącej do samodzielnej egzystencji (15.09.2008 r.) organ I instancji stwierdził brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Art. 16a ust. 1 u.ś.r. ogranicza się jednak i wymaga wyłącznie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym osoba taka musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, a zatem niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją za zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą z potwierdzoną odpowiednim orzeczeniem niepełnosprawnością. Jeżeli takiego związku nie można wykazać, to nie jest dopuszczalne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie jest wówczas spełniona zasadnicza przesłanka ustawowa. Nie spełnia tego warunku rezygnacja z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad ogólnie rzecz ujmując osobą chorą czy też np. legitymującą lekkim stopniem niepełnosprawności.

Z założenia ustawodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za faktyczną (mającą miejsce) rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się właściwym orzeczeniem, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wcześniejsza natomiast rezygnacja z zatrudnienia w celu opieki nad chorą, ale nielegitymującą się wówczas wymaganym orzeczeniem nie mieści się w dyspozycji wskazanego przepisu.

Organ podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się, bowiem na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wyżej przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego.

R. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji zarzucając obrazę przepisów prawa, która miała wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 16a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się przypadki, w których osoba niepracująca, na której ciąży obowiązek alimentacyjny rezygnuje z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności;

- art. 6 K.p.a. przez naruszenie zasady legalizmu i wydanie orzeczenia stojącego w sprzeczności z przepisem prawa materialnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wydanej decyzji w sytuacji, gdy winna ona zostać uchylona przez organ odwoławczy i wydane zostać powinno orzeczenie reformatoryjne.

Skarżąca podniosła, że w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Skarżąca nie kwestionuje, iż była ostatnio zatrudniona do dnia 27 marca 2007 r., a jej stosunek pracy rozwiązał się na mocy porozumienia stron, zaś w okresie od dnia 16 listopada 2007 r., do dnia 9 września 2008 r. posiadała status osoby bezrobotnej zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy. Matka skarżącej stała się niezdolna do samodzielnej egzystencji w dacie 15 września 2008 r. (wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności).

Zdaniem skarżącej, organy błędnie zinterpretowały normę art. 16a u.ś.r. Błędna wykładnia tego przepisu, którego dopuściły się w sprawie organy polegała na przyjęciu, iż przytoczona wyżej norma nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy skarżąca zrezygnowała z pracy w okresie wcześniejszym niż data, w której powstała konieczność opieki nad matką (wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności), a co za tym idzie, organy błędnie przyjęły, iż nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z pracy, a podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką.

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji powołało się na różnice w zapisie pomiędzy normą przepisu art. 16a u.ś.r., a art. 17 u.ś.r., którego redakcja zawiera sformułowanie, iż przewidziany w art. 17 u.ś.r. zasiłek przysługuje także osobom, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W ocenie skarżącej norma przepisu art. 16a u.ś.r. przyznaje uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego także w sytuacji, gdy skarżąca będąc osobą bezrobotną - w chwili, gdy jej matka stała się niezdolna do samodzielnej egzystencji (wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności) - zrezygnowała z podjęcia pracy, aby sprawować opiekę nad matką. Wykładnia przywołanego przepisu idąca w tym kierunku znajduje pełne potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca wskazała, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.07.2013 r. sygn. II SA/Go 550/13, wyjaśniając charakter przedmiotowego zasiłku w stanie faktycznym tożsamym ze stanem niniejszej sprawy, Sąd podkreślił, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.

Skarżąca, jako córka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a sprawowanie tej opieki nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła pracę po dacie, kiedy matka stała się niepełnosprawna wymagająca opieki osoby trzeciej, a następnie z tej pracy zrezygnowałaby opiekę sprawować. Przywołać także należy art. 65 Konstytucji RP, w którym nie jest zagwarantowana praca dla każdego obywatela, ale jednak nakłada on na władze publiczne określone obowiązki, które wykonywane są w interesie obywateli. Podstawowy obowiązek sprowadza się do prowadzenia polityki ekonomicznej i socjalnej, zmierzającej do pełnego i produktywnego zatrudnienia zasobów ludzkich. Władze mają to osiągnąć w drodze realizowania programów zwalczania bezrobocia przez jego ograniczanie i wspieranie poradnictwa oraz szkolenia zawodowego, a także przez organizowanie robót publicznych i prac interwencyjnych. Na szczególną uwagę zasługuje fragment stanowiska Sądu, w którym powołano się na okoliczność braku podstaw do wymagania od osoby ubiegającej się o świadczenie, aby po dacie wystąpienia niepełnosprawności osoby względem której na uprawnionym ciąży obowiązek alimentacyjny, aby podjął pracę tylko po to, aby zaraz z niej zrezygnować celem realizacji dyspozycji art. 16a u.ś.r.

W kolejnym orzeczeniu zwrócono uwagę na fakt, iż o rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki powinno decydować to, czy sprawowanie opieki wyklucza podjęcie pracy, co niewątpliwie miało miejsce w omawianym przypadku. Wskazano mianowicie (Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11.06.2013 r., sygn. II SA/Bd 463/13, LEX nr 1343998), że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. do uznania, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia.

Jak podkreślono w przywołanym orzeczeniu skarżąca mogła, bowiem skorzystać z zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako bezrobotna, a następnie zrezygnować z tego statusu celem opiekowania się rodzicami z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie działanie skarżącej jednak byłoby, w ocenie Sądu, fikcją, jeżeli faktycznie zamierzała starać się o specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podsumowując zdaniem skarżącej, uprawnione jest stanowisko i taka wykładnia przywołanego przepisu, która pozwala na przyjęcie, iż fakt rezygnacji z podjęcia pracy w celu opieki matką oznacza aktualizację uprawnienia do skonkretyzowania tej normy prawnej i skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. Co więcej, jak potwierdziły w decyzjach w sprawie organy administracji, w okolicznościach faktycznych sprawy nie występują inne wymienione w art. 16a u.ś.r. przesłanki negatywne uniemożliwiające przyznanie świadczenia. W przypadku prawidłowej wykładni art. 16a u.ś.r. skarżącej powinno zostać przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodnie z zasadą ogólną postępowania wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji rozstrzygając sprawy z zakresu administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa. Prawidłowe stosowanie przepisów prawa zawiera w sobie także dokonywanie ich prawidłowej interpretacji i wykładni.

W świetle przywołanych powyżej orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na gruncie art. 16a u.ś.r., przyjęta przez organy interpretacja dotycząca zakresu stosowania tego przepisu stoi w sprzeczności z zasadami wykładni prawa oraz dotychczasowym dorobkiem judykatury, a zatem zaskarżona decyzja obarczona jest także wadą polegającą na niezastosowaniu się do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady orzekania na podstawie i w granicach prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty uprawniony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wydanej decyzji. Uwzględniając fakt, iż nie jest kwestionowane ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wadliwość decyzji organu l instancji wynika z nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, organ II instancji zobligowany był do wydania decyzji uchylającej decyzję organu l instancji oraz orzeczenia reformatoryjnego, tj. przyznającego skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało za WSA w Olsztynie w wyroku z 16.11.2010 r., II SA/Ol 680/10, LEX nr 969440, że "okoliczność, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także w myśl art. 9 K.p.a. jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie oznacza, iż organ może nie zastosować obowiązującego przepisu prawa ze względu na zasady współżycia społecznego. Orzekanie z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oznacza, bowiem orzekanie w granicach prawa."

Ani Kolegium ani też organ I instancji nie są natomiast powołane do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów w tym tych, które przewidują skutek wygaśnięcia decyzji na podstawie których strony nabyły prawo do świadczeń pielęgnacyjnych. Mógłby to uczynić wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W obecnej chwili przepisy jednak obowiązują, a organy administracji publicznej zobowiązane są do ich stosowania.

W piśmie procesowym z dnia 28.11.2013 r. skarżąca wskazała, że w dniu 20 listopada 2013 r. zmarła jej matka. Załączyła kopię odpisu skróconego aktu zgonu. Z kolei w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. podniosła, że w związku z powyższym zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości celem ponownego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci osoby, nad którą skarżąca sprawowała opiekę, zaś odnośnie okresu po śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana, postępowanie winno być umorzone, jako bezprzedmiotowe. Na poparcie takiego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych (II SA/Gd 940/11, LEX nr 1108991, II SA/Lu 328/08, LEX nr 504811 i inne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności.

Skarga nie jest zasadna.

W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że w przypadku skarżącej spełnione zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w ustawie. Nie zachodzą też przesłanki negatywne wymienione w art. 16a ust. 8 u.ś.r. wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia – specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Okolicznością sporną jest natomiast przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji wskazał, że skarżąca była ostatnio zatrudniona w A sp. z o.o. do dnia 27 marca 2007 r.. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, a od 16 listopada 2007 r. do 9 września 2008 r. skarżąca posiadała status osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy. Natomiast mając na uwadze datę, w jakiej ustał stosunek pracy oraz datę powstania niezdolności matki skarżącej – D. G. - do samodzielnej egzystencji (15.09.2008 r.) organ I instancji stwierdził brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, które to stanowisko podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, nie jest trafny zarzut skarżącej dotyczący dokonanej przez organy wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz argumentacja dotycząca przyznanego poprzednio świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – D. G.

Organy dokonując wykładni wskazanego przepisu prawidłowo przyjęły, że zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16a u.ś.r. należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Powoływany art. 16a ust. 1 u.ś.r. ogranicza się jednak i wymaga wyłącznie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym osoba taka musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, a zatem niezbędne jest wykazanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją za zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą z potwierdzoną odpowiednim orzeczeniem niepełnosprawnością. Jeżeli takiego związku nie można wykazać, to nie jest dopuszczalne przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie jest wówczas spełniona zasadnicza przesłanka ustawowa.

Niewątpliwie z założenia ustawodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za faktyczną (mającą miejsce) rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wcześniejsza natomiast rezygnacja z zatrudnienia w celu opieki nad chorą, ale nielegitymującą się wówczas wymaganym orzeczeniem nie mieści się w dyspozycji wskazanego przepisu.

Zgodnie ze wskazaną przez skarżącą zasadą ogólną postępowania wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji rozstrzygając sprawy z zakresu administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa. Nie ulega też wątpliwości, że prawidłowe stosowanie przepisów prawa zawiera w sobie także dokonywanie ich prawidłowej interpretacji i wykładni. Takiej prawidłowej wykładni organy w sprawie poddanej kontroli Sądu dokonały zasadnie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia.

Nie mogła też przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej odwołująca się do orzecznictwa sądów administracyjnych czy też art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracji publicznej zobowiązane stosować zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. nie mogą według swojego uznania przyznać świadczenia z art. 16a ust. 1 u.ś.r. kierując się zasadami współżycia społecznego w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się, bowiem na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wyżej przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Z kolei Konstytucja, jako ustawa zasadnicza nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia prawa do jakiegokolwiek świadczenia w tym wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ te kwestie reguluje ustawa zwykła – w tym przypadku ustawa o świadczeniach rodzinnych.

Ponadto zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wynikające z tej regulacji związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku, gdy sprawa po raz drugi jest rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny – sąd ten jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. W konsekwencji powyższego należy zauważyć, że sprawa niniejsza nie była uprzednio poddana kontroli Sądu.

Na marginesie należy też zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest wbrew stanowisku skarżącej – jednolite. Na przykład jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13.11.2013 r., sygn. II SA/Bd 844/13 (LEX nr 1416439): w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku - tak funkcjonalnego, jak i czasowego - pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i w tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.