Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1652/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Teza: Przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.

TEZY

Przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w K. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18 oddalającym skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp. k. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę o wznowienie postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. (dalej: spółka) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1382/17 o oddaleniu skargi [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., którą uchylono decyzję Wojewody [..] z [...] lipca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie fundamentów i montaż [...] wież elektrowni wiatrowych oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

W zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazanie w decyzji organu stopnia wojewódzkiego, iż Starosta [...] nie ocenił zgodności projektu budowlanego z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2008 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu [...] elektrowni wiatrowych, nie przesądza jeszcze, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ewentualne uchybienie przez organ pierwszej instancji przepisom art. 7 i 77 K.p.a. może, ale nie musi prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego, a tym samym nie może powodować automatycznie stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. na wyżej wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka, domagając się jego uchylenia. Zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawą covidową" skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z którą przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W zarządzeniu tym, Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia.

Pismami z [...] stycznia 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. spółka wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia rozprawy w formie zdalnej. W piśmie z [...] marca 2021 r. spółka podniosła nadto, że w przypadku gdyby przeprowadzenie rozprawy w formie zdalnej nie było możliwe, wnosi o wyznaczenie terminu rozprawy po ustaniu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. W piśmie z [...] stycznia 2021 r. spółka przedstawiła nadto swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18, wydanym na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę kasacyjną spółki. W ocenie Sądu drugiej instancji, zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Spółka, działając przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18. Jako podstawę wniesienia skargi wskazano art. 270, art. 271 pkt 2, art. 282 § 2 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. Wniesiono o wznowienie postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowienia z art. 271 pkt 2 P.p.s.a, tj. nieważności postępowania ze względu na naruszenie przez Sąd przepisów prawa (art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy covidowej w zw. z art. 181 § 1 P.p.s.a, art. 2 w zw. z art. 45 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie z 4 listopada 1950 r., dalej EKPC), wskutek czego spółka została pozbawiona możności działania.

Wniesiono o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2021 r. oraz uchylenie tego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto spółka domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu następujących pytań prawnych:

1. Czy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada prawidłowej legislacji, gdyż jest sformułowany w sposób niejasny, niepoprawny i nieprecyzyjny uniemożliwiając prawidłowe zdekodowanie jednoznacznej normy prawnej (w szczególności wskutek braku jasnej redakcji tego przepisu względem art. 181 § 1 P.p.s.a.), podczas gdy przepis dotyczy sfery praw i wolności jednostek?

2. Czy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej rozumiany w ten sposób, że umożliwia odstąpienie od publicznego ogłoszenia wyroku jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 45 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 EKPC?

3. Czy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej rozumiany w ten sposób, że na jego podstawie sąd może skierować rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wbrew wnioskowi strony i bez wykazania przesłanki konieczności rozpoznania sprawy i przy braku uzasadnienia niemożliwości przeprowadzenia jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 45 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i art. 14 w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC?

Zarządzeniem z [...] października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy, że skarga o wznowienie została wniesiona w terminie oraz opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania podlega oddaleniu.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, o którym mowa w Dziale VII ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter nadzwyczajny, umożliwia bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, która była już wcześniej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i zakończona została w sposób uregulowany w przepisach prawa, a rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje w obrocie prawnym. Instytucja wznowienia postępowania, umożliwiająca wzruszenie prawomocnego orzeczenia, stanowi wyjątek od reguły nakazującej zapewnienie stabilności i ochrony prawomocnych orzeczeń sądowych (art. 170 P.p.s.a.). Założenie to znajduje odzwierciedlenie w ustawowej konstrukcji skargi o wznowienie postępowania sądowego, która jest środkiem prawnym obalania prawomocnych orzeczeń jedynie w wyjątkowych, wyraźnie określonych w ustawie wypadkach. Przysługuje ona od określonych orzeczeń i została oparta na stosunkowo wąsko określonych podstawach, które w ocenie ustawodawcy pozwalają na przełamanie skutku prawomocności orzeczenia. Celem tej instytucji jest weryfikacja orzeczenia prawomocnego pod kątem enumeratywnie wyliczonych, kwalifikowanych naruszeń prawa oraz - w razie ich stwierdzenia - usunięcie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia i zastąpienia go rozstrzygnięciem wolnym od wad (szerzej: K. Celińska - Grzegorczyk, Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2018, s. 213 i n.; H. Knysiak - Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, komentarz do art. 270, System Informacji Prawnej Lex).

Działanie sądu w postępowaniu wznowieniowym zakłada sekwencyjność podejmowanych przez sąd czynności. Skarga o wznowienie postępowania uruchamia dwuetapowe postępowanie, którego pierwsza faza koncentruje się na dopuszczalności skargi, a kolejna na jej zasadności. Zgodnie z art. 280 § 1 zd. 1 P.p.s.a. badanie wstępne skargi o wznowienie na posiedzeniu niejawnym polega na ustaleniu przez sąd, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia.

Realizacja nakazu weryfikacji przez Sąd, czy skarga o wznowienie oparta jest na ustawowej podstawie, polega na ustaleniu, czy okoliczność podana przez wnoszącego skargę o wznowienie znajduje odzwierciedlenie w ustawowych podstawach wznowienia (por. np. post. NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/20, K. Celińska - Grzegorczyk, op.cit.). W procedurze przedwstępnej, oprócz analizy podstawy prawnej skargi o wznowienie, sąd bada, czy w świetle okoliczności faktycznych powołanych w skardze można byłoby przyjąć, że występuje ustawowa podstawa wznowieniowa. Na tym etapie sąd administracyjny odrzuca skargę o wznowienie postępowania, której podstawa prawna nie odpowiada jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisach Działu VII P.p.s.a., względnie, gdy powołana podstawa odpowiada wprawdzie jednej z ustawowych podstaw wznowienia, ale już tylko na podstawie oceny skargi o wznowienie można uznać, że powołane przez stronę okoliczności faktyczne nie stanowią w rzeczywistości podstawy wznowienia.

Spółka podniosła, że, w jej ocenie, nieprzeprowadzenie rozprawy w sprawie wbrew żądaniu spółki przedstawionemu w odpowiednich wnioskach stanowiło naruszenie przepisów prawa, wskutek którego spółka została pozbawiona możności działania, co stanowi przesłankę wznowieniową. Skarżąca stwierdziła, że art. 10 oraz 90 P.p.s.a. wskazują jawność postępowania jako zasadę. Również konstrukcja art. 15zzs4 ustawy covidowej wskazuje na prymat rozprawy przeprowadzanej bądź to na odległość, bądź też z bezpośrednim udziałem stron. W ocenie spółki, dopiero po nowelizacji art. 15zzs4, która weszła w życie 3 lipca 2021 r., sąd nie jest związany żądaniem strony co do przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zdaniem strony, nawet gdyby przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 skierować sprawę na posiedzenie niejawne, to i tak brak zaktualizowania się określonych w tym przepisie przesłanek sprawia, że swoim działaniem NSA naruszył ten przepis prawa. W ocenie spółki, Sąd kasacyjny nie wykazał istnienia przesłanek, które umożliwiają przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie ust. 3 powołanego przepisu. Doprowadziło to, zdaniem spółki, do całkowitego pominięcia jej woli co do przeprowadzenia rozprawy i to w dodatku bez należytego uzasadnienia przez Sąd pominięcia żądania strony. Zdaniem spółki, pozbawienie jej możności działania przez arbitralne skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz brak publicznego ogłoszenia wyroku narusza standardy sprawiedliwości proceduralnej, której elementem jest prawo do sądu. Spółka podniosła, że zaistniałe w sprawie uchybienia godzą bezpośrednio w istotę procesu, a z powodu naruszenia przez Sąd przepisów prawa i zasad procedury określonych nie tylko w ustawach, ale i Konstytucji oraz aktach prawa międzynarodowego, skarżąca została pozbawiona prawa do rzetelnego procesu i nie brała udziału w istotnej części postępowania.

Badając dopuszczalność skargi, Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2093/18 została wniesiona w terminie oraz jest oparta na ustawowej podstawie wznowienia wynikającej z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Okoliczności faktyczne powołane przez spółkę w skardze o wznowienie wyczerpują ustawowy wymóg oparcia skargi o tę podstawę wznowieniową. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie oraz przeszedł do kontroli merytorycznej skargi o wznowienie i weryfikacji prawdziwości twierdzeń podniesionych przez zgłaszającego skargę jako podstawy wznowienia. Celem tego etapu postępowania było ustalenie, czy postępowanie, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotknięte jest wadą podniesioną jako podstawa wznowienia.

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2557/11 Sąd ten wyjaśnił, że warunkiem wznowienia postępowania na podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania wskutek których strona była pozbawiona możności działania, jest współistnienie trzech przesłanek: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. Oznacza to, że rozważania, czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania z powodu przesłanki, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., rozpocząć należy od ustalenia, czy możemy mówić o tym, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, a gdyby odpowiedź na to pytanie okazała się pozytywna, naruszenie to należy ocenić pod kątem jego rezultatu - czy wskutek tego naruszenia doszło do pozbawienia strony możności działania w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby przyjąć, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa, w efekcie którego strona została pozbawiona możności działania w postępowaniu kasacyjnym o sygn. akt II OSK 2093/18. Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem spółki, że w sprawie naruszone zostały powołane w podstawie prawnej skargi o wznowienie przepisy EKPC, przepisy Konstytucji oraz ustawy covidowej.

Przywołany w podstawie prawnej skargi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuuje prawo do sądu, które stanowi jeden z najistotniejszych elementów kontynentalnej kultury prawnej. Prawo do sądu definiuje się jako prawo do ochrony sądowej, wyprowadzane z prawa do ochrony prawnej. Prawo to jest instytucjonalną gwarancją ochrony materialnych, konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich (por. F. Geburczyk, Szczegółowe wymogi formalne skargi do sądu administracyjnego w ujęciu komparatystycznym – prawo do sądu, między dowolnością a formalizmem, PPP 2019/7, s. 118; A. Wróbel, Prawo do sądu [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 220). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że syntezą prawa do sądu jest dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem (por. wyr. TK z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK – A 2002/2, poz. 14).

Obok art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który nie stanowi pełnej regulacji, także art. 31 ust. 3 znajduje zastosowanie do prawa do sądu. Na zasadach, określonych w art. 31 ust. 3 prawo do sądu może być ograniczone: zarówno przy wykorzystaniu odesłania z art. 176 ust. 2, jak i na zasadach ogólnych, jako możliwość ograniczenia każdego w zasadzie spośród wolności i praw jednostki. (P. Sarnecki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016 r., tom II, str. 235 i n.).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Jednym z elementów składowych konstrukcji prawa do sądu jest prawo do jawnego postępowania sądowego oraz prawo do uzyskania wyroku sądowego po przeprowadzeniu publicznej rozprawy. Jawność postępowania sądowego należy postrzegać w kategoriach zasady konstytucyjnej, stanowiącej komponent prawa do sądu. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy jest standardem prawnym, o którym mowa także w międzynarodowych dokumentach ochrony praw człowieka (por. art. 6 ust. 1 EKPC, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a także art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej).

Konstytucyjna zasada jawności postępowania sądowego znajduje odzwierciedlenie w licznych przepisach rangi ustawowej, w tym w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 10 P.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 90 § 1 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (§ 2). Powyższe rozwiązania legislacyjne, zarówno rangi międzynarodowej, konstytucyjnej, jak i ustawowej, wskazują na prymat rozprawy jako formy przeprowadzenia postępowania sądowego.

Ograniczenia jawności postępowania sądowego są jednak, jak wynika choćby z powołanego art. 90 § 1 P.p.s.a., prawnie dopuszczalne i mają ugruntowanie tak w Konstytucji, jak i w aktach prawa międzynarodowego.

O warunkach jawności postępowania oraz dopuszczalności jej ograniczeń stanowi art. 6 ust. 1 EKPC. Dopuszczalnymi przez Konwencję ograniczeniami jawności rozprawy są wymogi porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwowego w społeczeństwie demokratycznym, jeżeli wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochrony życie prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jawność procesu sądowego nie jest utożsamiana z bezwzględnym obowiązkiem rozpoznawania spraw na rozprawach. Trybunał formułuje w tym zakresie standard, zgodnie z którym strona ma prawo do bycia wysłuchanym przynajmniej w jednej instancji, a rezygnacja z tego wysłuchania przez ustawodawcę lub sąd jest dopuszczalna ze względu na swoisty charakter postępowania, np. kwestie uboczne (wpadkowe), rozpoznanie apelacji czy też kasacji. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Trybunał przyjmuje, że jeżeli przedmiotem sprawy są wyłącznie zagadnienia prawne, postępowanie apelacyjne lub kasacyjne będzie spełniać wymogi art. 6 ust. 1 EKPC nawet bez wysłuchania strony na tym etapie, mając na względzie zasadę ekonomiki procesowej (zob. szerzej Andrzej Paduch, glosa do wyroku NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2870/20; OSP z 2022 r., z. 1, poz. 11 oraz powoływane tam orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka).

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 ust. 2 określono sytuacje, kiedy jawność rozprawy może być wyłączona. Zgodnie z tym przepisem wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd może być ograniczane na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji z zastosowaniem tzw. testu proporcjonalności ograniczeń. Z przepisu tego wynika, że konstytucyjnymi przesłankami ograniczenia praw jednostki może być bezpieczeństwo lub porządek publiczny oraz zdrowie i prawa innych osób. Z unormowań tych wynika, że prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy nie powinno być absolutyzowane, bowiem w szczególnych sytuacjach prawodawca zwykły na poziomie stanowionych ustaw został przez ustrojodawcę uprawniony - i zobowiązany jednocześnie - do stanowienia przepisów oraz podejmowania inicjatyw, które mają na celu ochronę wartości nadrzędnych z punktu widzenia całego społeczeństwa, do których zaliczyć należy zdrowie i życie obywateli, a które ze swej istoty mogą wchodzić w potencjalny konflikt z niektórymi wartościami ze sfery interesu indywidualnego. W warunkach stanów zagrożeń o skali masowej Konstytucja dopuszcza, aby działania prawodawcy ukierunkowane zostały na ochronę dóbr publicznych, do których zalicza się zdrowie publiczne. Oczywistym jest, że nie w każdym przypadku ochrona tak rozumianej wartości, choć wspólnej dla wszystkich członków społeczeństwa, pozostawać będzie w pełnej "symbiozie" z interesem indywidualnym jednostki, a przynajmniej nie ze wszystkimi jego aspektami (por. szerzej P. Kardas, Konstytucyjne podstawy rozstrzygania kolizji obowiązków i konfliktów dóbr w czasie epidemii, Palestra 6/2020). Prawodawca, a następnie organy stosujące prawo, są zobowiązane w tego typu warunkach nadzwyczajnych dokonać procesu ważenia wartości konstytucyjnych, skorelowanego z zasadą proporcjonalności, i rozstrzygnąć możliwe konflikty interesów prywatnych i publicznych na rzecz wartości uznanych za nadrzędne w danych okolicznościach faktycznych i w określonym układzie stosunków. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa bądź wolności w imię ochrony porządku publicznego, ustawodawca, jak i organy stosujące prawo, kierują się przy tym troską o należyte współżycie członków społeczeństwa, która obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych.

Dodatkowo należy podkreślić, że nakazu publicznego ogłaszania wyroku, jaki wypływa z art. 45 ust. 2 zd. 2 Konstytucji nie należy odnosić literalnie do każdej sytuacji, a jedynie do przypadków wymienionych w ust. 2, tj. wyłączenia jawności rozprawy ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. W razie natomiast ograniczenia prawa do jawnego rozpatrzenia sprawy na ogólnych warunkach z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczalną formę upublicznienia orzeczeń uznaje się, poza ich ustnym odczytaniem, także złożenie w sekretariacie sądu i umożliwienie zainteresowanym zapoznanie się z nim (por. wyr. NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21, CBOSA). Wydany na posiedzeniu niejawnym wyrok wraz z pisemnym uzasadnieniem jest przesyłany do stron z urzędu na podstawie art. 139 § 4 i art. 142 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego uznaje się za dopuszczalne, niemniej jednak niezbędne jest zachowanie wymogów rzetelnego procesu sądowego. Posiedzenie niejawne powinno być wyjątkiem i znajdować wyraźną podstawę ustawową.

Przechodząc na grunt polskiej procedury sądowoadministracyjnej, warto zwrócić uwagę, że podstawę rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych zawierają już ogólne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w tym trybie ustawodawca przewidział w przypadku postępowania uproszczonego (art. 120 P.p.s.a.), postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (art. 64d), czy rozpoznania skargi kasacyjnej w przypadkach, o których mowa w art. 182 P.p.s.a. Forma posiedzenia niejawnego została zatem przewidziana przez ustawodawcę jako praktyka rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych dla niektórych, uzasadnionych przypadków, wyliczonych już w samej ustawie.

Szczególną natomiast podstawę ustawową do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym ustanawiają przepisy ustawy covidowej. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz w dniu wydania wyroku przez NSA, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Z kolei ust. 2 ww. przepisu stanowi, że we wskazanym okresie rozprawa przed sądem administracyjnym jest przeprowadzana w formie zdalnej, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przepis, o którym mowa, dopuszcza także przeprowadzenie rozprawy w formie tradycyjnej, co wynika ze sformułowania "chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (art. 15zzs4 ust. 2 in fine ustawy). Zgodnie zaś z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy przewodniczący może – również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1 tego przepisu – zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące warunki: po pierwsze, przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, po drugie, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, po trzecie, rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.

W uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; (ONSA i wsa z 2021 r., nr 3, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 ustawy covidowej należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 P.p.s.a. W ocenie NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Odnosząc się do argumentacji spółki, która prezentuje pogląd, że Sąd był związany żądaniem spółki przeprowadzenia rozprawy, wyjaśnić należy, że każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) art. 15zzs4 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, odnosi się do innego przypadku i nie można wywodzić, że w każdej sytuacji dla zarządzenia posiedzenia niejawnego i możliwości jego odbycia konieczna jest zgoda stron, o której stanowi jedynie ust. 1. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Uzależnienie w art. 15zzs4 ust. 1 rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron nie pozbawiało możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania, wpierw przez przewodniczącego, a następnie skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w ust. 3 (por. wyr. NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21, CBOSA). Powierzenie w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczącemu kompetencji do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1, jest zasadne, gdyż wiąże się z dynamiką charakteryzującą rozprzestrzenianie się zagrożenia epidemicznego w danym obszarze. Przewodniczący jest bowiem w stanie na bieżąco ocenić - ewentualnie uwzględniając rekomendacje właściwych organów państwa (np. Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia czy Głównego Inspektoratu Sanitarnego) - czy aktualne ryzyka związane z epidemią koronawirusa pozwalają na przeprowadzenie rozprawy, czy też zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Argument spółki, która powołuje się na znowelizowane brzmienie tego przepisu, obowiązujące od 3 lipca 2021 r., w gruncie rzeczy stanowi potwierdzenie przedstawionej powyżej tezy z tego względu, że zastrzeżenie przez ustawodawcę nowelizującego dotychczas obowiązujące w obrocie rozwiązania prawne, w ten sposób, że od 3 lipca 2021 r. w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, oznacza, zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy, że reagując na rozmaite, występujące w praktyce orzeczniczej sytuacje, dostosowuje on aktualne brzmienie przepisu do tychże sytuacji i proponuje ich rozstrzygnięcie w nowy, adekwatny do wymogów stosowania prawa sposób. Na marginesie zauważyć należy, że również formuła rozprawy zdalnej niesie za sobą ryzyka co do zagwarantowania stronom i uczestnikom postępowania realnego udziału w postępowaniu, z uwagi na zjawisko tzw. wykluczenia cyfrowego, które może dotknąć którąś ze stron bądź uczestników postępowania, oraz ryzyko związane z nieprawidłowym funkcjonowaniem urządzeń przeznaczonych do obsługi technicznej zdalnego połączenia, co ma istotne znaczenie w tej sprawie z uwagi na dużą liczbę uczestników postępowania (ponad 20 podmiotów).

Wymaga nadto podkreślenia, że jeżeli chodzi o wyłączenie możliwości przeprowadzenia rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, to ustawodawca dysponuje większą swobodą w tym zakresie, gdy przedmiotem sprawy jest wyłącznie ocena prawna, a sąd nie rozstrzyga zagadnień natury faktycznej (por. wyr. ETPC z 12 lipca 2001 r. w sprawie Malhous przeciwko Czechom, nr 33071/96). W tym kontekście znaczenie ma charakter postępowania sądowoadministracyjnego w Polsce. W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Ustrojowo zadanie to spoczywa na organie administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustaleń stanu faktycznego, nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi opiera się co do zasady na dokumentach zawartych w aktach sprawy. Dlatego też w odniesieniu do sądownictwa administracyjnego swoboda ustawodawcy co do możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym ma charakter szerszy – zwłaszcza w wyjątkowych okolicznościach zagrożenia dla zdrowia wynikających ze stanu epidemii.

Należy przy tym oddzielić sytuację ograniczenia jawności postępowania od sytuacji pozbawienia możności działania. Wbrew argumentacji spółki, ta druga nie jest - niejako z założenia - oczywistą konsekwencją tej pierwszej. Choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to może być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej, zwłaszcza uwzględniając ograniczoną dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym i jego specyfikę. Procedura postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest zgoła odmienna od przyjętej w postępowaniu cywilnym, czy karnym. Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego zakłada dostępność wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów. W szczególności sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków, który ma istotny wymiar w pozostałych wymienionych procedurach sądowych. Na etapie postępowania kasacyjnego spółka nie domagała się zresztą przeprowadzenia dodatkowych, uzupełniających dowodów w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Zapewnienie stronie możności działania w formule posiedzenia niejawnego gwarantuje umożliwienie stronie dokonywania czynności procesowych przez składnie pism i wniosków. Nie można skutecznie wywodzić, jak zdaje się argumentować spółka, że już samo skorzystanie przez sąd z trybu posiedzenia niejawnego pozbawia stronę możności dochodzenia ochrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano przedstawienie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Przyjęcie stanowiska odmiennego mogłoby oznaczać w konsekwencji pojawienie się wątpliwości natury konstytucyjnej także odnośnie uregulowań ustawowych dopuszczających rozpatrywanie spraw na posiedzeniach niejawnych w przypadkach expressis verbis wyliczonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a które już od dawna funkcjonują w utrwalonej praktyce orzeczniczej i nie budzą zastrzeżeń konstytucyjnych.

Z powyższego wynika, że skoro syntezą prawa do sądu jest dostęp jednostki do sądu w celu obrony jej praw, a prawo do obrony swoich praw jednostka może realizować także w przypadku skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, rozpatrzenia sprawy poza rozprawą, o ile odbywa się ono na podstawie obowiązujących przepisów prawa i przy zagwarantowaniu stronie możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, nie należy kwalifikować jako naruszenia prawa jednostki do sądu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowanie w tej sprawie skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3, nawet wobec żądania strony postępowania rozpoznania sprawy na rozprawie, nie stanowiło naruszenia przepisów prawa. Wbrew stanowisku spółki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdowało ono uzasadnienie w wymogach określających dopuszczalność skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Należy jeszcze raz podkreślić, że w warunkach zagrożenia epidemicznego ust. 3 przyznaje przewodniczącemu szczególną kompetencję do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne poza warunkami określonymi ust. 1. Możliwości zastosowania tego przepisu należy przede wszystkim upatrywać w okolicznościach faktycznych dotyczących stanu epidemii oraz specyfice danej sprawy. W zarządzeniu o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzja ta jest uzasadniona intensyfikacją stanu epidemii, wobec czego przeprowadzenie tradycyjnej rozprawy mogłoby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia uczestniczących w niej osób, a nie ma jednocześnie możliwości przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy w formie zdalnej.

W dniu wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne zanotowano prawie dwanaście tysięcy nowych zakażeń wirusem COVID-19. Należało zatem brać pod uwagę, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii (nawet w formie zdalnej) mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w niej w siedzibie Sądu (sędziów i pracowników), co w świetle przytoczonych danych ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanu rzeczy było objęcie Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zm.).

Przeprowadzenie zdalnej rozprawy, zwłaszcza w sytuacji, w której w sprawie bierze udział tak duża liczba uczestników postępowania, wymagało zakupu przez NSA odpowiednich urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz stosownego przeszkolenia pracowników w zakresie jego obsługi. W dniu wydania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz w dniu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej NSA sprawy nie były rozpoznawane na rozprawach zdalnych, albowiem w tym czasie nie było technicznych możliwości przeprowadzenia rozpraw w takiej formie. Pierwsza rozprawa zdalna w Izbie Ogólnoadministracyjnej odbyła się 14 września 2021 r.

Skoro natomiast strona skarżąca oczekiwała na rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny od dwóch i pół roku, to spełniona została także przewidziana tym przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii lub nabycia na wyposażenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i stron oprzyrządowania technicznego umożliwiającego przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto należy mieć na względzie także to, że brak rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym terminie spowodowałby trudne do przewidzenia opóźnienie zakończenia postępowania zarówno w rozpatrywanej sprawie, jak i innych sprawach rozpatrywanych według kolejności wpływu. Tymczasem jednym z ważniejszych dóbr społecznych jest z pewnością sprawnie funkcjonujący wymiar sprawiedliwości, który – podobnie do zasady jawności postępowania – stanowi komponent konstytucyjnego prawa do sądu.

Z całą pewnością podstawą prawną do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne nie było natomiast zarządzenie nr 39 Prezesa NSA, które jest aktem prawa wewnętrznego. Należy je postrzegać tylko jako jedną z okoliczności faktycznych warunkujących możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, nie powołaną nadto w podstawie prawnej zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. To art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej został wskazany w zarządzeniu z [...] grudnia 2020 r. jako wyłączna podstawa prawna do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne.

Abstrahując od kwestii braku naruszenia przepisów prawa podkreślić należy, że w sprawie nie można mówić o tym, aby spółka została pozbawiona możności działania. W literaturze przedmiotu podnosi się, że przyczyna nieważności postępowania polegająca na pozbawieniu strony możności działania wymieniona została w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. obok innych przyczyn: braku zdolności sądowej lub procesowej oraz nienależytej reprezentacji, co nie jest przypadkowe, bowiem przyczyny te mają wspólną cechę - są to bowiem uchybienia procesowe, które naruszają prawo do obrony i prawo do wysłuchania (K. Weitz [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, red. J. Gudowski, t. III, cz. 2, Warszawa 2013, s. 1282). Argument natury systemowej ma znaczenie dla wykładni art. 271 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ potwierdza on, że stwierdzenie występowania w sprawie przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest pozbawienie możności działania, powinno poprzedzać ustalenie przez sąd, że stronie uniemożliwiono dochodzenie obrony swojego interesu w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym przyjęto, że o pozbawieniu strony możności działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możności działania (uchwała SN z 14 kwietnia 1980 r., III CZP 19/80, OSNC 1980, nr 11, poz. 250, i wyrok SN z 21 czerwca 1961 r., III CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 122). W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnienie działania, co nie uzasadnia wznowienia postępowania. Strona zostaje pozbawiona możności działania tylko wtedy, gdy znalazła się w takiej sytuacji, która uniemożliwiła, a nie tylko utrudniła lub ograniczyła popieranie przed sądem dochodzonych żądań (por. post. SN z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I CZ 144/17).

Taka wykładnia art. 271 pkt 2 P.p.s.a. znajduje uzasadnienie w doktrynalnym ujęciu skargi o wznowienie postępowania sądowego, którą kwalifikuje się jako nadzwyczajny środek zaskarżenia. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania powinno być obwarowane ostrymi restrykcjami (por. np. H. Knysiak – Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, komentarz do art. 271, System Informacji Prawnej Lex), w związku z czym podstawy skargi o wznowienie wymagają wykładni zawężającej. Pozbawienie strony możności działania wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Dojdzie do niego wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zaistniała w sprawie sytuacja procesowa nie godzi bezpośrednio w istotę prawa do procesu. Tak jak była o tym mowa powyżej, istotą procesu, zwłaszcza w warunkach zagrożenia epidemicznego, jest zagwarantowanie stronie możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i w ten sposób zabezpieczenie możności dochodzenia obrony interesu prawnego strony postępowania w postępowaniu sądowym. Zagrożenie życia i zdrowia, jakie stwarza wirus COVID-19, wywiera ogromny wpływ na warunki i możliwości funkcjonowania człowieka w społeczeństwie. Niewątpliwie odbija ono piętno również na sposobach, w jakich strona może realizować swoje prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymuszając w tym względzie - nierzadko istotne - ograniczenia. Sądy zobowiązane są w taki sposób stosować przepisy obowiązującego prawa, aby zagwarantować w możliwie najwyższym stopniu, aby w tych wyjątkowych okolicznościach zagrożenia epidemicznego istota prawa dostępu do sądu została stronie zagwarantowana.

Istotne w tej sprawie jest, że spółka brała udział w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ w odpowiedzi na zarządzenie z [...] grudnia 2020 r., w którym NSA poinformował strony o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz zawiadomił o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, spółka z tej możliwości skorzystała, przedstawiając dwukrotnie odpowiedź na zarządzenie na piśmie (pisma z [...] stycznia oraz [...] marca 2021 r.), przy czym w piśmie z [...] stycznia 2021 r. spółka przedstawiła dodatkowo swoje stanowisko co do meritum sprawy. Spółka argumentuje wprawdzie, że do wniesienia skargi o wznowienie nie zostało nadesłane jej uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyłącznie odpis sentencji wyroku, natomiast okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że spółce doręczono odpis orzeczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że oddalenie skargi o wznowienie postępowania nastąpić powinno wówczas, gdy zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna lub podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia (por. np. wyr. NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 1316/16, CBOSA). W tym kontekście podkreślić należy, że w skardze o wznowienie postępowania spółka nie wskazała żadnych okoliczności, ani żadnych dowodów, które mogłaby przedstawić, gdyby Sąd skierował sprawę do rozstrzygnięcia na rozprawie, a z których skorzystać nie mogła, ponieważ Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Strona kwestionuje wprawdzie formę procedowania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, ale nie wykazała, jaki negatywny wpływ na wynik sprawy miało to procedowanie, tj. jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła podjąć i możliwości jakiego działania została pozbawiona. Zarzut pozbawienia strony możności działania w tej sprawie jawi się zatem jako hipotetyczna możliwość podjęcia czynności, które stwarza wprawdzie jawna rozprawa, niemniej jednak nieskonkretyzowanych w odniesieniu do warunków faktycznych sprawy niniejszej i abstrahujących od stanu sprawy.

Co również istotne, strona ma nadal zagwarantowane prawo do obrony z tego względu, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, co oznacza, iż sprawa wróci do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przed którym strona ma zapewnioną możliwość swobodnej ochrony swoich praw. W dalszej kolejności, w razie negatywnego dla strony wyniku postępowania administracyjnego, będzie ona mogła inicjować postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby strona wskutek naruszenia przepisów prawa została pozbawiona możności działania, co oznacza, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze o wznowienie postępowania, w sprawie nie zostały naruszone żadne przepisy, ani rangi międzynarodowej, konstytucyjnej, ani ustawowej dotyczące rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron. Jeżeli w sprawie nie doszło do uchybień procesowych, które pozbawiły stronę możności podejmowania czynności procesowych, to nie może ona domagać się skutecznie wznowienia postępowania sądowego z powołaniem na podstawę określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, które strona zaproponowała w skardze o wznowienie postępowania sądowego. Konieczną przesłanką pytania prawnego przedstawianego sądowi konstytucyjnemu jest wykazanie zależności między treścią pytania (kwestia hierarchicznej niezgodności norm), a rozstrzygnięciem sprawy, w związku z którą pytanie jest formułowane. W doktrynie wskazuje się na dwa wymiary oddziaływania tej przesłanki. Pierwszy jest związany z jej wpływem na przedmiot pytania prawnego, które dotyczyć może wyłącznie unormowania mającego wpływ na rozstrzygnięcie konkretnej sprawy sądowej. Drugi łączy to rozstrzygnięcie z treścią orzeczenia, które wyda Trybunał Konstytucyjny po przeprowadzeniu kontroli zainicjowanej pytaniem prawnym (por. P. Tuleja [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, komentarz do art. 193, System Informacji Prawnej Lex). Aby wystąpić z pytaniem prawnym do TK, konieczne jest zatem wykazanie zależności między treścią pytania, a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Takiej zależności Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził, bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od udzielenia przez TK odpowiedzi na pytania prawne co do zgodności z Konstytucją przepisów powołanych w treści pytań sformułowanych przez spółkę.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę o wznowienie postępowania.