Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 644/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1157
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Z. C., G. C., M. S., M. C., J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi P. i Z., gm. N., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Z. C., G. C., M. S., M. C., J. C. - wszyscy reprezentowani przez adw. N. W., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r., w części dotyczącej przedwymiennej parceli gruntowej, oznaczonej I. kat. [...], położonej w P., gm. N.. Decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r. skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 908, ze zm.), poprzez nie wydzielenie właścicielom parceli gruntowej I. kat. [...] należnego ekwiwalentu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik stron wniósł również o ewentualne dokonanie oceny kwestionowanej decyzji, pod kątem możliwości zastosowania art. 158 § 2, w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a."

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r.

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Z. C., G. C., M. S., M. C., J. C. - reprezentowani przez adw. N. W., wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa: art. 61a § 1 K.p.a. art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia pomijające rozważenie podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów, dotyczących rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, braku faktycznych i prawnych możliwości wcześniejszego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz braku zgodności art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, z przywołanymi normami konstytucyjnymi.

Organ w zaskarżonym postanowieniu wywodził, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi o niemożności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, w stosunku do spornej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r., ze względu na upływ czasu, tj. ponad 40 lat od dnia jej wydania do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez uznanie, że przepis ten wyklucza możliwość stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy w zawartym w art. 33 ust. 2 katalogu przepisów, których stosowanie zostało wyłączone, nie znajduje się art. 158 § 2 K.p.a.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 156 § 1 K.p.a. wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten jest powiązany z art. 158 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie organ podkreślił, że przepis art. 158 § 2 K.p.a. nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy możliwe jest zastosowanie do danej decyzji art. 156 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wyłączający możliwość stosowania art. 156 K.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 K.p.a. Zatem pomimo tego, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie formułuje wprost zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w stosunku do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, to z jego treści wynika, że jeżeli po upływie określonego terminu nie jest możliwe zastosowanie do tego rodzaju decyzji przesłanek wznowienia postępowania (art. 145-145b K.p.a.), przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154-155 k.p.a.), czy też przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.), to prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne.

Za uzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 107 § 3, w zw. z art. 126 K.p.a., wywodząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. W postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Argumentował, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie były zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, a więc korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Z kolei organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W tej sytuacji w świetle art. 61 a § 1 K.p.a., wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 156 K.p.a., w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r. organ uznał za niemożliwe.

Z. C. w skardze wywiedzionej dnia [...] stycznia 2018 r. zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 2, art. 64, w zw. z art. 21 oraz z art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania, z uwagi na brzmienie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podczas gdy wymieniony przepis stoi w rażącej sprzeczności z wymienionymi zasadami Konstytucji RP, a w rezultacie również zaskarżone rozstrzygnięcie jest z tymi zasadami niezgodne;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo, że obarczona jest ona wadliwościami, które winny skutkować jej uchyleniem, a to w szczególności pomimo tego, że wydana została z naruszeniem:

a. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów;

b. art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez uznanie, że przepis ten wyklucza możliwość stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, podczas gdy w zawartym w art. 33 ust. 2 katalogu przepisów których stosowanie zostało wyłączone, nie znajduje się art. 158 § 2 K.p.a.;

c. art. 107 § 3, w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie postanowieni, tj. uzasadnienie pomijające rozważenie podnoszonych zarzutów dotyczących rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, braku faktycznych i prawnych możliwości wcześniejszego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz braku zgodności art. 33 ust. 2 ustawy z przywołanymi normami konstytucyjnymi.

W związku z tym wniesiono o: uchylenie przez organ w trybie autokontroli zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania i merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; ewentualnie o:

1. o wystąpienie przez Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym o zgodność art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z art. 2, art. 64 w zw. z art. 21 oraz z art. 77 Konstytucji RP,

2. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r.

W ocenie skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., poprzez podtrzymanie stanowiska, że postępowanie nie może być wszczęte, z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, a dyspozycja art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, nie może zostać uznana za skuteczną przeszkodę w prowadzeniu postępowania.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób szczegółowy opisany został przebieg postępowania cywilnego, jakie toczyło się przed Sądem Rejonowym w W., [...] Wydział Cywilny pod sygn. akt: [...], a następnie przed Sądem Okręgowym w K., [...] Wydział Cywilny O., sygn. akt: [...]. W toku wymienionych postępowań Sąd w sposób jednoznaczny przesądził, iż parcela gruntowa l. kat. [...], położona w P., objęta została postępowaniem wymiennym, wszczętym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 1976 r. ([...]), jak również objęta została zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r. (nr [...]), na mocy której J. C. i J. C. utracili tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzone postępowanie wykazało, że za parcelę gruntową l. kat. [...] nie została przyznana żadna nieruchomość zamienna. Wobec tych faktów J. C. i J. C., pozbawiono własności nieruchomości bez jakiejkolwiek rekompensaty co przesądza o rażącej, oczywistej, wyraźnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

Skarżący argumentował, że Minister eksponował treść art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Przepis ten nie wyłącza jednak zastosowania art. 158 § 2 K.p.a., który to nie został w nim wymieniony. Stwierdzić przy tym należy, że art. 158 § 2 K.p.a. wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na upływ czasu od jej wydania (analogicznie jak w art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów lub jeżeli zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne). W takich sytuacjach właściwym jest stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, które to otwiera stronie możliwość dochodzenia ewentualnego odszkodowania od Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego winien on znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Każde bowiem ograniczenie uprawnień przewidziane przez przepisy prawa, powinno podlegać wykładni zawężającej, a nie rozszerzającej.

Zarzut ten łączy się przy tym z zarzutem naruszenia art. 107 § 3, w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie postanowienia, które to pomija odniesienie się do zasadniczej części podniesionej przez wnioskodawcę argumentacji. Rozszerzająca interpretacja art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, zamykająca wnioskodawcy drogę do uzyskania przez niego odszkodowania, pomimo pozbawienia prawa własności, uznana powinna zostać za sprzeczną z Konstytucją, a w szczególności z art. 64, w zw. z art. 21 oraz z art. 77 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, stoi w rażącej sprzeczności z wymienionymi zasadami Konstytucji RP (Polska jest demokratycznym Państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, chroni własność i prawo dziedziczenia, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia i podlegają one równej dla wszystkich ochronie prawnej, a według art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej).

Skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się z sytuacją, w której organy nie wykonują poprawnie swoich obowiązków, tj. wydają decyzję stojącą w zaskarżonym zakresie w rażącej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, następnie zaniedbują potwierdzenia tego stanu w księgach wieczystych, a następnie odmawiają wszczęcia postępowania, w którym możliwe było by potwierdzenie popełnionych przez organy błędów.

W niniejszej sprawie, wcześniejsze wystąpienie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (ewentualnie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa) nie było możliwe z uwagi na to, iż do dnia [...] lutego 2017 r. w którym to Sąd Okręgowy w K., [...] Wydział Cywilny O. (sygn. akt: [...]) wydał prawomocny wyrok oddalający roszczenie o uzgodnienie księgi wieczystej, wnioskodawca uważał się za prawowitego współwłaściciela nieruchomości stanowiącej pgr. I.kat. [...].

Prawo własności odnajdywało potwierdzanie w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w N. dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...]. Wnioskodawca nie miał zatem świadomości objęcia zaskarżoną decyzją nieruchomości będącej jego współwłasnością i brak tej świadomości był w pełni usprawiedliwiony.

Dopiero po dniu [...] lutego 2017 r. ustalono, iż skarżący i pozostałe strony utracili na mocy zaskarżonej decyzji prawo własności. Dopiero po tej dacie zaktualizowała się zatem przesłanka, umożliwiająca wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji.

W świetle opisanego stanu faktycznego niezgodność art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z przywołanymi zasadami Konstytucji RP jest – w ocenie skarżącego – jasno widoczna. Wprowadzone art. 33 ust. 2 ww. ustawy, ograniczenie czasowe w stosowaniu trybów nadzwyczajnych, należy (niezależnie od dodatkowych okoliczności faktycznych sprawy), uznać za niezgodne z Konstytucją RP.

Skarżący wywodził, że nie jest możliwe pogodzenie z zasadą demokratycznego Państwa prawa i zasadą sprawiedliwości społecznej sytuacji, w której ustawodawca następczo, poprzez uchwalenie przepisów prawa, próbuje uniknąć finansowych skutków rażących błędów w działaniu organów władzy publicznej ze szkodą dla obywateli. Sytuacja taka jest również nie do pogodzenia z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody.

Przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, regulują zasady dokonywania zmian w zakresie prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest jednocześnie jednym z praw chronionych przez Konstytucję RP (w szczególności jej art. 21 i 64). Nie pozwala ona na pozbawianie obywateli tego prawa, a w szczególności na jego pozbawianie, bez należytego odszkodowania.

Skarżący został pozbawiony prawa własności nieruchomości, nie otrzymując należnego ekwiwalentu. Jednocześnie ustawodawca wprowadzając do systemu prawa art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, uniemożliwił dochodzenie należnej mu rekompensaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1976 r.

Organ przyjął, że wskazane postępowanie nie może być wszczęte (art. 61 a § 1 k.p.a.), ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

Sąd podziela to stanowisko organu i uznaje, że zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Należy wskazać, że z uzasadnienia do projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca, wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827).

Powołana ustawa o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w przepisie art. 2 ust. 2 stanowi, że do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (15 października 2013 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

W sprawie nie jest sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu gruntów został złożony [...] marca 2017 r. Z przedstawionych względów nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że przepis art. 33 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy, nie ma w tej sprawie zastosowania. W świetle przepisów art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] grudnia 1976 r. nie mogło być wszczęte.

Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że skoro do wymienionych w nim rodzajów decyzji po upływie określonego terminu od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie stosuje się art. 156 K.p.a., to organy administracji po upływie tego terminu nie mają prawnej możliwości dokonywania oceny czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, której zaistnienie skutkowałoby stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyłączenie po upływie określonego terminu zastosowania do decyzji art. 156 K.p.a. oznacza więc, że wyłączona została również możliwość zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 K.p.a. Organy nie mogą bowiem stwierdzić wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie mają możliwości dokonania oceny zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przepis art. 158 § 2 K.p.a. nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy możliwe jest zastosowanie do danej decyzji art. 156 K.p.a. Przepis wyłączający możliwość stosowania art. 156 K.p.a. do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania ani art. 156 § 1 K.p.a. do tej decyzji, ani art. 158 § 2 K.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określanej jako CBOSA, w odniesieniu do art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

Za trafnością powyższego wniosku przemawia wykładnia systemowa. Otóż wówczas, gdy ustawodawca chce wyłączyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji po upływie określonego terminu i jednocześnie umożliwić wydawanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., to reguluje to w taki sposób, jak w innych przepisach, tj. np. art. 58 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537, ze zm.), art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), art. 9 ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz.1297, ze zm.), czy też w art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.). W przepisach tych zastosowano taką konstrukcję, iż nie stwierdza się nieważności określonej decyzji po upływie jakiegoś terminu, przy czym przepis art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Wskazano w nich więc wprost, że wprawdzie niemożliwe jest stwierdzenie nieważności danej decyzji, lecz istnieje możliwość stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast w przedmiotowym przepisie wprost nie przewidziano i - jak wynika z powyższych rozważań - również z wykładni tego przepisu nie można jej wyprowadzić.

Należy podkreślić, że te przepisy nie były zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, a więc korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Sąd administracyjny nie ma zatem podstaw do odmowy ich zastosowania.

Skład orzekający nie powziął ponadto wątpliwości co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przez skarżącego przepisu, podzielając w tej materii poglądy wyrażane w orzecznictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie formułował pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że warunkiem przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego lub nieważnościowego) zakończonego ostateczną decyzją podjętą na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jest ich wszczęcie przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. przed [...] października 2013 r. (art. 3 ustawy nowelizującej). Tym samym, do postępowań wznowieniowych i nieważnościowych, wszczętych po 15 października 2013 r. znajduje zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą z 2013 r. (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2591/15; z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 429/15; z 5 października 2016 r., II OSK 873/15; z 30 sierpnia 2017 r., II OSK 2842/15, CBOSA).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z 30 sierpnia 2013 r., nie pozostaje w sprzeczności ani z zasadą niedziałania prawa wstecz ani też z zasadą równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i 32 Konstytucji).

Ponadto należy nadmienić, że w wyroku z dnia z dnia 16 maja 2018 r., II OSK 1584/16, LEX nr 2509427, NSA nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie kilkakrotnie podkreślał bowiem, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest wartością konstytucyjną. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na inną wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika powszechnie aprobowane ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej (przykładowo wyroki TK: z 15 maja 2000 r., SK 29/99; z 22 lutego 2000 r., SK 13/98, z 12 maja 2015 r., P 46/13).

Przywołane poglądy świadczą o niezasadności skargi. Dodatkowo należy wskazać, że zasada proporcjonalności uszczegóławia zasadę państwa prawa, na którą zwracał uwagę skarżący w skardze.

Czynnikiem wyłączającym zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie są błędy organów państwa, popełnione na etapie ujawniania danych w księdze wieczystej, czy brak możliwości dochodzenia spodziewanego odszkodowania.

W związku z tym Sąd uważa, że organ prawidłowo zastosował art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie ma podstaw do zakwestionowania zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wypełnia jego dyspozycję.

Należy podzielić stanowisko organu o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taką inną uzasadnioną przyczyną, ze względu na którą odmówiono wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie, jest oczywisty brak w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dwuetapowe. Aby mogło dojść do zbadania czy w sprawie zachodzi podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka, właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie wstępne, którego celem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania. Na tym wstępnym etapie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności organ administracyjny bada, czy wniosek złożyła strona postępowania, czy powołała podstawę wskazaną w art. 145 § 1 K.p.a., oraz czy nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" (art. 61 a § 1 K.p.a.), dla których postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu art. 61 a K.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny), co nastąpiło w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3, w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.