Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. , ,


UZASADNIENIE

P. W. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2020r., nr wydanych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, dalej "ustawa zaopatrzeniowa"), w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. P. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec P. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący przesłał do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy.

Wnioskujący wyjaśnił, że spełnia w całości kryteria ustawowe określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, ww. podniósł, że okres służby w wymiarze 3 lat i 9 miesięcy na rzecz "totalitarnego państwa" jest znikomy w stosunku do całości służby (stanowi niecałe 15%). Natomiast do warunku z wykonywał wzorowo, był nagradzany, awansowany oraz odznaczany. Ww. dodał, że powierzone obowiązki pełnił zawsze z narażeniem życia i zdrowia. Jego zdaniem "narażenie zdrowia i życia jest wypełnieniem rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, nigdzie nie ma w Ustawie, że jest to przypadek kwalifikowany w jakikolwiek sposób, to niedorzeczna nadinterpretacja". Ponadto strona podkreśliła, że potwierdzić powyższe mogli by jedynie ówcześni bezpośredni przełożeni, czyli Komendanci Miejscy Policji w [...]. P. W. wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał analizy służby po 1990 r., lecz ocenił ją przed tą datą. Jednocześnie stwierdził, że w ustawie zaopatrzeniowej brak jest zapisów dotyczących tego, że służba w ZOMO lub przynależność do PZPR stanowi przestępstwo czy wykroczenie i nadmienił, ze IPN Wydział Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu nie wszczął wobec niego żadnego postępowania lub dochodzenia. Nadto podnosi, że: "insynuacje dot. rzekomej niegodziwości mojej osoby w tamtych czasach zarówno jak to zostało ujęte, poprzez moje epizody życiowe w ZOMO /BCP/ czy też ZMW czy też PZPR są ewidentną wskazówką w jakim celu powstała ta ustawa".

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z zaopatrzeniowej.

Organ uznał, że został spełniony wymóg wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, bowiem analiza akt osobowych ww. o sygn. [...] dowiodła, że zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Podkreślenia wymaga fakt, że P. W. pełnił służbę w okresie od dnia [...] października 1984r. do dnia [...] stycznia 2010 r., tj. przez 25 lat, 3 miesiące i 3 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] listopada 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez 3 lata i 9 miesięcy. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lat i 9 miesięcy, czyli około 15% całego okresu służby - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości".

W ocenie organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długość tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie czteroletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Ponadto analiza otrzymanej z IPN dokumentacji, stanowiącej archiwalne akta osobowe o sygn. [...], przekazanej za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (znak; ([...]) oraz z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) wykazała, że skarżący w raporcie z dnia skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] zwrócił się z prośbą o przyjęcie w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Ostatecznie, po przeprowadzonej z P. W. rozmowie, został on mianowany na stanowisko [...] Grupy [...] SB RUSW w [...]. Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, iż decyzja o podjęciu służby przez ww. w strukturach Służby Bezpieczeństwa była decyzją podjętą w pełni świadomie i dobrowolnie. Natomiast sama służba na rzecz państwa totalitarnego ze względu na długość jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego. Organ podkreśla, że strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, co potwierdzają powyżej wskazane materiały. Zgodnie z nimi: "[...] P. W. od [...].11.86 r. pracuje w pionie [...] RUSW w [...] (...) został zapoznany z instrukcją dot. tajemnicy państwowej oraz służbowej oraz Zarządzeniem Nr instrukcją dot. tajemnicy państwowej oraz służbowej oraz Zarządzeniem Nr [...] w sprawie pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa resoru spraw wewnętrznych. W/w podstawowe instrukcje (...) opanował w stopniu zadowalającym. Został on również zapoznany z zadaniami stojącymi przed resortem spraw wewnętrznych, zakresem pracy i zadań stojącymi przed poszczególnymi pionami SB (...) oraz Wydz. Zabezpieczenia Operacyjnego (...). Uzyskanie przygotowana zawodowego na kursie [...] w znacznym stopniu pomoże mu w wykonywaniu obowiązków służbowych (...)" - por. arkusz adaptacji społeczno-zawodowej w aktach osobowych strony.

Organ stwierdził, iż z powyższego wynika, że ww. był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym i niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami. Z ww. archiwalnych akt osobowych nie wynika również, aby wnioskodawca podjął natychmiastowe działania zmierzające do przeniesienia go z etatu SB, lecz kontynuował swoją karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza tej formacji. Ponadto wnikliwa analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez P. W. służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji jednostki związanym ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdza, iż P. W. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Zaznaczenia wymaga, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również Komendant Wojewódzki Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby ( ..)" z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazał, że P. W. rzetelnie realizował zadania i obowiązki, w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach (podwyższeniu uposażenia zasadniczego / dodatku służbowego / funkcyjnego) czy wyróżnieniach. Ponadto z posiadanych zasobów archiwalnych wynika, że P. W. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi (data nadania: [...] lipca 2003r.). W "Ocenie rzetelności służby (...)" z dnia [...] stycznia 2018 r. (sporządzonej m.in. w oparciu o opinie służbowe i rozkazy o wyróżnieniu znajdujące się w aktach osobowych byłego policjanta) Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, iż ww. "zdobytą wiedzę w sposób na należyty wykorzystuje podczas realizacji zadań służbowych (...) Przejawia dużą aktywność i zaangażowanie. Umiejętnie kieruje zespołem ludzkim (...). Z powierzonych zadań wywiązuje się bez zastrzeżeń. Jest w pełni dyspozycyjny i mobilny (...). Prawidłowo nadzoruje podległych sobie policjant ów. Bez zastrzeżeń planuje i organizuje pracę ogniwa. Posiada dużą wiedzę z zakresu prawa gospodarczego oraz prawa karnego procesowego Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że akta osobowe ww. zawierają rozkazy o wyróżnieniu nagrodą pieniężną ww. funkcjonariusza za realizację konkretnych czynności operacyjnych i procesowych, m.in.: zatrzymanie na gorącym uczynku dwóch sprawców kradzieży, uzyskanie informacji i zatrzymanie sprawcy kradzieży roweru oraz obezwładnienie i zatrzymanie mężczyzny, który przebywał ze sprawcą kradzieży i zaatakował nożem ww. funkcjonariusza; nadzór i koordynacja poza ustawowymi godzinami służby czynności procesowych i działań

operacyjnych wykonywanych w związku z podejrzeniem zabójstwa.

Organ wskazał, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o udziale ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak również nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z poźn. zm.).

Podsumowując, organ ponownie podkreślił, że P. W. pełnił służbę przez 25 lat, 3 miesiące i 3 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata i 9 miesięcy. Z powyższego wynika, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 15% całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Jak wskazano powyżej, aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie.

P. W. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2020r., nr [...], wydanych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący wskazywał, iż okres służby, obejmujący czas pomiędzy dniem [...] listopada 1986r., a dniem [...] lipca 1990 r. wynosił 3 lata, 9 miesięcy, tylko dlatego, że Wydział [...] jeszcze przez dłuższy okres czasu pozostawał w strukturach MSW. Do Policji przeszedłem z datą [...] lipca 1990 roku, gdyż Wydział [...] miał zostać wyłączony z MSW ale faktycznie to pracowałem tam do końca 1990 roku. Okres mojej służby na rzecz państwa totalitarnego wynosi zatem poniżej 15 procent. Zdaniem skarżącego spełniał zatem kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej. Nie można bowiem, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.

Podnosi, iż służba na rzecz rzekomego państwa totalitarnego to służba praktycznie w Wydziale [...] od dnia [...] maja 1987 roku aż do przejścia do Policji końcem 1990 roku. Na etacie Inspektora Grupy [...] SB RUSW w [...] był jedynie "zawieszony" etatowo od dnia [...] maja 1987 roku oddelegowany a następnie przeniesiony na stałe na [...] Wydziału [...] RUSW [...] a później przeniesiony do utworzonego Referatu [...] RUSW [...], po weryfikacji natomiast aż do końca 1990 roku pozostałem w Biurze [...] gdyż musiał przeszkolić pracownika cywilnego Wydziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i przekazać całą dokumentację [...]. Faktyczna służba w SB to około pół roku. Następnie do Policji przeszedł z końcem 1990 roku do Referatu [...] KPP w [...] jako policjant. Sugerowanie, więc że służba na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całości służby tj. 25 lat 3 miesiące i 3 dni, była zbyt duża, jest zdaniem skarżącego, wielkim nadużyciem i świadczy o niezrozumieniu istoty sprawy.

Skarżący wskazuje, że w dniu 12 września 1989 r. aż do odejścia ze służby na emeryturę, tj. do dnia [...] stycznia 2010 roku, powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie. Świadczą o tym dokumenty z przebiegu służby zgromadzone także w aktach osobowych, a zwłaszcza: wszelkiego rodzaju opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie aż do stopnia [...] Policji i stanowiska [...] Ogniwa dw. z Przestępczością [...] KPP w [...]. Pełniąc obowiązki [...] był odpowiedzialny za ludzi swojego wydziału, za czynności jakie wykonują a także wielokrotnie z urzędu nadzorowałem wiele akcji o charakterze narażania zdrowia i życia, gdzie niejednokrotnie używano broni palnej bądź wykonywano realizacje wśród zorganizowanych grup przestępczych, spraw dotyczących przemytu, porwań czy zabójstw. Nikt w tym czasie nie myślał o tym aby tworzyć jakąkolwiek zbędną dokumentację mogącą by teraz wnieść wiele do mojej sprawy, ponadto każdy wie jakie istnieją klauzule przechowywania dokumentacji w Policji. Co można znaleźć po tylu latach. Dziś są to jedynie niepełne dokumenty świadczące o prawdziwej mojej służbie. Jako "gliniarz" myślał jedynie o tym aby podczas każdej akcji żaden z jego podwładnych nie ucierpiał, nie został ranny. Brał udział praktycznie we wszystkich najpoważniejszych zdarzeniach w ciągu tych kilkunastu lat służby po 1990 roku, jakie odnotowano w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Za swoją służbę został odznaczony w dniu [...] lipca 2003 roku Brązowym Krzyżem Zasługi.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie organu niespełna 4 letni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie może być uznany za krótkotrwały

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Okres służby przez 3 lata i 9 miesiące na rzecz państwa totalitarnego w zestawieniem z całością służby (ponad 25 lat, 3 miesiące i 3 dni ) należy bowiem potraktować jako okres "krótkotrwały" gdy weźmie się pod uwagę w jakim kontekście ustawodawca posłużył się tym pojęciem. Niewątpliwie użyte zostało ono w odniesieniu do okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy pracy określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 25 lat) okres 3 lat, 9 miesięcy powinien być określony jako krótkotrwały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.06.2019r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2019r., sygn. akt II SA/Wa 1029/19, nie publ.).

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, jeżeli służba pełniona była na zwykłym, standardowym poziomie. Funkcjonariusz wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, otrzymywał awanse, nagrody i odznaczenia, to zgodnie z art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Organ winien wziąć również pod uwagę jako przesłankę pozytywną okres służby jaki pełnił skarżący po 31 lipca 1990r. Przede wszystkim w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że służba była pełniona rzetelnie. Oznacza to, że nawet nieziszczenie się warunku pełnienia służby "z narażeniem życia lub zdrowia" nie wyklucza a priori zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wystarczającą przesłanką może być krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego, późniejsza nienaganna służba oraz wystarczająco długi okres służby na rzecz niepodległej Polski (tak jak w przedmiotowej sprawie). Wykładnia językowo-logiczna prowadzi bowiem do wniosku, że brak możliwości ustalenia narażenia życia lub zdrowia, nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1390/18; z dnia 17 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 670/19; z dnia 17 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/19).

Należy wskazać, iż w zestawieniu z materiałem dowodowym odzwierciedlającym przebieg i charakter służby organ winien końcowo ocenić czy występuje "szczególny przypadek" (art. 8a ust.1), skoro przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 zostały spełnione. Przy czym szczególnie uzasadniony przypadek stanowi również rzetelna służba na rzecz wolnej Polski. Warto w tym miejscu zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje natomiast, iż służba skarżącego nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Należy przypomnieć, że okres służby, obejmujący czas pomiędzy dniem 1 listopada 1986r., a dniem 31 lipca 1990 r. obejmował pracę w Wydziale [...], który pozostawał w strukturach MSW. Służba w Wydziale [...], to okres od dnia [...] maja 1987 roku aż do końca 1990 roku. Działalność funkcjonariusza ograniczała się w tym okresie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki"

Przedstawione rozważania faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący spełnił przesłanki zawarte w cytowanych przepisach (o ile nie będą zachodzić okoliczności powodujące wyłączenie związania oceną sądu).