Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę w pozostałym zakresie
odrzucono skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności
Powołane przepisy: article: art. 1 , 3 , 9 i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r., Nr L/488/10 w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów I. odrzuca skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów w odniesieniu do nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej, a to działki nr 469/34 położonej w Rząsce; II. oddala skargę w pozostałym zakresie, to jest w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów w odniesieniu do nieruchomości będącej współwłasnością skarżącej, a to działki nr 469/40 położonej w Rząsce.


UZASADNIENIE

Skarżąca J. O. w skardze z dnia 11 lutego 2013r. (prezentata) domagała się stwierdzenia nieważności uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16 lipca 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów. Skarżąca podniosła, że wspomniana uchwała w zakresie nieruchomości, których jest współwłaścicielką, to jest działek nr 469/34 i 469/40 obr. 18 Rząska gm. Zabierzów, została wydana z naruszeniem prawa, jako że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z postanowieniami Studium dokonuje przeznaczenia tych działek na teren zielony, co narusza władztwo planistyczne.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdzie skarżąca wskazała, że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w zakresie nieruchomości, których jest współwłaścicielką, to jest działek nr 469/34 i 469/40 obr. 18 położonych w Rząsce gmina Zabierzów, albowiem plan miejscowy w związku z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonuje przeznaczenia tych działek na teren zielony, co narusza władztwo planistyczne, ustawę z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłuskując zatem z powyższego zarzut odnośnie Studium, dotyczy on niezgodności Studium ze wskazanymi ustawami wobec zmiany przeznaczenia działek na tereny zielone.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że skarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej, którą szczegółowo przedstawiono w piśmie. W szczególności w zakresie polityki przestrzennej podkreślono, że polityka ta zmierzała do ochrony cennych pod względem przyrodniczym obszarów, które są również chronione na podstawie przepisów odrębnych. Wśród tych obszarów wymieniono m.in. Tenczyński Park Krajobrazowy, użytki ekologiczne "Uroczysko Podgołogórze" oraz "Uroczysko w Rząsce". Podkreślono kierunki zagospodarowania ujęte w Studium, zwłaszcza ochronę środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz ukształtowanie przestrzennego systemu przyrodniczego, ochrony terenów leśnych i innych cennych krajobrazowo i przyrodniczo o walorach decydujących o atrakcyjności Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że skarżąca opiera swoje żądanie o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (DZ.U. 2016.446 t.j., dalej "u.s.g."). W pierwszej kolejności zatem stwierdzić należy, że uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co zostało już przesądzone w licznych wypowiedziach doktryny i orzecznictwa. Wobec powyższego dopuszczalność zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego nie budzi wątpliwości.

Sąd stwierdza dalej, że skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (ściślej interesu prawnego bądź uprawnienia). Nadto, iż skarga na przedmiotową uchwałę została przez skarżącą wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu w sytuacji, gdy Rada Gminy Zabierzów nie podejmowała uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Powstaje zatem konieczność zbadania legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały , to jest w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia, gdyż dopiero pozytywne przesądzenie tej kwestii otwiera drogę do merytorycznej oceny uchwały w przedmiocie Studium. Z kolei brak wykazania tych przesłanek prowadzi w obecnym stanie prawnym do odrzucenia skargi. Musi to jednakże w ocenie Sądu zostać poprzedzone ustaleniami faktycznymi odnośnie obszaru, którego dotyczy skarga (czyli działek skarżącej), tak w wymiarze jego charakteru faktycznego, jak i prawnego.

I. Stan faktyczny.

Ustalenia zostały dokonane wyłącznie w oparciu o materiały planistyczne związane z uchwaleniem Studium. Zwłaszcza przydatne w tym zakresie okazały się być wyrysy z map ewidencyjnych odnośnie przedmiotowych działek znajdujące się przy wnioskach i uwagach skarżącej do projektów Studium w trakcie procedury ( które zamieszczono w kopiach w aktach sądowych), z których wynika stan ewidencyjny działek w momencie uchwalania studium (działka nr 439/40 – mapa dołączona do wniosku składanych do studium, tom VIII, załącznik do k. 1172; działka nr 469/34 – mapa dołączona do uwag do projektu studium skarżącej z 20.04.2010r. , k. 101). Sąd opierał się również na znanych mu z urzędu i ogólnie dostępnych orzeczeniach sądów administracyjnych.

- Działka nr 469/34 obr. 18 położona w Rząsce gm. Zabierzów jest wąską działką o kształcie charakterystycznym dla drogi. Jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Przebiega przez nią kanalizacja. Na całej długości jest odgrodzona od pozostałych terenów z jednej strony murem wysokości powyżej 2 m (od strony terenów, na których znajduje się zgromadzenie sióstr Albertynek), zaś z drugiej – ogrodzeniami tyłów działek sąsiadujących. W momencie uchwalania Studium była utwardzona kamieniem i gruzem ( vide: treść uwag skarżącej do projektu Studium z dnia 20 kwietnia 2010r.). Z mapy ewidencyjnej wynika, że stanowi ona przedłużenie działki nr 469/36 oznaczonej jako "dr", wobec oznaczenia ciągu obu tych działek linią przerywaną. Wobec tego trzeba przyjąć prawdopodobne jej oznaczenie jako "dr".

Pod względem przyrodniczym działka w chwili uchwalania Studium znajdowała się na terenie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązywało wówczas Rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego nr 655 poz. 3999).

Zgodnie z poprzednio obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Zabierzowie nr LIV/308/98 z dnia 17 marca 1998r., działka nr 469/34 ujęta była w obszarze rozwoju osadnictwa, w obszarze związanym z ochroną i rewaloryzacją cennych wartości kulturowych (zespoły zabytkowe).

-Działka nr 469/40 o pow. 13,19 ha położona w Rząsce gm. Zabierzów jest w całości ogrodzona ogrodzeniem betonowym. Powierzchnię 8,25 ha działki po jej wschodniej i północno-wschodniej stronie stanowią łąki (graniczące z lasem będącym własnością Gminy Zabierzów), pow. 0,27 ha stanowią drogi, pow. 4,05 ha to zalesione i zakrzewione grunty (część zachodnia), a 0,62 ha to wody stojące (opis wedle wniosku do projektu studium skarżącej z 13.02.2008r.).

Przeznaczenie działki wedle zapisów ewidencyjnych obowiązujących na moment uchwalenia zmiany Studium jest jednolite w tym sensie, że poza rogiem trójkąta w części zachodniej, gdzie oznaczono stawy jako Ws (grunty pod wodami stojącymi), reszta działki ma przeznaczenie jako grunty rolne. Zachodnia ( poza stawami) i środkowa część działki ma bowiem oznaczenie "Lz" czyli grunty rolne - zadrzewione i zakrzewione, zaś jej część wschodnia (oraz w niewielkim zakresie także północno – zachodnia) – oznaczenie "Ps", czyli grunty rolne – pastwiska trwałe.

W poprzednio obowiązującym studium z 17 marca 1998r. przeznaczenie działki można zidentyfikować w oparciu o część tekstową (w aktach sprawy – k.114) oraz część graficzną, która jednakże z przyczyn technicznych nie jest dostępna w formie odpisu, gdyż stanowi ogromną tablicę poglądową, która w takiej formie została przedstawiona na rozprawie do wglądu (protokół rozprawy– k.139). Z materiałów tych wynika, że działka ujęta była w dwóch obszarach. Na tablicy poglądowej studium w lewej (zachodniej) części działki uwidoczniono kolor ciemnozielony opisany w ramach strefy polityki przestrzennej - jako tereny istniejących lasów (adaptacja), jako węzły ekologiczne – lasy. W części tekstowej dla tej strefy ( lasy jako węzły ekologiczne) określono zakaz wprowadzania parkingów oraz zakaz zabudowy.

W prawej ( wschodniej) części działki uwidoczniono kolor naprzemiennie ciemno i jasno zielony oznaczający tereny ustalone dla dolesień. Równocześnie w części tekstowej dla tzw. korytarzy ekologicznych wskazany został zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, jednakże dotyczył terenów innych niż tereny rolne, zatem przyjąć trzeba, że we wschodniej, niezalesionej części działka nie miała kierunkowo określonego zakazu zabudowy.

Wspomnieć jeszcze należy, że w samym rogu lewej (zachodniej) części działki zaznaczono niewielką część kolorem jasnozielonym, oznaczającym tereny otwarte o istotnym znaczeniu dla poprawy warunków ekologicznych, obejmujące zieleń nieurządzoną, grunty orne predystynowane dla dolesień i rozwoju użytków zielonych, wyłączone z zabudowy.

Działka położona była i jest na terenie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego dla którego obowiązywało wówczas Rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 83/06 z dnia 17 października 2006r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego nr 655 poz. 3999). Na terenie parku zakazano m.in.

- realizacji przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko,

- likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, lotniczego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych,

- wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z likwidacją terenowych przeszkód lotniczych oraz zabezpieczeniem przeciwpowodziowym i przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych,- dokonywania zmian stosunków wodnych jeśli zmiany nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (przy czym zakaz ten nie dotyczy wykonywania koniecznych prac ziemnych bezpośrednio związanych z realizacją dopuszczalnych w parku robót budowlanych;

- budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek Rudawy i Sanki oraz zbiorników wodnych – stawów między Mydlnikami i Szczyglicami, stawu w Aleksandrowicach, stawów na terenie użytku ekologicznego Uroczysko Podgołogórze w Rząsce, stawu przy ul. Tetmajera w Krakowie (...), z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

- likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno – błotnych, przy czym zakaz ten nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie, w jakim budowa została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych, oraz obszarów, co do których w dniu 10 lutego 2006r. istniały decyzje o warunkach zabudowy, do czasu wykonania na ich podstawie przedsięwzięć inwestycyjnych lub utraty mocy obowiązującej takich decyzji.

Na znacznej części działki od strony zachodniej i północno – zachodniej, oraz niewielkim terenie działki w jej północno – wschodniej części (obejmującymi zasadniczo w całości teren oznaczony ewidencyjnie jako "Ps") znajduje się użytek ekologiczny "Uroczysko w Rząsce" (por. mapa ewidencyjna oraz rys. nr 3 Studium –uwarunkowania rozwoju – środowisko przyrodnicze). Użytek ten został utworzony rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego nr 339 z dnia 21 grudnia 2001r. (DZ.U. Woj. Małopolskiego nr 208, poz. 3708). Celem ochrony jest jeden z dwóch stanowisk fiołka bagiennego (Viola ulginosa) w Polsce. Wg ww. rozporządzenia na obszarze użytku zabrania się:

niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

* uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

* wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

* zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

* dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona

przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz

gospodarki rybackiej,

* likwidowania małych zbiorników wodnych,

* budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych

obiektów budowlanych mogących mieć wpływ na obiekt chroniony bądź

spowodować degradację krajobrazu.

W uzasadnieniu tego rozporządzenia napisano, że "Uroczysko w Rząsce" jest obszarem stawów i trzcinowisk, podmokłych łąk i bagiennego lasu olszowego, łęgu olszowego i odłogów, położonym między Krakowem a wsią Rząska. Celem utworzenia użytku jest zabezpieczenie tych unikalnych terenów przed zabudową i degradacją, zabezpieczenie ich przed osuszeniem i przed likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego, będących miejscem rozrodu płazów i gniazdowania wielu gatunków ptaków, ochrona bioróżnorodności całego obszaru, ochrona przed wyginięciem wielu okazów flory i fauny, w tym głównie ochrona fiołka bagiennego. Jest to jedno z dwóch stanowisk tej rośliny w Polsce. Napisano, że użytek ten tworzy się w oparciu o dokumentację naukową, na wniosek 80 mieszkańców wsi Rząska, jej Rady Sołeckiej, Polskiego Klubu Ekologicznego, Ligi Ochrony Przyrody i Małopolskiego Towarzystwa Ornitologicznego, w oparciu o opinię Wojewódzkiej Komisji Ochrony Przyrody. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2004r., II SA/Kr 2253/02 (publ. Lex/el.) i przywołanego tam stanowiska Wojewody, użytek "Uroczysko w Rząsce" chroni prawie cały obszar dolinki, która wyraźnie wyróżnia się w krajobrazie lokalnym poprzez bogato ukształtowaną rzeźbę terenu, znaczną deniwelację oraz występowanie na jej obszarze różnych ekosystemów leśnych, nieleśnych, wodnych. Granice użytku zostały wytyczone w ten sposób by były widoczne w terenie, biegną po naturalnych granicach oraz wyraźnych szczegółach sytuacyjnych. Użytek wraz z terenem objętym użytkiem ekologicznym "Uroczysko Podgołogórze" zapewniają ochronę bioróżnorodności całego obszaru w tym szczególnie realną ochronę stanowiska fiołka bagiennego. Zapewniają również utrzymanie równowagi przyrodniczej na obszarze dolinki a przede wszystkim utrzymanie układu stosunków wodnych. Pozwalają one też na zachowanie harmonijnego krajobrazu kulturowego. Użytek ekologiczny "Uroczysko w Rząsce" chroni obszar źródliskowy głównego cieku wodnego biegnącego dnem dolinki, zabezpiecza przed odwodnieniem dno dolinki i stabilizuje spływ wód powierzchniowych. Dolinka wyróżnia się swoją bioróżnorodnością i krajobrazem pośród silnie zurbanizowanych obszarów Krakowa, Rząski i Zabierzowa.

Warto zauważyć, że powołany wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 2253/02 dotyczył oddalenia skargi w przedmiocie uznania tego terenu za użytek ekologiczny, wobec braku wykazania, że Wojewoda Małopolski wydał zaskarżone Rozporządzenie w sprawie utworzenia "Uroczyska w Rząsce" z pogwałceniem zasady proporcjonalnej ingerencji w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości. Wobec faktu, że Wojewoda Małopolski oparł się na dokumentacji fachowej i naukowej, wprowadzone przez niego ograniczenia Sąd uznał za przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody w danym miejscu i w dany sposób. Wyrok ten został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi kasacyjnej w dniu 30 maja 2005r. ( sygn. akt OSK 1497/04).

W momencie uchwalania Studium, na terenie działki nr 469/40, w jej zachodniej części pokrywającej się zasadniczo z terenem oznaczonym na mapie ewidencyjnej jako "Lz" i "Ws", istniał użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze" (por. mapa ewidencyjna działki nr oraz rys. nr 3 Studium –uwarunkowania rozwoju – środowisko przyrodnicze). Użytek oprócz części działki nr 469/40 obejmował także części działek nr 469/121 o pow. 2,12 ha oraz nr 469/39 o pow. 0,75 ha. Teren działki nr 469/40 zajęty przez ten użytek to obszar o powierzchni 3,88 ha. Użytek został uchwalony uchwałą nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001r. Rady Gminy Zabierzów (DZ.Urz. Woj. Małopolskiego z 2001r. nr 146 poz.2190). Dla utworzenia tegoż użytku powołano podobne argumenty, jak dla utworzenia sąsiadującego z dwóch jego stron "Uroczyska w Rząsce". Na terenie omawianego użytku obowiązywały także identyczne zakazy, jak dla "Uroczyska w Rząsce", które zostały wskazane wyżej.

W dniu 7 lutego 2013r wyrokiem WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1180/12 (publ. Lex/el.) orzeczono o uznaniu za nieważną uchwały nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001r. Rady Gminy Zabierzów w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny. Przyczyną takiego stwierdzenia było istotne naruszenie prawa polegające na tym, że treść tej uchwały odczytywana łącznie z jej części tekstowej i graficznej nie pozwala na jednoznaczne określenie granic użytku ekologicznego "Podgołogórze". Zaznaczenia wymaga, że granice te w obrębie działki nr 469/40 stykają się z granicami "Uroczyska w Rząsce", gdzie obowiązują identyczne zakazy.

Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku, jedynym powodem stwierdzenia nieważności uchwały była kwestia braku precyzji ustalonych granic użytku. Nie zmienia to rzecz jasna skutku orzeczenia dla bytu prawnego uchwały, niemniej jest to istotne z punktu widzenia pozostałych ustaleń, jakie wynikają ze wspomnianego orzeczenia. Sąd ten ocenił bowiem inne zarzuty co do uchwały jako nieuzasadnione. Dotyczyło to w szczególności uznania, że prawidłowo zakwalifikowano obszar przeznaczony do objęcia go użytkiem z punktu widzenia jego walorów przyrodniczych. Sąd, idąc za wcześniejszym stanowiskiem NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 600/12 - uznał, iż treść ekspertyzy "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce oraz opracowanie aktualnego stanu w terenie objętym użytkiem ekologicznym na działce nr 469/40 w Rząsce" sporządzonej przez dr hab. E. Dubiela wyraźnie wskazuje rodzaje ukształtowania terenu objętego użytkiem ekologicznym, specyfikując zarazem nie tylko unikatowe rośliny występujące na tym obszarze, lecz także opisuje wyczerpująco całą szatę przyrodniczą komponującą walory krajobrazowe danego terenu. Sąd wskazał, że we wnioskach końcowych twórca ekspertyzy wyraźnie kwalifikuje ów teren jako jeden z cenniejszych obiektów przyrodniczych w otoczeniu miasta Krakowa. Biegły kładzie nacisk na występowanie na tym obszarze bagiennego lasu olszowego (oles), jako jedynie tak dobrze zachowanego w najbliższych okolicach Krakowa. Podkreśla także dobitnie występowanie niezwykle rzadkiego fiołka bagiennego na tym terenie. Autor wprost postuluje "ustanowienie w celu ochrony stawów i stanowiska fiołka bagiennego użytku ekologicznego". W ocenie tamtejszego Sądu trafne jest stanowisko, że zaskarżona uchwała chroni pozostałości ekosystemów i jako taka jest uzasadniona. W istocie bowiem pojęcie "pozostałości ekosystemu" jest pojęciem normatywnym, a obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wymienia elementy składające się na "pozostałości ekosystemu" i w ten sposób precyzuje to pojęcie. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem utworzenia użytku jest zabezpieczenie przed osuszeniem i likwidacją stawów wodnych będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków, oraz ochrona przed wyginięciem oraz zapewnienie rozwoju rzadkich i chronionym gatunkom flory i fauny. Ustawodawca wylicza właśnie wśród elementów składających się "pozostałości ekosystemu" m.in.: naturalne zbiorniki wodne, stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin i zwierząt, w tym miejsca ich sezonowego przebywania lub rozrodu. Wskazane w uzasadnieniu uchwały cele utworzenia przedmiotowego użytku ekologicznego, takie jak: zabezpieczenie przed osuszaniem i likwidacją stawów wodnych należących do zabytkowego zespołu dworskiego z XIX wieku, będących miejscem rozrodu płazów, lęgu i gniazdowania wielu gatunków ptaków oraz ochrona rzadkich gatunków flory, przede wszystkim fiołka bagiennego, korespondują z celami wskazanymi przez ustawodawcę, a potrzeba ich uwzględniania właśnie na nieruchomości –działce nr 469/40 wynika z opinii biegłego. Do tak sprecyzowanych celów dostosowano też w ocenie Sądu katalog zakazów określonych w § 3 uchwały.

Wspomniany wyrok zyskał walor prawomocności poprzez oddalenie skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r. II OSK 1191/13 (publ. Lex/el.). Z punktu widzenia ustaleń WSA co do charakteru terenu objętego użytkiem oraz co do potrzeby jego ochrony istotnym jest natomiast, że w wyroku tym NSA nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej jednego ze współwłaścicieli działki nr 469/40, w szczególności co do braku konieczności ochrony wartości przyrodniczych za pomocą formy ochrony w postaci użytku ekologicznego.

Dla niniejszej sprawy rozważania zawarte w wyroku II SA/Kr 1180/12 mają takie znaczenie, iż działka nr 469/40 jest wprawdzie obecnie "podzielona" na zachodnią część odpowiadającą Uroczysku w Rząsce prawnie istniejącemu oraz na część wschodnią odpowiadającą Uroczysku Podgołogórze, gdzie w chwili orzekania użytek ekologiczny prawnie nie istnieje, jednakże od strony faktycznej działka stanowi w całości teren uzasadniający objęcie go ochroną w formie użytku ekologicznego.

Należy w dalszej kolejności wyjaśnić przeznaczenie obu działek w obecnym Studium. Obie działki leżą na obszarze oznaczonym w załączniku graficznym nr 1 do uchwały objaśniającym kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (struktura funkcjonalno – przestrzenna) - jako "Z". W części tekstowej Studium obszar ten objaśniony jest jako tereny zieleni nieurządzonej. Są to "tereny wyznaczone na bazie istniejących zasobów przyrodniczych obszaru gminy oraz istniejącego zagospodarowania - obejmują skupiska zieleni nieurządzonej, w tym nadrzecznej, służące zachowaniu powiązań przyrodniczych na obszarze gminy. W terenach tych obowiązuje zakaz zabudowy, możliwe jest natomiast ich wykorzystanie dla rozwoju programu turystycznego gminy, m.in. do tworzenia boisk o nawierzchni trawiastej lub innych niekubaturowych obiektów i urządzeń służących wypoczynkowi i rekreacji. Dopuszcza się także lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji".

Na terenie Rząski po uchwaleniu skarżonej obecnie zmiany Studium przyjęto także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Nr XXIII/168/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów, zmieniony uchwałą Nr XXV/183/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 27 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów (dalej MPZP). Zgodnie z zapisami planu działka nr 469/40 leży na terenie oznaczonym jako "Z", który w § 36 uchwały został opisany co do przeznaczenia jako jest zieleń nieurządzona, pełniąca funkcję lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie: otwartych terenów trawiastych, zespołów zadrzewień i zakrzewień, łąk, pastwisk oraz zieleni stanowiącej obudowę biologiczną cieków wodnych, użytków ekologicznych "Uroczysko w Rząsce" i "Uroczysko Podgołogórze". Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) urządzeń turystycznych, np. szlaków turystycznych pieszych i rowerowych; 2) niewyznaczonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść pieszych oraz ciągów pieszych i ścieżek rowerowych; 3) lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego jest spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 10% powierzchni danego terenu Z; ograniczenie nie obejmuje istniejącej zabudowy oraz boisk i urządzeń sportowych. Natomiast, co istotne, obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej, poza tą w ramach przeznaczenia dopuszczalnego.

Działka nr 469/34 zgodnie z MPZP leży na terenach "1ZG" – tereny zieleni zagrodowej. Zgodnie z § 40 części tekstowej planu, jako przeznaczenie podstawowe terenów ZG ustala się zieleń ogrodową. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) obiektów małej architektury np. urządzenia ogrodowe, altany; 2) niewydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków i obiektów, miejsc postojowych; 3) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia dopuszczalnego jest spełnienie zasady, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 20 % terenu objętego inwestycją; na terenie ZG istnieje natomiast zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej, garażowej.

II. Interes prawny skarżącej.

W następnej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej J. O. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony.

Należy przy tym wskazać, że zakres skargi zasadniczo pokrywa się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do Rady Gminy. Jest to istotne, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest wymogiem czysto formalnym. Daje ono możliwość organowi planistycznemu zastosowanie się do żądań podmiotu, którego zapisy prawa miejscowego dotyczą i eliminacji z aktu tych zapisów, które w ocenie organu planistycznego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, oraz są niezgodne z porządkiem prawnym. Tym samym należy uznać, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por; wyrok Naczelnego Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13, publ. Lex/el.)

W zakresie interesu prawnego skarżąca w skardze wskazała, że skarżona uchwała, dotycząca działek, których jest współwłaścicielką, narusza prawo, gdyż dokonuje przeznaczenia tych działek na teren zielony. Należy więc stwierdzić, że interes prawny skarżącej wywodzony jest z prawa własności. Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżącej, to niewątpliwie skarżąca taki interes posiada, jako współwłaścicielka obu nieruchomości objętych Studium. "W ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el.

Natomiast innym i daleko bardziej skomplikowanym zagadnieniem jest kwestia naruszenia owego interesu oraz pytanie, czy skarżąca wykazała jego naruszenie w niniejszej sprawie.

W zakresie naruszenia interesu prawnego, z kwestionowania przeznaczenia działek skarżącej na teren zielony pośrednio należy wywieźć, że chodzi o zmianę przeznaczenia działek na taką, która ogranicza prawo własności skarżącej. Jaka to zmiana, nie jest w skardze wskazane, ale można ją zidentyfikować z wniosku i uwag skarżącej do projektu Studium, wykładanego w trakcie procedury planistycznej. Mianowicie, we wniosku do projektu studium z dnia 13 lutego 2008r. (T.VIII, k. 1172) skarżąca co do działki nr 469/40 wskazała, że chodzi jej o przeznaczenie działki w części wschodniej oraz północnej poza granicą lasu, gdzie znajdują się użytkowane łąki – pod budownictwo jednorodzinne wolnostojące z usługami, względnie pod park ekologiczny z możliwością zabudowy budynkiem mieszkalnym z częścią usługową (zespół pałacowo-dworski ze stajnią), a w części północnej – na cele rolnicze z możliwością zabudowy siedliskowej rolnej ( budynki mieszkalne i gospodarcze). Wobec tego należy uznać, że kwestionowana zmiana przeznaczenia dokonana w Studium dotyczy, mówiąc generalnie, zakazu zabudowy tej nieruchomości, który wcześniej w ocenie skarżącej nie występował.

Co do działki nr 469/34, to jak wynika z uwag do projektu Studium skarżącej z dnia 20.04.2010r. (k. 101 w tomie zawierającym uwagi), kwestionowana zmiana przeznaczenia dotyczy umieszczenia tejże działki na terenach zieleni nieurządzonej, służących zachowaniu wartości przyrodniczych, których to kryteriów przedmiotowa działka zdaniem skarżącej nie spełnia.

Naruszenie interesu skarżącej poprzez "utratę możności zabudowy" zostało potwierdzone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 22 września 2016r. /k. /. Należy wobec tego od razu wskazać, że prawidłowe jest zatem identyfikowanie jako naruszenia interesu prawnego – naruszenia prawa własności, jako że nie budzi wątpliwości, iż prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, przejawem prawa do korzystania z rzeczy.

Natomiast drugi rodzaj naruszenia interesu prawnego wskazany przez pełnomocnika i określony na rozprawie jako utrata wartości nieruchomości identyfikowany być powinien jako interes faktyczny, a nie prawny.

Uprzedzając właściwe rozważania w kwestii naruszenia interesu prawnego, dostrzec należy, że wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011r. (sygn. akt II SA/Kr 1288/10, publ. Lex/el.) który dotyczy zaskarżenia tego samego Studium, analizowano charakter norm Studium określających przeznaczenie terenów w funkcjonalno – przestrzennym obszarze niezurbanizowanym, a więc tym, który obejmuje tereny zieleni nieurządzonej "Z", a równocześnie tym, który zgodnie ze studium, obejmuje nieruchomości skarżącej. Zatem tereny zieleni nieurządzonej "Z" znajdują się w tzw. obszarze niezurbanizowanym, w obrębie którego

" wyklucza się wszystkie formy zabudowy, z zastrzeżeniem:

- w terenach rolnych, zieleni nieurządzonej, zieleni urządzonej, terenach przewidzianych do zalesień wyklucza się nową zabudowę, w tym również letniskową; dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków w zabudowie siedliskowej oraz uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej nowymi budynkami związanymi z produkcją rolną; dopuszczenie nie dotyczy terenów objętych prawnymi formami ochrony przyrody,

- dopuszcza się obiekty służące obsłudze terenów o funkcji sportowej i turystycznej o powierzchni zabudowy do 25 m2,

- w terenach cmentarzy, ogrodów działkowych i parkach dopuszcza się obiekty związane z ich funkcjonowaniem,

- dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji kołowej i kolejowej,

- utrzymuje się tereny obiektów zamkniętych".

Sąd w uzasadnieniu tegoż wyroku, przywołał istniejący w polskiej teorii prawa podział norm na zasady i reguły prawne. Sąd przekonywująco wywiódł tamże, że zawarte w Studium określenia takie jak: "wyklucza się wszystkie formy zabudowy" czy "wyklucza się nową zabudowę" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. To nie z ustaleń Studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność danej osoby. Inaczej będzie w sytuacji, gdy z mocy przepisu szczególnego regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego, względnie gdy studium wprowadziłoby bezwzględnie obowiązującą normę – regułę poza katalogiem kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdzie studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu żadna z tych sytuacji nie zachodziła w badanej sprawie, bowiem zapisy wyznaczające przeznaczenie terenu w ramach obszaru niezurbanizowanego mieściły się w ramach norm kierunkowych w części drugiej Studium "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowaną ocenę charakteru norm zamieszczonych w cytowanej części Studium, jak również i konstatację, że co do zasady normy tego rodzaju ewentualnie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Sąd w sprawie II SA/Kr 1288/10 – oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1967/13, LEX nr 1675971 (teza 1):" Nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego przeznaczenia terenu. W tej sytuacji trudno przyjąć, by powoływany zapis studium mógł świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały".

Gdyby zatem oceniać naruszenie interesu prawnego jedynie przez pryzmat charakteru norm – zasad kierunkowych, należałoby dojść do wniosku, że nie może dojść do takiego naruszenia poprzez brzmienie tego rodzaju zapisu Studium. Jednak analiza tej kwestii na tym się nie kończy, o czym niżej.

W dalszej kolejności Sąd w sprawie II SA/Kr 1288/10 rozważał teoretycznie kwestię wzajemnych relacji pomiędzy studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tle art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Sąd wskazał również, że w orzecznictwie podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium, co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wagę tego wzajemnego powiązania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 2080/11 (Lex/el.): "Jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. (...) Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium". Podobnie akcentuje ten problem Wyrok NSA z 31 maja 2010 r. II OSK 575/10 (publ. Lex/el.): " Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. , jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

To właśnie powiązanie miedzy zapisami studium a planem, konieczne z punktu widzenia zapewnienia sensowności prowadzenia długofalowej kierunkowej polityki przestrzennej gmin, prowadzi w pewnych okolicznościach do niekonsekwentnych rozwiązań. Z jednej bowiem strony studium jest skierowane do organów gminy; mówi się zatem, że jego zapisy nie są adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani też bezpośrednio nie kształtują ich sytuacji prawnej. Z drugiej strony, wiążąc radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapisy studium niewątpliwie pośrednio, ale wiążąco oddziaływują na sytuację właścicieli. Powyższe zaowocowało pewną niejednolitością w orzecznictwie sądów administracyjnych badających kwestię możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia studium z punktu widzenia art. 101 u.s.g. oraz odejściem od spójnej wykładni wykluczającej przyjęcie naruszenia interesu prawnego przez normy kierunkowe studium. Reprezentatywny jest tu wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 14 marca 2013 r. II SA/Po 900/12, LEX nr 1303030 wskazujący, iż " (...) dostrzec należy znaczenie jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony" (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r.IV SA/Po 842/13 LEX nr 1474668). Stanowisko to zostało zaaprobowane w niektórych orzeczeniach NSA, jak choćby w wyroku z dnia 20 marca 2014r. II OSK 2572/12, LEX nr 1460971, gdzie w uzasadnieniu Sąd ten podobnie wskazał, iż "Analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje, iż zdarzają się przypadki uznania posiadania legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium, niemniej jednak powyższe należą do niezwykle rzadkich. Podkreśla się, że studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione". Podobnie w wyroku NSA z dnia 3 marca 2015 r. II OSK 1869/13 (Lex/el.) wskazano: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Zatem inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, jedynie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji". Syntetyczną wypowiedź w tej kwestii znajdujemy w wyroku WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2012r. II SA/Op 433/12, Lex nr 1234442): "Co do zasady naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie i realne i z tego względu może nastąpić przede wszystkim w planie miejscowym. Jednak w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu nie można a priori wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia".

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę co do zasady podziela pogląd iż postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. "Nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne" (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016r. II OSK 28/13, LEX nr 2102249). Jednak dostrzegając wskazaną wyżej linię orzecznictwa dopuszczającą w pewnych wyjątkowych sytuacjach naruszenie interesu prawnego, Sąd wyodrębnił kilka warunków, które w jego ocenie spełnione łącznie dają podstawę do próby skutecznego wywiedzenia naruszenia interesu prawnego przez kierunkowe zapisy studium. Po pierwsze zatem, aby można było stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności skarżącej, musiałaby ona wykazać, że jej skutkiem doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu w studium i powiązanych z nią nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia planu. Po drugie, uchwała w zakresie tej zmiany musiałaby ściśle wiązać przyszły plan, bez możliwości żadnego luzu decyzyjnego, co z zasady wyklucza przyjęcie naruszenia co do terenów ujętych w studium jako obszary na granicy terenów określonego przeznaczenia, gdzie zazwyczaj pozostawia się spory margines przesunięcia tych granic; po trzecie wreszcie, w momencie wniesienia skargi, plan zawierający zapisy o treści zgodnej ze "związaniem" określonym w studium, musi być już uchwalony. Jedynie bowiem wówczas, w ocenie Sądu, owo "pierwotne źródło zapisów planu", jakim jest studium, oddziaływuje bezpośrednio na interes danej osoby poprzez zapis planu, którego jest niejako przyczyną i emanacją. Jak to już bowiem wspomniano, na skutek podjęcia uchwały w sprawie Studium, ze względu na charakter norm kierunkowych określających przeznaczenie terenów (norma – zasada) - w rzeczywistości przed uchwaleniem planu nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym również należącej do skarżącej, zwłaszcza w kontekście przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Jakkolwiek bowiem zmiana takiego przeznaczenia może być wskazana w Studium i jest to ustalenie bezwzględnie wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednocześnie jego realizacja zależy od zgody właściwego organu, wydanej w decyzji administracyjnej przed uchwaleniem planu. Zatem zgoda taka bądź jej brak pozostaje poza przedmiotem badania przy analizie zapisów Studium.

W warunkach niniejszej sprawy konieczność formułowania tego ostatniego wymogu jest szczególnie jaskrawo widoczna. Jak bowiem wynika z wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 439/12 z dnia 20 czerwca 2012r. (publ. Lex/el.), J. O. już w momencie obowiązywania Studium starała się o uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego o charakterze siedliska zlokalizowanego na działce nr 469/40 w Rząsce z instalacjami i zjazdem", a zatem na terenie nieruchomości objętej niniejszą sprawą. W sposób oczywisty na przeszkodzie realizacji pierwszego etapu procesu inwestycyjnego nie stały zapisy kierunkowe Studium o zakazie zabudowy na tym terenie, a to ze względu na brak w tamtym czasie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. art. 59 u.p.z.p.). J. O. otrzymała wówczas decyzję odmowną, którą skarżyła, ale jak wynika z powołanego wyroku, bynajmniej nie z powodu zapisów Studium. Zatem na tym przykładzie widać dowodnie, że dopiero wejście w życie planu może zmienić realnie sytuację właściciela.

Nie należy ukrywać, że powyższa interpretacja nie jest spójna z wykładnią art. 101 u.s.g. co do tego, iż bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego winno mieć miejsce zarówno w trakcie uchwalenia uchwały w sprawie studium, jak i w momencie wniesienia skargi. Przyjmuje bowiem, że w momencie uchwalania Studium naruszenie było tylko pośrednie, a walor bezpośredniości uzyskało dopiero w momencie uchwalenia planu, co poprzedziło wniesienie skargi. Niemniej w tym zakresie istnieje - nieco odmienny w konstrukcji i charakterze - precedens w orzecznictwie w postaci sytuacji braku naruszenia interesu w momencie uchwalania uchwały oraz naruszenia tego interesu w późniejszej chwili, to jest najpóźniej na moment wniesienia skargi ( por. orzecznictwo w zakresie legitymacji skargowej następcy prawnego w ramach nabycia pochodnego własności, np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2684/12, LEX nr 1485597).

Oczywiście nasuwa się tu twierdzenie, iż po co w takim razie skarżyć studium, skoro można i trzeba skarżyć plan. To jednak prowadzi znowu do powrotnych rozważań o bezwzględnym związaniu studium przy tworzeniu planu. Aby zatem tego uniknąć, należy zdaniem Sądu przyjąć koncepcję możliwości wyjątkowego skarżenia norm kierunkowych studium w warunkach wyżej podanych, przy całej świadomości jej ułomności. Alternatywą jest bowiem niemożliwość skutecznego oddzielnego zaskarżenia studium na podstawie art. 101 u.s.g. ( wyjąwszy sytuacje zawarcia w studium norm - reguł albo samoistnie, albo z powodu związania przez przepis szczególny, ale nie o takich normach jest mowa; rozważania dotyczą norm kierunkowych). W takim przypadku należałoby poddać rewizji pogląd o bezwzględnym związaniu planu przez studium. Alternatywa ta jednakże nie stanowi obecnie dominującej w orzecznictwie.

Przechodząc do rozważenia kwestii naruszenia interesu prawnego J. O. w zaskarżeniu Studium, należy uczynić to odrębnie w stosunku do obu nieruchomości ( działek nr 649/34 i 649/40), albowiem nie leżą one w jednolitym kompleksie i nie wykazano istniejącego między nimi powiązania innego rodzaju.

Co do działki nr 469/34, to w ocenie Sądu nie jest spełniony już pierwszy ze sformułowanych wyżej trzech warunków. Jak wynika z ustaleń faktycznych, działka zmieniła przeznaczenie w studium w stosunku do poprzedniego, z obszaru rozwoju osadnictwa na obszar terenów zieleni nieurządzonej, ale to wszystko, co można o niej powiedzieć. Działka ta, z uwagi na konfigurację, (wąska, leżąca wzdłuż ogrodzeń i pomiędzy nimi), jak to widać na mapie, ma charakter drogi i jest zasadniczo niemożliwa do innego wykorzystania ( w szczególności zabudowy). W każdym bądx razie na inne jej wykorzystanie nie wskazuje skarżąca. Wobec tego "drogowy" sposób jej ewentualnego użytkowania nie jest pochodną jej przeznaczenia w studium; tym samym wspomniana zmiana przeznaczenia nie pozbawia działki tego charakteru. Skarżąca nie wykazała, aby w stosunku do tej nieruchomości zaistniały na skutek zapisów Studium takie zakazy bądź nakazy, które by naruszały jej prawo własności. Przypomnieć należy, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem to na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny (por. cytowany już wyrok NSA II OSK 2813/14). W tej sytuacji brak wykazania naruszenia interesu prawnego prowadzi do odrzucenia skargi w odniesieniu przedmiotowo do tej nieruchomości (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 2016.718 t.j. z późn. zmianami ).

Co do działki nr 469/40, wskazać należy, że w kontekście tej nieruchomości skarżąca podnosiła zmianę przeznaczenia terenu, która to zmiana, co sąd wyinterpretował ze stanowiska skarżącej przedstawionego w trakcie trwania procedury planistycznej, prowadzić miała do zakazu zabudowy. Przypomnieć należy, że w ewidencji gruntów przed wprowadzeniem planu działka leżała na terenach rolnych (Ps i Lz), które nie wyłączały możliwości zabudowy, oraz w pewnym zakresie na terenach z wodami stojącymi (Ws). W poprzednim Studium z 1998r. działka miała ogólne przeznaczenie jako obszar rozwoju rolnictwa i leśnictwa, ale kierunkowe zakazy na jej terenie nie były jednolite. Mianowicie w części zadrzewionej, obejmującej mniej więcej obszar zaznaczony na mapie ewidencyjnej jako "Lz", działka leżała w strefie oznaczonej jako "przyrodniczo czynna – lasy jako węzły ekologiczne", z zakazem wycinki drzewostanu z wyjątkiem działań niezbędnych związanych z gospodarką leśną oraz z zakazem wprowadzania stałych parkingów oraz zakazem zabudowy (por. ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania – część tekstowa planu, tabela nr 2, strefy polityki przestrzennej oraz część graficzna okazana na rozprawie, opisana w protokole). Natomiast część odpowiadająca mniej więcej od północy i od wschodu działki terenom oznaczonym jako Ps na mapie ewidencyjnej ( czyli łąki) – tworzyć miała korytarz ekologiczny, gdzie dla terenów rolnych wskazano tworzenie warunków preferujących biodynamiczne rolnictwo (por. ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania – część tekstowa planu, tabela nr 2, strefy polityki przestrzennej oraz część graficzna okazana na rozprawie, opisana w protokole). Wobec tego w tej części, studium z 1998r. nie przewidywało zakazu zabudowy. Wspomnieć także trzeba, że omawiany teren Ps mniej więcej pokrywa się z terenem tzw. "Uroczyska w Rząsce" czyli terenem użytku ekologicznego opisanego w ustaleniach faktycznych (por. mapa ewidencyjna oraz rys. nr 3 jako załącznik do Studium pt. Uwarunkowania rozwoju – środowisko przyrodnicze). Na terenie użytku, jak to już wspomniano, nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, a tylko zakaz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować całkowitą degradację krajobrazu.

Jeśli zatem zapisy studium na terenach zieleni nieurządzonej "Z", na obszarze których znajduje się przedmiotowa nieruchomość, wprowadziły kierunkowo zakaz nowej zabudowy, to w odniesieniu do wschodniej i północnej części tej działki – czyli łąk leżących w granicach użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce", rzeczywiście nastąpiła zmiana przeznaczenia, która potencjalnie ogranicza prawo własności skarżącej, wprowadzając całkowity zakaz zabudowy ( norma – zasada).

Nadto, jak wynika z zapisów Studium, linie między obszarami intensywnej urbanizacji i obszarami niezurbanizowanymi należy traktować jako orientacyjne, do uszczegółowienia na etapie planu; dopuszcza się w miejscowych planach zmianę ustalonego w Studium przebiegu granic między obszarami urbanizacji, a obszarami niezurbanizowanymi, przy zachowaniu zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, w tym przestrzeganiu zasady ochrony najcenniejszych obszarów przyrodniczych, bądź też konieczność zmiany zostanie wykazana stanem zagospodarowania gruntów czy wydanymi decyzjami administracyjnymi i in. (por. Studium – rozdział pt. zasady oceny zgodności projektów mpzp z ustaleniami Studium). W zakresie przeznaczenia terenów dopuszcza się w planie korektę granic jak wyżej, ale dotyczy to w zasadzie terenów bezpośrednio graniczących. Nadto zmiana przeznaczenia terenu może dotyczyć wydzielenia terenów o przeznaczeniu szczegółowym, innym niż funkcja podstawowa, ale nie sprzecznie z tą funkcją. W świetle tych zapisów, biorąc jeszcze pod uwagę, że zgodnie ze Studium tereny użytków ekologicznych miały być obowiązkowo objęte planem – wskazać trzeba, że przeznaczenie dla obszaru działki nr 469/40 zostało przewidziane do przestrzegania w ramach planu w sposób bezwzględny. Na obszarze działki bowiem ujęte były dwa użytki ekologiczne, nadto teren działki nie leżał w obszarze granicznym z innym terenem przeznaczonym w studium inaczej (wyjąwszy granice od północy z terenem zamkniętym jednostki wojskowej, ale w tym zakresie i tak nie mogło być żadnych zmian). Ponadto w ramach przeznaczenia dopuszczalnego nie mieściła się tak czy inaczej nowa zabudowa. Jest zatem spełniony drugi z wymienionych przez Sąd warunków.

I wreszcie stwierdzić trzeba, jak to wynika z ustaleń faktycznych, że przeznaczenie działki w studium pokrywa się z przeznaczeniem w planie uchwalonym w 2012r. Obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, gospodarczej, poza tą w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Wobec powyższego, plan konkretyzując zapisy studium, wprowadził normy zmieniające bezpośrednio przeznaczenie nieruchomości i uaktualnił zakaz zabudowy. Został zatem spełniony warunek trzeci, który wyszczególnił Sąd.

Wobec tego na chwilę wniesienia skargi doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez uprzednie ustalenie zakazu zabudowy w Studium co do niezalesionej część wschodniej i północnej działki nr 469/40, skoro plan zaaprobował wskazane w Studium przeznaczenie.

Jest też niezwykle istotnym, że pozostała część tej działki miała kierunkowo określony zakaz zabudowy obszarów leśnych już w studium z 1998r, więc zmiana studium w roku 2010 nie mogła stanowić i nie stanowiła o naruszeniu interesu w tym zakresie. Odnośnie tej części działki zatem skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego zapisami Studium. Jednak z uwagi na fakt, że działka nr 469/40 nie jest rzecz jasna formalnie podzielona geodezyjnie na części odpowiadające wskazywanemu przeznaczeniu w studium z 1998r. - Sąd nie odrzucał częściowo skargi ( co do części działki), lecz orzekł o oddaleniu skargi co do całej nieruchomości, lecz z różnych przyczyn co do poszczególnych jej części.

III. Ocena problemu naruszenia prawa przedmiotowego.

Kwestię naruszenia prawa przedmiotowego należy oddzielić od oceny legitymacji skargowej. W wyroku z dnia 14 maja 2014 r. WSA w Poznaniu stwierdził (II SA/Po 890/13, LEX nr 1474201: "Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego". Sformułowania te w identyczny sposób należy odnieść do zaskarżenia uchwały w sprawie Studium. "Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi nie jest więc sprzeczność z prawem, co jest logiczne w procesie, którego jedynym celem jest ocena zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. "Uchwała może naruszać interes prawny w dozwolony sposób/dozwolonym zakresie - w tym zakresie nie narusza prawa. To nadal jest naruszenie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, to jest przesłanką oddalenia skargi (art. 151 u.p.s.a.) z powodu zgodności z prawem, ale nie - stwierdzenia braku legitymacji skargowej" (wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 1931/2007, LexisNexis nr 2217811)" –por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym – art. 101, red. Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł, Lex/el. Należy zatem dokonać oceny, czy w granicach, w jakich wywiedziono interes prawny skarżącej ( co do wschodniej, niezalesionej części działki nr 469/40), zaskarżona uchwała narusza prawo przedmiotowe. Pomocną dla interpretacji naruszeń może być także uchwała WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016r. II SA/Kr 332/16, LEX nr 2056548: "1. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania. 2. Na gruncie przepisów u.s.g. zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. 3. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Na wstępie podnieść należy, że w ocenie Sądu nie ma miejsca sytuacja podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczenia podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury jej uchwalania

Należy dalej wskazać, że w skardze nie podano żadnych konkretów co do naruszenia prawa przedmiotowego. Sąd zatem przyjmuje, że chodzi o naruszenie prawa własności przez wydanie przedmiotowej uchwały.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Zabierzów w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów została podjęta w dniu 16 lipca 2010 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016. 718 j.t. dalej u.p.z.p.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie omawiana ustawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy, co określa się doktrynalnie mianem tzw. władztwa politycznego, a czasem (dokonując rozciągnięcia znaczenia przeznaczonego zasadniczo dla uchwalania planu) mianem tzw. władztwa planistycznego. Władztwo polityczne w tym ujęciu należy rozumieć jako prowadzenie polityki, a więc "przesądzanie o wytyczaniu kierunków rozwiązywania spraw publicznych, kształtowanie ogólnych rozstrzygnięć we wszystkich dziedzinach i sprawowanie ogólnego kierownictwa w odniesieniu do realizacji tych rozstrzygnięć" (tak J Jagielski, Administracja centralna w: Prawo Administracyjne pod red. M Wierzbowskiego, Warszawa 2001, s.154). W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Rada gminy przystępuje do sporządzania studium w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), podczas gdy w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego celem jest przeznaczenie terenów (planowanie regulacyjne). Jeśli zatem uznać, że pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z uprawnień właścicielskich, rada gminy ustaliła kierunkowo przeznaczenie terenów w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to działała w zgodzie z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Przepisy prawa nie wyłączają bowiem możliwości kierunkowego określenia przeznaczenia terenów będących prywatną własnością, nie zawężają planowania przestrzennego tylko do terenów Skarbu Państwa lub gminy. Przeciwnie, z art. 1 w zw. z art. 3 u.p.z.p. wynika, że kontekst takiego działania dotyczy oczywiście całego terytorium Państwa, także indywidualnej własności prywatnej, z tym tylko, że z istoty państwa demokratycznego wynika obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego także w zakresie planowania przestrzennego. Trzeba wobec tego przypomnieć, że uchwała w sprawie studium jest aktem składającym się z dwóch części: tej wskazującej na uwarunkowania terenu według faktorów wskazanych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. oraz tej określającej kierunki polityki wyspecyfikowane w ust. 2 cytowanego przepisu. Uwarunkowania są to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli organów gminy w chwili sporządzania studium. Stanowią zatem zbiór czynników obiektywnych kształtujących politykę przestrzenną gminy, czyli zjawisk istniejących w przestrzeni, procesów przyrodniczych i rynkowych oraz obowiązujących na obszarze gminy ustaleń wynikających z obowiązującego prawa i wymienionych w art. 9 ust. 2 aktów planowania regionalnego i krajowego ( por. Z Niewiadomski w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 8, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, str. 105). Jest zatem oczywistym, że "uwarunkowania" kształtują i wpływają następnie na "kierunki", zaś "kierunki" powinny być oparte i wynikać z istniejących "uwarunkowań".

Przechodząc zatem do konkretów, a więc do określenia uwarunkowań w odniesieniu do terenu prawej (zachodniej) części działki nr 469/40 (wg ewidencji teren Ps), w większości niezalesionej, wskazać należy, że teren ten, mówiąc w ogólności, pozostaje w zasięgu terytorialnym Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego oraz użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce", co zostało zobrazowane na rys. nr 3 w części graficznej Studium pt. "środowisko przyrodnicze – uwarunkowania rozwoju". Nadto na rysunku tym przedstawiono przeznaczenie wynikające z poprzedniego studium z 1998r. czyli korytarz ekologiczny. Co do Uroczyska w Rząsce, to jak wynika z opracowania "Prognoza oddziaływania na środowisko" - Uroczysko w Rząsce, o powierzchni 59,10 ha utworzone Rozporządzeniem Nr 339 Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2001 r. - w skład użytku weszły części 11 działek o łącznej powierzchni 59,10 ha, poszerzając znacznie powierzchnię chronioną, utworzoną przez Radę Gminy Zabierzów jako Uroczysko Podgołogórze. Celem utworzenia użytków ekologicznych jest: zabezpieczenie stanowiska fiołka bagiennego (Viola ulginosa), rośliny bardzo rzadkiej i zagrożonej wyginięciem. Do zabezpieczenia stanowiska niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku, nad którym ta roślina rośnie; ochrona przed przekształceniem terenów o wyjątkowych walorach krajobrazowych i przyrodniczych; zabezpieczenie przed osuszeniem i likwidacją stawów należących do zabytkowego zespołu podworskiego z XIX wieku; ochrona korytarza ekologicznego łączącego Pasternik z doliną Rudawy. Korytarz tworzy szereg cennych zbiorowisk roślinnych, w tym rzadko już spotykane w okolicach Krakowa (łęg olszowo-jesionowy, ols).

Dalsze istotne wnioski płyną także z opracowania ekofizjograficznego powstałego w ramach procedury uchwalania Studium. Dostrzec należy, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska (DZ.U. 2016.672) w art. 71 wskazuje, że podstawę do sporządzania i aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin stanowią zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska i tamże określa się m.in. warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska i zachowania walorów krajobrazowych terenu. Zgodnie z art. 72 wskazanej ustawy w studium zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni, uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniami w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi i inne.

W ust. 2 przepisu znajdujemy istotną wskazówkę, iż w studium przy przeznaczeniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się m.in. proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia, zaś z ust. 4 wynika, że wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, czyli właśnie takich, jak dalej przedstawione. W cytowanym opracowaniu ekofizjograficznym na obszarze gminy m.in. wskazano na stopniowe odchodzenie od produkcji rolnej, lokowanie budownictwa jednorodzinnego oraz drobnych zakładów usługowych – w terenach o dużych walorach przyrodniczych. Wskazano także, że presja na wyznaczanie nowych terenów zabudowy z tzw. "atrakcyjnym widokiem z okna" powoduje pojawienie się zabudowy w najbardziej atrakcyjnych krajobrazowo miejscach, co stwarza zagrożenie dla jakości komponentów środowiska przez uszczuplenie zasobów przyrodniczych (pkt. 4.4 i 4.5). Zatem, jak stwierdza dalej opracowanie, wskazanie obszarów predystynowanych do pełnienia funkcji przyrodniczej na obszarze Gminy Zabierzów jest niezwykle istotnym i ważnym działaniem mającym na celu ochronę tych obszarów przed skutkami zmian przestrzennych, a do najważniejszych obszarów kształtujących strukturę funkcjonalno – przestrzenną gminy należą obszary o unikatowych zasobach, walorach i cechach środowiska przyrodniczego – w tym parki krajobrazowe i użytki ekologiczne. W celu zabezpieczenia ich istnienia należy bezwzględnie przestrzegać przepisów wynikających z aktów prawnych je powołujących, wymagań ochrony środowiska w celu eliminowania działań mogących pogorszyć ich walory. Szczególnie chodzi tutaj o zakaz zabudowy na obszarze m.in. rezerwatów przyrody i użytków ekologicznych; powinno się także korzystać z projektów planów ochrony, które ustanawiają m.in. otuliny i korytarze ekologiczne o szczególnych sposobach zagospodarowania; należy także utrzymać rozwiniętą i skomplikowaną granicę polno – leśną (pkt.5). W opracowaniu wskazano też tzw. obszary funkcjonalne, w tym obszary o najwyższych i wysokich walorach przyrodniczych, które należy chronić dla zachowania struktury przyrodniczej gminy, czyli o walorach obszarów objętych ochroną przyrody jak rezerwaty i użytki ekologiczne, lasy i zadrzewienia, tereny do dolesień, tereny sąsiadujące z lasem czy zadrzewienia przy ciekach wodnych oraz pasma łąk w dnach dolin i obniżeń. W obszarach tych wskazano na główne zasady zagospodarowania, które winny mieć na celu m.in. kompleksową i zintegrowaną ochronę różnorodności biologicznej i krajobrazowej oraz ochronę przed zabudową (pkt.7).

W nawiązaniu do wspomnianego opracowania oraz istniejących uwarunkowań, w części Studium traktującej o kierunkach zagospodarowania przestrzennego, a więc wytyczającej politykę przestrzenną gminy, zawarto rozdział (2.2.) dotyczący struktury przestrzennej gminy, gdzie wyodrębniono obszary funkcjonalno – przestrzenne, miedzy innymi "obszar niezurbanizowany", gdzie przynależy działka nr 469/40. Wskazano, że obszar ten obejmuje tereny o najwyższych i wysokich walorach środowiska przyrodniczego i krajobrazu, wymagających ochrony przed chaotycznie postępującą zabudową ( tereny rolne, lasów i zalesień, dolin rzecznych, zieleni urządzonej oraz cmentarzy). W obrębie tego obszaru wykluczono wszystkie formy zabudowy, w szczególności nową zabudowę, z wyjątkiem jak chodzi m.in. o tereny rolne i zieleni nieurządzonej – rozbudowy istniejących budynków w zabudowie siedliskowej oraz uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, co nie dotyczy terenów objętych prawnymi formami ochrony przyrody. W tym to obszarze funkcjonalnym wyznaczono teren "Z" czyli zieleni nieurządzonej, obejmujący skupiska takiej zieleni, w tym nadrzecznej, służący zachowaniu powiązań przyrodniczych na obszarze gminy; w terenach tych obowiązuje zakaz zabudowy, lecz z możliwością wykorzystania dla rozwoju turystycznego, sportu i rekreacji. W dalszej części opracowania wyspecyfikowano obszary objęte prawnymi formami ochrony przyrody, w tym Uroczysko w Rząsce, oraz wskazano (pkt. 2.4.4.), że w zakresie ochrony przyrody i różnorodności biologicznej za niezbędne uważa się:

otoczenie ochroną najcenniejszych przyrodniczo lasów,

zachowanie mokradeł, łąk trzęślicowych, starorzeczy, występujących na

brzegach rzek lasów łęgowych i innych zespołów roślinności związanych ze

środowiskiem wodnym,

ochrona korytarzy ekologicznych, takich jak dolina Rudawy, doliny potoków i

cieków wodnych,

zachowanie węzłów ekologicznych dotyczących zbiorowisk leśnych,

utrzymanie optymalnego stanu na obszarach rolniczych, zieleni gminnej

działkach prywatnych,

konserwację zieleni wysokiej na obszarze gminy,

nasadzenia drzew i krzewów,

zachowanie różnorodności gatunkowej.

W celu tworzenia warunków dla bioróżnorodności należy wykluczyć:

przeznaczenie terenów zieleni na cele nie związane z gospodarowanie-

zielenią,

dokonywania zmian stosunków wodnych, głównie przez niewłaściwie

prowadzoną regulację rzek i potoków,

zmniejszanie istniejącego drzewostanu,

stosowanie na terenach leśnych chemicznych środków uprawy i ochrony

roślin.

W końcowej części Studium (2.17) wskazano, że aktualizacja Studium wynikała z konieczności uściślenia polityki przestrzennej gminy i dostosowania jej do realnych potrzeb i możliwości rozwoju, zaś kierowano się kryteriami wynikającymi ze stanu istniejącego, szeregu uwarunkowań, w tym przepisów odrębnych, szczególnie w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody. Jako podstawowy kierunek przyjęto poprawę warunków życia mieszkańców oraz rozwój podstawowych funkcji związanych z zamieszkaniem, pracą i wypoczynkiem, przy zachowaniu, ochronie, ale i wykorzystaniu turystycznym i rekreacyjnym bogatych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych. W obszarach niezurbanizowanych ochroną przed nowym zainwestowaniem zostały objęte obszary o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych; te obszary są bogactwem i ofertą turystyczną Gminy, dlatego też ich ochrona jest jednym z priorytetów.

Analizując powyższe zapisy Studium, Sąd nie dostrzega naruszenia poprzez nie przepisów prawa; zwłaszcza naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Podkreślenia wymaga, że kierunki zagospodarowania dla obszaru objętego badaniem z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej - są osadzone i wynikają z opisanych uwarunkowań krajobrazowo – przyrodniczych terenu i uwarunkowań prawnych. Preferencyjne wytyczenie w "kierunkach" sposobu ochrony terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych m.in. poprzez ochronę przed zabudową, znajdujące oparcie i solidne uzasadnienie w opracowaniach: ekofizjograficznym i prognozy oddziaływania na środowisko, nie może być uznane w żaden sposób za nadmierne faworyzowanie interesu publicznego, w tym przypadku ogółu mieszkańców gminy, kosztem interesu prywatnego jednostki. Przeciwnie, taki kierunek polityki przestrzennej dla tego terenu jest uzasadniony koniecznością ochrony cennych walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni (por. art. 1 ust. 2 pkt 2,3 6 u.p.z.p.). Zwłaszcza ten ostatni element nie może być rozumiany na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z punktu widzenia interesów ekonomicznych właściciela. Chodzi tutaj bowiem o to, że dany obszar ze względu na istniejące uwarunkowania ( lokalizację, sposób skomunikowania, istniejące na nim zasoby itp.) jest predystynowany do określonego ekonomicznego wykorzystania, przynajmniej kierunkowo zdefiniowanego (por. Z Niewiadomski, op.cit. str. 15). Skoro zatem wskazywany obszar posiada opisane wyżej walory, jest naturalnym określenie w kierunkach zagospodarowania, że winien pozostać rezerwuarem zieleni i chronionej przyrody, jako bogactwo Gminy, co przekłada się na planowany kierunkowo rozwój oferty turystycznej, a co jest, jak wynika z syntezy zapisów Studium, jednym z priorytetów Gminy. Natomiast analizując w tym kontekście faktor ochrony prawa własności ( art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.), dodać należy, że, jak to obszernie wyjaśniono w cytowanym już wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 1180/12, powołując stosowne judykaty - "w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności". Przepisy art. 1, 3 i 9 u.p.z.p. umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. polityka przestrzenna). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nie ma powodu do stwierdzenia nieważności uchwały Gminy. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art.. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

W świetle powyższych uwag Sąd nie dostrzega w badanym obszarze nadużycia w zakresie władztwa politycznego – ergo kreowania polityki przestrzennej Gminy. Znajduje ona bowiem ścisłe umocowanie tak w uwarunkowaniach faktycznych, to jest sfery przestrzenno – przyrodniczej, jak i prawnych.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.