Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 847/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2319/11 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Z. B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 31 stycznia 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 2319/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę Z. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2011r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2011r. nr [...] oraz stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

1.2. Sąd I instancji podał, że po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2011r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tenże organ decyzją nr [...] z [...] września 2011r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślono, że D. K. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004. W dniu [...] grudnia 2004r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu w/w płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004 w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Decyzja została doręczona bratu wnioskodawcy A. K. w dniu 14 stycznia 2005r. Płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 16 marca 2006r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynęła kopia odpisu skróconego aktu zgonu D. K., z której wynika, że śmierć beneficjenta nastąpiła w dniu 27 września 2004r. czyli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. zwrócił się z prośbą do Dyrektora Banku Spółdzielczego w K. o dokonanie zwrotu kwoty płatności przekazanej na rachunek bankowy zmarłego wnioskodawcy. W odpowiedzi na pismo Dyrektor Banku poinformował, iż bank dokonał wypłaty z rachunku spadkobiercom D. K. po przedłożeniu przez nich postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Do akt administracyjnych sprawy wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po D. K., z którego wynikało, że spadek po nim , wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym nabyło rodzeństwo: Z. B., A. A. K., J. Z. K. i J. M.ł K. po ¼ części spadku każde z nich.

Decyzją z [...] lipca 2011r. Prezes ARiMR ustalił Z. B. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004 w wysokości 720,99 zł tj. w wysokości ¼ dopłaty wypłaconej za 2004r. Podkreślono jednocześnie, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców mających zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes ARiMR wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2011r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że aby decyzja administracyjna wywierała skutki prawne, konieczne jest jej doręczenie lub ogłoszenie stronie. W sytuacji, gdy decyzja Nr [...] z [...] grudnia 2004r. o przyznaniu D. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we R., nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to tym samym, że przekazane na rachunek wskazany we wniosku o wpis ewidencji producentów środki pieniężne, w łącznej wysokości 2.883,97 zł, zostały przekazane bez podstawy prawnej. W związku z tym pobrane przez Z. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, zostały pobrane nienależnie i w konsekwencji jest ona zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wpłaty określonych środków publicznych, przy czym nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu której nastąpiła wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem także nienależnie lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy zmarłego rolnika przed ostatecznym doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Zdaniem organu adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powinna być osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania z rachunku zmarłego. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza bowiem sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która odejmie wypłacone przez ARiMR środki

2.Skarga do Sadu I instancji.

2.1. Na powyższą decyzję Z. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Podniosła, iż płatność została przyznana na podstawie prawidłowo wypełnionego i złożonego wniosku. Wyjaśniała, iż pieniądze pobrane z konta brata zostały pobrane w dobrej wierze na podstawie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i działała w przeświadczeniu że się jej należą. Zdaniem Skarżącej upłynął więc już termin przedawnienia określony w Rozporządzeniu Komisji (WE) 2419/2001.

2.2. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decydujące znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy skarżąca-Z.B.-była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty.

Płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek rolnika. Formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera w części III (podmiot) rubryki, w których należy wpisać imię i nazwisko wnioskodawcy, jego PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. W rubrykach wpisano: D. J. K. Oznacza to, że osoba ta była wnioskodawcą, a jednocześnie jest ona stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. W rubryce numer 15 wniosku swój podpis złożył D. K. ze wskazaniem daty 16 czerwca 2004r. W dniu [...] grudnia 2004r. Kierownik Biura wydał zatem decyzję przyznającą płatności bezpośrednie w której jako stronę postępowania (adresata) wskazał D. K. Decyzja została przesłana do strony. Nie budziła wątpliwości okoliczności zgonu D. K., który zmarł 27 września 2004r. zatem decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2004r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 k.p.a.). W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku D. K. złożonego w dniu 16 czerwca 2004r., powinno było zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (czego nota bene organ nie uczynił). Z. B. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności bezpośrednie na rok 2004, złożonego w 16 czerwca 2004r. Niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Środki finansowe nie zostały przyznane skarżącej ale przyznane wnioskodawcy D. K. i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie (o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności) czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby.

WSA w W. podniósł, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

4.Skarga kasacyjna.

4.1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a., w zw z:

-art. 29 ust. 1 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm.),

-art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 2419/2001,

-art. 156§1 pkt 1ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.),

poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2011r. z uwagi na uznanie , że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiadzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanowił art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że podjęte w tej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji, błędnie przyjmując, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

Chodzi o to, że art. 29 ustawy z 8 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowił samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Zdaniem Sąd I instancji, przepis ten ma charakter kompetencyjny, wedle kasatora materialno-kompetencyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora w tym zakresie z następujących powodów: zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy-Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanych przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie ta część przepisu ma charakter kompetencyjny. Z kolei w ust. 2 tego przepisu o ile określono, że do należności o których mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacji podatkowej (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 749 ze zm. dalej-O.p.) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania zaległości, to ta część przepisu ma charakter materialny, gdyż odwołuje się do działu III-Zobowiązania podatkowe. Zasięgiem swym obejmuje powstanie zobowiązania podatkowego, a więc od art. 21 do 119 O.p. W sytuacji, gdy w art. 21§1 pkt 1 i 2 O.p. określono -kiedy powstaje zobowiązanie podatkowe, a do niego zaliczono zaistnienie zdarzenia z którym ustawa podatkowa wiążę powstanie takiego zobowiązania. Niewątpliwie, śmierć brata określiła moment poniesienia ciężaru, a więc zwrotu należności ustalonej decyzją przez Agencję a pobranej między innymi przez żyjącą siostrę. Zgodnie z art. 2§2 i 3 O.p. jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w §1 pkt 1 organy. Organom, o których mowa w §2, przysługują uprawnienia organów podatkowych. Z tych regulacji prawnych oraz z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji wynika wprost, że Prezes Agencji posiada uprawnienia organu podatkowego w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które według ustawy-Ordynacja podatkowa są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa zdefiniowanymi w art. 3 pkt 8 jako niepodatkowe należności podatkowe przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy podkreślić, że w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji chodzi o dwa rodzaje należności: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, kwoty pobranych środków publicznych. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wpłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi. Adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie może być każdy, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustalenie osoby zobowiązanej następuje podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Oznacza to, że wszczęte postępowanie zakreślone ramami omawianego art. 29 ustawy o Agencji stanowi nowe i samodzielne postępowanie do wydania decyzji administracyjnej o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Chodzi wówczas także o osobę, która nie była rolnikiem a faktycznie uzyskała środki pochodzące z wymienionych w ustawie funduszy. Błąd dotyczył wówczas zaistnienia zdarzenia a więc stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależnie pobraną płatność. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustalenie nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy zatem rozumieć je jako rzeczywiste pobranie środków w różnych formach. Przedmiotowy przepis, nie ogranicza kręgu adresatów, którzy płatność tę otrzymali. Innymi słowy, istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników nie ogranicza Prezesa Agencji w ustaleniu tych kwot w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych. Trafnie kasator wskazał, że Sąd I instancji stwierdzając tylko podstawę kompetencyjną, nie podjął próby uzasadnienia tej oceny. Należy przy tym pamiętać o instytucji przedawnienia, o której mowa w dziale III Ordynacji podatkowej a do którego należy zaliczyć art. 68 O.p.

5.4. Dodatkowo należy wskazać, że problem, którego dotyczy regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR związany jest z zagadnieniem odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE z 11 sierpnia 2005r., L 209. s. 1, dalej- rozporządzenie nr 1290/2005), Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu:

i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW;

ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu;

iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 pkt a) lit. iii) tego aktu prawnego. Zatem nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi.

Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 67, poz. 427 ze zm. dalej-ustawa z 7 marca 2007r.) właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) stanowił, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

- stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Treść powyższych regulacji wskazuje, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego. Jednakże gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, w stosunku do którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Do tego rodzaju wniosku nie uprawnia zarówno wykładnia językowa jak też wykładnia funkcjonalna i systemowa. W art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest mowa o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. W omawianej normie prawnej ustawodawca nie precyzuje, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego formalnie została skierowana decyzja administracyjna, lecz wskazuje na "pobranie" środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości. Termin: "pobrać" w języku polskim oznacza inaczej: dostarczyć, wysłać, wziąć, otrzymać coś, przyjąć, odebrać (też w czyimś imieniu) jakąś należność, skorzystać z czegoś (por. Słownik Języka Polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wyd. PWN W-wa 1982, t. II, s. 712). Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

5.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

Co istotne i co wynika wprost z akt administracyjnych sprawy, skarżąca nigdy nie przejęła gospodarstwa rolnego po zmarłym bracie (uczynił to drugi brat A. K., który złożył oświadczenie do akt sprawy, że będzie kontynuował działalność w gospodarstwie rolnym zmarłego brata D. K.) i nie składała wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy (art. 4 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru Dz. U Nr 6, poz. 40 ze zm.). Powyższa okoliczność nie była przedmiotem analizy ze strony Sądu i instancji.

5.6. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( JPU i UPO). Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek. Błędny jest więc pogląd Sądu I instancji, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego i że jest to sprawa cywilna rozstrzygana w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów dotyczących wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wyrażonych w wyrokach NSA z 29 lutego 2012r. (sygn. akt: II GSK 961/11) oraz z 14 lutego 2013r. (sygn. akt: II GSK 2039/11). Dodać należy, iż poglądu co do tego, że w wyżej opisanych sytuacjach jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym nie podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2211/11) oraz z 20 marca 2013r. (sygn. akt: II GSK 2315/11).

5.7. Rację ma zatem kasator, że skoro jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji był zarzut braku drogi administracyjnej w związku z uznaniem, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie stanowi samodzielnej podstawy wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji w świetle powyższych wywodów zapadło z naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uprawniała bowiem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

5.8. Zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji pomimo braku przesłanki określonej w art. 156§1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156§1 pkt 1 k.p.a. lecz z przyczyny wskazanej w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa).

5.9. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić powyższe wywody, jak również okoliczność, że Z. B. nie składała wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy.

5.10.Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

5.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).