Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2734/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1371/19 w sprawie ze skargi M.R. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Wa 1371/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. (dalej: "skarżący") na postanowienie Prezesa Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM" lub "organ") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. skarżący wystąpił do Prezesa RM o przyznanie mu renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm., dalej: "u.e.r.").

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes RM odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, uzasadniając to tym, że skarżący nie spełnił przesłanek określonych w ww. przepisie, tj. nie legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, w tym w działalności na rzecz honorowego krwiodawstwa lub w działalności opozycyjnej, jak również nie zostały wykazane zdarzenia losowe o charakterze nadzwyczajnym mające wpływ na obecną sytuację bytową skarżącego i brak prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w zwykłym trybie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa RM z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Skarżący wywiódł skargę do WSA na ww. ostateczną decyzję organu, którą WSA oddalił wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 462/17.

Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. skarżący ponownie wystąpił do Prezesa RM o przyznanie mu renty specjalnej, załączając do wniosku m. in. kopię legitymacji, z której wynika, że w dniu 20 marca 2017 r. został odznaczony Krzyżem Wolności i Solidarności. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Prezes RM odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że załączone do wniosku kopie dokumentów, w tym wzmiankowanej legitymacji, nie wskazują na nowe istotne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione i nie były brane pod uwagę przy wydawaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.

W dniu [...] marca 2019 r. do organu wpłynął kolejny wniosek skarżącego o przyznanie renty specjalnej, który skarżący argumentował pogarszającym się stanem zdrowia oraz nowymi okolicznościami. Do wniosku załączył dokumentację obrazującą jego sytuację zdrowotną, majątkową, a także osiągnięcia w ramach działalności opozycyjnej, w tym odznaczenie Krzyżem Wolności i Solidarności.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes RM działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Prezes RM stwierdził, że skarżący nie wskazał nowych, istotnych okoliczności sprawy wymagających wyjaśnienia, które nie były brane pod uwagę przy wydawaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Na takie okoliczności nie wskazują też załączone do wniosku kopie dokumentów.

Skarżący zwrócił się do Prezesa RM o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezes RM działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

Prezes RM w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. a niniejszą sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Obie sprawy są oparte na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącego. Kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Skarżący wywiódł skargę do WSA na powyższe postanowienie Prezesa RM, zarzucając:

1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa z jego wniosku z dnia [...] marca 2019 r. oparta jest na tych samych podstawach prawnych i faktycznych co sprawa zakończona wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., w sytuacji gdy postanowieniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 20 marca 2017 r. skarżącemu nadano odznaczenie Krzyża Wolności i Solidarności za zasługi w działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski oraz respektowania praw człowieka w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, co jest nową okolicznością, która nie istniała w dniu [...] lutego 2017 r., tj. w chwili wydawania decyzji nr [...] przez organ;

2) brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, dokonanie dowolnej i wybiórczej jego analizy poprzez uznanie, że skarżący nie wskazał nowych istotnych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy do wniosku z dnia [...] marca 2019 r. dołączył legitymację odznaczenia go Krzyżem Wolności i Solidarności, co jest istotną, nową dla rozstrzygnięcia okolicznością, albowiem postanowieniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 20 marca 2017 r. nadano mu odznaczenie Krzyża Wolności i Solidarności za zasługi w działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski oraz respektowania praw człowieka w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej;

3) całkowicie dowolne uznanie, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie działalności, w sytuacji gdy nadano mu Krzyż Wolności i Solidarności za zasługi w działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski oraz respektowania praw człowieka w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, co świadczy, iż można uznać, że ma niepowtarzalne zasługi w zakresie działalności opozycyjnej w czasach PRL-u;

4) powtórzenie treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że w doktrynie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a zatem:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie;

b) gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym;

c) gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia;

d) gdy sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta, a więc gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił.

WSA przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazał również, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Odnosząc się do argumentacji skargi WSA podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. organ miał wiedzę, że NSZZ "Solidarność" Region Mazowsze wystąpił z inicjatywą nadania skarżącemu Krzyża Wolności i Solidarności. Do IPN zostały także przesłane oświadczenia trzech świadków z listopada 2016 r. "w sprawie działalności opozycyjnej stanowiącej podstawę do nadania odznaczenia Krzyż Wolności i Solidarności". Jednakże jak wskazał Prezes RM - nawet w przypadku uznania informacji dotyczących działalności opozycyjnej skarżącego w latach 80-tych, podawanych przez niego i świadków za wiarygodne, nie ma podstaw do uznania, iż skarżący legitymuje się w tej działalności szczególnymi dokonaniami mogącymi uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego przez organ. Wedle decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., sam fakt, że dana osoba była działaczem antykomunistycznym lub osobą represjonowaną nie jest równoznaczne z tym, iż w działalności opozycyjnej legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami, a więc okoliczność ta nie może uzasadniać przyznania świadczenia specjalnego.

WSA stwierdził również, że w ww. decyzji Prezes RM przesądził, że nie została spełniona także druga z przesłanek mogących uzasadniać przyznanie przez organ świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r., tj. aby sytuacja bytowa skarżącego, w tym brak własnych dochodów z tytułu zatrudnienia lub prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy był wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, iż rozwiązywanie umów o pracę ze skarżącym spowodowane było przyczynami o charakterze politycznym. Jednocześnie aktywność skarżącego na polu społeczno- politycznym (ciągłe wyjazdy, udział w manifestacjach, pikietach, marszach) - niemożliwa w sytuacji poważnych chorób - jak również rejestracja w urzędzie pracy pośrednio potwierdzają, że schorzenia skarżącego nie uniemożliwiają mu obecnie podejmowania zatrudnienia odpowiedniego do stanu zdrowia w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Powyższe stanowisko Prezesa RM, zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., zostało zaaprobowane przez WSA w prawomocnym wyroku z 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 462/17. W szczególności WSA uznał za poprawne, wyczerpująco uzasadnione oraz pozostające w zgodzie z orzecznictwem sądów administracyjnych rozumowanie organu prowadzące do wniosku, że ze wskazanych osiągnięć skarżącego nie można skutecznie wywodzić faktu istnienia jego zasług dla całego kraju, a zwłaszcza zasług o charakterze wyjątkowym i niepowtarzalnym.

WSA stwierdził, że skoro decyzja Prezesa RM z dnia [...] lutego 2017 r., w której odniesiono się do kwestii ewentualnego przyznania skarżącemu wnioskowanego przez NSZZ "Solidarność" Region Mazowsze odznaczenia Krzyżem Wolności i Solidarności, uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, to należy uznać, że Prezes RM zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

WSA wyjaśnił, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Reasumując WSA uznał, że na gruncie kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie występują te same podmioty, gdyż zarówno wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. rozstrzygnięty decyzją ostateczną z [...] lutego 2017 r., jak i wniosek z dnia [...] marca 2019 r. zostały złożone przez tę samą osobę - skarżącego. Oba wspomniane wnioski zostały skierowane do tego samego organu. W obu tych wnioskach skarżący wnioskował o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r. WSA zwrócił uwagę, że stan prawny - mający znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw zainicjowanych ww. wnioskami skarżącego - nie uległ zmianie, albowiem nie doszło w tym czasie do żadnej zmiany dyspozycji przepisu art. 82 ust. 1 u.e.r., czy to w zakresie podstawy przyznania świadczenia specjalnego, czy też w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia przez organ. Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w zakresie obu prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach zainicjowanych jego wnioskami, został zmieniony w istotny sposób (a więc w zakresie istotnych okoliczności prawotwórczych) stan faktyczny sprawy. W obu wnioskach skarżący eksponował swoją działalność antykomunistyczną. Wprawdzie podczas rozpoznawania wniosku z [...] czerwca 2016 r. skarżący nie legitymował się jeszcze Krzyżem Wolności i Solidarności, lecz organ, będąc poinformowany o inicjatywie NSZZ "Solidarność" Region Mazowsze odnośnie przyznania tego odznaczenia skarżącemu, zajął stanowisko w tym przedmiocie. Wynika z niego jasno, że odznaczenie skarżącego Krzyżem Wolności i Solidarności nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie mu renty specjalnej.

W tym stanie rzeczy, WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli przez WSA postępowania administracyjnego skutkujący bezzasadnym oddaleniem skargi i nieuchyleniem postanowienia Prezesa RM z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzi uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania skarżącemu renty specjalnej poprzez wydanie decyzji ostatecznej z [...] lutego 2017 r., w sytuacji gdy pojawiły się nowe istotne okoliczności zmieniające relewantnie stan faktyczny z punktu widzenia przesłanek uzasadniających przyznanie renty specjalnej, a tym samym nie sposób uznać, iż mamy do czynienia z tożsamością spraw;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na ustaleniu przez WSA, że Prezes RM wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie zmienił się w istotny sposób w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się oddaleniem skargi administracyjnej skarżącego w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt II SA/Wa 462/17, podczas gdy skarżący, na etapie rozpoznawania sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. nie legitymował się Krzyżem Wolności i Solidarności, a tym samym organ nie posiadał na tym etapie wyczerpujących informacji pozwalających na ustalenie przesłanek i okoliczności, w jakich skarżący otrzymał przedmiotowe odznaczenie, a w konsekwencji nie było możliwości rzetelnego ustalenia uprawnienia do przyznania skarżącemu renty specjalnej.

Powyższe uchybienia spowodowały brak ustalenia istotnych okoliczności, które decydują o przyznaniu skarżącemu renty specjalnej, co skutkowało bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem skargi.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że jego ponowny wniosek o przyznanie renty specjalnej był oparty na innych, wysoce istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania renty specjalnej, podstawach faktycznych. W dniu składania wniosku z dnia [...] marca 2019 r. skarżący legitymował się już specjalnym odznaczeniem, jakim jest Krzyż Wolności i Solidarności. Odznaczenie to przyznawane jest działaczom opozycji antykomunistycznej w okresie PRL, za działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności oraz przestrzegania praw człowieka. Skarżący podkreślił, że przyznanie tego odznaczenia jest w każdym przypadku rozpatrywane indywidualnie, w szczególności brane są pod uwagę indywidualne zasługi wnioskującego. W dniu [...] listopada 2011 r., zarządzeniem Prezesa IPN (nr [...]), powołany został samodzielny zespół do spraw realizacji wniosków o nadanie odznaczenia Krzyż Wolności i Solidarności, który zajmuje się merytorycznym i formalnym opracowywaniem wniosków, w tym przeprowadzaniem wymaganych kwerend archiwalnych. Dlatego też wysoce istotnym jest, aby przy rozważaniu przesłanek przyznania renty specjalnej na zasadach wskazanych w art. 82 ust. 1 u.e.r. rozważyć nie tylko sam fakt przyznania odznaczenia jakim jest Krzyż Wolności i Solidarności, ale również pochylenie się nad ustaleniami IPN stanowiącymi podstawę przyznania tegoż odznaczenia, czego nie uczynił ani Prezes RM, ani WSA. Tym samym, w ocenie skarżącego, doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wzmiankowany zarzut został sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wyjaśnić, że art. 145 § 1, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21. Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed sądem pierwszej instancji powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Na gruncie niniejszej sprawy autor skargi kasacyjnej wprawdzie wskazał przepisy związkowe, które w jego ocenie zostały naruszone integralnie z powołanymi art. 145 § 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a., jednakże uczynił to wadliwie. Odnotować bowiem należy, że w systematyce p.p.s.a. nie ma jednostek redakcyjnych oznaczonych jako art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1. Wątpliwości wynikających z wadliwego sformułowania omawianego zarzutu nie rozwiewa uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym w ogóle się do niego nie odniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawić argumenty mające na celu wskazanie zasadności podniesionych wcześniej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, publ. W CBOSA). Jest to jednak możliwe wyłącznie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie poprawnie określi przepisy, jakie jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Ponieważ omawiany zarzut wzmiankowanego wymogu nie spełnia, nie mógł wywrzeć oczekiwanych skutków procesowych.

Negatywnie należało zweryfikować również zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje się, iż do owych innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza takie przypadki jak: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się przyznania uprawnienia – wyrok NSA z 9 marca 2022 r., III OSK 1030/21.

Na gruncie niniejszej sprawy organ przyjął, że uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżącego. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego - zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 135/19. Taki układ procesowy zachodzi wówczas, gdy występuje tożsamość: 1) stron; 2) przedmiotu i stanu prawnego; 3) stanu faktycznego sprawy.

Bezsporne jest, że wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. skarżący wystąpił do Prezesa RM o przyznanie mu renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.e.r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezes RM odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, uzasadniając to tym, że skarżący nie spełnił przesłanek określonych w ww. przepisie, tj. nie legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, w tym w działalności na rzecz honorowego krwiodawstwa lub w działalności opozycyjnej, jak również nie zostały wykazane zdarzenia losowe o charakterze nadzwyczajnym mające wpływ na obecną sytuację bytową skarżącego i brak prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w zwykłym trybie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Prezes RM utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2017 roku. Wyrokiem z 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 462/17 WSA w Warszawie prawomocnie oddalił skargę na decyzję Prezes RM z [...] lutego 2017 r.

Kwestionowane przez skarżącego przed WSA w Warszawie postanowienie Prezesa RM z dnia z [...] kwietnia 2019 r. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania inicjowanego kolejnym wnioskiem skarżącego z [...] marca 2019 r., którym ponownie domagał się przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 u.e.r. W sprawie niewątpliwe zachodzi tożsamość podmiotowa oraz tożsamość stanu prawnego wobec sprawy prawomocnie rozstrzygniętej decyzją Prezesa RM z [...] lutego 2017 r. Istota sporu sprowadza się do przyjętej przez WSA oceny, że w sprawie zachodzi również tożsamość stanu faktycznego, albowiem okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku z [...] marca 2019 roku były już przedmiotem ocen prawnych organu, w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2017 roku. Jednocześnie należy wyeksponować, że w skardze kasacyjnej, jako okoliczność nową, nietożsamą z podstawą faktyczną decyzji z [...] lutego 2017 roku powołano wyłącznie fakt odznaczenia skarżącego Krzyżem Wolności i Solidarności.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko, jakie w tej materii zaprezentował Sąd pierwszej instancji. Wydając decyzję z [...] lutego 2017 roku organ posiadał informację, że wobec skarżącego toczy się postępowanie o nadanie Krzyża Wolności i Solidarności. Okoliczność ta została poddana ocenie przez pryzmat podstaw przyznania renty specjalnej z art. 82 ust. 1 u.e.r. Organ wyjaśnił, że nawet w przypadku odznaczenia skarżącego Krzyżem Wolności i Solidarności, nie ma podstaw do uznania, iż skarżący legitymuje się w działalności opozycyjnej szczególnymi dokonaniami mogącymi uzasadniać przyznanie świadczenia specjalnego. Zdaniem organu sam fakt, że dana osoba była działaczem antykomunistycznym lub osobą represjonowaną nie jest równoznaczne z tym, iż w działalności opozycyjnej legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami. Odznaczenie Krzyżem Wolności i Solidarności nie uzasadnia zatem przyznania świadczenia specjalnego. Tym samym pomimo, iż na dzień wydania decyzji z [...] lutego 2017 roku skarżący nie legitymował się jeszcze odznaczeniem Krzyża Wolności i Solidarności, organ swoje oceny prawne sformułował w taki sposób, jakby skarżący faktycznie takie odznaczenie posiadał.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyjęcia, że wniosek skarżącego z [...] marca 2019 roku dotyczy tożsamej sprawy o przyznanie renty specjalnej, która została prawomocnie rozstrzygnięta decyzja Prezesa RM z [...] lutego 2017 roku, nr [...].

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.