Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3277/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 479/14 w sprawie ze skargi E. T. i P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. T. i P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwane dalej "Kolegium") z dnia [...] lutego 2014 r., [...].

Wymienionym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] stycznia 2014 r., [...], którym organ ten odmówił E. T. i P. T. wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego w obrębie działek [...] i [...] w Ż. przy ul. [...] na pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie (w celu rozpoznania i pożegnania się ze zmarłymi).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2013 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) E. T. i P. T. zwrócili się do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego na działkach [...] i [...] przy ul. [...] - poprzez poszerzenie działalności w zakresie przechowywania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu oraz okazania zwłok rodzinie w celu rozpoznania i pożegnania ze zmarłymi.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecnie tekst jednolity ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – uw. NSA; dalej "K.p.a."), odmówił E. T. i P. T. wydania wnioskowanego zaświadczenia (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na skutek zażalenia wnioskodawców powyższe postanowienia zostało uchylone przez Kolegium.

Ponownie rozpoznając wniosek Burmistrz postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] po raz kolejny na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania E. T. i P. T. zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał przy tym, że w dniu 21 grudnia 2013 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. Ż., uchwalony przez Radę Miejską [...] w dniu [...] listopada 2013 r. - uchwałą [...], opublikowaną w Dz. Urz.. Woj. [...] (dalej także jako "plan"). Organ wyjaśnił, że ustalenia nowego planu nie zmieniły przeznaczenia działek wnioskodawców, które położone są na terenie o symbolu MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami, które dopuszczają budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe; natomiast funkcja uzupełniająca to MN2 i UU1.

Zdaniem Burmistrza zamierzona inwestycja przy uwzględnieniu przechowywania zwłok nie jest zgodna z planem, pomimo że mieści się w zakresie definicji usług. Są to usługi o specyficznym charakterze, które w ścisłej zabudowie śródmiejskiej kolidują z główną funkcją tego terenu, jaką jest mieszkalnictwo. Nadto, organ wskazał, że zgodnie z § 14 pkt 9 planu, lokalizację tego rodzaju usług przewidziano w obrębie jednostki UU4 – tereny zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych, to jest kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz place przed głównym wejściem. Organ wyjaśnił też, że nie bez powodu obszary takie zlokalizowane są celowo w pobliżu istniejących cmentarzy, w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej z racji swojego specyficznego charakteru.

W zażaleniu na postanowienie odmowne wnioskodawcy podnieśli, że przechowywanie zwłok w chłodni, przygotowanie do pochówku oraz okazanie zwłok rodzinie stanowią czynności mieszczące się w pojęciu usług pogrzebowych, które nie obejmują działalności związanej z praktykami religijnymi zgodnie z klasyfikacją PKD sekcja S. Bezpodstawnie odmówiono im zatem wydania zaświadczenia, powołując się na § 14 pkt 9 planu. Podnieśli też, że nie są to usługi uciążliwe, ani nie kolidują z główną funkcją terenu, jaką jest mieszkalnictwo i są zgodne z aspektem społecznym, akcentowanym przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy (k. 14 akt administracyjnych organu odwoławczego). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że planowane usługi nie mogą stanowić funkcji uzupełniającej dla zabudowy mieszkaniowej, która stanowi podstawę przeznaczenia przedmiotowego obszaru.

W skardze E. T. i P. T. wystąpili o uchylenie postanowienia odmownego jako wydanego z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – uw. NSA; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także wskutek błędnej wykładni planu miejscowego (uchwały [...]), co doprowadziło do bezprawnego pozbawienia ich uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości.

Przywołując orzecznictwo sądowe i odwołując się do praktyk stosowanych w krajach UE skarżący podnieśli, że zakłady pogrzebowe z funkcją rozszerzoną, przewidziane są jako usługi do wykonywania poza terenami zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych, zaś zamiar poszerzenia zakresu działalności spotkał się z aprobatą mieszkańców Miasta Ż.. Ich zdaniem także ze stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego wynika, że obowiązujące przepisy prawne nie wykluczają możliwości usytuowania zakładu pogrzebowego w budynku mieszkalno-usługowym, przy spełnieniu określonych warunków. Do skargi dołączono oświadczenia mieszkańców w sprawie inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących okazał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego ze względu na uprzednią samowolną faktyczną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń objętych wnioskiem.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd na wstępie zwrócił uwagę, że rozpoznanie wniosku z dnia 16 lipca 2013 r. nastąpiło przy uwzględnieniu wskazań formalnych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2013 r., II SA/Gl 943/12 (do akt dołączono brakujący uprzednio wypis i wyrys z obowiązującego obecnie planu miejscowego z naniesieniem położenia działek skarżących oraz tekst uchwały w przedmiocie planu miejscowego).

Sąd wyjaśnił także, że wniosek dotyczący zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego sugeruje, iż złożony został na użytek dopiero planowanego przedsięwzięcia. Z akt sprawy wynika jednak, że doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu kwestia ta nie miała jednak znaczenia, gdyż także w postępowaniu naprawczym skarżący mają interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia zgodnie z wymogami art. 71 ust. 2 pkt 4 oraz art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że rozważenia przede wszystkim wymagało, czy organy administracji dokonały prawidłowej wykładni prawa miejscowego jakim jest obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organów o niezgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego – poprzez poszerzenie jego działalności. Plan miejscowy precyzyjnie określa bowiem katalog usług dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej, co wynika z całościowej analizy tekstu planu.

Sąd wyjaśnił dalej, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji, działki skarżących położone są na terenie o symbolu MW1 – o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną śródmiejską z usługami lub samodzielne budynki usługowe, funkcja uzupełniająca – MN2, UU1. Natomiast zgodnie z definicją usług w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1, MN2), zawartej w § 2 pkt 5 uchwały, przez usługi w tym wypadku należy rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi oraz jako drobna wytwórczość, obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii. Z kolei dla terenu o symbolu UU1 ustalono przeznaczenie podstawowe jako tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych, to jest obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że jest to jedynie funkcja uzupełniająca dla terenu o symbolu MW1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim. Tego rodzaju zabudowa mieszkaniowa śródmiejska koliduje zaś z przeznaczeniem obiektu na cele przechowywania zwłok w chłodni, przygotowywania zwłok do pogrzebu oraz okazywania zwłok. Zdaniem Sądu istotne jest bowiem, że wszystkie te czynności wymagają transportu i przenoszenia zwłok, co miałoby się nadto odbywać na terenie stanowiącym służebność drogową, zaś dodatkowo plan miejscowy przewiduje nakaz zachowania ciągłości pierzei (§ 14 ust. 4 pkt 2 uchwały).

Sąd stwierdził nadto, że dla sprawy nie ma też znaczenia fakt, że część okolicznych mieszkańców aprobuje zamierzenie skarżących. Także pismo Głównego Inspektora Sanitarnego, dołączone do skargi, nie przesądza kwestii, że w każdym przypadku istnieje możliwość usytuowania zakładu pogrzebowego z poszerzonym rodzajem usług w budynku mieszkalno-usługowym. Istotna jest bowiem treść planu miejscowego określająca charakter i sposób zabudowy.

W konkluzji Sąd podzielił stanowisko organów, że świadczenie usług w zakresie przechowywania zwłok w ścisłej zabudowie śródmiejskiej koliduje z główną funkcją tego terenu, jaką jest mieszkalnictwo i przypomniał, że z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, jak i art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 479/14 złożyli E. T. i P. T. zarzucając naruszenie:

– art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz

– § 2 pkt 5 i § 14 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ż. w Granicach Administracyjnych Miasta Ż., poprzez bezprawne pozbawienie skarżących uprawnień wynikających z prawa własności ich nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. T. i P. T. wyjaśnili, że Burmistrz uporczywie odmawia im wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym. Ich sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Pierwszy raz miało to miejsce w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/GI 695/09, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 858/10. Wtedy jednak całkiem inny był stan prawny. Obowiązywała inna Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług, inny też był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ż., a również inne podstawy zaskarżenia słusznie zdyskredytowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po raz drugi rzeczona problematyka rozważana była w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/GI 479/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie Burmistrza. Uczynił to jednak nie ze względów merytorycznych, a dlatego, że Burmistrz nie złożył do akt sprawy rysunku planu (jego części) z zaznaczeniem położenia działek skarżących i naniesieniem stosownych jednostek planu (przy równoczesnym potwierdzeniu za zgodność).

Skarżący wskazali dalej, że w zaskarżonym obecnie wyroku prawidłowo ustalono, że ich działki położone są na terenie o symbolu MW1 o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną, śródmiejską z usługami lub samodzielne budynki usługowe, funkcja uzupełniająca - MN2, UU1. W ocenie E. T. i P. T. w ślad za § 2 pkt 5 uchwały Sąd prawidłowo przyjął również definicję usług w terenach zabudowy MN1/MN2 - "należy przez to rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych) (...)".

Skarżący wyjaśnili, że według wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 października 2008 r. Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, w sekcji 96.03 przewidziane są usługi pogrzebowe i pokrewne, a w sekcji 96.03.12 usługi pogrzebowe. Ich zdaniem usługi pogrzebowe są usługami nieprodukcyjnymi definiowanymi w § 2 pkt 5 planu miejscowego jako rzemiosło nieprodukcyjne, czyli nieuciążliwe usługi zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych. E. T. i P. T. podnieśli wreszcie, że prawidłowo Sąd ustalił, iż dla terenu o symbolu UU1 ustalono przeznaczenie postawowe jako tereny zabudowy usługowej - usług konsumpcyjnych tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne".

W ocenie skarżących Sąd bezpodstawnie przyjął natomiast, że funkcja terenu MW1 – zabudowa mieszkaniowa śródmiejska – koliduje z przeznaczeniem obiektu na cele przechowania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu oraz do okazywania zwłok. Podkreślili oni, że motywami przedstawionymi na poparcie stanowiska Sądu jest to, że wszystkie wymienione czynności wymagają transportu i przenoszenia zwłok, co miałoby się nadto odbywać na terenie stanowiącym służebność drogową, a dodatkowo plan przewiduje nakaz zachowania ciągłości pierzei.

Wskazując na powyższe skarżący podkreślili, że Sąd nie uwzględnił, iż transport zwłok nie odbywa się w odkrytych samochodach, a ich przenoszenie odbywa się w trumnach i to od podwórza, z tyłu za domem skarżących. To, że transport i przenoszenie zwłok na niewielkim odcinku miałby odbywać się na terenie stanowiącym służebność drogową, a więc na terenie stanowiącym własność skarżących, nie jest argumentem przemawiającym za uciążliwością wykonywanych usług. Skarżący przyznali, że uciążliwość prowadzonej działalności dotyczyć może nadwrażliwości sąsiadów, którym udzielają służebności drogowej. Jednakże pozostali sąsiedzi - i to w liczbie ponad stu - nie wnoszą żadnych zastrzeżeń do wykonywania usług pogrzebowych.

Zdaniem E. T. i P. T. niezrozumiały jest akcentowany przez Sąd nakaz zachowania ciągłości pierzei. Skarżący w żaden sposób nie naruszają ciągłości pierzei, ponieważ dobudowana część ich budynku nie jest rozłączona, ale stanowi właśnie ciągła pierzeję.

Skarżący podkreślili też, że za dopuszczeniem usług pogrzebowych na terenie miejskim przemawia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 160/08 wskazano, że dom przedpogrzebowy może być lokalizowany poza cmentarzem, z tym, że o kwestii tej ostatecznie rozstrzyga treść planu miejscowego. Możliwość lokalizacji domu przedpogrzebowego i kostnicy poza cmentarzem dopuszczono także w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., II OSK 465/09.

Wskazując na powyższe E. T. i P. T. poddali pod wątpliwość przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji zaakceptował odmowę wydania żądanego przez nich zaświadczenia. Zwrócili oni uwagę, że Sąd klasyfikuje usługi skarżących do usług właściwych dla terenów zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych. Tymczasem zakłady pogrzebowe z funkcją rozszerzoną, którą zamierzają wykonywać skarżący, są przewidziane jako usługi do wykonywania poza terenami zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych.

Odnosząc się do kwestii prawnych skarżący wskazali na treść z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i podkreślili (z powołaniem się na orzecznictwo), że plan miejscowy co prawda może prowadzić do ograniczenia prawa własności, ale nie do takiego, które prowadziłoby do de facto naruszenia istoty tego prawa. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m.in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności).

E. T. i P. T. dodali też, że formułowane przez okolicznych mieszkańców i uwzględnione przez organ obawy dotyczące ich działalności są nieuzasadnione. Dotyczy to również zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawy zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 479/14 E. T. i P. T. przedstawiają dwa zarzuty dotyczące: naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia § 2 pkt 5 i § 14 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego - uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2013 r.

Obie grupy przepisów objęte wyżej wskazanymi zarzutami dotyczą w gruncie rzeczy tego samego zagadnienia, a mianowicie podnoszonego przez skarżących problemu pozbawienia ich uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. W argumentacji skargi kasacyjnej E. T. i P. T. koncentrują się na wykazaniu, że przepisy planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nie wykluczają wyposażenia prowadzonego przez nich zakładu pogrzebowego w pomieszczenia przeznaczone do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie w celu rozpoznania i pożegnania się ze zmarłymi. Jednocześnie zaznaczają oni, że przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów prawa miejscowego prowadzi do nadmiernego ograniczenia ich prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne w pierwszej kolejności odnieść się do treści planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i w jego kontekście ocenić, czy proponowana przez skarżących działalność może być dopuszczona na ich nieruchomości. W dalszej części zostanie rozważone, czy ograniczenia jakie są skutkiem obowiązywania planu mogą być traktowane jako zbyt daleko idące w kontekście wskazywanych przez skarżących regulacji prawnych zawartych w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie pozostaje poza sporem, że działki [...] i [...] w Ż. przy ul. [...], na których E. T. i P. T. chcą rozszerzyć działalność swojego zakładu pogrzebowego o pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie, znajdują się na obszarze planu miejscowego oznaczonego jednostką MW1.

Zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2013 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. w granicach administracyjnych miasta" na terenie jednostki MW1 – w myśl z § 14 ust. 4 planu – przewiduje się "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami", które obejmują "budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe" (cyt. wprost). Dodać należy też, że zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w § 16 ust. 2 pkt 3 planu oraz tabelą zawartą w treści § 17 ust. 3 pkt 2 planu dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, przewiduje się funkcję uzupełniającą – MN2 i UU1.

Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że teren jednostki MW1 jest terenem zabudowy śródmiejskiej, na którym dopuszczone są usługi, w tym także prowadzone w samodzielnych budynkach. Wynika to ze wskazania w samym § 14 ust. 4 planu oraz odesłania do funkcji uzupełniającej ze wskazaniem na UU1.

Należy więc skoncentrować się na wyjaśnieniu, czy w świetle całokształtu regulacji objętych planem miejscowym zamierzone przez skarżących usługi rozszerzające zakład pogrzebowy mogą być dopuszczone na terenie zabudowy śródmiejskiej. Skarżący – uznając trafność przyjętego przez Sąd pierwszej instancji odesłania do definicji usług zawartej w § 2 pkt 5 planu (usługi dla jednostki MN2, stanowiącej funkcję uzupełniającą MW1) – podnieśli w skardze kasacyjnej, że przez "usługi" należy rozumieć "usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych), rzemiosło rozumiane jako drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii".

Zdaniem skarżących jest oczywiste, że w świetle treści planu miejscowego zamierzone przez nich usługi pogrzebowe mieszczą się w kategorii "rzemiosła nieprodukcyjnego rozumianego jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych)" i nie kolidują z funkcją jednostki MW1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżących nie jest trafne.

Należy przede wszystkim zauważyć, że jednostka MW1 określa funkcję podstawową jako mieszkalnictwo w formie zabudowy śródmiejskiej z usługami, przez które należy rozumieć usługi na potrzeby mieszkańców i mające charakter uzupełniający. Jakkolwiek w samym art. 14 ust. 4 planu wskazuje się na usługi bez ich dodatkowego doprecyzowania, to jednak nie można zapominać, że przez odesłanie do oznaczeń UU1 i MN2 jako "funkcji uzupełniającej" lokalny prawodawca naprowadza, że przez dopuszczalne na terenie MW1 (a konkretnie 8MW1) usług należy rozumieć co najwyżej takie, które mieścić się będą w kategoriach usług: właściwych dla zabudowy usługowej UU1 (usług konsumpcyjne – to jest obiekty handlowe, gastronomiczne oraz, usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne, itp.), względnie właściwych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2 (wymienione wcześniej usługi dla potrzeb mieszkańców - § 2 pkt 5 planu). W kontekście całokształtu planu podjednostka, na której znajdują się działki skarżących [...] i [...] jawi się bowiem jako teren mieszkaniowy łączący w sobie elementy mieszkalnictwa jednorodzinnego MN2 i usług konsumpcyjnych UU1.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozszerzenie działalności zakładu pogrzebowego o pomieszczenia do przechowywania zwłok w chłodni, przygotowania zwłok do pogrzebu wraz z okazaniem zwłok rodzinie jest rozszerzeniem działalności poza usługi odpowiadające jednostce MW1, na której znajduje się nieruchomość skarżących. Nie jest to z całą pewnością działalność usługowa, którą można pogodzić z zabudową śródmiejską.

W tym miejscu należy dodać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Gl 695/09 już raz wskazano, że usługi pogrzebowe zamierzone przez skarżących nie mogą być zaliczone ani do kategorii usług konsumpcyjnych, ani też do usług typowych dla zabudowy śródmiejskiej. Stanowisko wyrażone w tym wyroku zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 858/10. Powyższe orzeczenia dotyczyły co prawda nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), jednakże podobnie jak obecnie rozważano w nich dopuszczalność zamierzonych przez skarżonych usług pogrzebowych w odniesieniu do jednostek MN2 (wówczas jako funkcja podstawowa terenu) oraz MW1 i UU1 (wówczas jako funkcje uzupełniające). Charakterystyka tych jednostek w planie z 2005 r. w swej istocie odpowiadała charakterystyce przyjętej w rozważanym w sprawie planie z 2013 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że usługi opisane przez skarżących we wniosku z dnia 16 lipca 2013 r. nie pozostają w zgodności z usługami dopuszczalnymi dla terenu, na którym znajdują się działki [...] i [...] przy ul. [...].

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do [...] zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Z kolei w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Skarżący powołali też zasadę proporcjonalności ujętą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Przez przywołanie powyższych regulacji prawnych E. T. i P. T. dążą do uzasadnienia tezy, że uniemożliwienie im prowadzenia działalności zakładu pogrzebowego w zamierzonym przez nich, rozszerzonym zakresie stanowić będzie zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Działalność prowadzona przez skarżących ma charakter szczególny, który nie przemawia za uznaniem jej za działalność naturalnie służebną względem okolicznej zabudowy mieszkaniowej. Oczywiście nie oznacza to, że jest to działalność uciążliwa, której nie można dopuścić na obszarze takiej zabudowy. Takie dopuszczenie wymaga jednak wyraźnej woli prawodawcy miejscowego. Tymczasem interpretacja planu miejscowego w zakresie obejmującym działki [...] i [...] przy ul. [...] w Ż. prowadzi do wniosku, że Rada Miejska postanowiła dopuścić w ich obszarze podstawową funkcję mieszkalną z uzupełniającym dopuszczeniem usług związanych z mieszkalnictwem, względnie konsumpcją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ograniczenie korzystania z prawa własności nieruchomości – zwłaszcza na terenie śródmiejskim – jest dopuszczalne w świetle uregulowań konstytucyjnych powołanych przez E. T. i P. T. w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.