Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 8/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: NSA - uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1; art. 6 ust. 1; art. 7 ust. 2, 2a; art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 17 pkt 6 lit. c, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151, art. 179a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 8/22) uzupełnionego postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie skargi Gminy Piaski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2021 r. nr IF-II.4131.25.2021 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXV/319/2021 Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 24 września 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Piaski – obszar nr 22 (działka nr ewid. 10/8, obręb Janówek Kolonia) I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 8/22) uzupełniony postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r.; II. oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. .


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2021r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważności uchwały Nr XXXV/319/2021 Rady Miejskiej w Piaskach z dnia 24 września 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Piaski - Obszar Nr 22 ( działka nr 10/8 ) w obrębie Janówek Kolonia , argumentując, że została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 poz. 1326 ze zm.) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naruszenie dotyczy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN na załączniku nr 1 do uchwały. Z podkładu mapowego na którym sporządzono część graficzną zmiany planu miejscowego wynika, że działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajduje się na gruntach rolnych klasy RIIIb. Tymczasem w przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych brakuje dowodu, iż dla terenu MN uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział wyjątek od konieczności uzyskania powyższej zgody w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednak przy łącznym spełnieniu warunków, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 poz. 1990 ze zm.); położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 1376 ze zm.); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość czy stanowią kilka odrębnych części. Wprawdzie w dokumentacji prac planistycznych znajduje się oświadczenie Burmistrza Piask o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zastosowany przepis art. 7 ust. 2a ww. ustawy, jednakże w ocenie organu nadzoru powyższe warunki w punkcie 1 dla terenu oznaczonego symbolem MN nie zostały spełnione. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt. 30 ustawy o ochronie gruntów obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na którym położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W art. 4. pkt. 29 ustawy zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jak wynika z podkładu mapowego na którym sporządzony został rysunek planu w sąsiedztwie terenu MN zlokalizowane są budynki w zabudowie typowo siedliskowej, tj. od strony wschodniej jeden budynek mieszkalny oznaczony jako Im oraz dwa budynki gospodarcze o symbolach 2g i 3g, natomiast od strony północnej jeden budynek gospodarczy o symbolu 2g. Jeden budynek mieszkalny znajduje się również na działce 10/8. Jak wynika z Analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze organ planistyczny wskazując, iż na analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN. W ten sposób, prowadząc obwiednię od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN. Zdaniem organu organ planistyczny wadliwie uznał jednak, że przy interpretacji zwartej zabudowy do zgrupowania 5 budynków mogą być zaliczone również są budynki, które mają przeznaczenie wyłącznie gospodarcze. W przypadku wyznaczenia funkcji zabudowy jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem MN objętym uchwałą zachodzi zatem sytuacja, w której w najbliższej okolicy nie ma wymaganej przez ustawodawcę minimalnej liczby pięciu budynków, które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy. Ponieważ teren oznaczony w uchwale symbolem MN, na którym występują gleby klas chronionych położony jest poza obszarem zwartej zabudowy konieczne było uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Piaski zarzuciła Wojewodzie Lubelskiemu naruszenie art. 4 pkt 29 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których nie może się znaleźć budynek gospodarczy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że obszar zwartej zabudowy stanowi zgrupowanie co najmniej 5 budynków, wśród których mogą się również znaleźć, choć nie wyłącznie, budynki gospodarcze. W efekcie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca ponownie przywołała treść art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według którego zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Jej zdaniem użycie w definicji sformułowania z wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej świadczy o tym, że wykluczona jest sytuacja, w której obszar zwartej zabudowy tworzyłyby budynki o funkcji wyłącznie gospodarczej, zatem obszar ten może być stworzony przez budynki o różnych funkcjach, np. poprzez budynki mieszkalne i gospodarcze. Zdaniem skarżącej gdyby ustawowa definicja zwartej zabudowy nie zawierała sformułowania wyłącznie jej brzmienie byłoby następujące: rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej, niż 5 budynków , za wyjątkiem budynków o funkcji gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100m, co narzucałoby konieczność zastosowania innej interpretacji całkowicie wykluczającej wliczanie budynków gospodarczych. Skarżąca zaznaczyła ponadto uwagę, że stwierdzenie organu nadzoru , jakoby w najbliższej okolicy nie ma minimalnej liczby 5 budynków , które potencjalnie mogłyby wchodzić w skład zwartej zabudowy nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż w najbliższej okolicy istnieje nie mniej niż 7 budynków, przy czym odległości między nimi wynoszą od 13,5 m do 86 m.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył swoją dotychczasową argumentację dowodząc, że organ planistyczny wadliwie zastosował wyjątek przewidziany w przepisie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jego ocenie ustawodawca wskazując, iż zwarta zabudowa to zgrupowanie nie mniej, iż 5 budynków za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, w sposób jednoznaczny wykluczył możliwość uwzględnienia budynków gospodarczych przy wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy. Celem wprowadzenia art. 7 ust. 2a o ochronie gruntów rolnych i leśnych było umożliwienie uzupełnienia zabudowy wiejskiej, a nie jej rozbudowa. Innymi słowy, ustawodawca daje możliwość inwestorowi zabudowy obszaru już luźno zabudowanego, zacieśniając gęstość budynków, a przez to ogranicza obszar zabudowy na pozostałych terenach. Tymczasem według analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze opracowania wykonanego w toku prac planistycznych i przedłożonego organowi nadzoru z Urzędu Miejskiego w Piaskach w trakcie dokonywania kontroli legalności uchwały, organ planistyczny do wyznaczenia granic obszaru zwartej zabudowy wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkalne jak i gospodarcze występujące na terenie MN i w sąsiedztwie tego terenu. W ten sposób, prowadząc obwiednię m.in. od budynków gospodarczych wyznaczył obszar zwartej zabudowy, w którym znajduje się teren MN. Według Wojewody zastrzeżenie w definicji zwartej zabudowy, iż do budynków które służą wyznaczeniu obwiedni określającej obszar zwartej zabudowy zaliczane są budynki o funkcji innej niż wyłącznie gospodarcza jak również precyzyjne wskazanie zasad wyznaczania obszaru zwartej zabudowy ma na celu zabezpieczenie nadrzędnego celu ustawy jakim jest ochrona gruntów rolnych wysokich klas przy jednoczesnej możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy. Gdyby ustawodawca chciał, aby do zwartej zabudowy zaliczyć posadowione w bliskiej odległości budynki mieszkalne i gospodarcze sformułowane byłoby to wprost w treści przepisu. Użycie słowa "wyłącznie" , w ocenie organu nadzoru, ma na celu pogłębioną analizę funkcji budynków gospodarczych, nie zaś zastrzeżenie, iż zwartej zabudowy nie mogą tworzyć budynki "wyłącznie gospodarcze". Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia innych budynków, mających tworzyć zwartą zabudowę, co miałaby potwierdzać złożona grafika, organ potwierdził, że pomimo kwestionowania przez Gminę literalnego brzmienia definicji zwartej zabudowy próba wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy została oparta wyłącznie na budynkach mieszkalnych położonych w sąsiedztwie działki nr 10/8, nie uwzględniała już budynków gospodarczych. W ocenie organu wadliwie jednak wyznaczono obszar zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Oznacza to, że w zależności od położenia skrajnego budynku w stosunku do granicy działki obwiednię prowadzi się zgodnie z zasadą jeśli granica jest w odległości mniejszej niż 50 m od budynku, to obwiednię prowadzi się po granicy działki, jeśli granica jest w odległości większej niż 50 m od budynku to obwiednię prowadzi się po odmierzeniu 50 m od krawędzi budynku. Z grafiki zawartej w skardze wynika, iż wyznaczając obszar zwartej zabudowy wyznaczono obwiednię w odległości 50 m od granicy działki nr 10/9 na której znajduje się skrajny budynek zgrupowania, podczas gdy w ocenie organu nadzoru obwiednią każdego z budynków mieszkalnych wskazanych do analizy kończy się najdalej na granicach ww. działek, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne tworzące zwartą zabudowę i nie obejmuje terenu działki nr 10/8. O ile zatem przedstawione na grafice zgrupowanie siedmiu budynków mieszkalnych, pomiędzy którymi odległość nie przekracza 100 m daje podstawy do poprowadzenia obwiedni i wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy o tyle Burmistrz Piask wyznaczył obszar ten w sposób nieprawidłowy. Prawidłowo wyznaczona obwiednią nie obejmie bowiem działki nr 10/8 przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną. Działka nr 10/8 przylega do obszaru zwartej zabudowy, jednakże się w nim nie zawiera. Skoro obwiednią ma być prowadzona w odległości 50 m albo od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków lub po zewnętrznych granicach działek na których położone są budynki (jeśli ich odległość od granic działki jest mniejsza niż 50 m) to przyjąć należy, iż w obszarze zwartej zabudowy mogą się znaleźć wyłącznie działki już zabudowane, co wyklucza z obszaru analizowanego pojęcia działki niezabudowane, przy czym zabudowa powinna spełniać warunki ustalone w ustawie dla zwartej zabudowy (nie bierze się pod uwagę budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej). Użyte w powyższej definicji zwroty "zewnętrzne krawędzie" oraz "zewnętrzne granice" odnoszą się odpowiednio do budynków oraz działek, co wynika bezpośrednio z przepisu, nie zaś do "obszaru zwartej zabudowy" ( wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2018 r., sygn. II SA/Rz 212/18).

Wyrokiem z dnia 29 marca 2022r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Lubelski zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 138 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku, a treścią uzasadnienia oraz art. 148 wspomnianej ustawy poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo wskazania w uzasadnienia wyroku, iż przedstawione w nim stanowisko jest uzasadnione. Skarżący wskazał, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd uchylając rozstrzygnięcie, pomimo, że jego rzeczywistą intencją było oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2021r. I OSK 3899/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że ta druga sytuacja może miejsce również w sytuacji sprzeczności między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem wydanego wyroku, co miało miejsce właśnie w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że mimo, iż w wyroku z dnia 29 marca 2022r. Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego , jego uzasadnienie wskazuje na zgoła odmienną intencję rozpatrzenia sporu, sprowadzającą się do oddalenia skargi. W tych okolicznościach sprawy usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 wspomnianej ustawy. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W wyroku z dnia 23 lutego 2022r. ( I OSK 1294/21 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny ponownie już wskazał, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję wyjaśniającą oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 ustawy nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Co jasne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z jego sentencją. Stwierdzone rozbieżności stanowią bez żadnych wątpliwości o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy i skutkować muszą przyjęciem, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wymyka się w istocie spod kontroli instancyjnej. Zgodzić należy się również ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 138 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającym elementy sentencji wyroku, która powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu. W powołanym już wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie sposób przyjąć, iż sentencja obarczona wadą, o której mowa wcześniej, wykazuje cechy prawidłowego rozstrzygnięcia w rozumieniu przywołanego przepisu prawa. Odnosząc się natomiast do skargi Gminy rację ma oczywiście Wojewoda wskazując, że stosownie do art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 741 ) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), która w art. 3 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że ochrona gruntów leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust 1a). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a według którego nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych); ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Podkreślić przy tym trzeba, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek z powyżej zacytowanego art. 7 ust. 2a uniemożliwia zastosowanie wyjątku sankcjonowanego tą regulacją. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że na obszarze planu, obejmującego działkę 10/8, występują grunty chronione na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze są to grunty rolne RIIIb. Co jasne oznacza to, że w tej sytuacji spór koncentruje się na wykazaniu, czy spełnione są przesłanki podane w art. 7 ust.2a, w tym przypadku w pkt 1, zgodnie z którym co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu ma się zawierać w obszarze zwartej zabudowy. Słusznie organ wyjaśnił przy tym, że zarówno termin "zwartej zabudowy", jak i "obszar zwartej zabudowy" zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez określenie, że "zwarta zabudowa" – to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" – rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie, czy plan dotyczy terenu na którym występuje zwarta zabudowa, do niej bowiem odnosi się w dalszej kolejności obszar zwartej zabudowy. Jednak interpretacji przedstawionej przez skarżącą dotyczącą rozumienia art. 4 pkt. 29 wspomnianej ustawy sąd nie podziela. Wydaje się, na co uwagę wrócił także organ nadzoru, że chociaż przepis art. 7 ust.2 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyjątek od reguły uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, to wymienione w nim przesłanki należy interpretować zgodnie z podstawowym celem ustawy jakim jest zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 zasada ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa. Bez wątpienia zwarta zabudowa o której mowa w art. 4 pkt.29 ustawy powinna dążyć do zwartych form zagospodarowania przestrzeni o odpowiedniej wielkości. Jedną z cech procesu kształtowania się zwartej zabudowy jest także koncentracja ludzi i ich działalności na pewnym, stosunkowo niewielkim obszarze z uwzględnieniem funkcji jego zagospodarowania. Sposób zagospodarowania terenu powinien natomiast odpowiadać potrzebom tych funkcji. Stąd też wspomniany przepis wskazuje na zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Trafnie zaznaczył Wojewoda, że w ten sposób umożliwiono inwestorowi możliwość dalszej zabudowy obszaru już zabudowanego, zacieśniając gęstość budynków, przez to zaś ograniczając zabudowę na pozostałych terenach. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem skarżącej, według której pojęcie zwartej zabudowy należałoby rozumieć w ten sposób, że chodzi o 5 budynków, które nie mogą mieć charakteru wyłącznie gospodarczego, możliwe jest natomiast łączenie takiego przeznaczenia z innymi budynkami. Słusznie zauważył organ nadzoru, że przyjęcie tego poglądy powodowałoby możliwość przyjęcia za zwarty obszar zabudowy siedliska złożonego z jednego budynku mieszkalnego i czterech budynków gospodarczych, w sąsiedztwie którego przy wypełnieniu spełnieniu pozostałych warunków o jakich mowa w art. 7 ust.2a istniałaby możliwość dalszej zabudowy terenów objętych ochroną. W tym sensie sposób rozumienia pojęcia zwartej zabudowy przez organ jest prawidłowe. Już w samym przepisie art. 4 pkt.29 chodzi o zgrupowanie budynków, konkretnie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Nie chodzi tu zatem o odległości pomiędzy ,jakimikolwiek budynkami, ale znajdującymi się w określonym zgrupowaniu. Jeszcze przed wprowadzeniem definicji zwartej zabudowy do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w orzecznictwie zwracano uwagę, interpretując pojęcie zwartej zabudowy, że w sytuacji, gdy przepisy prawa nie definiują pojęć, którymi się posługują, to przy ich interpretacji nie można pomijać znaczenia, jakie wynika z ich potocznego i słownikowego rozumienia. W języku potocznym słowo "zwarty" oznacza to samo co "skupiony". Także według Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 s. 234 i 999) termin "zwarty" rozumieć należy jako złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie, jeden obok drugiego, ścisły, zbity, gęsty, skupiony ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013r. II OSK 343/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Tak też należałoby rozumieć zwartą budowę także obecnie, art. 4 pkt.29 ustawy wprowadził jedynie kryterium liczby budynków i maksymalnej odległości pomiędzy nimi. Wyrysowany na mapie obszar zwartej zabudowy obejmuje budynek mieszkalny na działce 10/8, budynek mieszkalny i 2 budynki gospodarcze na działce 10/9 oraz budynek gospodarczy na działce nr 10/10, a więc budynki , biorąc pod uwagę skalę mapy, znajdujące się w odległości 100m na nieruchomościach sąsiednich. Z Analizy potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wspomnianej analizy wynika natomiast, iż dla oceny, czy w analizowanym terenie występuje zwarta zabudowa wziął pod uwagę zarówno budynki mieszkaniowe jak i gospodarcze występujące w sąsiedztwie terenu MN, co zdaniem sądu nie wypełnia dyspozycji pojęcia zwartej zabudowy o jakim mowa w art. 4 pkt. 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęcie argumentacji organu planistycznego pozbawiałoby treść art. 7 ust. 2a wyjątku od reguły. Jeśli zakładać racjonalność ustawodawcy, to nie może ulegać wątpliwości, że wprowadzenie definicji zwartej zabudowy, miało właśnie na celu zagwarantować, że zabudowa gruntów podlegających ochronie będzie możliwa jedynie przy zachowaniu celów o jakich mowa w art. 6 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wobec powyższego przyjąć należało, że dokonanie w zaskarżonym planie zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne powinno być poprzedzone wystąpieniem o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu tego przepisu jest bowiem takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Z tych powodów na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalić. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego sąd uznał za uzasadnione zastosowania art. 207 § 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od zasądzenia zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W tym przypadku przesłanką odstąpienia od zasadzenia kosztów Sąd uznał nakład pracy pełnomocnika skarżącego, który ograniczył się do wskazania sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z jego uzasadnieniem, charakter rozpoznawanej sprawy oraz wkład pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.