Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1344/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12,  par. 13 i par. 56-60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1218/13 w sprawie ze skarg A. R. i J. R. oraz M. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S. – R., J. R. i M. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Prezydent Miasta Częstochowy na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Częstochowy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. (znak: [...]) udzielającej A. S.-R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na usługi typu gabinety lekarskie i biura wraz z realizacją wewnętrzną instalacji wod.-kan., c.o., gazu, wentylacji, klimatyzacji, elektrycznej, na działce o nr ewid. gruntów [...] położonej przy ulicy K. w Częstochowie. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że objęta postępowaniem wznowieniowym decyzja stała się ostateczna w dniu 9 lipca 2012 r. Na wniosek inwestorów z dnia [...] października 2012 r. dokonano jej zmiany decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]), która nie jest jeszcze ostateczna.

W dniu [...] września 2012 r. do Urzędu Miejskiego w Częstochowie wpłynął wniosek M.P. dotyczący prowadzenia prac budowlanych na objętej pozwoleniem budowlanym działce przy ulicy K. w Częstochowie. Pismem z dnia [...] października 2012 r. zwrócono się do M. P. o jednoznaczne wskazanie daty, kiedy powzięła informację o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również sprecyzowanie, czy jej pismo z dnia [...] września 2012 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi M. P. stwierdziła, że składa wniosek o wznowienie postępowania z uwzględnieniem wcześniejszej korespondencji z dnia [...] września 2012 r. oraz wskazała, iż o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się około 15 września 2012 r. Oznacza to zdaniem organu, że termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. M. P. przez niedopełnienie obowiązku przez organ wydający decyzję nie została o planowanej inwestycji powiadomiona, a zatem w sprawie zachodzi podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Następnie Prezydent Miasta Częstochowy decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji tego Prezydenta nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ podał, że M. P. jest właścicielem działki o nr ewid. gruntów [...], zlokalizowanej w Częstochowie przy ul. K. Przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Prawo budowlane i podkreślił, że przy określaniu przez organ stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę decydującym jest wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tejże ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu realizacja projektowanej inwestycji na działce o nr ewid. gruntów [...] przy ulicy K. w Częstochowie nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości M. P. o nr ewid. gruntów [...] przy ulicy K. w Częstochowie. Realizacja tej inwestycji nie narusza konkretnego przepisu prawa, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej stanowiącej własność M. P. Sam fakt istnienia takiego sąsiedztwa nie stanowi zaś wystarczającej podstawy do przyznania sąsiadowi statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanej inwestycji w odległości 3 m od działki M. P. jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, zaś z analizy zacienienia wynika, że zostanie zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w pokoju budynku mieszkalnego przy ul. L. w Częstochowie w godzinach od 700 – 1700, co oznacza, iż zostały także spełnione warunki zawarte w § 13 i § 56 - 60 ww. rozporządzenia. Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego Prezydent Miasta Częstochowy uznał, że M. P. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji M. P. zarzuciła, że od sierpnia 2012 r. bezskutecznie interweniowała zarówno w Urzędzie Miejskim jak i u inwestorów w sprawie wysokości projektowanego budynku na działce sąsiedniej, który spowoduje nadmierne zacienienie pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych w jej budynku, a ekspertyza zacienienia, na której oparł się organ pierwszej instancji dotyczy budynku pod innym adresem.

Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego, projektant objętego postępowaniem budynku w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. odniósł się do zarzutów skarżącej, przedkładając wyjaśnienia w sprawie wyliczenia powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym oraz opracowanie pn. "Analiza zacienienia – linijka słońca w dniach równonocy 21 marca i 21 września, dla budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na usługi, Częstochowa, ul. K., nr ewid. działki [...], powiat częstochowski, woj. śląskie", wskazujące, że projektowany budynek nie powoduje ograniczenia w dopływie światła do budynku na działce sąsiedniej – spełnia wymogi § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W dniu 28 lutego 2013 r. M. P. przedłożyła, sporządzony przez projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, dowód w postaci "Analiza zacieniania i przesłaniania budynku przy ul. K. na działce nr [...] przez projektowany budynek na działce nr [...] przy ul. K. Częstochowie", wyniki której wskazują na niedotrzymanie warunku przesłaniania określonego w § 13 ust. 1 pkt 1a ww. rozporządzenia. M. P. w dniu 11 marca 2013 r. przedłożyła nadto sporządzoną przez architekta, interpretację zapisów dotyczącą powierzchni zabudowy, wskazującą, że wielkość powierzchni zabudowy projektowanego budynku (270,19 m²) w stosunku do wielkości powierzchni terenu (500,00 m²) wynosi 54 %, co nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy – max 40 %.

W ocenie organu odwoławczego nie można z góry założyć jak to przyjął organ I instancji, że skoro inwestycja w jego ocenie spełnia normy określone w warunkach technicznych, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania, zwłaszcza gdy inwestycją jest 3-kondygnacyjny budynek biurowo-usługowy z przeznaczeniem na usługi typu gabinety lekarskie i biura, którego gabaryty zdecydowanie odbiegają od budynku mieszkalnego odwołującej. W zaistniałej sytuacji należało przyznać M. P. przymiot strony prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którego przymiotu została bez własnej winy pozbawiona. Zaistniała zatem pozytywna przesłanka wznowieniowa, o której mowa w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że z uwagi na procesowy charakter kontrolowanej decyzji i materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odwoławczym, nie mógł bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Częstochowy ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić cały materiał dowodowy ustalając ponadto, czy doszło do realizacji spornej inwestycji co najmniej w części, na co wskazuje skarżąca. Wtedy organ wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową – o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego wnieśli inwestorzy A. S.-R. i J. R. oraz M. P.

M. P. w swojej skardze wniosła o nakazanie małżonkom R. wykonania rozbiórki objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalno-usługowego, względnie o wypłacenie jej odszkodowania w kwocie 170.000 zł. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zgłaszany w postępowaniu administracyjnym zarzut niedopuszczalnego zacienienia jej działki i budynku przez obiekt projektowany oraz przekroczenia wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy powierzchni zabudowy działki inwestorów.

A. S.-R. i J. R. w skardze, sporządzonej przez radcę prawnego, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy, jak również postanowienia Prezydenta o wznowieniu postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że decyzje organów obu instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów dających podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Podnieśli, że postępowanie zostało wznowione, pomimo tego, że wniosek w tym względzie M. P. złożyła z uchybieniem ustawowego terminu, gdyż o pozwoleniu na budowę wiedziała co najmniej od 6 sierpnia 2012 r., kiedy to rozpoczęto roboty budowlane i wówczas rozmawiała w tej sprawie z inwestorami. O tym, że M. P. wcześniej wiedziała o pozwoleniu na budowę świadczy też treść jej zażalenia z dnia 17 grudnia 2012 r. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez merytoryczne rozpoznanie odwołania osoby, która nie miała przymiotu strony postępowania, gdyż działka M. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W szczególności jest ona realizowana z zachowaniem wymagań wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nadto zarzucono, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i niedoręczenie skarżącym odpisu postanowienia o wznowieniu postępowania, odpisu odwołania oraz innych pism składanych przez M. P., a nadto braku wskazania na jakiej podstawie prawnej miałoby dojść do uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania w tym przedmiocie w razie ustalenia, że budowa została co najmniej rozpoczęta. Odnośnie niedoręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania stwierdzono, że zostało ono doręczone małoletniemu synowi skarżących i dlatego w świetle treści art. 43 k.p.a. nie było to doręczenie skuteczne. Skarżących wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów na potwierdzenie sformułowanych w skardze zarzutów.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując co do zasady stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do skargi małżonków R. dodatkowo stwierdzono, że pomimo zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżący nie zgłosili zastrzeżeń w przedmiocie dochowania przez M. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik Gminy Częstochowa wniósł o oddalenie skargi M. P. oraz o uwzględnienie skargi małżonków R. z uwagi na zasadny jego zdaniem podniesiony w tej skardze zarzut błędnego przyjęcia, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę M. P. miała przymiot strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do skargi M. P. Sąd stwierdził, że nie przedstawiono w niej żadnych zarzutów podważających legalność zaskarżonej decyzji. Sformułowane zarzuty dotyczą bowiem legalności wydanego pozwolenia na budowę, które z uwagi na treść i podstawę wydania decyzji organów obu instancji nie było przedmiotem dotychczasowego rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Gdyby zaś uznać za trafne zarzuty dotyczące przesłaniania pomieszczeń mieszkalnych w jej budynku to potwierdzałoby to jedynie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że tej skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Gdy zaś chodzi o żądanie wydania nakazu rozbiórki objętego postępowaniem budynku mieszkalno-usługowego, względnie przyznania odszkodowania w kwocie 170.000 zł, to nie mogły one podlegać rozpoznaniu w postępowaniu sądowym z uwagi na treść art. 145 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do skargi małżonków R., Sąd nie podzielił zarzutu jakoby decyzje organów obu instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zostały wydane w warunkach dających podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W ocenie Sądu skarżącej M. P. przysługiwał przymiot strony postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy sporna inwestycja dotyczy dużego obiektu o znacznej wysokości, o zróżnicowanym przeznaczeniu, mającego powstać na działce sąsiadującej z działką M. P. od jej południowej strony, na której posiada budynek mieszkalny z pomieszczeniami mieszkalnymi od strony budynku projektowanego oraz gdy nadto budynek projektowany ma być usytuowany według projektu budowlanego w minimalnej, wynikającej z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości od granicy obu działek, to działka M. P. znajduje się w obszarze oddziaływania budynku projektowanego. Usytuowanie projektowanego budynku zarówno w odniesieniu do granic działki jak i w odniesieniu do budynku na działce sąsiedniej jest bowiem ograniczone m. in. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiącymi przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej, że przyjęcie w projekcie budowlanym, iż przepisy tego rozporządzenia, w tym § 13, zostały zachowane nie przesądza, że działka sąsiednia nie pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy przyjęte w projekcie budowlanym parametry techniczne budynku projektowanego mają się mieścić w sztywnych parametrach granicznych (minimalnych), których ewentualne naruszenie przesądzałoby o naruszeniu uzasadnionych interesów właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich. O tym, że w sprawie wystąpiła wątpliwość co do poprawności przyjętych w projekcie budowlanym założeń rzutujących na zakres ochrony uzasadnionych interesów skarżącej M. P., gdy chodzi o dochowanie wymogów z § 13 warunków technicznych, świadczy w jednoznaczny sposób treść przedłożonych w tym względzie, a odmiennych co do wniosków końcowych, analiz. Sąd podkreślił, że dotyczą one już zmienionego projektu, gdy chodzi o kształt dachu i wysokość projektowanego budynku od strony działki M. P. – w odniesieniu do projektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia 21 czerwca 2012 r. W samym zaś projekcie zatwierdzonym tą decyzją brak jest analizy, gdy chodzi o spełnienie wymagań z § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że podstawę uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania miałaby stanowić okoliczność jego nieprawidłowego doręczenia skarżącym. Uchybienie to nie miało bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie twierdzili, że syn nie przekazał im tego postanowienia. Kwestii uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie podnosili również w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Sądu prawidłowe stanowisko Wojewody Śląskiego co do przymiotu strony M. P. w postępowaniu o pozwolenie na budowę uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, gdy w swojej decyzji Prezydent Miasta Częstochowy nie rozpoznał w ogóle sprawy pod kątem art. 151 § 1 pkt 2 lub 151 § 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny złożonych przez strony skarżące dokumentów mających świadczyć za zachowaniem czy to warunku z § 13 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, czy też wymogu z decyzji o warunkach zabudowy co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Dowody te powinny być przedmiotem analizy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji (przy przyjęciu, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie). Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zbada zachowanie przez M. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania po przeanalizowaniu w tym względzie stanowisk i dowodów oferowanych przez obie strony. Gdyby w tym względzie doszedł do przekonania, że termin ten nie został dochowany to postępowanie wznowieniowe podlegałoby umorzeniu. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że ewentualne ustalenie co do uchybienia terminu nie może przy tym budzić wątpliwości i powinno uwzględniać fakt, że jak zdaje się wynikać z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, M. P. nie brała również udziału w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania wymienionych w skardze małżonków R. W postępowaniu odwoławczym mieli bowiem zapewniony należyty udział. Z obowiązujących przepisów nie wynika w szczególności obowiązek doręczenia wszystkim stronom odpisów odwołania (względnie odwołań) wniesionych przez jedną z pozostałych stron. Sąd uznał za zasadny zarzut, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko co do ewentualnego umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w przypadku stwierdzenia chociażby rozpoczęcia realizacji nie zostało przez Wojewodę uzasadnione.

W skardze kasacyjnej A. S.-R. i J. R., reprezentowani przez r.pr. G. K., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) - dalej p.u.s.a. - poprzez bezzasadne niedopuszczenie dowodu z ostatecznych pisemnych wyjaśnień mgr inż. J. D. z dnia [...] maja 2013 r., które rozstrzygały kwestię wątpliwości co do usytuowania budynku skarżących poza obszarem oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości, a nie mogły zostać wcześniej przedstawione przed organem II instancji, gdyż zostały sporządzone po wydaniu decyzji przez Wojewodę Śląskiego, a które to wyjaśnienia w pełni uzasadniały stanowisko, iż M. P. nie była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola aktów administracji publicznej pod względem ich zgodności z normami obowiązującego prawa, w tym również badanie, czy odwołanie od decyzji wniósł podmiot będący stroną postępowania;

2. art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia dowodu z kopii dziennika budowy, wykazującego, iż do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie administracyjnej doszło z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu jest kontrola aktów administracji publicznej pod względem ich zgodności z normami obowiązującego prawa, w tym również badanie czy w postępowaniu administracyjnym zostały zachowane terminy do dokonania odpowiednich czynności;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, iż doszło do skutecznego doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy orzeczenie zostało doręczone osobie małoletniej, co bezspornie wynika z akt sprawy administracyjnej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) albo pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - poprzez brak wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, albo wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ I instancji szeregu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a zatem zaistnienia wszelkich przesłanek obligujących Sąd pierwszej instancji do zastosowania jednej ze wskazanych norm, w ramach kontroli zgodności aktów administracyjnych z prawem.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. Nr 1409, ze zm. - dalej p.b.) - poprzez błędną interpretację przedmiotowych norm i przyjęcie, iż obszarem oddziaływania budynku, jest obszar inny niż teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w sytuacji, gdy definicja obszaru oddziaływania obiektu została w sposób wyczerpujący określona przez ustawodawcę i brak było podstaw do zastosowania przez Sąd interpretacji rozszerzającej w tym przedmiocie;

2. art. 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż spełnienie przez inwestora kryteriów określonych w tym przepisie, w sytuacji bezspornego zachowania kryteriów określonych w innych przepisach odrębnych, które to przepisy mogły wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie przesądza o braku oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wypadek uznania przez Sąd, iż w sprawie doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżących przez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...]; stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] o wznowieniu postępowania w sprawie; stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W razie uznania przez Sąd, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powyższych orzeczeń organów administracji obu instancji, wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w całości i zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny ma możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, z ograniczeniem przedmiotowego postępowania do dowodu z dokumentów. Chociaż ustawodawca użył w treści przedmiotowego przepisu zwrotu, iż sąd "może" przeprowadzić dowód, to w niektórych przypadkach będzie on zobligowany do dokonania takiej oceny. W doktrynie podkreśla się, iż dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem sądu. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, gdy bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygniecie istniejących w sprawie wątpliwości. Jest to wyrazem przyjęcia ogólnej dyrektywy we wszystkich procedurach funkcjonujących w naszym systemie prawnym, że poznanie prawdy jest podstawową przesłanką wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (por. H. Dolecki, Stosowanie przepisów procedury cywilnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010, nr 5- 6, s. 94). W ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji zobligowany był do zbadania zgodności rozstrzygnięcia organu II instancji z prawem, a zatem winien był podjąć wszelkie możliwe czynności prowadzące do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Sąd miał zatem obowiązek przeprowadzenia dowodu z przedstawionych przez skarżących dokumentów. Sąd winien był przeprowadzić dowód z pisemnych wyjaśnień mgr. inż. J. D. z dnia [...] maja 2013 r., załączonych do skargi A. S.-R. i J. R., gdyż zmierzały one do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności (w tym w szczególności braku naruszenia przez skarżących norm prawa materialnego w trakcie prowadzenia inwestycji), zaś skarżący nie mieli możliwości okazania ich na etapie postępowania administracyjnego, gdyż ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego zapadła w dniu [...] kwietnia 2013r., a zatem przed datą sporządzenia przedmiotowych wyjaśnień. Treść tych wyjaśnień była dla sprawy istotna, gdyż rozstrzygała w zasadzie kwestię braku posiadania przez M. P. przymiotu strony postępowania (wobec braku objęcia nieruchomości M. P. obszarem oddziaływania obiektu skarżących), a zatem co do zasady decydowała o braku możliwości prowadzenia wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż postępowanie administracyjne nie może być prowadzone z wniosku podmiotu nie będącego stroną. Organ II instancji, a w ślad za nim Sąd, naruszył normy postępowania i normy prawnomaterialne, gdyż bezpodstawnie uznał, że stroną postępowania jest podmiot, który nie może być stroną w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nadto Sąd winien był przeprowadzić dowód z kopii dziennika budowy, gdyż wynikał z niego termin rozpoczęcia prac na nieruchomości skarżących, a tym samym termin powzięcia przez M. P. wiadomości o istnieniu decyzji administracyjnej, co z kolei przekładało się na termin wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Gdyby Sąd dopuścił przedmiotowy dowód, to nie byłoby wątpliwości, iż M. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Naruszenia Sądu miały zatem charakter istotny i mogły wpływać na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie podnieśli, iż Sąd błędnie ustalił, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego doszło do skutecznego doręczenia skarżącym postanowienia Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] listopada 2012 r. o wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, w tym w szczególności ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia postanowienia, że postanowienie to zostało odebrane dnia 3 grudnia 2012 r. przez F. R., syna skarżących – małoletniego w dacie dokonania odbioru. Doręczenie było zatem wadliwe, a więc należy uznać, iż nie doszło do skutecznego wszczęcia przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym postępowanie wznowieniowe, już od daty wszczęcia, dotknięte było wadą nieważności. Sąd przyjmując skuteczność doręczenia postanowienia, wbrew normie art. 43 k.p.a., w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd w trakcie orzekania dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, przejawiającego się w błędnym przyjęciu, iż M. P., jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której skarżący prowadzą inwestycje, winna być uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wbrew treści art. 28 ust. 2 p.b. Zdaniem skarżących dana nieruchomość może znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu jedynie w sytuacji, gdy doszło do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu objętego tą nieruchomością, na skutek przekroczenia przez inwestora sztywno obowiązujących norm określonych w przepisach odrębnych, takich jak np. normy odległości obiektu od różnego typu obiektów, normy hałasu lub innego rodzaju normy prawne. Nie mogą to być normy pozaprawne, zasady słuszności lub inne niewynikające z przepisów odrębnych normy. Jednym z aktów prawnych ustanawiających wskazane w art. 3 pkt 20 p.b. przepisy odrębne jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które znajdowało zastosowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla skarżących, w tym przy określaniu kręgu stron tego postępowania. Jedynym przepisem przedmiotowego rozporządzenia, którego naruszenie zarzucano skarżącym, był § 13 ust. 1 pkt 1. Do ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, a tym samym do objęcia jej terenu obszarem oddziaływania obiektu, może dojść jedynie w sytuacji, gdy z okna już istniejącego budynku, położonego na przedmiotowej nieruchomości, brak jest obszaru położonego w ramionach kąta 60°, który nie jest przesłonięty przez nowo projektowany budynek. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez skarżących, a także z akt postępowania administracyjnego wynika, iż wymogi określone w tym przepisie zostały przez skarżących zachowane. Brak jest przy tym obowiązujących przepisów prawa, z których wynikałoby, iż rozmiar budynku oraz charakter prowadzonej w nim działalności, mają znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania, jeśli zachowane zostały normy obowiązującego prawa. A zatem, wbrew stanowisku Sądu, nie ma żadnego znaczenia, iż budynek skarżących jest budynkiem wysokim i o zróżnicowanym przeznaczeniu, ani to, że został wybudowany z zachowaniem minimalnej, wynikającej z rozporządzenia, odległości od granicy działki M. P. Jak długo zostały zachowane normy wynikające z przepisów odrębnych, w tym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i nie doszło do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu na podstawie przedmiotowych norm, tak długo, w świetle art. 3 pkt 20 p.b., nie można mówić o tym, że nieruchomość M. P. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezzasadne jest stanowisko Sądu, że o przyznaniu danemu podmiotowi prawa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyduje sama możliwość przekroczenia norm wynikających z przepisów odrębnych. Treść art. 3 pkt 20 mówi o ograniczeniu zagospodarowania terenem na podstawie przepisów odrębnych, a nie o możliwości takiego ograniczenia. Organ administracji winien zatem szczegółowo zbadać, czy normy przewidziane w przepisach odrębnych zostały zachowane i dopiero po dokonaniu takiej oceny wyznaczyć krąg stron postępowania. Jeśli inwestor spełnił kryteria przewidziane przepisami prawa to tylko i wyłącznie on będzie stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Dokonując oceny projektu budowlanego przedstawionego przez skarżących organ I instancji miał prawo dokonać oceny, czy spełniono kryteria przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz w innych przepisach odrębnych mających zastosowanie w sprawie, a podstawą dokonania takiej oceny musiał być przede wszystkim projekt budowlany. Organ II instancji, jeśli kwestionował tę ocenę, winien był co najmniej zlecić dokonanie odpowiedniej analizy uprawnionemu geodecie lub innemu rzeczoznawcy i tylko jeśli po dokonaniu takiej oceny okazałoby się, iż skarżący przekroczyli dopuszczalne normy co do odległości i usytuowania budynku, mógłby stwierdzić, iż M. P. została nieprawidłowo pozbawiona przymiotu bycia stroną postępowania. W ocenie skarżących organ II instancji, wbrew art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., nie dokonał wyczerpującej oceny całości materiału dowodowego. Nie zarządził również uzupełnienia tego materiału, jeśli nawet przyjąć, iż uznał, że zebrany materiał nie wystarcza dla dokonania oceny spełnienia przez skarżących kryteriów przewidzianych w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie, jako, że organ II instancji nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji argumentów na poparcie tezy, iż doszło do przekroczenia przez skarżących norm wynikających z przepisów odrębnych, należy uznać, iż przyjął, że skarżący usytuowali budynek z zachowaniem norm wynikających z przepisów odrębnych. Jedynym kryterium uznania M. P. za stronę było stwierdzenie, iż obiekt skarżących jest przeznaczony na cel prowadzenia działalności biurowo-usługowej, oraz że jest wysoki i w związku z tym nieruchomość M. P. znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że na etapie postępowania administracyjnego naruszone zostały przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 13 § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc Sąd podtrzymując stanowisko Wojewody Śląskiego w tym zakresie, również naruszył wskazane przepisy, co stanowi podstawę do uchylenia wyroku.

W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2014r. M. P. oświadczyła, że zapoznała się z treścią skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S.- R. i J. R. i podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie. M. P. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej. Podkreśliła, że w wyniku bezprawnych działań skarżących poniosła szkody i zmuszona jest żądać odszkodowania. Nadto podniosła, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest tylko polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, podkreślić należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63).

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. ), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, a następnie Sąd pierwszej instancji, zasadnie zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie dokonano badania tzw. linijki słońca i analizy przesłaniania.

A mianowicie, organ I instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanej inwestycji w odległości 3 m od działki M. P. jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zaś z analizy zacienienia wynika, że zostanie zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w pokoju budynku mieszkalnego przy ul. L. w Częstochowie w godzinach od 7.00 – 17.00, co oznacza, iż zostały także spełnione warunki zawarte w § 13 i § 56 - 60 rozporządzenia. Organ odwoławczy natomiast zaznaczył, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej M. P. zarzuciła, że wysokość projektowanego budynku na działce sąsiedniej spowoduje nadmierne zacienienie pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych w jej budynku, a ekspertyza zacienienia, na której oparł się organ I instancji dotyczy budynku pod innym adresem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wprawdzie w toku postępowania odwoławczego projektant budynku złożył wyjaśnienia w sprawie wyliczenia powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym oraz opracowanie pn. "Analiza zacienienia – linijka słońca w dniach równonocy 21 marca i 21 września, dla budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na usługi, Częstochowa, ul. K., nr ewid. działki [...], powiat częstochowski, woj. śląskie", w którym stwierdził, że projektowany budynek spełnia wymogi § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i nie powoduje ograniczenia w dopływie światła do budynku na działce sąsiedniej. Jednocześnie podniósł, że także M. P. przedłożyła, sporządzoną przez projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, "Analizę zacieniania i przesłaniania budynku przy ul. K. przez projektowany budynek na działce nr [...] przy ul. K. w Częstochowie", która – w przeciwieństwie do analizy złożonej przez inwestorów - wskazuje na niedotrzymanie warunku przesłaniania określonego w § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia, jak również sporządzoną przez architekta, interpretację zapisów dotyczącą powierzchni zabudowy, wskazującą, że wielkość powierzchni zabudowy projektowanego budynku w stosunku do wielkości powierzchni terenu nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, iż badanie przez organ kwestii dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia budynku stanowiącego własność skarżącej, świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego. Dokonanie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż organ miał uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego. Skoro organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji badał, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność skarżącej będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania ( § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i dostępu światła dziennego ( § 60 tego rozporządzenia), to tym samym uznać należy, iż skarżąca posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z dnia 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z dnia 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA ).

M. P. jest właścicielem działki przyległej do działki będącej terenem inwestycji. Jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji ma interes prawny w żądaniu m.in., aby inwestycja została zrealizowana z zachowaniem przewidzianych przepisami prawa odległości od granicy jego działki, z zachowaniem norm oświetlenia naturalnego i ma prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, aby móc sprawdzić, czy uczyniono zadość określonym wymogom, w tym czy zachowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dotyczy to m. in. kwestii uregulowanych w § 13 i § 60 powołanego wyżej rozporządzenia. M. P. ma prawo sprawdzić, uczestnicząc jako strona w postępowaniu administracyjnym, czy prawidłowe jest stanowisko organu, iż zachowane zostały normy wynikające z obowiązujących przepisów.

Zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że o tym, że w sprawie wystąpiła wątpliwość co do poprawności przyjętych w projekcie budowlanym założeń rzutujących na zakres ochrony uzasadnionych interesów skarżącej M. P., w zakresie dochowania wymogów z § 13 powołanego wyżej rozporządzenia, świadczy treść przedłożonych analiz, odmiennych co do wniosków.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że M. P. posiada przymiot strony w postępowaniu i wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Chybione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko, że M. P. posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, jednocześnie - oddalając skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego – wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zbadać zachowanie przez M. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i zaznaczył, że w razie ustalenia, że termin ten nie został dochowany postępowanie wznowieniowe podlegałoby umorzeniu.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest uprawniony do merytorycznej oceny złożonych przez strony skarżące dokumentów mających świadczyć za zachowaniem warunku z § 13 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia jak i zachowania wymogu z decyzji o warunkach zabudowy co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Dowody te powinny być przedmiotem analizy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, jeśli wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: "u.p.s.a."), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

W niniejszej sprawie Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, że nie dokonał należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej prowadzą do wniosku, iż skarżący oczekują od sądu administracyjnego zastępowania organów administracji publicznej

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. To zaś oznacza, iż sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem wydanych aktów; nie zastępują organów administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) albo pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a.

Po pierwsze, jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, skarżący nie twierdzą, iż syn nie zakazał im zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po drugie art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania może stanowić przesłankę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji.

Nadto podkreślić należy, iż przystąpienie strony do postępowania konwaliduje ewentualny brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Jeżeli zatem, strona dowie się o wszczęciu postępowania i na skutek tego podejmie obronę swoich praw, to nie ma podstaw do postawienia tezy o wadliwości postępowania wyłącznie z tego powodu, że stronie, która uczestniczyła w postępowaniu nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 429/07 - LEX nr 469206).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.