Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 670/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1, załączniku nr 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, art. 26
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 794/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 maja 2019 r. nr BP.0264.631.2018.1277.WA7.3018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od M. sp. z o.o. sp.k. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. III SA/Kr 794/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 9 maja 2019 r. nr BP.0264.631.2018.1277.WA7.3018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od GITD na rzecz strony zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Na drodze ekspresowej S2 15 stycznia 2018 r. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował A. W.. Pojazdem tym wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy na podstawie licencji nr [...], w imieniu i na rzecz spółki. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości: uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole z tego samego dnia.

W związku z ww. ustaleniami Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 12 lipca 2018 r. orzekł o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 22 sierpnia 2018 r., na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę strona zaskarżyła sprzeciwem, wnosząc o jej uchylenie.

Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1088/18 uchylił decyzję GITD oraz orzekł o kosztach postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony, GITD powołaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; dalej: u.t.d.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481; dalej: ustawa zmieniająca), lp. 1.7, lp. 5.1.1.,

lp. 5.2.2, lp. 5.3.1., lp. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie 561/2006), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 12 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do u.t.d. sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej, ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy uwzględniając regulacje dotyczące nakładania kar pieniężnych na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, (art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d.), przypadki, w których nie nakłada się kar pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b ust. 1 - 2 u.t.d.) albo nie wszczyna się takiego, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się (art. 92c ust. 1 u.t.d.) oraz uregulowania k.p.a. dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, których, na mocy art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych nie stosuje się i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.

Wyjaśnił, że w sprawie kary pieniężne są nakładane podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. i w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określone są w sposób sztywny. Dlatego organ nie miał możliwości miarkowania kar pieniężnych, a regulacja art. 189d k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie miała zastosowania. Ponadto nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a. Wyjaśnił, że kwestie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresach odpoczynku - w art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna z art. 189 § 2 k.p.a. dawała pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia z lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., GITD wskazał na art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879; dalej: u.cz.p.k.) określający kategorie kierowców, których dotyczy ona oraz reguły dotyczące czasu pracy kierowców, na art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, wprowadzający zakaz wprowadzania do wynagrodzenia składników, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszę niniejszego rozporządzenia i jego odpowiednik – art. 26 u.cz.p.k.

Konsekwencją ww. rozwiązań jest Ip. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Organ odwołał się do zeznań kierowcy złożonych podczas kontroli, w których podał, że w okresie od 18 grudnia 2017 r. wykonywał wiele, w tym pilnych przewozów ładunków dla sieci sklepów [...] na terenie W., z magazynu centralnego w Parzniewie i stąd wynikły naruszenia czasu pracy. Wypłata kierowcy uzależniona jest od ilości wykonanych przewozów na potrzeby spedytora. Podkreślił GITD, że kierowca nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu, a zeznania złożył w toku czynności kontrolnych na drodze "na gorąco", co dodatkowo świadczyć miało o wiarygodności informacji udzielonych przez kierowcę. Te zeznania, złożone po pouczeniu kierowcy o treści art. 233 § 1 k.k. GITD przeciwstawił przedstawionej przez spółkę organowi I instancji kopii umowy o pracę ww. kierowcy i innej oficjalnej dokumentacji spółki, która miała potwierdzać niestosowanie przez stronę niedozwolonych zasad wynagradzania kierowców. Jednocześnie, według GITD, wprowadzenie zakazu uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy było jednoznaczne z zakazem wynagradzania kierowcy uzależnionym od ilości przejechanych kilometrów. Kierowca nie miał wpływu na ilość przyjętych przez przedsiębiorcę zleceń transportowych, jak również na ich treść, ale miał wpływ na prędkość wykonania zadania przewozowego. Wprowadzenie zakazu wynagradzania kierowcy w stosunku do ilości przewiezionych rzeczy miało zaś na celu zminimalizowanie ryzyka motywowania kierowców do niestosowania się do norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków.

Co do naruszenia, polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz każdą następną rozpoczętą godzinę, przewidzianego w Ip. 5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., GITD, opierając się na art. 6 ust. 1 rozporządzenia 561/2006, wprowadzającego zasadę, że dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin z ściśle określonymi wyjątkami, art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zawierającego zalecenie obliczania dziennego okresu prowadzenia pojazdu, w sytuacji gdy kierowca nie wykorzystał w całości okresów dziennego odpoczynku wymaganych zgodnie z przepisami rozporządzenia 561/2006, po ponownej analizie danych cyfrowych, z uwzględnieniem błędów lub zdarzeń w postaci braku napięcia stwierdził, że kierowca w trakcie dziennego okresu prowadzenia pojazdu w okresie 11 -12 stycznia 2018 r. przekroczył dzienny czas prowadzenia pojazdu o 21 minut, gdyż mógł prowadzić pojazd w wymiarze 10 godzin.

Strona nie okazała wydruków lub wykresówek uzasadniających odstąpienie od przepisów, zgodnie z art. 12 rozporządzenia 561/2006.

Dlatego, GITD utrzymał karę pieniężną w wysokości 100zł z tytułu ww. naruszenia sankcjonowanego Ip. 5.1.1 zał. nr 3 do u.t.d.

W odniesieniu do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, wskazane w Ip. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., GITD na podstawie art. 7 rozporządzenia 561/2006, po ponownej analizie danych cyfrowych stwierdził, że kierowca 12 stycznia 2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 50 minut, gdyż prowadził pojazd przez 5 godz. 20 minut bez przerwy. Spółka nie okazała wydruków lub wykresówek uzasadniających odstąpienie od przepisów, zgodnie z art. 12 rozporządzenia 561/2006. Natomiast oświadczenie kierowcy z 28 czerwca 2018 r. że błędnie operował selektorem, GITD uznał za niewiarygodne, jako złożone po kilku miesiącach od zdarzenia, a nie zgłoszone w momencie kontroli, który w jej dniu wykonywał na przemian prowadzenie pojazdu oraz inną pracę. Wobec powyższego GITD utrzymał nałożoną na stronę karę pieniężną 350 zł z tytułu naruszenia z

Ip. 5.2.1 oraz Ip. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy za uzasadnione uznał także nałożenie kary pieniężnej 700zł z tytułu naruszenia lp. 5.3.1 oraz Ip. 5.3.2 zał. nr 3 do u.t.d., polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, wbrew art. 8 ust. 1-5, 8 rozporządzenia 561/2006, określającego zasady korzystania przez kierowcę z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. Po przeprowadzeniu ponownej analizy danych cyfrowych, stwierdził, że kierowca w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym trwającym od 27 do 28 grudnia 2017 r. odebrał jedynie 5 godzin i 43 minuty nieprzerwanego odpoczynku i skrócił dzienny czas odpoczynku o 3 godz. i 17 minut.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy danych cyfrowych z uwzględnieniem błędów lub zdarzeń w postaci braku napięcia stwierdził, że kierowca; A. W. rozpoczął 29 grudnia 2017 r. o godzinie 09:26 - 24 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego odebrał jedynie 5 godzin i 35 minuty nieprzerwanego odpoczynku, od godz. 02:46 dnia 30 grudnia 2017 r. do godz. 08:21 dnia 30 grudnia 2017 i oznaczało to, że kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 3 godziny i 25 minut, mimo że powinien odebrać nie krótszy niż 9- godzinny nieprzerwany odpoczynek. Strona nie okazała wydruków lub wykresówek uzasadniających odstąpienie od ww. przepisów, z mocy art. 12 rozporządzenia 561/2006.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy danych cyfrowych potwierdził, że i w innych okresach rozliczeniowych, objętych ww. kontrolą, kierowca skracał dzienny okres odpoczynku, co stanowiło naruszenie Ip. 5.3.1 oraz Ip. 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. i kara za nie nałożona wynosiła 4.500 zł.

Organ zaznaczył, że łączna kara za poszczególne naruszenia wyniosła łącznie 12.950 zł, ale na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. zredukował ją do 10.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów Spółki, mając na względzie treść art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny będący podstawą stwierdzenia wskazanych naruszeń popełnionych przez kierowcę w okresie od 18 grudnia 2017 r. do 15 stycznia 2018 r. Zdaniem GITD, kwestionowana decyzja spełniała też wymagania wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie charakteru odpowiedzialności przedsiębiorcy, GITD powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy i jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego miedzy zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem.

Spółka na żadnym etapie postępowania nie została pozbawiona prawa z art. 10 k.p.a. i złożyła obszerne wyjaśnienia, do których organ odniósł się w decyzji.

Co do okoliczności mającej wyłączyć odpowiedzialność spółki - rzekomo błędnego operowania selektorem, GITD podkreślił, że nie została udowodniona w sprawie, a oświadczenie kierowcy z 28 czerwca 2018 r. skoro nie zostało podniesione w momencie kontroli, to zmierzało wyłącznie do uniknięcia przez stronę odpowiedzialności za naruszenia Ip. 5.2.1 oraz Ip. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego ponowne przesłuchanie kierowcy uznał za błędne.

Organ zwrócił uwagę na niezależną odpowiedzialność przedsiębiorcy od innych podmiotów, w tym kierowców (wynika z treści art. 92 ust. 1 i art. 92a ust. 1 u.t.d.)i sztywny charakter kar wymierzanych na podstawie załącznika 3 do u.t.d.

Podniósł, że wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnianych przezeń kierowców polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, ale przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami zatrudnianych przez niego pracowników, tutaj kierowców. W przypadku kierowania pojazdem, w zdecydowanej większości przypadków kierowca czyni to samodzielnie i trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, gdyż ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń u.t.d. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie przepisów egzoneracyjnych: art. 92b i art. 92c u.t.d., gdyż określone w nich przesłanki, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, powinien wykazać sam przedsiębiorca. Przy tym przesłanki te nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa, a przestrzeganie reguł normatywnych określających wymogi w zakresie rejestrowania wskazań w zakresie przebytej drogi, aktywności kierowców, systematycznego terminowego sczytywania danych, przestrzegania norm czasu pracy kierowców oraz odpoczynków, należą do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) uznał skargę strony na wspomnianą decyzję GITD za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) ją uchylił.

W ocenie Sądu przedwczesne i nie poparte dogłębną analizą znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów było stanowisko GITD, że spółka dopuściła naruszenia, polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy, wykonującego przewóz rzeczy w imieniu skarżącej od ilości przewożonych rzeczy, za co w lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., ustawodawca przewidział karę pieniężną 8.000 zł.

Zdaniem Sądu, o ile można było przyjąć, że GITD, orzekający w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, rozstrzygając sprawę "na nowo", dokonał ustalenia właściwych przepisów regulujących kwestie związane z wynagrodzeniem kierowców i mających zastosowanie w sprawie (art. 1, 26 u.cz.p.k., art. 10 ust. rozporządzenia 561/2006), to jednak nie dokonał dostatecznej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, która pozwalałaby uznać za udowodniony fakt naruszenia zakazu z lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d. i następnie wymierzenia za to naruszenie przewidzianej przez ww. przepis kary pieniężnej. Podniósł WSA, że skoro kierowca zeznał, że jego wynagrodzenie jest uzależnione od ilości wykonywanych przewozów na potrzeby spedytora, to aby wykluczyć jego gołosłowność, należało je zweryfikować z treścią wskazanych dokumentów, zwłaszcza, gdy wymierzenie kary za to naruszenie było negowane przez spółkę.

Ponadto dokumenty należało poddać analizie również wobec wskazań WSA w Krakowie w wyroku w sprawie III SA/Kr 1088/18, gdzie na str. 13 uzasadnienia zalecono, aby organ odwoławczy dokonał analizy: umowy o pracę kierowcy z 28 maja 2015 r., formularza ZUS P ZUA, zaświadczenia o dochodach kierowcy, czy też obszernych wyjaśnień skarżącej co do tych kwestii, nie wykluczając w dowodzeniu powoływania się na domniemania i doświadczenie życiowe, które muszą mieć związek z analizą jednak konkretnych dokumentów i ich treści.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy nie zajął stanowiska i nie przeprowadził analizy poszczególnych składników wynagrodzenia kierowcy, wskazanych w umowie o pracę, skonfrontowanych z zaświadczeniem o dochodach oraz formularzu ZUS, które by potwierdzała trafność wysnutych przez organ odwoławczy wniosków zaś podważała zasadność, podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącej, dotyczących rozumienia stwierdzenia z przesłuchania kierowcy tylko jako zależności pomiędzy wynagrodzeniem a ilością wykonywanych przewozów na potrzeby spedytora. Kluczowe było więc dokonanie ustaleń, jakie składniki wchodzą w skład wynagrodzenia kierowcy spółki, który wykonywał kontrolowany przewóz, a następnie (jeżeli okaże się, że pensja zawierałaby niedozwolone składniki) czy skrócenie przez kierowcę np. stwierdzonego podczas kontroli skrócenia dziennego czasu odpoczynku jak i stwierdzone inne naruszenia u.t.d., nie miały związku z chęcią przewiezienia większej ilości ładunku, czy też wynikały z innych okoliczności np. załatwienia spraw prywatnych. Uznał WSA, że dopiero ustalenie powyższych okoliczności w sposób niewątpliwy pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, co ma znaczenie także dla oceny prawidłowości ustaleń pozostałych stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, a co za tym idzie wydanej w sprawie decyzji w pierwszej instancji.

Za nieprzekonywującą uznał WSA też argumentację GITD, że ponowne przesłuchanie kierowcy, było zbędne i zmierzało do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. W ocenie WSA ponowne przesłuchanie, kierowcy, jako dowód mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia i ustalenia składników jego wynagrodzenia, a wraz z innymi dokumentami już zgromadzonymi, pozwoliłoby, nie tylko na zweryfikowanie twierdzeń skarżącej Spółki, co na ustalenie istoty sprawy.

Sąd I instancji przyjął, że warunkiem nałożenia na spółkę kary za naruszenie przepisów dotyczących wynagrodzenia kierowcy jest bowiem konieczność wykazania, że takie naruszenie miało miejsce i jednocześnie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu lub mogło zachęcać do takiego naruszenia.

Dlatego stwierdzenie przez GITD, że wiarygodne było oświadczenie kierowcy w zakresie uzależnienia jego wynagrodzenia, gdyż składał je "na gorąco", nie zostało przez WSA uznane za prawidłowe w świetle art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że ustalenia organów nie mogą budzić wątpliwości, gdyż przewidziana wysokość kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenie (8.000 zł) mogła mieć wpływ na granicę orzeczonej kary pieniężnej podczas ww. kontroli, wobec treści art. 92a ust. 2 u.t.d., który ogranicza sumę kar nałożonych podczas jednej kontroli do 10.000 zł.

Dlatego WSA uznał za konieczne uchylenie decyzji GITD w całości, zwłaszcza, że organ sprzeniewierzył się postanowieniom art. 153 p.p.s.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się GITD i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając go w całości. Zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie przepisów - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał dostatecznej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, która pozwalałaby uznać za udowodniony fakt naruszenia zakazu, określonego w łp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz sprzeniewierzył się wytycznym zawartym w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1088/18, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się uchybień na jakie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem:

- organ dokonał oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnił powody dla których jednym dowodom przyznał przymiot wiarygodności i mocy dowodowej oraz wskazał, iż oczywistym jest, że fakt stosowania niedozwolonych zasad wynagradzania kierowców nie znajduje potwierdzenia w oficjalnej dokumentacji przedsiębiorcy (Vide: strona 7 in fine uchylonej decyzji);

- organ nie poprzestał na treści zeznań kierowcy, ale oparł się przede wszystkim na danych cyfrowych kierowcy, które w sposób bezsporny dały obraz naruszeń czasu jego pracy, które to naruszenia jak zeznał sam kierowca wynikały z: "pilnej dostawy towaru", natomiast w odniesieniu do wypłaty kierowca zeznał, iż: "uzależniona jest od ilości wykonanych przewozów" (Vide: strona 14 in fine i strona 15 in fine uchylonej decyzji);

- dopiero z całokształtu ww. materiału dowodowego organ wywiódł zaistnienie naruszenia w postaci uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy;

- organ także nie sprzeniewierzył się wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., albowiem przedmiotowy wyrok dotyczył sprzeciwu od kasatoryjnej decyzji organu z 22 sierpnia 2018 r., organ natomiast rozpoznał całokształt materiału dowodowego i odniósł się także do dowodów przedłożonych przez stronę i wyjaśnił powody braku ich uwzględnienia, oraz zgodnie w wytycznymi WSA organ dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, natomiast potrzeba skorzystania z uprawniań określonych w art. 136 k.p.a. nie zaistniała (Vide: strona 14 m fine wyroku WSA z 18 grudnia 2018 r.).

Na podstawie powyższych zarzutów we wnioskach wystąpił o: wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie GITD powołał argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wnosiła o oddalenie tego środka odwoławczego i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 21 września 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 listopada 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarżący kasacyjnie organ, podnosząc wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zasadnie kwestionuje prawidłowość stanowiska WSA, że organ przedwcześnie, bez dogłębnej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, bez ponownego przesłuchania kierowcy A. W. i sprzeniewierzając się postanowieniom art. 153 p.p.s.a. miał przyjąć, że spółka dopuściła się naruszenia polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy, wykonującego przewóz rzeczy w jej imieniu, od ilości przewożonych rzeczy (powiązanego w kontrolowanej sprawie z prędkością wykonywania zadań przewozowych), za co na podstawie lp. 1.7. załącznika nr 3 do u.t.d. nałożono na stronę karę 8.000 zł. Wobec powyższych zaniechań GITD w zakresie postępowania wyjaśniającego oraz nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także ze sporządzenia wadliwego, gdyż niepełnego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji, zdaniem Sądu I instancji, pozostały niewyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tutaj odpowiedzialności spółki za naruszenie z lp.1.7. załącznika nr 3 do u.t.d.

Należy zauważyć, że dopiero w końcowej części uzasadnienia skarżonego wyroku podniósł Sąd naruszenie przez GITD art. 153 p.p.s.a., równocześnie nie wskazując, w jakim zakresie miało mieć miejsce to sprzeniewierzenie się. Nie odniósł tego twierdzenia do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w sprawie III SA/Kr 1088/18. W orzeczeniu tym, WSA podał: "w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było zatem przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny waloru dowodowego złożonych do protokołu zeznań świadka A. W., tym bardziej, że w aktach sprawy znajdują się inne dowody (np. umowa o pracę zawarta w dniu 28 maja 2015 r. pomiędzy Skarżącą a A. W. - karta 57 akt administracyjnych, formularz ZUS P ZUA dotyczący A. W. karta 55-56 akt administracyjnych, zaświadczenie o dochodach A. W. - karta 69 akt administracyjnych, czy obszerne wyjaśnienia Skarżącej w tej kwestii zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. karty 70-74 akt administracyjnych), odnoszące się do "naruszeń lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd.", czyli uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Stąd też, zadaniem GITD w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a.(...)

Rozpoznając ponownie sprawę GIDT, stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokona ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalając stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, korzystając przy tym w razie potrzeby z uprawnień określonych w art. 136 k.p.a.".

Zatem podstawowym wskazaniem dla GITD, wypływającym z wyroku w sprawie III SA/Kr 1088/18 było wszechstronne i wyczerpujące przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego i dopiero po tych czynnościach, jeżeli nie byłoby możliwości ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy, kierując się ww. zaleceniami WSA w sprawie III SA/Kr 1088/18 (s. 8 decyzji), uważał, że dokonał wszechstronnej analizy całokształtu, zgromadzonego przez organ I instancji, materiału dowodowego i uznał go za wystarczający, nie wymagający uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a.

Natomiast WSA skupił się tylko na dokumentacji przedstawionej przez spółkę i uznał, że organ odwoławczy nie przeanalizował dokładnie umowy o pracę zawartej przez spółkę z kierowcą, formularza ZUS P ZUA, zaświadczenia spółki o dochodach kierowcy i obszernych wyjaśnień skarżącej, gdyż wówczas uzupełniłby postępowanie w celu ustalenia, jakie składniki wchodziły w skład wynagrodzenia kierowcy, czy były niedozwolone bo wiązały wysokość wynagrodzenia z przewiezieniem większej liczby ładunków, czy też może wynikały z innych okoliczności, np. załatwienia spraw prywatnych (s. 26 uzasadnienia wyroku w sprawie III SA/Kr 794/19), w tym również o ponowne przesłuchanie kierowcy. Przeprowadzenie ostatniego wspomnianego dowodu GITD natomiast uznał za zbędne i zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania (s. 15 decyzji). Z kolei do dokumentów dotyczących wynagradzania kierowcy, GITD odniósł się na s. 7 decyzji, zauważając, że "Oczywistym jest, iż fakt niedozwolonych zasad wynagradzania kierowców nie znajdzie potwierdzenia w oficjalnej dokumentacji przedsiębiorcy". I miał rację, z uwagi na treść przepisów obowiązujących przedsiębiorców transportowych, w tym: art. 10 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 (Przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości, szybkości dostawy lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia.), art. 26 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców (Warunki wynagradzania kierowców nie mogą przewidywać składników wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów, szybkości dostawy lub ilości przewiezionego ładunku, jeżeli ich stosowanie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszania przepisów rozporządzenia 561/2006), art. 33 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 (Przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów).

Sąd skupił się na badaniu dokumentów oficjalnych dotyczących wynagrodzenia kierowcy i doszedł do wniosku o konieczności prowadzenia dalszego postępowania w tym kierunku, nie rozważając kwestii składnika: ryczałty za nadgodziny i godziny nocne, czy w był dopuszczalny w takiej formie, mając na uwadze uregulowania Kodeksu pracy. Ponadto przy ocenie okoliczności dotyczących naruszenia z lp.1.7. załącznika nr 3 do u.t.d. w ogóle nie uwzględnił danych z karty kierowcy za okres 18 grudnia 2017 r. – 15 stycznia 2018 r., objęty kontrolą drogową, których wydruki zostały dołączone do akt administracyjnych, a z których wynikało, że w kontrolowanym okresie kierowca wielokrotnie naruszył normy czasu pracy i wypoczynku, i do tego w znacznym rozmiarze (co nie było kwestionowane). Nie można zgodzić się z WSA, że kierowca w tym czasie mógł załatwiać sprawy prywatne, gdyż poruszał się samochodem ciężarowym spółki, a co istotniejsze, na mocy art. 34 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 (Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Wykresówki ani karty kierowcy nie wyjmuje się z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów lub jest konieczne do wprowadzenia symbolu państwa po przekroczeniu granicy. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona) za pomocą karty kierowca dokumentuje pracę. Kierowca podczas kontroli posiadał dokumenty przewozowe. Ponadto spółka przedłożyła przy piśmie z 6 lipca 2018 r. oświadczenie kierowcy z 28 czerwca 2018 r., że 12 stycznia 2018 r. podczas wykonywania przewozów błędnie ustawił przełącznik tachografu, przez co niewłaściwie wykazywał swoją aktywność (oświadczenie, k. -68 akt adm.). Okoliczności tej nie zgłosił podczas kontroli w dniu 15 stycznia 2018 r., protokół kontroli podpisał, nie zgłaszając doń zastrzeżeń.

Należy podkreślić moc dowodową prawidłowo sporządzonego protokołu kontroli, będącego dowodem z dokumentu urzędowego i jego znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por.: wyroki NSA z: 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/10; 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 440/14; w sprawie II GSK 4055/16). Spółka nie podważała wartości dowodowej tego dokumentu, a WSA ten dowód przy ocenie stanu faktycznego pominął, podobnie jak dowody wyżej opisane, a uwzględnione przez GITD.

W świetle wspomnianych dowodów WSA powinien był ocenić wiarygodność zeznań kierowcy, mając na uwadze, że zostały złożone spontanicznie, podczas kontroli drogowej, której przebiegu i ustaleń kierowca nie podważał, na co zwracał uwagę GITD w decyzji, a nie podchodząc do nich formalnie i jakby zapominając, że zadania kierowcy wyznaczała strona, na co wskazywały dokumenty przewozowe.

Dlatego w opisanych wyżej okolicznościach, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez przedwczesne (i dlatego błędne) uznanie przez WSA, że w tej sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji skupił się na dokumentach przedstawionych przez spółkę, pomijając dowody zgromadzone przez organ I instancji i ich znaczenie, co skutkowało brakiem wszechstronnej ich oceny właśnie przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien zatem przeprowadzić wszechstronną i wyczerpującą ocenę ustaleń faktycznych dokonanych przez GITD, uwzględniając cały dotąd zgromadzony materiał dowodowy, zalecenia WSA w sprawie III SA/Kr 1088/18, zasady doświadczenia życiowego w powiązaniu z obowiązującymi regulacjami dotyczącymi czasu pracy kierowców i związanych z tym obowiązków przewoźników. Dokonana przez sąd ocena będzie mogła zostać poddana ewentualnej kontroli instancyjnej przez NSA.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, a także zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed WSA, sporządził i wniósł skargę kasacyjną.