Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 110/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O" oraz na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O" stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2000 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] - na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.c w zw. z art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz.74 ze zm., zwanej dalej u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym) w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O.". W dniu [...] stycznia 2001 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...] - na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3, art.18 ust.1 u.s.g. - w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O.".

Na powyższe uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w K. zarzucając im rażące naruszenie art.7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. c oraz art.58 u.s.g. poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżone uchwały Rady Gminy stanowią akty prawa miejscowego albowiem mają charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Ich adresatem są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia nieruchomości do sieci sanitarnej stanowiącej własność gminy, a ponadto uchwały te nakazały im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwałach kwot. Adresaci uchwał zostali określeni generalnie (właściciele, zarządcy, wieczyści użytkownicy, najemcy), a nie imiennie. Dyspozycje w/w uchwał określiły postępowanie ich adresatów i miały zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Prokurator podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2009r. o sygn. II SA/Kr 443/03)

Dalej w uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w § 2 uchwały nr [...] Rada Gminy O ustaliła, że właściciele nieruchomości, zarządcy, wieczyści użytkownicy oraz najemcy mogą uczestniczyć w budowie kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy O., przy czym w § 3 uchwały wskazano kwotowy udział w/w podmiotów w budowie kanalizacji. W § 4 uchwały wskazano zasady rozkładania w/w należności na raty, a w § 5 przyjęto, że właściciel, zarządca, wieczysty użytkownik i najemca nieruchomości nie biorący udziału w budowie kanalizacji sanitarnej może przyłączyć swoją nieruchomość do kanalizacji sanitarnej po uiszczeniu na rzecz Gminy O. zrewaloryzowanego udziału.

Uchwała nr [...] zmieniła § 2,3 i 4 uchwały nr [...] nadając im nowe brzmienie. W § 2 do dotychczasowego zapisu dodano zapis, że udział mieszkańców w budowie kanalizacji sanitarnej może polegać na wnoszeniu sum pieniężnych na rzecz Gminy oraz określono zasady ustalania wielkości tych udziałów. Z kolei § 3 określił obowiązek potwierdzenia umową udziału, jego wysokości i sposobu rozliczenia, a także wskazano w nim zasady rozkładania w/w należności na raty. W § 4 przyjęto, że właściciel, zarządca i wieczysty użytkownik nieruchomości nie biorący udziału w budowie kanalizacji sanitarnej może przyłączyć swoją nieruchomość do kanalizacji sanitarnej po uiszczeniu na rzecz Gminy O. zrewaloryzowanego udziału.

Ponadto Prokurator podniósł, że art. 7 ust.1 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 9 lit.c oraz art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonych uchwał. Artykuł 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. jedynie ogólnie określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Z kolei art. 18 ust.2 pkt 9 lit c u.s.g. stanowi jedynie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących zaciągania długoterminowych kredytów i pożyczek. Natomiast art.58 u.s.g. wprowadza zasadę, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów z których zobowiązania te zostaną pokryte.

W przekonaniu skarżącego przepisy te nie mogły być podstawą uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za podłączenie do istniejącej sieci sanitarnej i partycypowania w kosztach jej budowy.

W ocenie Prokuratora opłaty ustalone zaskarżonymi uchwałami miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom Gminy O. daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia. Z tego względu jego zdaniem nie można uznać w rozpatrywanym przypadku opłaty "przyłączeniowej" za dobrowolną.

Reasumując w ocenie Prokuratora zaskarżone uchwały jako akty prawa miejscowego zostały wydane bez podstawy prawnej i są sprzeczne z prawem.

Rada Gminy O. wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do meritum Rada wskazała, że zaskarżone uchwały dotyczyły realizacji inwestycji i nie były aktem prawa miejscowego. Wynika to jej zdaniem z powołanej w zaskarżonych uchwałach podstawy prawnej, ich tytułu, treści, a w szczególności z § 1 zaskarżonych uchwał. Zaskarżone uchwały w ocenie organu nie miały ani charakteru abstrakcyjnego, ani generalnego. Świadczy o tym użyte w nich sformułowanie "mogą", a ponadto w katalogu potencjalnych uczestników realizacji inwestycji nie umieszczono, m.in. posiadaczy samoistnych i zależnych. O dobrowolności przystępujących do realizacji inwestycji mieszkańców w przekonaniu organu świadczy też fakt, że zawarto z nimi (dobrowolne - dwustronnie podpisane) umowy cywilnoprawne, określające warunki wspólnej realizacji przedmiotowej inwestycji, przy czym umowy odzwierciedlają postanowienia zaskarżonych uchwał. Zdaniem Rady postanowienia § 2 i następnych podjęte zostały w celu wykonania określonego zadania gminnego i miały charakter norm prawa o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym. Zaskarżone uchwały nie nałożyły obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, a ich normy nie miały charakteru generalnego i abstrakcyjnego i nie stanowiły aktu prawa miejscowego. Organ wskazał, że również organ nadzoru nie dopatrzył się sprzeczności z prawem w/w uchwał. Ponadto organ podniósł, że uchwała nr [...] została uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007r.

W ocenie organu wobec tego nie może ostać się zarzut Prokuratora sformułowany w skardze, że zaskarżone uchwały nałożyły obowiązek ponoszenia odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, oraz że normy w/w uchwał miały charakter generalny i abstrakcyjny, oraz że stanowiły akt prawa miejscowego.

Na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2013r. Prokurator podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem oceny Sądu były podjęte na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.c w zw. z art.58 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O." oraz z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie przyjęcia do realizacji inwestycji p.n. "Kanalizacja sanitarna bez przyłączy dla Gminy O".

Na wstępie należy zaakcentować, iż uchwałę nr [...] – jako uchwałę zmieniającą należało analizować w ścisłym związku z treścią uchwały nr [...]. uchwała nr [...] jako uchwała zmieniającą uchwałę nr [...] nie posiadała bowiem samoistnego bytu prawnego. Dlatego jej zapisy można było interpretować jedynie w połączeniu z treścią zapisów uchwały nr [...].

Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała nr [...] została uchylona uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że zaskarżone uchwały nie były aktami obowiązującymi. Jednakże utrata mocy przez zaskarżone uchwały wskutek ich uchylenia wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc (od daty uchylenia). Natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie - po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. - uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonych uchwał organ gminy pobierał stosowne opłaty i w tym zakresie wywołały one skutki prawne.

Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić charakter powyższych uchwał.

Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania.

Zaskarżone uchwały ustalające zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakładały w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiadały wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie ich do aktów prawa miejscowego. Adresatem tych uchwał były wszystkie osoby, które wykazywały zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwały realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Wprawdzie w obydwu uchwałach widnieje zapis, że ich adresaci jedynie mogą uczestniczyć w budowie kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy O., jednakże zapis ten należy odczytywać w połączeniu z pozostałą treścią zaskarżonych uchwał. Z treści tej nie wynika zaś, by była możliwość bezpłatnego podłączenia do kanalizacji sanitarnej. Dobitnie świadczy o tym zapis, że podmioty nie uczestniczące w budowie kanalizacji sanitarnej bez przyłączy mogą przyłączyć swoją nieruchomość do kanalizacji sanitarnej jedynie po uiszczeniu na rzecz Gminy O. zrewaloryzowanego udziału (opłaty), który uiszczały podmioty uczestniczące w budowie. Tak więc z treści zaskarżonych uchwał wyraźnie wynika, że podmioty uczestniczące w budowie kanalizacji sanitarnej – i ponoszące w związku z tym stosowne udziały (opłaty) – mogą później się podłączyć do tejże kanalizacji bez ponoszenia dalszych opłat. Zaś podmioty nie uczestniczące w budowie kanalizacji sanitarnej mogą się podłączyć do tejże kanalizacji po uiszczeniu zrewaloryzowanych udziałów (opłat). Tym samym obydwie kategorie podmiotów w świetle treści zaskarżonych uchwał musiały przed podłączeniem się do kanalizacji sanitarnej wpłacić na rzecz Gminy O. określone w zaskarżonych uchwałach udziały.

W szczególności na uwagę zasługuje zapis § 5 uchwały nr [...] w brzmieniu pierwotnym oraz § 4 ust.1 po zmianie dokonanej uchwałą nr [...] zgodnie z którym właściciel, zarządca, użytkownik wieczysty, najemca nieruchomości (a po noweli mieszkańcy) nie biorący udziału w budowie kanalizacji sanitarnej bez przyłączy dla miejscowości Opatówek może przyłączyć swoją nieruchomość do kanalizacji sanitarnej po uiszczeniu na rzecz Gminy O. zrewaloryzowanego udziału określonego w § 3 i 4 uchwały nr [...], a po noweli także w § 2.

Powyższe brzmienie jednoznacznie wskazuje, że każda osoba chcąca podłączyć się w przyszłości do kanalizacji jest obowiązana ponosić stosowne opłaty. Wobec powyższego twierdzenie organu o dobrowolności ponoszenia opłaty nie znajduje uzasadnienia. Faktycznie osoba mogła dobrowolnie uczestniczyć w kosztach budowy, ale jednocześnie nie mogła się podłączyć do sieci bez poniesienia stosownej opłaty.

Skoro zatem adresaci uchwał określeni zostali generalnie, a uchwały wskazują powinne zachowanie i dotyczą sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanym uchwałom nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego.

Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W dalszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi.

Natomiast w myśl ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe, jeżeli było to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosownie w tym zakresie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, że ewentualną nieprecyzyjność tego upoważnienia należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej.

Dokonując oceny zaskarżonych uchwał w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że zaskarżone uchwały Rady Gminy zostały wydane bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania uchwał brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie.

Kwestionowane uchwały zostały oparte na art. 7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 9 lit.c w zw. z art.58 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że artykuł 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. jedynie ogólnie określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Tym samym nie mógł on stanowić samodzielnej podstawy prawnej z uwagi na to, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Podzielić również należy pogląd skarżącego, że art. 18 ust.2 pkt 9 lit c u.s.g. stanowi jedynie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących zaciągania długoterminowych kredytów i pożyczek. Natomiast art.58 u.s.g. wprowadza zasadę, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów z których zobowiązania te zostaną pokryte. Wspomniane przepisy mają więc charakter ogólnych przepisów kompetencyjnych.

Sąd orzekający w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00 (Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Powyższe uwago odnoszą się także do art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. oraz art.58 u.s.g.

Podstawą podjęcia uchwał nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.).

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwał stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody.

Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności.

W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro powołane w zaskarżonych uchwałach jako podstawa prawna przepisy w ogóle nie zawierały upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mogły one upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP.

Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z art.147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Natomiast w myśl art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżone uchwały są sprzeczne z prawem i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi, że zaskarżona uchwała nr [...] została uchylona przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc nie ma mocy obowiązującej. Natomiast zaskarżona uchwała nr [...] po uchyleniu uchwały nr [...] , którą jedynie zmieniała, również utraciła moc obowiązującą, gdyż nie mogła wywoływać skutków prawnych bez uchwały pierwotnej, którą zmieniała.