Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1729/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 § 4 w zw. z art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Chaciński sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uznającego za bezzasadne zarzuty wniesione przez Prezydenta w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, obowiązku o charakterze niepieniężnym, w przedmiocie wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...], przeznaczonych pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz budowę/przebudowę innych dróg publicznych w związku z budową drogi ekspresowej [...], stosownie do decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzła "[...]" do węzła "[...]" - Zadanie "A" - Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (bez węzła) o długości ok. 4,6 km" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] uchylił w części decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Upomnieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...] doręczonym 14 lutego 2018 r. Wojewoda [...] wezwał Prezydenta [...] do wydania - w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia - nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...] w związku z realizacją ww. inwestycji.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku Wojewoda [...] wystawił [...] lutego 2018 r. na zobowiązanego Prezydenta [...] tytuł wykonawczy nr [...].

Następnie postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] wezwał Prezydenta [...] do wydania nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...] i nr [...] - w dniu [...] marca 2018 r., o godzinie 9.00 oraz do uiszczenia opłaty w wysokości 6,80 zł za wydanie postanowienia. Tytuł wykonawczy został doręczony Prezydentowi [...] 1 marca 2018 r. wraz z ww. postanowieniem Wojewody [...].

Pismem z [...] marca 2018 r. Prezydent [...] wniósł zarzut w sprawie wszczętego wobec niego postępowania egzekucyjnego, wskazując jako podstawę błąd co do osoby zobowiązanego, tj. zarzut z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazał, że działki objęte obowiązkiem wydania, ujęte w tytule wykonawczym, po rozpoczęciu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") robót budowlanych, zostały wydane przez Zarząd Dróg Miejskich działający w imieniu Prezydenta [...], co zostało potwierdzone pismem z [...] lutego 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że na nieruchomościach funkcjonuje targowisko "[...]" oraz parking, które uniemożliwiają GDDKiA faktyczne rozpoczęcie procesu budowlanego na tych działkach, w związku z czym Zarząd Dróg Miejskich podjął wszelkie możliwe działania celem przygotowania terenu, na którym realizowana będzie przedmiotowa inwestycja drogowa. Skarżący poinformował, że Stowarzyszenie Kupców Inwestorów Giełdy "[...]" w [...] posiadało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmującego przedmiotowe działki do [...] sierpnia 2017 r. Kolejne wnioski składane przez Stowarzyszenie dotyczące dalszej działalności targowiska zostały rozpatrzone negatywnie, co powinno skutkować przywróceniem pasa drogi do stanu poprzedniego, najpóźniej do ostatniego dnia obowiązującej decyzji na zajęcie pasa drogi. Skarżący podniósł, że o stanie faktycznym i prawnym nieruchomości poinformował Wojewodę [...] w piśmie z [...] marca 2018 r. Zdaniem skarżącego, zobowiązanym do wykonania obowiązku wydania przedmiotowych działek powinien być podmiot faktycznie je zajmujący bez tytułu prawnego, tj. Stowarzyszenie Kupców Inwestorów Giełdy "[...]" w [...], ponieważ jest właścicielem wzniesionych na targowisku naniesień.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. uznał zarzuty Prezydenta za bezzasadne.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent [...], zarzucając naruszenie art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec Prezydenta [...]. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że powodem uznania przez Wojewodę [...] za bezzasadny zarzut dotyczący błędnego wskazania zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w tytule wykonawczym był wyłącznie fakt, że wyjaśnienia Prezydenta udzielone w odpowiedzi na upomnienie z [...] lutego 2018 r., wpłynęły do organu egzekucyjnego już po wydaniu i doręczeniu przez Wojewodę [...] postanowienia wzywającego do wydania nieruchomości. W ocenie skarżącego wyjaśnienia zawarte w powołanym piśmie były wystarczające do uznania, że Prezydent [...] nie był zobowiązanym do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem Prezydenta Wojewoda [...], będący organem egzekucyjnym był zobowiązany prowadzić postępowanie egzekucyjne wyłącznie wobec zobowiązanego oraz uwzględnić fakt, że postępowanie prowadzone jest wobec podmiotu, który nie jest zobowiązanym do wykonania obowiązku. Skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny uzyskał wiedzę, że zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, zatem na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobligowany był do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji są zarzuty, których katalog jest zamknięty i zawarty został w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powołanego przepisu wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, że po upływie terminu do wniesienia zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie zarzutów już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2218/14).

Minister podkreślił, że instytucja zgłaszania zarzutów w tym trybie nie służy zwalczaniu podstaw faktycznych i prawnych decyzji istniejącej w porządku prawnym i wymagalnej (a więc decyzji ostatecznej bądź decyzji wprawdzie nieostatecznej, ale już wykonalnej z racji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności). Oznacza to, że organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może ponownie rozpoznawać sprawy merytorycznie, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem rozpoznawczym, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym.

Zdaniem Ministra Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że wniesione zarzuty są bezzasadne, przedstawiając szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska, a ocena dokonana przez Wojewodę [...] nie nosi cech dowolności.

Minister uznał za nietrafny zarzut wniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. błąd co do osoby zobowiązanego. Wyjaśnił, że sytuacja błędu co do osoby zobowiązanego, w rozumieniu tego przepisu, występuje wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej niż zobowiązany. Błąd co do osoby zobowiązanego ma więc miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu nie będącego adresatem egzekwowanego obowiązku. Jeżeli pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, to taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w ww. art. 33 § 1 pkt 4 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, obowiązek udostępnienia nieruchomości skarżącego oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...], zmienionej w części, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy decyzją Ministra.

Minister wyjaśnił, że jak wynika ze zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków sporządzonej [...] czerwca 2015 r. właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] jest Skarb Państwa, a trwały zarząd sprawuje Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Natomiast z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr [...] przez Sąd Rejonowy dla [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości nr 15 przez Sąd Rejonowy dla [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem nieruchomości jest Miasto [...]. Minister wskazał, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych różnią się co do prawa własności, niemniej należy mieć na względzie, że domniemanie zgodności wpisu prawa w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wymaga przyjęcia, że prawo podmiotowe wpisane jest w księdze zgodnie ze stanem materialnoprawnym. Dopóki domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916, z późn. zm.) nie zostanie wzruszone, dopóty wiąże sądy, a także organy prowadzące postępowania administracyjne. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14).

Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym jest [...].

Minister podniósł, że w tytule wykonawczym, wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prawidłowo wskazano dane zobowiązanego, tj.: w pkt A3 wskazano nazwę zobowiązanego - Prezydent [...], a w dalszej części jego adres, a także NIP.

Za chybione uznał organ II instancji stanowisko skarżącego, który wywodzi z faktu istnienia na nieruchomościach naniesień Stowarzyszenia Kupców Inwestorów Giełdy "[...]" w [...] błąd co do osoby zobowiązanego. W ocenie Ministra przyjęcie za prawidłową opinię skarżącego, że zobowiązanym do wydania przedmiotowych nieruchomości jest podmiot faktycznie zajmujący powołane działki bez tytułu prawnego doprowadziłoby do bezprawnego poszerzenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...], którzy nie byli jej adresatami.

Minister podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 1474) na podstawie której wydana została decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], dotyczy ona właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Tym samym kwestia usunięcia pozostających na przedmiotowych nieruchomościach naniesień, których właścicielem jest Stowarzyszenie Kupców Inwestorów Giełdy "[...]" w [...] nie może stanowić przedmiotu rozstrzygania w niniejszym postępowaniu.

Z powyższych przyczyn Minister stwierdził, że nie zaistniały przesłanki skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany do wydania działek nr 1 i nr 15, którym jest Prezydent [...].

Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. skargę złożył Prezydent [...]. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 4 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie Prezydenta [...] za zobowiązanego do wydania nieruchomości oznaczonej w decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], podczas gdy postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone wobec podmiotu faktycznie zajmującego przedmiotową nieruchomość, tj. Stowarzyszenia Kupców Inwestorów Giełdy "[...]". Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy słusznie organy uznały za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego [...] lutego 2018 r. przez Wojewodę [...].

Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do weryfikacji poprawności czynności organów egzekucyjnych mającej służyć ochronie adresata czynności. Podstawy zarzutów zostały wskazane w art. 33 ustawy. Stosownie do art. 33 § 1 pkt 4 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego.

Z sytuacją błędu co do osoby zobowiązanego w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 4 ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej aniżeli zobowiązany. Chodzi o sytuację, gdy osoba, przeciwko której wystawiono tytuł wykonawczy, jest inną osobą niż adresat decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż skarżący, jako reprezentujący właścicieli nieruchomości, zobowiązany był do wydania nieruchomości. Skarżący był stroną decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji (której nadano rygor natychmiastowej wykonalności) oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. uchylającej tę decyzję w części i orzekającej co do istoty sprawy, a pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody. Decyzja Wojewody [...] zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych. Bezsporne jest, że właścicielem działek jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] oraz Miasto [...] także reprezentowane przez Prezydenta, wobec czego to Prezydent [...] jest zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym do wydania nieruchomości. Wobec powyższego zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego nie znajduje uzasadnienia.

Chybiony jest zarzut, że podmiotem zobowiązanym do wydania nieruchomości jest Stowarzyszenie Kupców Inwestorów Giełdy "[...]". Stowarzyszenie to nie było stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami: Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r. oraz Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., tj. aktu stanowiącego podstawę prawną egzekwowanego obowiązku lecz stroną był Prezydent [...].

Przyjęcie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do bezprawnego poszerzenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, którzy nie byli jej adresatami.

Należy podnieść, że zgodnie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której wydana została decyzja Ministra z [...] grudnia 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. obowiązek wydania - udostępnienia nieruchomości dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Artykuł 17 ust. 5 specustawy drogowej stanowi, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przyczyn wyżej wskazanych niezasadny jest zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 ustawy. Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 2 ustawy, którego skarżący nie uzasadnia. Jednakże wskazać należy, że w tytule wykonawczym, zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu prawidłowo wskazano dane zobowiązanego, tj.: nazwę zobowiązanego - Prezydent [...], jego adres i NIP.

Natomiast podnoszona w uzasadnieniu skargi kwestia procedury dotyczącej przymusowego doprowadzenia pasa drogowego przez skarżącego do stanu poprzedniego (tj. usunięcie naniesień Stowarzyszenia) wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.