Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 472/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 678/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystynych warunkach gospodarowania na 2012 rok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania" (Dz. U. Nr 40, poz. 329; dalej: rozporządzenie ONW) w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25 z 27 stycznia 2011 r., str. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych, ponieważ grunty te wchodziły faktycznie w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Organ odwoławczy wskazał na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami, a także na strukturę organizacyjną spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Organ stwierdził, że poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Organ odwoławczy powołał się też na ustalenia z innych postępowań, zgodnie z którymi to P. M. podejmował kluczowe dla powiązanych podmiotów decyzje. Wskazywał na to, że prace polowe były wykonywane na zlecenie powiązanych spółek przez należące do P. M. podmioty. Sama skarżąca nie miała możliwości organizacyjnych i sprzętowych do wykonywania prac polowych.

Dyrektor ARiMR wskazał na przepisy art. 2 lit. a i lit. c rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, (...) (Dz. U. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s.16) definiujące pojecie rolnika i działalności rolniczej oraz przepisy pkt I i II załącznika do rozporządzenia dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącego się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE Nr L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r., s. 1), z których wywiódł, że gospodarstwo rolne jest wyodrębnioną jednostką, samodzielną zarówno technicznie jak i ekonomicznie, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą jako działalność podstawową lub drugorzędną. Przy takim ujęciu, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm - gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W tym stanie rzeczy zdaniem organu nie sposób uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. Istotne jest bowiem faktyczne władztwo nad rzeczą, to jest swoboda w podejmowaniu decyzji o zabiegach agrotechnicznych, efektywne w sensie ekonomicznym korzystanie z gruntów.

Organ uzasadniając odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko powołał art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. Podniósł, że nie kwestionuje, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak jest ona jedynie częścią większego gospodarstwa zarządzanego przez tę sama grupę osób. W konsekwencji, wobec wyjaśnienia tych okoliczności innymi dowodami, Dyrektor ARiMR uznał, że wnioski dowodowe zmierzały tylko do przedłużenia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła spółka.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiały za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Sąd zauważył, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołały się zatem na dane znane im niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z systemu powinno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 kpa.

Skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego było dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odnosiły się do szeregu ww. zarzutów co dodatkowo utrudniało tę weryfikację. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Sąd przytoczył treść art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i stwierdził, że wbrew twierdzeniom organów to na nich spoczywa ciężar wykazania, że miało miejsce stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków uzyskania płatności. Dalej WSA zwrócił uwagę, że organy nie mogą, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzać, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Za błędny w okolicznościach sprawy Sąd uznał argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 kpa zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał bowiem okoliczności braku posiadania przez spółkę i tworzenia sztucznych warunków z pominięciem dowodów skarżącej na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Organy nie wyjaśniły również, w ocenie WSA, w przekonujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, z tytułu użytkowania których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu swojej skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W związku powyższym, w ocenie Sądu, co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Według Sądu I instancji, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków" o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 winny zgodnie z art. 75 kpa dopuścić wszelkie wnioskowane przez skarżącą możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego.

Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów WSA uznał odnoszenie się do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego, wskazał jednak, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem orzeczenia TSUE C-434/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a WSA w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa WSA w Warszawie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009,

2. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/l a) II – zał. I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE Nr L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r., s. 1),

3. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE Nr L 321 z dnia 1 grudnia 2008 r., s. 14) -

- podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i tym samym właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie zgadza się z postawionym mu przez Sąd I instancji zarzutem naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - przez brak rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Za nietrafny organ uznał też zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa, twierdził nadto, że żądanie przeprowadzenia dowodów w trybie art. 78 kpa wymaga każdorazowo rozważenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 czerwca 2016 r., spółka uzupełniła argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, są usprawiedliwione.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 1 i 80 kpa.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).

Na gruncie powołanej regulacji zasadnie podnosi się, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11 - na tle analogicznej regulacji). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011- zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa - nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W rozpatrywanym przypadku organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane tym przepisem. W tym stanie rzeczy niewątpliwie to na organie spoczywał zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i obowiązek wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności. Przypomnienia wymaga przy tym, że o tym jakie okoliczności mają znaczenie prawotwórcze decydują prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

W sprawie trafnie wskazano, że Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie pod kątem zastosowania tak rozumianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wobec stwierdzenia naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa. W myśl pierwszego z powołanych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 78 § 1 kpa stanowi zaś, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie nie uwzględniono wniosków skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz sprawozdań spółki - zgłaszanych na okoliczność posiadania oraz samodzielnego prowadzenia gospodarstwa na rachunek, rzecz i ryzyko spółki.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się jednak z wywodami skargi kasacyjnej, że w rozpatrywanym przypadku organ miał podstawy, by nie uwzględnić wskazanych wniosków, z podanych niżej przyczyn.

Niewątpliwie w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji oprócz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazano też § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Zauważyć należy jednak, że kwestię spełnienia wymogów z krajowego rozporządzenia, w tym co do posiadania, wiązano z przepisami wskazanego rozporządzenia unijnego. Zasadne jest natomiast przyjęcie, że zasadniczą podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej spółki stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie rzeczy zachodziły podstawy by uznać, że dowody wnioskowane przez stronę - w świetle wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - nie były konieczne dla rozważenia "obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)" jak i "obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu".

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela przy tym pogląd, że choć strona - zgodnie z art. 78 kpa - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.

Wbrew wywodom Sądu I instancji dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego.

W konsekwencji stwierdzenia, że materiał dowodowy został przez organ zebrany prawidłowo - bez uchybienia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa - Sąd I instancji nie miał więc podstaw by uznać, że oceniono niepełny materiał dowodowy a w konsekwencji uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Z tych wszystkich względów oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 78 § 2 i art. 80 kpa uznać należał za usprawiedliwiony.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów uchybień przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa - przepisu określającego jedynie wymogi uzasadnienia wyroku - nie można skutecznie podważać dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy.

Za usprawiedliwiony nie mógł być też uznany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazany w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 ppsa. Jak już wyjaśniono w rozpoznawanej sprawie ocena zasadności odmowy przyznania płatności wymagała rozważenia - na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie - czy zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Istota sporu nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej.

Mimo częściowo nietrafnych zarzutów - mając na uwadze całokształt dotychczasowych rozważań - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasługiwał na uwzględnienie.

Z uwagi bowiem na fakt, że WSA w Warszawie uchylił kontrolowane decyzje jedynie z uwagi na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy ustalono z pominięciem wniosków dowodowych strony, uznać należy, że istota sprawy nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona. Zastosowanie art. 188 ppsa prowadziłoby zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i rozważyć, czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza istnienie więzi prawnej, ekonomicznej lub personalnej między różnymi osobami oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu - celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia - sztucznych warunków, o jakich mowa w powołanym przepisie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).