Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2404/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6,7,11, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art. 43 ust. 1, art. 58 ust. w
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO"), na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania L.Ś. od decyzji Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent") z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], ustalającej na wniosek A. Sp. z o.o. w S. (dalej: "Spółka", "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowie o część biurową, na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. M.[...] w S. - utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że pismem z 8 czerwca 2021 r. organ I instancji wystąpił do Spółki o uzupełnienie oraz sprecyzowanie treści wniosku o ustalenie warunków ww. zabudowy. 17 czerwca 2021 r. wpłynęło pismo wnioskującej wraz z dołączoną mapą oraz zaświadczeniem PEC w S. Organ I instancji pismem z 23 czerwca 2021 r. wezwał inwestora do sprecyzowanie treści wniosku w zakresie nazwy inwestycji. 1 lipca 2021 r. Spółka wyjaśniła, że inwestycja dotyczy rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku usługowego z przeznaczeniem nadbudowy na część biurową. 2 lipca 2021 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

9 lipca 2021 r., wpłynęło pismo L.Ś., która zgłosiła zastrzeżenia do wniosku. Do akt sprawy dołączono projekt decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2021 r. Pismem z 11 sierpnia 2021 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach.

18 sierpnia 2021 r. wpłynęło pismo L.Ś., że projekt decyzji nie zawiera ponumerowanych stron, zastrzeżenia budzi ustalony wskaźnik wielkości powierzchni oraz linia zabudowy, ponadto nie wskazano precyzyjnie ilości miejsc parkingowych. Do akt sprawy dołączono projekt decyzji z [...] sierpnia 2021 r.

Prezydent decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowie o część biurową na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. M. [...] w S..

Pismem z 1 września 2021 r. Spółka wniosła o zmianę treści decyzji. Przy piśmie z 8 września 2021 r., organ I instancji przekazał ww. pismo A. Sp. z o.o. do SKO w S., jako odwołanie. SKO pismem z 16 września 2021 r. wystąpiło do Spółki o wskazanie, czy jej pismo stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też jest wnioskiem o zmianę decyzji, skierowanym do Prezydenta Miasta S..

29 września 2021 r. wpłynęło pismo organu I instancji, przy którym przekazano odwołanie złożone w ustawowym terminie przez L. Ś. SKO opisało treść zarzutów, podniesionych w odwołaniu i wyjaśniło treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), a także § 1, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku MPZP (dalej: "rozporządzenie").

W ocenie SKO teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Front nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 19,2 m, stąd też minimalny obszar analizowany w sprawie winien obejmować obszar o szerokości co najmniej 57,6 m. Taki też obszar ustalono na potrzeby niniejszego postępowania, przy czym analizą objęto wszystkie działki, które zostały przecięte przez linię analizowanego obszaru, co było jedynym powodem poszerzenia tak ustalonego obszaru. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Nieruchomości znajdujące się w tak ustalonym obszarze analizowanym pozwoliły na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowo planowanej zabudowy. Organ I instancji nie rozszerzył analizowanego obszaru tylko po to, by poszukiwać warunków dobrego sąsiedztwa dla inwestycji objętej wnioskiem. Teren objęty analizą znajduje się w czytelnym kwartale urbanistycznym, skupionym wokół zatoki autobusowej i drogi wewnętrznej, do której przylega teren inwestycji. Jest to część lokalnego ośrodka handlowo-usługowego. Wszystkie tereny włączone do obszaru analizowanego tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę. Na skutek poszerzenia obszaru analizowanego o działki, które przecinała linia trzykrotności frontu nieruchomości objętej wnioskiem, ostatecznie obszar analizowany objął teren, którego granice oddalone są od 57,6 m do 113 m od terenu inwestycyjnego.

Spółka zwracając się do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączyła mapę pozwalającą wyznaczyć obszar analizowany, jak również wymagane przepisami prawa zapewnienia dostawców mediów oraz kopię już zawartych w tym przedmiocie umów. Z dokonanej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej wynika, że w przeanalizowanym obszarze dominuje zabudowa usługowo-handlowa, jak również występują budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Obszar analizowany zabudowany jest budynkami oraz wiatami handlowo-usługowymi. Na dwóch nieruchomościach prowadzony jest również uliczny handel targowy. Ponadto na analizowanym terenie znajduje się wielofunkcyjny budynek handlowo-usługowy na działce nr [...]. Po stronie wschodniej znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne.

W ocenie SKO, planowana przez inwestora zabudowa, polegająca na rozbudowie i nadbudowie istniejącego już budynku usługowego o część biurową (usługową) stanowi kontynuację funkcji handlowo-usługowej, stwierdzonej bezsprzecznie w obszarze analizowanym. Odmówić ustalenia warunków zabudowy można natomiast wówczas, gdy projektowana inwestycja ma realizować funkcję sprzeczną z funkcją zastaną w obszarze poddanym analizie, a z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 0,12 do 0,62. Przy czym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,32. Powierzchnia zabudowy, istniejąca obecnie na nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 0,30. W wydanej w sprawie decyzji organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji wskaźnik zabudowy na poziomie 0,45 z tolerancją do +10%. Jak wynika z dokonanej na potrzeby analizy, w wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa o intensywności zbliżonej do dopuszczonej zaskarżonej decyzją - 0,46 na nieruchomości [...] i [...], 0,43 – [...] i [...], 0,50 – [...], 0,59 – [...], czy nawet 0,62 – [...]. Stąd też przyjęcie powyższego parametru w wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać i nie naruszy istniejącego porządku urbanistycznego. Organ I instancji nie przyjął omawianego wskaźnika w wartościach, które nie występowałyby w tymże obszarze, czy też na poziomie wyższym. Zatem należało uznać go za wskaźnik wyznaczony prawidłowo i charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Ponadto w obszarze poddanym analizie występuje działka o powierzchni zabudowy na poziomie nawet 0,62.

SKO w odpowiedzi na zarzuty skarżącej (dot. stwierdzenia, że w jej ocenie niemożliwym jest zrealizowanie planowanej zabudowy przez wnioskującą Spółkę w oparciu o ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy, bowiem nie pozwala na to projekt prac przedstawiony przez Spółkę w toku postępowania) - wyjaśniło, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organy administracji publicznej nie ustalają, jaka dokładnie zabudowa i o jakich ściśle określonych parametrach (bez ich zmiany na plus czy minus) może zostać zrealizowana na danym terenie. Rolą organów administracji publicznej w toku postępowania jest ustalenie wszystkich parametrów zabudów, określonych w przywoływanym rozporządzeniu, w oparciu o dokonaną analizę urbanistyczną, w taki sposób, aby inwestor wiedział, jaką zabudowę może zrealizować. Organ nie bada w tym przypadku konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, wynikającego z przygotowanego uprzednio opracowania budowlanego, bowiem jest to rolą organu udzielającego pozwolenia na budowę na dalszym etapie inwestycyjnym. Jeżeli okaże się, że pierwotne zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy (wynikłe np. ze wcześniej już przygotowanego projektu) jest niemożliwe do zrealizowania w wielkościach wskazanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to inwestor obowiązany będzie do dostosowania swoich planów do wydanej przez organ administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy, która wiąże organy udzielające pozwolenia na budowę. Poszczególne parametry zabudowy i określone dla nich wielkości wiążą organ udzielający pozwolenia na budowę, który nie udzieli pozwolenia na wybudowanie budynku, którego powierzchnia zabudowy będzie przewyższała parametr określony w zaskarżonej decyzji przez Prezydenta, to jest powyżej 0,45 z tolerancją do +10%. Stąd też zarzuty odwołującej w tym zakresie SKO uznało za chybione.

Organ odwoławczy (przytaczając tezy z orzecznictwa) dokonał wykładni systemowej oraz funkcjonalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał, że planowana inwestycja nie narusza postanowień art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz postanowień rozporządzenia wykonawczego. Realizuje ona warunki określone w § 3 i 5 rozporządzenia. Analizie w powyższym zakresie podlegają bezwzględnie wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to zatem każda nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną. Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej - np. działek zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkaniowymi, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Powyższe oznacza, iż linię zabudowy można badać na całym analizowanym obszarze, a nie wyłącznie na podstawie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

SKO zaznaczyło, że organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczył, jako nieprzekraczalną linię rozgraniczającą teren inwestycji, oznaczoną literami D-A. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z warunkami panującymi w analizowanym terenie, zatem i w tym zakresie zarzuty odwołującej są nieuzasadnione. W obszarze poddanym analizie widoczna jest czytelna i jednolita linia zabudowy, utworzona pod stronie północno-wschodniej przez 9 budynków handlowo-usługowych na działkach przylegających do tej samej drogi wewnętrznej, tj. do dz. nr geod. [...], obręb [...], są to działki zabudowane budynkami handlowo-usługowymi. Przyjęta przez organ I instancji linia zabudowy utrwali istniejący w obszarze analizowany ład przestrzenny, bowiem budynek objęty inwestycją - z ww. 9 budynkami - tworzy obecnie czytelną i jednolitą linię zabudowy na granicy pasa drogowego. Linia zabudowy nie ulegnie zmiany w stosunku do stanu istniejącego, gdyż obecnie budynek objęty inwestycją przylega właśnie do granicy pasa drogowego. Kolejne wskaźniki to jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu również wyznaczono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. I tak szerokość elewacji frontowej wyznaczono, jako wartość od 9,3 m do 15,0 m. W myśl § 6 rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem organu odwoławczego, z przeprowadzonej w tym zakresie analizy wynika, że również co do szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, występują rozbieżne wartości - w przedziale od 2,6 m do 108,7 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi właśnie 21,7 m. Planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również i w zakresie ww. parametru, bowiem przyjęte przez organ I instancji wielkości są jak najbardziej charakterystyczne dla analizowanego obszaru i odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organ I instancji kierował się czytelnym i zasadnym kryterium, a mianowicie nawiązaniem do średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze objętym analizą. Powyższe ustalenia zapewniają zachowanie ładu przestrzennego, znajdują odzwierciedlenie wśród istniejącej zabudowy obszaru analizowanego i pozwolą na zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. M. Organ ustalił szerokość od 9,3 m do 15,0 m. Obecnie istniejąca szerokość budynku objętego wnioskiem wynosi 9,3 m, więc w ocenie skarżącej niemożliwym jest, aby po rozbudowie nadal wynosiła 9,3 m.

Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ustala się parametrów w wąskim zakresie, tylko dzięki określeniu widełek pozostawia się inwestorowi pewien margines na przygotowanie projektu budowlanego dla planowanego zamierzenia budowlanego. Spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku. W ramach określonych przez organ parametrów zabudowy inwestor będzie mógł zadecydować, czy przy wykonywaniu inwestycji będzie chciał pozostawić szerokość elewacji frontowej na istniejącym obecnie poziomie, to jest 9,3 m, czy też zamierza dokonać rozbudowy budynku w zakresie wskazanych przez organ administracji publicznej widełek - od 9,3 m do 15,0 m, przy zachowaniu pozostałych parametrów zabudowy. Sam fakt możliwości pozostawienia przez inwestora elewacji frontowej na poziomie 9,3 m nie powoduje, iż decyzja Prezydenta jest w tym zakresie wadliwa.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 3,0 m do 8,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 3,0 m do 15,8 m, średnia to 5,2 m. Powyższy parametr wyznacza się zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Analizowany parametr określono w oparciu o treść § 7 ust. 4 rozporządzenia, uwzględniając przy tym przyjęcie maksymalnej wielkości dla istniejącego w obszarze analizowanym obiektu usługowo-handlowego, znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Przyjęcie powyższej wielkości na określonym poziomie nie spowoduje zaburzenia ładu urbanistycznego istniejącego na obszarze poddanym analizie i będzie stanowiło nawiązanie oraz kontynuację dla zaobserwowanych parametrów.

Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu - dla planowanej inwestycji organ I instancji ustalił, jako dach jednospadowy, kalenica główna równoległa do elewacji frontowej od strony ul M. Spadki połaci dachowych od 0° do 10°. Wysokość głównej kalenicy określono na od 5,0 m do 8,5 m. Jak wynika z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy, dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie - występują tu dachy jednospadowego lub płaskie. W powyższym zakresie analizowany obszar cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego. W obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 3,0 m do 15,8 m, średnia wysokość to 6,2 m. Dla projektowanej inwestycji organ I instancji przyjął wysokość kalenicy, która również w pisze się w analizowany obszar, znajdującą swoje odwzorowanie w budynku handlowo-usługowym na działce nr [...]. W decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji, jako powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 10% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

SKO uznało, że z analizy materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że inwestycja objęta wnioskiem (poza warunkami dobrego sąsiedztwa), spełnia również i inne wymogi określone przez ustawodawcę w treści art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej - ulicy M. i K., poprzez istniejącą drogę wewnętrzną działkę nr [...], obręb [...]. Organ I instancji w treści decyzji z [...] kwietnia 2021 r., określił warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt 2, Przepisy szczególne), ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 3), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 4), ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 5).

Ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji wypełnienia przez inwestora oraz organ planistyczny warunków określonych przez prawo, decyzja ustalająca warunki musi być wydana. Decyzja organu I instancji, określająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszym postępowaniu, nie narusza praw osób trzecich, co zostało podkreślone w decyzji organu I instancji, bowiem może być ona zrealizowana po spełnieniu warunków określonych w treści punktu 5 decyzji z [...] sierpnia 2021 r. Ustalenie warunków zabudowy jest elementem postępowania planistycznego. Oznacza to, że działania organów podejmowane w takim postępowaniu nie przesądzają o sposobie realizacji przyszłej inwestycji. Wprawdzie organy administracji publicznej ustalają warunki dla niej, jednak dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę może nastąpić realna ochrona interesów podmiotów znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji.

W ocenie SKO, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem strony postępowania brały udział na każdym etapie sprawy, a przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, z którego to uprawnienia - jak wynika z treści odwołania - skarżąca skorzystała. Fakt, że organ I instancji przedłożył jej do wglądu akta, które nie zawierały ponumerowanych stron projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie powoduje naruszenia postanowień art. 10 k.p.a., to jest prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach, a fakt braku numeracji na projekcie decyzji nie jest uchybieniem tego rodzaju, które miałoby wpływ na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut, że organ I instancji miał w sposób błędny określić teren objęty inwestycją. Skarżąca podała, że z załącznika do decyzji wynika, iż obszar inwestycji nie dotyczy tylko działek nr [...] i [...], lecz również działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], które nie zostały ujęte w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem SKO, powyższe nie jest prawdą. W zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji jest bezwzględnie związany jego treścią, jeżeli chodzi o wskazany teren, na którym ma być realizowana inwestycja. Spółka podała jednoznacznie, że planowana rozbudowa ma dotyczyć działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...] i dla takiego też terenu został ustalone warunki zabudowy. Wynika to zarówno w samej części tekstowej decyzji, jej sentencji, uzasadnienia, jak również załączników graficznych do decyzji. Także na mapie stanowiącej załącznik do wniosku inwestor kolorem czerwonym oznaczył teren pod inwestycję, którego granice obejmują wyłącznie działki o nr ew. [...] oraz [...]. Inwestor nie był również obowiązany, aby w treści wniosku określać dokładny zakres planowanych robót budowlanych, które zamierza przeprowadzić w ramach planowanej inwestycji, czego domaga się skarżąca, bowiem powyższe nie jest przedmiotem rozpoznania na etapie ustalania warunków zabudowy. Treść wniosku, doprecyzowana przez organ I instancji w toku postępowania, była wystarczająca dla zdekodowania intencji Spółki i wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotu odpowiadającego żądaniu inwestora. Prace budowlane oraz ich charakter inwestor obowiązany będzie w sposób szczegółowy opisać na ewentualnym dalszym etapie zmierzającym do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, to jest na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Decyzja Prezydenta nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Decyzja taka nie narusza praw skarżącej oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Podjęcie decyzji nie wymaga bowiem zgody właścicieli terenów objętych inwestycją bądź z nią graniczących. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane, więc nie zawiera unormowań w zakresie konkretnej lokalizacji obiektu ani jego kształtu.

Zdaniem SKO, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób należyty, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych przepisami k.p.a., jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności u.p.z.p. Organ I instancji w sposób prawidłowy i z dużą dokładnością przeprowadził w sprawie analizę wyznaczonego obszaru i na jej podstawie wyprowadził prawidłowe wnioski, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się L.Ś., wnosząc pismem datowanym na 29 października 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. decyzji zarzuciła:

"1. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. W szczególności organ nie ustalił treści wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek wyznacza granice analizy architektoniczno-urbanistycznej;

2. Wydanie wewnętrznie sprzecznej decyzji o warunkach zabudowy, niemożliwej do wykonania".

Skarżąca wniosła o: "zmianę pkt. II. 1.c i pkt. II1.d decyzji na:

a) pkt. II.1.c - Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik dla całej zabudowy na terenie inwestycji - 0.57 z tolerancją ±10%,

b) pkt. Il1.d szerokość elewacji frontowej (dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie, od strony ul. M.) - od 13.5 m do 15.0 m".

Ponadto wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji (w sytuacji braku możliwości zmiany pkt. II.1.c i pkt. Il1.d decyzji), a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że Prezydent naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Złożony przez inwestora wniosek o wydanie warunków zabudowy z 6 lipca 2021 r., dotyczył inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku.

Zdaniem skarżącej, ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie nie wynika, jakie konkretne prace budowlane zamierza realizować wnioskodawca, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry. Zmodyfikowany wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r., wskazuje na rozbudowę istniejącego budynku jedynie o klatkę schodową. Załącznik graficzny planowanej inwestycji obrazuje, obok klatki schodowej rozbudowę o konstrukcję wsporczą trwale związaną z istniejącym budynkiem pełniącą funkcją nadwieszenia oraz pergoli. Nie wiadomo, czy inwestor zamierza rozbudować budynek tylko o klatkę schodową, czy również o konstrukcję wsporczą oraz pergolę, które to z uwagi na plany nadbudowy o część biurową, przybiorą postać trwale związanej z budynkiem. Konstrukcja wsporczą dla nadbudowy, jak i pergola stanowią element nowej rozbudowy w zamierzeniu inwestycyjnym.

Inwestor we wniosku pkt 1.1b wskazuje, że nowa zabudowa będzie wynosiła 43 m². Już tylko pobieżna analiza powierzchni rozbudowy z uwzględnieniem konstrukcji wsporczej, daje podstawę z jednej strony do uznania, że powierzchnia ta jest zdecydowanie większa, niż ujęta we wniosku z 7 czerwca 2021 r., z drugiej zaś zdecydowanie mniejsza, biorąc po uwagę dobudowanie tylko klatki schodowej. Rozbieżności tych nie wyjaśnił Prezydent w sytuacji, gdy część opisowa wniosku odbiega od zamiarów wskazanych w załączniku graficznym planowanej inwestycji.

Skarżąca stwierdziła, że wydana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i prawdopodobnie niemożliwa do wykonania. Inwestor we wniosku w pkt. 1.1d wskazuje na szerokość elewacji frontowej w przedziale 13.5-15.0 m. Organ w punkcie Il.1.d decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2021 r. wskazuje, że szerokość elewacji frontowej dla całego budynku, po rozbudowie i nadbudowie, od strony ul. M.- od 9,3 m do 15,0 m. W chwili obecnej szerokość elewacji frontowej dla całego budynku od strony ul. M. wynosi 9.3 m. Nie jest więc możliwe, aby szerokość ta - po rozbudowie istniejącego budynku, jak ujęto w sentencji decyzji - nadal wynosiła 9.3 m. Również z wniosku inwestora nie wynika, aby intencją robót budowlanych była tylko nadbudowa budynku, zaś wskazana szerokość elewacji budynku po rozbudowie to 13.5-15.0 m, nie zaś 9.3 m.

Decyzja organu o szerokości elewacji frontowej od 9,3 m do 15,0 m wywołuje niedające się pogodzić z sentencją skutki. SKO błędnie przyjęło, że sam fakt możliwości pozostawienia przez inwestora elewacji frontowej na poziomie 9,3 m nie powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta S. jest w tym zakresie wadliwa (s.7). Przyjęcie, jako jednej z możliwości, szerokości elewacji frontowej w wymiarze 9.3 m powoduje, że nie ma możliwości realizacji nadbudowy budynku, zgodnie z zamysłem inwestora, ponieważ brak jest klatki schodowej, która ma stanowić integralny element inwestycji rozbudowy istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowy o część biurową. Nawet gdyby założyć, że inwestor w ramach obecnej kubatury budynku wykona klatkę schodową i nadbudowa byłaby możliwa, to inwestycja taka byłaby sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy, która w sentencji wskazuje na rozbudowę oraz nadbudowę, nie zaś tylko i wyłącznie na nadbudowę.

W ocenie skarżącej, decyzja Prezydenta jest wadliwa również dlatego, że jest sprzeczna z ustalonym wskaźnikiem zabudowy. Przyjmując szerokość elewacji frontowej w wymiarze 9.3 m i zakładając, że nastąpi tylko nadbudowa, wówczas wskaźnik zabudowy pozostanie niezmieniony przyjmując parametr 0.30. W decyzji o warunkach zabudowy przyjęto wskaźnik dla całej zabudowy na terenie inwestycji - 0.45 z tolerancją ±10%, tj. od 0.405 do 0.495. Tak więc dotychczasowy wskaźnik zabudowy dla działek [...] i [...] 0.30 (77 m² do 250 m²) w razie tylko i wyłącznie nadbudowy budynku nie mieści się we wskazanym w decyzji wskaźniku 0.45 z tolerancją ±10%. Ponadto podała, że nawet gdyby przyjąć, iż organ administracji milcząco uznał, że wniosek inwestora zakłada rozbudowę istniejącego budynku zarówno o klatkę schodową jak i konstrukcję wsporczą pełniącą funkcją nadwieszenia oraz pergoli - to i tak wydana decyzja w dalszym ciągu wydaje się wewnętrznie sprzeczna.

Inwestor we wniosku w pkt. 1.1d wskazuje na szerokość elewacji frontowej w przedziale 13.5-15.0 m. (punkt Il.1.d decyzji). Z załącznika graficznego wnioskodawcy sporządzonego bez wskazania zindywidualizowanych danych i parametrów odniesienia wynika, że planowana inwestycja będzie posiadała najprawdopodobniej wymiary z zakresu od 13.5 m na 9.5 m do 15.0 m na 9,5 m, co daje odpowiednio powierzchnię zabudowy od 128.25 m² do 142.5 m². Planowana wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (250 m² tj. działek nr [...] i [...] obręb [...]) powoduje, że wskaźnik dla całej zabudowy na terenie objętym inwestycją wynosić będzie od 0.51 do 0.57, co wykracza poza ustalony w decyzji wskaźnik 0.45 z tolerancją ±10%, tj. od 0.405 do 0.495.

Decyzja o warunkach zabudowy jest niewykonalna, bowiem zamysł inwestora odbiega od parametrów inwestycji określonych przez Prezydenta. Skarżąca wniosła o rozważenie przez Sąd, czy w przedmiotowym stanie faktycznym można uznać, że bez względu na brak ustaleń, czy zamiarem inwestora jest rozbudowa budynku o klatkę schodową, czy o klatkę schodową wraz z nadwieszeniem i pergolą, można przyjąć, że współczynnik zabudowy wynosi 0.57 z tolerancją ±10%, zaś szerokość elewacji frontowej (dla całego budynku po rozbudowie i nadbudowie, od strony ul. M.) - od 13.5 m do 15.0 m. W przypadku braku możliwości korekty decyzji Prezydenta, skarżąca wniosła o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy przede wszystkim wyjaśnić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi także do wniosku, że wbrew zarzutom skarżącej ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. II 1 - 2 decyzji z 27 sierpnia 2021 r., ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. M. w S., których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę. Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W stanowiących załącznik Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ wyraźnie wskazał, że charakter ustalanej w decyzji dopuszczalności inwestycji powodował konieczność uwzględnienia wszystkich zabudowanych działek w tym obszarze, w celu spójnego powiązania zabudowy objętej wnioskiem z już istniejącą. W takim też zakresie Prezydent, ustalając warunki zabudowy dla Spółki, odniósł się w sposób wyczerpujący do już istniejącej zabudowy.

Analiza akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd, nie pozwala jednocześnie na uznanie słuszności zarzutu skarżącej, jakoby organ I instancji nie ustalił "jakie konkretne prace budowlane zamierza realizować wnioskodawca, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry". Prezydent określił przedmiot udzielanych w decyzji warunków zabudowy, jako "rozbudowa istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowa o część biurową". Taki też zakres rozbudowy wprost wynika z wniosku Spółki z 7 czerwca 2021 r. Jej zakresu nie kwestionował zresztą organ I instancji, kierując do Spółki pismo z 8 czerwca 2021 r. o złożenie dodatkowych wyjaśnień, gdyż wątpliwości organu budziły wyłącznie kwestie określenia we wniosku funkcji zabudowy i zapotrzebowania na dostawę energii cieplnej i ilości miejsc postojowych oraz brak kopii mapy zasadniczej ze stosownymi pieczęciami. Pismem z 17 czerwca 2021 r. inwestor wątpliwości te wyjaśnił, m.in. wskazując na charakter usługowy rozbudowy.

Pismem z 23 czerwca 2021 r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie wątpliwości co do nazwy inwestycji i potencjalnej zmiany sposobu użytkowania oraz poinformował, że przedłożona kopia mapy zasadniczej nadal jest niewłaściwa. Wątpliwości te wyjaśniła Spółka w piśmie z 30 czerwca 2021 r., wskazując m.in., że inwestycja ma dotyczyć rozbudowy budynku o klatkę schodowa i nadbudowy o jedną kondygnację z przeznaczeniem na część biurową. Do pisma załączone zostały szkice, wskazujące zarówno na nadbudowę, jak i rozbudowę istniejącego budynku.

Tym samym, organ I instancji nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości w zakresie rodzaju robót budowlanych, o których ustalenie warunków Spółka wystąpiła, zaś ich zakres nie zmienił się (i nie był przedmiotem ww. korespondencji ze Spółką) w stosunku do ujętego we wniosku z 7 czerwca 2021 r. Stąd też niezasadne jest stanowisko skarżącej, wyrażone w skardze, że "zmodyfikowany wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r., wskazuje na rozbudowę istniejącego budynku jedynie o klatkę schodową. (...) Nie wiadomo, czy inwestor zamierza rozbudować budynek tylko o klatkę schodową, czy również o konstrukcję wsporczą oraz pergolę, które to z uwagi na plany nadbudowy o część biurową, przybiorą postać trwale związanej z budynkiem. Konstrukcja wsporczą dla nadbudowy, jak i pergola stanowią element nowej rozbudowy w zamierzeniu inwestycyjnym".

Wyjaśnić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją rozstrzygającą dopuszczalność budowy w sposób określany w projekcie budowlanym, ale decyzją przesądzającą o dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Ocenie organu planistycznego nie podlega więc skonkretyzowane już projektem budowlanym zamierzenie, ale ma on ustalić inwestorowi (lub innemu wnioskodawcy) to, co w świetle analizy wyznaczonego obszaru w ogóle w danym miejscu może być wybudowane. Organ ten jedynie ustala wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania te zostały określone w rozporządzeniu (§ 1), jako określające linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu.

Dopiero takie ustalenie stać się może podstawą sporządzenia projektu architektonicznego (art. 43 ust. 1 Pr. bud.), który następnie podlegał będzie ocenie organu administracji architektoniczno budowlanej pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud.).

W pkt. II.1.b decyzji Prezydenta ustalona została linia zabudowy, jako "nieprzekraczalna w linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami D-A". Linia ta – co wynika z załącznika graficznego – wyznaczona została, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym, wbrew zarzutom skarżącej podnoszonym w postępowaniu administracyjnym, spełniony został wymóg z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia nie oznacza jednak konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Jej praktyczne znaczenie polega na tym, że budowa nie może być sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej od dotychczasowej odległości zabudowy już istniejącej. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie "jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do zagadnienia linii zabudowy wynikające z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia" (por. wyrok z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 890/17, CBOSA). Ponadto należy podzielić ocenę prawną, wyrażoną przez WSA w Gdańsku w wyroku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17 (CBOSA), że "wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia (...) zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy".

Prezydent prawidłowo wyznaczył więc w decyzji linię zabudowy planowanej przez Spółkę inwestycji.

Niezasadne było kwestionowanie w skardze wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z pkt. II.1.d organ ustalił, że szerokość elewacji frontowej dla budynku po rozbudowie i nadbudowie od strony ul. M. wynosić może od 9,3 m do 15,0 m. Fakt, na który wskazuje skarżąca "w chwili obecnej szerokość elewacji frontowej dla całego budynku od strony ul. M. wynosi 9.3 m. Nie jest więc możliwe, aby szerokość ta - po rozbudowie istniejącego budynku, jak ujęto w sentencji decyzji - nadal wynosiła 9.3 m" nie przesądza o wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponownie należy przypomnieć, że celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest odniesienie się do parametrów inwestycji, określanych w projekcie budowlanym (a więc projektowego ujęcia zamierzenia budowlanego), ale określenie wartości dopuszczalnej zabudowy. Stąd też przez określenie "od 9,3 m do 15,0 m" Prezydent wyznaczył jedynie graniczne wymiary, dopuszczając tym samym proponowaną we wniosku przez Spółkę szerokość elewacji frontowej "w przedziale 13.5-15.0 m". Zarówno 13, 5 m, jak i 15 m mieści się w ustalonych przez organ granicznych wartościach szerokości elewacji.

Takie rozstrzygnięcie kwestii szerokości elewacji jest w pełni zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia, gdyż wyznaczone zostało niewątpliwie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. SKO w uzasadnieniu swej decyzji słusznie więc nie dopatrzyło się w takim rozstrzygnięciu błędu, dyskwalifikującego decyzję organu I instancji.

Bezpodstawne jest więc stanowisko skarżącej, że "przyjęcie, jako jednej z możliwości, szerokości elewacji frontowej w wymiarze 9.3 m powoduje, że nie ma możliwości realizacji nadbudowy budynku, zgodnie z zamysłem inwestora, ponieważ brak jest klatki schodowej (...). Nawet gdyby założyć, że inwestor w ramach obecnej kubatury budynku wykona klatkę schodową i nadbudowa byłaby możliwa, to inwestycja taka byłaby sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy, która w sentencji wskazuje na rozbudowę oraz nadbudowę, nie zaś tylko i wyłącznie na nadbudowę". Organ uznał bowiem dopuszczalność rozbudowy i nadbudowy w sposób, którego realizacja nie doprowadzi do przekroczenia 15 m szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku.

Niezasadnie twierdzi skarżąca, że decyzja pierwszoinstancyjna "jest sprzeczna z ustalonym wskaźnikiem zabudowy". Decyzja o warunkach zabudowy w pkt. II.1.c ustala wskaźnik powierzchni zabudowy (całej) na 0,45 z tolerancją do 10% na plus lub minus. Takie ustalenie odpowiada hipotezie § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określony przez organ wskaźnik zabudowy limituje tym samym możliwość budowy (nadbudowy, rozbudowy) już istniejącego budynku i sporządzający projekt architektoniczny projektant jest nim (podobnie, jak inwestor) związany. Nie ma więc ryzyka, że na etapie uzyskania pozwolenia na budowę można skutecznie starać się o zgodę na inwestycję ww. wskaźnik przekraczającą.

Intencją prawodawcy, wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia jest to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy nie odbiegała istotnie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1857/10, CBOSA).

Sporządzone przez skarżącą na potrzeby wykazania tego zarzutu wyliczenia nie mogą odnieść oczekiwanego skutku procesowego, dlatego że zakładają a priori przekroczenie przez Spółkę tych wartości. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej, że "nawet gdyby przyjąć, iż organ administracji milcząco uznał, że wniosek inwestora zakłada rozbudowę istniejącego budynku zarówno o klatkę schodową jak i konstrukcję wsporczą pełniącą funkcją nadwieszenia oraz pergoli - to i tak wydana decyzja w dalszym ciągu wydaje się wewnętrznie sprzeczna".

Stwierdzenie skarżącej, że "planowana wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (250 m² tj. działek nr [...] i [...] obręb [...]) powoduje, że wskaźnik dla całej zabudowy na terenie objętym inwestycją wynosić będzie od 0.51 do 0.57, co wykracza poza ustalony w decyzji wskaźnik 0.45 z tolerancją ±10%, tj. od 0.405 do 0.495" nie bierze pod uwagę tego, że inwestor występując o pozwolenie na budowę musi dostosować rozmiar zamierzenia budowlanego do ustalonego wskaźnika zabudowy. W przeciwnym wypadku nie otrzyma zgody budowlanej, a projekt budowlany nie zostanie zatwierdzony.

Należy wyjaśnić, że skarżąca – o ile zostanie uznana przez organ administracji architektoniczno budowlanej za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postępowaniu o udzielenie Spółce pozwolenie na nadbudowę i rozbudowę – będzie mogła czuwać nad tym, aby zezwalane zamierzenie budowlane nie wprowadzało prawnie niedopuszczalnych, a związanych z zezwalaną budową ograniczeń w zabudowie jej terenu (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.).

Wskazać też należy, że prezentowane w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze stanowisko skarżącej może wprawdzie wynikać z jej obywatelskiej postawy i dbałości o trafność rozstrzygnięć organów planistycznych, ale w żaden sposób nie zostało odniesione do jej własnego interesu prawnego. O ile obawy skarżącej mogłyby być zrozumiałe w nawiązaniu do prawa zabudowy, jakie służy Spółce zgodnie z art. 4 Pr. bud., o tyle trudno doszukać się wpływu potencjalnych, a zarzucanych przez skarżącą, wad decyzji organu I instancji na wyrażony w prawie materialnym interes prawny samej skarżącej. Zresztą sama skarżąca nie wysnuwa żadnych twierdzeń, pozwalających na powiązanie stawianych zarzutów z jej sferą uprawnień materialnoprawnych i wpływu tejże decyzji na tą strefę; nie wynika to również z akt sprawy.

Dlatego też słusznie – i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – SKO utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.