Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 586/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 901/10 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 901/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] sierpnia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z [...] czerwca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

O ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szkoły na niepubliczne przedszkole i świetlicę środowiskową na nieruchomości położonej w Szczecinie przy ul. [...] 5-6 na działkach nr [...] i części dz. nr [...] obr. 3033 zwrócił się wnioskiem z 1 kwietnia 2010 r. R. W.. Po sporządzeniu w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę, Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W podstawie prawnej podano przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Określono funkcję zabudowy jako usługi oświaty. Linia zabudowy dla frontowej elewacji pozostała bez zmian, rozbudowa przewidziana została w ramach wewnętrznego dziedzińca. Dla elewacji południowo-wschodniej ustalono linię zabudowy po licu budynku przy ul. [...] 3a – zgodnie z załącznikiem graficznym. Ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 37% (w odniesieniu do działki [...], na której posadowiony jest budynek i planowana zabudowa). Przewidziano brak zmian w zakresie szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi. Ustalono maksymalną wysokość elewacji rozbudowy na przedłużeniu krawędzi elewacji frontowej istniejącego budynku podlegającego rozbudowie, to jest maksymalnie do okapu 8,30 m. Określono geometrię dachów, dach stromy o spadku połaci od 250 do 450, o wysokości nie przekraczającej wysokości kalenicy budynku (nie więcej niż 14,5 m). Określono warunki ochrony środowiska i w zakresie infrastruktury technicznej (zgodnie z warunkami określonymi

przez zarządców sieci). W zakresie obsługi komunikacyjnej przewidziano zachowanie obsługi na zasadach dotychczasowych jak dla nieruchomości [...], z zaplanowaniem miejsc parkingowych na terenie działki planowanej pod inwestycję, zakaz lokalizacji infrastruktury pod jezdniami docelowymi i istniejącymi. Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny, a integralną część decyzji stanowią dwa załączniki.

W uzasadnieniu decyzji podano, że obszar, którego wniosek dotyczy, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Zamierzenie inwestycyjne zostało uzgodnione z Geologiem Powiatowym w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Szczecin, z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Zachodniopomorskiego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przewidzianych w tym przepisie warunków. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego, a także po uzyskaniu stanowisk wyżej wymienionych organów stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sposób określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r. Granice obszaru analizowanego wytyczono zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Uzasadnienie przyjętych parametrów zostało szczegółowo opisane w wynikach analizy dołączonych do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. A. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podniósł, że planowana zabudowa nie daje się pogodzić z sąsiednią istniejącą zabudową. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się bowiem budynki o dużych kubaturach przeznaczone na produkcję i usługi, tj. magazyny, budynki produkcyjne i budynek piekarni. W odwołaniu wskazano też, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył prawidłowo granic obszaru analizowanego, nie uzasadnił stanowiska, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a przeprowadzona analiza nie dostarcza informacji wymaganych przepisami rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r., zaś zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy o planowaniu. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Organ II instancji stwierdził, że z materiału sprawy (koncepcji zagospodarowania, analizy funkcji oraz cech zabudowy, załączników graficznych) wynika, że inwestor planuje przebudowę i rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szkoły na niepubliczne przedszkole i świetlicę środowiskową. Dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja usługowa, mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna o różnej intensywności. Budynek szkoły czy też przedszkola realizuje funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, podobnie jak znajdujące się po sąsiedzku obiekty usługowe na działkach nr 74/1, 34 i 23/5. W ocenie Kolegium, bezzasadny jest więc zarzut odwołania, że planowana zabudowa nie daje się pogodzić z zabudową w bezpośrednim sąsiedztwie, gdzie znajdują się budynki o dużych gabarytach, przeznaczone na produkcję i usługi – magazyny, piekarnia. Nadto z akt sprawy ani też z odwołania nie wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty zakwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu określający zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w zastanym w danym miejscu sposobie zagospodarowania terenu. Sposób zagospodarowania terenu poprzez planowaną inwestycję nie ulegnie zmianie. Kolegium podało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem MI z 26 sierpnia 2003 r., zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagania określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Jej integralną częścią jest załącznik graficzny oraz załącznik opisowy zawierający wyniki analizy ze stosownym uzasadnieniem przyjętych ustaleń. Mając na uwadze, że załączniki te są częścią decyzji (art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia), to uzasadnienie wyczerpuje wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna określa wszystkie wymagane przepisami rozporządzenia ustalenia, które znalazły swój wyraz w sentencji zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. A., reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, powołując takie same zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie została wydana bez uprzedniej wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy i mimo powstałych wątpliwości nie została poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym organ naruszył art. 136 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w decyzji wskazano lakonicznie, że załączniki decyzji stanowią jej część, a uzasadnienie analizy wyczerpuje wymóg uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem z 8 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymogi warunkujące dopuszczalność ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Podstawowym wymogiem dla nowej zabudowy jest

jej zgodność z "zasadą dobrego sąsiedztwa", co oznacza kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na dostępnych z tej samej drogi publicznej działkach

sąsiednich, jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceniono, że organy prawidłowo stwierdziły możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana zabudowa obejmować ma przebudowę i rozbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku szkoły na niepubliczne przedszkole i świetlicę środowiskową. Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został wokół terenu inwestycji obejmując działki sąsiednie dostępne z ulicy [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna o różnej intensywności. Nadto w przedmiotowej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczy przebudowy i rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania w ramach istniejącej funkcji oświatowej (szkoły na przedszkole i świetlicę środowiskową). W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że planowana na działkach nr [...] i [...] inwestycja w zakresie usług oświatowych stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł H. A.. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powołując jako podstawę skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił wydanie wyroku z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczające jest dla ustalenia warunków zabudowy stwierdzenie, że nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą;

- art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ II instancji nie przeprowadził czynności dowodowych celem zweryfikowania twierdzeń o cechach i funkcji dotychczasowej zabudowy i ustalenia, czy obiekty znajdujące się w sąsiedztwie mogą oddziaływać znacząco na środowisko,

- art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na niewystarczająco wszechstronnym rozważeniu zebranego materiału dowodowego i okoliczności mających wpływ na ocenę sprawy, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie wszystkie czynności zostały prawidłowo przeprowadzone,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organów, mimo że w sprawie doszło do naruszenia przez organy prawa materialnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ II instancji i sąd nie dostrzegły naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Wbrew ocenie sądu, planowana zabudowa nie mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania, bo koliduje z zabudową istniejącą i jej funkcjami, przez co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Przytoczono brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i wskazano, że jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez sąsiedztwo należy rozumieć obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji wymaga on odrębnego ustalenia. Analizę zabudowy przeprowadza się nie na jednej działce sąsiedniej, lecz w wytyczonym obszarze analizowanym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, chodzi nie o to, by planowana zabudowa była odtworzeniem zabudowy istniejącej, ale by na jej podstawie określić cechy zabudowy nowej. Stwierdzono, że planowana zabudowa nie daje się pogodzić z już istniejącą w zakresie funkcji, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki i hale produkcyjne (i inne przemysłowe), a nie budynki mieszkalne czy przeznaczone na opiekę nad dziećmi.

Zarzucono, że bezzasadny jest wniosek, iż dominującą funkcją zabudowy w analizowanym terenie jest funkcja mieszkaniowa a w sąsiedztwie nie ma obiektów zakwalifikowanych jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, organ nie zweryfikował bowiem twierdzeń o cechach i funkcji istniejącej zabudowy.

Przytoczono brzmienie przepisu § 3 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Wskazano, że dla ustalenia warunków organ wyznacza obszar analizowany. Powinien rozciągać się on wokół działki inwestora, a każdą granicę działki z granicą obszaru analizowanego winna dzielić odległość, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Działki znajdując się w tym obszarze będą stanowiły punkt odniesienia.

Przedstawiono regulację dotycząca sporządzenia analizy urbanistycznej i wymogu dołączenia jej do decyzji, zarzucając jednocześnie, że analiza przeprowadzona przez organ I instancji jest wadliwa. Nie sprecyzowano jednak, na czym ta wadliwość polega. Podano, że przepisy ww. rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów planowanej inwestycji w sposób dowolny, a organ winien je określić w sposób jednoznaczny. Zarzucono, że decyzja tych wymogów nie spełnia. Podano, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono precyzyjnie i nie uzasadniono przyjętej wielkości w zakresie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Wskazano, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia, w oparciu o co doszedł on do przekonania o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś odwołanie się w tym zakresie przez Kolegium do treści załączników do decyzji narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podała, że istniejący budynek, objęty wnioskiem, był wybudowany z przeznaczeniem na szkołę i tak przez wiele lat funkcjonował. To skarżący zmierza do zmiany istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, albowiem wprowadził działalność produkcyjną na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej, czym naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa. Funkcja przemysłowa obiektów skarżącego jest wyjątkiem na tym obszarze. Podniesiono, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały skonkretyzowane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez jego błędną wykładnię, rzekomo ograniczającą się do stwierdzenia, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą. Po pierwsze, ani organy, ani sąd I instancji w swych rozstrzygnięciach nie stwierdzili, że jedynym kryterium ustalenia warunków jest brak kolizji z zabudową istniejącą. Sąd I instancji nie zaakceptował wobec tego wadliwego stanowiska, jakoby ta jedna przesłanka była wystarczająca do ustalenia warunków, z pominięciem pozostałych, których łączne spełnienie jest warunkiem wydania decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wskazuje cały szereg warunków wymienionych w pkt 1-5, z których warunek dobrego sąsiedztwa jest tylko jednym z kilku. Przedmiotem analizy, a następnie przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organy są w konsekwencji okoliczności wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Pozytywnie rozstrzygnięto, że działka ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stwierdzono także sprzeczności z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nie były nadto zgłaszane przez stronę skarżącą w toku postępowania żadne zarzuty.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut wadliwej interpretacji w nawiązaniu do warunku stwierdzenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy w istocie odnosi się, ze względu na jego treść, do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Właśnie ten przepis może być traktowany jako wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa" związanej z zachowaniem ładu przestrzennego. Przewiduje on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku m.in. w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereniu, w tym, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Parametry zabudowy istniejącej wyznaczają parametry zabudowy projektowanej i projektowanego zagospodarowania tereniu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przeprowadza się analizę istniejącego zagospodarowania w zakresie funkcji i cech. W tym celu wyznacza się wokół działki obszar analizowany. Kwestie te regulują przepisy rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Przez funkcje zabudowy i zagospodarowania tereniu, w rozumieniu ww. rozporządzenia, należy przy tym rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Granice obszaru analizowanego wyznaczane są w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m (przepis § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Wokół działki został wyznaczony taki obszar analizowany w sposób prawidłowy. W skardze kasacyjnej skarżący przyznaje, że działki znajdujące się w tym obszarze stanowią punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dla nowej zabudowy. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że nie każda działka w tak wyznaczonym obszarze, stanowi działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi o działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zatem tylko te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które spełniają warunek dostępności z tej samej drogi publicznej, stanowią punkt odniesienia. Drogą taką w niniejszej sprawie jest ulica Robotnicza.

Wyniki analizy potwierdzają, że zabudowa znajdująca się na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej w ramach obszaru analizowanego jest zróżnicowana pod względem funkcji. Występują tam zarówno budynki mieszkalne (jedno i wielorodzinne), jak i obiekty handlowe (sklep spożywczy na działce nr 23/5), produkcyjno-handlowo-magazynowe (działka nr 74/1), przemysłowe (piekarnia na działce nr 34). Okoliczności tej nie zaprzecza strona skarżąca, negując jedynie twierdzenie, że zabudowa mieszkaniowa jest funkcją dominującą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, przesłanką konieczną do ustalenia warunków jest, aby co najmniej jedna działka, spełniające kryterium działki sąsiedniej, była zagospodarowana. Gdy punktem odniesienia dla ustalenia funkcji zabudowy jest jedna działka zagospodarowana lub większa ilość działek zagospodarowanych w jednorodny sposób, wówczas ustalenie funkcji tego istniejącego zagospodarowania, rozumianej, jako sposób użytkowania obiektów, jest zrelatywizowane do takiej jednorodnej funkcji. Jednak również wtedy przyjmuje się, że jednorodna funkcja panująca na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, zgodnym z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11, wyrok NSA z [...] czerwca 2011 r., II OSK 952/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 października 2011 r., II SA/Go 499/11). Na tej zasadzie uznaje się za spełniony warunek kontynuacji funkcji przy wprowadzeniu np. w terenie zabudowy mieszkaniowej, służących mieszkańcom i zaspokajaniu ich codziennych potrzeb, punktów handlowych, usługowych, rzemieślniczych.

Sytuacja ulega dalszej komplikacji,gdy na terenie już zurbanizowanym i zagospodarowanym, funkcja zagospodarowania jest zróżnicowana, jak w niniejszej sprawie. Wówczas zasada kontynuacji funkcji musi być zrelatywizowana do zróżnicowanego stanu faktycznego. Nie jest jednak wadliwy pogląd, że również w takiej sytuacji dopuszczalność określonego zagospodarowania nie zależy od powielenia jednego z już istniejących sposobów zagospodarowania, lecz od stwierdzenia możliwości pogodzenia planowanej funkcji z istniejącymi. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest w ocenie NSA wadliwy wniosek przyjęty przez Sąd I instancji, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni nie został w żadne sposób uzasadniony. Skarżący nie podał, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały przez sąd naruszone, a negując przyjętą interpretację, nie wskazał, jakie inne dyrektywy winny zostać zastosowane i w konsekwencji jaki winien być wynik procesu wykładni. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej daje podstawy do przyjęcia, że w istocie skarżący zgłasza zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, zarzuca bowiem na stronie 4 uzasadnienia, że planowana zabudowa, wbrew stanowisku sądu I instancji,koliduje z zabudową istniejącą, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa, co odnosi się do kwalifikacji stanu faktycznego. Skarżący podnosi, że planowanej inwestycji nie można pogodzić z istniejącą, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki o dużych kubaturach przeznaczone pod produkcję i usługi, w szczególności magazyny, budynki i hale produkcyjne.Ta okoliczność,że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są właśnie w taki sposób zagospodarowane została jednak przez organy uznana i znajduje odzwierciedlenie w materiałach sporządzonych na etapie przeprowadzania analizy urbanistycznej. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie może jednak odnieść skutku, albowiem jak wyżej wskazano, punktem odniesienia przy ustalaniu dobrego sąsiedztwa nie są tylko lub w zasadniczym zakresie działki bezpośrednio przyległe do terenu inwestycji, ale działki znajdujące się w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi publicznej. Bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania tereniu, nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2196/10). W ustalonym stanie faktycznym zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu w rozumieniu przyjętym przez organy i sąd I instancji nie jest wobec powyższego wadliwe i nie uzasadnia również zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził, że organy administracyjne naruszyły prawo materialne, to nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Nie znaleziono także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez sąd przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.sa. Przepis ten, wbrew treści zarzutu, nie odnosi się do oceny przez sąd materiału sprawy. Art. 106 § 3 p.p.s.a reguluje kwestię przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, którego zakres ustawa ogranicza wyłącznie do dowodu z dokumentów. Jeżeli postępowanie takie jest prowadzone, to zgodnie z art. 106 § 5, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy k.p.c. Nie prowadząc uzupełniającego postępowania dowodowego, sąd nie mógł naruszyć art. 233 k.p.c.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 107 § 1 i 3, art. 7 i art. 136 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w celu weryfikacji twierdzeń o funkcjach i cechach zabudowy oraz tego, czy w sąsiedztwie istnieją obiekty mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Strona skarżąca, przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulację dotyczącą sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zna ustawowe zasady dotyczące materiału, jaki może stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy regulują przepisy rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Przewidują one w § 3 obowiązek sporządzenia analizy funkcji oraz cech

zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 9 określa elementy tej analizy, a także fakt, że jej części opisowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji (§ 9 ust. 2). Nie stanowi naruszenia reguł uzasadnienia decyzji z art. 107 § 1 i 3 odwołanie się do jej wyników, bez przytaczania twierdzeń analizy w tekście uzasadnienia. Powołanie się na stanowiącą załącznik do decyzji analizę świadczy o akceptacji przez organ jej ustaleń i wniosków. Akceptacja ta w świetle materiału sprawy była przy tym zasadna. Nie wykazano, że którekolwiek z ustaleń analizy odnoszące się do stanu zagospodarowania terenu, jest wadliwe. Strona skarżąca neguje wnioski z tej analizy wyprowadzane, nie wykazała jednak, aby organ niezgodnie ze stanem faktycznym przyjął, że na danych działkach znajduje się określony rodzaj zabudowy. Nie zaprzeczono też, że na działkach przy ul. [...] są domy mieszkalne. W końcu, nie wskazano, na jakiej podstawie organ winien powziąć wątpliwość, czy któryś z obiektów nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z materiału sprawy i uzyskanych przez organ uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu taka okoliczność nie wynika. Jeżeli skarżącemu znany jest fakt, że prowadzony przez niego zakład kwalifikuje się do tej kategorii lub też, że jego funkcjonowanie wprowadza prawnie uzasadnione ograniczenia w funkcjonowaniu terenów sąsiednich, winien był fakt ten ujawnić. Brak konkretnej informacji w tym zakresie, czyni zarzut ogólnikowym i gołosłownym.

Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 tej ustawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu wojewódzkiego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takie stanowisko, aprobujące ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, uzasadnienie zawiera.

Mając na względzie podane wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, ze względu na przepis art. 204 p.p.s.a, który w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje możliwości przyznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz uczestnika postępowania przed sądem I instancji.