Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 11/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 pkt 1, art. 171, art. 280, art. 281
journal: Dz.U. 2020 poz 121
law: Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych - t.j.
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1 i 4, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 391 art. 6 ust. 1, art. 47
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1386/21 w sprawie ze skargi S.P. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika sądowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1386/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S.P. na pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. powołania na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], a także zwrócił wpis od skargi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] listopada 2020 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił S.P. (dalej "skarżący"), że zgodnie z art. 281 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 121 ze zm.; dalej "u.k.s.") jego powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wygaśnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. Organ wskazał, iż powołanie na stanowisko komornika osób, które przed dniem wejścia w życie u.k.s. ukończyły 65 lat, wygasa z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, nie później jednak niż z dniem ukończenia 70. roku życia. Skoro skarżący w dniu wejścia w życie ustawy miał już ukończone 65 lat, jego powołanie wygaśnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r.

Skarżący pismem z 4 grudnia 2020 r. wniósł o zaniechanie odwołania go ze stanowiska komornika sądowego. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 560/20, stwierdził niezgodność art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach sądowych z dyrektywą Rady z dnia 27 listopada 2000 r. nr 2000/78/WE ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. UE L 303.12.16; dalej "dyrektywa").

Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ wskazał, że przepis art. 19 ust. 1 pkt 3 (de facto chodzi o art. 19 ust. 1 pkt 2 – przyp. WSA) u.k.s. nie ma wobec skarżącego zastosowania; w dniu 1 stycznia 2021 roku przestanie on pełnić swoje stanowisko z mocy samego prawa, a nie na skutek decyzji administracyjnej.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił skarżącego, że na podstawie art. 280 oraz art. 281 u.k.s. powołanie na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wygasło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r.

WSA w Warszawie, powołanym na wstępie postanowieniem, odrzucił skargę S.P. na powyższe pismo.

Zdaniem Sądu, działanie Ministra Sprawiedliwości polegające na skierowaniu do skarżącego ww. zawiadomień/pism (z [...] listopada 2020 r., z [...] grudnia 2020 r., z [...] stycznia 2021 r.) powoduje jedynie przekazanie informacji o skutku wynikającym bezpośrednio z mocy samego prawa. W myśl art. 281 u.k.s., powołanie na stanowisko komornika osób, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ukończyły 65 lat, wygasa z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, nie później jednak niż z dniem ukończenia 70. roku życia. Jednocześnie, zgodnie z art. 306 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. (z wyjątkami irrelewantnymi dla sprawy). Sąd uznał za bezsporne, że skarżący w dniu wejścia w życie cyt. ustawy miał ukończone 65 lat. Wobec tego, Sąd uznał, że z brzmienia samego przepisu art. 281 u.k.s. wprost wynika, że powołanie skarżącego na stanowisko komornika sądowego wygasło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. Do wystąpienia tego skutku nie jest wymagane żadne działanie ani Ministra Sprawiedliwości, ani jakiegokolwiek innego organu. W tej sytuacji bez względu na to, czy Minister Sprawiedliwości zawiadomiłby skarżącego o terminie wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika, i tak wygaśnięcie to nastąpiłoby ono z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2021 r. Zaskarżone działanie organu posiadało zatem jedynie walor informacyjny, nie rozstrzygając jednakże o żadnych prawach czy też obowiązkach skarżącego, ponieważ takiej kompetencji w tym zakresie ustawodawca Ministrowi Sprawiedliwości nie przyznał.

WSA uznał, że w świetle zasady praworządności nie było uzasadnienia dla rozstrzygania przez organ w sposób władczy spraw, w ramach których nie zostało mu przyznane uprawnienie, a do tego zmierzało żądanie skargi w zakresie zastosowania przez organ również w przypadku osób objętych dyspozycją art. 281 u.k.s. przepisów art. 19 u.k.s.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego;

art. 3 § 1 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 281 u.k.s. poprzez niezastosowanie wskutek nieuwzględnienia, że działanie Ministra Sprawiedliwości w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację skarżącego i poza oświadczeniem wiedzy na temat wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika sądowego, zawiera oświadczenie woli organu jednostronnie i władczo decydującego o braku możliwości pełnienia tych obowiązków i zwolnieniu tego stanowiska, uprawniając do ogłoszenia o możliwości składania wniosków o powołanie na te stanowisko, a zatem wymaga zastosowania formy decyzji;

art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 281 u.k.s. poprzez niezastosowanie wskutek nieuwzględnienia, że jeżeli działanie Ministra Sprawiedliwości nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to mieści się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w trakcie prowadzonego postępowania dyrektyw interpretacyjnych wynikających z zasady równości, zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady jednolitego systemu prawnego, do czego obliguje normatywny charakter Konstytucji RP oraz dokonanie wykładni i zastosowania przepisów prawa w sposób prowadzący do uznania, że odwołanie powołania na stanowisko komornika sądowego po ukończeniu 65 lat może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, a wygaśnięcie powołania następujące w związku z ukończeniem 65 lat nie może być przedmiotem tej kontroli;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 14 grudnia 2007 r., Nr 303, str. 1) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej "EKPC") w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP przez faktyczne pozbawienie skarżącego prawa do sądu i zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 p.p.s.a., rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczają się do oceny zasadności podstaw, na których skargę kasacyjną oparto.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty skutecznie podważają stanowisko Sądu pierwszej instancji, przyjęte w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi wniesionej "na działanie Ministra Sprawiedliwości" w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2021 r. powołania skarżącego na stanowisko Komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym w [...].

Kwestia oceny, czy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego pismo Ministra Sprawiedliwości zawiadamiające komornika, że na podstawie art. 280 oraz 281 u.k.s. powołanie na to stanowisko wygasło z mocy prawa było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w postanowieniach z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2336/21 oraz z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2153/21. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w drugim z tych orzeczeń.

Jak wskazano w orzecznictwie, poza sporem jest, że konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) jest wyznaczony ustawami i zakres ten przesadza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenia skutkuje nieważnością postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Tak wyznaczoną przepisem ustrojowym właściwość doprecyzowano w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na – między innymi – decyzje administracyjne (pkt 1), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /.../, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa /.../, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej /.../, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W celu oceny, czy wskazane na wstępie "pismo" Ministra Sprawiedliwości zawiadamiające o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zasadna jest analiza zasadniczych regulacji związanych z zajmowaniem stanowiska komornika.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s., Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje, w drodze decyzji, komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik ukończył 65. rok życia.

Według art. 20 ust. 1 u.k.s. powołanie na stanowisko komornika wygasa z mocy prawa, jeżeli komornik: 1) zmarł; 2) zrezygnował z pełnienia obowiązków komornika; 3) został prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby komorniczej; 4) został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 5) został prawomocnie ubezwłasnowolniony częściowo albo całkowicie; 6) utracił obywatelstwo polskie. Art. 20 powołanej w ust. 2 stanowi zaś, że o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika z mocy prawa Minister Sprawiedliwości zawiadamia komornika, prezesa właściwego sądu apelacyjnego, prezesa właściwego sądu rejonowego oraz radę właściwej izby komorniczej.

Zgodnie natomiast z art. 281 u.k.s., powołanie na stanowisko komornika osób, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy ukończyły 65 lat, wygasa z upływem 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, nie później jednak niż z dniem ukończenia 70. roku życia.

Z zestawienia regulacji zawartych w art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 281 u.k.s. wynika, że przepisy te regulują skutek prawny jaki co do zajmowania stanowiska komornika wywołuje fakt ukończenia przez komornika 65 lat.

Skoro zatem odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska z powodu ukończenia określonego wieku wymaga wydania decyzji administracyjnej, bezsprzecznie zaskarżalnej do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), to interpretacja art. 281 u.k.s., w wyniku której komornik nie ma prawa do sądu – celem kontroli podstaw prawnych i zasadności wygaśnięcia jego powołania na stanowisko komornika – narusza prawo do sądu wynikające zarówno z Konstytucji (art. 45 ust. 1), jak również z Karty Praw Podstawowych (art. 47) i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 1) i pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową spornych kwestii.

Zupełnie niezrozumiały byłby cel odmiennej regulacji – co do możliwości poddania sądowej kontroli utraty przez komornika stanowiska z tych samych przyczyn faktycznych (osiągnięcie określonego wieku) – tylko z tego powodu, że art. 281 u.k.s. został zamieszczony w przepisach przejściowych i dostosowujących. Zdaniem NSA uznać należy, że fakt dostosowania do przepisów obowiązujących sytuacji komornika, który ukończył 65 lat przed wejściem w życie ustawy, wręcz przemawia za przyjęciem, że nie ma podstaw do odmiennej oceny prawa komornika do sądu, w sytuacji opisanej art. 19 ust. 1 pkt 2 i art. 281 u.k.s.

Analizując charakter prawny "zawiadomienia" o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika, w szczególności oceniając, czy zawiadomieniu temu można przypisać walor decyzji administracyjnej (jak czyni to wprost art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. dotyczący odwołania komornika), Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę trafny poglądy, że domniemanie działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania w formie decyzji administracyjnej w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (por. uchwała NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19).

Poza sporem w ustawie o komornikach sądowych ustawodawca posłużył się – co do utraty zajmowanych przez komorników stanowisk – odmiennymi instytucjami, a to odwołaniem ze stanowiska i wygaśnięciem powołania na to stanowisko, przy czym formę decyzji administracyjnej przewidział wyłącznie w art. 19 ust. 1 u.k.s., zaś formę zawiadomienia o wygaśnięciu z mocy prawa powołania na stanowisko komornika określił wprost w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy.

Konieczność "zawiadomienia" o wygaśnięciu powołania na stanowisko komornika nie została wyartykułowana w treści art. 281 u.k.s. Jednakże o wymogu dokonania tego rodzaju aktu na gruncie art. 281 powołanej ustawy, świadczy nie tylko potrzeba przejrzystości sytuacji prawnej indywidualnego komornika, ale także potrzeba przejrzystości zajmowanych i pełnionych stanowisk komorniczych. Praktyka – choćby na tle niniejszej sprawy – potwierdza, że tak właśnie art. 281 u.k.s. jest interpretowany co do konieczności zawiadamiania o skutku opisanym tym przepisem. Tym samym skład rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku wyrażonym w postanowieniu z 13 stycznia 2022 r., że systemowa i celowościowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów art. 20 ust. 2 i 281 u.k.s. regulujących kwestię wygaśnięcia powołania na stanowisko komornika nie pozwala uznać, że zaskarżone "zawiadomienie" wydano bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie – analizując, czy zaskarżone "zawiadomienie" ma charakter aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – w pełni akceptuje wywody wyrażone w obu powołanych na wstępie postanowieniach, że czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą one wywoływać także skutki prawne (zob. K. Ziemski, Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania, s. 46 i n.; A. Błaś, Działania faktyczne administracji publiczne, [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K.M. Ziemski, Prawne formy działania administracji. System, Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2013, t. 5, s. 298 i n.).

Obowiązujące prawo nie określa wyczerpującego zbioru tego typu czynności, ani form, w jakich są realizowane, ani też szczegółowych zasad ich stosowania. Wskazuje się jednak, że za czynność faktyczną przyjmującą postać prawnej formy działania administracji należałoby uznać nie każdą czynność, ale taką, której nadana została określona treść i znaczenie (zob. K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma działania administracji, Rzeszów 2009, s. 40). Najczęściej przybierają one jedną z form takich jak: działalność społeczno-organizatorska, czynności materialno-techniczne oraz poświadczenia (zaświadczenia). Władcze formy działania administracji wiążą się przede wszystkim ze stanowieniem prawa powszechnie obowiązującego oraz z wydawaniem aktów administracyjnych. Istnieją jednak inne formy działania niż akty administracyjne, charakteryzujące się określonym stopniem władczości. Działania te (także akty niebędące aktami administracyjnymi) wywołują po stronie adresatów, wobec których są kierowane, sytuacje przymusowe i jako takie są zaliczane do katalogu czynności materialno-technicznych (por. D.R. Kijowski, Problematyka regulacji prawnej stosowania form alternatywnych wobec aktu administracyjnego [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 435; K.M. Ziemski, Próba rekonstrukcji typologii form prawnych działania administracji przyjmowanej w doktrynie [w:] A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K.M. Ziemski, Prawne formy działania administracji. System Prawa Administracyjnego, op. cit., t. 5, s. 70 i n.).

Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (zob. K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharka, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55).

W doktrynie wskazuje się przy tym na rozszerzenie kontroli sądu na działania niebędące aktami lub czynnościami o charakterze władczym, które tylko pośrednio wiążą się z uprawnieniami lub obowiązkami zindywidualizowanego podmiotu, np. na akty zawierające wyjaśnienia, pisma informacyjne, akty wykładni prawa itp. (M. Masternak, Kontrola czynności materialno-technicznych administracji publicznej przed sądami administracyjnymi [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002, pod red. Z. Niewiadomskiego, Z. Cieślaka, Warszawa 2003, s. 141-142).

W tym stanie rzeczy skład obecnie orzekający jako trafną ocenia konkluzję, że aby uznać, że dana czynność materialno-techniczna może zostać uznana za inny akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli, powinna spełniać trzy przesłanki, a mianowicie: powinna to być czynność inna niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., powinna należeć do zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), s. 9; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.) [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 364).

Czynności faktyczne, które podlegają sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to czynności podejmowane w sferze praw i wolności, które mogą wywoływać skutki faktyczne, a także skutki prawne, zarówno pośrednio jak też bezpośrednio (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 70 i n.). Czynność musi też odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednocześnie określa uprawnienia lub obowiązek (A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 23. i s. 25).

W świetle powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prezentowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej stanowisko, że zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2021 r. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest prawidłowe.

Wprawdzie potwierdza ono jedynie skutek zdarzenia, które nastąpiło w określonym dniu tj. 1 stycznia 2021 r. z mocy ustawy, niemniej stanowi faktyczną czynność organu dotyczącą wynikających z przepisu prawa (art. 280 u.k.s.) uprawnień i obowiązków skarżącego z zakresu administracji publicznej. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżone "zawiadomienie" skarżącego o wygaśnięciu jego powołania na stanowisko komornika sądowego odnosi się do jego uprawnień i obowiązków mających swoje źródło w przepisie powszechnie obowiązującym. Zgodnie z art. 280 u.k.s., na który organ wskazał również w swoim piśmie z [...] stycznia 2021 r. – wprawdzie bez powołania właściwej jednostki redakcyjnej przepisu – niemniej nie ma wątpliwości, że stosownie do ust. 1 cytowanego przepisu, komornicy powołani przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się z dniem jej wejścia w życie komornikami w rozumieniu tej ustawy w dotychczasowych siedzibach kancelarii. A zatem z tego przepisu powszechnie obowiązującego wynikało uprawnienie skarżącego, które – zgodnie z art. 281 u.k.s. – wygasło. Skutkiem tego wygaśnięcia było nie tylko zaprzestanie przez skarżącego prowadzenia postępowań egzekucyjnych, ale konieczność zabezpieczenia wszczętych postępowań, interesów klientów kancelarii i jej pracowników. O skutku w postaci wygaśnięcia powołania zostały ponadto zawiadomione inne podmioty sprawujące bezpośredni nadzór nad komornikiem oraz organy korporacyjne. Spełniona zsotała również kolejna przesłanka uznania zaskarżonego pisma za podlegającą kognicji sądu administracyjnego czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga też, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.k.s. to Minister Sprawiedliwości realizuje politykę państwa w zakresie zadań powierzonych komornikom. Zawiadomienie z [...] stycznia 2021 r. zostało więc wystosowane do skarżącego przez Ministra Sprawiedliwości w związku z wykonywaniem przez niego zadań z zakresu administracji publicznej powierzonych temu organowi w u.k.s. (art. 20 ust. 2 u.k.s. w zw. z art. 281 u.k.s., art. 167 ust. 1 pkt 1 u.k.s. oraz art. 1 ust. 2 u.k.s.). Minister Sprawiedliwości jest organem nadzoru administracyjnego nad komornikami (art. 167 ust. 1 pkt 1 u.k.s.) i sprawuje nadzór zwierzchni nad nimi (art. 171 u.k.s.).

Podsumowując, skoro zaskarżone pismo z [...] stycznia 2021 r. stanowi czynność inną niż akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., która należy do zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to podlega ono kognicji sądu administracyjnego jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co zastanie przyjęto w orzecznictwie NSA (por. postanowienie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2336/21 oraz z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2153/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oczywiste jest, że skarga ta będzie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny z zachowaniem zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Nie powinno zatem ulegać kwestii, że przepis art. 188 p.p.s.a. – w zakresie oceny zasadności zaskarżonego aktu – nie znajduje zastosowania.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.