Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 726/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 1-6, ust. 3a, ust. 3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7; art. 11; art. 77 § 1; art. 80; art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 maja 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 5 marca 2014 r., odmawiającą I. N. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od stycznia 1997 r. do czerwca 1997 r. w łącznej kwocie 6.692,04 zł, w tym 1.430,24 zł z tytułu składek, 5.253,00 zł z tytułu odsetek wyliczonych na dzień 15 stycznia 2014 r. oraz 8,80 zł kosztów upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 5 marca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni jest jej dochód w średniej wysokości 1.127 zł miesięcznie brutto z tytułu umowy zlecenia zawartej w dniu 17 września 2013 r. ze spółką [...]. Mąż wnioskodawczyni M. N. od dnia 16 października 2013 r. był zgłoszony do ubezpieczenia jako osoba odbywająca szkolenie/staż, za które nie pobierał wynagrodzenia. Według informacji Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy [...] wnioskodawczyni pobiera zasiłek rodzinny na córkę H. N. w kwocie 106,00 zł miesięcznie oraz otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł. Ponadto Zakład ustalił, ze wnioskodawczyni i jej mąż nie korzystają ze świadczeń pomocy społecznej określonych ustawą o pomocy społecznej.

Stałe wydatki związane z utrzymaniem (koszty energii elektrycznej i gazu) zostały określone przez wnioskodawczynię na 220 zł miesięcznie.

Zakład ustalił również, że komornik sądowy prowadzi egzekucję należności w łącznej wysokości 2.033,58 zł na podstawie wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia 12 października 2011 r. W toku tej egzekucji nastąpiło zajęcie dochodu uzyskiwanego na podstawie umowy zlecenia.

Wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości położonej w Weremowicach o powierzchni 58 arów. W księdze wieczystej powyższej nieruchomości w dniu 3 stycznia 2007 r. wpisana został hipoteka umowna kaucyjna w kwocie 5.450,04 zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...].

Egzekucja należności z tytułu składek prowadzona jest Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] i na wniosek z dnia 26 stycznia 2011 r. skierowana została do nieruchomości. Organ egzekucyjny nie stwierdził dotychczas bezskuteczności egzekucji z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm. - dalej wymienianej jako u.s.u.s lub jako ustawa), bowiem nie ma miejsca żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy.

Organ rozważał również przesłanki do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Stwierdził, że z analizy dochodów i wydatków wnioskodawczyni wynika, że sytuacja finansowa jej rodziny jest bardzo trudna. Jednak rodzina nie korzysta z pomocy społecznej określonej w ustawie o pomocy społecznej, w związku z czym przypuszczać należy, że nie znajduje się w tak trudnej sytuacji, żeby konieczne było sięganie po pomoc społeczną. Przy ocenie czy w przypadku wnioskodawczyni zachodzi ubóstwo oraz czy jest ono stanem trwałym należy w szczególności ustalić, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też może stały i pogłębiający się oraz czy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej, na przykład poprzez podjęcie lepiej płatnej pracy zarobkowej, nabycia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych itp. Ustalenie, że stan ten ma charakter przejściowy wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłankę ubóstwa. Organ stwierdził, że obecnie z uwagi na niski dochód z tytułu umowy zlecenia oraz jego zajęcie przez komornika na poczet innych zobowiązań wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednak nie można stanu tego zakwalifikować jako trwałego i pogłębiającego się. Egzekwowana przez komornika kwota zobowiązania wynosi łącznie 2.033,58 zł, zatem w przyszłości po jego całkowitej spłacie sytuacja finansowa rodziny wnioskodawczyni ulegnie poprawie. Ponadto mąż wnioskodawczyni odbywa szkolenie/staż, a więc nie można wykluczyć, że po jego zakończeniu podejmie pracę choćby dorywczą w celu zapewnienia rodzinie środków utrzymania.

Z powyższych względów, nie kwestionując trudnego położenia rodziny wnioskodawczyni, organ stwierdził, że stan ten ma charakter przejściowy wykluczający możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłankę opisaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej powoływanego także jako "rozporządzenie". Ponadto organ wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości położonej w [...], na której zostały zabezpieczone hipoteką nieopłacone należności. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni była niezdolna do pracy bądź, aby stan zdrowia członków jej rodziny uniemożliwiał pozyskiwanie dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Wnioskodawczyni nie udokumentowała również, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Nie zostały zatem spełnione przesłanki umorzenia składek opisane § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że od dnia 28 marca 2014 r. spółka [...] wyrejestrowała wnioskodawczynię z ubezpieczenia. Nie jest ona również zarejestrowana jako bezrobotna. Mąż wnioskodawczyni, który odbywał wcześniej szkolenie/staż został wyrejestrowany z ubezpieczenia z dniem 1 marca 2014 r., a od 5 maja 2014 r. został wyrejestrowany z ubezpieczenia zdrowotnego, któremu podlegał jako bezrobotny.

W ocenie zakładu Ubezpieczeń Społecznych zmiana stanu faktycznego w opisanym wyżej zakresie nie prowadzi do zmiany decyzji o odmowie umorzenia składek.

Zakład ustalił, że mąż wnioskodawczyni w marcu 2014 r. otrzymał wynagrodzenie z tytułu odbywania szkolenia/stażu, z tym że organ podał dwie kwoty wynagrodzenia – 3.504,00 zł brutto oraz 4.788,00 zł brutto (str. 4 i 5 zaskarżonej decyzji). Ze złożonej faktury za energię elektryczną wynika, że łączna kwota do zapłaty za sześć miesięcy wynosi 1.337,23 zł (222,87 zł średnio za miesiąc).

Organ stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni jest trudna, jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że w jej przypadku zachodzi ubóstwo, oraz że ma ono charakter trwały. Przy ocenie tych okoliczności należy w szczególności ustalić, czy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej rodziny, np. przez podjęcie pracy zarobkowej - choćby dorywczej przez wnioskodawczynię lub jej męża albo nabycie uprawnień do świadczenia rentowego. Ustalenie, że trudności finansowe mają charakter przejściowy wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłankę ubóstwa. Wprawdzie z analizy przedstawionych dokumentów wynika, że wnioskodawczyni i jej mąż są bezrobotni, w związku z tym rodzina wnioskodawczyni jest w trudnej sytuacji. Jednak nie można stanu tego zakwalifikować jako trwałego i pogłębiającego się. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni nie poinformowała skąd obecnie czerpie środki finansowe na utrzymanie.

W ocenie Zakładu ubezpieczeń Społecznych umorzenie należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia, jest uzasadnione jedynie w takich przypadkach, które zostały spowodowane działaniem czynników, na które strona nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jej postępowania. Wskazywana przez wnioskodawczynie trudna sytuacja materialna jest niewystarczająca do umorzenia należności, tym bardziej, że nie ma ona charakteru wyjątkowego i trwałego. W ocenie Zakładu nie zostały wykazane okoliczności, które w razie zapłaty należności mogły powodować niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź egzystencję na skraju ubóstwa.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po stronie wnioskodawczyni nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, o którym stanowi przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, przemawiający za umorzeniem należności z tytułu składek.

Zdaniem organu istnieje realna szansa na odzyskanie należności w ramach egzekucji administracyjnej, w drodze egzekucji z nieruchomości lub w drodze układu ratalnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że pojęcie "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego, ale również interes publiczny. W tym kontekście Zakład stwierdził, że stosowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za zwłokę mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. N. zakwestionowała stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że jej sytuacja majątkowa i rodzinna nie wyczerpuje przesłanki uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania.

Podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. Przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do umorzeń między innymi składek na Fundusz Pracy (art. 32 u.s.u.s.)

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, przewidującego wyjątek od zasady. Wyjątek ten polega na tym, że pomimo braku całkowitej nieściągalności składek możliwe jest ich umorzenie w uzasadnionych przypadkach, przy czym taka możliwość dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Według art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1/ dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2/ sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3/ nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4/ nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5/ wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6/ naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7/ jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne

Jak wcześniej już wyjaśniono, wyjątek od zasady, że umorzeniu podlegają należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności dotyczy składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1/ gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował bliżej w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to w gruncie rzeczy delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jednak użycie sformułowania w "szczególności" wskazuje, że nie jest to zamknięty katalog sytuacji, które można uznać za spełniające przesłankę umorzenia składek opisaną w § 3 ust. 1 rozporządzenia in principio, a przechodząc na grunt ogólnego sformułowania z art. 28 ust. 3a ustawy - przesłankę uzasadnionego przypadku.

Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, a więc do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanych przesłanek jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia), to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (brak całkowitej nieściągalności składek) nie budzi zastrzeżeń. W szczególności prawidłowo organ wskazał, że możliwe jest skierowanie egzekucji do nieruchomości oraz że dotychczas nie została stwierdzona bezskuteczność egzekucji.

W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego wniosku, że w niniejszej nie występuje sytuacja, kiedy zobowiązana ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Organ wprawdzie prawidłowo ustalił, że nie występują okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności).

Nie jest jednak przekonujące stanowisko organu, że w ustalonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanie faktycznym sprawy nie zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wymaga zaznaczenia, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanego (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużnika z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Zakład prawidłowo ustalił, że stan faktyczny w sprawie uległ zmianie przed wydaniem zaskarżonej decyzji w ten sposób, że skarżąca utraciła źródło dochodu (około 1.127 zł brutto miesięcznie), z tytułu umowy zlecenia zawartej ze spółką [...]. Natomiast jej mąż pozostawał bezrobotny po zakończeniu szkolenia/stażu.

Jednakże stanowisko organu, że okoliczności te nie mają znaczenia dla oceny, czy istnieje podstawa do umorzenia składek, nie może być uznane za prawidłowo uzasadnione – w sytuacji kiedy według treści zaskarżonej decyzji podstawą odmowy umorzenia składek jest ustalenie, że nie zachodzi przesłanka określona między innymi w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Oznacza to, że według organu opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Taki wniosek nie został w rzeczywistości uzasadniony. W szczególności organ nie wskazał z jakich środków skarżąca mogłaby opłacać, choćby w ratach, należności z tytułu składek, w taki sposób, aby zachować możliwość zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Dodać należy, że organ nie wskazał tego również orzekając w sytuacji kiedy skarżąca uzyskiwała dochód z tytułu umowy zlecenia. Dochód ten nawet gdyby nie był zajęty przez komornika, nie był na tyle znaczący, aby można było stwierdzić, że jest oczywiste, iż w części mógł być przeznaczany na spłatę zaległości, a w pozostałej części na utrzymanie rodziny. Nie zostało również wyjaśnione jaka była w rzeczywistości wysokość dochodu uzyskanego przez męża wnioskodawczyni (organ podał dwie różne kwoty) i w jaki sposób uzyskanie tego dochodu powinno być ocenione w kontekście możliwości spłaty zaległości bez pozbawienia wnioskodawczyni i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przy takich ustaleniach faktycznych nie można przekonująco uzasadnić przedstawionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Należy podkreślić, że ewentualne ustalenie, że nie byłoby podstawy do odmowy umorzenia składek ze względu na niewykazanie przesłanki z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., a także z art. 28 ust 3a u.s.u.s. nie oznacza oczywiście, że organ nie mógłby mimo wszystko odmówić umorzenia składek – ale powinien to wówczas zrobić w ramach uznania administracyjnego, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję, a nie ze względu na niewykazanie niezbędnych przesłanek z art. 28 ustawy.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także w art. 107 K.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez rzeczywistej potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

W rozpoznawanej sprawie Zakład niezależnie od ustalenia, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia niejako alternatywnie przedstawił okoliczności mogące uzasadnić odmowę umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego organu. Okoliczności te były również używane jako element motywacji ustalenia, że nie zachodzą wyżej wymienione przesłanki umorzenia składek. Tak skonstruowana podstawa odmowy umorzenia nie może być zaaprobowana, ponieważ zasadniczym elementem motywacji skorzystania z prawa do odmowy umorzenia składek w ramach uznania administracyjnego jest skonfrontowanie okoliczności powodujących, że według ustaleń istnieją przesłanki umorzenia z okolicznościami, które uzasadniają w ocenie organu podjęcie decyzji negatywnej dla strony. Zatem istotnym elementem rozumowania organu, uzasadniającego odmowną decyzję podjętą w ramach uznania administracyjnego, jest uwzględnienie okoliczności, że przesłanki umorzenia zostały wykazane. Inaczej należałoby uznać, że wykazywanie przesłanek jest nieistotne, bo i tak organ może odmówić umorzenia, nie biorąc w ogóle pod uwagę wykazania przesłanek. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ przeciwny wniosek wynika z konstrukcji przepisów u.s.u.s.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanki umorzenia składek określonej w art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącej oraz przeprowadzonych dowodów, w razie potrzeby z uwzględnieniem wyjaśnień strony przesłuchanej w celu ewentualnego usunięcia sprzeczności między okolicznościami podawanymi przez stronę i wynikającymi z przedstawianych prze nią dowodów. Organ powinien w szczególności ustalić jakie są obecnie systematycznie uzyskiwane oraz incydentalne dochody wnioskodawczyni i jej męża. Następnie organ powinien porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanej z wysokością zaległej należności i wskazać czy istnieją dochody rodziny zobowiązanej, które w ocenie organu, z uwzględnieniem potrzeby zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia choćby w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Organ powinien również rozważyć jakie znaczenie dla możliwości pokrycia zadłużenia z tytułu składek, bez uniemożliwienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ma okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że na nieruchomości tej może znajdować się dom zaspokajający potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącej.

Ustalenie istnienia lub braku przesłanek umorzenia skladek powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku ustaleń organu co do istnienia przesłanek umorzenia, ani tym bardziej kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).