Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1577/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 596 (pięćset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2015 r. nr [...] ustalającą od F. Sp. z o.o. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] wywołanego jej podziałem.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent W. decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...], na wniosek F. Sp. z o.o., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako dz. nr [...] i [...], polegający na wydzieleniu oraz ponownym połączeniu działek, którego wynikiem jest: projektowana dz. nr [...] o pow. [...] ha – powstała po połączeniu działek projektowanych nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha; projektowana dz. nr [...] o pow. [...] ha – powstała po połączeniu działek projektowanych nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha; projektowana dz. nr [...] o pow. [...] ha – powstała po połączeniu działek projektowanych nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha; projektowana dz. nr [...] o pow. [...] ha – przeznaczona pod drogę dojazdową o charakterze wewnętrznym. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2014 r.

Prezydent W. decyzją z [...] maja 2015 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia właściciela gruntu. Organ wskazał, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy z 20 lutego 2015 r. Uwzględniając stan rynku lokalnego (ilość zawartych transakcji) dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości według stanu przed i po podziale, biegły przyjął metodę porównywania parami. Do porównania przyjęto nieruchomości z obszaru W. położone najbliżej nieruchomości wycenianej. W związku z niską aktywnością rynku przyjęto do analizy transakcje zawarte w latach 2008-2014. Trend czasowy zmian cen sporządzony dla transakcji zawartych w tym okresie (102 transakcje) rzeczoznawca przedstawił w pkt 3.4. Ze względu na cel wyceny szczegółowo zbadał wpływ wielkości działki na cenę jednostkową, ponieważ właśnie ta zależność decyduje o opłacalności procesu podziału. Otrzymaną zależność rzeczoznawca przedstawił na wykresie w pkt 3.5. Analizę porównawczą przeprowadzono na cenach zwaloryzowanych i te ceny przyjęto do dalszych obliczeń. Biegły wskazał jako najbardziej cenotwórcze cechy nieruchomości lokalizację oraz powierzchnię. Zgodnie z przyjętą procedurą zastosował do oszacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy wycenie przyjął transakcje położone najbliżej nieruchomości wycenianej (w odległości do 500m). Wycenę przedstawił natomiast w pkt 5.3. Według rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości przez podziałem wynosiła [...] zł, podczas gdy po podziale wyniosła [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady W. z [...] stycznia 2008 r. nr [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, procentowa stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na poziomie 30% od wzrostu wartości nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lipca 2015 r., po rozpoznaniu odwołania F. Sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. uznając, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2901 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r." W ocenie organu przedstawiona opinia jest spójna i logiczna, sporządzona w sposób jasny, czytelny, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zaniżoną przed podziałem i zawyżoną po podziale. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił przy tym rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że biegły prawidłowo oszacował również wartość przedmiotowych nieruchomości po podziale w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek powstałych na skutek podziału, uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartość, co dało w ocenie biegłego najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Organ wskazał, że wprawdzie wśród rzeczoznawców majątkowych, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest również pogląd o konieczności dokonywania wyceny nieruchomości jako całości, to jednak organ orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko co do konieczności dokonywania wyceny poszczególnych działek, bowiem każda z wydzielonych działek może stanowić oddzielnie przedmiot obrotu rynkowego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając im naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu;

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na błędnej i lakonicznej ocenie sporządzonego operatu szacunkowego oraz błędnym uznaniu, że operat ten jest jasny i przejrzysty;

3) art. 4 pkt 16 i 17 w zw. z art. 98a U.g.n. poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa przez przyjęcie do wyceny poszczególnych działek, nie zaś wycenianej nieruchomości, jak wymagają tego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4) art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji organu II instancji, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego;

5) art. 98 ust. 1 U.g.n. poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość oraz że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości, mimo braku jego pełnej i wszechstronnej oceny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pominął fakt, iż biegły w sporządzonym operacie szacunkowym nie opisał szczegółowo transakcji przyjętych do porównania, jak również nie dokonał pełnej analizy rynku. W ocenie skarżącej nie jest zrozumiałe kryterium, którym kierował się rzeczoznawca przy wyborze nieruchomości, wybierając do porównania przed podziałem nieruchomości o pow. [...] m2 do [...] m2, podczas gdy wycenie podlegała działka o pow. [...] m2, a zatem znacznie przewyższająca porównywane nieruchomości. Wszelkie argumenty w tym zakresie zawarte w odwołaniu zostały przez organ całkowicie pominięte. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu art. 98a U.g.n. skarżąca wskazała, że wycenie zarówno przed podziałem, jak i po podziale powinna podlegać nieruchomość w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie wycenie poddano poszczególne działki, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do działek, a nie wycenianej nieruchomości jako całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 U.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie uchwałą z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Rada W. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na poziomie 30%.

Zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy jednak dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że nie mogą one wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednak powinny one dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 802/07).

Z kolei rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wyjaśnień takich zabrakło w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 20 lutego 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – [...]. Biegły zastosował do wyceny podejście porównawcze, metodę porównania parami, przyjmując do porównania (zarówno przed, jak i po podziale nieruchomości) grunty niezabudowane, położone najbliżej nieruchomości wycenianej (w odległości 500m), które stanowiły przedmiot transakcji zawartych w latach 2008-2014 (z uwagi na niską aktywność rynku), a dokładnie 20 działek o pow. [...]m2 – [...] m2. Biegły nie wskazał jednak, prócz określenia ich wielkości, jakimi cechami charakteryzują się ww. nieruchomości, tj. jakie mają wyposażenie w urządzenia komunalne, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, walory ekonomiczne i krajobrazowe a także inne elementy i uwarunkowania mające jego zdaniem wpływ na wartości tego rodzaju gruntów. Zgodnie natomiast z treścią art. 154 ust. 1 U.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl z kolei art. 4 pkt 16 U.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodzić się należy również ze skarżącym, że przepis art. 98a ust. 1 U.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej podlega bowiem nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2342/12). Powyższe jest o tyle istotne, że w niniejszej sprawie dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] i [...], objętej jedną księgą wieczystą o łącznej pow. [...] m2. Nieruchomość tę wyceniono jednak jako dwie mniejsze nieruchomości, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na określoną ostatecznie wartość nieruchomości, tym bardziej, że jak wskazano powyżej, wielkość działek przyjętych do porównania w znacznej większości miało dużo mniejszą powierzchnię od działki, której wartość określano w niniejszej sprawie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oparło się na niekompletnym operacie szacunkowym. W szczególności rzeczoznawca zaniechał w nim wyjaśnienia, z jakich względów dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem do porównania przyjął nieruchomości znacznie mniejsze od wycenianej, jak również nie wskazał cech gruntów przyjętych do porównania, co skutkowało brakiem możliwości dokonania oceny, czy nieruchomości te faktycznie są nieruchomościami podobnymi w stosunku do nieruchomości wycenianej. W ocenie Sądu okoliczności powyższe wskazują, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy był niekompletny i w obecnym kształcie nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Ustalając w oparciu o niego wysokość opłaty adiacenckiej, organy administracji publicznej dopuściły się tym samym naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zarzuciła również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji w II instancji. Wskazać jednak należy, że podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 K.p.a., strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale również, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zatem postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki NSA: z 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07; z 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1317/08). Tymczasem w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej podnosząc powyższy zarzut wskazał ogólnie, że skarżącej uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. swoje rozstrzygnięcie oparło na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a zatem wszelkie wnioski co do zebranych dowodów, czy ewentualne żądania, skarżąca mogła zgłaszać na etapie postępowania toczącego się przed Prezydentem W. Uchybienie zatem organu odwoławczego polegające na niepoinformowaniu strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, choć istotnie miało miejsce, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekła jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.