Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 248/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 15, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1, art. 9, art. 61 par. 4, art. 79 par. 1, art. 81, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 6 w związku z art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg Województwa [...] i Gminy Miasta W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 roku [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2010 r. - zaskarżoną skargami przez Województwo [...] i Gminę Miasta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2010 r., którą:

1) stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r. w części obejmującej działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów numerami wyszczególnionymi w pkt 1 a, b, c i d decyzji, położone w wymienionych obrębach M.;

2) stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r. w stosunku do działek zbytych przez dawnych właścicieli majątku M. na rzecz osób trzecich o powierzchni 200,3424 ha;

3) stwierdzono, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzające go orzeczenie Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stosunku do działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów numerami wymienionymi w pkt 3 a, b i c decyzji, położonymi w wyszczególnionych obrębach M. i odmówiono stwierdzenia ich nieważności w tej części z uwagi na fakt, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Minister w swoim rozstrzygnięciu wydanym w pierwszej instancji podał, iż powołanym w sentencji orzeczeniem z [...] sierpnia 1948r. Wojewoda [...] w B. uznał, iż majątek M. o powierzchni 371,2076 ha, stanowiący własność M. K. i H. M., w takich granicach w jakich był w dniu 13 września 1944r. oraz wszystkie działki sprzedane z tego majątku po tej dacie, podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - zwanego dalej: dekretem. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że ów dekret nie ma zastosowania do gruntów objętych planem zabudowania, jeżeli grunty te leżą poza granicami administracyjnymi miasta lub jeżeli są położone w granicach administracyjnych miasta i mają charakter rolniczy. Grunty majątku M. są poza granicami administracyjnymi miasta W. i z tego powodu podpadają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948r. z tą zmianą, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegała nieruchomość M. o obszarze 371,2076 ha z wyłączeniem działek, których własność została przeniesiona na nabywców w terminie do 31 sierpnia 1939r. zgodnie z zasadami prawa cywilnego i przepisami regulującymi obrót ziemi. Za nietrafne uznano wówczas wywody współwłaścicielki majątku mówiące o tym, że przedmiotowa nieruchomość stanowi osiedle budowlane, objęte prawomocnym szczegółowym planem zabudowania i w związku z tym nie podpada pod działanie ww dekretu. Wobec tego nieruchomość ziemska "K." o powierzchni 258,61 ha przeszła na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 13 września 1944r. na własność Państwa na cele reformy rolnej.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych orzeczeń wystąpiła spadkobierczyni H. M. - P. K.

Minister, przywołując treść art. 2 ust. 1 lit. e i ust. 2 dekretu, stwierdził iż w celu ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", której to definicji nie zawiera dekret. Zatem w tej materii odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89) oraz orzecznictwa, w których przyjmuje się, iż poza zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu były zabudowane nieruchomości miejskie nie mające związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską, przejmowaną na cele reformy rolnej.

Z akt sprawy, w tym w szczególności z zaświadczenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego z [...] maja 1930 r. wynika, że Okręgowy Urząd Ziemski zezwolił na przeprowadzenie prac wstępnych związanych z parcelacją około 250 ha ziemi z majątku N., M. i K. po rozpatrzeniu podania z 21 lutego 1930 r. S. M. - pełnomocnika M. M. i H. M. oraz protokołu posiedzenia Wydziału Powiatowego Sejmiku [...] z 23 lipca 1932 r., że plan zabudowy części terenów majątku N. uchwalono i postanowiono przedłożyć Urzędowi Wojewódzkiemu [...] do zatwierdzenia. Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] czerwca 1933 r. zatwierdził plan zabudowy części terenów majątku N. I chociaż w aktach sprawy brak wspomnianego orzeczenia, to jego istnienie wynika z innych dokumentów, np. sprawozdania technicznego do projektu zabudowy osiedla letniskowo - budowlanego N., z zaświadczenia notariusza E. K. z 11 sierpnia 1945 r. i planów parcelacji zatwierdzonych przez Wydział Powiatowy we W. z [...] listopada 1933 r. O wspomnianym orzeczeniu informował również S. M. w piśmie z 28 maja 1948 r. do Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego [...] w B. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że osiedle letniskowo - budowlane M. jest wyłączone spod działania dekretu, a także w odwołaniu od orzeczenia Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r.

Pomiaru gruntów wyłączonych z majątku prywatnego N. i rozparcelowanych na osiedle pod nazwą K. dokonał w dniu 15 listopada 1933 r. mierniczy przysięgły J. S. Projekt ten został zatwierdzony przez Wydział Powiatowy Sejmiku [...] w dniu [...] listopada 1933 r. W aktach sprawy znajduje się również protokół posiedzenia Wydziału Powiatowego [...] z [...] listopada 1933 r., z którego wynika, że Wydział Powiatowy postanowił plan parcelacyjny osiedla N. zatwierdzić. Wydział Powiatowy we W. pismem z listopada 1933 r. (znak [...]) poinformował właścicieli majątku, że w dniu [...] listopada 1933 r. na posiedzeniu zatwierdzono projekt parcelacji osiedla M. położonego w N., gm. S. Następnie Starosta Powiatowy [...] pismem z 13 stycznia 1934 r. upoważnił komisarza ziemskiego we W. do ujawnienia w księdze hipotecznej nieruchomości ziemskiej "K." powiatu [...], zezwolenia na parcelację około 250 ha gruntów, które to zezwolenie udzielone zostało przez b. Okręgowy Urząd Ziemski w W. w dniu [...] maja 1930 r. Starosta Powiatowy we W. orzeczeniem z [...] listopada 1935 r. postanowił zatwierdzić projekt parcelacji 62,5965 ha gruntów wraz z cenami sprzedanymi działek z majątku K., położonego w gminie S., powiecie [...], stanowiącego własność K. i H. M. Z zaświadczenia Zarządu Miejskiego we W. z [...] maja 1948 r. wynika, że zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania miasta W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] marca 1938 r. osiedle letniskowo - mieszkaniowe M. znajduje się w sferze interesów mieszkaniowych miasta W.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, zdaniem Ministra, że wobec zatwierdzenia względem K. projektów parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane nie stanowiła ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W związku z tym orzeczenia z [...] grudnia 1948 r. i [...] sierpnia 1948 r. w sposób rażący naruszają przepisy prawa stanowiące podstawę ich wydania.

Minister - w celu ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego przejętej nieruchomości oraz określenia aktualnych działek ewidencyjnych i ich powierzchni położonych w obszarze przejętego majątku M. - zlecił wykonanie stosownej ekspertyzy.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, w ocenie Ministra, że działki wykazane w punkcie 1a rozstrzygnięcia stanowią własność Gminy Miasta W. na podstawie decyzji. Działka wykazana w punkcie 1b rozstrzygnięcia stanowi własność Miasta na Prawach Powiatu W. na podstawie decyzji. Z kolei działki wymienione w punkcie 1c rozstrzygnięcia stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast działki wymienione w punkcie 1d rozstrzygnięcia stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie [...] Parku Krajobrazowego oraz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo W. na podstawie decyzji. Zatem zawarte w punkcie 1a-d rozstrzygnięcie powoduje wyeliminowanie zaskarżonych orzeczeń ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia ich wydania. Zostaje zatem przywrócenie stanu prawnego sprzed dnia wydania kontrolowanych orzeczeń.

Na rzecz Skarbu Państwa zostało przejętych 315 działek o łącznej pow. 91,0790 ha. Tymczasem orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. wskazuje, że na rzecz Skarbu Państwa przeszła K. o pow. 258,61 ha. Jak wynika z akt sprawy omawiany majątek został podzielony na 770 działek. S. M. informował, że niesprzedano 192 działki. Majątek M. został przejęty jako własność M. M. i H. M., a do tego czasu został już częściowo zbyty przez właścicieli na rzecz osób trzecich. Stąd też wymieniona w punkcie 2 powierzchnia 200,3424 ha obejmuje działki, które zostały zbyte przez właścicieli przejętego majątku. Stwierdzenie nieważności kontrolowanych orzeczeń w tym zakresie powoduje skutek prawny jaki wywołały zawarte przez dawnych właścicieli umowy sprzedaży poszczególnych działek wchodzących w skład przejętego majątku. Ewentualne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych związanych ze zbyciem tych działek należy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych.

Dalej Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż działki wymienione w punkcie 3a rozstrzygnięcia stanowią własność osób fizycznych. Natomiast działki wymienione w punkcie 3b rozstrzygnięcia obecnie stanowią drogi i są własnością Gminy Miasta W. oraz osób fizycznych. Z kolei działki wymienione w punkcie 3c rozstrzygnięcia stanowią własność Gminy Miasta W. i znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. W przypadku wyżej wymienionych działek zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem omawiana nieruchomość w tej części została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej (drogi) i brak jest możliwości restytucji stanu prawnego istniejącego przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń. Stwierdzenie, że kontrolowane orzeczenia zostały wydane w tej części z naruszeniem prawa prowadzi do utrzymania skutków prawnych, jakie w tej części wywołały kontrolowane orzeczenia dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie Minister wskazał - powołując art. 157 § 2 i 28 K.p.a. - iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jej następcy prawni, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji - również aktualni właściciele lub użytkownicy przejętej nieruchomości. Organ naczelny odstąpił jednak od zawiadomienia w prowadzonym postępowaniu tych wszystkich podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości, albowiem ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] Parku Krajobrazowego o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2010 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie - w kontekście zarzutów odwołania - organ podniósł, iż w toku postępowania zbadano cały materiał dowodowy, w tym dokumentację geodezyjno-prawną i dokumenty nadesłane przez skarżącego. Ustalono, że działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...] M. stanowią własność Województwa [...] i znajdują się w trwałym zarządzie [...] Parku Krajobrazowego. Województwo stało się właścicielem tych działek na podstawie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). Natomiast Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo mienia składającego się z ww. działek. Powstanie tego prawa w żaden sposób nie stanowi skutku prawnego powołanych orzeczeń, ponieważ nie jest ono ani przedmiotem ich rozstrzygnięć, ani wynikiem ich wydania, ani też wynikiem ich wykonania. A zatem w stosunku do tych działek nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Nadto trwały zarząd nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, albowiem jest jedynie formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną.

Województwo [...] w skardze na decyzję Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2010r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2010 r. w pkt 1 oraz w związku z naruszeniem art. 156 § 2 K.p.a. o uznanie, że pkt 3 decyzji z [...] czerwca 2010 r. należy stosować także w stosunku do nieruchomości położonych w obrębie W., tj. działek nr [...] i nr [...], będącą własnością Województwa

[...] Nadto zarzucono naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w sprawie i nieustosunkowanie się do złożonego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] czerwca 2010 r.

Gmina Miasta W. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust 1 lit e dekretu oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na niezgromadzeniu w sprawie całości materiału dowodowego i nieprawidłowym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy. Dalej wyjaśniono, iż nie do przyjęcia jest podjęcie decyzji z powołaniem się na orzeczenie Wojewody [...] z [...] czerwca 1933 r. o zatwierdzeniu planu zabudowy części terenów majątku N., którego brak w aktach sprawy i nie wiadomo, czy w ogóle istnieje. Nadto nie do przyjęcia jest stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń w stosunku do działek wskazanych w pkt 2 decyzji z [...] czerwca 2010 r. bez podania, których aktualnych działek powierzchnia ta dotyczy. Dodatkowo osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości wchodzących w skład tego obszaru zostały jako strony postępowania pozbawione prawa uczestniczenia w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ nie ustalił prawidłowo aktualnego stanu faktycznego i prawnego działek objętych postępowaniem, co spowodowało, że decyzja z [...] czerwca 2010 r. w pkt 1 dotyczy części działek stanowiących własność osób fizycznych, a także część wskazanych działek nie jest własnością Skarbu Państwa, Gminy Miasta W. lub innych jednostek samorządu terytorialnego. Żadna z osób będących właścicielami tychże działek nie była stroną w niniejszym postępowaniu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargi - wniósł o ich oddalenie i podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji z [...] czerwca 2010 r., uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Uczestniczka postępowania P. K. w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2011r. wniosła o odrzucenie skargi Gminy Miasta W., względnie o jej oddalenie oraz o oddalenie skargi Województwa [...]. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wskazała, iż zarzuty prezentowane w skargach są chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, mając na uwadze wnioski zawarte w skargach oraz w piśmie procesowym uczestniczki postępowania, Sąd zauważa, iż badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji uwzględnił skargi, albowiem uznał, iż zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2010r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2010r. zostały wydane:

- po pierwsze z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu m. in. stosownie do art. 24 K.p.a.,

- po drugie z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- po trzecie z naruszeniem innych przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8, art. 15 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia te niewątpliwie musiały skutkować wyeliminowaniem obu ww decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, tj. [...] grudnia 2010r., pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła ta ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w. wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr

235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt

4. K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art.

5. § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwsza decyzja z [...] czerwca 2010r., jak i kolejna decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy z [...] grudnia 2010r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarza Stanu - K. P., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359).

Według art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a w dalszej kolejności - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - dopełnić obowiązku zapewnienia tym stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei stroną - w myśl art. 28 K.p.a. - jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności danego aktu administracyjnego są nie tylko strony biorące udział w postępowaniu zwyczajnym lub ich następcy prawni. Występują bowiem sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego winny być podmioty, które wprawdzie nie były stroną w postępowaniu zwykłym,

jednak mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, gdyż ich interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja zachodzi np. w przypadku postępowań dotyczących nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron. Powyższe oznacza, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Naruszenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi wadę procesową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która w świetle tego przepisu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, Minister wydał rozstrzygnięcie również obarczone tą wadą, stanowiącą ww przesłankę do wznowienia postępowania. Legitymację prawną do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, poza następcą prawnym ówczesnych właścicieli nieruchomości, mają bowiem podmioty obecnie władające tą nieruchomością. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie brali udziału wszyscy aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy sprawa. Dla porządku należy zauważyć, że aktualność tych danych powinna być sprawdzona na moment ustalania kręgu stron. Co prawda organ w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010r. wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów, jednak w ocenie Sądu nie jest to wyjaśnienie do zaakceptowania zaniechania ustalenia pełnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego. Ponadto zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych zostało wskazane jedynie w stosunku do części działek wchodzących w skład majątku M. Niewątpliwie strony postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczeń przejmujących własność majątku mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, albowiem jego wynik może dotknąć ich interesów.

Wykazane naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a - uzasadniają uchylenie wydanych w sprawie decyzji bez względu na to, czy naruszenia te miały, czy też nie miały wpływu na wynik sprawy.

Stosownie z kolei do normy art. 107 § 1 K.p.a., która określa niezbędne elementy decyzji administracyjnej, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, iż jednym ze składników decyzji jest rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż każda prawidłowo wydana decyzja winna zawierać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (wyrok NSA z 22.01.2009r., sygn. akt II OSK 1923/07, publ. Lex nr 478303). W osnowie decyzji winno zostać wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA z 10.09.2008r., sygn. akt I OSK 1440/07, publ. Lex nr 489639; wyrok WSA w Łodzi z 15.05.2007r., sygn. akt II SA/Łd 63/07. Rozstrzygnięcie musi więc być tak sformułowane, aby nie stwarzało możliwości do różnej interpretacji, nadawało się nie tylko do wykonania, ale i wyegzekwowania przez organ egzekucji. Zwłaszcza, że dana decyzja może wiązać organy, czy sądy w innych postępowaniach. Zatem osnowa decyzji ma charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym osnowę uznaje się za jeden z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu decyzja z [...] czerwca 2010r. nie zwiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, a i wady tej nie reformuje również organ w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Minister sformułował rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie w części nieważność orzeczeń kontrolowanych w trybie nieważnościowym (pkt 1 ww decyzji), a w części wydanie ich z naruszeniem prawa (pkt 3 ww decyzji). Nie wskazał jednak o jakim majątku ziemskim orzeka, a i wyszczególnił jedynie działki położone w poszczególnych obrębach M. przez podanie ich aktualnej numeracji wynikającej z ewidencji gruntów i aktualnej powierzchni. Tymczasem przedmiotem orzeczeń z 1948r. był majątek M. ostatecznie o powierzchni 258,61 ha, w skład której wchodziły wówczas działki, o konkretnych numerach hipotecznych. Zatem zadaniem organu było rozstrzygnięcie w ich przedmiocie. W prawidłowo zredagowanej osnowie organ winien podać w odniesieniu do jakiej części nieruchomości ziemskiej stwierdza nieważność orzeczeń, a do jakiej wydanie ich z naruszeniem prawa. W sprawie jest to o tyle istotne, że ewentualne nieścisłości czy błędy przy dokonaniu ustaleń mogą skutkować wydaniem decyzji w stosunku np. do działki nie będącej w istocie częścią dawnego majątku M. Ponadto decyzja ta jest podstawą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Zauważyć także należy, iż ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne, chociażby nawet dla prawidłowego określenia stron postępowania, bo - jak wskazano wyżej - aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jednakże samo rozstrzygnięcie organu winno odnosić się do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników działek ewidencyjnych. Jednocześnie w poszczególnych punktach rozstrzygnięcia decyzji nie wskazuje się całkowitej powierzchni terenu będącego ich przedmiotem, co uniemożliwia skonfrontowanie tej powierzchni z powierzchnią majątku M. określoną na podstawie dawnych granic, według hipotecznej numeracji działek.

Następnie w pkt 2 decyzji z [...] czerwca 2010 r. organ stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r. w stosunku do działek zbytych przez dawnych właścicieli majątku M. na rzecz osób trzecich o powierzchni 200,3424 ha. Z tak ujętego rozstrzygnięcia nie wynika w stosunku, do których działek, tj. o jakich ówcześnie numerach i ich teraźniejszych odpowiednikach stwierdzono nieważność ww orzeczeń, na co również zwraca uwagę skarżąca Gmina Miasta W. Odniesienie rozstrzygnięcia jedynie do wskazania powierzchni określonego terenu, uniemożliwia ustalenie - na podstawie treści tej decyzji - co jest jego przedmiotem.

W kontekście powyższego, a także mając na uwadze dotychczasowe ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010r. (str. 21), do wyjaśnienia przez Ministra pozostają okoliczności przedstawione w skardze przez Gminę Miasta W. Skarżąca bowiem zauważa, iż działki wskazane w pkt 1c i 1d tej decyzji o nr [...] (obręb [...] - M. km 20) o pow. [...] ha oraz nr [...] (obręb [...] - M. km 19) o pow. [...] ha stanowią własność osób fizycznych, a także to, że działki nr [...] (obręb [...] - M. km 8) o pow. [...] ha, nr [...] (obręb [...] - M. km 8) o pow. [...] ha, nr [...] (obręb [...] - M. km 9) o pow. [...] ha, nr [...] (obręb [...] - M. km 19) o pow. [...] ha nie są własnością lub w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa, Gminy Miasta W., czy innych jednostek samorządu terytorialnego.

Dalej podnieść należy, iż zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 15 K.p.a. Decyzja ta bowiem ogranicza się jedynie do wyjaśnienia kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Park Krajobrazowy. Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozstrzygnięcie jedynie kwestii podniesionych w odwołaniu, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada ta winna znaleźć również zastosowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydawał decyzje w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie, bowiem instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy unormowana w art. 127 § 3 K.p.a. nie może być rozpatrywana w kategoriach wyjątku od zasady dwuinstancyjności, ale raczej jako przejaw dążenia ustawodawcy do ustanowienia surogatu tej zasady nawet tam, gdzie ze względów strukturalnych nie może być mowy o pionowym administracyjnym toku instancji. W świetle powyższego organ nadzoru zobowiązany był do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do argumentów przedstawionych przez stronę odwołującą się od decyzji z [...] czerwca 2010 r.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Gminy Miasta W., iż naruszeniem prawa jest oparcie zaskarżonych decyzji na orzeczeniu Wojewody [...] z

[...] czerwca 1933 r. o zatwierdzeniu planu zabudowy części terenów majątku N., skoro brak jest w aktach sprawy tego dokumentu i nie wiadomo czy w ogóle taki dokument istnieje. Otóż organ należycie wyjaśnił, że istnienie tego orzeczenia i jego treść wynika z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, np. sprawozdania technicznego do projektu zabudowy osiedla letniskowo - budowlanego N., z zaświadczenia notariusza E. K. z 11 sierpnia 1945 r. i planów parcelacji zatwierdzonych przez Wydział Powiatowy we W. z [...] listopada 1933 r., z pisma S. M. z [...] maja 1948 r. skierowanego do Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego [...] w B. czy z odwołania od orzeczenia Wojewody [...] w B. z [...] sierpnia 1948 r. Ustalenia organu w tym zakresie poczynione na podstawie zgromadzonych akt sprawy - nie budzą wątpliwości Sądu, a tym samym działaniom Ministra nie można przypisać niezgodności z prawem. Niemniej jednak organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - ustosunkuje się do uwagi skarżącej, iż majątek N. był majątkiem odrębnym od majątku M.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego Województwa [...] dotyczącego niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze Minister doręczył skarżącemu zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2010 r. i po drugie skarżący skutecznie wniósł skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co pozwoliło Sądowi na zbadanie jej zgodności z prawem. Czynności te konwalidowały ewentualne wcześniejsze uchybienia organu w tym względzie. Oznacza to, iż w żaden sposób nie doszło do uszczuplenia praw skarżącego. Z uwagi zaś na uchylenie niniejszym wyrokiem decyzji Ministra wydanych w obu instancjach, Województwo [...] będzie stroną postępowania administracyjnego, które toczyć się będzie przed organem od początku. Z kolei kwestia złożenia przez Województwo wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2010 r. pozostaje poza oceną Sądu, albowiem wykraczałoby to poza zakres niniejszego postępowania sądowego. Postępowanie wznowieniowe stanowi bowiem odrębne od niniejszego, postępowanie administracyjne.

Wyjaśnić także należy, iż Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania P. K. o odrzucenie skargi Gminy Miasta W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. Otóż przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, kiedy strona określonego postępowania administracyjnego złoży określony środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środka zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 P.p.s.a. uzyskuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 270 i nast.). Bez znaczenia zatem pozostaje okoliczność, iż to nie na wniosek skarżącej Gminy Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy doszło do wydania zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazówki i wytyczne zawarte w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkach I i II sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach zawarte w punkcie III zostało oparte o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.