Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 149/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit a, art 135. art 200,art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 21 ust 1, ust 1, ust 4, ust 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
law: Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego L. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty L. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes AMW przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W dniu [...] lipca 2018 r. L. P. i złożył do Dyrektora OR AMW wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Do wniosku załączył dokumenty, z których wynika, że pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową od dnia [...] czerwca 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Pułku [...] z dnia [...] maja 2018 r. w Jednostce Wojskowej nr [...] w W. Po rozpoznaniu ww. wniosku organ przyznał wnioskodawcy świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] czerwca 2018 r. i wypłacał je z uwzględnieniem współczynnika świadczenia mieszkaniowego dla garnizonu [...].

W dniu [...] lipca 2020 r. L. P. wystąpił do Dyrektora OR AMW z kolejnym wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, pełniąc zawodową służbę wojskową jako służbę stałą w Jednostce Wojskowej nr [...] w W., na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy [...] Pułku [...] z dnia [...] maja 2020 r. Do wniosku ww. załączył odpis skrócony aktu małżeństwa z M. Z. (obecnie P.), z którego wynika, że związek małżeński został zawarty w dniu [...] czerwca 2010 r.

Do akt sprawy wpłynęły zaświadczenia Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r., z których wynika, że M. P. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej i na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej oraz, że L. P. był funkcjonariuszem Służby Więziennej i nie przyznano mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W obu wnioskach o wypłatę świadczenia mieszkaniowego wnioskodawca oświadczył, że zamieszkuje w miejscowości J. w lokalu nr [...] przy ul. K. [...], zakupionym od osoby prywatnej, oraz że pozostaje w związku małżeńskim z M. P. Ponadto z wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że małżonka wnioskodawcy posiada na własność nieruchomość położoną w miejscowości M., ul. G. [...] m. [...], zakupioną od osoby prywatnej.

Dyrektor OR AMW w W. odmawiając decyzją z dnia [...] września 2020r. nr [...] wypłaty świadczenia mieszkaniowego wskazał w uzasadnieniu, że małżonce wnioskodawcy - funkcjonariuszowi SW – M. P. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Okoliczność ta wypełnia negatywną przesłankę przyznania ww. świadczenia na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Pismem z dnia [...] października 2020 r. L. P., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie:

- art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez niewłaściwą wykładnię, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna dająca podstawę do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego w sytuacji, gdy otrzymanie pomocy finansowej przez M. P. nastąpiło w chwili, kiedy nie pozostawała ona w związku małżeńskim z wnioskodawcą,

- art. 21 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy poprzez pominięcie faktu, że w chwili otrzymania pomocy finansowej ww. była dla wnioskodawcy osobą obcą i uznanie, że przepis ten posługuje się pojęciem "małżonek" w celu identyfikacji osoby, co prowadzi do nieuprawnionych konsekwencji, niezgodnych z celem powołanego przepisu, a także że wnioskodawca - jako żołnierz zawodowy - przez czas trwania małżeństwa z obecną małżonką nie będzie mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia bez dokonania zmian w sferze stosunków małżeńskich i rodzinnych,

- art. 21 ust. 1 ww. ustawy oraz niezastosowanie art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 860), poprzez dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka wynika z ustawy o zakwaterowaniu (...), co bezprawnie pozbawia wnioskodawcę prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby.

W związku z powyższym L. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezes AMW wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...), który zawiera zakaz wypłaty świadczenia mieszkaniowego, jeżeli żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury tj., do dnia [...] grudnia 1995 r., wynikało z faktu, że od dnia 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie jak w ustawie o zakwaterowaniu (...), celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej jest to, ażeby funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o czym mowa w art. 171 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm.). Uzyskana pomoc finansowa przez funkcjonariusza Służby Więziennej przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro zatem uprawnienia małżonki wnioskodawcy, jako funkcjonariusza SW, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to bezspornym jest, że na gruncie ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone przy udziale Państwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o zakwaterowaniu (...) i ustawa o Służbie Więziennej mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych. W przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) wyrażona jest bowiem zasada o docelowej jednokrotnej realizacji "prawa do kwatery" przez żołnierzy.

W ustalonym stanie faktycznym, w chwili wystąpienia przez żołnierza z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, pozostawał on w związku małżeńskim z M. P., która w 2008 r. otrzymała pomoc finansową. Okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zatem wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, ubieganie się przez niego o realizację prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie jest uprawnione. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że z ww. ustawy nie wynika negatywna przesłanka realizacji prawa do zakwaterowania w sytuacji otrzymania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa - więcej niż raz w życiu.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowisko dotyczące analizy art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) z zastosowaniem pomocniczo wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, daje podstawę do uwzględnienia w okolicznościach niniejszej sprawy negatywnej przesłanki określonej w ww. przepisie. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją odwołania, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. L. P., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa AMW z dnia [...[ listopada 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 21 ust 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez wadliwe przyjęcie, że ograniczenie prawa do świadczenia mieszkaniowego obejmuje także sytuacje otrzymania przez małżonka pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przed powołaniem żołnierza do służby wojskowej,

- art. 21 ust. 1 ww. ustawy oraz niezastosowanie art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka wynika z ustawy o zakwaterowaniu, co bezprawnie pozbawia skarżącego prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby,

- art. 21 ust. 6 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez pominięcie faktu, że M. P. w chwili otrzymania pomocy finansowej była dla skarżącego osobą obcą i uznanie, że art. 21 ust. 6 ustawy posługuje się pojęciem "małżonek" w celu identyfikacji osoby, co prowadzi do niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji, niezgodnych z celem powołanego przepisu, a nadto, że skarżący jako żołnierz zawodowy przez czas trwania małżeństwa z obecną małżonką nie będzie mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia bez dokonania zmian w sferze stosunków małżeńskich i rodzinnych,

- art. 21 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna dająca podstawę do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego w sytuacji, gdy otrzymanie pomocy finansowej przez małżonkę skarżącego nastąpiło w chwili, kiedy nie pozostawała ona w związku małżeńskim ze skarżącym.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano w szczególności, iż organ w sposób dowolny i bez podstawy prawnej przyjął, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz oraz, że zasada taka wynika z ustawy o zakwaterowaniu (...). Zaskarżona decyzja bezprawnie pozbawia skarżącego prawa w postaci prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby. Podstawą do przyznania M. P. prawa do otrzymania dofinansowania na cele mieszkaniowe były przepisy wynikające z ustawy o Służbie Więziennej. W dacie otrzymania przez ww. pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, skarżący nie był żołnierzem zawodowym, bowiem do służby wojskowej powołany został od dnia [...] czerwca 2018 r. Bezspornym jest więc, że skarżący, będąc żołnierzem zawodowym, nie otrzymał żadnej pomocy finansowej. Oznacza to, że zastosowanie wobec skarżącego przesłanki z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) prowadzi w istocie do pozbawienia żołnierza prawa do otrzymania świadczenia mieszkaniowego na czas pełnienia służby wojskowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał również, że w każdej sytuacji, w której "istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej przepisu może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną". Tak też uczynił organ, dla którego przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) "zrodził obiekcje na tle zaistniałego stanu prawnego i skłonił go do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni gramatycznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 2 i pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) Dyrektor OR AMW w decyzji z dnia [...] września 2020 r. powołał art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy uznając, że znajduje on zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Stanowisko to podzielił Prezes AMW w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował stanowisko organów i podniósł m.in., iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie przez małżonka żołnierza zawodowego (jako funkcjonariusza Służby Więziennej) pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, wyłącza możliwość wypłaty temu żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie tę argumentację skargi podziela i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Przepis ten jest jednoznaczny pod względem językowym i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nie przewiduje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (jego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu jeden wniosek, a mianowicie, że tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Małżonka skarżącego otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową, będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniając to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznając bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, odrzucił jednocześnie jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 in. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że ze względu na cel art. 21 ust. 4 pkt 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie można było poprzestać wyłącznie na jego "literalnym zastosowaniu".

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie poglądy wyrażane w orzecznictwie, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Sądy wskazywały, że tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam określone. Sądy uznawały jednocześnie, iż oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, przesłanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd orzekający miał również na względzie fakt, że w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, iż w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Poglądy sądów administracyjnych zaprezentowane powyżej nie mogą mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przyznania świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). O ile bowiem ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia prawa do zakwaterowania, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie, o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, publ. CBOSA).

Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, "(...) w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach".

Zauważyć również należy, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) stwierdził: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (por. B. Adamiak [w:] B Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentacją celowościową, którą można uznać za słuszną, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] listopada 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w W. z dnia [...] września 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.