Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2684/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 472/21 w sprawie ze skargi M. P. i C. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 472/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i C. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

II. zasądził od MWINB na rzecz skarżących M. P. i C. P. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i C. P., MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) z [...] maja 2020 r., nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w łazience lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. T. [...] w W., w związku ze zgłaszanymi przez skarżących, w szczególności, uciążliwościami akustycznymi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzono w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Wskazał, że zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy dotyczącej robót wykonanych w łazience lokalu nr [...] oraz zlecił PINB uzupełniające przeprowadzenie oględzin łazienki w lokalu nr [...] w celu sprawdzenia usytuowania urządzeń sanitarnych. w którym dokonano trzykrotnych oględzin łazienki lokalu nr [...]. W trakcie kontroli [...] lutego 2020 r. ustalono, że zamontowano w niej: WC, umywalkę, prysznic i pralkę, które podłączono do instalacji wodno-kanalizacyjnej przebiegającej w posadzce i na ścianie międzylokalowej. Nie stwierdzono wkuć ani baterii sanitarnych z mieszaczami. Ustalenia te potwierdziły oględziny z [...] września 2020 r. oraz [...] stycznia 2019 r. (w rzeczywistości [...] września 2020 r.), w trakcie których nie stwierdzono żadnych urządzeń sanitarnych w ścianie międzylokalowej. Wg informacji właścicielki lokalu I. O. nie dokonała ona żadnych robót w swojej łazience od nabycia lokalu od dewelopera w maju 2017 r. Organ podkreślił, że oględziny przeprowadzali różni pracownicy PINB. Nie było zatem wątpliwości co do prawidłowości izolacji akustycznej tej ściany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i C. Przygodzcy zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 p.bud. poprzez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, a więc nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego skutkujące niezgodnym z prawem umorzeniem postępowania. Podkreślili, że organ skupił się wyłącznie na tym, czy nastąpiła ingerencja w ścianę między łazienką lokalu nr [...] a łazienka lokalu [...], który stanowi ich własność, poprzez wkucie instalacji wodno-kanalizacyjnej, przez co mogło dojść do obniżenia akustyki tej ściany, co nie odpowiada na zarzuty odwołania, które wskazywały na konieczność zbadania, czy w łazience mieszkania [...] nie doszło do: powstania innych wnęk i bruzd w ścianach osłonowych, międzylokalowych oraz w obwodach szachtów instalacyjnych, co mogło mieć istotny wpływ na termiczne i akustyczne parametry przegród zewnętrznych i wewnętrznych; zainstalowania innych instalacji i czy nie zostały schowane w ścianach bądź obudowane. Wkuwanie instalacji w ściany może spowodować nie dające się usunąć przemarzania i pęknięcia ścian, a także utratę parametrów akustycznych przegrody. Organ nie dostrzegł, że skarżący nie są właścicielami mieszkania nr [...], a więc nie mają do niego dostępu, a tym samym możliwości przeprowadzania kontrdowodów. To organy mogą zobowiązać właścicieli mieszkania [...] do przedstawienia np. niezależnych badań poziomu hałasu z łazienki, skoro PINB zobowiązywał skarżących do przeprowadzania analogicznych badań w odrębnym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 p.bud. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 p.bud. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 tej ustawy wykonane roboty są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu organy nie podjęły wszystkich koniecznych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia, pomimo trzykrotnie przeprowadzonych oględzin i wskazania przez organ odwoławczy, że zakwestionowanie niebudzących wątpliwości okoliczności sprawy wymaga przeprowadzenia przez skarżących kontrdowodu. Słusznie bowiem zarzucają skarżący, że możliwość podjęcia przez nich takich działań nie jest możliwa, skoro nie mają oni dostępu do lokalu nr [...]. Takie możliwości ma natomiast organ nadzoru budowlanego. Organy winny zatem zobowiązać właścicielkę lokalu nr [...] do sporządzenia i przedłożenia opinii specjalistycznej w zakresie spełniania norm akustycznych w jej łazience, jak miało to miejsce w analogicznym co do przedmiotu postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1250/20, odnośnie lokalu skarżących oraz dokonać szerszej analizy w oparciu o dokumentację zgromadzoną w ww. postępowaniu zakończonym wyrokiem w ej sprawie, w szczególności o złożone w jego toku opinie i ekspertyzy, w tym ocenę techniczną mgr inż. A. B. w zakresie dotyczącym łazienki w lokalu nr [...].

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego wprawdzie dysponują wykwalifikowaną kadrą pracowniczą, niemniej nie posiadają dostatecznej wiedzy w zakresie tego, czy dany lokal i zamontowane w nim urządzenia spełniają odpowiednie normy akustyczne czy nie przenoszą drgań, w szczególności w świetle wymogów określonych w § 325, § 326 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie naprawcze w sytuacji nałożenia na inwestora obowiązku o treści określonej w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., niezależnie, czy ustalenia organu będą temu przeczyć, powinno się zakończyć decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora, czy też jego następcy prawnego, a nie umorzeniem postępowania.

W skardze kasacyjnej MWINB zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalenia przez organ nadzoru budowlanego braku podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., to postępowanie naprawcze powinno się zakończyć decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora, czy też jego następcy prawnego, a nie umorzeniem postępowania, podczas gdy orzecznictwo dopuszcza możliwość wydania w takim przypadku również decyzji formalnej umarzającej postępowanie.

Skarżący kasacyjnie organ zrzucił ponadto powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 p.bud. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie organy nie podjęły wszystkich koniecznych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia, oraz że w przypadku uznania braku podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., to postępowanie naprawcze powinno zostać zakończone decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora, czy też jego następcy prawnego, a nie umorzeniem postępowania;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymaganiom zawartym w art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku; ponadto uzasadnienie wyroku jest niekonsekwentne i niespójne, w pierwszej części uzasadnienia wyroku Sąd wskazuje, że w sprawie przedwcześnie wydane zostało zaskarżane rozstrzygnięcie, a w dalszej części wskazuje, że w tejże sprawie brak jest możliwości wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Na podstawie art. 106 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organów nadzoru budowlanego, tj. MWINB i PINB dla m. st. Warszawy, dot. pomieszczenia łazienki w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. w W., które obecnie znajdują się w WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1250/20 poprzez ich załączenie do niniejszej sprawy na okoliczność, że ww. sprawa nie jest analogiczną sprawą objętą niniejszym postępowaniem w zakresie spełnienia norm akustycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; w razie uznania, że wyrok odpowiada prawu – o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że organy nadzoru budowlanego (obu instancji) dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego łazienki znajdującej się w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] w W. poprzez dokonanie oględzin [...] lutego 2020 r., [...] września 2020 r. oraz [...] września 2020 r. oraz akta sprawy prowadzonego postępowania w sprawie łazienki w lokalu mieszkalnym nr [...] w tym samym budynku. Podczas tych czynności stwierdzono, że w pomieszczeniu łazienki ww. lokalu usytuowane są urządzenia sanitarne; WC, umywalna, prysznic i pralka. Urządzenia podłączone są do instalacji wodno-kanalizacyjnej przebiegającej posadzce i na ścianie międzylokalowej. Nie stwierdzono wkucia w ścianę międzylokalową, w posadzce instalacji oraz zamontowanych baterii sanitarnych z mieszaczami na ścianie międzylokalowej. Ponadto przeprowadzone czynności kontrole nie wykazały nieprawidłowości, ani występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto w protokole z dnia [...] września 2020 r. wskazano, że "w łazience lokalu nr [...] nie stwierdzono zainstalowania żadnych urządzeń sanitarnych w ścianie międzylokalowej". Według informacji I. O. nie dokonała ona żadnych robót budowlanych w swojej łazience od nabycia lokalu od dewelopera w maju 2017 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że sprawa dot. łazienki w lokalu nr [...] jest analogiczna co do przedmiotu postępowania dot. łazienki w lokalu nr [...]. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie łazienki lokalu nr [...] ustalono, że znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie łazienki lokalu nr [...] oraz że w 2014 r. przeprowadzono jej aranżacje. Przy ścianie międzylokalowej w lokalu nr [...] usytuowana jest wanna, a nad nią ułożone są szklane panele. Z powierzchni paneli wystają elementy mieszacza i wylewki prysznicowej. Pozostałe elementy mieszacza i wylewki prysznicowej usytuowane są w głąb za panelem prysznicowym. W przedłożonej w sprawie "Ocenie technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], mieszczącym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] w W. związanych z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej w łazience z uwzględnieniem ustaleń obecnych przepisów prawa w tym techniczno-budowlanych wraz ze wskazaniem koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości" sporządzonej przez mgr. inż. A. B. potwierdzono okoliczność wkucia w ścianę (umieszczenia pod płytkami ceramicznymi) instalacji wodnej zasilającej baterię prysznicową podtynkową oraz baterię wannową podtynkową. Ponadto wskazano na przekroczenie maksymalnego poziomu dźwięku wywołanego pracą instalacji wodnej, co w ocenie autora oceny technicznej świadczy o "wadliwym i niezgodnym z warunkami określonymi w instrukcji użytkowania lokali" wykonaniu opisanych wyżej robót budowlanych, w wyniku czego doszło do "pogorszenia warunków akustycznych". Natomiast w łazience lokalu nr [...] nie stwierdzono wkucia w ścianę międzylokalową, ani w posadzce instalacji, ani zamontowanych baterii sanitarnych z mieszaczami na ścianie międzylokalowej.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał ponadto, że ściana międzylokalową stanowi wewnętrzną ścianę konstrukcyjną. Wobec powyższego stanowi część wspólną budynku. W świetle powyższego niezrozumiałe jest nakładanie na właściciela lokalu nr [...] obowiązku przedłożenia opinii specjalistycznej w zakresie spełniania norm akustycznych w jej łazience z uwagi na brak prowadzenia robót budowanych w tym zakresie oraz brak stwierdzenia wkucia w ścianę międzylokalową i w posadzce instalacji oraz zamontowanych baterii sanitarnych z mieszaczami na ścianie międzylokalowej.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący M. P. i C. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zgodzili się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Wskazali na wadliwość zarzutów skargi kasacyjnej, tj. brak precyzyjności zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 p.bud. (niewskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej art. 51 ust. 1 p.bud.), wadliwą konstrukcję zarzutów naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 p.bud. (powołanie art. 1 i art. 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które są przepisami ustrojowymi), podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. do polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.". Został wprawdzie powiązany z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), tj. z przepisem ustrojowym, który wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a., tym niemniej w praktyce orzeczniczej NSA nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. I FSK 1679/11). Analiza argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia ww. przepisów k.p.a. i p.bud. powinny być powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Bezspornie w niniejszej sprawie organ prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 p.bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 p.bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W świetle ww. przepisów zakończenie postępowania decyzją, w której organ nadzoru budowlanego nakłada jeden z obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 p.bud. może być wydana wyłącznie w sytuacji stwierdzenia po pierwsze, że są prowadzone roboty budowlane, a po drugie, że są one prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich koniecznych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia, w szczególności brak zobowiązania właścicielki lokalu nr [...] do przedłożenia opinii specjalistycznej w zakresie spełniania norm akustycznych, jak to miało miejsce w odniesieniu do lokalu nr [...]. Tymczasem, w lokalu nr [...] miały miejsce trzy kontrole, [...] lutego 2020 r., [...] września 2020 r. i [...] września 2020 r., przeprowadzone przez różnych pracowników PINB, które wykazały, że w pomieszczeniu łazienki znajdują się: WC, umywalka, prysznic i pralka, podłączone do instalacji wodno-kanalizacyjnej w posadzce i na ścianie międzylokalowej. Nie stwierdzono wkucia w ścianę międzylokalową, zainstalowania żadnych urządzeń sanitarnych w tej ścianie. W świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 7 p.bud. pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Oględziny w pomieszczeniu łazienki lokalu nr [...], przeprowadzone przez inspektorów mających stosowne uprawnienia budowlane, nie wykazały, aby w łazience tej od czasu nabycia lokalu od dewelopera nastąpiły którekolwiek z robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7 p.bud. Rozpoznawana sprawa nie może więc być traktowana jako analogiczna ze sprawą dotyczącą lokalu nr [...], w której stwierdzono, że nastąpiło wkucie w ścianę międzylokalową instalacji wodnej zasilającej baterię prysznicową podtynkową oraz baterię wannową podtynkową. Tymczasem, w lokalu nr [...] nie stwierdzono wkucia w ścianę międzylokalową czy posadzkę, ani zamontowania baterii sanitarnych z mieszaczami w ścianie międzylokalowej. W tej sytuacji nieuzasadnione byłoby nakładanie na właścicielkę lokalu nr [...] obowiązku przedłożenia opinii technicznej w zakresie spełnienia norm akustycznych w jej łazience. Okoliczność, że autor opinii technicznej w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] zalecił równoczesne wykonanie prac w lokalu nr [...] nie może samo w sobie uzasadniać nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 p.bud. Wobec niestwierdzenia wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...], brak było podstaw do nakładania na jego właścicielkę obowiązków w tym trybie.

Zasadny jest również zarzut kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że postępowanie naprawcze powinno się zakończyć decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora, czy też jego następcy prawnego, a nie umorzeniem postępowania. Nie w każdym bowiem przypadku postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 p.bud. musi zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej (nakładającej bądź odmawiającej nałożenia obowiązków). W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, organ nadzoru budowlanego nie wydaje decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 p.bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2644/12). Tym bardziej umorzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest uzasadnione, kiedy organ stwierdza, że nie doszło w ogóle do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych.

Nie natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegający na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych i niespójności uzasadnienia. W ramach zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), nie jest bowiem możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK [...]5/17;).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił wyczerpujący opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, nie akceptując tych ustaleń jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uwzględnił skargę. Między twierdzeniem, że organ powinien wydać decyzję merytoryczną, jakkolwiek błędnym, a twierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie nie ma sprzeczności. Chodzi bowiem o przedwczesność ustaleń, że brak było podstaw do nałożenia obowiązku, którym mowa w art. 51 ust. 1 p.bud.

W świetle powyższego, MWINB trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 p.bud. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.