Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 148/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 §, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło w całości postanowienie Burmistrza [...] (w dalszej części także: "Burmistrz") z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na wniosek R. D., ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" na części działki nr ewid. 1271, położonej w miejscowości S. , gm. [...].

W dniu 21 sierpnia 2018 r. do Burmistrza wpłynął wniosek T. K. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. z uwagi na pominięcie jej jako strony tego postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, że status strony postępowania zależy od obszaru analizowanego, którego parametry wynikają z przepisów prawa. Parametry te, jak wskazuje na to mapka dołączona do sprawy nr [...] dowodzą, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w tym obszarze. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że zachowała miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem, który to termin rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia decyzji w sprawach nr: [...], [...] i [....] tj. od 8 sierpnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Burmistrz [...]odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że T. K. zwracała się z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania prowadzonego pod numerem [...], jednak postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. kwestia ta została załatwiona odmownie. Wnosiła ona także o połączenie wszystkich postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1271 w S. Tym samym, miała ona wiedzę o stanie prowadzonych postępowań i ich przedmiocie. Ponadto decyzje, na które powołuje się wnioskodawczyni (tj. z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r.) zostały wydane w wyniku kasacyjnych rozstrzygnięć SKO i składająca wniosek uczestniczyła w poprzedzających je postępowaniach, a następnie wniosła odwołania od tych decyzji, co miało miejsce 9 lutego 2018 r. (pisma datowane 4 stycznia, 2 i 5 lutego 2018 r.). W odwołaniach tych wymieniona zwracała uwagę na błędne rozdzielenie toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy na wskazanej wyżej działce. Powyższe wskazuje, że wnioskodawczyni najpóźniej dnia 5 lutego 2018 r. posiadała wiedzę o wszystkich postępowaniach i decyzjach dotyczących poszczególnych budynków jednorodzinnych na działce nr 1271, w tym o postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [....]. W konsekwencji, nie został zachowany miesięczny termin na złożenie wniosku o wszczęcie postępowania.

Ponadto, Burmistrz stwierdził, że z treści wniosku w sposób ewidentny wynika, że pochodzi on od podmiotu nie będącego stroną postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniu wnioskodawczyni, ustalenie obszaru analizowanego nie pokrywa się z ustaleniem kręgu stron postępowania. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ winien zbadać, czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Przy czym chodzi tu o rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości. W ocenie organu, charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że oddziaływanie zamyka się w części nieruchomości objętej wnioskiem złożonym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.

T. K. złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza z [...] września 2018 r. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co do braku zachowania przez nią terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zwróciła uwagę, że po odmowie uznania jej za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [....] stycznia 2018 r., co miało miejsce w postanowieniu organu z [...] grudnia 2017 r., dochodzenie przez nią statusu strony zostało zanegowane Dopiero stanowisko SKO, jak też wydane w jego następstwie decyzje organu I instancji w sprawach nr: [...], [....] i [...] pozwoliły uznać, że w odniesieniu do postępowania w sprawie warunków zabudowy na działce nr 1271 przysługuje jej przymiot strony we wszystkich cząstkowych postępowaniach. Stąd, dopiero z momentem doręczenia jej w dniu 8 sierpnia 2018 r. ponownych decyzji w tych sprawach mogła ona stwierdzić, że w postępowaniu, którego wniosek dotyczy została pominięta jako strona. Składająca zażalenie podniosła też, że w postępowaniach nr: [.....], [...] i [...] ma ona przymiot strony, bowiem należąca do niej nieruchomość mieści się w minimalnych parametrach prawnych przewidzianych dla obszaru analizowanego działki nr 1271, a obszar ten pozostaje tożsamy z obszarem w postępowaniu nr [...].

SKO, postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., uchyliło zakwestionowane zażaleniem postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że z uwagi na to, że podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to niedopuszczalne było badanie przed wznowieniem postępowania, czy wnioskodawczyni może zostać uznana za stronę postępowania zwykłego. Powyższe stanowi przesłankę wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. SKO zwróciło uwagę, że o interesie prawnym innych poza inwestorem podmiotów występujących w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W każdej więc takiej sprawie organ winien zbadać, czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, jak też uwzględnić jej charakter. W sprawie niniejszej tymczasem, Burmistrz nie dokonał żadnych tego rodzaju ustaleń. Ograniczył się tylko do podania, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości, która nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Powyższe nie przesądza jednak o tym, że wymieniona nie może zostać uznana za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr 1271 w S. Organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów przyjął, że oddziaływanie planowanej inwestycji "zamyka się" w części nieruchomości objętej wnioskiem. Przez brak powyższych wyjaśnień naruszone zostały zasady prowadzenia postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 K.p.a. Poza tym, zdaniem SKO, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy T. K. zachowała termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W tym zakresie organ skupił się bowiem wyłącznie na wykazaniu, że wnioskodawczyni posiadała wiedzę o prowadzeniu postępowania objętego wnioskiem o wznowienie. Miała ona zresztą świadomość toczenia się innych postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mających zostać zrealizowanymi na pozostałych częściach działki nr 1271. Powyższe pozostaje jednakże, zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem dla zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. istotna jest chwila dowiedzenia się przez wnioskodawcę o wydaniu w sprawie decyzji, a nie o toczącym się postępowaniu. Skoro zaś wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej [...] stycznia 2018 r., a doręczonej stronom 10 i 13 lutego 2018 r., to wiedzę o tej decyzji, wbrew twierdzeniu Burmistrza, składająca wniosek nie mogła uzyskać najpóźniej 5 lutego 2018 r. Kolegium podkreśliło też, że działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. dokonało uzupełnienia materiału dowodowego i analizy akt postępowania organu I instancji nr: [...], [...] i [...] oraz akt organu II instancji nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [....]. Analiza ta nie pozwoliła jednakże na ustalenie momentu powzięcia przez wnioskodawczynię wiedzy o wydanej w sprawie decyzji. Powyższa sytuacja wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w oczywisty sposób przekracza ramy wyznaczone przez wskazany art. 136 K.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się R. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i dokonanie sprzecznych z nim ustaleń, skutkującą niezasadnym przyjęciem, że:

- brak jest dostatecznych danych pozwalających na przyjęcie, że T. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania po terminie,

- brak jest dostatecznych danych pozwalających na przyjęcie, że T. K. nie jest stroną postępowania.

b) art. 149 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia postępowania, w tym ocena, czy składający w tym przedmiocie wniosek może być stroną postępowania głównego może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że pochodzi on od podmiotu nie będącego stroną postępowania, a ponadto wniosek został złożony po terminie.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że przymiot strony ma nie ten, kto jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym, ale ten czyja nieruchomość jest dotknięta ograniczeniami i uciążliwościami wynikającymi z planowanej inwestycji. Skarżący wyraził stanowisko, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, bowiem inwestycja ta nie będzie dla niej powodować żadnych uciążliwości. W ocenie składającego skargę, obszar oddziaływania będzie nawet mniejszy niż działka nr 1271/1 i obejmie tylko jej niewielki fragment wskazany liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Skarżący zaznaczył, że kwestionowana decyzja przewiduje wyłącznie funkcję mieszkalną i nie wynika z niej jakakolwiek działalność produkcyjna czy inwestycyjna. Poza tym, w obszarze analizowanym wyznaczonym w decyzjach nr [...], [...] i [...] znajduje się nieruchomość wnioskodawczyni, a zatem nie mogła się ona o tym fakcie dowiedzieć w sierpniu 2018 r., lecz wraz z doręczeniem jej tych decyzji tj. na przełomie grudnia 2017 r. i stycznia 2018 r. Skoro więc wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnej logicznej i wiarygodnej daty, w której mogłaby się dowiedzieć o wydaniu decyzji, to należało uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty mogą stanowić przedmiot skargi, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Podlegają one kontroli pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Ich eliminacja z obrotu prawnego wymaga stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) bądź stwierdzenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. czy w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jeśli Sąd nie ustali, że rozpoznające sprawę organy dopuściły się któregoś z wymienionych wyżej uchybień, wówczas skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozpoznając skargę sąd nie jest przy tym związany zawartymi w niej wnioskami i zarzutami, czy też powołaną podstawą prawną, a jedyne ograniczenie to konieczność orzekania w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Kontroli w niniejszym postępowaniu poddano postanowienie SKO (z [...] listopada 2018 r.) uchylające postanowienie Burmistrza [...] (z [...] września 2018 r.) i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym ostatnim aktem Burmistrz odmówił wznowienia postępowania zakończonego swoją decyzją (z [...] stycznia 2018 r.) o ustaleniu na rzecz R. D. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr 1271, położonej w miejscowości S. Powodem, dla którego Burmistrz nie uwzględnił wniosku strony (T. K.) i nie wznowił przedmiotowego postępowania było ustalenie przez organ, że wymieniona nie zachowała ustawowego terminu na wystąpienie z powyższym żądaniem. Dodatkowo Burmistrz stwierdził, że nie może budzić żadnej wątpliwości okoliczność, iż z wnioskiem wystąpiła osoba, której nie można przypisać przymiotu strony postępowania. Motywując swoje stanowisko w odniesieniu do pierwszego z wymienionych powodów odmowy wznowienia postępowania organ I instancji podniósł, że wnioskodawczyni najpóźniej w dniu 5 lutego 2018 r. tj. w dacie, jaką nosi złożone przez nią odwołanie od decyzji Burmistrza znak: [...] (także odnoszącej się do warunków zabudowy terenu na działce nr 1271 w S.) posiadała wiedzę o wszystkich postępowaniach i kończących je decyzjach dotyczących poszczególnych budynków jednorodzinnych na wymienionej działce. Tym samym musiała wiedzieć również o decyzji z dnia [...] stycznia 2018r. wydanej w sprawie niniejszej.

Uzasadniając natomiast swoje stanowisko w odniesieniu do możliwości zaliczenia składającej wniosek do katalogu stron postępowania zakończonego tą ostatnią decyzją Burmistrz zwrócił uwagę, że charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że jego oddziaływanie zamyka się w części nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym, w kręgu stron tego postępowania nie mieści się wnioskodawczyni.

Podstawę procesową objętej skargą decyzji Kolegium stanowił art. 138 § 2 K.p.a., stosowany do postępowania zażaleniowego z mocy art. 144 K.p.a. Przepis ten (tj. art. 138 § 2 K.p.a.) pozwala organowi wyższego stopnia na odstąpienie od reguły ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i uchylenie wskazanego w zażaleniu postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Warunkiem jest to, by kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli organ II instancji zdecyduje się na skorzystanie z tego rodzaju możliwości procesowej, winien w swoim rozstrzygnięciu wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, jego obowiązkiem jest uzasadnienie zaistnienia przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego, jak też tego, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz realizacji zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), ale też dla ewentualnej kontroli sądowej tego aktu. Można zatem wydać postanowienie w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., kiedy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie dotyczy kwestii procesowej, a mianowicie odmowy wznowienia postępowania. Tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (tj. ten, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji – art. 150 § 1 K.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Wznowienie postępowania stwarza więc możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). We wstępnej fazie - która ma miejsce po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania - analizie podlega to, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin na wystąpienie z nim. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przy czym, brak legitymacji strony tylko wówczas może stanowić o potrzebie wydania aktu, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a., jeśli jest on niewątpliwy, a zatem widoczny na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 20.05.2010r. II OSK 910/09). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy żądanie wznowienia oparte jest o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy wówczas przyjąć, że ocena posiadania legitymacji strony, co do której istnieją jakiekolwiek wątpliwości winna zostać poprzedzona postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w przeciwnym wypadku tj. gdyby badanie tego następowało jeszcze przed podjęciem aktu z art. 149 § 1 K.p.a., to dochodziłoby do oceny podstaw wznowienia jeszcze przed wznowieniem postępowania, co stałoby w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 K.p.a. (tak np. wyrok NSA z 22.06.2010 r. II OSK 1286/09).

W świetle art. 148 § 2 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania, które jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia tego rodzaju podania ma zatem rzetelne ustalenie daty powzięcia wiadomości o tym, kiedy strona dowiedziała się o decyzji i daty wystąpienia przez nią z podaniem. Wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 21.03.2012 r. I OSK 463/11). Wszczęcie bowiem postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).

Jak wynika z treści art. 148 § 2 K.p.a., bieg przedmiotowego terminu rozpoczyna się więc w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 10.03.2006r. II OSK 622/05, z 15.05.2008 r. II OSK 547/07, Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opubl.: WK 2019]. Chodzi zatem o to, by strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji, a informacja ta nie musi pochodzić od organu, który ją podjął, ale także z innego źródła, byleby wskazywało ono na treść rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie.

Przechodząc na grunt okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest słuszne, bowiem odmowa wznowienia przez Burmistrza postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. jest zdecydowanie przedwczesna. Jak już wyżej podniesiono, fakt, że osoba wnosząca o wznowienie danego postępowania nie jest jego stroną może być podstawą odmowy wznowienia postępowania tylko i wyłącznie wówczas, kiedy kwestia ta jest oczywista w świetle uwarunkowań konkretnej sprawy. Wszelkie zaś wątpliwości w tym zakresie eliminują możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a., a powodują konieczność wznowienia postępowania (o ile został zachowany termin na złożenie wniosku), a następnie analizę kwestii posiadania przymiotu strony. Poza tym, w sytuacji, gdy jak w rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni powołuje się na swój brak udziału w danym postępowaniu, a zatem na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a kwestia ta nie jest oczywista, to jej badanie oznacza de facto prowadzenie przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia, o czym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Powyższe możliwe jest zaś – w świetle jasnego brzmienia tego ostatniego przepisu - dopiero po uprzednim wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Tymczasem, Burmistrz [...] uznając za nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości okoliczność, iż T. K. nie przysługuje status strony postępowania, które zakończyło się decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy, nie uzasadnił w ogóle tego stwierdzenia. Wskazał tylko lakonicznie, że oddziaływanie związane z planowaną inwestycją z uwagi na jej charakter, zamyka się w części nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie uzasadnienie postanowienia organu w tej kwestii jest szersze, ale bardzo ogólnikowe i nie odnoszące się do konkretnych uwarunkowań sprawy. Burmistrz nie przeprowadził natomiast w powyższym zakresie żadnej analizy, która jednak – co już wyżej podniesiono – winna nastąpić dopiero po wcześniejszym wznowieniu postępowania. Zasadnie zatem w takiej sytuacji uznało Kolegium, że postanowienie pierwszoinstancyjne należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Skoro bowiem T. K. w złożonym wniosku wskazała na brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., a zatem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to badanie kwestii przysługiwania jej legitymacji strony tego postępowania - wymagające czynienia w tym zakresie stosownych ustaleń i rozważań ujętych następnie w uzasadnieniu podjętego przez organ aktu - mogło nastąpić tylko i wyłącznie po uprzednim wznowieniu postępowania, a zatem po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. Brak zaś wydania takiego postanowienia i niepoparte stosownymi argumentami stwierdzenie o nieposiadaniu przez wnioskodawczynię statusu strony stanowił ewidentny błąd organu I instancji, który musiał zostać wyeliminowany w drodze kasatoryjnego postanowienia SKO.

Poza tym, jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, Burmistrz [...] niezasadnie przyjął, że składająca wniosek nie dotrzymała ustawowego terminu w tym zakresie, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. Tym samym, rozstrzygnięcie organu I instancji jest przedwczesne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [....] września 2018 r. Burmistrz podał, że wnioskodawczyni posiadała wiedzę o wszystkich postępowaniach i decyzjach dotyczących poszczególnych budynków jednorodzinnych na działce nr 1271 w S., a zatem i o postępowaniu zakończonym decyzją z [...] stycznia 2018 r. Motywując to stanowisko organ zwrócił uwagę, że T. K. zwracała się z wnioskiem o uznanie za stronę tego ostatniego postępowania, na skutek czego wydane zostało odmowne postanowienie w tym zakresie (z [...] grudnia 2017 r.). Ponadto, w toku tego postępowania wymieniona wnosiła także o połączenie – w trybie art. 62 K.p.a. – wszystkich postępowań o ustalenie warunków zabudowy odnoszących się do działki nr 1271. To, zdaniem organu, wskazuje na wiedzę skarżącej o stanie prowadzonych postępowań oraz o ich przedmiocie. Jak jednak zasadnie stwierdziło SKO, okoliczność, iż skarżąca zdawała sobie sprawę z tego, że w toku są postępowania o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji polegających na budowie na działce nr 1271 budynku jednorodzinnego, w tym, że toczy się postępowanie, którego dotyczy sprawa niniejsza, po pierwsze nie jest kwestionowana. Po drugie zaś, pozostaje ona bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro dla zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. istotna jest nie chwila dowiedzenia się o toczącym postępowaniu, lecz moment uzyskania informacji o wydanej w sprawie decyzji. Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się nie zgodzić. Brzmienie wskazanego art. 148 § 2 K.p.a. jest bowiem klarowne, a wymaga ono, by termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania liczyć od dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Poza tym, rację ma SKO, gdy twierdzi, że nie jest możliwe, aby skarżąca uzyskała wiedzę o decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., doręczonej stronom dopiero w dniach 10 i 13 lutego 2018 r., najpóźniej dnia 5 lutego 2018 r., a więc jeszcze przed tym doręczeniem.

Należy w tym miejscu podkreślić, że SKO – działając w trybie art. 136 § 1 K.p.a. - podjęło próbę samodzielnego ustalenia podstawowej dla sprawy okoliczności, a zatem terminu, w którym skarżąca uzyskała wiedzę o decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. W tym celu dokonało analizy akt trzech postępowań dotyczących warunków zabudowy dla działki nr 1271, zarówno organu I, jak i II instancji, lecz badanie to nie dało odpowiedzi na postawione pytanie. W takich okolicznościach, jedynym możliwym w sprawie rozstrzygnięciem było uchylenie postanowienia Burmistrza i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Organ I instancji musi bowiem – co wynika wprost z uzasadnienia decyzji Kolegium – w pierwszej kolejności podjąć czynności w postaci zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, który pozwoli na jednoznaczne wyjaśnienie kwestii terminowości wystąpienia przez wnioskodawczynię z podaniem o wznowienie postępowania. Zakres koniecznego uzupełnienia dowodów w tym zakresie w kontekście wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przekracza zaś niewątpliwie granice ujęte w art. 136 § 1 K.p.a. W sytuacji więc, gdy okoliczność dotycząca daty pozyskania przez T. K. wiedzy odnośnie do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. jest kluczowa w niniejszej sprawie, a jej ustalenie wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jako prawidłowe należało ocenić zaskarżone kasatoryjne postanowienie Kolegium. W dalszej zaś kolejności, o ile okaże się, że termin został zachowany, zadaniem organu będzie wznowienie postępowania i analiza kwestii posiadania przez składającą wniosek przymiotu strony, która winna być wystarczająco szczegółowa i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego przez organ aktu. Stwierdzenie istnienia takiej legitymacji będzie zaś skutkowało potrzebą rozważenia tej okoliczności pod kątem przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przekroczenie terminu z art.148 § 2 K.p.a. oznaczać zaś będzie konieczność wydania aktu z art. 149 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że są one całkowicie chybione. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, okoliczność w zakresie dotrzymania terminu na wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania nie została dostatecznie wyjaśniona, a zatem nie wynika wcale niewątpliwie z akt sprawy. Wnioskodawczyni powołuje się bowiem w tym zakresie na fakt doręczenia jej decyzji w innych sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr 1271, w których to postępowaniach brała udział twierdząc, że zasięg oddziaływania planowanych inwestycji jest taki sam jak w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi. Powyższe jednak nie może mieć dla sprawy przesądzającego znaczenia, skoro art. 148 § 2 K.p.a. odnosi się do uzyskania przez stronę wiedzy o konkretnej decyzji wydanej w konkretnej sprawie tj. tej, której dotyczy wznowienie postępowania. Z tej samej przyczyny, argumentacja organu I instancji o wiedzy T. K. w zakresie toczenia się postępowań w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr 1271 jest bez znaczenia dla sprawy. Konieczne jest więc w takiej sytuacji jednoznaczne wyjaśnienie przedmiotowej kwestii. Jeśli bowiem – jak twierdzi skarżący – wnioskodawczyni nie podała wiarygodnej daty, w której dowiedziała się o decyzji z [...] stycznia 2018 r., to rolą organu było poczynienie w tym przedmiocie koniecznych wyjaśnień. Składający skargę przedstawił w niej orzeczenia, z których wynika, że niedotrzymanie terminu z art. 148 § 2 K.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Tym samym sam zwrócił uwagę na to, jak istotna jest ta okoliczność i że wymaga jasnego ustalenia.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do nie budzącego – w ocenie skarżącego - wątpliwości nieprzysługiwania T. K. przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. należy podnieść, że kwestia ta nie została tak w istocie w ogóle przez organ rozważona, na co już zwrócono uwagę wyżej. Za jej wyjaśnienie nie można bowiem uznać nie popartego jakąkolwiek argumentacją stwierdzenia organu o niewykraczaniu oddziaływania planowanej inwestycję poza obszar działki, na której ma być ona realizowana. Bez wątpienia skarżący zastąpił w tym zakresie Burmistrza, przedstawiając w skardze konkretne argumenty w tym zakresie, co jednak stanowi zadanie organu, z którego ten się nie wywiązał.

Z podanych wyżej względów Sąd oddalił skargę na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2018 r. uznając, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a skarga nie zdołała skutecznie go podważyć.