Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1209/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 2, art. 16, art. 3 pkt 6, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 127 par. 3, art. 35 par. 3, art. 36, art. 80, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (poprzednio Ministra Rozwoju i Finansów) na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej też jako "skarżący", "strona") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z driia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282, z późn. zm.) – "ustawa o sse".

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Przedsiębiorca [...] sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2000 r. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE. Zezwolenie udzielone zostało do dnia [...] sierpnia 2016 r.

Pismem z [...] lutego 2016 r. zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wydłużenie terminu jego obowiązywania do [...] grudnia 2026 r. tj. do ostatniego dnia działania [...]SSE. Jako podstawę prawną wnioskowanej zmiany zezwolenia wskazał art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746, z późn. zm.). Wskazał, że w wyniku zmiany zezwolenia nie dojdzie do ustalenia korzystniejszych warunków prowadzenia działalności gospodaczej niż dotychczasowe. Nie dojdzie także do rozszerzenia działalności określonej w zezwoleniu nr [...]. Zmiana nie będzie także dotyczyła obniżenia zatrudnienia.

Przedsiębiorca uzasadniał wniosek niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia, wydłużeniem terminu funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych do końca 2026 r. oraz pozytywnym wpływem możliwości skorzystania z pomocy publicznej do końca 2026 r. na skalę i zakres działalności Spółki. Spółka zwróciła uwagę na uznaniowy charakter decyzji zmieniających zezwolenie.

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Stwierdził, że wnioskowana zmiana zezwolenia nie będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse

Minister Rozwoju i Finansów decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przedsiębiorcy. Stwierdził, że opinia Zarządzającego strefą nie jest dla niego wiążąca przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub odmawiającej zmiany zezwolenia. Jego zdaniem, Zarządzający strefą w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zmiana decyzji jest niedopuszczalna. Skoro, jak wyraźnie wskazał przedsiębiorca w swoim wniosku, wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia umożliwi mu skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

Przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionował prawidłowość wykładni organu dotyczącej art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, podnosząc, że wnioskowana zmiana zezwolenia nie doprowadzi do zwiększenia dostępnej dla Spółki pomocy publicznej.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r.nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...].

Stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Rozstrzygnięcie z [...] listopada 2016 r. nr [...] jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Uznał, że w związku z nowelizacją ustawy o sse na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Na jej podstawie minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem organu, niedopuszczalne jest uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Organ ponownie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka, bowiem zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse oznacza zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Zdaniem organu, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Oznacza to bezpośredni skutek zwiększenia pomocy publicznej, wyczerpujący definicję pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej". Limit udzielonej pomocy dla Spółki to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem organu, oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, Spółka zmierza do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy, gdy zmiana zezwolenia wywołująca taki skutek jest niedopuszczalna. Na okoliczność poprawności tej argumentacji organ powołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 i z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15

W ocenie organu, bezpodstawne jest stanowisko strony, zgodnie z którym art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse należy interpretować jako zakaz zmiany maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie zwiększenia wyłącznie kosztów kwalifikowanych inwestycji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy o sse, formułując to ograniczenie odwołałby się do kosztów wskazanych w tej właśnie jednostce redakcyjnej ustawy o sse. Skoro w art. 19 ust. 4 pkt 3 ustawy o sse mowa jest o zakazie zmiany skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, należy przyjąć, że przepis ten dotyczy dowolnego elementu zezwolenia, która umożliwiłaby skorzystanie z większej pomocy publicznej.

Zdaniem organu, wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do [...] sierpnia 2016 r.), dlatego nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie nie spowoduje zwiększenia przysługującej jej pomocy publicznej, ponieważ kalkulacja dostępnej dla Spółki puli pomocy nie ulegnie zmianie. Spółka nie poniesie bowiem żadnych dodatkowych wydatków kwalifikowanych ponad te, które zostały już uwzględnione przy obliczaniu dostępnej dla niej pomocy publicznej.

Organ nie zgodził sie z powyższym stanowiskiem. Spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] grudnia 2000 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] do dnia [...] sierpnia 2016 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 188 poz. 1840, z póżn. zm.), który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu 31 grudnia 1999 r. wynosi 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom. Limit pomocy określony na tej podstawie możliwy był do wykorzystania w okresie do dnia [...] sierpnia 2016 r. Decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wydłużeniu terminu jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2026 r. skutkowałaby zatem zwiększeniem pomocy publicznej.

Przywołany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. VI SA/Wa 883/12 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Orzeczenie oparto o ówcześnie obowiązujące brzmienie przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse.

Wskazał, że opinia wydana przez Zarządzającego strefą w trybie art. 16 ust. 5 ustawy o sse nie jest wiążąca dla Ministra i nie jest on nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub decyzji odmawiającej zmiany takiego zezwolenia.

W skardze złożonej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

aj art. 19 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz, U. Nr 123 poz. 600 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane tam wyrażenie "zwiększenie pomocy publicznej" należy utożsamiać ze zwiększeniem stopnia wykorzystania pomocy publicznej, która to treść w ogóle w omawianym przepisie nie występuje, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania danego przepisu i do przyjęcia, że zmiana zezwolenia Skarżącej na prowadzenie działalności w [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej w zakresie wydłużenia jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2026 roku, tj. do dnia ustanowienia [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi zwiększenie pomocy publicznej dla Skarżącej, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie;

art. 19 ust. 1 ustawy o s. s, e., poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany zezwolenia skarżącej w przedmiocie wydłużenia terminu na prowadzenie działalności gospodarczej w [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej w sytuacji, gdy zezwolenie to powinno wygasnąć z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, tj. zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 lipca 2013 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 2013 poz. 969) w dniu 31 grudnia 2026 roku;

art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej została już Skarżącej z góry przyznana (jest to pomoc przyznana spółce, o której zwiększenie skarżąca nie wnosi), tym samym, podobnie jak w przypadku zezwoleń wydanych po dniu [...] sierpnia 2008 r. (dla których obowiązuje maksymalna wysokość wydatków inwestycyjnych) tak i na podstawie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s. s. e., maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia, o którą wnosi Skarżąca nie będzie skutkować zmianą tej wartości;

naruszenie art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003r o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznich w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącej, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o s. s. e., skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do dnia [...] grudnia 2026 r. - pomimo że zgodnie z ww. przepisem przejściowym do ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s. s. e., a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do dnia [...] grudnia 2026 r., do skarżącej powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s. s. e., uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) (dalej: "u.s.d.g."), poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do braku stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła fikcja pozytywnego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku skarżącej z [...] lutego 2016 r. oraz fikcja pozytywnego rozpatrzenia przez organ II instancji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] grudnia 2016 roku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znacznie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji wydanej w I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta była nieprawidłowa i naruszała przepisy prawa, która to okoliczność nakazywała uchylenie jej w całości i wydanie stosownego rozstrzygnięciaprzez organ w II instancji,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło\do braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do rozpoznania niniejszej sprawy i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym brak rozpatrzenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji pozytywnej opinii wydanej przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, a także wskazanych przez skarżącą informacji o zakresie wykorzystanej pomocy publicznej;

c) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych w ww. ustawie, bezpodstawnie przyjmując, że celem przepisu jest ograniczenie możliwości zwiększania wykorzystania pomocy publicznej, a nie zwiększania jej wysokości, co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a.;

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, która jako jeden z dowodów zgormadzonych w toku postępowania powinna zostać przenalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wraz z podaniem powodów, dla których organ odmówił jej wiarygodności i mocy dowodowej;

e) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez przekroczenie przez Organ I i II instancji ustawowego, miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przyjmując, iż sprawa jest szczególnie skomplikowana - przekroczenie terminu dwumiesięcznego oraz uchybienie obowiązkowi zawiadomienia Skarżącej o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy.

Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji - Ministra Rozwoju i Finansów Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. Podniosła w szczególności, że zmiana zezwolenia skarżącej poprzez wydłużenie terminu jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2026 roku nie doprowadzi do zwiększenia pomocy publicznej jej przyznanej. W zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej, określono maksymalny limit udzielonej pomocy możliwy do wykorzystania przez skarżącą. Kwoty te były wykorzystywane, jednakże wobec niemożliwych do przewidzenia zdarzeń jak kryzysy gospodarcze, czy zmniejszenie popytu w branży budowlanej, nie doszło do pełnego wykorzystania udzielonej pomocy publicznej. Nie oznacza to jednakże, że zmiana zezwolenia poprzez wydłużenie jego obowiązywania doprowadzi do rzeczywistego zwiększenia udzielonej pomocy publicznej, gdyż skarżąca nigdy nie przekroczy limitu pomocy, którą już otrzymała.

Organ w odpowiedzi na skarge wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu – minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Istotą sporu jest zatem kwestia, czy oczekując od organu udzielenia dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, skarżąca spółka zmierza – jak twierdzi organ - do niedopuszczalnego z mocy art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy. Czy w zwiazku z tym, udzielone spółce zezwolenie nr [...] z 19 grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, z terminem do [...] sierpnia 2016 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania, w związku z przedłużeniem czasu działalności strefy.

W ocenie skarżącej dopuszczalność uwzględnienia jej wniosku o wykreślenie daty terminu obowiązywania zezwolenia uzasadnia fakt, że pomoc publiczna została jej przyznana w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej.

Zdaniem Sądu, Skarżąca ma rację. Problem prawny jaki wynikł na gruncie niniejszej sprawy - prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej"- został już rozstrzygnięty, w sposób utrwalony, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wprawdzie organ, na okoliczność poprawności swojej argumentacji uzasadniającej odmowę zmiany zezwolenia, powołał się w zaskarżonej decyzji na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 i z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15 i przedstawione w nich wywody, ale oba, na skutek złożonych przez strony kasacji, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednocześnie rozpoznał skargi uchylając decyzje organów obydwu instancji.

Pierwszy wyrok WSA z 21 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2974/15 został prawomocnie uchylony przez NSA wyrokiem z 19 lipca 2017r. II GSK 3905/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2C0F047896) a drugi wyrok WSA z 9 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2773/15 został uchylony wyrokiem NSA z 14 lutego 2017r. w sprawie II GSK 3851/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D83CF44227). Dodać należy, że prawidłowość wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse na tle tożsamych stanów faktycznych, potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2017 r., II GSK 20/17, a także prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r. VI SA/Wa 2944/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/18D9F08E47) i utrzymujący jego stanowisko wyrok NSA z 15 listopada 2017r. w sprawie II GSK 441/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/92768E6AC3).

Dokonaną w nich wykładnię art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela.

Z uzasadnień przytoczonych wyroków jednoznacznie wynika, że na gruncie niniejszej sprawy, organ dokonuje błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na jej wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", które pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 ustawy o sse.

Strona skarżąca przyjmując, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, trafnie podnosi, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Oznacza to, że termin "zwiększenie pomocy publicznej" winien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Należy także wskazać, że argumentacja skarżącej spółki znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej.

Zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) – data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym.

Natomiast wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczna".

Na gruncie niniejszej sprawy organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu powołanej normy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2016r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Rozwoju i Finansów wydał decyzję z [...] stycznia 2017r. w której utrzymał stanowisko odmawiające zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej". Tymczasem w rzeczywistości uznać należy, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Dokonana przez organ, także na gruncie niniejszej sprawy, błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse spowodowana została poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Rozwoju i Finansów pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w ust. 4 art. 19.

Tymczasem zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

W przypadku skarżącej, zdefiniowaną powyżej "wielkością pomocy publicznej" będzie maksymalna wartość określona w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r.

Innymi słowy, skoro pomoc publiczna – zgodnie z jej istotą – przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, to na gruncie niniejszej sprawy organ bezpodstawnie zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej".

Tym samym uznać należy, że w istocie dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie jego przedłużenia pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej. Wbrew ocenie organu nie skutkowałoby zmianą w zakresie zwiększenia pomocy już przyznanej przedsiębiorcy. Należy zauwazyć, że wartość pomocy nie ulegnie zmianie, skoro spółka nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, ani o zmianę intensywności pomocy. Intencją jej wniosku było wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, a tego ustawodawca nie zabrania. Oznacza to, że ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia (w przypadku zezwoleń strefowych. Ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych. Ustaleń w tym kierunku organ nie czynił.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie odnosi się do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. Samo wykorzystanie pomocy publicznej zależy od wielu czynników, także niezależnych od przedsiębiorcy, np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU.

W cytowanych wyżej wyrokach sądy wskazywały, że pomimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w ustawie o sse, znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji - wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa - na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy zmieniającej z 4 sierpnia 2008 r.), a także filozofii pomocy publicznej. Zgodnie z nią, pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania.

W związku z tym organ w obu decyzjach bezpodstawnie zrównuje w skutkach "przyznanie pomocy publicznej" i zakaz jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia - z "wykorzystaniem pomocy publicznej". Tymczasem jest to poza zakresem tego ograniczenia i na to organ nie ma żadnego wpływu.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, organ całkowicie dowolnie na gruncie niniejszej sprawy - w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego - ustalił znaczenie pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", czym przekroczył granice prawidłowej wykładni prawa i naruszył zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a.

Należy zauważyć, że przyjęta ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, jednym z których jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.s.e.) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości (pkt 2). Do dnia 1 stycznia 2001 r. w art.16 ustawy znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony".

Właśnie w tym stanie prawnym otrzymała zezwolenie nr [...] z [...] grudnia 2000r. na prowadzenie działalności na terenie [...]SSE na czas oznaczony tj. do dnia [...] sierpnia 2016 r. poprzedniczka prawna skarżącej.

Tymczasem, na podstawie ustawy z 2000r., która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r., nowe brzmienie otrzymał m. in. art.16 u.s.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.

Sąd orzekający podziela w pełni ocenę prawną obowiązujących w tym zakresie norm, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w cyt. wyż. wyroku z 14 lutego 2017r. II GSK 3851/16, że "opisana zmiana u.s.s.e. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1 stycznia 2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony stanowiło istotne ograniczenie prowadzenia tej działalności. Równocześnie, na podstawie ww. ustawy z 2000 r., zmieniony został art.19 u.s.s.e., którego ust. 1 otrzymał nowe, niezmienione do chwili obecnej brzmienie, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.Powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony i ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani przywołany przepis art.16 u.s.s.e., w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art.19 ust.1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony.Zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostały prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. Niewątpliwie art. 5 ww. ustawy z 2000 r. nie odnosił się w żadnej mierze do terminu ważności z zezwolenia strefowego, w szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Przepis ten został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r., która równocześnie wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo) i wprowadziła procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu dostosowania ich do nowych zasad wynikających z ustaw z 2000 r. i z 2003 r. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z 2003 r. miała na celu harmonizację polskich rozwiązań z prawem UE (tj. wprowadzenie limitów kwotowych zamiast czasowych), a więc dostosowanie zasad udzielanej pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w sse na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. do warunków wynegocjowanych z Komisją Europejską. Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe – niezgodnie z prawem wspólnotowym – określały zbyt szeroki zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w sse. Granice pomocy publicznej określane były poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, bez wskazywania maksymalnego pułapu kwotowego pomocy (por. art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001 r. stanowiący, że prawo do całkowitego zwolnienia z podatku CIT lub PIT dochodów przysługiwało w stosunku do dochodów osiągniętych w okresie równym połowie czasu istnienia strefy – tj. co do zasady 10 lat od rozpoczęcia przez podmiot działalności gospodarczej). (...) wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana innych warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała złożenia stosownego wniosku, określającego, o jakie dodatkowe zmiany zezwolenia przedsiębiorca wnosi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Błędne jest jednak stanowisko WSA, że było to limitowane cezurą czasową do 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przepisów, które wykluczały lub ograniczały złożenie takiego wniosku w terminie późniejszym. Zwrócić należy uwagę na to, że objęcie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed dniem 1 stycznia 2001 r. przepisami dotyczącymi zwolnień podatkowych określonymi w art. 5 ustawy z 2000 r. przewidujących ograniczenie kwotowe udzielonej pomocy, co prawda łagodziło skalę niezgodności zasad udzielania pomocy publicznej z prawem Unii Europejskiej, ale nie mogło pogorszyć ich sytuacji prawej z sytuacją prawną tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w sse pod rządami nowych zasad, zgodnych z prawem wspólnotowym. Fakt uzyskania przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003r. w żaden sposób nie może uniemożliwiać składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej przez "nowych" przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzić działalność gospodarczą już po dniu 1 stycznia 2001 r., nie tylko w co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Tym samym uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE. Tworzyłoby to zatem nierówną wobec prawa sytuację podmiotów działających w podobnym otoczeniu gospodarczym.

W związku z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. i brakiem przepisów przejściowych, brak jest podstaw do limitowania pomocy publicznej przedsiębiorców, który rozpoczęli prowadzić działalności na terenie sse przed 1 stycznia 2001 r. poprzez wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość prowadzenia tej działalności jedynie do czasu określonego w zezwoleniu, bez możliwości ich przedłużenia w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na warunkach szczegółowo wskazanych w przepisach u.s.s.e. Zastosowanie nowych przepisów zrównuje sytuację prawną wszystkich przedsiębiorców działających w sse i prowadzi do zachowania zgodności przepisów u.s.s.e. z zasadami unijnymi. (...) Zmiana zezwolenia w trybie konwersji na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. nie jest tożsamą regulacją ze zmianą zezwolenia w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W ocenie NSA, konwersję należy uznać jako szczególny tryb zmiany zezwolenia, nie wyłączającą jednak możliwości późniejszego skorzystania ze "zwyczajnego" trybu, przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Wskazany wyżej art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie przewiduje ram czasowych do złożenia wniosku o zmianę, podobnie jak nie uzależnia możliwości zmiany zezwolenia od przesłanki niezłożenia wniosku o konwersję w ogóle czy w konkretnym kształcie.

Przepis ten przyznający Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do dokonywania zmiany zezwoleń istnieje co prawda w różnym brzmieniu, ale w od samego początku obowiązywania u.s.s.e. Pomimo kolejnych nowelizacji wprowadzonych ustawami z 2008 r. i 2014 r. ustawodawca nie wyłączył terminu obowiązywania zezwolenia z elementów podlegających zmianie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e."(...).

Idąc tokiem rozumowania cytowanego wyroku, należy także podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 2008 r., to art. 19 ust. 4 ustawy sse, dający podstawę prawną dokonywania zmian zezwoleń strefowych, znajduje zastosowanie do wszystkich zezwoleń strefowych wydanych przed dniem 4 sierpnia 2008 r.

Skoro skarżąca uzyskała zezwolenie strefowe [...] grudnia 2000 r. (przed 4 sierpnia 2008 r.) i złożyła wniosek o zmianę zezwolenia w dniu [...] lutego 2016 r., to w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r. do rozpoznania wniosku należało stosować przepisy ustawy sse w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r., będącym przepisem przejściowym, "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe ".

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tym samym wniosek spółki z [...] lutego 2016r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany. Jego rozpoznanie umożliwi usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie zezwolenia nr [...] z [...] grudnia 2000r.

Błędna interpretacja przepisów zastosowanych przez organ, prowadziłaby do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do [...] grudnia 2026 r. wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.(tak NSA w cyt. wyroku z 19 lipca 2017r. II GSK 3905/16)

Skoro organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią "wykorzystania pomocy publicznej" i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji negatywnej.

Tym samym trafne jest postawienie w skardze zarzutów obrazy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. i art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.

Drugim istotnym zarzutem, kwestią także przesądzoną w powołanym orzecznictwie, jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g., poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji nie doprowadziło do wystąpienia fikcji pozytywnego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku skarżącej z [...] lutego 2016 r.

Art. 11 ust. 9 stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za utrwalonym – m.in. w powołanym orzecznictwie, podziela pogląd skarżącej, co do zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie ustawy o sse. Wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie [...] SSE stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g.

Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ działający w "I instancji". Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bo nie o taki wniosek tu chodzi. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 lipca 2017r. w sprawie II GSK 3905/16) (podzielający podgląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek.

Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek spółki inicjujący postępowanie w sprawie z [...] lutego 2016r., który wpłynął do organu [...] lutego 2016r. został rozpoznany decyzją z [...] listopada 2016r., czyli po 9 miesiącach. Wprawdzie pismem z [...] marca 2016r. organ zwrócił się do Zarządzającego strefą o wydanie opinii. Opinia wydana [...] lipca 2016r. wpłynęła do organu [...] lipca 2016r., o czym strona została zawiadomiona przez organ pismem z [...] sierpnia 2016r. wraz z pouczeniem o uprawnieniach procesowych. Strona zapoznała się z aktami [...] sierpnia 2016r., a decyzję "I instancji" wydano dopiero [...] listopada 2016r., a zatem z przekroczeniem wszelkich terminów.

Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Poza sporem jest, że organ nie korzystał z obowiązku informowania o przedłużeniu terminów prowadzenia postępowania (art.36k.p.a.), zatem konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy znajdzie zastosowanie. Ma ona bowiem charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny.

Analiza art. 11 u.s.d.g. prowadzi zatem do wniosku, że pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) ustawodawca uznaje za równoważne. W związku z tym, rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". Wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi zatem "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tzn. sprawa skarżącej zostałaby pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Skoro w niniejszej sprawie termin do rozstrzygnięcia sprawy został przez organ przekroczony, to zachodzi sytuacja, o której mowa w wyroku NSA z 20 października 2015r. IIGSK 1922/14, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Oznacza to, że w przypadku braku wyraźnego rozstrzygnięcia przez organ sprawy w ściśle określonym terminie, przyjmuje się fikcję, że sprawa ta została załatwiona - rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem i wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. (publ. LEX nr 1986758).

Innymi słowy, termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Naruszenie tej normy ma zatem wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o wskazane w skardze zarzuty procesowe, w ocenie Sądu nie są wystarczające dla przyjęcia istotnego wpływu na wynik sprawy, co nie prowadzi do uwzględnienia skargi z podniesionych przyczyn naruszenia (art. 6 i 8 k.p.a, art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Uchybienia materialnoprawne oznaczają, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenia, organ weźmie pod uwagę ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości [...] zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804), które wynosi [...] zł oraz [...] zł wpisu sądowego zgodnie z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.