Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 889/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB), na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał B. i P. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. K. [...] we W.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działania w sprawie podjęte zostały na skutek interwencji F. C. (właściciela budynku znajdującego się we W. przy ul K. [...]) dotyczącej robót rozbiórkowych prowadzonych w budynku przy ul. K. [...] w wyniku których pękają ściany jego budynku.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ stwierdził, że w obiekcie przy ul K. [...] prowadzone są roboty budowane. Z uwagi na ich zakres tj. wyburzenie murowanych ścian działowych w piwnicy budynku, na I piętrze i częściowo na parterze, skucie posadzki w piwnicy i usunięcie warstwy izolacyjnej, usunięcie wierzchniej warstwy podług na parterze, wyrównanie uskoku w ścianie od strony budynku sąsiedniego, rozbiórkę części konstrukcji zadaszenia biegu schodowego, wykucie otworu drzwiowego w ścianie nośnej, wykonanie otworu w ścianie szczytowej nad gankiem (do którego prowadzą schody zewnętrze o konstrukcji stalowej), demontaż pieców c.o., organ uznał, że w wyniku wykonania tych robót nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku. Tym samym zakwalifikował je jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, której realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty nie zostały zakończone a inwestorzy przed przystąpieniem do ich wykonywania nie uzyskali pozwolenia na budowę, PINB uznał, że istnieje podstawa do wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wszczynając postępowanie organ ustalił, że inwestorami prowadzonych robót są D. i R. S. - figurujący jako współwłaściciele obiektu. Tym samym przyznał im przymiot strony postępowania. Za stronę uznano również F. C. i B. C., współwłaścicieli budynku sąsiedniego, w którym podczas kontroli stwierdzono widoczne zarysowania tynków na ścianie pomiędzy budynkami oraz na ścianach do niej prostopadłych.

W dniu 8 lipca 2013 r. organ zawiadomił ww. strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie w budynku przy ul. K. [...] we W. oraz o terminie zaplanowanych na dzień 8 sierpnia 2013 r. oględzin tego obiektu.

Postanowieniem wydanym w tym samym dniu, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, PINB wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, nakładając jednocześnie na D. i R. S. (inwestorów robót) obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej obejmującej wykonane roboty budowlane. Ocena ta wskazywać miała poprawność wykonania robót w odniesieniu do zasad wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i przepisów techniczno – budowlanych. Zaznaczono, że w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane naruszają wskazane zasady i przepisy, osoba sporządzająca ocenę winna wskazać czynności bądź roboty budowlane w celu doprowadzenia elementów obiektu do zgodności z przepisami i sztuką budowlaną.

Po uzyskaniu w dniu 17 lipca 2013 r. informacji, że właścicielem obiektu jest B. S., organ poinformował ją o toczącym się postępowaniu, doręczając jej odpis postanowienia z dnia 8 lipca 2013 r. oraz zawiadamiając o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 8 sierpnia 2013 r. Odpis postanowienia oraz zawiadomienie strona otrzymała w dniu 30 lipca 2013 r.

W dniu 24 lipca 2013 r. F. C. przedłożył pismo informujące, że pomimo wstrzymania robót budowlanych, są one dalej prowadzone. Natomiast B. S. przedłożyła ocenę techniczną i oświadczyła, że przedmiotową nieruchomość nabyła w dniu 14 czerwca 2013 r. i w tej dacie była już wykonana część robót budowlanych które zostały przez nią wymienione. Od tej daty, w obiekcie nie wykonano żadnych prac wymagających zgłoszenia. Inwestorka wyjaśniła również, że w dniu 18 lipca 2013 r. zatrudniła ekipę budowlaną aby wykonać gładzie gipsowe oraz położyć nowe podłogi. Roboty przerwano niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia z dnia 8 lipca 2013 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 8 sierpnia 2013 r. B. S. oświadczyła, że jest właścicielem budynku wraz ze swoim mężem P. S. (na dowód czego przedłożono następnie umowę majątkową małżeńską). W wyniku oględzin organ stwierdził, że w pomieszczeniach piwnicznych wykonana została izolacja i posadzka betonowa. W poziomie parteru brak jest ścian działowych (oprócz wydzielających pomieszczenie w.c.) widoczne jest uzupełnienie uskoku w ścianie pomiędzy budynkami oraz zamurowane wnęki podokienne. Ściany kondygnacji parteru są otynkowane, brak jest wierzchnich warstw podłóg. W piwnicy i na parterze wykonano nową instalację elektryczną, osadzono też nową stolarkę drzwiową. Brak nadal części biegu schodowego prowadzącego na poziom I piętra (bieg kończy się w połowie kondygnacji parteru, na spoczniku). Wejście na I piętro odbywa się przez otwór drzwiowy z osadzoną stolarką, wykonany w ścianie szczytowej, nad gankiem w poziomie I piętra. Do ww. otworu prowadzą schody zewnętrzne o konstrukcji stalowej i stopniach z płyty pilśniowej, wykonane z poziomu tarasu na parterze. Na poziomie I piętra brak jest ścian działowych, oprócz nowo wymurowanej ściany, dzielącej pomieszczenie od strony frontowej. W budynku brak jest urządzeń grzewczych. Podczas oględzin współwłaściciele nieruchomości potwierdzili, że roboty budowlane zostały wstrzymane z chwilą doręczenia im pisma PINB w którym zostali poinformowani o prowadzonym postępowaniu (czyli jak wynika, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w dniu 30 lipca 2013 r.). P. S. wyjaśnił nadto, że schody zewnętrzne prowadzące na poziom pierwszego piętra i otwór drzwiowy w ścianie szczytowej, wykonane zostały jako tymczasowe, w celu dostępu na ww. kondygnację w związku z rozbiórką części biegu schodowego wewnątrz obiektu. Natomiast F. C. stwierdził, że prace w obiekcie przerwane zostały dopiero w dniu 3 sierpnia 2013 r - wówczas prowadzone były prace posadzkarskie.

Następnie współwłaściciele budynku przedłożyli do akt, dokumenty potwierdzające, że budynek przy ul. K. [...] stanowi od dnia 14 czerwca 2013 r. przedmiot współwłasności B. S. i jej męża. Przedłożono również oświadczenie osoby wykonującej prace posadzkarskie, z którego wynika, że wykonywano robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r.

W tych okolicznościach organ I instancji w dniu 12 sierpnia 2013 r. zawiadomił P. S. o toczącym się postępowaniu przesyłając mu kopię postanowienia z dnia 8 lipca 2013 r. W dniu 26 sierpnia 2013 r. poinformowano D. i R. S., że utracili przymiot strony postępowania.

Uzasadniając decyzję wstrzymującą prowadzenie robót budowlanych PINB stwierdził, że roboty te zostały rozpoczęte przez poprzednich właścicieli i następnie były kontynuowane przez obecnych właścicieli budynku. Informację o toczącym się postępowaniu uzyskali oni w dniu 30 lipca 2013 r. (tj. w dniu otrzymania informacji od organu wraz z kopią postanowienia wstrzymującego). Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak też oświadczenie stron, że wstrzymanie robót nastąpiło w dniu uzyskania ww. informacji, a ostatnie roboty wykonane zostały w dniu 27 lipca 2013 r. (roboty posadzkarskie), organ przyjął, że ostatnie roboty budowlane polegające na wykonaniu posadzek, wykonywane były w dniu 27 lipca 2013 r. - a więc przed doręczeniem B. S. postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Na powyższą okoliczność przedłożone zostały dowody w postaci oświadczenia wykonawcy robót posadzkarskich i wystawionej przez niego faktury. Zdaniem organu powyższe dowody potwierdzają oświadczenie złożone przez współwłaścicieli co do daty wstrzymania przez nich robót budowlanych. Zarówno inwestorzy, jak i F. C., zgodni są co do faktu, że ostatnimi robotami budowlanymi były roboty posadzkarskie. W ocenie organu brak zatem podstaw dla uznania, że po otrzymaniu informacji o wstrzymaniu robót budowlanych inwestorzy kontynuowali prace.

Nadto z przedłożonej "Oceny stanu technicznego domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego we W. przy ul. K. [...] pod katem poprawności wykonanych prac budowlanych i elektrycznych" wynika, że wszystkie roboty budowlane wewnątrz budynku wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlanej i przepisami techniczno-budowlanymi. Organ podkreślił, że autorzy opinii – osoby posiadające uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej – stwierdzili, że konstrukcja obiektu, pomimo lokalnych uszkodzeń wynikających z wieloletniej eksploatacji, jest w dostatecznym stanie technicznym. Uznali również, że przeprowadzone roboty budowlane, między innymi wyburzenie ścian działowych, rozbiórka fragmentu klatki schodowej oraz powiększenie otworu w ścianie zewnętrznej, nie miały wpływu na stan techniczny budynku i nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji ani zdrowia i życia ludzi. Przeprowadzone prace nie miały też wpływu na zarysowania ściany oddzielającej ww. budynek od budynku przy ul. K. [...]. Również instalacja elektryczna wykonana została zgodnie ze sztuką i wiedzą techniczną oraz z zachowaniem norm i przepisów BHP, co potwierdziła osoba legitymującą się stosowanymi kwalifikacjami.

Mając na uwadze stwierdzoną w ocenie technicznej poprawność wykonanych robót budowlanych oraz fakt, że prowadzane one były bez pozwolenia na budowę organ uznał, że zasadne w tych warunkach jest orzeczenie zobowiązujące inwestorów do zaniechania dalszych prac budowlanych. Dalsze roboty będą oni mogli podjąć, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych – odpowiednio do zakresu tych robót. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu lub do nakazania doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 3 września 2013 r. do PINB wpłynęło pismo F. C. datowane na dzień 29 sierpnia 2013 r. zawierające jego stanowisko dotyczące przedłożonej w toku postępowania oceny stanu technicznego budynku. Pismo to podpisane zostało również przez pełnomocnika strony - J. W. posiadającego uprawnienia konstrukcyjno-budowlane (pełnomocnictwo z 21 sierpnia 2013 r. k-24 akt administracyjnych).

Niezależnie od powyższego, F. C. wniósł odwołanie od przedstawionej wyżej decyzji zarzucając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został wyczerpująco rozpatrzony. Odwołujący się ponowił zarzuty przedstawione w piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. co do braku kompletności oceny technicznej stanowiącej podstawę orzekania organu, szczegółowo wymieniając w jakim zakresie opinia ta dotknięta jest brakami, które powinny być uzupełnione. Kwestionując ww. dowód, odwołujący się wskazał, że ocena jest powierzchowna, zdawkowa a tym samym niewiarygodna co do przedstawionych w niej wniosków, które także są niejasne i niejednoznaczne. Dlatego nie może stanowić podstawy do pozytywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia, tym bardziej, że jego zdaniem, zakres przeprowadzonych robót budowlanych naruszył układ statyczny budynku, co może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo obiektu sąsiedniego, który stanowi jego własność. Zdaniem odwołującego się, cel oceny tj. "analiza statyczno-wytrzymałościowa konstrukcji budynku pod kątem poprawności wykonanych prac budowlanych wewnątrz budynku" nie został osiągnięty. Zakres prac objętych oceną, określonych w jej pkt 2.2 (niezbędne pomiary inwentaryzacji budowlanej, pomiary inwentaryzacji konstrukcji, jej geometrii mające bezpośredni wpływ na nośność i bezpieczeństwo użytkowania) nie został przeprowadzony i nie został umieszczony w jej treści. Autor odwołania stwierdził w konkluzji, że stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. organ powinien zobowiązać inwestora do sporządzenia kompletnej opinii a w rezultacie kompletnego projektu budowlanego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 22 października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Nie kwestionując ustaleń organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania, organ odwoławczy ocenił, że samowolnie wykonane roboty budowlane obejmowały remont (jak usunięcie posadzek i wylanie nowych) oraz przebudowę (jak wykonanie otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego) w efekcie której zmieniły się parametry użytkowe obiektu. Prace te wymagały stosownego zezwolenia organu architektoniczno- budowlanego, którego nie uzyskano. Zasadny zatem był tryb naprawczy, wdrożony na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 września 1994 r. - Prawo budowlane.

DWINB zgodził się również co do tego, że wobec wykonanych już robót budowanych, nie mógł być zastosowany w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak bowiem wynika z opinii technicznej, w świetle zasad sztuki budowlanej, zasad technicznych i przepisów techniczno – budowlanych, roboty wykonane zostały poprawnie. Brak więc podstaw do nakazywania dokonania jakichkolwiek przeróbek. Tym bardziej bezpodstawne byłoby w zaistniałych okolicznościach orzekanie o nakazie rozbiórki ( art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Organ odwoławczy uznał również, że poziom szczegółowości kwestionowanej przez odwołującego się oceny technicznej odpowiada wymaganiom stawianym tego typu dokumentom (które nie muszą być tak szczegółowe jak w ekspertyzie technicznej). Stwierdził nadto, że w ww. dokumencie, w dostateczny sposób wyjaśniono kwestię poprawności technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych. Organ drugiej instancji nie znalazł zatem podstaw, aby przedmiotową ocenę i wynikające z niej wnioski, zakwestionować. Autor uzasadnienia podkreślił, że ocena techniczna która stała się podstawą orzekania w niniejszej sprawie, została sporządzona na podstawie samodzielnych obserwacji i badań poczynionych przez osoby uprawnione do oceny zjawisk technicznych w budownictwie, posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie budownictwa, które za efekt swojej pracy ponoszą odpowiedzialność karną, dyscyplinarną i cywilną. Jej treść jest spójna i logiczna. Co istotne, nie przeczy jej żaden dowód, którym dla przykładu mogłaby być kontr ocena, którą odwołujący się mógłby przedłożyć. Skoro jednak takiej oceny przeciwnej nie przedłożył, prezentowane w odwołaniu wnioski odmienne, nie znajdują podstaw.

W tych okolicznościach, skoro samowolnie prowadzone roboty budowlane nie zostały zakończone, DWINB uznał, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zakończeniem sprawy, jest decyzja nakazująca inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdził również, że nakaz ten oznacza, że dotychczas wykonane roboty zostały zalegalizowane a dokończenie inwestycji będzie możliwe wyłącznie po uzyskaniu decyzji organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie organu, dokończenie inwestycji bez takiej zgody, skutkować będzie nakazem doprowadzenia obiektu do stanu zalegalizowanego zaskarżoną decyzją, wydanym na podstawie art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego.

DWINB wyjaśnił również, że przepis art. 51 Prawa budowlanego pozwala organowi nadzoru budowlanego odnieść się wyłącznie do robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Jakiekolwiek uszkodzenia powstałe w budynkach sąsiednich (typu spękania ścian), nie są natomiast elementem tych robót a mogą być ich skutkiem ubocznym. Organy nadzoru budowlanego nie mają zatem żadnych podstaw prawnych, aby w ramach tego postępowania nakazać inwestorowi naprawę powstałych uszkodzeń, czy też uczynić zadość osobom poszkodowanym w inny sposób.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem F. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zostało wyjaśnione: czy wbrew postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 8 lipca 2013 r. roboty te były nadal prowadzone w dniu 3 sierpnia 2013 r.; czy przeprowadzone samowolnie roboty budowane powodują naruszenie stanu technicznego budynku (stateczności jego konstrukcji) które mogłoby zagrażać życiu i zdrowiu ludzi; nadto organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie podał przyczyn dla których argumentom skarżącego odmówił wiarygodności;

- art. 107 k.p.a. przez nieuprawnione zawarcie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzenia o zalegalizowaniu dotychczasowych robót;

- 138 § 1 k.p.a. przez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, w szczególności nie ustosunkowanie się do żądań zawartych w odwołaniu.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że w oparciu o ten przepis istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych w sytuacji, gdy sporne roboty wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym uznaniu, że dotychczas wykonane roboty zostały zalegalizowane.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego, autor skargi podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę, że inwestorzy pomimo uzyskania informacji o wstrzymaniu robót budowlanych nadal je kontynuowali. Bez szczegółowego uzasadnienia odmówiono wiarygodności zawiadomieniu skarżącego z dnia 24 lipca 2013 r. oraz jego oświadczeniu złożonemu do protokołu oględzin, zgodnie z którym, prace posadzkarskie były prowadzone do dnia 3 sierpnia 2013 r. Organ II instancji nie ustosunkował się też do wszystkich wniosków i zarzutów odwołania, którymi skarżący kwestionował ocenę techniczną, w oparciu o którą organy przyjęły, że wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane zgodne są z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz ze sztuką budowlaną. Pominięto, że skarżący zwracał uwagę na konieczność uzupełnienia tej oceny, między innymi o ocenę materiałów i technologii zastosowanych przy budowie budynku, analizę i wnioski w zakresie zapewnienia stateczności konstrukcji nośnej budynku, wpływu przeprowadzonych prac na zmiany w układzie statycznym budynku. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do tych uwag, czego nie uczyniono. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do oceny, że przedstawione, przez skarżącego żądania, nie znajdują podstaw. Tym samym nie rozpatrzył tych żądań i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu decyzji, czym naruszył art. 138 § 1 k.p.a.

Autor skargi zakwestionował również zawarty w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zapis stwierdzający, że dotychczas wykonane roboty budowlane zostały zalegalizowane a dokończenie inwestycji będzie możliwe po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Taki zapis zawiera bowiem elementy rozstrzygnięcia decyzji o legalizacji robót budowlanych, co jest niedopuszczalne. Uzasadnienie powinno bowiem wyjaśniać motywy którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Argumentując powyższe stanowisko skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1630/11, w którym za niedopuszczalne uznano umieszczenie w uzasadnieniu decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych wydawanej po to aby roboty były prowadzone zgodnie z prawem, zapisów w których uznano, że część robót budowlanych jest już zalegalizowana.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

W myśl art. 145 u.p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy narusza ona prawo materialne które ma wpływ na wynik sprawy, narusza prawo dając podstawy do wznowienia postępowania, narusza przepisy postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Oceniając zaskarżoną decyzję według przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w sposób, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, stanowiły przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane.

Przepis art. 50 stanowi w ust. 1, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust.2, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1/ podać przyczynę wstrzymania robót; 2/ ustalić wymagania dotyczące zachowania niezbędnych zabezpieczeń. Według ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływnie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo 51 ust. 1.

Zgodnie z art. 50 a pkt 2, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem o którym mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po dręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Z kolei, według art. 51 ust. 1, przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ, w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych robót czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (....). Po upływnie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa ust. 1 pkt i wydaje decyzję: 1/ o stwierdzeniu wykonania obowiązku, lub 2/ w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...).

Odnosząc zacytowane uregulowania do stanu faktycznego wynikającego z przedstawionych Sądowi akt sprawy, należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że zakres wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. K. [...], szczegółowo opisany w protokołach z oględzin z dnia 5 lipca 2013 r. oraz dnia 8 sierpnia 2013 r. wskazuje, że mamy do czynienia z innymi robotami niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 Prawa budowlanego (czyli z budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Podkreślić jednak należy, że ocena taka znajduje swoje uzasadnienie tylko przy przyjęciu oświadczenie inwestora, co do czasowego charakteru stalowych schodów zewnętrznych i otworu drzwiowego w ścianie szczytowej nad gankiem, co oznacza, że po zakończeniu prac zostaną one zlikwidowane. Oświadczenie tej treści pozwoliło organom pominąć ww. schody przy kwalifikacji wykonanych dotychczas robót budowlanych. W rezultacie, przyjmując czasowy charakter tych schodów i uznając ustalony przez organy stan faktyczny sprawy co do zakresu wykonanych robót budowlanych jako niesporny, można zgodzić się organem odwoławczym, że wykonane roboty mają charakter mieszany i obejmują czynności które stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a oraz prace o charakterze remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Jednakże, jeżeli inwestorzy nie podejmą działań w zakresie likwidacji wskazanych schodów przedstawiona ocena straci na aktualności.

Zakwalifikowane w powyższy sposób roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego w postaci pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) przed przystąpieniem do ich wykonywania. Zgody takiej – co również w sprawie jest bezsporne – nie uzyskano. Tym samym organy nadzoru budowlanego były uprawnione, a wręcz zobowiązane do wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Analiza treści przywołanych przepisów wskazuje, na procedurę naprawczą tworzą sekwencje czynności składających się na kolejne jej etapy. W pierwszej kolejności, w przypadku robót budowlanych które nie zostały zakończone, organ ma obowiązek wstrzymać ich prowadzenie wydając stosowne postanowienie. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, nie załatwia oczywiście sprawy co do istoty, lecz umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia decyzji co do dalszych losów inwestycji, w tym ewentualnego wdrożenia postępowania naprawczego. Dwumiesięczny okres ważności tego postanowienia, jest terminem w ciągu którego organ musi podjąć jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy zmierzającą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jeżeli nie uczyni tego w tym terminie, ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych a wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest już możliwe.

Choć ustawodawca w art. 50 ust. 1 nie wskazuje wprost podmiotów do których postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych powinno być skierowane, to jednak względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że adresatami omawianego aktu są te same podmioty, które w art. 52 wskazane są jako adresaci decyzji wydanych na podstawie art. 51, art. 50a oraz 48 czyli inwestor, właściciel lub zarządca obiektu (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. 532).

Omawiane postanowienie stanowi zatem jeden z istotnych elementów procedury naprawczej. W przypadku robót w toku, bez wydania tego postanowienia nie jest możliwie wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy. Również wadliwość na tym początkowym etapie postępowania (dotycząca tego aktu) rzutuje na prawidłowość całej procedury naprawczej.

W niniejszej sprawie stwierdzając, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach naruszenia prawa – bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, którego adresatem byli D. i R. S.. Postanowienie nakładające obowiązki nie może być bowiem bezosobowe. Zatem do tych osób – uznanych przez organ za inwestorów i właścicieli nieruchomości – skierowany został nakaz wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Powyższe wynika wprost z komparycji postanowienia i z jego uzasadnienia oraz z faktu, że postanowienie zostało skierowane i doręczone (na zasadzie art. 44 k.p.a.) ww. osobom. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy tj. z umowy darowizny z dnia 14 czerwca 2013 r. oraz umowy majątkowej małżeńskiej z tego samego dnia, wynika wprost, że osoby te w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, jak też w dacie wydania przedmiotowego postanowienia nie były już właścicielami nieruchomości na której znajdował się obiekt w którym prowadzono roboty budowlane. Od dnia 14 czerwca 2013 r. prawo własności przysługiwało bowiem B. S. i P. S.. D. i R.S. nie mogli więc być adresatami ww. postanowienia jako właściciele nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie wykazał natomiast okoliczności na podstawie których można uznać, że osoby te powinny być adresatami przedmiotowego postanowienia jako inwestorzy. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów na potwierdzenie tego stanowiska, w szczególności nie wynika to z protokołu kontroli z dnia 5 lipca 2013 r. Tymczasem kwestia ta może budzić uzasadnione wątpliwości, skoro D. i R. S. nie wypowiedzieli się w ogóle co do faktu przypisania im roli inwestorów, a właścicielami nieruchomości byli tylko od dnia 28 maja 2013 r. do 15 czerwca 2013r (kiedy to nieruchomość darowali swojej córce). Potwierdzeniem tych wątpliwości, jest zawiadomienie organu skierowane do ww. osób o utracie przez nich przymiotu stron postępowania. Kwestia prawidłowości adresatów omawianego postanowienia bezrefleksyjnie zaaprobowana przez organ II instancji. Tymczasem miała ona istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie wykazanie, że adresaci postanowienia nie byli inwestorami stwierdzonych robót, prowadzić może do wniosku, że akt ten skierowany został do podmiotów nie mających przymiotu strony postępowania i na te podmioty nałożony też został nakaz wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązek dostarczenia oceny technicznej. Powyższa okoliczność istotnie rzutować może na prawidłowość dalszych czynności podejmowanych w postępowaniu naprawczym. Twierdzenia tego nie zmienia fakt późniejszego doręczenia kopii ww. postanowienia, aktualnym na moment wszczęcia postępowania właścicielom nieruchomości i późniejszym (jak oświadczono) inwestorom (tj. B. S. - w dniu 30 lipca 2013 r. i P. S. dopiero w dniu 12 sierpnia 2013r.). Sam fakt doręczenia im kopii postanowienia nie spowodował bowiem, że stali się oni adresatami nakazów i obowiązków nałożonych tym aktem. Jeżeli organ wadliwie określił podmioty będące adresatami aktu, to nie znajdowały zastosowania przepisy o następstwie prawnym (art. 30 § 4 k.p.a.). W ocenie Sądu skierowanie pierwszej z czynności podejmowanych w postępowaniu naprawczym do osób, które nie są właścicielami nieruchomości i co do których nie zostało jednoznacznie wykazane, że byli inwestorami robót, nie uprawniło organu do kontynuowania tego postępowania. Nawet przy hipotetycznym przyjęciu słuszności stanowiska organu co do inwestorów, trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dysponując już nieruchomością nie mogli oni wykonać nałożonych obowiązków. Okoliczności powyższe powinien wziąć pod uwagę organ I instancji a następnie organ odwoławczy oceniając w tym kontekście możliwość dalszego prowadzenia postępowania. Prawidłowe działanie na podstawie art. 50 i następnie 51 wymagało nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia oceny technicznej na podmioty, co do których nie budziło wątpliwości, że są stronami niniejszego postępowania, tj. obecnych współwłaścicieli nieruchomości – według ustalania organów – także inwestorów. W ocenie Sądu, czynności organu pierwszej instancji w tym zakresie wymagały ponowienia. Przy wykazaniu, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, skierowano do podmiotów nie będących stronami postępowania, po uprzednim umorzeniu postępowania.

W tych okolicznościach trudno w ogóle rozważać podnoszone w odwołaniu i skardze kwestie wskazujące na niezastosowanie się przez aktualnych właścicieli do obowiązku wstrzymania robót budowlanych i w konsekwencji na konieczność zastosowania w sprawie art. 50 a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Skoro B. S., jak też P. S. nie byli adresatami nakazów wynikających z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to rozpatrywanie przedmiotowych zarzutów stało się bezprzedmiotowe. Ta okoliczność powinna być przez organ drugiej instancji zauważona, gdyż wskazywała na brak podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pominięcie powyższych kwestii w rozważaniach organu odwoławczego świadczy o naruszeniu obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, który wprost wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Wniesienie bowiem środka zaskarżenia w postaci odwołania, powoduje po stronie organu odwoławczego obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych zawartych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a.

Organ drugiej instancji dopuścił się również naruszenia przepisów procesowych przez nie ustosunkowanie się w wyczerpujący sposób do wniosków i zarzutów odwołania kwestionujących poprawność przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej. W tym względzie DWINB ograniczył się do stwierdzenia, że opinia ta sporządzona została przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, która za wyniki swojej pracy ponosi odpowiedzialność karną dyscyplinarną i cywilną a treść oceny jest spójna i logiczna. Zauważyć należy, że takie stanowisko w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego, zdaniem organu odwoławczego, szczegółowe uwagi zgłoszone przez skarżącego wskazujące na konieczność uzupełnienia oceny technicznej w kwestiach dotyczących oceny układu statycznego konstrukcji budynku w związku z wpływem na jego nieruchomość, nie są uzasadnione. W istocie nie odniesiono się do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu, wskazując na brak przeciwdowodu w postaci innej opinii. Tymczasem skarżący wraz z osobą przez niego umocowaną, która również posiadała wiedzę w odpowiedniej specjalności, przedstawił szereg argumentów podważających, jego zdaniem, wartość dowodową oceny technicznej stanowiącej podstawę orzekania w niniejszym postępowaniu, przede wszystkim ze względu na jej niekompletność. Zarzuty odwołania dotyczyły zatem okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu drugiej instancji było więc odniesienie się do tych uwag i wyjaśnienie skarżącemu dlaczego – w ocenie tego organu – zgłoszone zastrzeżenia nie podważają wiarygodności przyjętego dowodu. Strona kwestionowała, między innymi, brak w ocenie szczegółowych wyliczeń, wyników pomiarów i oględzin dotyczących kwestii stateczności obiektu na które powoływał się jej autor. Zauważyć w tym miejscu należy, że ocena techniczna została w niniejszej sprawie sporządzona na zlecenie inwestorów, którzy nie byli adresatami obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r. Formalnie nie można więc uznać, że opinia ta została sporządzona w wyniku wykonania nałożonych przez organ obowiązków. Jak każdy inny dowód uzyskiwany w postępowaniu podlega zatem ocenie organu prowadzącego postępowanie nie tylko ze względów formalnych tj. czy została sporządzona przez osobę uprawnioną, ale również, czy jest ona zupełna, logiczna i wiarygodna. Niewątpliwie celem organu nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy czy też oceny technicznej jest uzyskanie informacji o obiekcie które wymagają wiedzy specjalistycznej. Nakładając obowiązek dostarczenia przez stronę takiego dokumentu organ w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego (por. NSA w wyroku z dnia 25 września 012 r. II OSK 872/11, nsa.gov.pl), jednak nawet w takiej sytuacji (która w niniejszej sprawie nie w istocie nie wystąpiła) nie zwalnia go to z obowiązku oceny takiego dowodu. Przypomnieć bowiem należy, że ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96,LEX nr 43813). W niniejszej sprawie organy dokonały ustaleń faktycznych na podstawie dowodu, który którego rzetelność w istotny sposób była kwestionowana przez odwołującego się a zastrzeżeń zgłoszonych w tym zakresie organ odwoławczy nie wyjaśnił. Ustalenia oparte na nieprawidłowo przeprowadzonych dowodach są dowolne i nie korzystają z ochrony wynikającej z zasady swobodnej oceny dowodów. Nie wystarczało w tym zakresie stwierdzenie, że kwestionowany w odwołaniu dowód został sporządzony na podstawie samodzielnych obserwacji i badań osoby uprawnionej do oceny zjawisk technicznych w budownictwie, skoro kluczowe dla wniosków końcowych materiały stanowiące obserwacje i badania nie zostały w ocenie technicznej ujawnione. Wobec zarzutów odwołania organ powinien szczegółowo rozważyć, czy złożony dokument jest kompletny, a w razie wątpliwości wezwać o wyjaśniania autora oceny. Sąd zwraca również uwagę, że organ odwoławczy podnosząc zarzut, że skarżący nie przedłożył przeciwdowodów w postaci innej opinii, nie wziął pod uwagę i nie ocenił tego, że skarżący w toku postępowania, pomimo zgłaszania zastrzeżeń co do oceny technicznej, nie został poinformowany o możliwości złożenia takiego dowodu sporządzonego na własny koszt. Obowiązek taki wynikał tymczasem z art. 9 k.p.a.

Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Zaniechanie organu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał dokonania należytej oceny zgromadzonych w aktach sprawy dowodów i przekonującego przedstawienia swojego stanowiska.

Niezależnie od powyższych okoliczności za uzasadnione należy uznać wątpliwości skarżącego co do kategorycznego stwierdzenie organu odwoławczego, że wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych legalizuje dotychczas wykonane roboty budowlane. Po pierwsze z tego względu, że ocena legalności wykonanych robót budowlanych wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa procesowego jest przedwczesna, po drugie, z tego powodu, że organy orzekły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez głębszej analizy i rozważań, czy wobec prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wykładni tego przepisu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieje możliwość jego zastosowania.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się bowiem, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wydaje się w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem o czym mówi art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane przywołany w wyroku z dnia 22 października 2013 r. II SA/Ol 624/13, nsa.gov.pl.). Przeważa też pogląd, że nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego - w tym nakaz zaniechania wykonywania robót budowlanych - mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonywane roboty budowlane nie mogą doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W wyroku z dnia 16 listopada 2010 r, II SA/Rz 611/10 wskazano, że "decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek kontynuację, gdyż organ nadzoru budowlanego akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora ale bez prawa kontynuowania (..). Decyzja o zaniechaniu dalszych robót oznacza, że budynek powinien pozostać w takim stanie w jakim jest obecnie, a to jest nie do pogodzenia z założeniami jakie ustawodawca przyjął w art. 51, którego celem jest przede wszystkim, doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (...). Nakaz zaniechania dalszych robót nie może być orzeczony do obiektu który wymaga dalszych prac remontowych a zaniechanie ich wykonania doprowadzi do zniszczenia budynku. Organ stwierdzając konieczność kontynuowania remontu nakazał jednocześnie zaniechać prowadzenia robót budowlanych, co powoduje sprzeczność rozstrzygnięcia z ustalonym stanem faktycznym". Podobnie w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/GL 940/07, zaznaczono, że "wydanie nakazu zaniechania robót budowlanych będzie zasadne jedynie wtedy, gdy oprócz wykluczenia okoliczności o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 zostanie ustalone, że zrealizowany w toku tych robót obiekt nie jest i nie będzie użytkowany". Na uwagę zasługuje też pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r (II SA/Gd 679/10 ). Sąd stwierdził w nim bowiem, że "nakaz zaniechania robót budowlanych może być stosowany jedynie na początku pewnego procesu inwestycyjnego np. podczas niwelacji terenu. Jedynie wówczas ma on jakikolwiek sens. Nakaz ten nigdy nie znajdzie zastosowania do robót zakończonych a już z pewnością nie jest wyrazem ich legalizacji i nie kończy procesu naprawczego w sposób uznający wykonane roboty za zgodne ze sztuką budowlaną. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego twierdzi, że w odniesieniu do wykonanych robót nie ma podstaw prowadzenia postępowania naprawczego wydaje decyzję albo umarzającą postępowanie albo stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia, w zależności od etapu postępowania. Oba te rozstrzygnięcia są wyrazem stanowiska organu, że nie zachodzi potrzeba nałożenia jakichkolwiek obowiązków celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". W konsekwencji – w ocenie Sądu orzekającego w przywołanej wyżej sprawie - dopatrzyć się trzeba sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji (nakazem zaniechania robót budowlanych) a uzasadnieniem w którym wskazano, że wykonano je zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. W przywołanym wyroku stwierdzono, że nakaz ten nie może uzasadniać eliminacji skutków prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia ale wydaje się go w razie ustalenia, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa a roboty budowlane są kontynuowane. Uznanie natomiast, że wykonane roboty są zgodne z przepisami i normami zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2, przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązku prowadzić powinno do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji pierwszej jak też drugiej instancji brak jakiegokolwiek odniesienia do prezentowanych wyżej poglądów. Organy orzekając o nakazie zaniechania robót dalszych robót budowlanych, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że obiekt budowlany wymaga ich kontynuacji, nie rozważyły w ogóle omówionych wyżej konsekwencji prawnych wydanego nakazu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak też przekonującej argumentacji prawnej wskazującej, że w zaistniałym stanie faktycznym podjęte orzeczenie stanowi o legalizacji wykonanych dotychczas robót budowlanych. Nadto za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, co do tego, że dokończenie robót możliwe będzie po uzyskaniu stosownej decyzji organu architektoniczno - budowlanego, "a brak takiej zgody skutkować będzie nakazem doprowadzenia obiektu do stanu zalegalizowanego przedmiotową decyzją wydanym na podstawie art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego". Jak trafnie zauważył sam organ, w postępowaniu naprawczym można odnieść się tylko do już wykonanych robót. Skoro nie jest znany planowany przez inwestorów jeszcze do wykonania zakres robót, nie można na obecnym etapie przesądzać jaką reglamentacją prawną będą one objęte i czy w ogóle. Tym bardziej bezpodstawne jest na tym etapie kategoryczne twierdzenie konsekwencji w postaci nakazu wydanego na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę organ nie ocenił i nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów faktycznych i prawnych. Organ pominął i nie wyjaśnił istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości ustalenia adresatów i jednocześnie stron postępowania do których skierowano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożono wynikające z tego aktu nakazy, co rzutowało na prawidłowość dalszego postępowania naprawczego. Nie ustosunkował się również w należyty sposób do podnoszonych w odwołaniu zarzutów kwestionujących podstawowy dla rozstrzygnięcia dowód w sprawie. W uzasadnieniu decyzji brak odpowiednich rozważań organu wyjaśniających przyjętą przez organ wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i przekonujących, że dokonano prawidłowej subsumpcji tej normy do stanu faktycznego sprawy. Powyższe powoduje, że stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się ocenie Sądu oraz stron postępowania, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.

Podobne naruszenia prawa odnieść należy również do decyzji organu pierwszej instancji, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego również tego aktu w związku z art. 135 u.p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie właściwy organ podejmie czynności wyjaśniające i przeprowadzi ponowne postępowanie eliminując wskazane wyżej uchybienia oraz uwzględniając aktualny stan faktyczny sprawy. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób jednoznaczny, organ rozważy, która norma prawa materialnego znajdzie w sprawie zastosowanie i w zależności od tego wyda odpowiednie orzeczenie.

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku zastosowania w sprawie art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postanowiono zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.