Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 275/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: w zw. z art. 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i  ust. 5, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. [...] Wójt Gminy L., odmówił C. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku na działce nr [...] położonej w miejscowości L., obręb L. , gmina L., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie został w sprawie spełniony obligatoryjny warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Dalej organ powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1161 ze zm.) stwierdził, że wnioskowany teren obejmuje działkę o nr ewide[...] o pow. 1,600 ha stanowiąca grunty orne klasy IIIb (pow. 0,1571 ha) oraz grunty orne klasy IVa (pow. 0,0029 ha). Powołując się na dokonaną analizę stwierdzono, że nie zostały spełnione warunki dla odstąpienia od obowiązku uzyskania zgodny na przeznaczenie działki na inne wykorzystanie niż rolnicze określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 bowiem wnioskowany teren położony jest poza obszarem zwartej zabudowy, budynki zlokalizowane w sąsiedztwie nie tworzą zwartej zabudowy obejmującej obszar działki [...], o zdefiniowanej w art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto wnioskowany teren jest położony w odległości około 300 m od drogi publicznej, w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W związku z powyższym, zdaniem wójta, wnioskowany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stosownie do przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ze stanu faktycznego oraz przytoczonych przepisów wynika zatem, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie jest możliwa.

W odwołaniu wnioskodawca, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji wskazał, że działka nr [...] znajduje się między dwoma budynkami mieszkalnymi, jest uzbrojona, a jej powierzchnia jest zbyt mała na przeznaczenie pod uprawę, gmina L. wydała zaświadczenie, że teren przeznaczony jest pod budowę domów jednorodzinnych. Odwołujący się podniósł, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wymóg kontynuacji cech, funkcji, wskaźników zabudowy na sąsiednich działkach. Zdaniem strony załączona do decyzji analiza nie spełnia wymagań § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – granice wyznaczonego obszaru analizowanego przebiegają przez budynki i fragmenty działek, zatem nie jest możliwe prawidłowe ustalenie cech i funkcji zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia i ma wpływ na kształt decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie akt sprawy nie można nadto stwierdzić, że w sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przywołując stosowne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odwołujący się podkreślił, że inwestycja zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, zlokalizowana jest w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej, powierzchnia działki wynosi 0,16 ha, zatem nie przekracza 0,5 ha. Zakwestionował stanowisko organu, iż teren inwestycji położony jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, ponieważ z załączonej do akt kopii mapy zasadniczej wynika, że przedmiotowa działka położona jest w odległości mniejszej niż 50 m od ulicy [...] (dz. [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga, której nazwa została nadana uchwałą Rady Gminy IV/11/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. Z akt sprawy jak i uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, że nie stanowi ona drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zarzucono zatem naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Dodatkowo podniesiono, że w tym samym terminie organ odmiennie rozstrzygnął niemal identyczny wniosek innej osoby dot. działki nr [...] w T. , która uzyskała pozytywna decyzję ustalającą warunki zabudowy na podstawie decyzji SKO w T..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem materialnym oraz formalnym, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania decyzji. Wskazano, ze z uproszczonego wypisu z ewidencji gruntów załączonego do wniosku o wydanie decyzji wynika, że działka nr [...] stanowi w większości grunt rolny klasy IIIb, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy mogłoby nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby tej klasy grunt spełniał wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium przytoczyło dalej treść art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując, że prawidłowe rozpoznanie wniosku wymagało przeanalizowania czy spełnione są wszystkie wskazane tam przesłanki do przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne tj. w celu wybudowania budynku mieszkalnego. Słusznie, zdaniem Kolegium, organ I instancji ustalił, że nie wszystkie przesłanki zostały spełnione, w związku z czym konieczne jest, w celu przeznaczenia gruntu wnioskodawcy na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a co za tym idzie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że odległość działki nr [...] od drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [...] wynosi około 300m. Droga, do której bezpośrednio przylega działka wnioskodawcy tj. ul. [...] nie jest droga publiczną. Stanowisko to organ II instancji oparł na twierdzeniu organu I instancji zawartym w decyzji, bowiem o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych decyduje rada gminy, zatem Wójt Gminy L. jest właściwym do wskazania kategorii danej drogi. Powołując się dalej na przepis art. 1, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ wyjaśnił, pojęcia drogi publicznej i drogi wewnętrznej, oraz to, że nadanie nazwy ulicy nie przesądza, że jest to droga publiczna, wbrew twierdzeniu odwołującego.

Kolegium wskazało, że charakter ulicy [...], kategorię drogi 100610C oraz odległość działki nr [...] od drogi publicznej potwierdzają dane zawarte w portalu [...] Kolegium potwierdziło także, iż działka nr [...] nie leży w obszarze zwartej zabudowy albowiem nie sposób wyznaczyć takiego obszaru, w którym znajdowałaby się działka wnioskodawcy oraz cztery budynki inne niż wyłącznie gospodarcze, pomiędzy którymi największa odległość nie przekroczyłaby 100m. Konieczność wyznaczenia takiego obszaru wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i obszaru zwartej zabudowy (art. 4 pkt 30).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy C. L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 w zw. z At. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy L.,

b) nie wzięcie pod uwagę faktu, że działka nr [...] posiada parametry działki budowlanej, jest uzbrojona w przyłącza elektryczne i wodociągowe, możliwe jest przyłączenie kanalizacyjne, działka przylega do ul. [...], a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi teren do uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej,

c) nadwyrężenie zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolność orzeczeń i niepełne, przez to niedostateczne uzasadnienie decyzji, dlaczego dla analogicznych uwarunkowań faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia organów są całkowicie odmienne (zarzut dotyczy rozstrzygnięcia dla analogicznej zabudowy na działce nr [...] w miejscowości T.),

d) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że działka nr [...] nie leży w obszarze zwartej zabudowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz błędnej ocenie, że ulica [...] nie stanowi drogi gminnej, a więc drogi publicznej.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 w zw. z art.; 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, polegające na błędnym ustaleniu, ze ul. [...] nie jest drogą publiczną,

2. art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające w szczególności na błędnym ustaleniu, że działka nr [...] nie leży w obszarze zwartej zabudowy przy absolutnym braku dowodów w jaki sposób ten obszar został przez organ wyznaczony.

Na tej podstawie skarżący wniósł, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego od organu administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie formy działalności organów administracji publicznej, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 3, art. 134 § 1, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Skarga C. L. podlega uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z powodów stwierdzonych przez Sąd z urzędu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innymi naruszeniami przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], sprostowana postanowieniem z [...] marca 2019r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2018r. ([...]) o odmowie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku, na działce nr [...] położonej w miejscowości L., gmina L..

Ustalenie warunków zabudowy nastąpić może wyłącznie na wniosek inwestora, który inicjuje postępowanie administracyjne regulowane w sposób szczególny przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Podkreślenia wymaga, iż przepisy tej ustawy regulują zarówno wymogi szczegółowe wniosku, jak również procedury administracyjnej, kompetencji poszczególnych organów, zasad i trybu współdziałania z innymi organami specjalistycznymi oraz wymogi szczególne decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2a).

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który jednak wydaję tę decyzję - po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do decyzji tych stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c (ust. 1a). Ponadto sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (ust. 5).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56.

W myśl zatem art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Sąd stwierdza, czego nie dostrzegły organy, że wniosek z [...] września 2018r. nie jest kompletny, nie określa wszystkich gabarytów planowanej inwestycji np. wyłącznie szerokość elewacji frontowej i pow. zabudowy (brak określenia długości bryły budynku) i powierzchni terenu inwestycji podlegającej przekształceniu przedstawionej w formie opisowej jak również graficznej.

W dalszej kolejności Sąd stwierdza, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy L. wydał negatywna decyzję o przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego dopełnienia obligatoryjnej procedury uzgodnieniowej, określonej w przepisach art. 53 ust. 4 pkt 6 i nast. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie wójt w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa zaniechał w szczególności procedury dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyspecjalizowanemu organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami – czyli w odniesieniu do gruntów rolnych właściwemu staroście.

Wskazać w tym miejscy należy, iż zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków, działka o nr ewide[...] położona w miejscowości L. o pow. 0,16 ha, wykazana jest w tej ewidencji jako gruntu orne klasy bonitacyjnej IIIb (pow. 0,1571 ha) oraz klasy IVa (pow. 0,0029 ha). Tym samym w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki ewidencyjnej, wójt winien bezwzględnie przedłożyć projekt decyzji do uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi właściwemu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. To ten organ, w trybie art. 7a, art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. na podstawie stosownego materiału dowodowego charakterystyki gruntów winien, dokonać w drodze postanowienia uzgodnienia projektu decyzji pozytywnego lub negatywnego w zakresie wymogów spełnienia warunków ochrony gruntów rolnych. Na postanowienie uzgodnieniowe inwestorowi przysługuje zażalenie.

Wobec powyższego bez wątpienia decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2018r. została wydana przedwcześnie i z istotnym naruszeniem przepisów art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez dokonania uzgodnienia z właściwym organem wyspecjalizowanym.

Tego typu kwalifikowane naruszenie przepisów procedury administracyjnej, polegające na wydaniu decyzji kończącej postępowanie bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."). Organ I instancji naruszył także istotnie zasadę ogólną współdziałania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażoną w art. 7b k.p.a.

Nie budzi wątpliwości, iż obarczona tego typu wadą decyzja administracyjna organu pierwszej instancji, winna być bezwzględnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. W konsekwencji nie dostrzegając powyższego i procedując tak jak organ I instancji, mimo braku uzgodnienia z wyspecjalizowanym organem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło z istotnym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 106 k.p.a. i innych cytowanych przepisów, utrzymując w mocy istotnie wadliwą decyzję.

Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim podejmując się oceny spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne jednej z przesłanek ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p. – czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, nie przedstawiły w uzasadnieniach swych decyzji szczegółowo, rzetelnie, przekonująco i z powołaniem się na zgromadzony materiał dowodowy oraz przyjętą wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego – ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w szczególności art. 4 pkt 29 i 30 oraz art. 7 ust. 2a), przyczyn uznania, że teren inwestycji nie spełnia powyższej przesłanki. Tę kwestię organy obydwu instancji wskazały jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy, przy czym organ odwoławczy, nawet uwzględniając sprostowanie błędnego wywodu dotyczącego statusu ulic [...] i [...] w miejscowości L., nie odniósł się szczegółowo do tej zasadniczej kwestii, ani nie wskazał na podstawie jakich dowodów, zgromadzonych w aktach sprawy, poczynił chociażby ustalenia co do rzeczywistej odległości działki ewidencyjnej nr [...] od wskazywanej drogi publicznej. Nie można uznać za zgodne z powołanymi przepisami powoływanie się przez organ administracji publicznej, odmawiający stronie przyznania uprawnienia do zagospodarowania własnej nieruchomości, wyłącznie przez odesłanie do adresu strony internetowej, która z pełnością nie stanowi treści akt administracyjnych sprawy, powielenie ogólnikowego wywodu analizy urbanisty. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji, winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn na dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadnie strona skarżąca, zarzuca wadliwość uzasadnienia decyzji organów, które w istocie ograniczają się do przytoczenia treści przepisów prawa, bez wyjaśnienia ich treści, sposobu i dowodów na podstawie których i jak ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności tak specjalistyczne i skomplikowane pojęcia prawne, jak zdefiniowane w art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontekście art. 7 ust. 2a tej ustawy.

Wobec powyższych istotnych naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., przedwczesna byłaby, co do zasady, ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, polegającego według skarżącego na błędnym ustaleniu, że ulica [...] nie jest drogą publiczną, stwierdzić w pierwszej kolejności należy, iż na skutek skargi, postanowieniem z [...] marca 2019r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało z urzędu błąd pisarski w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019r. (znak [...]) poprzez zastąpienie nazwy ulicy "[...]" nazwą ulicy [...] w odpowiednim przypadku na stronie czwartej decyzji w akapicie trzecim, czwartym i szóstym.

Z analizy uzasadnienia skarżonej decyzji, nawet po jej sprostowaniu, w odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ odwoławczy zamiennie i dowolnie operował pojęciami i określeniami zarówno nr działki ewidencyjnej, na której planowana jest inwestycja ([...]), "działka nr [...]", "droga [...]", "ul. [...]" (sprostowane na u. [...]) przy czym dotyczy to uzasadnienia w zakresie zasadniczej przyczyny stwierdzenia barku podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Wskazać przyjdzie, iż działka nr [...] to w istocie nr ewidencyjny działki drogowej nazwanej ulica [...], zatem niezrozumiałym jest dlaczego organ II instancji określał odległość tej właśnie działki ewidencyjnej od drogi publicznej, jak również to czy ta działka leży w obszarze zwartej zabudowy (str. 4 uzasadnienia skarżonej decyzji). Przy braku wskazania przez organ odwoławczy jak rozumiał on stosowane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ich wykładni, uzasadnienie decyzji w tym zakresie należy ocenić jako wadliwe i niezrozumiałe, z pewnością nie wyjaśnia ono wątpliwości zgłoszonych w odwołaniu co stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 15 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz dołączonego do skargi zaświadczenia Wójta Gminy L. z [...] lutego 2019r. ([...]), ulica [...] (dz. nr [...]) w miejscowości L., gmina L., jest drogą publiczną – drogą gminną. Nie jest również sporna okoliczność, że działka inwestycyjna nr [...], nie przylega do tej drogi gminnej lecz przylega do działki o nr ewide[...] – ulica [...]. Wskazać przyjdzie, iż przywoływana przez skarżącego uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] nie potwierdza, że ulica [...] uzyskała mocą tej uchwały status drogi publicznej – drogi gminnej. Uchwałą tą wyłącznie nadano nazwę ulicom w miejscowości L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie zaliczono tych ulic do dróg gminnych, uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wywiodły, iż zgodnie z przepisami art. 1 i art. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych taki status posiadają tylko drogi zaliczone na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, tj. do kategorii: dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. O ile nie jest sporne, że ulica [...] w L. należy do kategorii dróg gminnych, to skarżący skutecznie nie zakwestionował stanowiska organów, iż ulica [...] takiego statusu nie ma. Samo nadanie nazwy drodze wewnętrznej, stanowiącej własność prywatną nie czyni z niej drogi gminnej, w rozumieniu przepisów ustawy, podobnie jak akcentowane przez skarżącego jej urządzenie i uzbrojenie.

Nadmienić przyjdzie, iż w treści zarzutów skargi kilkukrotnie omyłkowo przywołano nr działki ewidencyjnej [...] (pkt 1 lit. b, d, pkt 1 lit. a), podczas gdy powinno być [...] (nr działki na której planowana jest inwestycja), co skarżący sprostował na rozprawie [...] lipca 2019r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe wskazania w szczególności związane z niekompletnością wniosku, brakiem przeprowadzenia uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak również zgodnym z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniem faktycznym i prawnym decyzji, adekwatnym do indywidualnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Z tych powodów Sąd, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 500 zł (wpis od skargi).