Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2726/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 27 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w Kielcach I od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 782/16 w sprawie ze skargi P. Ł. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Kielcach I z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komisarza Wyborczego w Kielcach I na rzecz P. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 782/16 uchylił postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komisarz Wyborczy w [...] na podstawie art. 492 § 1 pkt 5 oraz § 2a i § 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej powoływany, jako: "K.w.") oraz art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływana, jako: "u.s.g.") postanowił:

- stwierdzić wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] P. Ł., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej - Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (§ 1),

- postanowienie doręczyć niezwłocznie zainteresowanemu, przesłać Wojewodzie [...] i Przewodniczącemu Rady Gminy [...] (§ 2),

- postanowienie ogłosić w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i podać do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 3), że postanowienie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Ł. wniósł o uchylenie tego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 27 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że pozostawanie w stosunku pracy w czasie korzystania z urlopu bezpłatnego jest równoznaczne z zatrudnieniem, o którym mowa w przepisie art. 27 pkt 3 u.s.g.;

- art. 492 § 1 pkt 5 K.w. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż została spełniona wskazana w tym przepisie przesłanka wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o którym mowa w przepisie art. 27 pkt 3 u.s.g.;

2) przepisów postępowania, tj. art. 492 § 2a K.w. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w. w zw. z art. 27 pkt 3 u.s.g.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie kwestionuje, że z Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wiąże go stosunek pracy. Istotne jest jednak to, że w ramach tego stosunku od dnia 13 grudnia 2010 r. pozostaje na urlopie bezpłatnym w związku z objęciem mandatu Wójta Gminy[...] .

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez Komisarza Wyborczego przepisów K.w. regulujących właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Przytaczając treść art. 492 K.w. w pełnym brzmieniu, zaprezentował pogląd, że przepis ten reguluje dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Po pierwsze: przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta, a po drugie właściwość organów uprawnionych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu (rada gminy i komisarz wyborczy). W zakresie powodów (przesłanek) dających podstawę do wygaśnięcia mandatu wójta, przepis ten wyróżnia dwie różne sytuacje:

- taką mianowicie, gdy zdarzenia, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następują w trakcie kadencji (wykonywania mandatu), jak przykładowo: odmowa ślubowania, pisemne zrzeczenie się mandatu, śmierć wójta, czy podjęcie zatrudnienia w administracji rządowej lub podjęcie działalności gospodarczej (sytuacje te reguluje art. 492 § 1 K.w.) oraz

- drugą polegającą na tym, że wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, bo zakaz w tym zakresie wprowadzają odrębne przepisy (art. 27 u.s.g. oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). Rozróżnienie tych dwóch stanów faktycznych jest o tyle istotne, że w zależności od tego, kiedy ziści się przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca powierzył stwierdzenie wygaśnięcia mandatu albo radzie i komisarzowi, bądź też wyłącznie radzie. Analiza treści art. 492 K.w., systematyka poszczególnych jednostek redakcyjnych zawartych w tym przepisie, a także chronologia przewidzianych w nim zdarzeń wywołujących określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu (w pierwszej kolejności wójt musi sprawować mandat, a dopiero wówczas – po jego objęciu – może zaistnieć przesłanka powodująca jego wygaśnięcie), świadczy - w ocenie Sądu pierwszej instancji - o tym, że podział kompetencji pomiędzy radę i komisarza następuje wyłącznie wtedy, gdy wymienione w art. 492 § 1 K.w. zdarzenia stanowiące przesłanki wygaśnięcia mandatu nastąpią po wyborze wójta (np. komisarz wyborczy będzie organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, gdy zatrudnienie w administracji rządowej wójt podejmie już po złożeniu ślubowania, łamiąc w ten sposób zakaz ustanowiony w art. 27 pkt 3 u.s.g.). Jeśli natomiast wójt nie zrzeknie się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 m-cy, o jakim mowa w art. 492 § 3, (a więc jeśli wykonywał te funkcje jeszcze przed wyborem) właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie rada gminy (art. 492 § 5 K.w.).

Sąd pierwszej instancji odwołał się do ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2011 nr 217, poz. 128) i podkreślił, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy założeniem prawodawcy było skrócenie okresu między zaistnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu a stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu, gdyż w praktyce procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – wcześniej zastrzeżona wyłącznie do kompetencji rady gminy – może trwać wiele miesięcy. W nowelizacji Kodeksu wyborczego z 31 sierpnia 2011 r. ustawodawca założył, że w przypadku, gdy wygaśnięcie mandatu jest urzędowo potwierdzone stosownym dokumentem (np. aktem zgonu, prawomocnym wyrokiem sądowym, orzeczeniem o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji) bądź nie budzi wątpliwości (np. pisemne zrzeczenie się mandatu), podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu będzie komisarz wyborczy.

Sąd zwrócił uwagę, że kolejną zmianę w zakresie właściwości organów wprowadziła ustawa z 11 lipca 2014 r., zmieniająca Kodeks wyborczy z dniem 26 sierpnia 2014 r. (Dz. U. 2014 poz. 1072). Oprócz dotychczasowych kompetencji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, ustawodawca zastrzegł dla komisarza wyborczego także upoważnienie do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu w przypadkach przewidzianych w art. 27 u.s.g., a zatem m.in. w sytuacji złamania zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji założenie ustawodawcy zostało wyraźnie wypowiedziane w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej K.w. z dnia 11 lipca 2014 r. Komisarz Wyborczy przejął kompetencje rady, co do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., ale tylko wówczas, gdy wójt obejmie funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., w trakcie sprawowania mandatu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pod pojęciem: "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach", użytym w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., prawodawca rozumie sytuacje określone jedynie w dwóch ustawach: u.s.g. oraz o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W pierwszej z wymienionych ustaw zakazy, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w. zawiera art. 27, zaś w drugiej – przepis art. 4 w zw. z art. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Pod pojęciem: "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach" ustawodawca rozumie wyłącznie postanowienia zawarte w art. 27 u.s.g. Określenie to użyte zostało w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., ale odniesienie do niego zawierają inne jednostki redakcyjne art. 492 K.w., a mianowicie § 2, § 2a, § 4 i § 5. W każdej z nich pojęcie: "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określonej w odrębnych przepisach" należy rozumieć tak samo, czyli jako zaistnienie powodów z art. 27 u.s.g. Przepis art. 492 § 4 K.w. jest natomiast uregulowaniem szczególnym w stosunku do § 1, odnoszącym się do sytuacji, w której funkcje, których z mandatem wójta prawo zabrania łączyć, wójt pełnił jeszcze przed wyborem.

Nawiązując do realiów niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozróżnienie dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc po objęciu mandatu – w przypadkach określonych w art. 492 § 1 pkt 5, bądź jeszcze przed aktem wyboru - w sytuacji z art. 492 § 4 K.w.) determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. O ile art. 492 § 1, oraz art. 492 § 4 K.w., są przepisami prawa materialnego (określają bowiem zdarzenia, z zaistnieniem których kodeks wyborczy łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu), to pozostałe przepisy zawarte w art. 492 § 2, § 2a i § 5 stanowią normy kompetencyjne, zawierające upoważnienie dla rady i komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie zaistnienia wymienionych w tych przepisach sytuacji. Okoliczność ta ma takie znaczenie, że nowelizacja z 11 lipca 2014 r. dotyczyła zmian właśnie norm kompetencyjnych zawartych w art. 492 § 2 i 2a. Gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie kompetencji komisarza wyborczego także do przypadków regulowanych normą kompetencyjną zawartą w art. 492 § 5, tzn. wtedy, gdy wójt przed wyborem wykonywał funkcje, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 i nie zrzekł się ich w ciągu 3 miesięcy po złożeniu ślubowania, zastrzegłby to przy okazji tej właśnie nowelizacji. Zastosowałby wówczas ten sam zabieg legislacyjny, co w art. 492 § 2a (poprzez zastrzeżenie, że kompetencja rady nie dotyczy powodów z art. 27 u.s.g.) bądź w ogóle wykreśliłby z treści art. 492 § 5 słowa: "niezrzeczenia się funkcji". Pozostawienie art. 492 § 5 K.w. w niezmienionym brzmieniu, w powiązaniu z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej Kodeks wyborczy z 2014 r., świadczy o tym, że zamysłem ustawodawcy było pozostawienie w kompetencji rady przypadków stwierdzenia wygaśnięcia mandatu określonych w art. 492 § 5, a więc takich, kiedy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję (np. był zatrudniony w administracji rządowej) i nie zrzekł się jej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komisarz Wyborczy w[...] , zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 492 § 2 K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza z kompetencji rady gminy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., gdy wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcje i nie usunął kolizji w ustawowym terminie, podczas gdy z jego treści wynika wprost, że powody wymienione w art. 27 u.s.g. zostały wyłączone spod kompetencji rady gminy, a przepis ten nie zawiera żadnych wyjątków przyznających radzie gminy uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g.;

- art. 492 § 2a K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie przyznaje komisarzowi wyborczemu kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w zakresie powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., w sytuacji gdy nowo wybrany wójt jeszcze przed wyborem pełnił funkcje objęte zakazem, podczas gdy z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że komisarz wyborczy jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn wymienionych w art. 27 u.s.g., a przepis nie zawiera wyłączenia w przypadku, gdy wójt wykonywał zakazane funkcje przed wyborem;

- art. 492 § 1 i § 4 K.w. polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy wyróżniają dwie sytuacje, z którymi ustawodawca wiąże skutek w postaci wygaśnięcia mandatu - pierwszą przewidzianą w § 1 tego przepisu - gdy zdarzenie będące podstawą wygaśnięcia mandatu następuje w trakcie kadencji i drugą przewidzianą w § 4 art. 492 K.w., gdy wójt jeszcze przed wyborem wykonywał funkcję, bądź prowadził działalność gospodarczą, których po objęciu mandatu pełnić nie może, podczas gdy art. 492 § 1 K.w. zawiera katalog przyczyn wygaśnięcia mandatu, zaś § 4 art. 492 wskazuje jedynie sposób i termin usunięcia kolizji powstałej wskutek łączenia mandatu wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzeniem działalności gospodarczej i nie wprowadza nowej przesłanki, która nie byłaby objęta dyspozycją art. 492 § 1 K.w.;

- art. 492 § 5 K.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi normę kompetencyjną dającą radzie gminy uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g., podczas gdy § 2 art. 492 K.w. wyraźnie wyłącza spod kompetencji rady gminy powody wymienione w art. 27 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyborczy podniósł, że Sąd Wojewódzki, wskutek błędnej wykładni przepisów art. 492 § 2, § 2a, § 4 i § 5 K.w., wyprowadził nieprawidłowy wniosek o braku kompetencji komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta Gminy [...] i niezasadnie uznał, że uprawnienie w tym zakresie posiada rada gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy podnieść, że legitymację do sprawowania mandatu wójta stanowi wola mieszkańców gminy wyrażona w głosowaniu powszechnym. Instytucja wygaśnięcia mandatu jest daleko idącą sankcją oddziałującą na sferę wykonywania biernego prawa wyborczego, dlatego przyczyny skutkujące wygaśnięciem mandatu muszą być precyzyjnie wskazane w ustawie. Co do zasady są to zdarzenia (okoliczności), które następują po wyborach (po objęciu mandatu). W demokratycznym państwie prawa jest prawnie zagwarantowane, że wkroczenie w materię konstytucyjnie chronionych praw wyborczych, odbywa się na podstawie adekwatnych ustawowych regulacji proceduralnych i kompetencyjnych. Oznacza to, że w procesie wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych należy w pełni przestrzegać norm materialnych (przesłanek wygaśnięcia), jak również formalnych i kompetencyjnych traktujących o właściwości organów.

Instytucja wygaśnięcia mandatu wójta nie powinna prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania gminnej społeczności lokalnej, jaką jest wybór w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych organu gminy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU 1998 r., nr 6, poz. 99). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiot i funkcja norm traktujących o wygaśnięciu mandatu wójta wymaga, aby były one interpretowane i stosowane w takich sposób, aby zakres ich normowania nie był teoretyczny lub iluzoryczny, lecz praktyczny i skuteczny. Zasady i prawa gwarantowane przez art. 2, art. 62 ust. 1 Konstytucji RP i art. 471 K.w. które są wpisane w koncepcję ustroju demokratycznego, byłyby iluzoryczne, gdyby skarżący i jego wyborcy mogli zostać ich arbitralnie pozbawieni w dowolnym momencie i przez niewłaściwy organ. Wyborcy gminy [...] wybrali P. Ł. demokratycznie w celu sprawowania przez niego funkcji wójta przez cztery lata.

Niewątpliwie sprawowanie mandatu wójta odbywa się w warunkach jednoczesnego oddziaływania dwóch układów kształtujących treść tego mandatu. Z jednej strony są to pewne uprawnienia i gwarancje pozwalające na swobodne wykonywanie mandatu, zaś z drugiej strony to szereg - zakazów (w tym incompatibilitas), nakazów i ograniczeń, które mają w swym zamierzeniu zapewnić w interesie publicznym – swobodne i transparentne wypełnianie powierzonej funkcji. Ustawowy zakaz łączenia mandatu wójta z określonymi prawem funkcjami przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu gminnego (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod red. P. Sitniewskiego, Białystok 2009 r., s. 225).

Kodeks wyborczy przewiduje w większości przypadków stanowiących przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wydanie przez odpowiedni organ (radę gminy lub komisarza wyborczego) aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w art. 492 § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 2 K.w.). Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 492 § 1 § 1 pkt 3, 4 i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 u.s.g., oraz pkt 6 i pkt 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 492 § 2a K.w.).

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni przepisów art. 492 K.w. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, które odnoszą się do ustalenia właściwości organu do podjęcia aktu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn określonych w art. 27 u.s.g. Zasadniczo chodzi tu o ustalenie, czy w oznaczonym stanie faktycznym sprawy właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcie mandatu był – jak to wywodzi wnoszący skargę kasacyjną – wojewódzki komisarz wyborczy – czy też, jak przyjął to w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji – jest nim rada gminy.

Stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu – Komisarz Wyborczy w [...] uznał, że skarżący wybrany na wójta Gminy[...] , jeszcze przed dniem wyboru był zatrudniony w jednostce, którą Komisarz zaliczył do administracji rządowej, tj. Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Skarżący został zatrudniony w tej jednostce na stanowisku Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego od dnia 16 marca 2009 r. na podstawie umowy o pracę, która z dniem 11 stycznia 2016 r. została przekształcona na stosunek pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2018 r. skarżący przebywa na urlopie bezpłatnym. W takim stanie faktycznym Komisarz Wyborczy uznał, że spełniona została przesłanka z art. 492 § 1 pkt 5 K.w. powodująca konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 492 § 2a. Natomiast odmienny pogląd został wyrażony w zaskarżonym wyroku, gdzie – co wymaga podkreślenia – nie dokonano oceny pod względem materialnoprawnym, czy istotnie zatrudnienie skarżącego wypełnia przesłanki z art. 27 u.s.g, uniemożliwiające mu piastowanie mandatu – ale ograniczono się wyłącznie do kwestii właściwości podmiotu uprawnionego do podjęcia aktu w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, odnośnie wykładni przepisów art. 492 § 1, § 2, § 2a, § 4 i § 5 K.w. w kontekście właściwości organu uprawnionego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, a zarzuty błędnej wykładni zawarte w skardze kasacyjnej są nieuprawnione. Trafnie bowiem Sąd Wojewódzki stoi na stanowisku, że przy wykładni art. 492 K.w. normującego podstawy stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta oraz właściwości organu do podjęcia aktu stwierdzającego wygaśnięcie, należy uwzględnić kontekst systemowy tej regulacji. Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Nie można interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do rekonstrukcji norm sprzecznych z innymi przepisami. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez praktykę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów walidacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przepisy prawne należy interpretować biorąc pod uwagę zarówno ich miejsce w systematyce zewnętrznej, jak i wewnętrznej aktu normatywnego (argumentum a rubrica). Wykładnia art. 492 K.w. wymaga także uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego, skoro istota rozpoznawanej sprawy odnosi się również do kompetencji rady gminy. Zasada praworządności (art. 7 Konstytucji), samodzielności samorządu terytorialnego i sądowej ochrony tej samodzielności (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji) wytyczają taki kierunek interpretacji norm dotyczących wygaśnięcia mandatu wójta, który w pełni urzeczywistnia zagwarantowane prawnie kompetencje rady gminy w procedurze wygaszania mandatu wójta.

Jedną z przyczyn stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta ujętą przepisem art. 492 § 1 pkt 5 K.w. jest: "naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach". Pozostałe przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta ujęte w pkt. 1-4 oraz 6-10 § 1 art. 492 K.w. (odmowa złożenia ślubowania; niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; pisemne zrzeczenie się mandatu; utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów; orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; śmierć; odwołanie w drodze referendum; odwołanie wójta w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.), nie miały znaczenia w sprawie. Komisarz zarzuciła błędną wykładnię art. 492 § 1 K.w. nie dostrzegając jednak, że przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty – w których określono przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Oczywiste jest, biorąc pod uwagę oznaczony stan faktyczny sprawy, że chodziło w niej wyłącznie o jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu wójta, tj. tę, która została określona w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., na co zdaje się wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Pod pojęciem określonych w art. 492 § 1 pkt 5 K.w.: "naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji z wykonywaniem funkcji ..., określonych w odrębnych przepisach", jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, należy rozumieć m. in. powody wskazane w art. 27 u.s.g., w myśl którego funkcji wójta m. in. nie można łączyć z "zatrudnieniem w administracji rządowej" (art. 27 pkt 3 u.s.g.).

Podkreślić należy, że o ile art. 492 § 1, oraz art. 492 § 4 K.w., są przepisami prawa materialnego (określają bowiem zdarzenia, z zaistnieniem których ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu), to pozostałe przepisy zawarte w art. 492 § 2, § 2a i § 5 K.w. stanowią normy kompetencyjne, zawierające upoważnienie dla rady i komisarza do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie zaistnienia wymienionych w tych przepisach sytuacji. W ocenie Komisarza Wyborczego treść art. 492 § 2 i § 2a K.w. wskazuje na dualizm organów w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Przywołane przepisy stanowią odpowiednio, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień", oraz, że "Wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, 4 i 5 - w zakresie powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej". Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że treść normatywna art. 492 § 4 i § 5 K.w. zawiera szczególne rozwiązanie, gdy idzie o następstwa wykonywania oznaczonej funkcji przez wójta jeszcze przed dniem wyboru na tę funkcję. W takim przypadku, w myśl art. 492 § 4 K.w. osoba, która nabyła i objęła mandat wójta jest zobowiązana do zrzeczenia się go w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W konsekwencji niezrzeczenie się mandatu w powyższym terminie, zgodnie z art. 492 § 5 K.w., skutkuje obowiązkiem rady gminy stwierdzenia wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu. Analiza systemowa i funkcjonalna powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że pod pojęciem wykonywania funkcji, o których mowa w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., do którego odsyła się w treści art. 492 § 4, rozumieć należy ustawowy zakaz łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji, określony w "odrębnych przepisach". Przez te odrębne przepisy należy rozumieć przepisy u.s.g., zatem jednym z ustawowych zakazów będzie brak możliwości dalszego zatrudnienia w administracji rządowej (art. 27 pkt 3 u.s.g.) przez osobę, która uzyskała mandat wójta. Zaznaczyć należy, że taka osoba pozostając w zatrudnieniu w administracji rządowej, oczywiście może kandydować na urząd wójta, jednak w razie wyboru i objęcia mandatu, zgodnie z art. 492 § 4 K.w., będzie musiała zrzec się funkcji, czyli zaprzestać zatrudnienia w administracji rządowej, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W świetle art. 492 § 5 K.w., jeżeli osoba wybrana wójtem nie zrzeknie się funkcji, czyli nie doprowadzi do ustania zakazu tzw. incompatibilitas, to z mocy art. 492 § 5 K.w. rada gminy, w drodze uchwały, stwierdza wygaśnięcie mandatu, w terminie miesiąca od dnia upływu terminu dla osoby, wybranej wójtem, na zrzeczenie się zakazanej prawem funkcji (stanowiska).

Mając na względzie powyższe rozważania dotyczące właściwości rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, należy dojść do przekonania, biorąc pod uwagę zarówno wewnętrzną systematykę postanowień art. 492, jak również ratio legis ustawodawcy, że Kodeks wyborczy podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu wójta pomiędzy radę gminy i komisarza wyborczego z powodu ustawowego zakazu łączenia określonych funkcji, kierując się względami temporalnymi sprawowania mandatu. Przepis art. 492 § 2a K.w., określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, nawiązuje do określonego zdarzenia, które – w aspekcie art. 492 § 4 K.w. – wystąpiło już po objęciu mandatu. Może to być na przykład sytuacja objęcia przez wójta mandatu posła. Zgodnie z art. 27 pkt 4 u.s.g. funkcji wójta nie można łączyć z mandatem poselskim. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 247 § 5 K.w. wygaśnięcie mandatu posła powołanego lub wybranego w czasie kadencji na stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 6, (czyli takich, których nie można łączyć zgodnie z konstytucją lub ustawą z mandatem) następuje z dniem powołania lub wybrania. Zatem poseł z chwilą wyboru na wójta ex lege traci mandat poselski. Natomiast wójt wybrany w trakcie kadencji na posła nie traci mandatu z mocy prawa, ale na podstawie postanowienia komisarza wyborczego, w terminie 14 dni od dnia wyboru na posła. Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że rozróżnienie dwóch różnych sytuacji, w których urzeczywistniają się przesłanki powodujące wygaśnięcie mandatu wójta (a więc po objęciu mandatu – w przypadkach określonych w art. 492 § 1 pkt 5, bądź jeszcze przed aktem wyboru - w sytuacji z art. 492 § 4 K.w.) determinuje kompetencje organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis art. 492 § 2a K.w., określając kompetencję komisarza wyborczego do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, nawiązuje do art. 492 § 1 pkt 5 K.w., rozumianego jako wystąpienie określonego zdarzenia (w tym przypadku podjęcia zatrudnienia w administracji rządowej) już po objęciu mandatu przez wójta.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1072) zmianom poddano treść art. 492 K.w. w zakresie § 2 i § 2a, a nowelizacja ta nie dotknęła natomiast przepisów art. 492 § 4 i § 5 K.w. Innymi słowy, ustawodawca pozostawił w kompetencjach rady gminy stwierdzanie wygaśnięcia mandatu wójta z tego względu, że nie usunął on w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, przeszkody wynikającej z zakazów określonych w art. 492 § 1 pkt 5 K.w., skoro przed dniem wyboru wykonywał oznaczoną funkcję, która nie może być łączona z mandatem organu wykonawczego gminy. Zgodzić się zatem trzeba i z tym wywodem Sądu Wojewódzkiego, że przyjęcie odmiennego poglądu przeczyłoby racjonalności ustawodawcy, nadto prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 492 § 5 K.w. jest w istocie dysfunkcyjny, a wręcz martwy.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy dojść do przekonania, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, że w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 492 § 1, § 2, § 2a, § 4 i § 5 K.w. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wyborczego, jakoby przepis art. 492 § 4 K.w. nie był przepisem prawa materialnego. Zresztą, taki pogląd oznaczałby wewnętrzną sprzeczność skargi kasacyjnej, podnoszącej wszak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a wśród naruszonych tego typu przepisów wymieniono m. in. ten właśnie przepis prawa.

Z tych przyczyn uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co prowadziło, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., do jej oddalenia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.