Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13a, art. 6 ust.2, art. 37, art. 39, art. 41, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi M. O. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] roku Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] poinformowało M. O. o nieuwzględnieniu protestu od etapu oceny merytorycznej projektu o nazwie: "Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie: [...], wniesionego w dniu 7 grudnia 2020 r. w ramach: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP Poddziałania 11.3.1: Innowacje w MŚP Konkursu numer: RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20.

W uzasadnieniu informacji wskazano, że konkurs nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 na dofinansowanie projektów został ogłoszony w dniu 9 czerwca 2020 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 16 czerwca 2020 r. do 13 lipca 2020 r. Regulamin konkursu, który został opublikowany w dniu ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organizatora konkursu, tj. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...], został przyjęty Uchwałą Nr 536/20 Zarządu Województwa [...] z dnia 9 czerwca 2020 r.

Regulamin konkursu określa zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny wniosków, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na: www.cop.lodzkie.pl, www.rpo.lodzkie.pl oraz www.funduszeeuropejskie. gov.pl.

W ramach przedmiotowego konkursu na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 -2020, wnioskodawca: [...] M. O. z siedzibą w [...], złożył w dniu 12.07.2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy", oznaczony nr [...].

Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z 7 września 2020 r.

Organ wskazał dalej, że na podstawie § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków Komisji Oceny Projektów (KOP) będących pracownikami Instytucji Pośredniczącej (IP) na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych. Ocena merytoryczna ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie następujących kryteriów merytorycznych dostępu nr:

1. Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu;

2. Projekt nie dotyczy działalności i sektorów wyłączonych ze wsparcia;

3. Wykonalność finansowa projektu;

4. Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność;

5. Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu;

6. Realność wskaźników;

7. Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu.

W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku IP informuje wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Wnioskodawca uzupełnia lub poprawia wniosek o dofinansowanie wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu IP.

Organ wskazał, że poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 6: "Realność wskaźników" jest możliwa w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartości wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu.

Instytucja Pośrednicząca podała, że zgodnie z § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1-7, powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Pozytywny wynik oceny merytorycznej uzyskują natomiast projekty, które spełniają wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz uzyskały wymagany procent maksymalnej liczby punktów - tzw. minimum punktowe. Minimum punktowe dla projektów wynosi 40% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania ze wszystkich kryteriów merytorycznych.

W trakcie oceny merytorycznej wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu o nazwie ""Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy" został skierowany do poprawy/uzupełnienia w zakresie kryteriów:

1. "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

4. "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność";

6. "Realność wskaźników";

7. "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

Wnioskodawca przedłożył skorygowaną/uzupełnioną dokumentację aplikacyjną w wyznaczonym terminie. W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy" został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium merytorycznym dostępu nr 6: "Realność wskaźników", w ramach którego skarżący nie dokonał korekty wniosku zgodnie z rekomendacją oceniających. W związku z powyższym, projekt nie podlegał dalszej ocenie.

Instytucja Pośrednicząca pismem z [...] poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 7 grudnia 2020 r. skarżący złożył protest, wnosząc o przywrócenie wniosku do dalszej procedury oceny merytorycznej. Argumentował, że wprowadzenie w ramach kryterium nr 6: "Realność wskaźników" rekomendowanej przez oceniających zmiany - jego zdaniem - mogłoby skutkować odrzuceniem wniosku. Wnioskodawca nadmienił, że przedstawił swoje wątpliwości oraz wyjaśnienia w dołączonym do uzupełnionego wniosku piśmie przewodnim. Protestujący podkreślił, że zmiana wartości wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19"' na "0" oznaczałaby - jego zdaniem - brak realizacji kryterium i mogłoby skutkować odrzuceniem wniosku przez IP. Wnioskodawca zaznaczył, że zarówno zapisy kryteriów jaki i Regulaminu konkursu były dla niego niejasne i ich interpretacja (na podstawie dokumentów konkursowych) nie była podana w dokumentacji, w formie i treści przedstawionej na etapie oceny merytorycznej. Protestujący argumentował, że na etapie poprawek merytorycznych, przy braku możliwości jakiegokolwiek skonsultowania zmian, przy jednoczesnym ich ograniczonym zakresie, uniemożliwiającym uspójnienie całej dokumentacji oraz wątpliwościach związanych z ich konsekwencjami, starał się wyjaśnić i wskazać je w piśmie przewodnim i w wyniku tego wniosek nie otrzymał jasnych rekomendacji w odniesieniu do pisma przewodniego, tylko został odrzucony w wyniku niezastosowania się do rekomendacji.

W wyniku rozpatrzenia protestu organ powołując treść art. 57, art. 37, art. 60 ustawy wdrożeniowej wskazał, że ocena projektów dokonywana jest na podstawie kryteriów wyboru projektów dla Poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu. W trakcie badania zasadności protestu, w celu potwierdzenia prawidłowości dokonanej oceny, powołany został ekspert, będący w wykazie kandydatów na ekspertów regionalnych, zatwierdzonym uchwałą ZWŁ.

Weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 6: "Realność wskaźników" organ wskazał, że uznając je za niespełnione, oceniający wskazali, że wnioskodawca niepoprawnie określił wartość wskaźnika produktu pn. Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 w pkt G.1 wniosku o dofinansowanie. Zwrócili także uwagę, że wnioskodawca nie zastosował się do rekomendacji w powyższym zakresie.

Odnosząc się do podniesionych w proteście zarzutów, IP zwróciła uwagę, że w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 wnioskodawcy mieli do wyboru jedną z dwóch możliwości: finansowanie lub niefinansowanie wynagrodzeń ze środków projektowych - poprzez zaznaczenie opcji "TAK" lub "NIE" w punkcie E.9.1 wniosku o dofinansowanie. Zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (str. 16) były w tym zakresie jednoznaczne; wskazywały bowiem, że: "Należy zaznaczyć właściwą opcję. Jeżeli wnioskodawca planuje w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wypełnia poszczególne komórki tabeli podając: STANOWISKO/FUNKCJA W PROJEKCIE (...), FORMA POKRYCIA KOSZTÓW KADRY ZAANGAŻOWANEJ W REALIZACJĘ PROJEKTU - należy podać, czy są to wydatki kwalifikowalne, czy Wnioskodawca ubiega się o ich dofinansowanie, czy są rozliczane w formie ryczałtu, czy pokrywane z własnych środków Wnioskodawcy".

Protestujący zaznaczył opcję "NIE", a zatem rekomendacje oceniających do korekty wniosku były jak najbardziej zasadne, ponieważ - biorąc pod uwagę definicję wskaźników przewidzianych w przedmiotowym konkursie - w przypadku rezygnacji z finansowania wynagrodzeń w projekcie, wskazanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" większej od "0" nie jest możliwe. Jednocześnie, pomimo, iż wskaźnik ten jest określony w dokumentacji konkursowej jako "obligatoryjny" (tzn. taki, którego wartość docelowa powinna być większa od zera), to w objaśnieniach dotyczących wskaźników produktu, zawartych w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23), w sposób jednoznaczny wyjaśniono, iż: "Wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową". Skoro tak, to wskaźnik produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" nie może mieć wartości większej od "0", jeśli nie zostaną poniesione ze środków projektu jakiekolwiek wydatki z nim związane. Wnioskodawca miał zatem pełne prawo zatrudnić do projektu pracownika opłacanego ze środków własnych, ale nie miał prawa, w myśl przytoczonego powyżej zapisu, uwzględniać go we wskaźnikach produktu. Dodatkowo, wnioskodawca nie planował utrzymać tego stanowiska, co jest uwidocznione we wskaźnikach rezultatu bezpośredniego "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COV!D-19), którego wartość docelowa jest równa "0". W przypadku finansowania utworzonego etatu ze środków projektowych, Wnioskodawca miałby obowiązek utrzymania utworzonego stanowiska w okresie trwałości projektu. W rozpatrywanym przypadku protestujący w punkcie E.9.1 wniosku wskazał, że nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń ani kosztów zaangażowania osoby fizycznej (zaznaczając opcję "NIE").

Zdaniem COP, rekomendacje oceniających, jednoznacznie wskazujące, iż: "Należy zmienić wartość docelową wskaźnika Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19. Wartość docelowa tego wskaźnika powinna wynieść "0", ponieważ Wnioskodawca nie kwalifikuje kosztów wynagrodzeń w ramach realizacji projektu", były jak najbardziej uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do argumentacji protestującego, iż zmiana zgodnie z rekomendacją wartości wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" na 0, mogłoby skutkować odrzuceniem wniosku, organ wskazał, że w przywoływanej wcześniej "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23) jednoznacznie wskazano, że: "Wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie Wartość docelowa należy wpisać "0".

Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawcy dotyczącej "braku możliwości jakiegokolwiek skonsultowania zmian", IP wskazała, że zgodnie z treścią § 21 ust. 1 Regulaminu konkursu, miał on możliwość skonsultowania swoich wątpliwości i uzyskania wyjaśnień - w drodze konsultacji (w tym telefonicznej lub w drodze zapytania za pomocą poczty e-mail), wobec powyższego zastrzeżenia wnioskodawcy w tym zakresie są niezrozumiałe. Organ zaznaczył, że skarżący we wniosku złożonym 12 lipca 2020 r. zadeklarował, że zamierza utworzyć 1 etat na potrzeby realizacji projektu oraz, że nie będzie pokrywał wynagrodzeń dla tego etatu ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania (sekcja E.9). Oceniający słusznie zatem zakwestionowali wartość docelową wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Pomimo jasnych i precyzyjnych rekomendacji sformułowanych przez oceniających, wnioskodawca nie skorygował błędnej wartości ww. wskaźnika, a zatem uznanie kryterium nr 6: "Realność wskaźników" za niespełnione było jak najbardziej uzasadnione. Subiektywne i nieweryfikowalne opinie wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie nie są wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że w trakcie procedury oceny wniosków, naruszone zostały przepisy ustawowe lub regulacje Regulaminu konkursowego. Tym samym w ocenie organu nie można uznać, że wnioskodawca wskazał jakiekolwiek okoliczności mogące stanowić podstawę do zanegowania prawidłowości dokonanej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie przedmiotowego kryterium.

Organ podkreślił przy tym, iż w przedmiotowej sprawie protestujący nie przedstawił argumentacji, która świadczyłaby o błędach proceduralnych na etapie weryfikacji zapisów projektu pod kątem wyznaczonych kryteriów oceny, jaką przeprowadzili eksperci.

W skardze wniesionej do Sądu M. O. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, a także brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie skarżącego, polegający na wystosowaniu do skarżącego nieprecyzyjnego wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, wskutek czego wniosek o dofinansowanie skarżącego otrzymał negatywną ocenę;

- art. 45 ust. 3 in fine ustawy wdrożeniowej poprzez wystosowanie do skarżącego nieprecyzyjnego wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącego w trakcie procedury uzupełniania projektu względem pozostałych wnioskodawców w tym naborze;

- art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę wniosku o dofinansowanie projektu skarżącego w zakresie kryterium merytorycznego 6 niezgodnie z opisem tego kryterium;

- art. 57 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm.) poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia protestu skarżącego.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podtrzymuje wszystkie zarzuty podnoszone w proteście, gdyż informacja o nieuwzględnieniu protestu powiela błędną argumentację zawartą w informacji o otrzymaniu negatywnej oceny merytorycznej z dnia [...] roku.

W pierwszej kolejności wskazał, że dokumentacja konkursowa w przedmiotowym naborze została przygotowana przez COP w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny - co wprost przekłada się na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia samego naboru również w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny. Biegunowo odmienne stanowiska skarżącego i COP w zakresie obowiązującego w naborze kryterium merytorycznego nr 6 "Realność wskaźników" wynikają właśnie z nieprecyzyjnych zapisów dokumentacji konkursowej i zakotwiczone są w różnej możliwej interpretacji wymogu by wartość wskaźnika była równa "0" w sytuacji, gdy strona nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń personelu.

Skarżący zaznaczył, że w dokumentacji konkursu nigdzie nie było wprost napisane, że gdy wnioskodawca nie zamierza finansować wynagrodzeń pracowników z otrzymanej dotacji to wskaźnik "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" musi być "0" - nie było takiego zapisu w regulaminie naboru, czy w instrukcji wypełniania wniosków. W objaśnieniach dotyczących wskaźników produktu, zawartych w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23), w sposób jednoznaczny wyjaśniono, iż: "Wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową". Strona podniosła, że IP w przytoczonych wyjaśnieniach nie wskazała, iż wartość wskaźnika musi być powiązana z wydatkami na wynagrodzenia pracowników, lecz odsyła szeroko do "wydatków ponoszonych w projekcie". Tym samym możliwe jest, by wnioskodawca składający wniosek w naborze zaplanował, iż liczba osób objętych wsparciem będzie większa od "0" mimo, iż wynagrodzenia tych osób nie będą finansowane ze środków projektu. Objęcie wsparciem może być również rozumiane jako wsparcie danego pracownika w ramach projektu np. poprzez poniesienie wydatków na wyposażenie/utworzenie jego stanowiska pracy, zakup narzędzi, którymi będzie się posługiwał itp. Katalog takich wydatków nie jest zamknięty i tylko od wnioskodawcy zależy jaki montaż finansowy projektu sobie zaplanuje.

Takie znaczenie wyjaśnień udzielonych przez COP w Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie przynosi wykładnia literalna tekstu tych wyjaśnień. Wykładnię tę zgodnie z zasadami interpretacji tekstu prawnego stosuje się w pierwszej kolejności. W ocenie skarżącego również wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do tożsamych wniosków, bowiem "wydatki ponoszone w projekcie" to nie są tylko wydatki na wynagrodzenia pracowników. Tym samym, w ocenie strony należy uznać, że wywody COP zawarte w piśmie z informacją o wynikach oceny projektu, a także w dalszej kolejności w rozstrzygnięciu protestu są nie tylko nieoparte na prawdzie, ale też niezgodne z zasadami logiki formalnej. Z perspektywy osoby wnioskującej o wsparcie wyglądają wręcz jak nieudolna próba zamaskowania swojego przeoczenia na etapie tworzenia dokumentacji naboru polegającego na braku wystarczająco jasnego zawężenia katalogu wydatków w przygotowanych wyjaśnieniach.

Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje zdaniem strony, iż mogą zaistnieć i być w dalszym ciągu zgodne z brzmieniem dokumentacji konkursowej - takie stany faktyczne, w których pomysł wnioskodawcy na projekt zasadza się na zamiarze objęcia wsparciem w ramach projektu określonej liczby osób (większej od zera) mimo braku finansowania ich wynagrodzeń ze środków dotacji. Treść dokumentacji konkursowej nie zawiera bowiem nigdzie jednoznacznego zastrzeżenia, że należało finansować utrzymanie etatu z dotacji, aby móc zaznaczyć wskaźnik większy od "0". Takie stwierdzenia pojawiły się dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu jest również sprzeczne wewnętrznie, gdyż COP uzasadniając swoje stanowisko dopuszcza wartość wskaźnika większą od "0" jeśli zostaną poniesione na jego osiągnięcie (a nie na wynagrodzenia personelu) "jakiekolwiek wydatki".

Skarżący zaznaczył, iż rekomendacja do poprawy wniosku wskazywała na konieczność zmiany w zakresie wskaźnika produktu. Oceniający nie dał jasnej rekomendacji umożliwiającej dokonanie spójnych zmian w całym projekcie związanej z rekomendacją ograniczając się jedynie do zmiany w zakresie wskazanego wskaźnika produktu. Podkreślił, iż nie było jego celem brak korelacji wskaźników, lecz wskazanie wątpliwości w kontekście ich powiązania logicznego z zakresem projektu i zapisami dokumentacji konkursowej. Deklaracja zatrudnienia pracownika była związana z realizacją projektu i na potrzeby jego realizacji, co spowodowało kolejne wątpliwości - czy trzeba wykazywać te osoby we wskaźnikach rezultatu w kontekście zapisów regulaminu, instrukcji i opisu kryteriów, co strona starała się wyjaśnić na etapie oceny merytorycznej. Prośba o doprecyzowanie rekomendacji miała na celu wyjaśnienie tych wątpliwości i oczywiście w przypadku jasnej interpretacji konieczności utrzymania tych nowo utworzonych na potrzeby realizacji projektu etatów w okresie trwałości, i umożliwienia w wyniku rekomendacji wprowadzania takiej zmiany, zadeklarowałbym także odpowiedni korespondujący z tym faktem wskaźnik rezultatu - "Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19)" w wielkości 1 będący logicznym odzwierciedleniem wskaźnika produktu.

Zdaniem skarżącego, rekomendacja oceniających w swoim zakresie ograniczona była jedynie do zmiany we wskaźnikach produktu, uniemożliwiając dokonanie zmian korespondujących z rekomendacją w sekcji G.2 wniosku o dofinansowanie, więc skarżący nie mógł wpisać takiej samej wartości w Pkt. G.2 gdyż wykraczało to poza zakres rekomendacji. W sytuacji braku możliwości dokonania tych zmian i dokonania zmian niezgodnych z rekomendacją np. zmiany w zakresie wskaźników rezultatu która była logiczną konsekwencją rekomendacji w zakresie proponowanej zmiany we wskaźnikach produktu strona wskazała, że dokonałaby poprawek niezgodnych z rekomendacją, co również skutkowałoby zgodnie z regulaminem naboru – odrzuceniem wniosku. Brak możliwości dokonania zmian w zakresie uspójnienia informacji w całej dokumentacji w tym również w zakresie wskaźników, które wynikają z rekomendacji oceniającego spowodował brak możliwości zmiany w zakresie wskaźnika rezultatu Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/ mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią CoVID-19) i w konsekwencji błędne określenie jego wartości i brak zachowania korelacji z wskaźnikiem produktu.

W ocenie skarżącego miał on uzasadnione wątpliwości, a przyjęta forma ich przekazania COP była jedynym możliwym rozwiązaniem, co w efekcie zamiast pozwolić na dokonanie spójnych i logicznych poprawek - skutkowało negatywną oceną wniosku bez możliwości wniesienia poprawek wynikających z argumentów wskazanych przez stronę w piśmie przewodnim. Otrzymanie jasnych rekomendacji wynikających z wątpliwości i z uwzględnieniem wskazanych argumentów oraz umożliwienie uspójnienia danych w całym wniosku zgodnie z rekomendacją pozwoliło by skarżącemu na wprowadzenie zmian nie skutkujących negatywną oceną wniosku. Już sama zmiana wartości obligatoryjnego wskaźnika produktu na wartość 0, kiedy zgodnie z instrukcją musi on przyjmować wartość większą niż 0 spowodowała konieczność wyjaśnienia, czy spowoduje to negatywną ocenę wniosku czy nie.

W odpowiedzi na skargę Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu z dnia [...].

Na terminie rozprawy w dniu 16 czerwca 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r.), zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów muszą zostać ocenione negatywnie.

Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpuje źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10).

W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).

W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia.

Z art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wynika, że regulamin konkursu określa w szczególności: 5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 5); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (pkt 7a); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia (pkt 10). Regulamin taki w niniejszej sprawie został przyjęty uchwałą Nr 536/20 Zarządu Województwa [...] z 9 czerwca 2020 r.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (p. wyrok NSA z 03.08.2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny.

Wskazać w tym miejscu również należy, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w przypadku rozpoznawania protestu doznają pewnych ograniczeń (tak w wyroku NSA z 13.12.2017 roku, II GSK 3669/17, Lex numer 2442924).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym strona skarżąca miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 w ramach Osi priorytetowej II: INNOWACYJNA I KONKURENCYJNA GOSPODARKA, DZIAŁANIE II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, PODDZIAŁANIE II.3.1: Innowacje w MŚP, określającym przede wszystkim warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, co oznacza, że strona była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych. Regulamin ten wraz z załącznikami, a także formularzem wniosku o dofinansowanie wraz z instrukcją jego wypełniania został zamieszczony na stronie internetowej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy pod adresem www.cop.lodzkie.pl oraz na Portalu Funduszy Europejskich www.funduszeeuropejskie.gov.pl.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w § 11 ust. 2 Regulaminu konkursu określającym sposób i formę składania wniosków o dofinansowanie wskazano, że wniosek o dofinansowanie powinien zostać przygotowany według wzoru stanowiącego Załącznik nr 1 do niniejszego Regulaminu, zgodnie z instrukcją stanowiącą Załącznik nr 2 do Regulaminu. Wszystkie wymagane pola we wniosku powinny zostać wypełnione treścią powiązaną logicznie z danym polem oraz do wniosku powinny być dołączone wszystkie wymagane załączniki.

Zgodnie z § 13 Regulaminu konkursu statuującym ogóle zasady oceny projektów, złożony w konkursie projekt podlega ocenie przeprowadzonej przez KOP na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Ocena projektu przeprowadzana jest na podstawie informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, udzielonych przez Wnioskodawcę lub pozyskanych przez IP na temat wniosku o dofinansowanie lub wnioskodawcy.

Stosownie do § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna projektu ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie kryteriów merytorycznych wskazanych w Załączniku nr 3 do niniejszego Regulaminu. Ocena merytoryczna jest dokonywana pod względem spełnienia kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak / Nie / Nie dotyczy) i punktowych. Ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków KOP będących pracownikami IP i ekspertami lub ekspertami. W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku, IP informuje Wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Wnioskodawca uzupełnia lub poprawia wniosek o dofinansowanie wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu IP. Niedopuszczalnym jest dokonanie przez wnioskodawcę innych zmian we wniosku o dofinansowanie, niż wskazane w wezwaniu. W przypadku, gdy wprowadzone do wniosku o dofinansowanie poprawki wykraczają poza zakres określony przez IP lub wnioskodawca nie dostarczy uzupełnionego/poprawionego wniosku w wyznaczonym terminie, ocena projektu prowadzona będzie na podstawie pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną.

Strona miała obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w konkursie, w celu oceny własnego potencjału aplikacyjnego, w tym możliwości spełnienia kryteriów oceny projektu. W przypadku wątpliwości dopuszczono możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnień do IP stosownie do § 21 Regulaminu.

Przystępując do konkursu w niniejszej sprawie, strona skarżąca zaakceptowała jego zasady, przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie może być kwestia prawidłowości zapisów Regulaminu. Kontrola ta obejmuje zbadanie, czy w toku oceny projektu doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających z ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu.

Zgodnie natomiast z Instrukcją wypełnienia wniosku przed przystąpieniem do wypełniania wniosku należy zapoznać się z dokumentacją konkursową, w szczególności z Regulaminem konkursu i jego załącznikami. W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w Sekcji G - Wskaźniki wskazano, że wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu jest zobowiązany wybrać do realizacji wszystkie adekwatne dla projektu wskaźniki. Wskaźnik adekwatny dla projektu to taki, który jest dostosowany do jego charakteru, w pełni opisuje jego specyfikę, zakres rzeczowy, cel oraz spodziewane efekty, związane z jego realizacją. Z uwagi na cel Poddziałania II.3.1 oraz przewidziane do wsparcia typy projektów w ramach niniejszego konkursu, Centrum Obsługi Przedsiębiorcy określiło wskaźniki, które są adekwatne dla każdego projektu (wskaźniki obligatoryjne dla Wnioskodawcy).

Wnioskodawca obligatoryjnie wybiera do realizacji (wskazuje w formularzu wniosku o dofinansowanie wartość docelową większą od zera) następujące wskaźniki produktu:

a) Liczba podmiotów objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19;

b) Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19;

c) Liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie (CI01);

d) Inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw (dotacje) (CI06);

e) Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje w związku z pandemią COVID-19;

f) Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje (CI02);

g) Wartość wydatków kwalifikowalnych przeznaczonych na działania związane z pandemią COVID-19,

oraz następujące wskaźniki rezultatu bezpośredniego (należy wybrać właściwe w zależności od typu projektu):

a) Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety / mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19) (wskaźnik obligatoryjny dla Wnioskodawcy, o ile otrzymuje w ramach projektu wsparcie na pokrycie kosztów utrzymania miejsc pracy).

Dla prawidłowego zobrazowania projektu Wnioskodawca, poza wymienionymi powyżej wskaźnikami, wybiera do realizacji (wskazuje w formularzu wniosku o dofinansowanie wartość docelową większą od zera) wszystkie pozostałe adekwatne dla projektu wskaźniki.

Beneficjenci, którzy podpiszą umowę o dofinansowanie, rozliczani będą z realizacji następujących wskaźników:

a) Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety / mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19) (jeżeli dotyczy).

W przypadku nieosiągnięcia wartości docelowych powyższych, podlegających rozliczeniu wskaźników, wysokość dofinansowania ulegnie pomniejszeniu proporcjonalnie do stopnia niezrealizowania wartości docelowej wskaźników.

W Instrukcji przedstawiono także tabele z możliwymi do zastosowania w ramach konkursu wskaźnikami, ich skrócone definicje wraz z praktycznymi wskazówkami oraz katalog dokumentów potwierdzających realizację poszczególnych wskaźników (wymienione dokumenty są tylko przykładami i ze względu na specyfikę projektu można określić/wskazać inne). Wskazano także, że pełne informacje nt. definicji wskaźników znajdują się w obowiązujących na dzień ogłoszenia konkursu następujących dokumentach: Lista definicji wskaźników zawartych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla Osi Priorytetowej II Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka oraz Lista wskaźników dodatkowych oraz ich definicji dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej II Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka.

W Instrukcji zawarto również informację, że wskaźnik produktu – to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie (podkreślenie Sądu). Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Wartość bazowa wskaźnika produktu – to wartość charakteryzująca stan wyjściowy dla danego wskaźnika, wynosi "0". Wartość docelowa wskaźnika produktu – to wartość wskaźnika osiągnięta do końca okresu realizacji projektu. Wartość docelowa musi określać faktyczny, mierzalny efekt realizacji przedsięwzięcia. Wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie Wartość docelowa należy wpisać "0".

Podkreślenia wymaga, że instrukcja wypełniania wniosku w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do Regulaminu konkursu (art. 41 ustawy) nie ma co do zasady charakteru normatywnego. Instrukcja taka pomaga jednak w wypełnieniu wniosku. Instrukcja wypełniania wniosku ma stanowić pomoc dla uczestnika konkursu przy prawidłowym wypełnianiu wniosku, aby mógł on sprostać wymaganiom organizatorów konkursu. Instrukcja taka może doprecyzowywać pewne informacje pozwalające na prawidłowe wypełnienie wniosku. Przyczynia się do realizacji zasady równego dostępu i równego traktowania wszystkich uczestników konkursu, bowiem wszyscy uczestnicy konkursu mają jednakową wiedzę co do sposobu wypełnienia wniosku oraz takie same szanse na jego prawidłowe wypełnienie i sprostanie wymogom konkursu. Wyjaśnienie we wniosku pewnych zagadnień, które winny być przedstawione w treści wniosku o dofinansowanie realizuje też zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Ustawodawca w art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowił, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. W ocenie sądu instrukcja wypełniania wniosku ma charakter akcesoryjny w stosunku do wniosku i winna być traktowana jako jego integralna część. Tym samym przyjąć należy, że instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących procedury dofinansowywania unijnego i nie można jej – w omawianym zakresie - uznać w okolicznościach faktycznych sprawy za dokument niemający wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z 25.09.2014 r. sygn. akt II GSK 2113/14 odnoszący się analogicznie do art. 29 ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r.).

Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest prawidłowość oceny kryterium merytorycznego nr 6 "Realność wskaźników". Zgodnie z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium merytorycznym nr 6 ocenie podlegać będzie czy wskaźniki są adekwatne do zakresu rzeczowego projektu i celów, jakie projekt ma osiągnąć? Czy określone przez wnioskodawcę wskaźniki osiągnięcia celów projektu w pełni opisują charakter projektu i mogą zostać osiągnięte przy danych nakładach i założonym sposobie realizacji projektu?

Zgodnie z § 15 ust. 13 Regulaminu konkursu poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników" jest możliwa w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartości wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu.

Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie o nazwie: "Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy", oznaczony nr RPLD.02.03.01-10-0334/20. Okolicznością bezsporną jest, że wnioskodawca we wniosku złożonym 12 lipca 2020 r. zadeklarował, że zamierza utworzyć 1 etat na potrzeby realizacji projektu oraz, że nie będzie pokrywał wynagrodzeń dla tego etatu ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania (sekcja E.9). Z akt sprawy wynika również, że w trakcie oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu został skierowany do poprawy/uzupełnienia w zakresie kryteriów: - kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu"; - kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność"; - kryterium nr 6: "Realność wskaźników"; - kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami, a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

Rekomendacja poprawy wniosku o dofinansowanie w zakresie spornego kryterium nr 6 dotyczyła zmiany wartości wskaźników. Wskazano, że należy zmienić wartość docelową wskaźnika Liczba objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19. Wartość docelowa wskaźnika powinna wynosić zero, ponieważ wnioskodawca nie kwalifikuje kosztów wynagrodzeń w ramach realizacji projektu.

Wnioskodawca przedłożył skorygowaną/uzupełnioną dokumentację aplikacyjną w wyznaczonym terminie. W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwój poprzez dywersyfikację działalności i wdrożenie nowych produktów do oferty Firmy" o nr [...], został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium merytorycznym dostępu nr 6: "Realność wskaźników". W związku z powyższym, projekt nie podlegał dalszej ocenie. Oceniający uznając przedmiotowe kryterium za niespełnione, wskazali, że wnioskodawca niepoprawnie określił wartość wskaźnika produktu pn. Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 w pkt G.1 wniosku o dofinansowanie. Zwrócili także uwagę, że wnioskodawca nie zastosował się w powyższym zakresie do rekomendacji.

Skarżący kwestionując rozstrzygnięcie organu zarówno w złożonym proteście jak i skardze podnosi, że zastosowanie się do rekomendowanej przez oceniających zmiany mogłoby - w jego ocenie - skutkować odrzuceniem wniosku, gdyż zmiana wartości wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" na "0" oznaczałaby brak realizacji kryterium. W ocenie strony skarżącej, zarówno zapisy kryteriów jaki i Regulaminu konkursu były dla niego niejasne, a ich interpretacja nie była podana w dokumentacji, w formie i treści przedstawionej na etapie oceny merytorycznej.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że z Regulaminu konkursu oraz Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie wprost wynika, jakie kryteria będą oceniane i w związku z tym, co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca, wbrew swoim twierdzeniom, nie spełniła kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników". Należało zgodzić się z organem, że wnioskodawca w sposób nieprawidłowy i nieadekwatny do celów realizacji projektu określił wartość wskaźnika produktu pn. Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 w pkt G.1 wniosku o dofinansowanie

Przede wszystkim organ słusznie wskazał, że w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 wnioskodawcy mieli do wyboru jedną z dwóch możliwości: finansowanie lub niefinansowanie wynagrodzeń ze środków projektowych - poprzez zaznaczenie opcji "TAK" lub "NIE" w punkcie E.9.1 wniosku o dofinansowanie. Zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu były w tym zakresie jednoznaczne; wskazywały bowiem, że: "Należy zaznaczyć właściwą opcję. Jeżeli wnioskodawca planuje w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wypełnia poszczególne komórki tabeli podając: STANOWISKO/FUNKCJA W PROJEKCIE (...), FORMA POKRYCIA KOSZTÓW KADRY ZAANGAŻOWANEJ W REALIZACJĘ PROJEKTU - należy podać, czy są to wydatki kwalifikowalne, czy Wnioskodawca ubiega się o ich dofinansowanie, czy są rozliczane w formie ryczałtu, czy pokrywane z własnych środków Wnioskodawcy".

Okolicznością bezsporną jest, że skarżący we wniosku o dofinansowanie zaznaczył opcję "NIE". Tym samym należało zgodzić się z organem, że rekomendacje oceniających były zasadne, albowiem biorąc pod uwagę definicję wskaźników przewidzianych w przedmiotowym konkursie w przypadku rezygnacji z finansowania wynagrodzeń w projekcie, wskazanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" większej od "0" nie jest możliwe. Organ prawidłowo wyjaśnił przy tym, że pomimo, iż wskaźnik ten jest określony w dokumentacji konkursowej jako "obligatoryjny" (tzn. taki, którego wartość docelowa powinna być większa od zera), to w objaśnieniach dotyczących wskaźników produktu, zawartych w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu", w sposób jednoznaczny wskazano, iż: "Wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Organ prawidłowo wskazał zatem, że wskaźnik produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" nie może mieć wartości większej od "0", jeśli nie zostaną poniesione ze środków projektu jakiekolwiek wydatki z nim związane. Wnioskodawca miał zatem pełne prawo zatrudnić do projektu pracownika opłacanego ze środków własnych, ale nie miał prawa, w myśl przytoczonego powyżej zapisu uwzględniać go we wskaźnikach produktu. Organ słusznie zważył przy tym, że wnioskodawca nie planował utrzymać tego stanowiska, co jest uwidocznione we wskaźnikach rezultatu bezpośredniego Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19), którego wartość docelowa jest równa "0".

W przypadku finansowania utworzonego etatu ze środków projektowych, Wnioskodawca miałby obowiązek utrzymania utworzonego stanowiska w okresie trwałości projektu. W rozpatrywanym przypadku skarżący w punkcie E.9.1 wniosku wskazał, że nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń ani kosztów zaangażowania osoby fizycznej (zaznaczając opcję "NIE"). W ocenie Sądu, organ słusznie nie uznał również argumentacji strony skarżącej, że objęcie wsparciem może być również rozumiane jako wsparcie danego pracownika w ramach projektu poprzez poniesienie wydatków na wyposażenie/utworzenie jego stanowiska pracy. Wsparcie takie nie wynikało z dokumentacji konkursowej. Zakup środków trwałych na potrzeby realizacji projektu niewątpliwie nie jest równoznaczny z udzieleniem wsparcia osobie zaangażowanej w realizację projektu.

W powyższych okolicznościach brak było podstaw do kwestionowania rekomendacji oceniających, które były jednoznaczne i nie budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wynika również, że wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie Wartość docelowa należy wpisać "0". W treści Instrukcji wypełnienia wniosku wprost wynikało zatem, kiedy wnioskodawca może wykazać wartość omawianego wskaźnika większą od "0". Przyjęta przez skarżącego interpretacja zapisów dokumentacji konkursowej i podnoszone przez stronę wątpliwości nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Organ słusznie stwierdził, że wątpliwości strony wyrażone w piśmie związane z rekomendacją nie stanowią przesłanki do przyjęcia, że w trakcie procedury oceny wniosków naruszone zostały przepisy ustawowe lub regulacje Regulaminu konkursowego. Nie ma również podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości strony na korzyść wnioskodawcy. Ponowne wezwanie strony do poprawy wniosku zgodnie z oczekiwaniem strony byłoby nieuzasadnione i prowadziłoby do naruszenia przez IP zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców. Niedochowanie przez skarżącego należytej staranności w sporządzeniu dokumentacji aplikacyjnej nie może świadczyć o błędnej ocenie wniosku o dofinansowanie, w szczególności, że skarżący stosując się do rekomendacji miał możliwość dokonania korekty wniosku.

Organ trafnie wskazał, że zgodnie z treścią § 21 ust. 1 Regulaminu konkursu, strona miała możliwość skonsultowania swoich wątpliwości i uzyskania wyjaśnień - w drodze konsultacji (w tym telefonicznej lub w drodze zapytania za pomocą poczty e-mail). Tymczasem strona nie wykazała, że podjęła próby wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, pozostając przy własnej, korzystnej dla siebie interpretacji zapisów znajdujących się w dokumentach konkursowych.

Wskazać należy, że wnioskodawca przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowany jest do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, a zatem powinien wnikliwie się z nią zapoznać. Wnioskodawca nie może bowiem oczekiwać, iż w ramach rekomendacji do uzupełnień dokumentacji na etapie oceny merytorycznej otrzyma od IP szczegółowe instrukcje, co do formy oraz treści dokumentów załączanych do wniosku o dofinansowanie tak, aby uzyskał on pozytywną ocenę. Wnioskodawca dofinansowania nie może być instruowany w sposób szczegółowy przez oceniających, jak wniosek o dofinansowanie winien zostać skorygowany, aby spełnić kryteria oceny projektów. Oceniający bowiem weryfikują zgodność dokumentacji aplikacyjnej ze stanem faktycznym.

Mając na uwadze Instrukcję wypełniania wniosku, Regulamin konkursu oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie, to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (tak w wyroku NSA z 3 lutego 2017 roku, II GSK 60/17, Lex numer 2232354). To na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza, aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze. Obowiązkiem bowiem strony jest dostarczenie konkretnych informacji, które są niezbędne do przeprowadzenia oceny. Brak określonych informacji musi prowadzić do negatywnej oceny danego kryterium. Brak wskazania określonych informacji może oznaczać brak należytego przygotowania projektu. Strona nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku) na organ i następnie wskazywać na określone nieprawidłowości oceny. Skoro nie przedstawia informacji, lub też przedstawia te informacje w sposób bardzo lakoniczny, to organ ocenia to kryterium jako niespełnione (tak w wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., I GSK 596/20 oraz z 12 sierpnia 2020 r., I GSK 925/20 - dostępne na CBOSA).

Wskazać także należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W ocenie Sądu, zarówno zapisy regulaminu, jak i treść wniosku nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] prawidłowo nie przychyliło się do stanowiska zaprezentowanego w proteście. Projekt nie spełnił kryterium ponieważ wnioskodawca niepoprawnie określił wartość wskaźnika produktu Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 w pkt G.1 wniosku o dofinansowanie. Z uwagi na uniknięcie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie definicji tego wskaźnika, skarżący otrzymał przy tym w ramach rekomendacji od oceniających projekt jednoznaczną informację, w jaki sposób należy interpretować pojęcie wskaźnika, aby móc we właściwy sposób przedstawić jego wartość. W ramach rekomendacji oceniający napisali: "Należy zmienić wartość docelową wskaźnika Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COV1D-19. Wartość docelowa tego wskaźnika powinna wynieść 0 ponieważ Wnioskodawca nie kwalifikuje kosztów wynagrodzeń w ramach realizacji projektu". Uwaga jest czytelna i nie pozostawia pola do interpretacji.

Przyjęcie wartości wskaźnika produktu na poziomie "0" (zgodnie z rekomendacją) nie uniemożliwiała przy tym wnioskodawcy zatrudnienia pracowników w ramach projektu i pokrycia kosztów zatrudnienia tych osób środkami własnymi. Tak jak podnosił skarżący, nie ma przymusu kwalifikowania kosztów zatrudnienia w ramach projektu. W takim przypadku wnioskodawca nie wykazuje jednak liczby osób zatrudnionych w wartości wskaźnika produktu. Jeżeli natomiast wnioskodawca wykazuje we wskaźniku produktu Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 wartość wyższą od zera, musi to wynikać bezpośrednio z ponoszonych wydatków, które pokryte będą z dofinansowania. Wnioskodawca został o tym fakcie w sposób precyzyjny poinformowany. Ponadto z samej charakterystyki wskaźników produktu podanej w Instrukcji wypełniania wniosku, wynika, że "Wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie". Skoro skarżący nie zamierzał ponosić kosztów wynagrodzenia w projekcie, nie miał jednocześnie prawa wykazywania ich we wskaźnikach produktu.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia terminu rozpatrzenia protestu zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej – należy wskazać, że nie mógł on być podstawą do uwzględnienia skargi. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 45 dni od dnia jego otrzymania.

Powołany art. 57 ustawy wdrożeniowej nie określa jakie konsekwencje niesie za sobą nierozpatrzenie protestu w maksymalnym trzydziestodniowym, względnie sześćdziesięciodniowym terminie. Z brzmienia przepisu art. 57 ustawy wdrożeniowej wynika więc, że przewidziane nim terminy na załatwienie protestu mają charakter wyłącznie instrukcyjny (por. LEX/el - komentarz do art. 57 [w:] J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, Wolters Kluwer 2014), co z kolei sprawia, że ich niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy. Tak więc sam fakt niedochowania terminu przewidzianego na załatwienie protestu nie może wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przedmiocie rozpatrzenia protestu, co wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym sąd może uwzględnić skargę w sytuacji, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Cytowany przepis wskazuje, że wyeliminowanie z porządku prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu nie może opierać się na samym fakcie naruszenia prawa, niezależnie od jego wagi, gdyż w tym wypadku istotny jest wpływ konkretnego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenia, które nie wywarły znaczącego (istotnego) wpływu na wynik sprawy nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia skargi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 sierpnia 2017 r., III SA/Gd 479/17, dostępne na CBOSA oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2018 r., I SA/Rz 869/18, Lex numer 2589812).

W realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie protestu miało wpływ na wynik oceny projektu. Również strona skarżąca na taki wpływ nie wskazuje, koncentrując się jedynie na samym fakcie przekroczenia terminu. W tych okolicznościach zarzut ten nie stanowił podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo.

Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w [...] prawidłowo zatem uznało, że strona skarżąca nie spełniła wymagań konkursowych, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, oddalił skargę.

R.T.