Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2828/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 193; art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1459/14 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję M. Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 3) zasądza od M. Kuratora Oświaty na rzecz I. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2015 r., II SA/Wa 1459/14 oddalił skargę I. P. na decyzję M. Kuratora Oświaty z [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 82 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Wykładnia literalna tego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine qua non założenia placówki niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Elementy, jakie powinno zwierać zgłoszenie do ewidencji zostały enumeratywnie wskazane w postanowieniach art. 82 ust. 2 pkt 1-6. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 lit. d tego unormowania zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m. in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Organ, o którym mowa w ust. 1, dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a kopię zaświadczenia przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu (art. 82 ust. 3 u.s.o.). Natomiast organ ten wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie (art. 82 ust. 4 pkt 1 u.s.o.).

Z powyższych regulacji wynika, że w wypadku wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych. Wpis do ewidencji nie jest czynnością arbitralną. Ustawodawca sprecyzował, jakie dane konkretnie powinno obejmować zgłoszenie o wpis i podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych zobowiązany jest załączyć wszelkie niezbędne dokumenty. Prawidłowe zgłoszenie powinno być kompletne w momencie wystąpienia z wnioskiem. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość uzupełnienia zgłoszenia na wezwanie. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji.

Taki tryb postępowania wynika jednoznacznie z art. 82 ust. 4 pkt 1. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy istnieje potrzeba uzupełnienia zgłoszenia o dane wymienione w ust. 2 tego artykułu. W tym zakresie zatem art. 82 ust. 4 pkt 1 u.s.o. stanowi lex specialis wobec art. 64 § 2 Kpa, który uwzględniać należy w przypadku stwierdzenia jedynie braków formalnych wniosku, poprzez np. jego niepodpisanie. To organ ustala długość dodatkowego terminu, mając na uwadze, iż ewentualne dokonanie wpisu powinno nastąpić w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia. Zatem wyznaczony termin powinien w zasadzie upływać przed tak określoną datą. Przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, iż wymienione terminy nie mają charakteru zawitego, a tym samym możliwe jest ich przesunięcie, uzasadnione zaistniałymi w danym przypadku okolicznościami. Fakt ten, zdaniem Sądu, ma znaczenie przy ocenie spełnienia stawianych prowadzącemu szkołę wymogów po upływie wyznaczonego terminu, ale przed wydaniem decyzji odmownej.

Art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d stanowi, że zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać "Informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy". Informacji, o której mowa w tym przepisie nie można utożsamiać jedynie z oświadczeniem prowadzącego szkołę. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że w wyznaczonym przez organ I instancji terminie skarżąca nie przedłożyła żądanych opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej poświadczających, że warunki lokalowe w miejscu prowadzenia przedszkola zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dla nowotworzonej placówki, zgodnie z odrębnymi przepisami. W konsekwencji organ ewidencyjny odmówił skarżącej wpisu przedszkola do ewidencji szkół i placówek oświatowych z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d ustawy.

Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać informacje dotyczące danego przedszkola, czy placówki niepublicznej, którą osoba prawna lub fizyczna zamierza założyć, w tym dane dotyczące warunków lokalowych w jakich placówka ta ma działać, a nie dane dotyczące danego budynku, czy lokalu mieszkalnego albo użytkowego, w którym placówka ta ma działać. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek o wpis do ewidencji niepublicznego przedszkola, ale do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące działającego tam punktu przedszkolnego. Zdaniem skarżącej pozostałe dokumenty dotyczące bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki w przedszkolu organ powinien skompletować sam, np. skorzystać z dokumentów przedłożonych przez skarżącą przy uruchamianiu punktu przedszkolnego w przedmiotowym lokalu. Pogląd ten nie jest trafny. Ubiegający się o wpis do ewidencji przedszkola jest zobowiązany przedłożyć organowi informacje określone w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy, dotyczące danego przedszkola. Tylko takie informacje mogą zostać ocenione przez organ ewidencyjny pod kątem tego, czy warunki lokalowe przedszkola dają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, czy umożliwiają realizację zadań statutowych, czy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Wpis szkoły lub placówki do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest warunkiem koniecznym prowadzenia działalności oświatowej w tej formie. Stosownie do art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o., zgłoszenie szkoły niepublicznej do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis art. 82 ust. 5 nakłada na organ prowadzący szkołę lub placówkę obowiązek aktualizowania w terminie 14 dni danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji. Ponieważ skarżąca składając wniosek o wpis przedszkola do ewidencji nie przedstawiła, mimo stosownego wezwania, danych umożliwiających ocenę czy przedszkole spełnia wymogi ustawy o systemie oświaty, wydanie decyzji odmawiającej wpisu do ewidencji było zasadne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła I. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 82 u.s.o. to jest błędne przyjęcie, że wnioskujący o rejestrację przedszkola niepublicznego winien wylegitymować się pozytywnymi opiniami Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, jako warunkiem koniecznym do rejestracji placówki w ewidencji,

2) przepisów p.p.s.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co podważa zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak faktycznego rozpoznania sprawy w zakresie tego, na jakiej podstawie prawnej organy administracji publicznej uzależniły rejestrację przedszkola niepublicznego od przedłożenia pozytywnych opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Państwowej Straży Pożarnej,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (uchylenia decyzji), pomijając istotną okoliczność, że organ I instancji naruszył art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. a organ II instancji zlekceważył oblig płynący z powyższej normy prawa,

d) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli bezpodstawnie oddalił skargę, pomimo, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, jakoby przedmiotowy lokal przeznaczony pod przedszkole niepubliczne nie spełniał wymagań w związku z odrębnymi przepisami,

3) dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i przyjęcie, że:

a) skarżąca nie przedstawiła danych umożliwiających ocenę, czy przedszkole spełnia wymogi rejestracji Przedszkola Niepublicznego, pomimo, iż wniosek Skarżącej zawierał zgodnie z wymaganiem z art. 82 u.s.o. wszelkie wymagane informacje, pomimo iż wnioskodawczyni w terminie uzupełniała brakujące dane,

b) skarżąca złożyła wniosek o wpis przedszkola do ewidencji przedszkoli niepublicznych, ale do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące działającego tam punktu przedszkolnego, co nie miało miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żadne przepisy prawne nie nakładają ani na wnioskodawcę, ani na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, obowiązku wydania opinii dla niepublicznej placówki, jaką jest przedszkole niepubliczne przed jej zarejestrowaniem. Również w nowelizacji u.s.o. z 1 września 2013 r., z założenia mającej na celu doprecyzowanie szeregu zapisów związanych z przedszkolami oraz innymi formami wychowania przedszkolnego, ustawodawca nie przewidział konieczności uzyskania "opinii" przed zarejestrowaniem przedszkola niepublicznego, w odróżnieniu np. od rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) dotyczącego innych form wychowania przedszkolnego, w którym jest mowa o konieczności przedłożenia opinii komendanta miejskiego PSP i powiatowego inspektora PIS (które nota bene skarżąca posiadała i które Biuro Edukacji posiada z urzędu) przed zarejestrowaniem placówki. Skoro ustawodawca expressis verbis wskazuje, że warunkiem utworzenia innej formy wychowania przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii komendanta miejskiego PSP oraz właściwego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, to brak tak sformułowanego wymogu w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d należy wykładać, jako brak obowiązku wskazania warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce w oparciu o treść opinii stosownych służb. Właściwą jest więc wykładnia systemowa art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d, iż skoro brak jest w nim danego wymogu, to przepis ów należy wykładać w istocie, jako brak obowiązku wskazania warunków lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce wyłącznie w oparciu o treść opinii stosownych służb.

Z drugiej strony, wykładnia literalna zwrotu – "informacja o warunkach lokalowych" świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było odniesienie się wnioskodawcy do kwestii natury faktycznej, dotyczącej lokalu, w którym ma być prowadzona działalność objęta zgłoszeniem. Za trafnością powyższych konkluzji przemawia sposób sformułowania dalszej części omawianego przepisu (pkt 3 lit. a-d). Wskazuje on na to, że w kręgu zainteresowań ustawodawcy były kwestie związane z przedłożeniem informacji, czy dany lokal spełnia standardy, np. natury metrażowej i jakościowej, dla możliwości prowadzenia w nim zajęć w bezpiecznych i higienicznych warunkach, umożliwiających realizację zajęć dydaktyczno-wychowawczych określonego profilu. (por. wyrok z 9 maja 2013, II SA/Wa 358/13).

Jak natomiast zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 26 lutego 2010 r. (III SA/Łd 617/09): "przepisy określające procedurę wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych należy interpretować uwzględniając zarówno ich literalne brzmienie, jak i miejsce i w systemie prawa. Organ administracji jest bowiem zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i wykładni systemowej. Poszczególne rodzaje wykładni należy traktować jako części składowe procesu interpretacji norm ustawy o systemie oświaty dotyczących procedury uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych".

Niewątpliwie normatywne elementy zgłoszenia do ewidencji szkół, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 1-6 u.s.o., podlegają ścisłej wykładni literalnej, jako reglamentujące wolność jednostki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego ograniczających prawa i wolności jednostki, zasadniczo powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki takiej wykładni, pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźną jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu, w celu zwiększenia dolegliwości prawnych wobec jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie zignorował fakt, że w niniejszej sprawie organ I instancji nakładając na skarżącą wezwaniem znak [...] z [...] kwietnia 2014 r. obowiązek wylegitymowania się "pozytywną opinią o zabezpieczeniu przeciwpożarowym" nie wskazał przepisu, z którego wynikałby taki obowiązek. Brak takiego przepisu w istocie powoduje, że dokonana przez organy wykładnia art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy jest nieuprawniona. W przepisie tym, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 19 września 2013 r., III SA/Gd 451/13, "w odniesieniu do wskazania (opisania) warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki panujących w pomieszczeniach (miejscach) zakładanej szkoły – ustawodawca odwołał się jedynie do "informacji", przez co należy rozumieć także oświadczenie wiedzy złożone w tym zakresie przez wnioskującego o dokonanie wpisu. Nie musi to być zatem opinia służb specjalizujących się w ocenie warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki, choć z oczywistych powodów opinie takie mogą zastępować informację złożoną w tym przedmiocie przez wnioskodawcę".

Ponadto, jak zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 lipca 2008 r. (SA/Bd 394/08) "(...) ustalając, czy doszło do naruszenia określonych rozwiązań prawnych organ administracji powinien mieć na uwadze, że w procesie tym nie można stosować wykładni rozszerzającej, gdyż wszelkie ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności i zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej nie mogą być wyinterpretowane, ale muszą bezpośrednio wynikać z przepisów prawa". Judykatura zwraca przy tym uwagę, iż czynność organu dokonującego wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych, to czynność o charakterze materialno-technicznym. Przemawia za tym fakt, iż czynność ta sprowadza się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych, które organ ewidencyjny już posiada, a art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d nie może być wykładany rozszerzająco jako obowiązek wykazania się dodatkowymi opiniami stosownych organów.

WSA w Warszawie zlekceważył fakt, iż w świetle powyższego, żądanie organu, dotyczące poparcia przedmiotowej informacji dodatkowymi "dokumentami", np. opiniami PSP i PPIS, nie znajduje uzasadnienia w normie art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d u.s.o. Zatem, skarżąca nie miała obowiązku przedłożenia we wniosku o wpis do ewidencji "opinii" PSP i PPIS przed rejestracją placówki. Przedkładając wyczerpującą informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, ściśle zgodnie z odrębnymi przepisami tj. art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d, spełniła ustawowy obowiązek dotyczący wskazania w zgłoszeniu do ewidencji powyższej informacji. WSA nie wziął pod uwagę, iż organy obu instancji są w pełni świadome, iż same organy mogące wydać jakiekolwiek opinie w obszarze przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego lub warunków sanitarno-higienicznych, stoją na stanowiskach, iż żaden przepis do wydawania opinii przed zarejestrowaniem niepublicznego przedszkola przedmiotowych organów nie obliguje, przy czym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny może (ale nie musi) taką opinię wydać tylko w trybie cywilno-prawnym, na indywidualnie rozpatrzony wniosek a co za tym idzie - tylko odpłatnie na podstawie art. 36 ust. 3b ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stanowisko co do braku obligu w wydawaniu opinii przed zarejestrowaniem niepublicznego przedszkola potwierdza zarówno Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej dla m.st. Warszawy jak i Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, który w piśmie skierowanym do Skarżącej zauważył: "żadne przepisy prawne nie nakładają na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązku wydania opinii sanitarnej dla niepublicznej placówki oświatowej jaką jest przedszkole, przed jej zarejestrowaniem. Bowiem według zapisów art. 82 u.s.o. [...], podmiot zakładający szkolę lub placówkę niepubliczną i ubiegający się o wpis do ewidencji prowadzonej przez samorząd terytorialny, zobligowany jest do przekazania informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy" (pismo PWIS, znak [...] z [...] sierpnia 2013 r.).

WSA w Warszawie umknęło, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji z 11 lipca 2014 r. przywołano ustawy i rozporządzenie, zawierające wymogi, jakie powinny spełnić lokale przeznaczone pod działalność niepublicznych przedszkoli, ale tylko po to, aby na ich podstawie dowolnie wywieść wymóg "potwierdzenia" wniosku o rejestrację niepublicznego przedszkola przedłożeniem stosownych opinii. Skarżąca natomiast wyjaśniała, że określenie "zgodnie z odrębnymi przepisami" oznacza przepisy innych ustaw, które precyzują przepisy warunkujące działanie przedszkoli, a które skarżąca wyspecyfikowała w złożonej dwukrotnie "informacji o warunkach lokalowych przedszkola "K." zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy" a podane w informacji zapisy ewentualnie niejasne lub rozbieżne - organ rejestrowy ma prawo z wnioskodawcą wyjaśnić lub doprecyzować (art. 7 k.p.a.), jako zobligowany normami k.p.a. do wyczerpującego zebrania (i oceny) całości materiału dowodowego we własnym zakresie. Jednak, wbrew ocenie Sądu I instancji, organy nie prowadziły ze skarżącą żadnej korespondencji "mającej na celu ustalenie faktycznego stanu sprawy" poza, nie mającym umocowania w literze prawa, wystosowaniem żądania przedłożenia opinii PPIS i komendanta PSP. Prawdą jest natomiast, iż skarżąca kilkukrotnie wnosiła do organu rejestrowego o wskazanie konkretnych zapisów przywołanych przez organ ustaw i rozporządzeń, obligujących do pozyskania opinii lub uzgodnień w związku z rejestracją przedszkola niepublicznego. Wnioski pozostały bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, iż wniosek skarżącej z 21 sierpnia 2013 r. (doprecyzowany informacją z 6 maja 2014 r.) o rejestrację Przedszkola Niepublicznego zawierał zgodnie z wymaganiem z art. 82 u.s.o., tak w formie obecnie obowiązującej, jak i w kształcie po nowelizacji z 1 września 2013r. wyczerpującą informację na temat warunków lokalowych przekształcanego funkcjonującego Punktu Przedszkolnego do formy prawnej Przedszkola Niepublicznego. Zignorował też bezpodstawny zarzut M. Kuratora Oświaty, jakoby "(...) wbrew twierdzeniom Skarżącej, z opinii PPSP i PPIS, będących w posiadaniu BE jednoznacznie wynika, że lokal spełnia jedynie bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy przewidziane dla punktu przedszkolnego", kiedy na żadnym etapie postępowania skarżąca nie stała na stanowisku, że wydane do tej pory opinie tak PSP jak i PPIS dla formy prawnej punktu przedszkolnego obejmują formę prawną przedszkola niepublicznego. Skarżąca informowała jednak, iż już w trakcie kontroli odbiorczych punktu przedszkolnego prowadzonych w 2012 r. przez PSP oraz PPIS, została poinformowana przez przedstawicieli organów, że wymagania stawiane punktom przedszkolnym spełnia na wyrost, a faktycznie spełnia wszystkie wymagania dla przedszkoli niepublicznych natomiast ewentualne odstępstwa, jak np. odstępstwo od wymaganej wysokości pomieszczeń (uwaga PPIS) oraz kierunek otwierania drzwi wejściowych - uwaga PSP, podlegają uzgodnieniom z właściwymi organami, które to uzgodnienia następnie uzyskała. Co więcej, skarżąca tak przez PPIS jak i PSP była zachęcona do ubiegania się o "przekwalifikowanie" punktu przedszkolnego na przedszkole niepubliczne.

Skarżąca przekształcała działający Punkt Przedszkolny w Przedszkole Niepubliczne, jednak zupełnie niezrozumiały i bezpodstawny jest pogląd WSA, jakoby skarżąca "złożyła wniosek o wpis do ewidencji niepublicznego przedszkola, ale do wniosku dołączyła dokumenty dotyczące działającego tam punktu przedszkolnego" bowiem załączenie do wniosku wzmiankowanych opinii wydanych dla Punktu Przedszkolnego nigdy nie miało miejsca. Trudno mieć przy tym jakiekolwiek zastrzeżenia do skarżącej, iż rzeczowo oraz wyczerpująco poinformowała o warunkach lokalowych, w działającym Punkcie Przedszkolnym w kontekście postępowania mającego wszak na celu przekształcenie już funkcjonującej placówki z formy prawnej punktu na przedszkole.

Niezrozumiały jest też zarzut że "skarżąca nie jest uprawniona i kompetentna do oceny spełniania przez lokal bezpiecznych warunków przeciwpożarowych, nie posiadając w tym zakresie wymaganych kwalifikacji", kiedy w przedmiotowym postępowaniu skarżąca - po pierwsze - nigdzie nawet nie zasugerowała, że uzurpuje sobie jakiekolwiek "usankcjonowane uprawnienia" do oceny bezpieczeństwa tak sanitarno-higienicznego jak i zabezpieczeń przeciwpożarowych, - a po drugie - nie uzurpuje sobie prawa do kształtowania "opinii" w tym zakresie. Kilkukrotnie natomiast wskazała organom, że przedkładane wymagane prawem "informacje" są niejako pokłosiem tak przeprowadzonych przez właściwych uprawnionych rzeczoznawców ocen, ekspertyz i wymaganych konkretnym przepisem prawa uzgodnień z właściwymi w sprawie organami. Trudno zatem zrozumieć też zarzut M. Kuratora Oświaty, że skarżąca "bazuje na posiadanej wiedzy, jak i informacji uzyskanych od rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych", jako uzasadniający zarazem odmowę merytorycznej wartości przekazanej organowi "informacji", skoro przedmiotowa "informacja" jest kwintesencją informacji pozyskanych od właściwych merytorycznie rzeczoznawców badających przedmiotowe przedszkole.

WSA w Warszawie zignorował też fakt powoływania się organu II instancji a to na "interpretację" u.s.o. poczynioną przez Ministra Edukacji Narodowej, a to na odpowiedź MEN na interpelację nr 22973 z 7 czerwca 2011 r., z której rzekomo wynika prawidłowość, iż minimalna powierzchnia przypadająca na jedno dziecko w przedszkolu (tj. zagadkowe 2,5 - 3 m2). Choć M. Kurator Oświaty powołał się na Ministerstwo Edukacji Narodowej, które dokonało wykładni przywołanego rozporządzenia wskazując, iż potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy mogą być m.in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej, to Kurator nie podał jednak żadnego ustawowego wymogu dla "potwierdzenia" bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy. M. Kurator Oświaty zignorował bezpodstawne stanowisko organu I instancji, który zupełnie dowolnie wywiódł, iż wnioskodawczyni odniosła się do kwestii wentylacji, ale pominęła inne parametry (np. liczba sanitariatów dostosowana do liczby dzieci), kiedy skarżąca faktycznie informowała o ilości sanitariatów w lokalu, która nota bene nie ulega zmianie, a przy czym wskazała organom, iż żaden przepis (w odróżnieniu od rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. o innych formach wychowania przedszkolnego) nie reguluje takich "parametrów", podobnie jak żaden przepis nie reguluje minimalnej powierzchni przypadającej na dziecko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 82 u.s.o. poprzez błędną wykładnię jest trafny. Zgodnie z ustępem 2 pkt 3 lit. d tego unormowania zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m. in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Po pierwsze, przepis ten nakazuje przedstawienie przez wnioskującego o wpis do ewidencji informacji, a nie zaświadczenia o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Jeżeli więc przepis szczególny nie stanowi inaczej, a nie ma przepisu szczególnego, który nakładałby obowiązek uzyskania stosownego zaświadczenia od organu Państwowej Straży Pożarnej i Państwowe Inspekcji Pracy, to wymaganą tym przepisem informację można sprowadzić do złożenia stosownego oświadczenia wiedzy przez wnioskującego o dokonanie wpisu. W tej kwestii skład orzekający NSA rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z 19 września 2013 r., III SA/Gd 451/13. Za wnioskiem tym przemawia dodatkowo ponad trzydziestoletnia linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą obowiązku nałożonego na jednostkę nie można domniemywać. Musi on wynikać wprost z przepisu powszechnie obowiązującego.

Po drugie, powyższe znaczenie interesowanego przepisu u.s.o. znajduje potwierdzenie na gruncie reguł wykładni systemowej. Skoro w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1080) przewidziano wprost obowiązek uzyskania przez organ prowadzący pozytywnych opinii komendanta miejskiego PSP oraz właściwego Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego, to brak tak sformułowanego wymagania w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d) u.s.o. należy rozumieć, jako brak obowiązku wnioskującego o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedstawienia informacji o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy w zakładanej placówce w postaci opinii stosownych służb.

Z tych względów oraz biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji administracyjnych organów administracji publicznej obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.