Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 897/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 11, art. 8,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... stycznia 2008r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 27 lutego 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. P., działającą przez pełnomocnika, jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2008 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... listopada 2007 r., nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 29 grudnia 2005 r. (data wpływu do organu: 30 grudnia 2005 r.) skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ...Oddział w P., B. P.wniosła o umorzenie zadłużenia figurującego na koncie nr ... za okres od ... 1994 do ... 1995 r. Zaznaczyła, że zaległości powstały na skutek nieopłacania składek ZUS z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną. Podniosła również, że zadłużenie wobec ZUS było spłacane w ramach zawartego układu ratalnego, który jednak został zerwany z uwagi na ustaloną przez Zakład wysokość miesięcznych rat, przekraczającą możliwości finansowe Zobowiązanej.

Postanowieniem z ... kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", zawiesił przedmiotowe postępowanie ze względu na toczące się przed Sądem Okręgowym w P. postępowanie na skutek wniesienia odwołania Zobowiązanej oraz jej męża R. P. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... lutego 2002 r. oraz z ... czerwca 2003 r. odmawiających Wnioskodawcom umorzenia należności z tytułu składek i odsetek na koncie osobistym nr ... oraz na koncie pracowniczym nr ....

Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 29 lipca 2005 r. sygn. akt VIII U 2429/02, Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych w P. zmienił zaskarżone decyzje i umorzył należności z tytułu składek. Na skutek apelacji organu rentowego od powyższego wyroku, wyrokiem z 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt III AUa 1649/05, Sąd Apelacyjny w P. – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Wydział III uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie wskazując na niedopuszczalność drogi sądowej z uwagi na niezaskarżalność decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w drodze odwołania do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 199 § 1 pkt 1 oraz art. 355 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.).

Wobec powyższego, postanowieniem z ... lipca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjął zawieszone postępowanie.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z ... listopada 2007 r., nr ..., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.u.s." oraz art. 105 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne na koncie pracowniczym .. za okres ... 1995 – ... 1995 r. w łącznej kwocie ... zł, w tym z tytułu składek w kwocie ... zł oraz z tytułu odsetek naliczonych na dzień 30 grudnia 2005 r. w kwocie ... zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Zobowiązana w okresie od 1 ... r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie usług instalacyjnych i zatrudniała pracowników. Obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. bez prawa do zasiłku. Mąż Strony, z którym prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe, pobiera świadczenie rentowe w kwocie ... zł miesięcznie. Zobowiązana wspomagana jest finansowo przez dwie córki, z których każda przekazuje jej miesięcznie kwotę ... zł. W związku z powyższym łączne dochody gospodarstwa domowego wynoszą ... zł miesięcznie. Jednocześnie organ zauważył, iż miesięczne wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą około ... zł, a ponadto z przychodów rodziny spłacane są zobowiązania męża Wnioskodawczyni wobec Urzędu Skarbowego w kwocie ... zł miesięcznie.

Nadto organ zaznaczył, iż Zobowiązana nie posiada wartościowych ruchomości mogących być przedmiotem zabezpieczenia, jest natomiast właścicielem nieruchomości położonej w K., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr KW ..., na której to nieruchomości Zakład posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej na kwotę ... zł. Strona nie posiada zaległości wobec osób fizycznych, natomiast w związku z decyzją o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania męża - posiada zadłużenie w kwocie około ... zł w I Urzędzie Skarbowym w P. – zadłużenie to jest spłacane w formie układu ratalnego.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., brak jest zatem podstaw do umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

Rozważając okoliczności sprawy niniejszej z perspektywy przesłanek, określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. nr 141 poz. 1365), organ stwierdził, iż Zobowiązana nie przedstawiła żadnego dowodu na zaistnienie nadzwyczajnej sytuacji w postaci np. klęski żywiołowej lub innego zdarzenia mogącego stanowić podstawę pozytywnego załatwienia wniosku. W ocenie organu sytuacja Zobowiązanej ma charakter tymczasowy. Posiada ona status osoby bezrobotnej, czyli gotowej do podjęcia zatrudnienia, co winno umożliwić spłacenie powstałego zadłużenia chociażby w formie układu ratalnego. Wobec dochodów uzyskiwanych przez rodzinę (świadczenie rentowe męża oraz pomoc finansowa ze strony córek) w zestawieniu z perspektywą uzyskania zatrudnienia przez Stronę, brak jest - zdaniem organu - podstaw do umorzenia wnioskowanych należności.

Na skutek rozpatrzenia wniosku Strony, działającej przez pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z ... stycznia 2008 r. nr ... wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie niniejszej nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., ponieważ zobowiązana jest właścicielem nieruchomości w K., na której Zakład dokonał zabezpieczenia w postaci hipoteki przymusowej. Zaznaczył, iż zgodnie treścią art. 28 u.s.u.s., opartego na konstrukcji uznania administracyjnego, decyzja w zakresie umorzenia należności należy każdorazowo do organu rentowego, który w sytuacji wypełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć należności. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Jednocześnie, powołując treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. organ zauważył, że obowiązujące przepisy prawne nie pozwalają na stosowanie procedury umorzenia w stosunku do składek figurujących na koncie pracowniczym opłacanych za okres do 31 grudnia 1998 r. Zaznaczył przy tym, że dokonana w uzasadnieniu decyzji analiza sytuacji materialno-bytowej Zobowiązanej stanowi jedynie materiał pomocniczy, nie mający wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Prezes Zakładu stwierdził, iż sytuacja Zobowiązanej nie uległa zmianie od momentu wydania decyzji w I instancji. Podkreślił, iż terminarz wizyt w Powiatowym Urzędzie Pracy wskazuje jednoznacznie, że Zobowiązana jest osobą gotową do podjęcia pracy i na tej podstawie powziął uzasadnione przypuszczenie, że w bliższej lub dalszej perspektywie Wnioskodawczyni podejmie zatrudnienie. Wskazał nadto, iż z zaświadczenia lekarskiego wystawionego Zobowiązanej ... sierpnia 2007 r. w Specjalistycznym Gabinecie Lekarskim "...", wynika jedynie, że Zobowiązana znajduje się pod opieką tamtejszego gabinetu ... Dokument ten nie daje podstaw do uznania, że stan zdrowia Zobowiązanej nie pozwala jej na podjęcie pracy.

Rozważając sytuację rodzinną Wnioskodawczyni organ odwoławczy wziął pod uwagę orzeczenie lekarskie stwierdzające całkowitą niezgodność do pracy jej męża – R. P. oraz pobierane przez niego świadczenie rentowe. Zaznaczył przy tym, iż choroba męża nie wymaga od Zobowiązanej sprawowania nad nim całodobowej opieki wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo zauważył, iż w zamieszkiwanym przez Zobowiązaną i jej męża gospodarstwie domowym mają miejsce zamieszkania dwie córki udzielające jej pomocy finansowej.

Analizując kwestię zerwania układu ratalnego realizowanego przez Zainteresowaną od 1998 r. organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podkreślając, iż obowiązujące regulacje prawne dopuszczają rozłożenie zaległości z tytułu składek na raty w nierównej wysokości, z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy. W sprawie Zobowiązanej Zakład wyraził zgodę na spłacanie przez pierwszy okres rat w wysokości kilkuset złotych miesięcznie, co przy ograniczonej dopuszczalności liczby rat i wysokości zadłużenia spowodowało ich późniejszy wymiar w znacznie wyższej kwocie. Zobowiązana, zdaniem organu, musiała mieć świadomość wysokości zadłużenia, a okres, w którym spłacała raty w niższej wysokości mógł jej posłużyć do zgromadzenia odpowiednich środków, niezbędnych do realizacji układu ratalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. P., działając przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... listopada 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a.,

2) przekroczenie granic uznania administracyjnego przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 28 oraz z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.,

3) dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o pobieżną, wybiórczą i dowolną ocenę dowodów,

4) nie rozpoznanie zarzutów dotyczących wskazanych przez Skarżącą nieprawidłowości postępowania Zakładu przy ustaleniu rat przyznanego jej układu ratalnego i naruszającej granice uznania administracyjnego decyzji o ich podwyższeniu z kwoty ... zł miesięcznie do kwoty ... zł miesięcznie.

W motywach skargi Skarżąca podkreśliła w szczególności zaniechanie dokonania przez organ odwoławczy zestawienia osiąganych przez jej rodzinę dochodów z wydatkami związanymi z utrzymaniem gospodarstwa domowego, które - zdaniem Skarżącej - jednoznacznie wskazuje, że rodzina żyje na granicy ubóstwa. Organ nie wziął pod uwagę wysokości świadczenia rentowego męża Skarżącej. Pominął również okoliczność, że Skarżąca i jej mąż nie posiadają żadnego wartościowego majątku, gdyż wszystko, co posiadali zostało przekazane na spłatę zobowiązań wobec Zakładu w ramach układów ratalnych oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych - łącznie w kwocie ponad ... złotych. Stanowiąca jedyny majątek nieruchomość - wymagający generalnego remontu dom z lat 60-tych - jest zamieszkiwana przez trzypokoleniową rodzinę Skarżącej i służy zaspokojeniu jej podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała też, że prowadzona przez Zakład egzekucja administracyjna okazała się bezskuteczna z uwagi na brak dochodów oraz wartościowego majątku. Zaznaczyła, iż organ orzekający, wskazując na możliwość podjęcia przez nią pracy, pominął istotne czynniki - takie jak wiek, długi czas pozostawania bez pracy, brak doświadczenia zawodowego, zła kondycja zdrowotna oraz zły stan psychiczny Skarżącej, utrudniające podjęcie zatrudnienia.

Nadto Skarżąca zakwestionowała legalność drastycznego i nieoczekiwanego podwyższenia przez Zakład wysokości miesięcznych rat w ramach przyznanego jej układu ratalnego z poziomu ... zł do ... zł miesięcznie. Podkreśliła, że brak finansowych możliwości przekazywania na rzecz Zakładu rat w ww. wysokości doprowadził do zerwania układu ratalnego i naliczenia odsetek za cały dotychczasowy okres jego realizacji – tj. od ... 1998 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... listopada 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2008 r. wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia w sprawie niniejszej są należności z tytułu nieopłaconych przez płatnika – B.P. prowadzącą działalność gospodarczą - składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w okresie .. 1995 r., które wraz z odsetkami naliczonymi na dzień złożenia wniosku (30 grudnia 2005 r.) wynoszą ... zł

Biorąc powyższe pod uwagę, podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 28 u.s.u.s. regulujący instytucję umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z regułą przewidzianą w wymienionym przepisie, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest oparta na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36, wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie - tak jak w przypadku rozpoznawanej sprawy - ma odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień.

W przypadku umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Innymi słowy, grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia należności ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu. Nie zmienia to faktu, o którym już wspomniano, że w każdym przypadku organ jest zobligowany do wszechstronnego rozpatrzenia i wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego (art. 107 § 1 k.p.a.). Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (v. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546).

W rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził, iż w przypadku Skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, ponieważ istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości położonej w K. (wybudowanego w roku ... i wymagającego remontu domu zajmowanego przez Zobowiązaną i jej rodzinę), dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr KW .., na której to nieruchomości Zakład zabezpieczył swoją wierzytelność poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na kwotę ... zł. Z tego względu, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4a u.s.u.s. Dokonując powyższej oceny organ nie wziął jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej Zobowiązanej. Nie przeanalizował i nie uzasadnił swego stanowiska w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co winien uczynić zważywszy, że decyzja w tym zakresie dotyczy jednej z elementarnych potrzeb człowieka – miejsca do zamieszkania. W szczególności, biorąc pod uwagę, że Skarżąca utrzymuje się obecnie z renty męża oraz pomocy finansowej córek, organ winien poddać analizie i ocenie kwestię, czy wyegzekwowanie od Zobowiązanej należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe na skutek sprzedaży domu rodzinnego, pozostaje w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267).

Drugą kategorię sytuacji, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - przewiduje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi zatem o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie należności tej grupy dłużników mogą być umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Cyt. rozporządzenie już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Biorąc pod uwagę brzmienie powołanych przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych, będących równocześnie ich płatnikami. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który ustanawia wyjątek od zasady, że umorzenie może mieć miejsce tylko w przypadku całkowitej nieściągalności.

Mając powyższe na względzie, Sąd zauważa, iż w rozpatrywanej sprawie - w której przedmiotem umorzenia są należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników (figurujące na koncie pracowniczym . ...) – nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Błędne jest zatem w tym względzie stanowisko Zakładu zaprezentowane w decyzji z ... listopada 2007 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Prezesa Zakładu z .... stycznia 2008 r. Wskazać przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym (prawidłowo wprawdzie) stwierdzono brak podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w stosunku do składek figurujących na koncie pracowniczym opłacanych do 31 grudnia 1998 r., stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ ponownie błędnie przywołał ww. przepisy ustawy systemowej stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi z perspektywy przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W ocenie Sądu wskazane sprzeczności mogą prowadzić do błędnego rozumienia przez Skarżącą przesłanek odmowy umorzenia wnioskowanych należności, godząc w zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż oprócz wskazanych wyżej możliwości umorzenia należności z tytułu składek wynikających z powołanego art. 28 u.s.u.s., możliwość umorzenia należności przewiduje także art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074). Zgodnie z powołanym przepisem Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych do 31 grudnia 1998 r. pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji i niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Istnieje zatem przepis prawa, który pozwala na umorzenie "dawnych" należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację zobowiązanego i powinien być on stosowany zawsze wtedy, gdy ściągnięcie należności miałoby prowadzić do zachwiania egzystencji dłużnika i jego rodziny (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07 niepubl.). Wskazany przepis nie był jednak przez organ orzekający ani powołany ani stosowany, mimo iż Skarżąca już we wniosku o umorzenie należności z 30 grudnia 2005 r., a następnie w toku postępowania administracyjnego, wielokrotnie wskazywała, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS ze względu na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną. W celu potwierdzenia tych okoliczności złożyła do akt administracyjnych liczne dokumenty m.in. zaświadczenie o całkowitej niezdolności do pracy męża Skarżącej oraz o wysokości świadczenia rentowego otrzymywanego z tego tytułu, rachunki dotyczące bieżących kosztów utrzymania (podatek od nieruchomości, energia elektryczna, gaz, telefon, zakup opału), zeznanie o wysokości dochodu osiągniętego w 2006 r., zaświadczenie o stanie zdrowia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został jednak przez organ rozpatrzony i oceniony pod kątem możliwości umorzenia należności z perspektywy przesłanek, o których mowa w ww. art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r.

Z tego względu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niniejszej Prezes ZUS winien w pierwszej kolejności rozważyć zasadność zastosowania cyt. powyżej art. 17 ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w sytuacji, gdy przedmiotem umorzenia są należności z tytułu składek za okres styczeń – październik 1995 r., a następnie, winien rzetelnie i wnikliwie rozpatrzyć całokształt okoliczności dotyczący sytuacji majątkowej, zdrowotnej i osobistej Zobowiązanej czyniąc zadość zasadom rzetelnej procedury administracyjnej. W szczególności, mając na względzie uznaniowy charakter ww. regulacji ("Zakład może umarzać należności") podjęte przez organ rozstrzygnięcie winno być wyczerpująco, przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (art. 107 § 3 k.p.a.). Rozważenia wymagają przede wszystkim argumenty podnoszone przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, takie jak pozostawanie bez pracy od 2001 r. oraz brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na sytuację rodzinną i zdrowotną, wysokość niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów (świadczenie rentowe męża i pomoc finansowa córek), brak majątku ruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należności, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Oceny organu z perspektywy ważnego interesu Zobowiązanej wymaga również kwestia rzetelnego spłacania zadłużenia w formie układu ratalnego w latach 1998 – 2002, jego zerwanie ze względu na wysokość rat ustalonych przez organ rentowy (ponad 3000 zł miesięcznie) przekraczających możliwości finansowe Skarżącej oraz konsekwencje finansowe wynikające z tego dla Zobowiązanej. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami zarzutów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Końcowo Sąd zauważa, iż całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione jest wskazanie w podstawie prawnej decyzji Zakładu z ... listopada 2007 r. art. 105 k.p.a., normującego problematykę umarzania postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Wskazać należy, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca, co winno zostać wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.