Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2857/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto B. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej z budową i przebudową ulic w osiedlu "[...]" w B.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (powinno być [...] kwietnia 2009 r.) Starosta B. sprostował oczywiste omyłki pisarskie zawarte w ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił, na wniosek skarżącej, stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz postanowienia w części inwestycji przylegającej do działki, której współwłaścicielką jest skarżąca.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w zakresie budowy dróg i chodników na przylegających do działki skarżącej, w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji liniowej, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty może być rozpatrzony tylko w granicach interesu prawnego jaki przysługuje skarżącej, tj. wyłącznie budowy dróg i chodników na odcinkach ulic przylegających do granic działki skarżącej. Organ następnie wyjaśnił charakter postępowania nieważnościowego i ocenił, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, którego treść nie była kwestionowania przez strony postępowania. Ponadto w sprawie nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, ponieważ na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa inwestycja mieści się w liniach rozgraniczających wyznaczonych w planie miejscowym dla dróg o symbolu "129 KL" i "KD". Organ wskazał, że plan miejscowy nie podaje szczegółowych parametrów ulicy i jej skrzyżowania z drugą ulicą, jak i warunków bezpieczeństwa ochrony przed hałasem, wibracjami. Dodał, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Także analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania decyzji, w tym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje, czy roboty w zakresie ul. [...] stanowią budowę, czy przebudowę – inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla całego przedsięwzięcia, a jak wskazano wyżej, inwestycja mieści się w liniach rozgraniczających ustalonych w miejscowym planie. Organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) względem budynku na działce skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż przepis nie odnosi się do już istniejącej zabudowy. Organ dodał, że kwestie realizacji inwestycji niezgodnie z projektem nie podlegają ocenie w ramach tego postępowania. Organem właściwym do badania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę jest bowiem powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Podsumowując, organ nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] maja 2008 r. w kwestionowanej części naruszała pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] maja 2008 r. rażąco narusza prawo, w szczególności:

- nie zapewniono skarżącej udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Starosty B., w sytuacji gdy jej interes faktyczny i prawny mógł zostać naruszony, a planowana inwestycja istotnie oddziaływała na nieruchomość skarżącej (art. 10 i art. 28 K.p.a.);

- decyzja Starosty zapadła z rażącym naruszeniem zasad, wynikających z art. 5, art. 32 ust. 4 Prawo budowlane oraz §§ 1, 2, 5, 7, 37, 38, 43 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także art. 4 pkt 1, 34 ustawy o drogach publicznych;

2) art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, wskutek błędnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę GINB potrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/15, oddalając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego i wyjaśnił na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiem nowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie Sąd przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że aktualnie obowiązek wykazania tytułu do nieruchomości inwestycyjnej ogranicza się do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oświadczenie to składane jest wg ustalonego przez ustawodawcę wzoru, pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nie oznacza to, że organ pozbawiony jest możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, ale ogranicza się ona tylko do sytuacji, w których istnieją wątpliwości, bądź zauważone przez organ, czy też kwestionowane w toku postępowania przez strony. Skoro w postępowaniu zwyczajnym takie okoliczności nie były podnoszone i inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową na cele budowlane, to słusznie przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu i w konsekwencji art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast podnoszony w skardze brak udziału skarżącej jako strony w postępowaniu zwyczajnym i związany z tym brak możliwości zakwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia Sąd ocenił jako ten, który może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, a tym samym nie mógł być brany pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Z tej przyczyny nie mógł zostać uwzględniony w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie również kolejny zarzut dotyczący rażącego naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a zwłaszcza usytuowania i szerokości drogi (§ 5 i § 7), wymagań ogólnych, dotyczących dróg (§ 10), poboczy i chodników (rozdział 6, rozdział 8), widoczności na skrzyżowaniu (§ 56) skarżąca upatrywała w szerokości działki drogowej, która wynosi 5,5 m. Wskazał, że stosownie do zapisów planu miejscowego droga ta oznaczona jest symbolem 129 KL (tj. droga lokalna), zatem stosownie do § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia powinna być zgodna z parametrami technicznymi i użytkowymi dla dróg oznaczonych symbolem L, natomiast druga ulica oznaczona w planie symbolem KD (tj. droga dojazdowa), wg § 4 ust. 1 ust. 1 pkt 7 stanowi drogę dojazdową, która powinna odpowiadać takim parametrom dla dróg oznaczonych symbolem D. W § 7 ww. rozporządzenia nie określono szerokości ulicy w liniach rozgraniczających zarówno dla klasy ulicy L, jak i dla klasy ulicy D. W § 15 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. rozporządzenia prawodawca określił jedynie szerokość pasów ruchu, które wynoszą dla dróg klasy L – 2,75 m, a na drodze klasy D – 2,50, co oznacza, że warunki te również zostały spełnione. Stosownie zaś do § 43 ww.. rozporządzenia (zdanie drugie) ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników.

Zdaniem Sądu, nie sposób odnieść się natomiast do pozostałych naruszeń w zakresie wymagań dotyczących dróg (§ 10), poboczy i chodników (rozdział 6, rozdział 8), widoczności na skrzyżowaniu (§ 56), bowiem skarżąca nie wskazała na czym konkretnie naruszenia ww. przepisów miałyby polegać, podnosząc ogólnie, że analiza przestrzenna lokalizacji budowy prowadzi do wniosku, że nie było żadnych przeszkód faktycznych, ani prawnych, aby jezdnia była odsunięta od nieruchomości skarżącej na przepisową odległość (...).

Odnośnie rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Sąd opierając się na treści tego przepisu stwierdził, że norma prawna w nim zawarta reguluje wyłącznie wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Z tego względu powyższy zarzut ocenił jako chybiony.

Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, w szczególności dotyczące nieuwzględnienia nadmiernego oddziaływania użytkowania drogi na nieruchomość skarżącej (hałas, narażenie na fizyczne uszkodzenia, zwiększone natężenie ruchu pojazdów, naruszenie zasad wymienionych w art. 140 i art. 144 K.c.), ponownie wskazał na istotę postępowania nieważnościowego, które polega na zbadaniu czy zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., co nie pozwala na kontrolowanie innych ewentualnych negatywnych skutków jakie powoduje decyzja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego niniejszą skargą wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem niniejszej skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy wydana decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę zawiera elementy pozostające w zasadniczej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami § 5, § 6, § 7, § 10, § 15, § 56 ww. rozporządzenia.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu II instancji, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy wynikające z naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto B. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej decyzji GINB, która dotyczyła zweryfikowania w postępowaniu nieważnościowym pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji Starosty B., tj. decyzji z 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym nie chodzi więc niejako o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (jego zasadności), lecz czy GINB w sposób merytorycznie prawidłowy ocenił w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, w tym o wskazywaną przesłankę rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie wyjaśnił na czym polega "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w ww. zakresie ocena Sądu I instancji była wadliwa. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa. Po pierwsze, w sprawie o pozwolenie na budowę inwestor złożył zgodnie z tym przepisem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; a po drugie, w postępowaniu tym nie była kwestionowana prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia. Po trzecie, jeżeli skarżąca nie brała udziału w postępowaniu "zwykłym" to okoliczność taka stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Wyklucza to zatem stwierdzenie, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę została wydana z wadą nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), w tym z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tym bardziej, że w ogólności w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała aby złożone przez inwestora oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego było nieprawdziwe. Oceny tej nie podważa skutecznie wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność istnienia sporu cywilnego o przebieg granicy pomiędzy działkami, tj. działką należącą do skarżącej, a działką drogową, co do której inwestor złożył stosowne oświadczenie. Istnienie sporu cywilnego nie jest bowiem dowodem/okolicznością, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia, że wskazana w ww. oświadczeniu działka drogowa nr [...] nie jest własnością Miasta B.. Dlatego skarżąca dopóki nie uzyska w tym przedmiocie prawomocnego orzeczenia, które podważy ww. ocenę, dopóty nie może wobec osób trzecich skutecznie dowodzić, że jest właścicielką spornej części nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie wykazano również wskazywanej "zasadniczej sprzeczności" pozwolenia na budowę z przepisami planu miejscowego i przepisami ww. rozporządzenia w odniesieniu do treści art. 35 ust. 1 pk 1 i 2 Prawa budowlanego, co mogłoby stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do planu miejscowego, w skardze kasacyjnej argumentowano, powołując się na art. 5 Prawa budowlanego w powiązaniu z "§ 2 pkt 3a" (powinno być § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) planu miejscowego. Jednak na podstawie tych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja narusza plan miejscowy, ponieważ wskazywane w skardze kasacyjnej ograniczenie wpływu oddziaływania na pobyt ludzi transportu kołowego z uwzględnieniem linii zabudowy nie może dotyczyć istniejącej zabudowy na nieruchomości skarżącej, jak i istniejących dróg publicznych. Z akt sprawy nie wynika aby w odniesieniu do przedmiotowych dróg prawodawca na nieruchomości skarżącej wyznaczył linię zabudowy, skoro linia rozgraniczająca planowanej inwestycji (drogi "129 KL" i ciągu pieszo-jezdnego "KD") w planie miejscowym biegnie przy istniejącej zabudowie na nieruchomości skarżącej, a § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a planu miejscowego dotyczy ustalenia nieprzekraczalni linii zabudowy w minimalnej odległość zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg i ulic (o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej i pod warunkiem zachowania środków ochrony czynnej przed uciążliwościami transportu kołowego). A więc linia ta dotyczy odległości zabudowy od drogi, a nie odwrotnie. Na co trafnie wskazał Sąd I instancji tego rodzaju reguła wynika również z treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2149/17; z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07). Ponadto strona skarżąca powinna mieć na względzie, że plan miejscowy ustanawiany jest na przyszłość, tj. odnosi się do zabudowy, która ma na danym terenie powstać w bliżej nieokreślonej przyszłości. Stąd skarżąca z uwagi na ustaloną linię zabudowy nie może wywodzić, że linia ta ma znaczenie dla zlokalizowanej już drogi publicznej i związanej z tym jej oddziaływaniem. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne wymogi przemawiają za koniecznością określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru. Z oczywistych względów, powyższe reguły trudno odnieść do istniejącej już zabudowy, która znajduje się bezpośrednio przy istniejących drogach o przebiegu uwzględnionym w planie miejscowym, a więc w odniesieniu do istniejącego (zastanego) układu ulic, który został uwzględniony w planie miejscowym. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej wywodzonej z § 2 pkt 4 w zakresie podziału terenów związany z wydzieleniem działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne oraz drogi publiczne (powinno być § 2 ust. 1 pkt 4 lit. q) brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie, ponieważ działka nr [...], na której zaplanowano drogę dojazdową (ciąg pieszo-jezdny) "KD" (ul. [...]) nie została wydzielona na podstawie planu miejscowego. Droga ta została wcześniej wydzielona, ponieważ, jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...], była zajęta pod drogę publiczną – gminną na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...], i dlatego Wojewoda [...] ww. decyzją stwierdził nabycie jej na własność przez Miasto B. z mocy prawa. A więc decyzja ta stanowi dowód na potwierdzenie, że działka nr [...], co do której istnieje spór cywilny stanowi własność inwestora – Miasta B., a oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie jest zgodne z ww. dowodem. Odnośnie zaś ulicy [...] projektowana szerokość tej ulicy jest zgodna z planem, który w § 2 ust. 2 pkt 132 stanowi, że dla tej drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem "129 KL" minimalna szerokość jezdni wynosi 6,0 m. Projekt budowlany dla tej drogi przewiduje właśnie jezdnię o szerokości 6,0 m. Natomiast wyposażenie tej ulicy w chodniki po obu jej stronach jest uwarunkowane istniejącym zagospodarowaniem terenu, co daje szerokość tej ulicy przed nieruchomością skarżącej łącznie 10,5 m. Wynika z powyższego, że w odniesieniu do lokalizacji i zachowania odpowiednich parametrów ww. dróg determinantą w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest określony stan istniejącego zagospodarowania nieruchomości na omawianym terenie. A więc usytuowanie wskazywanych wyżej dróg nie narusza § 5 ww. rozporządzenia, ponieważ ich usytuowanie mieści się w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby ww. drogi były zaplanowane z naruszeniem planu miejscowego, a więc i § 5 rozporządzenia. Ponadto nie wykazano aby planowana szerokość ww. dróg naruszała rażąco § 6 rozporządzenia. Powołanie się na § 6 rozporządzenia wymagało wskazania czy projektowana szerokość drogi w liniach rozgraniczających w sposób oczywisty i nie do pogodzenia ze skutkami społeczno-gospodarczymi i z uwagi na charakter normy prawnej nie zapewnia możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie uwzględniono treści przepisu, który przewiduje możliwość realizacji dróg, w tym o mniejszej szerokości niż wskazywana w skardze kasacyjnej szerokość 10 m dla dróg klasy D (dojazdowych). Zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż np. w odniesieniu do dróg o klasie D. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaprojektowany w niniejszej sprawie fragment drogi "KD" o szerokości 5,5 m na działce nr [...] oraz drogi "129 KL" o szerokości 10,5 m rażąco narusza prawo, skoro wynika to z uwarunkowań w istniejącym układzie przestrzennym. Ponadto zgodnie z § 15 ust. 1 szerokość pasa ruchu na drodze klasy D na terenie zabudowy na drodze dwupasowej może mieścić się w przedziale 2,50-2,25 m (a więc łącznie dla dwóch pasów 5,0-4,5 m), a na drodze jednopasowej 3,50-3,0 m; zaś na drodze klasy L szerokość pasa ruch na terenie zabudowy to dopuszczalne 3,00-2,50 m. A więc planowania w niniejszej sprawie szerokość (pasów ruchu) fragmentu drogi KD – 5,5 m, zaś na drodze 129 KL szerokość jezdni – 6,0 m, nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnośnie poszczególnych elementów, z jakich powinna składać się droga, należy wyjaśnić, że § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia zawiera otwarty katalog tych elementów, która to okoliczność powoduje, że przepis ten podlega wykładni. Trudno w takiej sytuacji stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Konieczność dokonania procesu wykładni przepisu prawa wyklucza bowiem możliwość stwierdzenia, że w sposób oczywisty doszło do naruszenia przepisu, który podlega wykładni. Rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Nie może być uznana za rażące naruszenie prawa sytuacja, w której norma prawa wymaga wykładni, a jej wynik może być różny. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby droga 129 KL nie była dostosowana do ruchu pojazdów lub ruchu pieszego. Również w odniesieniu do drogi KD położonej na działce nr [...] (ul. [...] od ul. [...] do ul. [...]), która zgodnie z projektem planowana jest jako ciąg pieszo-jezdny nie wykazano skardze kasacyjnej jakie elementy tej drogi mogą stanowić o tym, że nie spełnia ta droga wymogów prawnych, tym bardziej, że w powszechnie obowiązującym prawie dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (patrz: § 14 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie ze szczegółowymi zasadami zagospodarowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej (o symbolu "99 MNu") w § 2 ust. 2 pkt 101 plan miejscowy stanowi o dojeździe, który ma się odbywać istniejącymi i planowanymi ulicami lokalnymi oraz układem komunikacyjnym ulic dojazdowych i wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych. A zatem treść planu miejscowego umożliwiała na działce nr [...] wykonanie ciągu pieszo-jezdnego, zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano aby jego planowana szerokość 5,5 m naruszała w sposób rażący obowiązujące przepisy prawa. Ponadto w odniesieniu do wskazywanego naruszenia § 56 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy podnieść, że odkodowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie wymaga co najmniej dokonania wykładni systemowej, która to okoliczność powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia tego przepisu. Poza tym, podobnie jak w odniesieniu do ww. przepisów, w skardze kasacyjnej nie wykazano czy przyjęty w projekcie budowlanym układ funkcjonalny, przestrzenny i rozwiązania techniczne wskazywanego skrzyżowania dróg były zaprojektowane w taki sposób aby nie mogli z niego korzystać wszyscy uczestnicy ruchu, dla których jest ono przeznaczone. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawiony powyżej wywód ma wpływ na ocenę zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zaniechał uchylenia zaskarżonego orzeczenia organu II instancji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazano aby istniały ku temu podstawy wynikające z naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie podważono bowiem skutecznie w skardze kasacyjnej aby Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w zakresie braku istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, co też niewadliwie ocenił organ w zaskarżonej decyzji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.