Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1341/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2021 R. NR [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,75 ha położonej w obrębie S. stanowiącej własność wnioskodawcy na podstawie KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Wydział V Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z operatem pomiarowym nr [...] działka nr [...] dzieli się na [...] o pow. 0,1525 ha, [...] o pow. 0,60 ha. Niniejszy projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem, że w razie zbywania działki nr [...] zostanie ustanowiona na rzecz nabywców tej działki służebność zapewniająca dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił o zatwierdzenie przedłożonego podziału nieruchomości jako zgodnego z postanowieniem Wójta Gminy B. z dnia 10.02.2021 r. Działki zostały zaprojektowane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 26.10.2006 r. z uwzględnieniem położenia nieruchomości, uzbrojenia terenu, rodzaju zabudowy, a także zasad ochrony środowiska i kształtowania kraj obrazu. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem MN1k - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części symbolem R1 - tereny rolne natomiast działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem R1 - tereny rolne, w części symbolem MN1k - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części symbolem KDD - tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej. Zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - nr operatu jw. wydzielona działka nr [...], położona w obrębie S. bezpośrednio przylega do działki nr [...] (własność Gminy B.), położonej w obrębie G., po której następują działki nr [...] i [...] (obie położone w G. i stanowiące własność wnioskodawcy), które łączą się z drogą gminną (wewnętrzną) - działka nr [...] (własność Gminy B.). Pomimo zarysowanej na mapie podziałowej linią przerywaną koloru czarnego jezdni gruntowej m.in. po działce nr [...], nie jest ona obciążona służebnością przejazdu i przechodu, a zatem działka nr [...] nie posiada prawnego dostępu do drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]), a następnie do drogi powiatowej - publicznej. W związku z powyższym niniejsza decyzja zatwierdzająca projekt podziału powinna zawierać warunek, iż w razie zbywania tej działki zostanie ustanowiona na rzecz jej nabywców służebność zapewniająca dostęp do drogi publicznej (powiatowej), natomiast wydzielona działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) - działka nr [...]. Podział nieruchomości jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. należy zatwierdzić. Niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości.

Od tej decyzji odwołanie złożył G. G. kwestionując zapis o konieczności ustanowienia służebności drogi koniecznej podnosząc, ze działka nr [...] ma zapewniony dostęp, zaś po podziale tej działki – wydzielona działka nr [...] również będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej z wykorzystaniem aktualnie istniejące dojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki materialnoprawne podziału nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że geodezyjne postępowanie podziałowe generalnie jest dwufazowe. Artykuł 93 ust. 1 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według ust. 4 (zd. pierwsze) zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy (opiniujące projekt podziału nieruchomości), jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Jak stanowi art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z ustaleń organu l instancji wynika, że: "Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem MN1k – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części symbolem R1 - tereny rolne natomiast działka nr [...] oznaczona jest w części symbolem R1 - tereny rolne, w części symbolem MN1k - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w części symbolem KDD - tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej. Zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - nr operatu jw. wydzielona działka nr [...], położona w obrębie S. bezpośrednio przylega do działki nr [...] (własność Gminy B.), położonej w obrębie G., po której następują działki nr [...] i [...] (obie położone w G. i stanowiące własność wnioskodawcy), które łączą się z drogą gminną (wewnętrzną) -działka nr [...] (własność Gminy B.). Pomimo zarysowanej na mapie podziałowej linią przerywaną koloru czarnego jezdni gruntowej m.in. po działce nr [...], nie jest ona obciążona służebnością przejazdu i przechodu, a zatem działka nr [...] nie posiada prawnego dostępu do drogi gminnej wewnętrznej (działka nr [...]), a następnie do drogi powiatowej - publicznej. W związku z powyższym niniejsza decyzja zatwierdzająca projekt podziału powinna zawierać warunek, iż w razie zbywania tej działki zostanie ustanowiona na rzecz jej nabywców służebność zapewniająca dostęp do drogi publicznej (powiatowej), natomiast wydzielona działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej) – działka nr [...]. Podział nieruchomości jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. należy zatwierdzić. Zasadniczym przedmiotem sporu jest okoliczność skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną. Po podziale tej działki problem dostępu do drogi publicznej dotyczył będzie wydzielonej działki nr [...]. Zdaniem Kolegium rację na organ l instancji, iż działka nr [...] (przed podziałem) jest oddzielona od działek nr [...] i [...] (stanowiących własność G. G.) działką nr [...] (stanowiącą wg ewidencji gruntów wody płynące), która nie stanowi własności Wnioskodawcy, a stanowi własność Gminy B.. O tym, że jest to własność tej Gminy świadczy również zapis w protokole z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia 30 czerwca 2021 r. Zaznaczyć trzeba, że w trakcie czynności przyjęcia granic wnioskodawca był obecny. Zatem działka nr [...] jest oddzielona od innych działek stanowiących własność wnioskodawcy (nr [...] i [...]) inną działką (nr [...]), która nie jest obciążana żadną służebnością drogową. Fakt, że działka stanowi rów melioracyjny i na działce tej znajduje się urządzony przejazd, który stanowi połączenie działki nr [...] z innymi działkami i w konsekwencji z drogą publiczną - nie dowodzi, iż działka nr [...] ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Niewątpliwie wpływ na brak prawnej regulacji dostępu mają zaszłości historyczne. Nie mniej jednak pomimo, że wydane zostało w latach 60-tych pozwolenie na budowę domu na działce nr [...] to nie zostało w sposób formalny zagwarantowane prawo przejazdu po działce nr [...], która - w świetle prawa stanowi odrębną nieruchomości i odrębność własność - Gminy B.. Faktycznie zatem działka nr [...] pozbawiona jest prawnego dojazdu. Z przedłożonych przez wnioskodawcę szeregu dokumentów nie wynika, aby taki dojazd został w sposób prawny zapewniony. Podkreślić trzeba, że właściciel działki nr [...] - Gmina B. zaprzecza jakoby działka ta miała być w jakiś sposób obciążona na rzecz działki nr [...]. Wręcz przeciwnie - wskazuje na brak ustanowionej służebności. W konsekwencji przyjąć trzeba, że dla podziału działki nr [...] i wydzielenia w szczególności działki nr [...] konieczne jest wpisanie warunku o potrzebie ustanowienia służebności. Taka służebność mogłaby obciążać działkę nr [...], która to działka ma dostęp do drogi publicznej urządzonej na działce nr [...]. Rozwiązaniem problemu dojazdu było również ustanowienie służebności kosztem działki nr [...], która to służebność de facto sankcjonowałaby istniejący stan faktyczny, a w szczególności mogłaby przebiegać po szlaku już istniejącego przepustu, który znajduje się na tej działce.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. G. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istotnych wad postępowania przeprowadzonego w I instancji jak również wydania przez organ I instancji decyzji z istotnymi wadami, bowiem SKO nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie i nie odniósł się ani jednym zdaniem do zarzutów odwołania, w którym skarżący podnosił szereg naruszeń prawa materialnego i procesowego, przywoływał szereg dowodów, które pozostały poza sferą zainteresowania organu I instancji, a także podnosił błędy w ustaleniach faktycznych organu I instancji, a to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądza o braku prawidłowości sentencji w decyzji organu I instancji w zakresie warunku z art. 99 u.g.n w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., a w konsekwencji ogranicza właściciela w dysponowaniu nieruchomością. Rozstrzygnięcie SKO sprowadza się jedynie do przytoczenia treści przepisów. Stan faktyczny sprawy pozostał poza sferą zainteresowań SKO w T., a konsekwencją tego jest naruszenie również art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż SKO w T. jedynie skontrolował (i to w sposób wybiórczy i niepełny) decyzję organu I instancji podczas, gdy jego zadaniem było dokonanie własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, gdyż z powyższej zasady wynika nakaz dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu;

2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie dokonał ustaleń stanu faktycznego w tym wskazania jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swego rozstrzygnięcia. Decyzja nie posiada logicznych powiązań a uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne. Sformułowania w decyzji są na tyle ogólne, że nie wiadomo które ustalenia stanu faktycznego organu I instancji organ II instancji uznaje za własne,

3/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia w sprawie zgromadzonego materiału i braku ustaleń co do okoliczności będących podstawą wydania decyzji gdyż organ II instancji nie rozpatrzył zgromadzonego materiału i nie dokonał samodzielnych ustaleń co do okoliczności będących podstawą jego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do skontrolowania tylko samej treści decyzji organu I instancji i to w sposób niespójny, wyrywkowy i bez logicznych powiązań wątków i ich przypisania do poszczególnych zagadnień;

4/ art. 87 ust. 2 Konstytucji, art. 64 § 2 Konstytucji, art. 32 Konstytucji i art. 2 Konstytucji w związku z art. 8 § 2 kpa, art. 6 i 7 kpa w zakresie wskazanym w uzasadnieniu odwołania;

5/ art. 99 u.g.n. w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.gn. w związku: z art. 2 u.g.n., art. 4 pkt 12 art. 4 pkt 2, art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 46 k.c., § 2 pkt 16 planu miejscowego Gminy B., art. 65 ust. 2 u.z.p., art, 37 ust. 1 u.z.p., art. 35 ust. 1,2, 3 u.z.p., art. 36 ust. 1 u.z.p., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania w odniesieniu do nowo projektowanej działki Nr [...] w zakresie sformułowania sentencji w decyzji nie odpowiadającemu stanowi faktycznemu i prawnemu zgodnie z przepisami i w granicach prawa poprzez pominięcie w sentencji zdania drugiego art. 99 u.g.n., tj. "za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną;

6/ art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji która nie zawiera własnych ustaleń i przesłanek którymi kierował się organ, a jedynie ogranicza się do skontrolowania decyzji organu I instancji i użycia ogólnikowych i hasłowych stwierdzeń, że np.: "organ ma rację", "niewątpliwie wpływ na brak prawnej regulacji dostępu mają zaszłości historyczne;

7/ błędów w ustaleniach faktycznych wskazanych w uzasadnieniu skargi;

8/ art. 93 ust. 1 poprzez wydanie decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania w odniesieniu do nowo projektowanej działki Nr [...];

9/ art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi skarżącego;

10/ art. 7, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ administracji przepisów zobowiązujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie nieważności tej decyzji, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, działki nr [...], na działki [...] i [...], pod warunkiem, że w razie zbycia działki nr [...] zostanie ustanowienia służebność zapewniająca dostęp tej działki do drogi publicznej, na rzecz jej nabywców. Warunek ustanowienia służebności gruntowej, w ocenie organu, wynikał z faktu, że nowo wydzielona działka [...] i będące własnością skarżącego działki nr [...] i [...], które przylegają do drogi publicznej, są odgrodzone działką nr [...] stanowiącą własność Gminy B.. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa, z innych jednak przyczyn niż te wskazane w skardze. Uwzględnienie skargi skutkowało by jednak wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten statuuje zasadę tzw. zakaz reformationis in peius. Jak wskazuje się w literaturze (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II) ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (podobnie J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora E. O., T. 1999, s. 366).

Rozstrzygnięcie sądowe składa się z wyrzeczenia przybierającego najczęściej formę wyroku, oraz jego uzasadnienia. Zawarte w uzasadnieniu wskazania oraz ocena prawna są wiążące tak dla organów administracji jak i sądów rozpoznające ta samą sprawę tzw. sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo (art. 153 P.p.s.a.). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, wskazano, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Wzajemna relacja tych dwóch regulacji prowadzi do wniosku, że sąd nie będąc związany granicami skargi dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, uchwały) także w aspektach, które nie były przedmiotem zarzutów skargi oraz w sytuacji, kiedy dostrzeżone uchybienia organu skutkować by musiały wydaniem wyroku uchylającego decyzję z zaleceniami pogarszającymi sytuację prawną skarżącego. Zastrzec jednak należy, iż zasada ta ma zastosowanie jedynie do kwalifikowanego naruszenia przez organ prawa, naruszenia które jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Wady niekwalifikowane, jakich przy wydawaniu aktu (decyzji, postanowienia) dopuścił się organ nie powinny pogarszać sytuacji podmiotu skarżącego ten akt. Konkludując wskazać należy, iż w sytuacji kiedy sąd rozpoznający skargę, niezależnie od wyrażonych w niej zarzutów (ponad nimi) stwierdza wadliwość decyzji, przy czym nie jest to wadliwość kwalifikowana tj. nie zachodzą przesłanki nieważnościowe, uchylenie zaś decyzji z tych przyczyn i wyrażenie w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej i zaleceń które pogorszyły by sytuacje prawną skarżącego, sąd powinien skargę oddalić. Okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie zaistniała w niniejszej sprawie.

Zgodnie z dyspozycja art. 93 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. dalej; ustawa) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis art. 93 ust 3 ustawy przesądza,. iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z kolei przepis art. 99 ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie dopuszcza możliwości podziału nieruchomości, tak aby nowo utworzona działka nie miała prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej, przy czym zastrzega sytuację, że w przypadku, kiedy okoliczność taka miała by powstać a istnieje możliwość skomunikowania takiej działki z drogą publiczną, przez ustanowienie służebności gruntowej, w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki, organ zobowiązuje właściciela działku ulegającej podziałowi, że w razie jej zbycia służebność taką ustanowi. Jak zasadnie przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2008 r. II SA/Rz 477/08 ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości przy braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej pod warunkiem ustanowienia służebności w przypadku zbycia wydzielonej nieruchomości w wyniku podziału, który to warunek powinien być zawarty w decyzji podziałowej. Jest to zobowiązanie skierowane do właściciela nieruchomości powstałej w wyniku podziału w przypadku jej zbycia.

Wskazać też należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnieść więc do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r. II SA/Po 290/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. IV SA/Po 454/19, Czechowski Paweł Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. WK 2015). Zatwierdzając projekt podziału nieruchomości w którym finalnie jedna z wydzielonych działek nie ma dostępu do drogi publicznej, organ administracji zamieszcza zatem zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom, przez służebność gruntową i bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie tym niemniej muszą być działki podlegające podziałowi, ewentualnie działki stanowiące własność podmiotu wnioskującego o podział, nigdy zaś działki cudze.

W niniejszej sprawie działka nr [...] nie stanowi własności skarżącego. W ocenie sądu nie przedłożył on żadnego dokumentu z którego wynikało by, że jest on właścicielem tej działki. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast dokument – raport dla jednostki rejestrowej, z którego wynika, że działka nr [...] to grunt gminny. Nie jest to wprawdzie wypis z rejestru gruntów, tym niemniej zamieszczone w tym dokumencie oznaczenie księgi wieczystej tej działki KW nr ([...]), pozwala zweryfikować sądowi w Ogólnopolskiej Bazie Ksiąg Wieczystych kwestie właścicielskie tej działki. Działka ta w wyżej wskazanej księdze wieczystej figuruje pod pozycją Lp 23 a w dziale II jako właściciel wskazana jest Gmina B.. Domniemanie wiary publicznej ksiąg wieczystych odnosi się oczywiście do pewności obrotu nieruchomości, tym niemniej domniemanie to jest też istotnym elementem ustaleń stanu faktycznego dokonywanym przez organy administracji, ale też w kontrowanym przez sąd w postępowaniu obejmującym badanie legalności decyzji ostatecznej. Domniemanie o którym mowa wyżej jest obalane w drodze powództwa o usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a stanem ujawnionym w treści księgi wieczystej (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 z późn. zm.). Wprawdzie w orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego obecny jest pogląd, że domniemanie to można wzruszyć, także w innych postępowaniach, w których rzeczywisty stan prawny nieruchomości ma znaczenie jako przesłanka zgłaszanych żądań lub obrony przed nimi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2018 r. I CSK 391/17), tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujących jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym podważanie prawdziwości zapisów ksiąg wieczystych, gdy z własnością gruntu związane jest dochodzone przez stronę uprawnienie lub nałożony na niego obowiązek, jest niedopuszczalne. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r. I OSK 1415/21 uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest jedynym sposobem obalenia domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r. I OSK 1909/15 w którym orzeczono, iż "organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach". W wyroku tym NSA wyraźnie wskazuje, iż "w utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20. 5.2014 r., II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27 sierpnia 2015 r., I OSK 989/14, Lex 1984491; 16 czerwca 2016 r., I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna’’.

Pogląd ten podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zapis zamieszczony w KW nr. [...] nakazuje sądowi przyjąć (aczkolwiek organ na zapis ten się nie powołał), że działka nr [...], to działka gminna a zatem nie należąca do skarżącego. Ponieważ działka ta odgradza nowo powstałą działkę nr [...] od stanowiących własność skarżącego działek nr [...] i [...]., które przylegają do drogi publicznej, przyjąć należy, że działka ta (nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżący w postępowaniu przed organami administracji, tym bardziej w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mógł wykazywać, że w rzeczywistości działka nr [...] stanowi jego własność. Właściwym trybem w tej sytuacji (jeżeli ma takie przekonanie) byłoby skierowanie powództwa do właściwego sądu powszechnego o usunięcia niezgodności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości a stanem ujawnionym w treści księgi wieczystej. Ustaleniom takim nie służy jednak postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału działki. Dokonywanie ustaleń sprzecznych z zapisami zamieszonymi w księdze wieczystej, w postępowaniach administracyjnych przez organy administracji jest niedopuszczalne.

Organ nie mógł zatem zobowiązać skarżącego by ten ustanowił służebność gruntową na gruncie który nie stanowił jego własności tj. na działce nr [...]. Zgodnie bowiem z art 285 § 1 K.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

Służebność gruntowa jest prawem rzeczowym którego istotą jest uzasadniona społecznie lub gospodarczo poprawa użyteczności danej nieruchomości (władnącej) kosztem nieruchomości sąsiedniej (służebnej). Prawo to obciąża nieruchomość i jest z nią związane. Ustanowienie tej służebności może domagać się właściciel danej nieruchomości względem nieruchomości sąsiedniej. Służebnością gruntową może też obciążyć właściciel nieruchomości, własne działki, jeżeli są one geodezyjnie wydzielone a służebność ma zapewnić korzyść niektórym z tych działek kosztem innych na wypadek np. ich zbycia czy dziedziczenia. Ustanowienia służebności nie może jednak domagać się właściciel danej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej tj. osoby nie będącej właścicielem nieruchomości władnącej np. przyszłego nabywcy nieruchomości jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji.

Służebność drogi koniecznej skarżący miałby możliwość ustanowić na działkach nr [...] i [...], które przylegają do drogi publicznej, co zapewniło by dostęp do tej drogi dla działki nr [...], tym niemniej działki te odgradza działka nr [...], po której służebności przechodu czy przejazdu skarżący na rzecz przyszłego nabywcy nie może ustanowić. Oczywiście on sam może ubiegać się o ustanowienie od Gminy takiej służebności, jako właściciel działki władnącej (nr [...]), ale nie może być decyzją poddziałową zobowiązany do ustanowienia takiej służebności dla przyszłego nabywcy działki. Jest to ewidentne naruszenie prawa a w orzecznictwie jest traktowane jako rażące naruszenie prawa. Dla przykładu – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2021 r. II SA/Rz 671/21 wskazano, iż wprowadzenie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku, że przy zbywaniu działki wydzielonej w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność na gruncie niestanowiącym przedmiotu podziału lub gruncie niestanowiącym własności podmiotu wnioskującego o podział działki (a więc na tzw. gruncie cudzym) jest rażącym naruszeniem przepisów art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2016 r. I CSK 132/15 orzeczono, iż jak wynika z art. 99 u.g.n., zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegające na ustanowieniu służebności, o których jest mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek, w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami, chociaż zastrzeżenie takiego dostępu zamieszcza się w decyzji podziałowej. Chodzi tu o ustanowienie drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi. Przepis art. 99 u.g.n. ma uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. I SA/Wa 769/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r. II SA/Rz 671/21.

Sąd co do zasady podziela wyżej zaprezentowane stanowiska, tj. brak podstaw do uznania za legalnej decyzji, w której właściciela działki ulegającej podziałowi organ zobowiązuje by ten ustanowił służebność drogi koniecznej, po działkach które nie stanowią jego własności. Dlatego też uchylając wyrok sąd musiał by dać temu wyraz w uzasadnieniu, wyrażając pogląd, iż w aktualnym stanie prawnym, podział działki [...] jest prawnie niedopuszczalny. Ponieważ zaś skarżący samego podziału nie kwestionuje (dokonany był na jego wniosek) a jedynie zobowiązanie go do ustanowienia służebności gruntowej na wypadek zbycia nieruchomości, w ocenie sądu zapadł by wyrok na niekorzyść skarżącego. Zdaniem sądu jednak, decyzja zawierająca taki warunek aczkolwiek jaskrawo wadliwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana, jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przytoczyć na koniec można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21 w którym orzeczono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10., z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15, z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 353/21).

Analizując zaskarżoną decyzję w aspekcie zaistnienie przesłanek nieważnościowych, w ocenie sądu nie ma wątpliwości, że pierwsza z nich (oczywistość naruszenia prawa) zachodzi. Nie wymaga bowiem zaawansowanej interpretacji przepisu art. 99 ustawy, ta kwestia, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki ulegającej podziałowi, nie można żądać ustanowienia na przyszłość służebności gruntowej po działkach, które nie ulegają podziałowi lub których właścicielem nie jest właściciel tych działek. Skoro zatem warunek zamieszczony w decyzji był niemożliwy do spełnienia, bo skarżący służebność drogi koniecznej dla działki [...] mógłby ustanowić jedynie po działkach nr [...] i [...] ale nie po działce nr [...] będącej (zgodnie z zapisami zamieszczonymi w księdze wieczystej), własnością Gminy B. – decyzja jest wadliwa w sposób oczywisty.

W cenie sądu wydanie takiej decyzji nie rodzi jednak skutku, którego nie można by zaakceptować w państwie praworządnym. Podział nieruchomości, na skutek którego jedna z wydzielonych działek nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej, z punktu widzenia praworządności nie ma doniosłego znaczenia. Działka taka nie może być działką budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Także na skutek tej decyzji doszło do podziału nieruchomości bez pożądanego przez ustawodawcę następstwa, w postaci dostępu wszystkich wydzielonych przez podział działek, do drogi publicznej. Tym niemniej trudno przyjąć, że następstwa tej decyzji nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Nie wszystkie działki muszą spełniać wymogi, by uznać je za działki budowlane. Sam zaś skarżący działce nr [...] może dostęp do drogi publicznej w przyszłości zapewnić, czy to przez uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] (jeżeli sąd powszechny podzielił by jego argumenty zaprezentowane w skardze i piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2022 r.), czy to przez ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działki nr [...] po działce nr [...] w drodze umowy z Gminą B. lub na skutek orzeczenia sądowego. Finalnie zatem rezultat wydania przedmiotowej decyzji, jak mowa wyżej jaskrawo wadliwej, jest nie jest nieakceptowalny w państwie praworządnym.

Zarzut wadliwego wyrzeczenia tj. że decyzja nie zawiera zastrzeżenia, że za spełnienie warunku ustanowienia służebności uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 zd. 2 ustawy) jest bezzasadny. Konieczność wydania zastrzeżenia ustanowienia służebności gruntowej zawiera art. 99 zd. 1 ustawy. Przepis w tym zakresie kreuje treść wyrzeczenia decyzji, w konkretnym ustalonym przez organ stanie faktycznym. Zdanie drugie odnosi się natomiast do możliwości, jakie ma adresat decyzji, możliwości które go zwolnią z konieczności ustanawiania służebności gruntowej. Przepis zamieszczony w art. 99 zd. 2 ustawy ma względem adresata decyzji podziałowej zastosowanie bezpośrednie i nie musi, a nawet nie powinien być zamieszczony w wyrzeczeniu decyzji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.