Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2300/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/17 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Mosina na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 czerwca 2017 r., nr KKU-280/15, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 3 marca 2015 r. Gmina Mosina (dalej także Gmina) wystąpiła o komunalizację mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1800 ha, KW nr [...], wskazując, że na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się cmentarz ewangelicki.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej także Wojewoda) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z urzędu. Wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Mosina, przyjętym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Mosina z dnia 9 października 1985 r. nr XII/78/86, przeznaczona była pod tereny upraw polowych. W ewidencji gruntów i budynków zapisana była w grupie rejestrowej IV d - inne państwowe i społeczne grunty niebędące gospodarstwami rolnymi. Opisana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Spełnia ona zatem przesłanki do komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Od powyższego rozstrzygnięcia Gmina Mosina wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że nastąpił błąd podczas sporządzania Gminnej Ewidencji Zabytków i cmentarz ewangelicki znajduje się na skomunalizowanej nieruchomości, nie zaś na działce nr [...]. Po zakończeniu aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków, m.in. poprzez wpisanie skomunalizowanej działki jako cmentarza ewangelickiego, zostanie ona zatwierdzona przez Konserwatora Zabytków. Intencją Gminy była komunalizacja działki sąsiedniej – nr [...], a nie nr [...], na której zlokalizowany był cmentarz ewangelicki.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej także Komisja) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że opisana na wstępie nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...].

Komisja wyjaśniła, że pojęcie "należące do" jest pojęciem normatywnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1697/11) i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1989 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74), "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), "ustawa z 10 maja 1990 r.". Skoro w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa ta stanowiła, że ilekroć jest w niej mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W ocenie Komisji z akt sprawy nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek innego podmiotu niż Skarb Państwa. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja komunalizacyjna wydana w trybie powołanych przepisów ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza powstanie określonego skutku prawnego z mocy samej ustawy.

Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Mosina. W uzasadnieniu podniosła, że zawiadomieniem z 11 marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i jednocześnie wezwał Burmistrza Gminy Mosina do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie, jak przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana w dniu 27 maja 1990 r. Z ustaleń przeprowadzonych z sołtysem wsi B. wynikało, że nastąpił błąd podczas sporządzania Gminnej Ewidencji Zabytków i cmentarz ewangelicki znajduje się nie na działce nr [...], jak wskazano we wniosku, ale na działce nr [...], będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Gmina została pozbawiona możliwości przedstawienia i udowodnienia swoich twierdzeń, bowiem nie została zawiadomiona przez Wojewodę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto Gmina wskazała, że nie sposób przychylić się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a w szczególności do uznania, że odpis księgi wieczystej KW nr [...] w sposób bezsporny wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], nie jest ujawniona w dziale IO wyżej wymienionej księgi wieczystej, a z samego odpisu księgi wieczystej nie sposób wywnioskować, kiedy została ona nabyta przez Skarb Państwa. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie było badane, czy przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem roszczeń ze strony Kościoła Ewangelickiego, a co z tym się wiąże, czy znajduje się we władaniu kościelnej osoby prawnej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że skarga jest niezasadna. Wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd ten zauważył, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.

Zdaniem tego Sądu obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są ustalić, czy na dzień 27 maja 1990 r. oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z nim w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (czyli objętych dyspozycją w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy), nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Skoro do 31 grudnia 2005 r. Gmina nie wywiązała się z ustawowo nałożonego na nią obowiązku przedstawienia spisu inwentaryzacyjnego obejmującego przedmiotową działkę (a także działkę nr [...]), to Wojewoda miał prawo wszcząć z urzędu postępowania w sprawie komunalizacji zarówno tej działki, jak i każdej inne działki położonej na terenie Gminy, która spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 tej ustawy, a nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym. Dlatego też, zdaniem tego Sądu, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, ani pismo Gminy z 3 marca 2014 r., ani prawidłowe ustalenie rzeczywistej woli Gminy zawartej w tym piśmie, nie ma i nie może mieć decydującego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Pismo to prawidłowo organ pierwszej instancji potraktował jedynie jako sygnalizację dotyczącą wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W tym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie to należało w tym czasie do podmiotu w tej normie wymienionego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że skomunalizowana działka nr [...] o powierzchni 0,1800 ha zapisana jest w księdze wieczystej nr KW [...], a z załączonego przez Gminę wypisu z rejestru gruntów wynika, że obecna działka nr [...] odpowiada działce katastralnej nr [...], która wpisana jest w księdze wieczystej nr KW [...] (obecny numer KW [...]) pod pozycją 4. Gmina przedłożyła również zaświadczenie Burmistrza Gminy Mosina z 22 września 2014 r. z którego wynika, że w obowiązującym na 27 maja 1990 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nr [...] przeznaczona została pod tereny upraw polowych (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Mosina z dnia 9 października 1986 r. Nr XII/78/86 - Dz. Urz. Nr 12/86, poz. 176). Natomiast zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW [...] znajdujące się w niej nieruchomości (czyli dawna działka nr [...], obecnie nr [...]) stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd pierwszej instancji na podstawie pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Poznaniu z 4 marca 2014 r. ustalił, że przedmiotowa działka nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 16 marca 2015 r. wynika, że na dzień komunalizacji działka nr [...] wpisana była jako własność Skarbu Państwa, władający Urząd Miasta i Gminy w Mosinie w grupie rejestrowej IVd, czyli inne państwowe i społeczne grunty niebędące gospodarstwami rolnymi. Dodatkowo z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu z 28 marca 2014 r. wynika, że sporna działka nie znajduje się w pasie jakiejkolwiek drogi powiatowej.

Zdaniem tego Sądu analiza dokumentów, przede wszystkim nadesłanych przez skarżącą Gminę, potwierdza, że organy prawidłowo ustaliły, że będąca przedmiotem komunalizacji działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie była przekazana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste żadnemu podmiotowi, a jako władający tą działką zapisany był w ewidencji gruntów Urząd Miasta i Gminy Mosina. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, że przedmiotowe mienie należało w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Jednocześnie nie zachodziły w stosunku do tego mienia wyłączenia określone w art. 11 tej ustawy. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Za zasadny, aczkolwiek bezskuteczny, Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 10 ust. 1 k.p.a. Sąd ten zwrócił uwagę, że przedmiotowe postępowanie toczyło się z urzędu a nie na wniosek, a jego przedmiotem była działka nr [...]. Fakt ujawnionego błędu w odpowiednich zapisach Gminnej Ewidencji Zabytków nie miał więc w tej sprawie doniosłości prawnej. Nie mógł on w żaden sposób wpłynąć na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...].

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. Wskazał, że skoro skarżąca Gmina nie nadesłała żądanych przez Wojewodę dodatkowych wyjaśnień ani informacji przez 8 miesięcy, to biorąc pod uwagę ustawowe terminy zakończenia postępowania administracyjnego, trudno oczekiwać przy całkowitej bierności strony dalszego przedłużania prowadzonego postępowania i narażania się przez organ na zarzut bezczynności lub przewlekłości.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny i prawidłowy wyjaśniły powody, które legły u podstaw komunalizacji działki nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zaś skarga podlega oddaleniu. Na marginesie Sąd ten wyjaśnił, że zaskarżone przez Gminę decyzje nie stoją na przeszkodzie komunalizacji działki nr [...], o ile spełnia ona przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Mosina reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i oświadczyła, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U z 1990 r., Nr 32r poz, 191 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że działka nr [...], położona we wsi B., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], spełnia przesłanki określone w tym przepisie i podlega komunalizacji;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie że nieruchomość opisana w pkt. 1 stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była wyłączona z komunalizacji, z uwagi na przesłania określone w tym przepisie;

3) niezastosowanie art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i nieuwzględnienie wystąpienia - z mocy prawa - w przypadku nieruchomości opisanej w pkt. 1, negatywnej przesłanki wyłączającej nieruchomość spod komunalizacji, ze względu na okoliczność że znajduje się na niej cmentarz ewangelicki;

4) niezastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym, na dzień wejścia w życie tej ustawy (tj. 12 lipca 1994 r.), nieruchomości lub ich części pozostające we władaniu kościelnych osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne oraz obiekty funkcjonalnie związane z obiektami sakralnymi.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, że niezawiadomienie skarżącej przez Wojewodę Wielkopolskiego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się i składania dalszych wniosków dowodowych, nie stanowiło naruszenia prawa, gdyż nie łączyło się z negatywnymi skutkami dla skarżącej;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy ujawnienie w toku postępowania przed Wojewodą Wielkopolskim błędu co do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną we wsi B., wymagało uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie praw przysługujących Kościołowi Ewangelickiemu, co do tej nieruchomości, zbadania czy zgłoszone zostały roszczenia w tym zakresie, co stanowi istotną okoliczność dla ewentualnego nabycia przez skarżąca z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W szczególności Gmina wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem stanowi mienie wyłączone spod komunalizacji, o którym mowa w art. 12 pkt 2 tej ustawy. Nadto nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez Wojewodę art. 10 k.p.a. nie miało w niniejszej sprawie doniosłości prawnej. Zdaniem Gminy prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji publicznej jest podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a pozbawienie Gminy prawa do wypowiedzenia się co do zebranego przez Wojewodę materiału dowodowego było niedopuszczalne, mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym w szczególności błąd co do stany faktycznego i prawnego działki nr [...].

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej: ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z jego treścią, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r.

Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, a to oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem organów administracji orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wskazanie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym, w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 (czyli objętych dyspozycją w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy), nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 ustawy stosuje się odpowiednio.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że

do dnia 31 grudnia 2005 r. Gmina nie wywiązała się z ustawowo nałożonego na nią obowiązku przedstawienia spisu inwentaryzacyjnego obejmującego przedmiotową działkę, tj. działkę nr [...], a także działkę nr [...]. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji Wojewoda miał prawo wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji zarówno tej działki, jak i każdej inne działki położonej na terenie Gminy, która spełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym. Z tych względów ani wniosek Gminy, ani treść złożonego przez nią pisma z dnia 3 marca 2014 r., ani prawidłowe ustalenie rzeczywistej woli Gminy zawartej w tym piśmie, nie ma i nie może mieć decydującego znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1, jak to już wyżej wskazano, ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Istotne jest czy mienie to należało w tym czasie do podmiotu wymienionego w tej normie prawnej.

Wbrew podniesionemu w skardze kasacyjnej zrzutowi, Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadził bowiem właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Trafnie Sąd ten uznał, że w sprawie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności oraz, że poczynione są prawidłowe, skoro znajdują oparcie w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, ocenionym w sposób wszechstronny.

Z ustaleń tych wynika, że skomunalizowana działka nr [...] o powierzchni 0,1800 ha zapisana jest w księdze wieczystej nr KW [...], a z załączonego przez Gminę wypisu z rejestru gruntów wynika, że obecna działka nr [...] odpowiada działce katastralnej nr [...], która wpisana jest w księdze wieczystej nr KW 18942 (obecny numer KW [...]) pod pozycją 4. Gmina przedłożyła zaświadczenie Burmistrza Gminy Mosina z 22 września 2014 r. z którego wynika, że w obowiązującym na 27 maja 1990 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nr [...] przeznaczona została pod tereny upraw polowych (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Mosina z dnia 9 października 1986 r. Nr XII/78/86 - Dz. Urz. Nr 12/86, poz. 176). Natomiast zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW [...] znajdujące się w niej nieruchomości (czyli dawna działka nr [...], obecnie nr [...]) stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd pierwszej instancji na podstawie pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Poznaniu z 4 marca 2014 r. ustalił, że przedmiotowa działka nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 16 marca 2015 r. wynika, że na dzień komunalizacji działka nr [...] wpisana była jako własność Skarbu Państwa, władający Urząd Miasta i Gminy w Mosinie w grupie rejestrowej IVd, czyli inne państwowe i społeczne grunty niebędące gospodarstwami rolnymi. Dodatkowo z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu z 28 marca 2014 r. wynika, że sporna działka nie znajduje się w pasie jakiejkolwiek drogi powiatowej. Wskazać należy, że w głównej mierze ww. dowody zostały przedłożone e przez samą Gminę. Dowody, na podstawie których ustalono ww. stan faktyczny sprawy były wystarczające do prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Nie można w tej sytuacji zarzucić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Trafnie w świetle ww. dowodów Sąd ten przyjął, że organy prawidłowo ustaliły, że będąca przedmiotem komunalizacji działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, nie była przekazana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste żadnemu podmiotowi, a jako władający tą działką zapisany był w ewidencji gruntów Urząd Miasta i Gminy Mosina. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, że przedmiotowe mienie należało w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Istniały zatem pełne podstawy do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z czym za niezasadny również uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia owego przepisu prawa.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. (ust. 1). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. (ust. 2). Przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z ww. norm została naruszona oraz w jaki sposób. Z tych względów nie jest możliwe właściwe odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 12 tej ustawy, nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego: 1) przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne państw obcych oraz instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw, umów międzynarodowych albo powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych, 2) Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Zauważyć należy, że przeprowadzone w sprawie w sposób wystarczający postępowanie dowodowe nie wykazało, by z przedmiotowej nieruchomości korzystał Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe. Sama skarżąca kasacyjnie także nie twierdziła, że taka sytuacja ma miejsce. Sam fakt, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się cmentarz ewangelicki nie dowodzi, że z nieruchomości tej korzysta "inny kościół lub związek wyznaniowy". Faktowi temu ponadto przeczą dokumenty zgromadzone w sprawie, które były podstawą poczynionych w sprawie ustaleń.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 43 ze zm.), przez jego niezastosowanie. Zgodnie z jego treścią, na dzień wejścia w życie tej ustawy (tj. 12 lipca 1994 r.), nieruchomości lub ich części pozostające we władaniu kościelnych osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne oraz obiekty funkcjonalnie związane z obiektami sakralnymi.

Przepisy ww. ustawy w ogóle nie mogły mieć zastosowania w sprawie bowiem na dzień wejścia jej w życie przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. była już własnością strony skarżącej kasacyjnie, co nastąpiło z mocy prawa w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z akt sprawy nie wynika, jak również sama strona skarżąca nie twierdzi, że przedmiotowa nieruchomość na datę wejścia w życie ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej pozostawała w całości lub w części we władaniu kościelnych osób prawnych. W sprawie nie został potwierdzony tytuł prawny Kościoła Ewangelickiego do przedmiotowej działki. Wręcz przeciwnie, z odpisu księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości w sposób niesporny dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd pierwszej instancji na podstawie pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Poznaniu z 4 marca 2014 r. ustalił, że przedmiotowa działka nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 16 marca 2015 r. wynika, że na dzień komunalizacji działka nr [...] wpisana była jako własność Skarbu Państwa, władający Urząd Miasta i Gminy w Mosinie w grupie rejestrowej IVd, czyli inne państwowe i społeczne grunty niebędące gospodarstwami rolnymi. Dodatkowo z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu z 28 marca 2014 r. wynika, że sporna działka nie znajduje się w pasie jakiejkolwiek drogi powiatowej. Nie mogła zatem z mocy prawa na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko - Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej stać się własnością tej kościelnej osoby prawnej. Ponadto nawet sama strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, że nieruchomość ta pozostawała w dniu wejścia w życie ww. ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych.

Nieskuteczny także okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że niezawiadomienie skarżącej przez Wojewodę Wielkopolskiego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się i składania dalszych wniosków dowodowych, nie stanowiło naruszenia prawa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zarzut naruszenia art. 10 § k.p.a. przez organ prowadzący sprawę jest wprawdzie zasadny, lecz bezskuteczny. Trafnie Sąd ten podnosi, że niniejsze postępowanie toczyło się z urzędu a nie na wniosek, a jego przedmiotem była działka nr [...]. Fakt ujawnionego błędu w odpowiednich zapisach Gminnej Ewidencji Zabytków nie miał więc w tej sprawie doniosłości prawnej. Nie mógł on w żaden sposób wpłynąć na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...].

W świetle powyższego skargę kasacyjną uznać należało za niezasadną. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.