Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2936/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 2 i art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 438/12 w sprawie ze skargi M. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. reprezentowanego przez opiekuna prawnego I. A. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 438/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się tego wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 152 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.), stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r. decyzji własnej o skierowaniu M. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. K. [...] m [...] w Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zaznaczył, że decyzją z dnia

[...] października 1993 r. Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej w Ł. skierował M. K. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. K. [...] m. [...], prowadzonego przez Towarzystwo [...] "Dom [...]", które realizowało zadania z zakresu pomocy, zlecone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. na podstawie umowy zawartej przez Miasto [...]. Powyższa umowa została rozwiązana ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. wobec jej nienależytego wykonywania przez Towarzystwo. W związku z tym od dnia 1 października 2010 r. Towarzystwo [...] "Dom [...]" prowadzi prywatny, tj. nie prowadzony na zlecenie Miasta [...] dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody [...].

W ocenie organu pierwszej instancji, z uwagi na rozwiązanie umowy na prowadzenie DPS przez Towarzystwo, odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji z dnia [...] października 1993 r. Wobec istotnych zastrzeżeń co do funkcjonowania domu pomocy społecznej organ uznał, że nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, co wyczerpuje niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Podkreślił także, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa, czyli od dnia 1 października 2010 r. W ocenie organu, nie możliwe było również skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznego w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie mogło być akceptowane. Organ powołał się na fakt, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, cofającą Towarzystwu zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Jednakże, w ocenie organu, fakt, że obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 65 ustawy skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy (powiatu). Tymczasem podopiecznemu zapewniono miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. [...] w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto [...]. Jednakże z uwagi na złożoną przez opiekuna prawnego podopiecznego rezygnację z przeniesienia, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia podopiecznego w tym ośrodku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik M. K., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania M. K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego, bowiem z tego względu placówka prowadzona przez Towarzystwo [...] "Dom [...]" przestała - z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010 r. - realizować zadanie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wygaszenie bowiem takiej decyzji, nawet przy braku w obrocie prawnym prawomocnej decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, jest konieczne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego.

Ponadto organ wskazał, że Miasto [...] – w myśl zapisów umowy – w szczególności § 11 ust. 1, było uprawnione do zerwania umowy, m.in. z powodu nienależytego jej wykonywania, o ile okoliczność taka została stwierdzona na podstawie wyników kontroli oraz realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych. Godząc się na takie postanowienia umowy, Towarzystwo [...] "Dom [...]", będące jej stroną, musiało się liczyć, że konsekwencją stwierdzenia w toku działań kontrolnych ewentualnych naruszeń w działalności prowadzonego przezeń na zlecenie domu pomocy społecznej, będzie możliwość jednostronnego rozwiązania tejże umowy przez zleceniodawcę, co też uczyniono stosownym oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010 r.

W ocenie organu, gmina, realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 u.p.s. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby, m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Poza skierowaniem, decyzja taka ustala opłatę za pobyt w takiej placówce. Wobec tego dla wykonywania decyzji o skierowaniu do DPS, działającego na zlecenie, niezbędna jest istniejąca w obrocie prawnym podstawa takiego zlecenia, czyli stosowna umowa. Rozwiązanie zatem przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010 r. spowodowało utratę od 1 października 2010 r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez DPS "Dom [...]". Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano M. K. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się także ze stanowiskiem odwołującego się, że brak umowy między "Domem [...]" a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w nim odwołującego oraz finansowania kosztów jego utrzymania przez gminę, wskazując, iż w takiej sytuacji nawet najcięższe nieprawidłowości w działalności domów pomocy społecznej działających na zlecenie, skutkujące zerwaniem przez organ administracji stosownej umowy, pozostawałyby bez wpływu na losy skierowanych tam pensjonariuszy, rodząc dalsze zobowiązania finansowe w postaci konieczności pokrywania przez właściwy organ kosztów ich utrzymania. Wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Działalność niepublicznych domów pomocy społecznej musi bowiem podlegać ścisłej kontroli ze strony państwa ze względu na potrzebę szczególnej ochrony interesów osób w nim przebywających, a ustawodawca, dopuszczając do prowadzenia tego typu placówek przez podmioty niepubliczne, równocześnie uzależnia ich funkcjonowanie od spełnienia szeregu warunków i standardów, jakimi musi legitymować się podmiot niepubliczny, przy czym chodzi tu również o warunki wynikające z postanowień umowy zlecającej zadanie z zakresu pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło również, że za rozwiązaniem umowy nie stoi chęć represjonowania zleceniobiorcy, lecz konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. Zakończenie zatem bytu prawnego analizowanej umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki. Natomiast kwestia umieszczenia M. K. w domu pomocy społecznej przy ul. S. w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy, gdyż nie to jest jej przedmiotem. Podnoszony w tym względzie zarzut, że wspomniana placówka, jako prowadzona dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, jest niewłaściwa dla M. K., pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Kolegium, o ile decyzja o cofnięciu danemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej skutkuje brakiem możliwości prowadzenia przezeń tego rodzaju placówki, o tyle rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej realizację zadania z zakresu pomocy społecznej w formie prowadzenia DPS powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej, a więc bez prawa zgłaszania roszczeń finansowych w stosunku do gminy z tytułu ponoszenia kosztów utrzymania przebywających w niej podopiecznych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu skarżącego do domu opieki społecznej określonego typu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracyjne wadliwie prowadziły postępowanie, a w konsekwencji wydały błędne rozstrzygnięcia, których podstawą był art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Jak wskazał Sąd, dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania ww. przepisu prawa. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Następnie Sąd podkreślił, że stosownie do art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, a osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). W przypadku braku zgody osoby chorej psychicznie lub upośledzonej umysłowo albo jej przedstawiciela ustawowego na pobyt w domu pomocy społecznej, przy występowaniu ustawowo określonych przesłanek, o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że M. K. został skierowany do domu pomocy społecznej w trybie art. 19 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 87, poz. 506), którego odpowiednikiem w świetle przepisów obecnie obowiązującej ustawy z 2004 r. jest co do zasady przywołany wyżej przepis art. 54 u.p.s.. Decyzja o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu.

Jak wskazał Sąd, wprawdzie zmiana okoliczności faktycznych, związanych z każdym z tych elementów, uprawnia do zmiany decyzji w trybie art. 106 u.p.s., jednakże pamiętać przy tym trzeba, że skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza, iż podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w art. 54 u.p.s. Tak więc kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady, nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, za trafne należało uznać zarzuty pełnomocnika skarżącego, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zatem już to stwierdzenie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego Sąd wskazał, że brak było podstaw do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu, tezie tej nie przeczy również argumentacja organu odnosząca się do pozostałych przesłanek określonych we wskazanej regulacji, tj. uzasadnionego interesu społecznego bądź interesu samego skarżącego, gdyż jest ona bardzo lakoniczna, a wręcz szczątkowa, w związku z czym nie można poddać jej sądowej weryfikacji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że już samo ustalenie organu, że decyzja o skierowaniu M. K. do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa z dniem 1 października 2010 r. budzi poważne wątpliwości. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach, że okoliczności wykazywane jako przesłanka rozstrzygnięcia nie dotyczyły samych przesłanek przesądzających o uprawnieniu do skorzystania z tej formy pomocy. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji stosunku prawnego na skutek, np. rezygnacji z uprawnień przez stronę czy zmiany stanu faktycznego bądź prawnego. Tymczasem, jak podniósł Sąd, z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej przesądza okoliczność rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ośrodek, do którego skarżący został skierowany. Za zasadne uznał zatem Sąd twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że argumentacja taka jest wadliwa, albowiem byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, podstawę stosunku prawnego, przesądzającego o skierowaniu skarżącego do DPS, stanowi decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i K.p.a., a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Rozwiązanie zatem umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że przestała istnieć podstawa prawna spornej decyzji. Sąd zauważył, że art. 65 ust. 2 u.p.s. przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej i dopiero taka decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1321/10). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że to nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego DPS, lecz to decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną.

Co istotne – jak zauważył Sąd – organ, poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nieprawidłowości w "Domu [...]", nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego za nietrafne uznał Sąd również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 u.p.s.

W przekonaniu Sądu nie stanowią o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS przez Towarzystwo [...] "Dom [...]". Organ ustalił bowiem, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., natomiast Minister Pracy i Polityki Socjalnej wcześniej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił jednak statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam skarżącego w 2010 r. z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów.

Reasumując Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżone rozstrzygniecie nie wykazał żadnej z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważył, że ustawa o pomocy społecznej w takich sytuacjach nie przewiduje rozstrzygania w trybie art. 162 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ powinien był zatem rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., czy art. 163 K.p.a. i art. 106 ust. 5 u.p.s..

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1993 r. oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w związku z czym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Dodatkowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien wyjaśnić również kwestię pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W. Została ona bowiem ustanowiona jako kolejny pełnomocnik, choć pełnomocnictwo podpisane przez opiekuna prawnego skarżącego wprost takiego upoważnienia nie zawierało.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając ten wyrok w całości, podniosło następujące zarzuty:

1a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 65 ust. 2 u.p.s. związane z przyjęciem, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ma wtórne w odniesieniu do umowy znaczenie;

1b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s. związane z przyjęciem, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej strony, by można było zastosować rozwiązanie prawne przewidziane we wskazanym przepisie, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w sytuacji, gdy nie naruszają one przepisów prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie narusza ona przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, wbrew twierdzeniu Sądu, nie naruszyły bowiem norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.;

c) art. 151 P.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie – zdaniem organu – Sąd powinien zastosować ten przepis i oddalić skargę;

d) art. 153 P.p.s.a. przez błędne wskazanie organom administracji działań, które powinny podjąć ponownie rozpoznając sprawę, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu nie było podstaw do rozważania, a tym bardziej zastosowania trybów określonych zarówno w art. 155 K.p.a., art. 163 K.p.a., jak i w art. 106 u.p.s.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poinformowało, że w związku z wygaśnięciem z dniem 31 stycznia 2012 r. decyzji warunkowej nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. na prowadzenie Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" Towarzystwo od dnia 1 stycznia 2013 r. przestało prowadzić ww. jednostkę organizacyjną pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzyć należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, związane z przyjęciem, że organ powinien był rozważyć zastosowanie trybu określonego w tym przepisie, gdy nie zachodziły takie zmiany w sytuacji osobistej skarżącej, aby można było zastosować zawarte tam rozwiązanie prawne, a co za tym idzie tryb przewidziany w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. był jedynym, który w danym stanie faktycznym pozwalał rozstrzygnąć sprawę.

Kwestią kluczową w świetle przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy decyzja, której wygaśnięcie stwierdziła zaskarżona decyzja, stała się bezprzedmiotowa, w momencie orzekania. Oceniając tę kwestię, wskazać należy, iż zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wygaszającą z powodu bezprzedmiotowości decyzję z dnia [...] października 1993 r., kierującą M. K. do domu pomocy społecznej.

Wygaszona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 2, art. 35 i art. 48 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414, ze zm.). Decyzją tą skierowano M. K. do Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" położonego przy ul. K. [...] w Ł., określono wysokości odpłatności za pobyt w tym domu, ustalono odpłatność dla osób zobowiązanych do alimentacji oraz wskazano termin przyjęcia do placówki. Przedmiotem wygaszonej decyzji było zatem skierowanie osoby uprawnionej do domu pomocy społecznej i uzyskanie przez nią statusu mieszkańca tego domu.

Jak stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest wynikiem niemożności zapewnienia osobie ubiegającej się usług opiekuńczych adekwatnych do wieku, sytuacji życiowej, warunków rodzinnych, mieszkaniowych i materialnych w miejscu zamieszkania. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza z kolei niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb życiowych (tak: NSA w wyroku z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt I SA 393/98, LEX nr 45772).

Decyzja kierująca osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej na podstawie przywołanych przepisów przesądza zatem, że u osoby takiej wystąpiły przesłanki, z którymi ustawodawca związał konieczność stałego wsparcia opiekuńczo-bytowego, a mianowicie niemożność zapewnienia adekwatnych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Stosunek administracyjnoprawny decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej polega na władczym rozstrzygnięciu przez organ czy adresat decyzji, biorąc pod uwagę dotyczące go okoliczności faktyczne, rzeczywiście potrzebuje pomocy instytucjonalnej z zakresu pomocy społecznej w postaci skierowania do zakładu administracyjnego, jakim jest dom pomocy społecznej. Rozstrzyga więc, czy jednostka ma prawo do uzyskania ze strony administracji, usług w tym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 12 marca 2004 r. Istotą tego przepisu jest to, że w obrocie prawnym pozostają wszystkie decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 maja 2004 r., jak również o umieszczeniu w takim domu. Przepis ten zakłada trwałość wydanych wcześniej decyzji oraz ich niezmienność.

W tym stanie rzeczy, decyzja z dnia [...] października 1993 r. kierująca skarżącego do Domu Pomocy Społecznej "Dom [...]" zachowała swą moc, a jednocześnie nie wystąpiły żadne zmiany w sytuacji faktycznej skarżącego, które powodowałyby utratę uprawnienia do korzystania z tej formy pomocy. Nie można zatem przyjąć, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, że decyzja kierująca skarżącego do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem istnieje zarówno podmiot, jak i przedmiot stosunku administracyjnoprawnego, uregulowanego tym aktem.

Skoro istnieje podmiot i przedmiot decyzji kierującej osobę potrzebującą opieki do domu pomocy społecznej, to gmina ma nadal obowiązek zagwarantowania tej osobie miejsca w tego typu placówce. Obowiązek ten istnieje bez względu na zmianę okoliczności związanych z niemożnością kontynuowania pobytu uprawnionego w DPS "Dom [...]", z uwagi na rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 30 września 2010 r. umowy na świadczenie usług z podmiotem prowadzącym Dom. Okoliczność rozwiązania tej umowy nie czyni, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, bezprzedmiotową decyzji kierującej skarżącego do domu pomocy społecznej.

Okoliczność tę należy jednak uznać za równoznaczną z potrzebą zmiany decyzji z dnia [...] października 1993 r. w zakresie, w jakim wskazuje prawo pobytu skarżącego w DPS "Dom [...]", bowiem z dniem rozwiązania umowy na świadczenie usług, przestały istnieć warunki do zapewnienia przez gminę usług opiekuńczych w tym Domu. Podstawę do zmiany decyzji powinien stanowić art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu jest w okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia działaniem na korzyść strony, a zatem stosownie do tego przepisu nie wymaga jej zgody. Zmiana miejsca realizacji świadczenia, polegająca na zmianie domu pomocy społecznej, w sytuacji braku możliwości kontynuowania, zawartej pomiędzy gminą a podmiotem prowadzącym daną placówkę, umowy o świadczenie tego typu usług, jest działaniem na korzyść strony, gdyż umożliwia jej kontynuację pobytu w odpowiedniej placówce.

Reasumując, zmiana okoliczności faktycznych polegająca na rozwiązaniu przez Miasto [...] umowy o świadczenie usług z podmiotem prowadzącym DPS "Dom [...]" nie stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do wygaszenia w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., z powodu bezprzedmiotowości, decyzji kierującej skarżącego do tego Domu, stanowi natomiast podstawę do zmiany tej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 163 K.p.a. Zatem przedstawiony zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Błędnie natomiast Sąd I instancji wskazał, iż organy winny rozważyć zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. W myśl bowiem art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odrębności postępowania w sprawach świadczeń wynikających z przepisów ustawy dotyczą między innymi dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Kwestie te unormowane zostały odrębnie w ustawie w art. 106 ust. 5 i art. 11. Wynika z tego, że w sprawach tych świadczeń nie będzie miał zastosowania przepis art. 155 K.p.a. regulujący sprawę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z której strona nabyła prawo (por. Wojciech Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., Wydanie 1, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, teza 4, s. 117).

W tej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. Zarzut ten w pozostałej części dot. art. 163 K.p.a. i art. 106 ustawy o pomocy społecznej, jak zostało powyżej wykazane, nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej związanego z przyjęciem, że skierowanie decyzją do niepublicznego domu pomocy społecznej jest podstawą zawarcia z tą placówką stosownej umowy w tym zakresie, gdy zasadniczo decyzja ma wtórne w odniesieniu do umowy znaczenie, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wywód zawarty w uzasadnieniu Sądu I instancji, z którego wynika, iż byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do DPS oraz że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną, jest prawidłowy.

Nie sposób nie zauważyć, że regulacja ustawy o pomocy społecznej może nastręczać trudności w ustalaniu kolejności podejmowanych przez administrację publiczną działań. Racjonalne wydaje się stanowisko, że gmina kierująca osobę do tego typu domu w pierwszej kolejności zawiera z danym podmiotem niepublicznym stosowną umowę, a następnie kieruje do niego osobę wymagającą skorzystania z tej formy pomocy. W umowie takiej zamieszcza się postanowienia dotyczące odpłatności za pobyt w placówce (por: Stanisław Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami wykonawczymi, GASKOR Wrocław 2013, s. 568). Nie wyklucza to jednak możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług, już po wydaniu ostatecznej decyzji kierującej do danej niepublicznej placówki, szczególnie wówczas, gdy łącząca gminę z podmiotem niepublicznym umowa, będzie miała charakter umowy ramowej, z tym że reżim zawarcia umowy z daną placówką będzie zawsze związany z zachowaniem stosownych reguł zawartych w przepisach prawa. Umowa będzie wówczas dotyczyła świadczenia usług na rzecz konkretnej osoby.

Byt umowy cywilnoprawnej nie ma w świetle wskazanych regulacji znaczenia dla kwestii bezprzedmiotowości decyzji kierującej do domu opieki społecznej.

W kontekście tych rozważań ocenić należy jednak jako słuszny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy naruszyły wskazane przepisy. Sąd, uchylając decyzje, nakazał organom poczynienie ustaleń w kwestii ewentualnej możliwości zawarcia z jednostką niepubliczną prowadzącą DPS "Dom [...]" umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej a także w kwestii statusu tego Domu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Okoliczności te nie są prawnie relewantne dla oceny zaskarżonej decyzji, wygaszającej decyzję z dnia [...] października 1993 r.. Wada ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).