Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1771/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3 i 5, art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 494/17 w sprawie ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz W. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 494/17, oddalił skargę W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej również: Generalny Inspektor; organ; GIODO) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) W. P. (dalej: skarżący; zainteresowany; strona), występując ostatecznie (po sprecyzowaniu wniosku) o "spowodowanie zaprzestania przetwarzania [...] [jego] danych osobowych i usunięcia wynikłych z tego skutków przez H. SA, numer REGON [...], numer KRS [...] z siedzibą: W., ul. M. ". Skarżący wyjaśnił również, że w dniu [...]r. wezwał organ do wydania decyzji w sprawie, a mimo upływu 9 miesięcy nie otrzymał decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan sprawy, organ wyjaśnił, że:

- w dniu [...]r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga zainteresowanego dotycząca "przetwarzania jego danych osobowych na stronach internetowych www.H. oraz [...]przez H. S.A. z siedzibą w W. przy ul. N. pokój[...] " (dalej: Spółka);

- pismem z dnia [...]r. (znak [...]) organ wezwał zainteresowanego do uzupełnienia braków formalnych skargi zgodnie z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz do uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej Generalnego Inspektora na podstawie art. 261 § 1 k.p.a.;

- w dniu [...]r. do Biura Generalnego Inspektora wpłynęło pismo strony zawierające w załączeniu oryginał wniesionej opłaty skarbowej;

- w dniu [...]r. do Biura Generalnego Inspektora wpłynęło pismo zainteresowanego, w którym uzupełnił on braki formalne skargi wskazane w piśmie organu z dnia [...]r.;

- Generalny Inspektor w dniu [...]r. zwrócił się na podstawie art. 14 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922) do Spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie, kierując korespondencję na adres Spółki wskazany zarówno w skardze strony, jak i widniejący ówcześnie w Krajowym Rejestrze Sądowym; jednocześnie w tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że podjął czynności mające na celu wyjaśnienia przedstawionej przez niego sprawy (pismo GIODO z dnia [...]r. znak [...]);

- w dniu [...]r. do Biura GIODO wpłynęło pismo skarżącego wzywające do zaprzestania naruszenia prawa i do wydania decyzji administracyjnej;

- w dniu [...]r. do Biura GIODO zwrócono przesyłkę zawierającą pismo organu z dnia [...]r. skierowane do Spółki z adnotacją "Adresat nie podjął przesyłki w terminie", a w dniu [...]r. Generalny Inspektor ustalił, że adresem do korespondencji Spółki jest adres: ul. N. pokój[...] , [...] W. ; w związku z powyższymi ustaleniami, organ w dniu [...] r. zwrócił się ponownie do Spółki o złożenie wyjaśnień w sprawie na wskazany adres korespondencyjny; w dniu [...]r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo Spółki zawierające wyjaśnienia w sprawie;

- w dniu [...]r. Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w siedzibie Spółki celem ustalenia wszystkich okoliczności sprawy; jednocześnie organ pismem z dnia [...]r. poinformował skarżącego o powyższych działaniach;

- w dniu [...]r. wpłynęło pismo skarżącego, wzywające do zaprzestania naruszania prawa i do wydania decyzji w sprawie; w związku z powyższym, Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie są czynności kontrolne – o czym też skarżący został poinformowany przez organ pismem z dnia [...]r.;

- w dniu [...]r. do Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO wpłynęło pismo Departamentu Inspekcji GIODO zawierające wyniki czynności kontrolnych podjętych przez organ w siedzibie Spółki;

- następnie do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu [...]wpłynęła przedmiotowa skarga na przewlekłość organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania;

- po przeanalizowaniu treści skargi oraz załączonych do niej materiałów, wyjaśnień Spółki oraz wyników czynności kontrolnych przeprowadzonych w jej siedzibie Generalny Inspektor w piśmie z dnia [...] r. poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej;

- następnie w dniu [...]r. do Biura GIODO wpłynęło pismo Spółki z informacją, że aktualnie nie przetwarza ona danych osobowych skarżącego; w dniu [...] r. organ dokonał sprawdzenia przedmiotowych stron internetowych i ustalił, że aktualnie dane osobowe skarżącego nie są przetwarzane na tych stronach internetowych;

- w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy Generalny Inspektor w dniu [...] r. poinformował ponownie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego na potrzeby wydania decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi na przewlekłość postępowania, organ stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym skarga W. P. jest bezzasadna, a działania, jakie organ podejmował w możliwie jak najkrótszych odstępach czasu w trakcie prowadzenia postępowania zainicjowanego przez skarżącego, mimo że postępowanie prowadzone było w terminie dłuższym niż przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie były czynnościami pozornymi, gdyż dotyczyły meritum sprawy i nie miały na celu nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że badając kwestię przewlekłości postępowania administracyjnego przez pryzmat art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a., nie można ograniczać się jedynie do długości jego trwania, ale należy także brać pod uwagę te terminy, na których długość organ nie miał wpływu, gdyż były one ustalone przez ustawodawcę (a więc wiązały organ), czy też ich długość wynikała z przyczyn natury obiektywnej.

W ocenie Sądu wojewódzkiego postępowanie prowadzone przez organ nie było obarczone wadą przewlekłości, gdyż przede wszystkim materia postępowania sprawiała, że nie można było zakwalifikować go do kategorii nieskomplikowanych i niewymagających przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, że postępowanie to wprawdzie "trwało [...] dość długo, niemniej jednak od chwili jego zainicjowania przez wnioskodawcę, organ podejmował kolejne działania w terminach miesięcznych bądź nieznacznie dłuższych". Sąd uznał zarazem, że "oczywistym też jest, iż organ nie miał wpływu na długość czasu, w którym uczestnik postępowania czy wnioskodawca reagowali na wezwania kierowane przez organ. Organ nie miał również wpływu na zmianę przez uczestnika jego adresu dla doręczeń, co spowodowało konieczność poszukiwania aktualnego adresu i doręczenia ponownego wezwania do złożenia wyjaśnień". Ponadto Sąd I instancji ocenił, że "okres pomiędzy kwietniem a sierpniem 2017 r. też nie był czasem bezczynności organu", w okresie tym "prowadzona była bowiem kontrola w siedzibie spółki uczestnika, co pozostawało w bezpośrednim związku z postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego. Zarazem Sąd dodał, że "o powyższym fakcie strona została poinformowana przez organ, co dodatkowo świadczy o zachowaniu zgodnym z art. 36 k.p.a.".

Końcowo Sąd wojewódzki uznał, że "materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy świadczy o tym, że Generalnemu Inspektorowi nie można przypisać przewlekłości w niniejszym postępowaniu, postrzeganej przez pryzmat powyższych zachowań". Podniósł również w tym względzie, że "Generalny Inspektor wykonywał swoje czynności w stosunkowo krótkich odstępach czasu, uwzględniając specyfikę prowadzonych czynności i zmieniający się stan faktyczny sprawy", a ponadto "przerwy uzasadnione były koniecznością wymiany korespondencji między stronami postępowania oraz przeprowadzeniem czynności kontrolnych w siedzibie Spółki". W tych warunkach Sąd stwierdził, że "nie można skutecznie zarzucić organowi dokonywania czynności pozornych, które mogłyby skutkować nieracjonalnym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy", gdyż "każda z podjętych przez Generalnego Inspektom Ochrony Danych Osobowych czynności miała [...] na celu rzetelne wyjaśnienie poruszonych przez skarżącego zarzutów kierowanych pod adresem Spółki".

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, W. P. (dalej: skarżący kasacyjnie; strona), zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art 35 § 5 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 51 Konstytucji poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaistniały przyczyny niezależne od organu, uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. czas reakcji na wezwania kierowane przez organ do uczestnika oraz skarżącego oraz zmiana przez uczestnika adresu do doręczeń, a także uznanie, iż na niedochowanie ustawowego terminu załatwienia sprawy miał wpływ czas przeprowadzania czynności kontrolnych w siedzibie spółki, podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności wskazanych szczegółowo w treści uzasadnienia, brak jest usprawiedliwienia niedziałania organu w tak długich okresach i odstępach czasowych, a przyczyn tej rażącej przewlekłości należy upatrywać w opieszałym prowadzeniu postępowania przez organ, bowiem:

a) skarżący terminowo oraz z dołożeniem najwyższej staranności uzupełniał wszelkie braki formalne wskazane mu przez organ, a niekiedy nawet uprzednio bez otrzymania wezwania organu (opłata skarbowa), mając na celu sprawne załatwienie prowadzonej sprawy administracyjnej, wobec czego nie spowodował swoim zachowaniem jakichkolwiek opóźnień mogących mieć potencjalny wpływ na szybkość załatwienia sprawy,

b) pierwsze wezwanie (zwrócone potem jako niepodjęte) organ wystosował w dniu [...]r., tj. po 49 dniach od uzupełnienia przez skarżącego w dniu [...]r. braków formalnych skargi, oraz – co istotne – po 1 dniu od wpływu w dniu [...]r. ponaglającego pisma skarżącego;

c) drugie wezwanie organ wystosował po prawie 3 tygodniach liczonych od dnia zwrotu pierwszego wezwania z adnotacją o niepodjęciu przesyłki poświęconych na ustalenie aktualnego adresu siedziby spółki, przy czym odpowiedź spółki z wyjaśnieniami uzyskano po dwóch tygodniach od dnia doręczenia wezwania,

d) kontrolę w siedzibie spółki przeprowadzano 4 dni ([...] r.) po przeszło 5-ciu tygodniach liczonych od dnia wpływu dnia w dniu [...]r. wniosku Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO o przeprowadzenie takiej kontroli, oraz – co istotne – po 1 dniu od wpływu w dniu [...]r. ponaglającego pisma skarżącego,

e) organ poinformował strony po raz pierwszy o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej w dniu [...] r., tj. po miesiącu od dnia przekazania wyników przeprowadzonej kontroli, oraz – co istotne – po 3 dniach od wpływu w dniu [...]r. pisma skarżącego wskazującego na przewlekłość prowadzenia postępowania;

f) organ dokonał w dniu [...] r. sprawdzenia przedmiotowych stron internetowych pod kątem przetwarzania danych osobowych skarżącego dopiero na końcowym etapie prowadzenia postępowania, oraz – co istotne – po 1 dniu od wpływu w dniu [...]r. pisma spółki informującego o zaprzestaniu takiego przetwarzania;

g) pierwszą decyzję rozstrzygającą organ wydał po przeszło trzech miesiącach od dnia przekazania wyników przeprowadzonej kontroli,

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pozostawał w błędnym przekonaniu co do źródeł przyczyn zaistniałej przewlekłości prowadzonego postępowania;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaistniały przyczyny niezależne od organu uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności wskazanych szczegółowo w treści uzasadnienia Departament Inspekcji GIODO przekazał wyniki czynności kontrolnych, gotowe w dniu [...]r., do Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO dopiero w dniu [...]r., tj. po przeszło dwóch miesiącach od dnia sporządzenia, uchybiając tym samym obowiązkom w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego wynikających m.in. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. i wyrażonej tym przepisie zasadzie szybkości postępowania, wedle której organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego i szczególnie skomplikowanej nie powinno nastąpić później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pozostawał w błędnym przekonaniu co do źródeł przyczyn zaistniałej przewlekłości prowadzonego postępowania;

3) art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że "organ udzielił skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a., informując o kontroli w siedzibie Spółki H. S.A.", a tym samym, iż wypełnił swoim zachowaniem obowiązki wynikające z tego przepisu, podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, organ podczas całego postępowania ani razu nie udzielił skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, jak również nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki, pomimo tego że sprawy nie załatwiono w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pozostawał w błędnym przekonaniu, że doszło do wypełnienia obowiązku i nie skutkowało przewlekłością postępowania;

4) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na wadliwym, jednostronnym przedstawieniu stanu sprawy, tj. dosłownym przepisaniu stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę z dnia 2[...] r., a przy tym "nadzwyczaj lakonicznym przedstawieniu argumentów skarżącego z pominięciem jego stanowiska przedstawionego również w replice na odpowiedź organu, co skutkowało w istocie brakiem własnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia", jak również polegające na wadliwym przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku jej wyjaśnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść podjętego rozstrzygnięcia, które w konsekwencji nie odpowiada prawu.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należało zatem ocenić, czy ewentualne uchybienia Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynik tak zakreślonej kontroli instancyjnej wykazał, że po stronie Sądu wojewódzkiego miało miejsce tego rodzaju uchybienie.

Odnosząc się en bloc do zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 3 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Taka sytuacja zaś nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów art. 3 § 1 i § pkt 8 p.p.s.a. Podobnie też zarzut niedostatecznego rozważenia zarzutów skargi nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 1 czy § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. wymagał powiązania tych przepisów z innymi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W samych zarzutach kasacyjnych takiego przepisu wprawdzie nie wskazano, jednakże został on powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (w ramach argumentacji dotyczącej naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisu art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a.), a mianowicie chodzi o przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet i uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ocenił zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tym względzie wyjaśnić też trzeba, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera lub zawiera istotnie niepełne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawach dotyczących kwestii zwianych z oceną, czy organ dopuścił się zwłoki – bezczynności lub przewlekłości – w prowadzonym postępowaniu szczególnego znaczenia nabiera odpowiednie przedstawienie stanowisk stron, bowiem pozwala na prawidłowe ustalenie stanu sprawy. Wynika to ze specyficznego charakteru postępowania sądowego dotyczącego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tego typu postępowaniu, to sąd administracyjny ustala stan faktyczny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem materiału dowodowego przedstawionego przez strony. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku poprzez zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zwięzłe, lecz nie wybiórcze, bo skoncentrowane na okolicznościach istotnych (doniosłych) dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając skargę na przewlekłość, podobnie jak w przypadku skargi na bezczynność, sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie takich własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zawinionej zwłoki po stronie organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. stanowisko zajęte w wyrokach NSA z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1698/16 i 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 996/19 – orzeczenia dostępne jw.).

Dodać jeszcze należy, że kwestionowanie ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być z kolei skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.). Tak też było w niniejszej sprawie, skoro strona skarżąca powołała się na naruszenie przez Sąd przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednakże wykonał ją w sposób wadliwy, naruszając przepisy art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Po stronie Sądu I instancji doszło przede wszystkim do pewnego "sprofilowania" spojrzenia na sprawę, stanowiącego w istocie zawężenie granic sprawy i wadliwe przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym też zakresie rację ma skarżący, stwierdzając, że Sąd I instancji "przyjął za »pewnik«" stan faktyczny przedstawiony przez organ, mimo że nie miał do tego dostatecznych podstaw. Sąd wojewódzki, przedstawiając stan sprawy, oparł się przede wszystkim na jego opisie zaprezentowanym przez Generalnego Inspektora w odpowiedzi na skargę. Nie byłoby to w żaden sposób niewłaściwe, gdyby w pełni korespondowało z faktycznym stanem sprawy, a zatem takim, który wynika z akt sprawy – z akt sądowych i akt sprawy administracyjnej. Tymczasem, jak trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, stanowisko skarżącego – w tym również zawarte w piśmie strony (duplice) stanowiącym ustosunkowanie się do twierdzeń przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę – w powiązaniu z okolicznościami wynikającymi z akt administracyjnych, wskazywało na znacznie szerszy zakres okoliczności, niż uwzględnione przez Sąd, jako stan sprawy stanowiący podstawę orzekania. Dla przykładu warto zwrócić uwagę na podnoszoną przez skarżącego korelację pomiędzy wnoszeniem przez niego pism ponaglających organ, a podejmowaniem przez organ kolejnych czynności w sprawie. Chodzi tu w szczególności o pismo z dnia [...]r. i podjęcie przez organ czynności w postaci skierowania do strony pisma z dnia [...]r. w przedmiocie braków formalnych czy podjęcie działań kontrolnych względem Spółki w związku z wpływem do organu pisma skarżącego w dniu [...]r., jak również o czynności podjęte już po wniesieniu skargi na przewlekłość organu. Dodać należy, że w samej odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wskazał na to, że to właśnie w związku z przywołanym faktem wpływu pisma skarżącego w dniu [...]r. Departament Orzecznictwa, Legislacji i Skarg GIODO zwrócił się do Departamentu Inspekcji GIODO z prośbą o udzielenie informacji na jakim etapie są czynności kontrolne. Sąd I instancji kwestii tych nie uwzględnił w ramach ustalania stanu sprawy i nie odniósł się do nich, rozstrzygając w przedmiocie stwierdzenia, czy po stronie organu doszło do przewlekłości w związku z rozpatrzeniem sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...]r.

W przedmiotowej sprawie podstawowym uchybieniem Sądu wojewódzkiego było przede wszystkim wadliwie zastosowanie przepisów art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a., co nastąpiło z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd I instancji po części przedstawił również nieprawidłową wykładnię przepisów art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa uwaga jest uprawniona, gdyż wprawdzie w sformułowanych zarzutach tego rodzaju stwierdzenie nie zostało zawarte, jednakże w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej strona wskazała na brak pogłębionej wykładni tych przepisów postępowania administracyjnego. Stąd też odniesienie się do tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny mieściło się w granicach skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie wyroku rozstrzygającego sprawę ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem na płaszczyźnie przepisów art. 149 § 1 i 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w którym sąd nie przedstawił odpowiednio toku rozumowania prowadzącego do uznania, że tego rodzaju zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła bezczynności lub przewlekłego postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to powinno bowiem uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce również wtedy, gdy organ formalnie dochowuje terminów, o których mowa w art. 35 czy art. 36 § 1 k.p.a., jednakże podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., nawet jeżeli nie mają charakteru czynności pozornych lub nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a zasada ta została skonkretyzowana w art. 35 i art. 36 k.p.a. Terminy załatwienia sprawy wskazane w tych ostatnich przepisach nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie – w ocenie ustawodawcy – pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść powyższych przepisów jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich przekroczenie bez usprawiedliwionej podstawy stanowi naruszenie prawa. Stąd też stwierdzenie Sądu, że przy ocenie przewlekłości postępowania należy brać także pod uwagę te terminy, na których długość organ nie miał wpływu, gdyż były one ustalone przez ustawodawcę (a wiec wiązały organ), jest nieadekwatne do celów i funkcji omawianych przepisów.

Wprowadzenie terminów załatwienia sprawy i obowiązków informacyjnych związanych z ich przekroczeniem nie służy usprawiedliwianiu organu, lecz jego dyscyplinowaniu w załatwianiu spraw, co też znajduje swoje umocowanie wprost w zasadzie wskazanej w art. 12 k.p.a. Z drugiej strony trzeba jednakże mieć na uwadze, że dochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, nie oznacza natychmiastowości działania organu. Wręcz przeciwnie, natychmiastowe reagowanie na dane pismo czy inny wniosek obywatela, powiązane z porzuceniem innych czynności prowadzonych w tej samej lub w innej sprawie, mogłoby prowadzić do chaosu organizacyjnego czy nawet obstrukcji orzeczniczej. Kwestie te wiążą się nie tylko z samym technicznym zorganizowaniem pracy, ale również z szerzej rozumianym kształtowaniem kultury organizacyjnej w urzędzie. Organ ma bowiem prawo, a nawet obowiązek racjonalnego uregulowania organizacji pracy, kolejności załatwiania spraw czy należytej koordynacji działań pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi w podległym mu urzędzie. Z tych wszystkich powodów należy przyjąć, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy (por. np. stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2502/14 i 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1852/13, dostępnych jw.).

Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że wystarczającym usprawiedliwieniem dla organu, mimo że postępowanie trwało [...] dość długo", było to, że "od chwili jego zainicjowania przez wnioskodawcę, organ podejmował kolejne działania w terminach miesięcznych bądź nieznacznie dłuższych". Brak również wskazania przez Sąd rzeczowych argumentów przemawiających za oczywistością stwierdzenia, że "organ nie miał wpływu na długość czasu, w którym uczestnik postępowania czy wnioskodawca reagowali na wezwania kierowane przez organ". Należy w tym miejscu podkreślić, że organ ma narzędzia służące uchronieniu się od popadnięcia w stanu bezczynności lub przewlekłości. W razie zaistnienia nieusuniętych braków formalnych jest to rozwiązanie z art. 64 k.p.a. (pozostawienie podania bez rozpoznania). Przede wszystkim jednak zasadnicze znaczenie ma art. 36 k.p.a. Niezależnie bowiem od przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić strony o każdym takim przypadku, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwiania sprawy. Wynika to wprost z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Sąd I instancji, mimo że powołał art. 36 § 1 k.p.a. w uzasadnieniu, jak i trafnie zaznaczył, że na kwestie przewlekłości postępowania należy patrzeć również "przez pryzmat realizacji przez organ dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a." to w istocie tego rodzaju optyki nie zastosował w sprawie. Jedyna znacząca wypowiedź Sądu w tym względzie, odnosząca się do stanu faktycznego sprawy, zawarta została w części dotyczącej okresu postępowania pomiędzy [...] a [...] r., w którym "prowadzona była [...] kontrola w siedzibie spółki uczestnika, co pozostawało w bezpośrednim związku z postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego". Niemniej jednak już samo stwierdzenie Sądu, że "o powyższym fakcie strona została poinformowana przez organ, co dodatkowo świadczy o zachowaniu zgodnym z art. 36 k.p.a.", nie zostało powiązane z jakąkolwiek analizą treści indywidualnie wskazanego pisma pod kątem spełnienia wymogów z art. 36 § 1 k.p.a. W takich warunkach stanowisko Sądu musiało zostać uznane za gołosłowne, skoro nie miało żadnego odniesienia do konkretnego pisma organu, które miało świadczyć o spełnieniu obowiązków, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wobec tego konkluzja Sądu wojewódzkiego, że "materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy świadczy o tym, że Generalnemu Inspektorowi nie można przypisać przewlekłości w niniejszym postępowaniu, postrzeganej przez pryzmat powyższych [przedstawionych wybiórczo przez Sąd I instancji] zachowań" okazała się nieuprawniona, bo pozbawiona jakiegokolwiek pogłębionego odniesienia do stanu sprawy. Trzeba mieć też na uwadze, że nawet jeżeli ostatecznie wniosek Sądu I instancji okazałby się trafny co do tego, że "każda z podjętych przez Generalnego Inspektom Ochrony Danych Osobowych czynności miała [...] na celu rzetelne wyjaśnienie poruszonych przez skarżącego zarzutów kierowanych pod adresem Spółki", to nie oznaczałoby jeszcze, że organ, pomimo dobrej woli w załatwieniu sprawy, nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może mieć bowiem – a zapewne najczęściej ma – związek nie tylko z celowym (nacechowanym złą wolą) działaniem organu na szkodę obywatela, lecz przede wszystkim z innymi sytuacjami, jak wadliwie zorganizowana praca, nieodpowiednie przygotowanie pracowników, nieporadność organizacyjna czy inne jeszcze uchybienia.

Podsumowując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ze względu na trafność zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyżej stwierdzonym zakresie, Sąd kasacyjny uznał również trafność zarzutów dotyczącego błędnego zastosowania przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. W takim stanie sprawy, jak przyjęty przez Sąd I instancji, przepisy te zostały po części wadliwie zinterpretowane, a przede wszystkim zastosowane w sposób wadliwy, bowiem abstrahujący od realiów rozstrzyganej sprawy. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, bez naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a., pozwoli Sądowi I instancji na odpowiednie odniesienie wyżej przywołanych przepisów do przyjętego stanu sprawy. Wtedy też będzie możliwa rzetelna ocena, czy organ, prowadząc postępowanie w zakresie ochrony danych osobowych, mógł w razie ewentualnej opieszałości w tym względzie naruszyć art. 51 Konstytucji, a jeśli tak, to który z przepisów zawartych w tym artykule. Zastrzec w tym miejscu jednak należy, że o naruszeniu art. 12 § 2 k.p.a. nie może być mowy, skoro poza sporem pozostaje, że wydanie decyzji w sprawie należącej do organu właściwego do spraw ochrony danych osobowych powinno być poprzedzone dokładnym zebraniem materiału dowodowego i ustaleniem okoliczności faktycznych doniosłych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Z kwestią tą nie polemizuje zresztą sam skarżący, na co wskazuje jego wypowiedź zawarta w ostatnim akapicie strony 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w punkcie I sentencji uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd wojewódzki obowiązany będzie uwzględnić te wszystkie okoliczności, które zostały zasygnalizowane w rozważaniach Sądu kasacyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, mając na uwadze art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.