Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3148/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 459/18 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Burmistrza Sierpca w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 459/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na bezczynność Burmistrza Sierpca w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 30 sierpnia 2018 r. A. T. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] wywiódł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Sierpca postępowania w sprawie, wszczętej z wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] A. T., dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługującego budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, pylonu reklamowego przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewid. A/23, A/22, A/21, A/34, A/33, A/15, A/16, A/19, A/27, A/24, A/25 przy ul. Płockiej, w mieście Sierpc.

Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyznaczenie terminu do jej załatwienia;

- wskazanie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że nie mają uzasadnionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 § 1 i art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a.

Sąd wskazał, że Burmistrz Miasta Sierpca w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję nr [...] kończącą w I instancji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, budynku trafostacji, budynku usługowego - mała gastronomia, placu postojowego z wyznaczonymi miejscami postojowymi obsługującego budynek handlowo-usługowy wraz z ciągami pieszymi, placu rozładunkowego dla samochodów ciężarowych wraz z placem manewrowym i placem pod miejsce gromadzenia odpadów, pylonu reklamowego, przewidzianej do realizacji na działkach z punktem gastronomicznym i infrastrukturą przewidzianej do realizacji na działkach o nr ewidencyjnym: A/23, A/22, A/21, A/34, A/33, A/15, A/16, A/19, A/27, A/24, A/25 przy ul. Płockiej wmieście Sierpc."

W związku z tym, Sąd za niezasadny uznał zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie Burmistrza Sierpca na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do załatwienia sprawy i wyznaczenie temu organowi terminu do załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, nie mógł zostać uwzględniony wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd wskazał, że z przedłożonych akt sprawy oraz treści odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu 19 lutego 2018 r. nastąpiło przekazanie do organu I instancji z Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej także: "SKO", całości akt sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. akt IV SA/WA 2750/17, oddalającym sprzeciw wnoszącego ponaglenie.

Sąd ustalił, że między poszczególnymi czynnościami, podejmowanymi przez organ, nie było znacznej przerwy. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w dniu 22 lutego 2018 r. organ wystosował e-mail do urbanisty z prośbą o opracowanie projektu decyzji, 12 marca 2018 r. organ przesłał e-mail od urbanisty w sprawie przesłania decyzji SKO oraz ze skanem decyzji SKO, kolejne maile do urbanisty wysłane zostały 16 marca 2018 r. (m.in. z prośbą o przesłanie uzgodnień od zarządców dróg i ze skanami uzgodnień od zarządców dróg). Następnie, po wpływie do Urzędu projektu decyzji od urbanisty i weryfikacji stron postępowania, w dniu 29 marca 2018 r. wystosowano do wszystkich stron postępowania informację o wystąpieniu o uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzki w Warszawie (dalej MZDW) i Zarządu Dróg Powiatowych (dalej ZDP) i zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 maja 2018 r. Dnia 29 marca 2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do ZDP oraz o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z MZDW. W dniu 16 kwietnia 2018 r. wydane zostało postanowienie MZDW, natomiast 17 kwietnia 2018 r. - ostateczne postanowienie ZDP. Organ w dniu 19 kwietnia 2018 - wystąpił do MZDW o stwierdzenie ostateczności postanowienia z dnia 12.04.2018. Z uwagi na wystosowanie przez Inwestora w dniu 28 maja 2018 r. pisma, dotyczącego uzupełnienia treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, 29 maja 2018 r. zostało ono przesłane do urbanisty.

W dniu 30 maja 2018 r. wysłano do wszystkich stron postępowania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15 lipca 2018 r. W dniu 11 czerwca 2018 r. inwestor wystosował pismo z odwołaniem pełnomocnictwa. Organ, w dniu 13 lipca 2018 r., wysłał do wszystkich stron postępowania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2018 r.

Po wpływie do Urzędu projektu decyzji od urbanisty 26 lipca 2018 r., w dniu 27 lipca 2018 r., organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z ZDP oraz MZDW. Do 14 sierpnia 2018 r. organ oczekiwał na wpływ do Urzędu postanowienia ZPD, 17 sierpnia 2018 r. na wpływ do Urzędu postanowienia MZDW, a 20 sierpnia 2018 r. wyjaśniał kwestie procesowe. Organ wysłał również e-mail do urbanisty o uzupełnienie treści projektu decyzji o zapisy postanowień MZDW i ZDP, a 3 września 2018 r. uzyskał informację o braku wpływu zażaleń na wskazane wyżej postanowienia.

W dniu 5 września 2018 r. urbanista przekazał uzupełniony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a 21 września 2018 r. nastąpił wpływ do Urzędu zwrotu zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym. W dniu [...]października 2018 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie na etapie I instancji.

Sąd nie stwierdził, aby wskazane czynności miały charakter pozorny i zmierzały do przedłużenia postępowania, bez umocowania w przepisach prawa. Zarówno sporządzanie projektu decyzji, jak również jego uzgadnianie były czynnościami, stanowiącymi wypełnienie norm ustawowych. Działań zgodnych z dyspozycją przepisów, obligujących organ do podjęcia konkretnego działania nie można uznać za aktywność niecelową, w kontekście przewlekłości czy bezczynności.

Sąd stwierdził, że nie podlega jego ocenie w postępowaniu w sprawie przewlekłości i bezczynności, czy organ miał intencję "błędnego" – zdaniem skarżącego - załatwienia sprawy i celowego jej przedłużania. Istniejące okoliczności, tj. fakty w postaci przywołanych czynności podejmowanych przez organ, ich zwartość i brak dłuższych okresów, w których organ nie podejmował żadnych działań, nie potwierdzają twierdzenia skarżącego.

Sąd zaznaczył, że niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 K.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź, że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. Zwrócił jednak uwagę, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów, przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ oczekiwał m.in. na sporządzenie projektu decyzji przez urbanistę oraz na dokonanie uzgodnień. Nie jest uprawnione stwierdzenie, że organ naruszył terminy załatwiania spraw w taki sposób, by móc przypisać jego działaniu cechę rażącej przewlekłości czy bezczynności.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Zasadnie zatem organ dokonywał zawiadomień, będąc do tego zobowiązany z urzędu. Działanie takie nie świadczy zatem o wadliwości poczynań organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. T., reprezentowany przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, w tym rodzaj i charakter podejmowanych czynności procesowych, ich częstotliwość i stopień złożoności sprawy uzasadniał ponad siedmiomiesięczne prowadzenie postępowania, a w konsekwencji uznanie, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle, w sytuacji, gdy postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było prowadzone w sposób rażąco przewlekły i niekompetentny, a także bez uwzględnienia stanowiska zawartego w poprzedzającym orzeczeniu kasacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co spowodowało oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona.

W oparciu o powołany zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 24 września 2019 r., na podstawie art. 66 § 1 P.p.s.a., zwrócono r. pr. M. Z. pismo z dnia 27 sierpnia 2019 r. stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z jego odpisem, z uwagi na brak w treści pisma procesowego oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą na adres pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2019 r. pełnomocnik Burmistrza Sierpca oświadczył, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przedstawił czynności podejmowane przez organ w sprawie. Stwierdził, że organ dopełnił wszelkich czynności wymaganych procedurą. Dodał, że niespełnienie wymagań pisma wniesionego poprzednio jako odpowiedź na skargę kasacyjną nie pozbawia go możliwości wniesienia pisma procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 31 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 10 maja 2021 r., w odpowiedzi na zarządzenie z dnia 31 marca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, pełnomocnik Burmistrza Miasta Sierpca przedstawił stanowisko w sprawie. Oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w ramach pisma procesowego z dnia 17 października 2019 r. Stwierdził, że organ dopełnił wszelkich obowiązków i terminów związanych z prowadzoną procedurą. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego, skarga powinna być uwzględniona, nie jest zasadny.

W sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny ustala stan faktyczny oraz stan czynności procesowych podejmowanych przez zaskarżony organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej.

Przed analizą kwestii materialnoprawnych konieczna jest konstatacja natury procesowej, że załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi tylko wtedy skutkuje umorzeniem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy w chwili wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. lub do chwili wniesienia skargi organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nadto, odnotować trzeba, że jakkolwiek wnoszący kasację zaskarżył wyrok w całości, to w podstawie kasacji i w jej uzasadnieniu zakwestionował jedynie oddalenie skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ocena, czy trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, Burmistrz Sierpca nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jest dokonywana w nawiązaniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu.

W niniejszej sprawie ocenie, pod kątem wystąpienia zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania, podlegają czynności organu podejmowane po otrzymaniu przez Burmistrza Sierpca, w dniu 19 lutego 2018 r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 25 września 2017 r. wraz z aktami sprawy, po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/17.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd szczegółowo przedstawił czynności dokonywane przez organ (Burmistrza Sierpca) po otrzymaniu akt sprawy z Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że wbrew argumentacji przedstawionej w opisie naruszenia oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Burmistrz nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uwzględniając stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/17.

Ocena ta wynika ze stanowiska przedstawionego w powołanym wyroku. WSA w Warszawie przede wszystkim wyraźnie zastrzegł, że z uwagi na charakter procedury uruchomionej sprzeciwem, nie może zająć stanowiska materialnoprawnego. Uznał, że ze względów procesowych uzasadnione było wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej opartej na 138 § 2 K.p.a. Skupiając się na wymaganiach związanych z procedurą poprzedzającą rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy, wskazał, że co najmniej w części konieczne jest uzupełnienie przez organ pierwszej instancji analizy urbanistycznej.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej za bardzo istotną i wpływającą na ocenę terminowości działań organu wskazano kwestię niezastosowania się Burmistrza do stanowiska Sądu i organu odwoławczego, konieczne jest przytoczenie zasadniczej wypowiedzi Sądu zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2750/17:

"(...) nie było pełnej analizy, pozwalającej na ocenę, czy parametry zabudowy, gdy chodzi o pylon reklamowy zostały określone prawidłowo oraz dla ustalenia brakującego (minimalna wysokość tego obiektu). Stanowi to wadę w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, która nie może być uzupełniona na etapie odwoławczym. Z woli prawodawcy stosownych ustaleń i ocen ma dokonywać bowiem osoba o określonych kwalifikacjach zawodowych. Zasadne było w takiej sytuacji wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd nie oceniał natomiast, czy - przy uwzględnieniu treści analizy urbanistycznej, załączonej do projektu decyzji – istniały pełne dane dla kontroli w II instancji zasadności określenia pozostałych parametrów zabudowy. Nie mogłoby to bowiem mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy - wydanie decyzji kasatoryjnej".

Nadto, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wskazał wprost, w jakim zakresie materiał sprawy ma być uzupełniony, jednak wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia, gdzie wskazuje się, że analiza urbanistyczna nie zawiera stosownych danych. W części faktycznej uzasadnienia wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. Sąd przytoczył obszernie stanowisko Kolegium w zakresie wad analizy urbanistycznej i wyników tej analizy.

Konieczne jest jednak doprecyzowanie, że część dostrzeżonych przez Kolegium wad decyzji ustalającej warunki zabudowy, WSA w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., uznał za uchybienia, które mogłyby być podstawą decyzji reformatoryjnej, gdyby nie uchybienia wyraźnie wskazane, które uzasadniają akceptację dla decyzji kasacyjnej.

W takim stanie sprawy trudno mówić o związaniu Burmistrza oceną materialnoprawną. Z pewnością organ został natomiast zobowiązany do wyeliminowania wad postępowania wyjaśniającego. Miał obowiązek ustalenia parametrów zabudowy, gdy chodzi o pylon reklamowy, przy czym stosownych ustaleń i ocen miała dokonać osoba o określonych kwalifikacjach zawodowych. Skoro zaś WSA, w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., nie oceniał, czy - przy uwzględnieniu treści analizy urbanistycznej, załączonej do projektu decyzji – istniały pełne dane dla kontroli w II instancji zasadności określenia pozostałych parametrów zabudowy, Burmistrz miał obowiązek zbadać te kwestie ponownie z uwzględnieniem niezakwestionowanych przez WSA ocen Kolegium.

Skonstatować jeszcze trzeba, że o ile wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z unormowania art. 153 P.p.s.a., mają charakter wiążący, o tyle stanowisko materialne i procesowe wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, nawet mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, nie ma mocy wiążącej, którą charakteryzują się prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych (art. 170 P.p.s.a.).

Kompetencja organu odwoławczego do wiążącego kształtowania dalszego postępowania wynika z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. W myśl tego przepisu, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazania zawarte w decyzji SKO w Płocku, mające charakter faktyczny, jakkolwiek z pewnością wynikające z oceny prawnej sprawy, nie miały jednak charakteru wiążącego w dalszym postępowaniu w stopniu określonym w art. 153 P.p.s.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy mógł jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie mógł natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowała uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17). Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że zalecenia te zostały w części poddane krytyce w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie.

Dodać można, że w odniesieniu do decyzji kasacyjnych wydawanych po wejściu w życie art. 138 § 2a K.p.a., nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) organ odwoławczy może zawrzeć w decyzji kasacyjnej nie tylko wskazania obejmujące okoliczności faktyczne, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a.). Nadto, wskazania przedmiotowe obejmują wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mają zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji, wyłącznie organ pierwszej instancji decyduje o treści rozstrzygnięcia Rozstrzygnięcie to będzie zaś podlegało kontroli instancyjnej i sądowej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 731).

O zasadności dalszych działań organu pierwszej instancji decydowały zatem wiążące wskazania Sądu oraz zalecenia dowodowe organu odwoławczego, o rozbudowanej treści, a także obowiązek spoczywający na organie, wydania rozstrzygnięcia, za które będzie odpowiedzialny niezależnie od wagi i zakresu wskazań i zaleceń.

Nadto, ocena podjętych działań nie może być abstrakcyjna i oderwana od przedmiotu sprawy, w której decyzja ma zostać wydana. Jest oczywiste, że decyzje administracyjne, załatwiające sprawę co do istoty, są zróżnicowane pod względem okoliczności faktycznych i prawnych, które powinny być w sprawie ustalone. Są sprawy bardziej i mniej skomplikowane pod względem faktycznym i prawnym. Niezależnie od tego, należy zwrócić uwagę na to, że sama sentencja decyzji o warunkach zabudowy zawiera nie tylko proste stanowisko organu administracji publicznej o udzielonym uprawnieniu. Zakres udzielonego uprawnienia, warunki i zastrzeżenia, które wynikają z obowiązku ustalenia szeregu parametrów planowanej zabudowy, powodują, że przygotowanie takiej decyzji (analiza wniosku, analiza urbanistyczna, projekt, uzgodnienia) jest procesem pracochłonnym. W sytuacji kontrowersji między wnioskodawcą a pozostałymi stronami, sam wybór rozstrzygnięcia także wymaga stosownego przygotowania.

Powyższe uwarunkowania powodują, że należy zgodzić się z oceną Sądu, według której, czynności Burmistrza miały związek ze stanowiskiem zajętym przez Sąd w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. oraz z zaleceniami organu odwoławczego oraz były istotne dla wyjaśnienia sprawy. Podejmowanym czynnościom Burmistrza nie można zatem zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu. Konieczne było wystąpienie do urbanisty o sporządzenie projektu decyzji, przy czym organ uczynił to z wykorzystaniem poczty elektronicznej, w dniu 22 lutego 2018 r. Projekt ten został przekazany do uzgodnień w dniu 28 marca 2018 r. W tym samym dniu powiadomiono strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 maja 2018 r., ze wskazaniem przyczyny przedłużenia terminu (konieczność dokonania uzgodnień). W dniu 15 maja 2018 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się. Na skutek wskazania przez inwestora, w piśmie z dnia 28 maja 2018 r., błędów w decyzji oraz konieczności uzupełnienia projektu decyzji, pismo strony wysłano do urbanisty, a pismem z dnia 30 lipca 2018 r. postępowanie przedłużono do 15 lipca 2018 r. Przypomnieć jeszcze warto, nie powtarzając całości ustaleń, o których była mowa w części faktycznej uzasadnienia, że uzupełniona przez urbanistę decyzja wpłynęła do organu w dniu 26 lipca 2018 r. Następnego dnia organ wystąpił do zarządców dróg o uzgodnienie uzupełnionego projektu decyzji. Po uzyskaniu postanowień od zarządców dróg, organ ponownie przesłał projekt do urbanisty w celu uzupełnienia projektu o zapisy uzgodnień. W dniu 5 września 2018 r. urbanista przesłał uzupełniony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, organ w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, że Burmistrz każdorazowo zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Wydał decyzję niezwłocznie po zakończeniu postępowania.

Trafna jest więc ocena Sądu pierwszej instancji, według której, działania organu nie zmierzały do przedłużenia postępowania. Podejmowane czynności, tj. sporządzanie i uzupełnianie projektu decyzji oraz uzgadnianie tego projektu były realizacją obowiązków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wpływ na przebieg postępowania miało także zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do kolejnych uzupełnień i uzgodnień projektu decyzji.

Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że Burmistrz Sierpca dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na zakończenie podkreślić należy, że ocena zgodności z prawem decyzji Burmistrza Sierpca z dnia [...] października 2018 r. ustalającej warunki zabudowy nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.