Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 136/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.4 ust.4 , 5  i  17
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "M" Spółka z o.o. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "M" Spółka z o.o. w N. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. (....) na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust. 1, 2, 3, 5, 6 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. póz. 83), art. 67 ust. 3a, art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zarządzenia Wojewody [....] z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zarządzenia Wojewody [....] z dnia 7 maja 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [....] , Prezydent Miasta K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewid. nr [....] o pow. 0.0766 ha obręb [....] , jedn. ewid. [....] , objętej księga wieczystą nr [....] zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w K. przy ul [....] - na rzecz Spółki [....] Sp. z o.o.

Wysokość opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalono na kwotę: 492.710,00 zł. Na wniosek użytkownika wieczystego opłatę rozłożono ono na 20 rat płatnych rocznie i ustalono, że rozłożona na raty nieuiszczona część opłaty podlega oprocentowaniu obliczonemu przy zastosowaniu stopy bazowej wykorzystywanej do ustalenia stopy referencyjnej służącej do obliczenia wartości pomocy publicznej, ustalanej okresowo przez Komisję Europejską (aktualna stopa bazowa wynosi 4,91%) i marży w wysokości 10%. Określono kwoty i terminy uiszczania rat.

Od powyższej decyzji, w części dotyczącej wysokości oprocentowania rat nieuiszczonej części opłaty, odwołanie złożyła [....] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie decyzji w tej części.

Podniosła spółka, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwego ustalenia wysokości oprocentowania w oparciu o przepis art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 17 ww. ustawy do wyrażenia zgody przez wojewodę, radę lub sejmik stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który z kolei przewiduje, że wyrażenie zgody następuje w drodze zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Uprawnienia wojewody do wyrażenia zgody znajdują więc zastosowanie jedynie wobec konkretnego wniosku starosty, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania przepisu art. 4 ust. 5 za upoważnienie do wydawania aktów o charakterze generalnym. Ponadto wyrażenie zgody stanowi element postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, a zatem wyrażenie zgody w oderwaniu od sprawy administracyjnej nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. I OSK 284/2009, II SA/OL 398/08).

Nadto na wolę ustawodawcy rozróżnienia uprawnienia określonego jako "możliwość wyrażenia zgody", a działania "na podstawie zarządzenia" wskazują przepisy art. 4 ust. 7 oraz ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczące udzielania bonifikat. Konstrukcję analogiczną do w/w przepisów w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią przepisy art. 37 ust. 4 zdanie 2 w zw. z art. 11 ust. 2 tej ustawy. Należy je traktować jako wyjątek od przepisów art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wedle spółki w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Powyższe wynika z braku wniosku Prezydenta Miasta K. złożonego w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji na braku podstawy prawnej do działania Wojewody [....] w oparciu o art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zastosowanie winien mieć art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynosi 4,75 %. Ustalenie stawki oprocentowania innej niż ustawowa w oparciu o ww. art. 4 ust. 5 możliwe jest tylko do górnej granicy oprocentowania wyrażonej w art. 4 ust. 4ww ustawy. Ustalenie wyższej niż ustawowa stopy procentowej, sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty łącznie z odsetkami w sposób całkowicie oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, a tym samym - od wartości prawa (własności), które użytkownik wieczysty ma uzyskać w zamian za wieczyste użytkowanie.

Strona odwołująca się podniosła również, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 15 kpa tj. zasady instancyjności, bowiem to właśnie Wojewoda [....] ustalił kwotę oprocentowania, a w tym to zakresie kwestionowana jest decyzja Prezydenta Miasta K. Odwołanie od decyzji będzie rozpatrywał Wojewoda [....].

Decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. (......) na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 183 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Wojewody nie można podzielić stanowiska strony odwołującej się, aby powołany przepis uzależniał możliwość wyrażenia zgody przez wojewodę od złożenia odpowiedniego wniosku. Przepis art. 11 ust. 2 pełni jedynie funkcję informacji, wskazując formę, w jakiej zgoda winna być udzielona. W pierwotnym brzmieniu przepis ten nie określał terminu, w jakim miałoby zostać wydane zarządzenie wojewody; przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, a celem tej nowelizacji nie było to aby każda zgoda była wyrażana na wniosek strony, ale aby taka zgoda była wyrażana w terminie jednego miesiąca od daty złożenia wniosku. Omawiana regulacja nie wyłącza jednak możliwości podejmowania przez wojewodę działań z własnej inicjatywy, bądź też na wniosek innych zewnętrznych podmiotów. Przepis art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wskazuje, aby zgoda o której mowa w tym przepisie mogła być wydana jedynie na wniosek strony. Ze względu na przedmiot tej regulacji przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zgoda taka może zostać podjęta jedynie z inicjatywy strony byłoby niezgodne z intencją ustawodawcy. Nie bez znaczenia jest również fakt, ze przepis art. 4 ust. 17 ww. ustawy odsyła do "odpowiedniego" stosowania art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ww. art. 4 ust. 5 ma jedynie umożliwić organowi wydającemu decyzję zastosowanie innej stopy procentowej przy rozłożeniu na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ nie jest związany zgodą i może określić oprocentowanie w sposób wynikający z art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zarzut dotyczący braku podstaw do wydania na gruncie art. 4 ust. 5 ww. ustawy zarządzenia wojewody jako aktu o charakterze generalnym pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydania decyzji. Dotyczy on bowiem nie samej decyzji, ale zarządzeń wojewody, które nie podlegają weryfikacji w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności wskazać należy, że organ odwoławczy jakim jest w niniejszej sprawie Wojewoda [....] , nie jest tożsamy z organem, o którym mowa w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Dodał organ, że z samej istoty wyrażenia zgody na dokonanie danej czynności prawnej nie można wywodzić braku możliwości wydania aktu o charakterze generalnym. (por. II SA/Kr 1520/12). Art. 4 ust. 17 ustawy w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia możliwości wyrażenia zgody, o której mowa z w art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości od złożenia wniosku przez starostę. Nadto pismem z dnia 15 lutego 2012 r. (......) Prezydent Miasta K. wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w ww. art. 4 ust. 4 stopy procentowej, a wniosek ten dotyczył wszystkich postępowań prowadzonych przez ten organ. W efekcie tego wystąpienia wydane zostało zarządzenie Wojewody [....] z dnia 3 kwietnia 2012 r., zmienione zarządzeniem Wojewody [....] z dnia 7 maja 2012 r. Ustawa nie określa ani maksymalnych, ani minimalnych wysokości progów oprocentowania, której podlega część opłaty. Określa natomiast, przy użyciu jakiej stopy procentowej oprocentowanie to może być naliczone i daje możliwość zastosowania innej stopy procentowej niż wskazana w ustawie. Gdyby intencją ustawodawcy było to, aby oprocentowanie mogło zostać ustalone jedynie w sposób korzystniejszy dla użytkownika wieczystego ubiegającego się o przekształcenie swego prawa w prawo własności, to zostałoby to wskazane w przepisie. Stawka ta może być więc zarówno niższa jak i wyższa niż wynika to z treści wskazanego powyżej art. 4 ust. 4.

Na powyższe rozstrzygnięcie [....] Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 8 kpa poprzez działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej; art. 15 w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie przez Wojewodę [....] w przedmiocie własnego orzeczenia; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 15 kpa poprzez brak uzasadnienia powodów przyjęcia braku tożsamości organów wskazanych w art. 3a oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości; art. 7, 8, 77, 80 oraz 138§1 pkt 2 w zw. z art. 156§1 pkt 2 w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części obarczonej wadą nieważności; art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez przyjęcie, że powyższy przepis pozwala na dowolne ustalenie oprocentowania rat, mimo Komunikatu Komisji w sprawie zmiany metod ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (Dz. Urz. UE C 14 z 19 stycznia 2008 r. ); art. 4 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że na gruncie powyższych przepisów dopuszczalne jest wydanie zarządzenia o charakterze generalnym w oderwaniu od wniosku organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia oprocentowania rat nieuiszczonej części opłaty za przekształcenie.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie oprocentowania rat.

Strona skarżąca podała co następuje:

Zgodnie z art. 4 ust 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 4 tego art. stopy procentowej. Jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę wyrażenie zgody, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę (art. 4 ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w zw. z art. 11 ust. 2 ugn)

Ustawą z dnia 7 stycznia 2010 r. (Dz. U. 2009 r., nr 206, poz. 1590) zmieniono ww. art. 4 ust. 17 w ten sposób, że wyłączono odpowiednie stosowanie art. 11 ust. 2 ugn przy udzielaniu bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. W nowelizacji tej ustawodawca przewidział zmianę brzmienia art. 4 ust. 11 stawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 68 ust 1 i art. 73 ust. 3 ugn w ten sposób, że zamiast pojęcia "za zgodą" wprowadzono sformułowanie "na podstawie zarządzenia/uchwały". W sytuacji więc gdy ustawa zawiera zwrot "udzielić za zgodą" czy "wyrazić zgodę" w zw. z art. 11 ust. 2 ugn, należy przez to rozumieć zgodę wydaną w formie aktu indywidualnego w konkretnej sprawie. Kiedy ustawodawca chce określić kompetencje do wydawania aktów generalnych posługuje się pojęciem "na podstawie zarządzenia/uchwały" . Wedle strony skarżącej wyrażenie zgody może mieć jedynie formę aktu wydanego w związku z konkretną, indywidualną sprawą administracyjną, na co bezpośrednio wskazuje przepis art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 17 w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zastosowanie w niniejszej sprawie stawki procentowej innej niż ustawowa nie mogło mieć więc miejsca z uwagi na brak zgody właściwego wojewody.

Natomiast dla ustalenia czy wyrażenie zgody na zastosowanie oprocentowania innego niż ustalonego ustawowo może być dokonane z urzędu przez wojewodę czy organ stanowiący j.s.t. należy posiłkować się art. 70 ust. 3 i 4 ugn, które winny być stosowane analogicznie. Zgoda winna być więc wydawana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę (por. I OSK 579/2009, II SA/Go 698/11). Tak więc to do starosty lub organu wykonawczego j.s.t. należy wyłączna kompetencja ustalenia wysokości oprocentowania rat nieuiszczonej części opłaty. Z kolei zastosowanie przepisu art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi wyjątek od zasady i zależy od uznania działających w danej sprawie organów wymienionych w art. 3 ust. 1 tej ustawy.

Jeżeli wojewoda wydałby zarządzenie o charakterze abstrakcyjnym przy braku wniosku, to w tym zakresie doszłoby do wiążącego rozstrzygnięcia przez wojewodę kwestii wysokości oprocentowania, co jest sprzeczne z zakresem kompetencji wojewody. W takiej sytuacji starosta byłby zobowiązany do zastosowania w decyzji o przekształceniu oprocentowania ustalonego przez wojewodę, a w razie odwołania od takiej decyzji, wojewoda dokonałby merytorycznej oceny własnego rozstrzygnięcia w zakresie wysokości oprocentowania. Powyższe naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa. Argumentacja ta pozostaje również w związku z kwestią możliwości wyrażenia zgody w formie aktów generalnych potwierdzając jednocześnie tezę, iż zgoda może jedynie przybrać formę aktu wydanego w związku z konkretną, indywidualną sprawą administracyjną.

Nadto, mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych (IOSK 759/2009), art. 70 ust. 4 ugn wskazać należy, że ustalenie stawki oprocentowani innej niż ustawowa w oparciu o ww. art. 4 ust. 5 będzie możliwe tylko do górnej granicy oprocentowania wyrażonej w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Ustalenie wysokości oprocentowania w oparciu art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w sposób odmienny niż wysokość określona w ustawie, stanowi fakultatywny element decyzji, zależny od treści wniosku organu właściwego w sprawie oraz zgody wojewody lub organu stanowiącego j.s.t. wyrażonej w formie aktu indywidualnego w konkretnej sprawie. Co więcej wniosek powyższy określać może oprocentowanie jedynie w sposób bardziej korzystny dla wnioskodawcy w sprawie, a w konsekwencji ustalenie innej niż ustawowej wysokości oprocentowania możliwe jest do górnej granicy wskazanej w art. 4 ust. 4 ww. ustawy.

Stopa redyskonta weksli wskazana w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będzie miała charakter referencyjny, co determinuje koniczność stosowania przepisów o pomocy publicznej. Jednocześnie rozłożenie na raty należności publicznych nie stanowi pomocy publicznej jeżeli jest oprocentowane na poziomie rynkowym. W tym też celu powstały założenia tzw. testu prywatnego wierzyciela, opisane w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 kwietnia 1999 r (C-342/66, sygn. 1999 ECR I-2459). Rynkowy poziom oprocentowania odzwierciedla przy tym stopa referencyjna, ustalana sposobem określonym w Komunikacie Komisji w sprawie zmiany metod ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (Dz. Urz. UE C 14 z 19 stycznia 2008 r.). Ustalenia w tym zakresie pozwalają na przyjęcie stopy referencyjnej na poziomie 4,18%, podczas gdy zastosowana przez Wojewodę [....] maksymalna marża (stosowana jedynie do przedsiębiorstw o ratingu CCC i poniżej przy niskich poziomach zabezpieczeń) w oderwaniu od ratingu konkretnego przedsiębiorstwa prowadziła do ustalenia oprocentowania w wysokości 13,18%. Takie ustalenie oprocentowania stanowi naruszenie w/w Komunikatu oraz art. 4 ust. 5 w zw. za art. 4 ust.. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. w zw. z art. 11 ust. 2 ugn.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela podstawowy jej zarzut dotyczący wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 5 i ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zarzut ten został poparty argumentami w całości przez Sąd aprobowanymi.

Tak jak wskazuje to skarżąca Spółka stopa procentowa od nieuiszczonych rat opłaty została określona jednoznacznie przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziana w ust. 5 możliwość odstępstwa od tak ustalonej stawki ma charakter wyjątkowy. Skorzystanie z tej możliwości obwarowane zostało określonymi warunkami, których treść i zakres nie mogą podlegać dowolnej i rozszerzającej wykładni. Wedle art. 4 ust. 17 w/w ustawy do wyrażenia przez wojewodę zgody na zastosowanie innej stawki procentowej stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. "Odpowiednie" stosowanie normy, do której dany przepis odsyła nie polega na dowolnym doborze jej elementów, ale na zastosowaniu tej normy w tak szerokim, jak jest to tylko możliwe, zakresie. Wskazany przepis ustawy gospodarce nieruchomościami reguluje tryb wyrażania zgody przez m. in wojewodę i nie pełni – jak chce tego organ – tylko funkcji "informacyjnej". Nie ma żadnych przeszkód, aby tryb ten w całości mógł być stosowany w przypadku wyrażania zgody na inną stopę procentową od nieuiszczonych rat opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność. Tryb ten zaś ma wyraźnie charakter indywidualny, stosowany do konkretnego przypadku. Przekonuje o tym zarówno konieczność złożenia odpowiedniego wniosku, jak i określenie terminu do wydania zarządzenia, a przede wszystkim brak wyraźnie, ustawowo wskazanej kompetencji do zastąpienia regulacji ustawowej regulacją lokalną. Wyrażenie zgody na odstępstwo ma być inicjowane wnioskiem organu w określonej sprawie i okolicznościami tylko tej indywidualnej sprawy ów wniosek może być motywowany. Pogląd co do indywidualnego charakteru zgody, o której mowa, wyrażony został także w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. I OSK 2606/13. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela argumentację tam zawartą, odnoszącą się w szczególności do zasadniczej różnicy pomiędzy wyrażaniem zgody na udzielenie bonifikaty w zakresie opłat za przekształcenie prawa, a wyrażeniem zgody na odstępstwo od ustawowo określonej stopy procentowej.

Wbrew poglądowi organu omawiana regulacja (art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza właśnie możliwość podejmowania przez wojewodę działań z własnej inicjatywy i to w postaci wydania aktu o charakterze generalnym. W konsekwencji nie można przyjąć, aby wydane przez Wojewodę [....] zarządzenie mogło stanowić podstawę prawną do określenia stopy procentowej w indywidualnej decyzji. Nie jest więc tak jak twierdzi organ, że "zarzut braku podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji, bo zarządzenie takie nie podlega weryfikacji w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności", oraz że "organ nie jest związany zgodą i może określić oprocentowanie zgodnie z przepisem ustawy". Takiej dowolności w wyborze stopy procentowej przez organ, i to bez żadnych gwarancji ochrony dla podmiotu zobowiązanego, dopuścić się nie da. Charakter zarządzenia Wojewody, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, został określony w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. I OSK 759/2013 słowami: zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej".

Konstrukcja instytucji zgody i tryb jej udzielania pozwalają na stwierdzenie, że odstępstwo od określonej ustawowo stopy procentowej zasadniczo dotyczy sytuacji, w których chodzi o przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla właściciela nieruchomości. To właśnie dlatego organ zamierzający przyjąć taką stopę procentową, której stosowanie może przynosić państwu lub jednostce samorządu terytorialnego mniejsze niż gwarantuje to ustawa przychody, musi uzyskać na to zgodę. Zgoda ta udzielana jest organowi, a nie stronie postępowania. Skoro owa zgoda nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mogła ona dotyczyć stopy procentowej mniej korzystnej dla wieczystego użytkowania. W takiej bowiem sytuacji wieczysty użytkownik byłby pozbawiony możliwości ochrony własnych praw. Użytego przez ustawodawcę sformułowania "inna stopa procentowa" nie można wykładać w sposób zaprezentowany przez organ. W art. 4 ust 4 ustawy stopa procentowa nie została określona wartościowo, lecz odnosi się do stopy procentowej redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Słowo "inna" użyte w ust. 5 odnosić więc należy nie do stawki (bo takiej w ust. 4 nie ma), lecz do sposobu określenia stopy procentowej. W takim kontekście teza, że udzielenie zgody dotyczyć może tylko takiej stopy procentowej, która wedle prognoz będzie bardziej korzystna dla wieczystego użytkowania, jest w pełni uzasadnione.

Udzielając zgody na przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla finansów państwa Wojewoda (działający jako reprezentant tego państwa) akceptuje stan z założenia dla strony korzystniejszy. Jest oczywiste, że akceptacją tą, działając ewentualnie jako organ odwoławczy, będzie związany.

Sąd nie podziela dalszych zarzutów skargi związanych z "tożsamością organów". To, że decyzja wydawana jest na podstawie aktu prawa miejscowego pochodzącego od Wojewody wcale nie oznacza, że Wojewoda ma być wyłączony od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Problem w sprawie nie tkwi w owej "tożsamości", lecz w charakterze przyjętego jako podstawa prawna decyzji , aktu Wojewody.

Choć stwierdzone naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, decyzja w całości musi zostać wyeliminowana z obrotu, bowiem bez określenia stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty decyzja samodzielnie nie może funkcjonować.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a , w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono decyzje organów obu instancji.

O zakazie wykonywania decyzji i o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i 200 w/w ustawy.