Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 271/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. M. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. o nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. M. J. i H. J. - reprezentowanych przez pełnomocnika r. pr. M. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: PINB) nr [...]z dnia 20 listopada 2012 r., którą organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] przy ul. T. [...] we W..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie DWINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że postępowanie w którym wydano zaskarżoną decyzję zostało wszczęte w wyniku pisemnej interwencji skarżącego. W związku z powyższym, w dniu 24 września 2010 r. przeprowadzona została kontrola w budynku przy ulicy T. [...], w trakcie której stwierdzono prowadzenie szczegółowo opisanych w protokole z oględzin robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu. Następnie w dniu 27 września 2010 r. do PINB stawił się pełnomocnik właścicieli lokalu, który okazał dokumenty związane z lokalem, m.in. zaświadczenie Prezydenta W. nr 882/2010 z dnia 12 lipca 2010 r. o braku sprzeciwu do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie lokalu usługowego, położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy T. [...], wniosek złożony w organie administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej w w/w budynku oraz projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 13 maja 2005 r. o pozwoleniu na przebudowę lokali biurowych na handlowe znajdujących się w parterze budynku przy ulicy T. [...].

Z uwagi na powyższe ustalenia PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obrębie lokalu użytkowego nr 1 w budynku przy ulicy T. [...].

W dniu 8 października 2010 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika D. J. z informacją o wykonaniu przez inwestora kolejnych robót budowlanych polegających na montażu urządzeń klimatyzacyjnych na ścianie zabytkowej kamienicy (pod oknami lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego). W dniu 29 października 2010 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego lokalu użytkowego, podczas których stwierdzono prowadzenie szeregu robót budowlanych, polegających m.in. na wykonaniu nowych ścian działowych, sufitów podwieszanych oraz instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu, wychodzącej na zewnątrz budynku i podłączonej do zewnętrznego przewodu. Stwierdzono również istnienie nowej instalacji elektrycznej, bez zamontowanych opraw oświetleniowych. W lokalu wykonano ponadto roboty remontowe polegające na wykonaniu nowych okładzin podłogowych oraz wypraw wierzchnich ścian i sufitów. W czasie oględzin stwierdzono, że część robót budowlanych nie była zakończona, a nadto, że przedmiotowy lokal został rozbudowany od strony zaplecza o część wejściową. Z przeprowadzonych oględzin został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna.

Z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych PINB określił przedmiot prowadzonego postępowania jako dwa odrębne postępowania - w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr 1 w budynku przy ulicy T. [...] oraz w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku przy ulicy T. [...] w poziomie lokalu użytkowego nr 1, od strony zaplecza.

Na podstawie przesłanych przez wydział architektury dokumentów PINB ustalił, że dnia 13 maja 2005 r. Prezydent W. decyzją nr [...] udzielił na rzecz A. Sp. j. "Nieruchomości" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokali biurowych na handlowe, znajdujących się w parterze budynku przy ul. T. [...]. Ponadto ustalił, że w dniu 7 lipca 2010 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynęło zgłoszenie B. o zamiarze wykonania robót budowlanych związanych z remontem lokalu usługowego w budynku przy ul. T. [...]. W zakresie robót remontowych wymieniono "malowanie, położenie kafli, wymiana elektryki". Powyższe zawiadomienie zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta W. z dnia 12 lipca 2010 r.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r., PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu użytkowego nr 1 w budynku przy ul. T. [...], nakazując inwestorowi przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie, w dniu 8 grudnia 2010 r. inwestor przedłożył dokument pod nazwą: "Ocena techniczna", w którym zinwentaryzowane zostały wykonane roboty budowlane. Autor przedłożonej oceny uznał za wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu konstrukcji oraz bezpieczeństwu przebywających w nim osób, roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian wewnętrznych o charakterze działowym, wykonaniu nowych ścian działowych, sufitów podwieszanych oraz instalacji wentylacyjnej wewnątrz lokalu. Odnośnie zamontowania urządzeń klimatyzacyjnych na zewnątrz lokalu stwierdził, że ich usytuowanie narusza warunki techniczno-budowlane i należałoby przeprowadzić demontaż agregatów zewnętrznych i zmienić ich lokalizację, w sposób zgodny z warunkami, ograniczając jednocześnie poziom hałasu w lokalach sąsiednich wynikającego z pracy w/w urządzeń. Ponadto w powyższej ocenie wskazano, że w skrzydłach drzwiowych do powstałych pomieszczeń toalet należy wykonać otwory nawiewne, w celu doprowadzenia w/w elementów lokalu do zgodności z przepisami.

W dniu 10 grudnia 2010 r. PINB przeprowadził dodatkowy dowód z oględzin, w których toku ustalił, że w odniesieniu do stanu zaawansowania robót budowlanych ustalonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2010 r., stan faktyczny uległ zmianie. Stwierdzono, że roboty budowlane związane z przebudową i remontem przedmiotowego lokalu użytkowego zostały zakończone - wykonane zostały okładziny ścienne i podłogowe we wszystkich pomieszczeniach lokalu, zamontowane zostały oprawy oświetleniowe w całym lokalu, zamontowano urządzenia sanitarne w powstałych pomieszczeniach higieniczno-sanitarnych. Do pomieszczeń zamontowano skrzydła drzwiowe z nawiewem w dolnej części. Podczas oględzin stwierdzono działanie instalacji elektrycznej i klimatyzacji. Ponadto ustalono, że na zewnątrz lokalu od strony zaplecza zmieniono usytuowanie klimatyzatorów, które obecnie usytuowane są przy oknach istniejącej przybudówki, w poziomie parteru, na stalowej konstrukcji wsporczej. Obecny podczas oględzin pełnomocnik inwestora przedłożył pochodzące z października 2010 r. opracowanie pt. "Inwentaryzacja samowolnych robót budowlanych związanych z rozbiórką elementów stropu w lokalu użytkowym pomiędzy kondygnacją przyziemia a piwnicami budynku mieszkalnego oraz docelowe rozwiązanie projektowe branży budowlanej i instalacyjnej".

PINB porównując tą inwentaryzację ze stanem na dzień 10 grudnia 2010 r. stwierdził, że w toku robót budowlanych w przedmiotowym lokalu użytkowym wyburzono część ścian działowych (po lewej stronie od wejścia do lokalu), wykonano otwory drzwiowe w istniejącej ścianie do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, wyburzono część ściany pomiędzy pomieszczeniem oznaczonym w w/w opracowaniu nr 2 (na rysunku projektowego rozwiązania docelowego) a wiatrołapem od strony zaplecza oraz ścianę zewnętrzną w/w lokalu od strony zaplecza i wykonano nową ścianę z płyt OSB. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Następnie w dniach 16 i 23 grudnia 2010 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, do którego załączono kopię oświadczenia mieszkańców. Przedłożony dokument zawiera oświadczenie, z którego wynika, że w przedmiotowym lokalu użytkowym od początku listopada do końca miesiąca toczyły się prace budowlane. Natomiast w przesłanym w dniu 20 grudnia 2010 r. piśmie inwestor oświadczył, że wykonane i stwierdzone na dzień oględzin roboty (oględziny z 10 grudnia 2010 r.) budowlane zostały wykonane przed dniem otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 9 listopada 2010. Tego samego dnia do PINB wpłynęło także pismo mgr inż. Tomasza Jaworskiego, stanowiące uzupełnienie "Oceny technicznej", w którym wyjaśniono, że pomimo wykonania robót budowlanych układ konstrukcyjny przedmiotowego budynku nie został istotnie zmieniony. Według osoby uprawnionej układ nośny opiera się na masywnych słupach ceglanych i ułożonych na nich podciągach z profili stalowych. W takim układzie konstrukcyjnym ściany działowe, bez względu na ich grubość, nie mają znaczenia dla nośności i sztywności konstrukcji. Kwestia sztywności jest realizowana przez ściany szczytowe, klatkę schodową, przejazd pod budynkiem oraz wykonane w 2001 r. masywne stropy nad piwnicą. W konkluzjach przedłożonego dokumentu autor opinii stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu budynku. W dniu 21 grudnia 2010 r. do PINB wpłynęło kolejne uzupełnienie "Oceny technicznej", w tym opinia dotycząca usytuowania urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na zewnątrz lokalu użytkowego nr 1 w przedmiotowym budynku, sprawozdanie z pomiarów i regulacji instalacji wentylacyjnej w w/w lokalu z listopada 2010 r. oraz dotyczący lokalu projekt wykonawczy branży sanitarnej z września 2010 r.

Z uwagi na fakt, że budynek przy ul. T. [...], znajduje się w układzie przestrzennym [...] , które jest objęte ochroną konserwatorską na podstawie decyzji nr [...] z dnia 20 czerwca 2005 r., PINB zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o udzielenie informacji czy montaż urządzeń wentylacyjnych oraz klimatyzacyjnych na zewnątrz budynku przy ul. T. [...] narusza uwarunkowania konserwatorskie oraz czy w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem inwestor winien wykonać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. W odpowiedzi z dnia 29 grudnia 2010r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał na konieczność zmiany usytuowania urządzeń klimatyzacyjnych poprzez zamontowanie ich na ścianie zachodniej istniejącej dobudówki - aneksu (pod otworami okiennymi lub na istniejącym trwałym ogrodzeniu po stronie północnej).

W takim stanie sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2011 r., nałożył na inwestora, obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna: demontażu urządzeń klimatyzacyjnych, usytuowanych na stalowej konstrukcji wsporczej w poziomie terenu, dziedzińca i zamontowaniu ww. urządzeń na ścianie zachodniej istniejącej dobudówki (pod otworami okiennymi lub na istniejącym ogrodzeniu), demontaż przewodów instalacyjnych do ww. urządzeń i montażu ich wewnątrz obiektu z wyprowadzeniem przez przegrody zewnętrzne, bezpośrednio przy urządzeniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący. Rozpatrując to odwołanie DWINB decyzją nr [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję PINB.

W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., o sygn. akt II SA/Wr 440/11 uchylił decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu stopnia powiatowego. W motywach wyroku Sąd wskazał na nieprawidłową kwalifikację przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych (które uznano za przebudowę), niejednoznaczne określenie zakresu wykonanych robót, inwestora robót, a także czasu ich wykonania.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB zweryfikował krąg stron postępowania (uznając za stronę H. J.), a następnie przeprowadził w dniu 13 września 2012 r. oględziny, w których trakcie ustalił, że lokal użytkowy nr 1 jest w stanie wykończonym i pełni funkcję lokalu gastronomicznego.

W dniu 2 maja 2012 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt dokument pod nazwą: "Ocena formalno - prawna dla budynku przy ul. T. [...]", sporządzony przez mgr inż. D. P., w której przedstawiono zalecany przez biegłego sposób prowadzenia przez organ stopnia powiatowego postępowania.

W tak kształtującym się stanie sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr 1 przy ul. T. [...]. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wyjaśnił, że zakres prac objętych postępowaniem, związanych z rozbiórką ścian o charakterze działowym, wykonaniu nowych ścian działowych, wykonaniu otworów w ścianach działowych, wykonaniu sufitów podwieszanych z płyt g-k na lekkich stelażach z profili systemowych oraz wykonaniu instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej wewnątrz lokalu, podwieszonej za pomocą wieszaków do istniejącej konstrukcji stropu nad parterem, a także instalowaniu urządzeń sanitarnych, nie kwalifikuje się do robót budowlanych polegających na przebudowie (gdyż nie ulegają zmianie parametry użytkowe i techniczne obiektu) lub remoncie (gdyż w/w roboty nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego). Powyższe prace nie stanowią także budowy bądź rozbiórki obiektu budowlanego, bowiem w toku w/w robót nie wykonano nowego obiektu, nie dokonano odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu, nie dokonano rozbiórki obiektu bądź jego części (wykonane roboty nie powodują zmiany charakterystycznych parametrów obiektu). Zdaniem organu w związku z tym, że wykonane wewnątrz lokalu prace nie kwalifikują się do robót budowlanych - w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako ustawa prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) - inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w/w prac właściwemu organowi, a co za tym idzie - powyższe prace nie stanowiły samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego. Według PINB samowoli budowlanej nie stanowiły również roboty polegające na instalowaniu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych na zewnątrz obiektu, które - jak wyjaśniono powyżej - nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Natomiast roboty remontowe polegające na wymianie wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz wykonaniu nowych okładzin ścian i podłóg, a także roboty związane z wykonaniem wewnętrznej instalacji gazowej (które nie są objęte przedmiotowym postępowaniem), w związku z faktem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (w zakresie instalacji gazowej) oraz dokonania zgłoszenia (w zakresie robót remontowych) także wykonane zostały legalnie. Nadto organ I instancji przyjął, że z wniosków zawartych w "Ocenie technicznej" z listopada 2010 r. i z jej uzupełnienia złożonym w dniu 20 grudnia 2010 r. wynika, że prace wewnątrz lokalu wykonane zostały w sposób prawidłowy oraz zgodny z zasadami sztuki budowlanej i wiedzy technicznej. Natomiast ze "Sprawozdania z pomiarów i regulacji instalacji wentylacyjnej w lokalu gastronomicznym we W. ul. R. T. [...]" z listopada 2010 r. wynika, że prace instalacyjne na zewnątrz budynku, wykonane zostały w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi normami i warunkami techniczno- budowlanymi. Ponadto PINB powołał się na pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że "(...) dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz znajdujących się na terenach wpisanym do rejestru zabytków niezbędne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego dla robót budowlanych, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu (na jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji). Dla prac wewnątrz budynku, które nie będą miały wpływu na ww. treści, uzyskanie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków nie jest wymagane".

Odnosząc się kwestii zainstalowania urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na zewnątrz budynku PINB wskazał, że z uwagi na fakt, iż w/w roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi oraz są wykonane w sposób poprawny technicznie, zgodny z obowiązującymi normami i niezagrażąjący bezpieczeństwu ludzi i mienia organ nadzoru nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. Według PINB w przypadku stwierdzenia natomiast przez Miejskiego Konserwatora Zabytków naruszenia na skutek wykonania w/w robót przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgodnie z przepisami w/w ustawy - konserwator zabytków ma uprawnienia do podjęcia czynności w w/w sprawie (może m.in. wstrzymać wykonywanie robót, nakazać obowiązki wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z w/w przepisami, nakazać doprowadzenie do stanu poprzedniego). PINB przyjął także, że nie ma wpływu na sposób wyrażenia stanowiska przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, którego nieprawidłowość wskazano w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011r. (sygn. akt II SA/Wr 440/11).

Ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego w złożonej "Ocenie formalno-prawnej na dzień 02.05.2012r. dla budynku we W. przy ul. T. [...], dz. nr [...], [...]" PINB wyjaśnił, że prowadzi odrębne postępowania administracyjne w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie od strony zaplecza oraz w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W ocenie PINB te postępowania nie mogą być rozpatrywane jako jedno z uwagi na konieczność zastosowania w nich innych przepisów Prawa budowlanego (art. 50 i art. 51 w przypadku remontu i przebudowy, art. 48 i art. 49 w przypadku rozbudowy oraz art. 71 w przypadku zmiany sposobu użytkowania). PINB wskazał także, że prowadzi postępowanie w zakresie wykonanych robót, nie całego obiektu, gdyż roboty nie obejmowały całego budynku, a jedynie jego część, którą jest lokal użytkowy. Przedmiotowe postępowanie nie obejmowało także wykonania na podstawie pozwolenia na budowę (nie samowolnie - jak twierdzi pełnomocnik skarżących) wewnętrznej instalacji gazowej w w/w lokalu.

Od powyższej decyzji dwa jednobrzmiące odwołania złożyli H. J. oraz D. M. J.. Kwestionując podjęte rozstrzygnięcie odwołujące się osoby podniosły, że zarówno sentencja, jak i uzasadnienie analizowanej decyzji, pomimo wyczerpującego uzasadnienia, nie rozstrzygają w istocie podstawowego problemu prawnego dotyczącego przebudowy i remontu przedmiotowego lokalu użytkowego. Według odwołujących okoliczność ta stanowi poważne naruszenie prawa polegające na tym, że PINB pominął pewne wymogi wynikające treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 70 ust. 6 pkt 1 u.p.b. jako podstawy prawnej postępowania naprawczego w przedmiocie wykonywania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Według autorów odwołania PINB pominął, w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy nielegalnej przebudowy lokalu użytkowego, cel przeprowadzanej przebudowy, którym jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu. Zachowanie to jednoznacznie wskazuje na naruszenie przez PINB zasady prawdy materialnej, obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co automatycznie uniemożliwiło temu organowi synchronizację i uwzględnienie/wyważenie słusznych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.).

W dalszej części odwołania jego autorzy postawili PINB zarzut arbitralnego ustosunkowania się do podnoszonej przez strony postępowania kwestii prowadzenia przez inwestora robót budowlanych - już po otrzymaniu przez niego postanowienia o wstrzymaniu tychże robót, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Tym samym została także w ocenie odwołujących się naruszona zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania DWINB opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia DWINB podkreślił, że postępowanie, w wyniku, którego wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone jest w przedmiocie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu użytkowego nr 1 przy ul. T. [...]. Tym samym rozpatrując prawidłowość i celowość wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać czy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na konieczność wydania w takowym postępowaniu decyzji, która w swej sentencji rozstrzygałaby sprawę co do istoty, zgodnie z przedmiotem prowadzonego postępowania. DWINB zwrócił uwagę, że w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 440/11, wskazano na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego zakresu wykonanych robót i właściwego zakwalifikowania tych robót, biorąc pod uwagę orzecznictwo, zgodnie z którym do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane tylko takie prace, które powodują zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi uda się wykazać, że ingerują one w układ obciążeń, w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak się dzieje podczas budowy nowego obiektu.

Mając na uwadze powyższe oraz zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, DWINB stwierdził, że w sprawie prawidłowo przyjęto, że w toku wykonanych w 2010 r. prac w spornym lokalu rozebrano ścianę działową zlokalizowaną po lewej stronie od wejścia do lokalu, zabudowano ścianą działową z płyt g-k istniejący otwór pomiędzy obecnym pomieszczeniem restauracji (oznaczonym jako P1 w załączniku nr 1 do protokołu oględzin) a przedsionkiem wc damskiego, wydzielono ścianami działowymi z płyt g-k pomieszczenia: wc damskiego, wc męskiego, przedsionków do w/w toalet oraz pomieszczenie biura, wykonano otwory drzwiowe w ścianie działowej (wykonanej uprzednio w miejscu istniejącego otworu) wraz z montażem stolarki do pomieszczeń przedsionków wc damskiego i męskiego, wyburzono ścianę wewnętrzną niekonstrukcyjną pomiędzy pomieszczeniem restauracji (oznaczonym w załączniku nr 1 do protokołu jako P4) a pomieszczeniem wiatrołapu od strony zaplecza, wykonano ścianę zewnętrzną lokalu od strony zaplecza z płyt OSB i g-k wraz z montażem stolarki drzwiowej, wewnątrz lokalu wykonano instalację wentylacji i klimatyzacji, obudowano ściany wewnątrz lokalu płytami g-k, wykonano sufity podwieszane, a powstałe pomieszczenia higieniczno- sanitarne wyposażono w urządzenia sanitarne.

Według DWINB prawidłowo organ I instancji przyjął, że opisane roboty nie mogą być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., bowiem zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, roboty takie nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku. W ocenie DWINB, okoliczność braku naruszenia konstrukcji budynku podczas wykonywanych prac potwierdza również przedłożona do akt "Ocena techniczna" z listopada 2010 r. DWINB zgodził się z przyjętym poglądem, że przeprowadzone prace nie ingerują w konstrukcję budynku oraz układ obciążeń budynku w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo (w/w roboty nie naruszały elementów nośnych obiektu), nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu (kubatury, powierzchni zabudowy, wymiarów, wysokości). Wobec czego - zgodnie z wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 440/11) - nie powodują zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku.

Dalej DWINB zwrócił uwagę, że w tym wyroku Sąd odnosząc się do kwestii wykonania przez inwestora montażu urządzeń klimatyzacyjnych, wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., zgodnie z którym wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę na konieczność wyjaśniania, czy instalacja urządzeń klimatyzacyjnych wraz z ewentualnymi robotami wykonanymi w ramach tej instalacji, ingeruje w parametry techniczne i użytkowe budynku. Mając na uwadze powyższe według organu odwoławczego, PINB na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych prawidłowo przyjął, że wykonanie instalacji wentylacyjnej nie zmienia parametrów użytkowych i technicznych budynku. Podczas oględzin w dniu 13 września 2012 r., organ ustalił, że wykonane sufity podwieszane, ściany działowe oraz instalacja wewnętrzna (elektryczna, wentylacyjna i klimatyzacyjna), nie ingerują w konstrukcję budynku, wentylacja lokalu podłączona jest do istniejącego przewodu kominowego. Również zainstalowanie na zewnątrz lokalu (na dachu istniejącej przybudówki oraz istniejącym ogrodzeniu) urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych, nie ingeruje w parametry użytkowe i techniczne budynku (nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu, nie wpływa na obciążenia budynku, nie oddziałuje na elementy nośne konstrukcji oraz ich parametry). Według DWINB z uwagi na rodzaj urządzeń (czerpnia i wyrzutnia oraz skraplacze) oraz ich sposób przytwierdzenia do istniejącego ogrodzenia oraz dachu dobudówki (na kątownikach, zamocowanych do w/w elementów za pomocą śrub) należało uznać, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z instalowaniem urządzeń (w/w urządzenia nie są wolnostojącymi obiektami budowlanymi, trwale powiązanymi z gruntem, bądź urządzeniami o znacznym ciężarze, wymagającymi np. posadowienia na gruncie), które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Odnosząc się do zainstalowania (zamontowania) urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych na zewnątrz przedmiotowego budynku PINB wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, iż w/w roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia właściwemu organowi oraz są wykonane w sposób poprawny technicznie, zgodny z obowiązującymi normami i niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia organ nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. W przypadku stwierdzenia natomiast przez Miejskiego Konserwatora Zabytków naruszenia na skutek wykonania w/w prac przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zgodnie z przepisami w/w ustawy - konserwator zabytków ma uprawnienia do podjęcia czynności w w/w sprawie (może m.in. wstrzymać wykonywanie robót, nakazać obowiązki wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z w/w przepisami, nakazać doprowadzenie do stanu poprzedniego), niezależnie od ustaleń i decyzji organów nadzoru budowlanego.

Na podstawie przedstawionych okoliczności DWINB przyjął, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie remontu i przebudowy przedmiotowego lokalu użytkowego brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej o której mowa w art. 51 u.p.b.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że niemal w całości odnosi się ona do kwestii, którymi dotychczas organ stopnia powiatowego nie zajmował się, tym bardziej nie jest ona objęta postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. DWINB wskazał na wielokrotne wyjaśnienia organu stopnia powiatowego, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym przez PINB. Według DWINB, słuszność i zasadność prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. T. [...] podkreślał WSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r.

W kwestii stanowiska Konserwatora Zabytków DWINB zauważył, że w zaskarżonej decyzji szeroko wyjaśniono brak konieczności występowania do tego organu ze względu na kwalifikację wykonanych przez inwestora robót. Zakres prowadzonego postępowania nie obejmuje robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej, a nie, jak twierdzi w odwołaniu pełnomocnik skarżących, wewnętrznej sieci wentylacyjnej.

Reasumując powyższe rozważania, DWINB uznał za zasadne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem, w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego uzna, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już wykonane, bądź nie ma potrzeby ich wykonania, ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, to powinien wydać decyzje o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze na tą decyzję skarżący zarzucił DWINB naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że DWINB pominął, w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy nielegalnej przebudowy przedmiotowego lokalu użytkowego, cel przeprowadzanej przebudowy, którym jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania tego lokalu Zachowanie to jednoznacznie wskazuje na naruszenie przez DWINB zasady prawdy materialnej, obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co automatycznie uniemożliwiło temu organowi synchronizację i wyważenie słusznych interesów wszystkich stron przedmiotowego postępowania administracyjnego - w tym zakresie skarżący podtrzymał argumenty natury faktycznej i prawnej przedstawione w odwołaniu do decyzji PINB;

b) niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na arbitralnym ustosunkowaniu się do podnoszonej przez strony postępowania kwestii prowadzenia przez inwestora robót budowlanych - już po otrzymaniu przez niego postanowienia o wstrzymaniu tychże robót, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 7 w z w. z art. 77 k.p.a.;

c) niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na pominięciu rozbieżności dotyczących układu ścian wewnętrznych w budynku, do czego prowadzi analiza dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania (patrz: karta nr 105/2 i nr 105/3) z innymi dokumentami urzędowymi tj. opracowaniem wielobranżowym wykonanym w kwietniu 2005 r.;

d) niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na pominięciu okoliczności wybudowania kuchni na potrzeby lokalu gastronomicznego i związanej z tym przebudowy lokalu;

e) niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na pominięciu okoliczności, że budynek, w którym wykonywane były prace budowlane, znajduje się w obszarze, które w wyniku wydania decyzji przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków decyzji w sprawie wpisania zabytku w postaci "historycznego układu urbanistycznego [...] dzielnicy miasta W., wraz z archeologicznymi nawarstwieniami kulturowo - osadniczymi" został wpisany do rejestru zabytków;

2) art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie arbitralnego rozstrzygnięcia przez DWINB i PINB, które miało fundamentalne znaczenie dla ewentualnego zastosowania w sprawie art. 50a u.p.b., czym DWINB naruszyła zasadę pogłębiania zaufania obywateli do administracji publicznej - w tym zakresie skarżący podtrzymuje argumenty natury faktycznej i prawnej przedstawione w odwołaniu do decyzji PINB;

3) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że oświadczenie zawarte w piśmie pełnomocnika skarżącego z załączoną kopią oświadczenia mieszkańców budynku przy ul. T. [...] nie stanowi dowodu w sprawie, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. podczas gdy oświadczenie inwestora zostało uznane jako dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia przepisów materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 70 ust. 6 pkt 1 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię i nie uznanie wymogów wynikających ze wskazanych przepisów jako podstawy prawnej postępowania naprawczego w przedmiocie wykonywania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę co w konsekwencji doprowadziło do legalizacji samowoli budowlanej przy jednoczesnym rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne o czym wskazuje art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB z dnia 5 lutego 2013 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 20 listopada 2012 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr 1 przy ul. T. [...] we W..

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpatrujący skargę do przekonania, że decyzja organu II instancji co do swojej istoty odpowiada prawu. Zważyć należy, że Sąd mógłby uchylić tę decyzję wyłącznie, gdyby stwierdził takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa Sąd jednak się nie dopatrzył, a nadto na aprobującą ocenę zasługiwała istota rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, tj. wówczas gdy organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń.

Z kolei podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały bowiem za zadanie ocenić, czy konieczna była ich ingerencja władcza w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu użytkowym.

Bezsprzecznym jest, że zakres robotów budowlanych prowadzonych w ww. lokalu odbiegał od tych na jakie inwestorzy uzyskali zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Bezspornym również pozostaje okoliczność prowadzenia prac remontowych w spornym lokalu i na jego zewnątrz pomimo wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wstrzymującego dalsze roboty budowlane.

Powstaje jednak pytanie, czy do przeprowadzenia spornych prac remontowych w lokalu i na jego zewnątrz inwestorzy powinni uzyskać stosowne zezwolenia administracyjno-prawne. Od udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie zależy kwalifikacja przeprowadzonych robót jako samowoli budowlanej i w konsekwencji rozważenie zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. Ich celem jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu jest ustalenie czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Podstawę nałożenia powyższych obowiązków jest więc stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że wskutek samowoli doszło do naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 277/09). W sytuacji uznania przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien on umorzyć postępowanie albowiem przepis z art. 51 u.p.b. nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Wobec powyższego przyjdzie zauważyć, że ustalony w sprawie zakres prac, polegał na rozbiórce znajdujących się wewnątrz lokalu nr 1 ścian o charakterze działowym, wykonaniu nowych ścian działowych, wykonaniu otworów w ścianach działowych, wykonaniu sufitów podwieszanych na lekkich stelażach z profili systemowych oraz wykonaniu instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej wewnątrz lokalu, podwieszonej za pomocą wieszaków do istniejącej konstrukcji stropu nad parterem, a także zainstalowaniu urządzeń sanitarnych. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji, że tak ustalony zakres prac nie kwalifikuje się do robót budowlanych polegających na przebudowie, ponieważ nie ulegały zmianie parametry użytkowe i techniczne obiektu jak również na remoncie, gdyż w tym przypadku roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. W pełni również podzielić należy wyrażone w sprawie stanowisko, że powyższe prace nie stanowiły także budowy bądź rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ w toku przeprowadzonych w lokalu nr 1 robót nie wykonano nowego obiektu, nie dokonano odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu, nie dokonano rozbiórki obiektu bądź jego części. Istotnym dla prawnomaterialnej kwalifikacji wykonanych robót jest zatem dokonane w sprawie ustalenie, wskazujące na brak zmian dotyczących parametrów konstrukcyjnych budynku, które byłoby wynikiem wykonanych w spornym lokalu robót budowlanych. Powyższe ustalenia korespondują z wnioskami zwartymi w przedłożonej w grudniu 2010 r. "Ocenie technicznej". Powyższa ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego. Według mgr inż. Tomasza Jaworskiego wykonane w lokalu nr 1 roboty zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu konstrukcji oraz bezpieczeństwu przebywających w nim osób. Także w uzupełnieniu "Oceny technicznej" znalazło się stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu budynku. Organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do podważania wiarygodności tejże opinii, zważywszy, że sporządzający ją posiada wszelkie kompetencji i wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, ponadto ponosi on odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za sporządzone przez siebie dokumenty. Wynika zatem, że stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane polegające na przebudowie przedmiotowego lokalu użytkowego są wykonane prawidłowo pod względem techniczno – budowlanym i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Bez wpływu na prawidłowość przedstawionych w tym miejscu oceny i wniosków pozostaje kwestia dotycząca rozbieżności w zakresie układu ścian wewnętrznych w budynku. Bez względu na układ ścian wewnątrz lokalu nr 1 wykonane w tym lokalu roboty nie dotyczyły ścian konstrukcyjnych budynku, a zatem nie spowodowały zmiany parametrów charakterystycznych całego obiektu.

Ustalenie braku wpływu spornych robót budowlanych na układ konstrukcyjny budynku pociągało za sobą niemożność zakwalifikowania wykonanych wewnątrz lokalu prac do robót budowlanych - w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem za przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W badanej sprawie organy szczegółowo opisały przeprowadzone roboty przywołując dowody, które je potwierdzają.

Oznacza to, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia dla przeprowadzonych wewnątrz lokalu nr 1 robót, a co za tym idzie - powyższe prace nie stanowiły samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego. Na akceptację zasługuje również przyjęta w sprawie kwalifikacja prawna robót polegających na zainstalowaniu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych na zewnątrz obiektu, które także nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Prawidłowo także organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w przypadku pozostałych robót inwestor posiadał na ich wykonanie stosowne zezwolenia.

W tak kształtującym się stanie sprawy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr 1 przy ul. T. [...] przyjmując, że nie można ich zakwalifikować jako przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., bowiem zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, roboty takie nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku. Na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 u.p.b., bowiem poprawność wykonanych robót oraz ich zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami prowadzi do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W tej sytuacji uznanie, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym oznacza brak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia faktu prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Zauważyć przy tym należy, że wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.b., to niezbędny czas dla organu administracji do rozważenia zagadnienia, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1280/97). Postanowienie to jest ważne przez okres dwóch miesięcy, a jest to czas przewidziany na przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego i ewentualnie wdrożenie procedury naprawczej.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego prawidłowo realizując zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., trafnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. nakazujący umorzenie postępowania w razie jego bezprzedmiotowości. Uwzględniając bowiem zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nadto, zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji obu instancji wyczerpująco wyjaśniają stanowisko organów nadzoru budowlanego, co oznacza, iż nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności przyjdzie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał na jakich dowodach oparł swoje ustalenia, którym dowodom dał wiarę, a którym jej odmówił i czym się kierował przy ocenie materiału dowodowego. Ani powyższa ocena ani też ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, zarówno w aspekcie logiki spójności jaki i zgodności z zasadami doświadczenia życiowego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie okazał się zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mających na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Natomiast sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz określonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej. Wbrew również twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zawierają omówienie kluczowych dla sprawy dokumentów złożonych do akt i w sposób logiczny oraz spójny wskazują na okoliczność, które zostały już w sprawie udowodnione. Nie znajduje także podstaw w udostępnionym materialne twierdzenie skarżącego dotyczące arbitralnego potraktowania zgłoszonych przez niego dowodów. Wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy nie pozbawiły przymiotu dowodu przedłożonego przez niego oświadczenia mieszkańców budynku przy ul. T. [...]. Fakt prowadzenia w lokalu nr 1 robót budowlanych w trakcie prowadzonego postępowania został potwierdzony przez organ nadzoru budowlanego. Zresztą również sam inwestor tego nigdy nie kwestionował. Orzekające w sprawie organy odniosły się również szczegółowo do stanowiska wyrażonego w złożonej "Ocenie formalno-prawnej na dzień 02.05.2012r. dla budynku we W. przy ul. T. [...], dz. nr [...], [...]". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazło się wyjaśnienie, że w sprawie prowadzone są odrębne postępowania administracyjne, w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie od strony zaplecza oraz w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W ocenie Sądu w pełni należy podzielić także stanowisko, że powyższe postępowania nie mogą być rozpatrywane jako jedno z uwagi na konieczność zastosowania w nich innych przepisów Prawa budowlanego (art. 50 i art. 51 w przypadku remontu i przebudowy, art. 48 i art. 49 w przypadku rozbudowy oraz art. 71 w przypadku zmiany sposobu użytkowania). Prawidłowo również PINB wskazał, że prowadzi postępowanie w zakresie wykonanych robót nie całego obiektu, a jedynie jego część, którą jest lokal użytkowy, gdyż roboty nie obejmowały całego budynku. Przedmiotowe postępowanie nie obejmowało także wykonania na podstawie pozwolenia na budowę (nie samowolnie - jak twierdzi pełnomocnik skarżących) wewnętrznej instalacji gazowej w w/w lokalu. Wobec tego, odnosząc się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego, tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, zarzutu dotyczącego pominięcia w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego i prawnego sprawy cel przeprowadzanej przebudowy, którym jest zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu nr 1, przyjdzie wyjaśnić, że kwestia ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania i pozostaje bez znaczenia dla możliwości zastosowania w sprawie w przypadku remontu i przebudowy przepisu art. 50 i art. 51 u.p.b., zaś w przypadku rozbudowy art. 48 i 49 u.p.b.

Wbrew więc twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zawierają omówienie wszystkich opinii biegłych złożonych do akt oraz w sposób logiczny i spójny wskazują na okoliczności, która na ich podstawie zostały udowodnione.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły fakt prowadzenia przedmiotowych robót w budynku znajdującym się na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] dzielnicy miasta W. wpisanym do rejestru zabytków. W przypadku prac prowadzonych wewnątrz budynku, tak jak to miało miejsce w badanej sprawie i które to prace nie miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu nie było wymagane uzyskanie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy zastosowały się również do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 440/11.

W konsekwencji wbrew podnoszonym w skardze zarzutom przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem daje podstawę do stwierdzenia, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. została oddalona.