Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 780/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,3,  art. 1 ust. 1,  art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w [...] przedstawiło dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. A. S. (dalej również jako: "wnioskodawca", "skarżący") złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: (a) premii przyznanej S. W. na koniec 2016 r., (b) uposażenia pracownika ds. drogownictwa pracującego w dziale komunalnym na 2/5 etatu, (c) wskazania, czy ww. pracownik został przeniesiony do Urzędu Gminy z niewykorzystanym urlopem.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił udzielenia wnioskodawcy ww. informacji publicznych ze względu na treść art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej: "u.d.i.p." oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), dalej: "u.o.d.o.".

W uzasadnieniu organ wskazał, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest zbadanie, czy ww. osoby są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., a w szczególności, czy zajmują "stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". Dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne znaczenie mają postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] przyjętego Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zgodnie z którym: zapewnienie właściwej i terminowej realizacji zadań komórki (wydziału, referatu, biura, zespołu lub samodzielnego stanowiska) gospodarowanie środkami pieniężnymi zgodnie z udzielonymi upoważnieniami, przygotowywanie umów i porozumień, planowanie i realizacja zadań oraz kierowanie działalnością komórki, współpraca w opracowywaniu i realizacji budżetu Gminy w zakresie działania komórki, nadzorowanie udostępniania informacji publicznej oraz bieżące przekazywanie informacji do Biuletynu Informacji Publicznej z zakresu działań podległej komórki, współdziałanie w realizacji zadań obronnych, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego - należy do kierownika komórki.

S. W. i E. G. nie są kierownikami komórek organizacyjnych, w których zostali zatrudnieni, nie posiadają też umocowania do wydawania decyzji lub zawierania umów wobec podmiotów trzecich. Tym samym nie można uznać, że przysługuje im jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej.

Reasumując organ stwierdził, iż ww. osoby nie sprawują funkcji publicznej oraz nie są funkcjonariuszami publicznymi, czy też osobami pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.), dalej: "k.k.". Zatem w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.d.o., art. 3 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p., art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty kwestionując w szczególności stanowisko organu, iż ww. osoby zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w charakterze głównego specjalisty ds. pozyskiwania środków zewnętrznych oraz głównego specjalisty ds. gospodarki komunalnej, wykonują jedynie czynności usługowe, a tym samym nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z zakresów obowiązków osób zatrudnionych na ww. stanowiskach wynika, że osoby te mają wpływ na zarządzanie finansami i majątkiem gminy w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych oraz zarządzania drogami gminnymi.

SKO w [...] nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazało, iż stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd co do uznania żądanych przez skarżącego informacji, tj. wysokości wynagrodzeń pracowników, za informację publiczną. W ramach takiej informacji publicznej można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym - związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, oraz czy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ma to bowiem znaczenie jedynie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Kolegium podkreśliło, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu składników wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Kolegium powołało się również na pogląd wyrażony w wyroku Tybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30), iż osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. to takie, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik instytucji publicznej będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie wniosek informacyjny dotyczy wynagrodzenia konkretnych osób zatrudnionych na stanowiskach głównego specjalisty. Osoby te, jak wynika z przedstawionych dokumentów, nie są uprawnione do wydawania decyzji w imieniu organu. W świetle postanowień § 7 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...] zakres kompetencji decyzyjnej w ramach Urzędu Gminy przysługuje naczelnikom, kierownikom komórek oraz pracownikom zajmujących samodzielne stanowiska. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby takie funkcje sprawowały osoby objęte przedmiotowym wnioskiem. Uznać zatem należy, iż organ I instancji prawidłowo określił grupę pracowników nie pełniących funkcji publicznych i zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych danych w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę na kolizję norm konstytucyjnych, tj. prawa do informacji i prawa do prywatności, a także na problemy wynikające z ważenia tych dóbr w każdej, indywidualnej sprawie. W tym kontekście, zdaniem organu, zasadne wydaje się udzielenie informacji w zakresie środków przeznaczonych na wynagrodzenie pracowników, bez wskazywania ich danych personalnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2017 r. A. S. zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 i art. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 107 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił również zaniechanie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby dni urlopu wskazanego we wniosku urzędnika.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, nakazanie organowi I instancji udostępnienia żądanej informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż wnioskowana informacja o wysokości wynagrodzenia urzędników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. h u.d.i.p.).

Skarżący zakwestionował stanowisko organów, iż wskazani we wniosku pracownicy Urzędu nie są osobami sprawującymi funkcje publiczne z tego powodu, że nie wydają decyzji administracyjnych i nie pełnią funkcji kierowniczych. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest bowiem posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze spraw publicznych.

Skarżący zaznaczył, iż z zakresów zadań realizowanych przez wskazane we wniosku osoby jednoznacznie wynika, że wykonują one zadania o charakterze majątkowym, a ponadto, w oparciu o ich kompetencje podejmowane są decyzje odnoszące się zarówno do spraw indywidualnych mieszkańców Gminy, jak i spraw ogólnospołecznych, mających wpływ na rozwój gospodarczy Gminy. Objęte wnioskiem osoby mają status urzędników i zatrudnione są na stanowisku głównego specjalisty, a to oznacza, że wyrażane przez nich opinie, oparte na specjalistycznej wiedzy, mają bezpośredni wpływ na decyzje podejmowane przez władze Gminy.

W ocenie skarżącego, żądanie informacji dotyczącej wynagrodzenia osób, które wprawdzie samodzielnie nie podejmują decyzji, ale bezpośrednio uczestniczą w procesie ich przygotowywania, poprzez kształtowanie podstaw do ich podjęcia - stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W świetle powyższego, brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej o pochodzących ze środków publicznych wynagrodzeniach i nagrodach oraz dodatkach motywacyjnych, których udostępnienia domagał się skarżący. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości urzędników, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

Na gruncie powołanych regulacji przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Wójt Gminy [...] - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. posiada walor informacji publicznej. Informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy oraz dodatków do wynagrodzenia, w tym premii przyznanej na koniec roku 2016, stanowi informację publiczną na co wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem sposobu wydatkowania funduszy gminnych. Pogląd, że informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom samorządowym czy też innych składników wynagrodzenia (także z podaniem konkretnej kwoty w odniesieniu do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., został już wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Ke 72/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14; publ. CBOSA). Dane takie mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi także informacja o tym, czy osoba zatrudniona w Urzędzie Gminy na stanowisku głównego specjalisty posiada niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Dotyczy bowiem organizacji i zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 b i pkt 3 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród lub premii pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane m.in. wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Stosownie jednak do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem przedmiotowego ograniczenia wobec osób pełniących funkcję publiczną.

Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności.

Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności, w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Odmowa w takiej sytuacji przybrać powinna formę decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o takie podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższych wywodów za pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., uznać należy nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze samorządu, czy też pracowników wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (wójta, burmistrza, prezydenta), ale także innych pracowników samorządowych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy też osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników Urzędu nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że osoby, których dotyczy wniosek informacyjny, zatrudnione w Urzędzie Gminy [...] na stanowiskach głównego specjalisty są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., posiadają bowiem zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści zadań wykonywanych przez organ samorządu terytorialnego w sferze publicznej.

Wynika to ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, a dodatkowo nadesłanej na wezwanie Sądu, informacji o zakresach obowiązków pracowniczych ustalonych przez organ na podstawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...], przyjętego zarządzeniem Nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy [...], oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.). Zgodnie z ww. informacją osoba zatrudniona w Wydziale Inwestycji na stanowisku głównego specjalisty ds. pozyskiwania środków zewnętrznych ma obowiązek m.in.:

- dbać o całokształt spraw związanych z wystąpieniami o dofinansowanie ze środków unijnych zagranicznych i krajowych oraz uczestnictwo w procesie przygotowania umów w tym zakresie,

- uczestniczyć w rozliczaniu projektów finansowych ze środków pozabudżetowych w zakresie finansowym i rzeczowym,

- występować z wnioskami o dotacje oraz finansowe instrumenty zwrotne ze środków WFOŚiGW oraz NFOŚiGW wraz z rozliczeniem i występowaniem o ewentualne umorzenie,

- przygotowywać dokumentację/materiały oraz przekazywać je właściwej komórce organizacyjnej w celu rozpoczęcia postępowania o udzielenia zamówienia publicznego zgodnie z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych oraz przygotowywanie i prowadzenie całości postępowań przy zamówieniach, do których nie stosuje się tych przepisów,

- przygotowywać projekty umów z wykonawcami i świadczącymi usługi w zakresie niezbędnym do sporządzenia wniosku o dofinansowanie,

- czuwać nad prawidłową realizacją umów zawartych na potrzeby sporządzenia wniosku o dofinansowanie.

Powyższe oznacza, że główny specjalista ds. pozyskiwania środków zewnętrznych posiada istotny wpływ na realizację zadań publicznych należących do Gminy. Jest pracownikiem merytorycznym Wydziału i zapewnia specjalistyczną obsługę w dziedzinie zamówień publicznych, w szczególności przygotowuje całość dokumentacji takiej sprawy dla poszczególnych komórek organizacyjnych oraz prowadzi całość postępowań przy zamówieniach, do których nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych. Występuje również z wnioskami o dotacje oraz finansowe instrumenty zwrotne ze środków unijnych wraz z rozliczeniem i występowaniem o ewentualne umorzenie, przygotowuje też projekty umów z wykonawcami i świadczącymi usługi w zakresie niezbędnym do sporządzenia wniosku o dofinansowanie. Zatem nawet jeśli finalnie nie wydaje (podpisuje) decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie z upoważnienia Wójta, to ma istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy z zakresu zamówień publicznych oraz dofinansowania inwestycji gminnych ze środków zewnętrznych. Nie można zatem przyjąć, że osoba zatrudniona na stanowisku głównego specjalisty ds. pozyskiwania środków zewnętrznych jest jednym z "szeregowych" pracowników Urzędu nie posiadającym wpływu na procesy decyzyjne organu Gminy, wykonującym jedynie szeroko rozumiane czynności pomocnicze czy techniczne. Przeciwnie, posiada on istotny, merytoryczny wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.

Analogiczne wnioski należy wyprowadzić w stosunku do osoby zatrudnionej na stanowisku głównego specjalisty ds. gospodarki komunalnej. Zakres jej obowiązków obejmuje w szczególności:

- przygotowywanie dokumentów niezbędnych do wszczęcia postępowań o udzielenie zamówień publicznych w zakresie utrzymania i remontów dróg (w tym opisów przedmiotu zamówienia, wartości szacunkowej, projektów umów), udział w komisjach przetargowych,

- sprawowanie nadzoru nad realizacją zawartych umów w zakresie napraw i remontów dróg,

- prowadzenie spraw z zakresu remontów i eksploatacji dróg i chodników oraz spraw związanych z oznakowaniem pionowym, poziomym, sygnalizacją świetlną i dźwiękową oraz innymi urządzeniami zapewniającymi bezpieczeństwo ruchu na drogach gminnych,

- uzgadnianie wniosków o wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w tym przystanków oraz przygotowywanie zgód na wykorzystanie dróg w sposób szczególny,

- prowadzenie spraw związanych z bieżącym utrzymaniem dróg, w tym sprzątaniem i zimowym utrzymaniem dróg,

- przygotowywanie odpowiedzi na wskazane przez naczelnika wydziału pisma skierowane do wydziału,

- wydawanie oświadczeń właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Z powyższego wynika, że główny specjalista ds. gospodarki komunalnej jest pracownikiem merytorycznym Wydziału o dużym zakresie samodzielności w wykonywaniu zadań. Prowadzi bowiem sprawy związane z zarządzaniem drogami gminnymi, przygotowuje dokumentację do wszczęcia postępowań o udzielenie zamówień publicznych, prowadzi sprawy z zakresu remontu i eksploatacji dróg, a także związane z bieżącym utrzymaniem dróg, wydaje również oświadczenia zarządcy drogi w oparciu o przepisy o drogach publicznych. W ramach swoich obowiązków bierze więc udział w wykonywaniu zadań publicznych nałożonych na Gminę.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że "główny specjalista" jest stanowiskiem urzędniczym (merytorycznym), w przeciwieństwie do stanowisk pomocniczych czy obsługi urzędu - co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786).

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko skarżącego że osoby zatrudnione na stanowisku głównego specjalisty ds. pozyskiwania środków zewnętrznych oraz głównego specjalisty ds. gospodarki komunalnej, z racji na zakres wykonywanych zadań, są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zaś wnioskowana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji. Określenie wysokości wynagrodzenia oraz dodatków do wynagrodzenia, w tym również przyznanej premii, ma ścisły związek z rodzajem wykonywanej pracy, jak również z pewnymi osobistymi przymiotami pracownika (obowiązkowością, efektywnością, sumiennością, kreatywnością), które pracodawca może wziąć pod uwagę, w szczególności przyznając mu premię za wykonywanie obowiązków. Przyznanie premii jest suwerenną decyzją pracodawcy, wynikającą z oceny pracownika, jego zaangażowania i poziomu wykonywania powierzonych zadań.

Z tych względów brak było podstaw do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo to doznaje bowiem ograniczenia w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tych funkcji. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, publ. Wokanda 2004 nr 2, s. 19), cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia (zasadniczego) oraz premii uznaniowej posiada ścisły związek ze sposobem wykonywania zadań powierzonych przez organ pracownikom zatrudnionym na ww. stanowiskach, a więc ze sferą ich aktywności zawodowej, nie zaś z ich życiem osobistym (prywatnym).

Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje okoliczność, że we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wskazane zostały osoby zatrudnione na ww. stanowiskach głównego specjalisty z imienia i nazwiska. Podanie imienia i nazwiska osoby, której informacja dotyczy, zwłaszcza w przypadku Urzędu o niezbyt rozbudowanej strukturze, nie może stanowić przeszkody do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy zostało wykazane, że wnioskowana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z wykonywaniem tej funkcji, co wyklucza możliwość powołania się na prawo do prywatności wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wnioskowana informacja dotyczy środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie pracowników Urzędu - obejmuje bowiem wynagrodzenie zasadnicze oraz wysokość premii uznaniowej za wykonywanie obowiązków pracowniczych - nie zaś dodatków do wynagrodzenia o charakterze pomocy socjalnej (np. świadczeń związanych z chorobą członka rodziny, potrąceń np. z tytułu alimentów), które mogłyby podlegać ochronie jako dotyczące sfery osobistej i rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14; publ. CBOSA).

Końcowo zaznaczyć należy, że zarówno w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., jak i w uzasadnieniu utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnośnie pytania zawartego w punkcie "c" wniosku: "czy osoba, o której mowa w pkt "b" została przeniesiona do Urzędu Gminy z niewykorzystanym urlopem?". Sąd nie mógł zatem poddać ocenie stanowiska organów w tym względzie. Niemniej jednak zauważyć należy, że w sytuacji, gdy dane na temat urlopu wypoczynkowego dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne - jak w niniejszej sprawie - to brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie ze względu na prawo do prywatności.

W konkluzji stwierdzić należy, że wobec naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i rozpozna wniosek skarżącego.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 - jak w pkt 2 sentencji wyroku.