Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1114/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 768/15 w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 września 2015 r. nr NK-N.4131.45.14.2015.KW w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie uchwały z sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15, na skutek skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki, uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 9 września 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważność uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z 27 sierpnia 2015 r. Nr XIV/82/2015 o zmianie uchwały w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 września 2015 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z 27 sierpnia 2015 r., podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą tą dokonano zmian w uchwale Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 31 stycznia 2013 r. Nr XXVI/164/2013 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki poprzez dodanie litery "g" do § 7 ust. 3 pkt 4 oraz nadanie nowego brzmienia § 8. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż uchwała z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.

Twierdzenie to organ uzasadnił następująco.

Dla oceny legalności kwestionowanej uchwały istotne znaczenie ma data podjęcia ustanowionego uchwałą z dnia 31 stycznia 2013 r. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki. Podstawa prawna do wydania tego regulaminu, tj. art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uległa bowiem nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Pomimo dokonanej zmiany, na mocy art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zachowały moc na okres, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tym samym, na mocy przepisu ustawowego, mimo zmiany podstawy prawnej do jego ustanowienia, zachował moc prawną także Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1590/10, Wojewoda uznał, że taki stan prawny ma charakter wyjątku, bowiem "podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające". W ocenie organu, taki wyjątek znalazł zastosowanie w ramach wskazanej nowelizacji.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w art. 94 Konstytucji RP ustalono konieczność stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających nowelizowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie zmian w uchwale ustanowionej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym nie jest stanowieniem aktu w granicach upoważnienia. Tym samym działanie takie stoi w sprzeczności ze wskazanym przepisem konstytucyjnym, jak również godzi w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej", co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Jako że niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze), a art. 11 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis nie przewiduje możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, Wojewoda stwierdził, że podjęta przez Radę Gminy uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a tym samym jest ona nieważna.

Wojewoda zwrócił również uwagę na Zasady techniki prawodawczej regulowane załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które w § 33 ust. 1 przewidują, że jeżeli akt wykonawczy, wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego, nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. ... ustawy (tytuł dotychczasowej ustawy) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. ... ustawy". W przypadku wprowadzenia takiej regulacji ustawowej, zgodnie z § 34 Zasad techniki prawodawczej, "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość". Tymczasem, zdaniem Wojewody, powoływana wyżej ustawa zmieniająca nie dopuszcza dokonywania takich nowelizacji. Decyzja ustawodawcy jest w tym zakresie jednoznaczna - utrzymanie w mocy aktów "ma charakter przejściowy i ma na celu zapewnienie organom (...) odpowiedniego czasu na wydanie nowych aktów wykonawczych". Oznacza to, że organy stanowiące gminy nie zostały upoważnione do nowelizowania ustanowionych przed dniem 1 lutego 2015 r. regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania tych aktów przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, jednak wskazany czas służyć ma podjęciu przez prawodawcę miejscowego nowego aktu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, zarzucając organowi nadzoru naruszenie przepisów § 33 ust. 1 oraz § 34 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą aktów wykonawczych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera w istocie rzeczy nową interpretację powołanych w tym akcie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stwierdzono, że błędnie przy tym organ powołuje się stan faktyczny i prawny objęty treścią wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1590/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli akt wykonawczy, będący rozporządzeniem, wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można go wyjątkowo zachować tylko czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, że podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Z powyższej tezy, powiązanej ściśle z samym uzasadnieniem tego wyroku, nie można w żadnym wypadku wywodzić, że w okresie obowiązywania przepisów prawa miejscowego wykluczona jest ich nowelizacja tylko z tego powodu, że brak jest konkretnego w tym zakresie przepisu kompetencyjnego. Zdaniem skarżącej, przepisy § 33 ust. 1 oraz § 34 rozporządzenia dotyczą wyłącznie aktów wykonawczych będących rozporządzeniami, a nie jakichkolwiek przepisów wykonawczych, np. będących przepisami prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda Dolnośląski nie wykazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki, o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew temu co stwierdził Wojewoda, Sąd pierwszej instancji, przy podejmowaniu przez Radę Gminy uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r., nie dopatrzył się istotnego naruszenia art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, co oznacza, że Wojewoda Dolnośląski w sposób niezgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przepisami art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji nadzorczej.

Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, uchwała Rady Gminy Kamieniec Ząbkowicki z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kamieniec Ząbkowicki zachowała swoją moc, natomiast uchwała, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, dokonała jedynie jej zmian. Istotnym jest także, że art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będący podstawą wydania uchwały z dnia 31 stycznia 2013 r., uległ nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Nowelizacja ta polegała na nadaniu nowego brzmienia ust. 2 pkt 1 lit. a ww. artykułu oraz dodaniu po ust. 2 ust. 2a. W ocenie organu nadzoru, nowelizacja ta uniemożliwia dokonywanie zmian w uchwale podjętej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym. Tymczasem, zdaniem Sądu, na mocy ustawy zmieniającej, nie uchylono art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie dokonano modyfikacji tego przepisu poprzez zmianę brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz dodanie przepisu art. 4 ust. 2a. Oznacza to, że w chwili podjęcia uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r. istniała – wbrew twierdzeniu Wojewody – podstawa prawna do jej podjęcia, bowiem obowiązywał przepis rangi ustawowej dający Radzie Gminy kompetencję w tym zakresie. Zarzuty Wojewody mogłyby się okazać trafne, o ile ustawodawca uchyliłby art. 4, utrzymując czasowo w mocy akty prawne wydane na jego podstawie. Nie czyniąc tego Sąd stwierdził, że konkluzje Wojewody w zakresie sprzeczności z prawem uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r. są zbyt daleko idące.

Wyjaśniając dalej Sąd stwierdził, że przepis art. 11 ustawy zmieniającej nie niesie ze sobą zakazu modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Również żaden inny przepis ustawowy nie zakazuje nowelizowania aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy. Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że skoro brak jest wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze, to niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy. Ustawodawca nie zdecydował bowiem o tym, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej i nie mogą być zmieniane. Tym bardziej, że w art. 11 ustawy zmieniającej ustawodawca wprost postanowił o utrzymaniu w mocy tych aktów prawa miejscowego na okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż 18 miesięcy.

Sąd wyjaśnił ponadto, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda, ma charakter aktu prawa miejscowego. Zasady podejmowania tego rodzaju aktów określa art. 94 Konstytucji RP, którego analiza prowadzi do wniosku, że w przypadku aktów prawa miejscowego ustrojodawca dopuszcza udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń, i które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawią upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak jak rozporządzenia – akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu. Upoważnienie więc do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne. Ponadto upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie przestaje obowiązywać z chwilą jakiejkolwiek zmiany przepisu zawierającego normę upoważniającą, ale z chwilą utraty upoważnienia. Zmiana normy upoważniającej skutkuje zaś oceną, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc w zakresie, w jakim stał się sprzeczny z dotychczasową normą upoważniającą.

Przechodząc do zarzutów skargi naruszenia zasad techniki prawodawczej, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w judykaturze i jurysprudencji, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek/zaleceń, że są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym Sąd uznał, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Sąd wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że w tej sprawie, pomimo braku dopuszczenia w ustawie zmieniającej możliwości dokonywania nowelizacji czasowo utrzymanej w mocy uchwały, naruszenie to nie jest na tyle poważne że nie powoduje naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz regulacji wynikającej z art. 94 Konstytucji RP. Materia regulowana zaskarżonym aktem normatywnym wynika bowiem z upoważnienia ustawowego i nie przekracza zakresu tego upoważnienia.

Sąd zauważył jednakże, że Wojewoda w sposób trafny wskazał na niezgodność uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r. z zasadą wyrażoną w § 34 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", która – wbrew twierdzeniu skarżącej – ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, naruszenie to jednak należało powiązać nie z samym brzmieniem § 34, lecz ze szczegółowymi zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Sądu, zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, samo zaś ich naruszenie w zasadzie zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, chyba że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej ze względu na jego powiązanie z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

Reasumując, Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia konstytucyjnych warunków legalności uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r. Uznał, że z uwagi na samą treść uchwały, wobec okoliczności jej podjęcia i wywołanych przez nią skutków, nie zachodzi wyjątek od zasady zakazu zmiany aktu utrzymanego przejściowo w mocy. Istotne są tutaj względy zachowania spójności i przejrzystości systemu prawnego oraz zaufania obywateli do państwa. W ocenie Sądu, wartości te nie zostały zagrożone poprzez uchwalenie w oparciu o niezmienioną treść upoważnienia ustawowego nieznacznej zmiany dotychczasowej uchwały. Zdaniem Sądu, nie nasuwa to obawy pogorszenia jakości stanowionego prawa poprzez wprowadzenie do dotychczasowej uchwały nowych treści niezgodnych z poprzednim upoważnieniem ustawowym. Upoważnienia te są bowiem identyczne. Brak dodatkowego upoważnienia ustawowego do dokonywania zmiany dotychczasowych uchwał nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przyznanie organowi 18 miesięcy na opracowanie nowej uchwały, w pełni dostosowanej do znowelizowanego upoważnienia ustawowego, nie wyłącza możności zmiany dotychczasowej uchwały w ramach niezmienionego w tej części upoważnienia oraz w stopniu nieznacznym.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt prawa miejscowego jest podjęty z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy w chwili jego podjęcia nie obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego, który mógłby stanowić podstawę prawną jego podjęcia. Natomiast na dzień podjęcia uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r. obowiązywał przepis art. 4 u.c.p.g., a więc Rada Gminy nie działała bez upoważnienia ustawowego. W dacie podjęcia uchwały obowiązywała uchwała Nr XXVI/164/2013, a zatem, zdaniem Sądu, można było wprowadzić w tejże uchwale zmiany. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 4 u.c.p.g. oraz art. 11 ustawy zmieniającej przy podejmowaniu uchwały z dnia 27 sierpnia 2015 r.". Ponadto, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, "przedmiotowa uchwała została podjęta niezgodnie z zasadą wyrażoną w paragrafie 34 ZTP.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna jako naruszone wskazuje jedynie przepisy art.2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r.,poz.87) .Naruszenie to wynika, zdaniem skarżącego kasacyjnie, z błędnej wykładni polegającej na przyjęciu , że skoro na dzień 27 sierpnia 2015 r. obowiązywał przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to , dokonując zmiany aktu prawa miejscowego (regulaminu) , Rada Gminy nie działała bez upoważnienia ustawowego . W sytuacji zatem gdy w dacie podjęcia uchwały zmieniającej obowiązywała uchwała NR XXVI/164/2013 można było wprowadzić w niej zmiany a naruszenie art. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 u.u.c.p.g nie było istotne .

Zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie mogły zostać uznane za zasadne. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia nie może być uznana za błędną ani też nie pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji RP. Podstawowym problemem prawnym w sprawie niniejszej jest dopuszczalność modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 u.u.c.p.g. w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymania czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. W myśl art. 11 ustawy zmieniającej "dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art.4, art.61,art.6n,art.6r ust.3 i 4 u.u.c.p.g. zachowują moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawa nie uchyliła aktów wcześniej wydanych ani nie wprowadziła wprost zakazu ich zmiany. Mimo zmiany z dniem 1 lutego 2015 r. podstawy prawnej (art. 4 u.u.c.p.g. poprzez zmianę brzmienia ust.2 pkt 1a oraz dodanie ust.2a) w chwili podjęcia uchwały zmieniającej istniała podstawa prawna z uwagi na obowiązywanie przepisu ustawowego dającego radzie kompetencję w tym zakresie. Z treści art. 11 ustawy zmieniającej nie wynika zakaz modyfikowania uchwał podjętych wcześniej na mocy art. 4 u.u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, art.4 nie został uchylony a jedynie w nieznacznym zakresie zmodyfikowano jego treść. Ma w pełni rację Wojewoda iż nie można uchwalać aktów prawa miejscowego na podstawie uchylonej podstawy prawnej mimo czasowego utrzymania w mocy aktów wcześniej podjętych na tej podstawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest jednak inna bo podstawa prawna dla podjęcia uchwały zmieniającej istniała a zatem można było ją podjąć na tejże podstawie. Brak zatem podstaw do zarzutu , że podjęto ją bez podstawy prawnej w sytuacji gdy obowiązywał przepis dający radzie kompetencję do uchwalania regulaminu czystości i porządku w gminie. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność , że akty prawa miejscowego podjęte wcześniej zostały ustawą zmieniającą utrzymane w mocy nie dłużej niż przez 18 miesięcy, czym innym jest bowiem jest ich moc obowiązująca a czym innym kompetencja do ich ewentualnej zmiany w tym okresie. Akty te , wraz z aktami nowelizującymi stracą moc najpóźniej przed upływem 18 miesięcy lub wcześniej , jeśli wcześniej zostaną uchwalone nowe regulaminy kompleksowo regulujące sprawy gospodarowania odpadami komunalnymi. Podjęcie uchwały zmieniającej regulamin, w sytuacji istnienia podstawy prawnej , nie niweluje skutku określonego w art. 11 ustawy zmieniającej jakim jest utrata mocy dotychczasowych aktów prawa miejscowego w terminie w nim określonym.

W tej sytuacji podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty iż zasady prawidłowej legislacji , wyprowadzane z art. 2 Konstytucji RP zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem oraz, że wskazane w skardze naruszenia godzą w "rudymentarne kanony techniki prawodawczej " nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Samorząd terytorialny jest związany ustawami przy stanowieniu prawa miejscowego, stanowi akty podustawowe. Konstytucyjne granice stanowienia aktów prawa miejscowego są jednak określone inaczej , luźniej niż ma to miejsce w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych. W myśl art. 94 Konstytucji "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie , ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." W rozpoznawanej sprawie te granice nie zostały przekroczone w sposób który prowadzić by musiał do stwierdzenia ich nieważności .W dacie podejmowania uchwały zmieniającej regulamin istniała podstawa prawna a z przepisów prawa nie wynikał bezpośredni zakaz dokonania zmiany regulaminu , który zachował jeszcze moc obowiązującą . Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda powołał się na Zasady techniki prawodawczej. Mimo że mają one formę rozporządzenia to jednak nie zawsze ich naruszenie może być uznane za naruszenie Konstytucji .Może to mieć miejsce tylko w przypadkach gdy jest ono oczywiste, drastyczne i wywołujące głębokie konsekwencje (wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r.,sygn.akt k.p.5/08) a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.Dz.U. z 2016 r.,poz.718) orzeczono jak w sentencji.