Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 985/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2130/21 w sprawie ze skargi Y.Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. nr KOC/902/Dr/21 w przedmiocie zezwolenia na zajecie pasa drogowego i ustalenie opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., VI SA/Wa 2130/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Y. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., nr KOC/902/Dr/21, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2021 r.; w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Y. Sp. z o.o. z/s w W. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), zw. dalej: u.d.p. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że zezwolenie, o którym mowa w sprawie dotyczy urządzenia infrastruktury technicznej, w sytuacji kiedy:

- drogę pożarową należy kwalifikować jako obiekt budowlany, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a nie z zezwoleniem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.;

- art. 40 ust. 5 u.d.p. w zw. z normami wyrażonymi w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. nr 148 poz. 3717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do uznania, że w przedmiotowej sprawie opłatę za zajęcie pasa drogowego należy ustalić wg treści art. 40 ust. 5 u.d.p., uwzględniając zaczerpnięte z prawa budowlanego definicje obiektu budowlanego, budowli i obiektu liniowego i uwzględniając, że zarządca drogi w załączniku nr 2 do ww. uchwały Rady m.st. Warszawy poprzez pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" rozumie m.in. takie obiekty liniowe jak: linie elektroenergetyczne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, w sytuacji kiedy:

- brak w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej nie oznacza dowolności w kwalifikacji danego "obiektu" jako obiektu budowlanego, bądź urządzenia infrastruktury technicznej,

- brak w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji obiektu budowlanego i urządzenia infrastruktury technicznej nie oznacza też konieczności stosowania definicji ww. pojęć zaczerpniętych z Prawa budowlanego, lecz uzasadnia uwzględniać funkcje i cechy danego "obiektu" na potrzeby jego kwalifikacji na gruncie u.d.p., jak też uzasadnia uwzględniać przy takiej kwalifikacji przepisy znajdujące się w aktach wykonawczych do u.d.p., zamiast odnosić się do definicji zawartych w innych ustawach;

- katalog otwarty danych "obiektów" zawarty w uchwale zarządcy drogi nie oznacza, że można do niego zakwalifikować cokolwiek, co chociażby jednym parametrem (np. długością) przypomina inne "obiekty" z tej samej kategorii,

- względy ekonomiczne związane z wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego nie mogą być przesłanką do poszukiwania rozwiązań (w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego) najkorzystniejszych dla dewelopera, który kierując się swoim ekonomicznym zyskiem w taki sposób zaplanował inwestycję na terenie, którym dysponował, że drogę pożarową do wybudowanego zespołu budynków musiał ostatecznie realizować w pasie drogowym,

- co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia drogi pożarowej należy na gruncie niniejszej sprawy ustalić wg treści art. 40 ust. 6 udp (w zw. z zał. nr 3 do wspomnianej uchwały Rady m.st. Warszawy), gdyż drogę pożarową należy kwalifikować jako obiekt budowlany, a nie urządzenie infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie oraz z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ust. 5 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało ustaleniem wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej w nieprawidłowej wysokości.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w jego krytycznej ocenie, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, trafności, ani też zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, nie podważają zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ani też błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 5 tej ustawy w związku z "[...] normami wyrażonymi w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy [...] w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...]".

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia w sprawie – że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Tym samym, nie może ona również abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – które wyrażają się w tym, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, które wyznaczają granice zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w tym też kontekście oznacza, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej oraz operując w ich granicach trzeba przede wszystkim podnieść, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest podważać z pozycji argumentu – który stanowiąc wspólny mianownik tychże zarzutów uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie – kwestionującego zasadność posiłkowania się przepisami ustawy – Prawo budowlane dla potrzeb rekonstrukcji pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej oraz "obiektu budowlanego", którymi ustawodawca operuje na gruncie art. 40 ust. 2 oraz ust. 5 – 6 ustawy o drogach publicznych.

Argument tego rodzaju nie jest bowiem, ani trafny, ani też zasadny.

O jego zasadności, a co za tym idzie – a trzeba to podkreślić – przydatności w rozpatrywanej sprawie nie sposób jest przy tym wnioskować na podstawie poglądu prawnego wyrażonego w przywoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykacie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1209/21. Skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu tej istotnej okoliczności, że stanowisko na które się powołuje zostało wyrażone na gruncie zupełnie innego – co ma kluczowe znaczenie – stanu faktycznego, a co więcej, że stanowiło odpowiedź na konkretne zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w tejże sprawie. W związku z tym, nie można tracić z pola widzenia tego, że o ile w relacji do istoty oraz przedmiotu sporu prawnego w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem, na który powołuje się skarżący kasacyjnie organ, za uzasadnione – najogólniej rzecz ujmując – należało uznać eksponowanie znaczenia autonomii regulacyjnej ustawy o drogach publicznych, a to wobec zdefiniowania w jej art. 4 pkt 23 pojęcia "reklamy", to tego samego rodzaju – lub jemu podobnego – podejścia nie sposób jest już jednak oczekiwać i uznać za uzasadnione w odniesieniu do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Z całą pewnością bowiem nie jest "reklamą" w rozumieniu przywołanego przepisu prawa "droga pożarowa", którego to pojęcia – co istotne – nie definiuje ustawa o drogach publicznych ograniczając się w tej mierze do operowania pojęciami "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektu budowlanego", i którego rozumienie, a w konsekwencji kwalifikowanie drogi pożarowej, jako "urządzenia infrastruktury technicznej" albo, jako "obiektu budowlanego" stanowi przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie. W tym w zakresie odnoszącym się do ustalenia właściwej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej.

W korespondencji do powyższego, o braku zasadności, a co za tym idzie i skuteczności omawianego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba wnioskować na tej podstawie – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów zwłaszcza, że nie są one również wolne od istotnych deficytów, o czym mowa jeszcze dalej – że ustawa o drogach publicznych nie funkcje w próżni prawnej. W związku z tym, wobec braku definiowania na jej gruncie pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektu budowlanego", którymi operuje w odniesieniu do tworzonych nią warunków prawnej reglamentacji możliwości zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego urządzeń infrastruktury technicznej lub obiektów budowlanych (art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3, ust. 5 – 6), rekonstruowanie wymienionych pojęć oraz normatywnej treści stosownych przepisów tej ustawy nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz zawartych w tej ustawie definicji legalnych. W tym w szczególności definicji "obiektu budowlanego", "budowli", "obiektu liniowego" (czy też nawet, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia art. 40 ust. 1 i ust. 2a ustawy i drogach publicznych, definicji "budowy", "robót budowlanych", "przebudowy", czy też "remontu").

Zwłaszcza, że znaczenie argumentu z wykładni systemowej zewnętrznej – o istotności którego należy już wnioskować na podstawie podobieństwa, jeżeli nie tożsamości siatki pojęciowej, którą na gruncie wymienionych ustaw operuje prawodawca – znajduje swoje uzasadnienie w zasadniczym charakterze przywołanej ustawy wynikającym z jej nazwy oraz przedmiotu regulacji (ustawa Prawo budowlane), co w tym też kontekście – oraz przy posiłkowym odwołaniu się do treści § 9 Zasad techniki prawodawczej – nakazuje, aby uwzględniać zasadę pierwszeństwa definicji użytych w aktach podstawowych (por w tej mierze również wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II GSK 307/08, a także P. Zaborniak, t. 15 do art. 40 w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Lexis Nexis 2010).

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że w związku z tym, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje, ani pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", ani też pojęcia "obiektu budowlanego", ich rekonstrukcja – aby mogła być uznana za prawidłową – nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z ustawy Prawo budowlane. Jeżeli tak – a jest to nie mniej istotne z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów kasacyjnych oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji – to nie może również pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z wydanych na podstawie tej ustawy oraz w celu jej wykonania rozporządzeń w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do rekonstrukcji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". W tym też kontekście – oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba podnieść, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie organ (s. 6 skargi kasacyjnej), nie dość, że nie ma charakteru samoistnego, to również nie zostało wydane – wbrew twierdzeniu tego organ – na podstawie ustawy o drogach publicznych, lecz – co nie jest bez znaczenia i co należy podkreślić – na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (również aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt i ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Pomijając wskazaną okoliczność – w świetle której omawiane stanowisko skarżącego kasacyjnie organu należy uznać za tym bardziej nieuzasadnione – organ administracji w dostatecznym stopniu nie uwzględnił również tego, że § 140 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, od którego się odwołuje, stanowi w ust. 1, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, zaś jego ust. 2 – co ma zasadnicze znaczenie – zawiera wyłącznie przykładowe wyliczenie "infrastruktury", o której mowa w ust. 1, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z konwencji językowej, którą w tej mierze operuje prawodawca. Prowadzi to do wniosku, że katalog urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą – które to urządzenia nie mogą przy tym naruszać elementów technicznych drogi, przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, czy też wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym – nie jest zamknięty.

W świetle przedstawionych argumentów nie ma więc podstaw, aby twierdzić – jak podnosi to skarżący kasacyjnie organ – że nie jest uzasadnione, ani też zgodne z prawem posiłkowanie się przepisami ustawy Prawo budowlane (oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi) dla potrzeb rekonstrukcji pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej oraz "obiektu budowlanego", którymi ustawodawca operuje na gruncie ustawy o drogach publicznych.

Przeciwnie, w świetle tychże argumentów takie właśnie podejście interpretacyjne trzeba uznać za racjonalne, uzasadnione i konieczne.

Uwzględniając to podejście, Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych racji podważył więc prawidłowość stanowiska organu administracji publicznej odnośnie do rekonstrukcji wymienionych pojęć oraz odnośnie do rozumienia i zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przepisów ustawy o drogach publicznych, na gruncie których pojęciami tymi operuje ustawodawca, stwierdzając, że nie ma podstaw "[...] do wyłączenia z zakresu pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej obiektu liniowego w postaci drogi pożarowej [...]" – co w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z § 140 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie uzasadnia przyjęcie, że droga pożarowa to przede wszystkim jezdnia o utwardzonej nawierzchni i określonej funkcji, której istota nie narusza, ani elementów technicznych drogi, ani nie przyczynia się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, ani do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, ani też nie wpływa negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym – a w konsekwencji, że kontrolowana decyzja oraz utrzyma nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie oraz z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ust. 5 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, co wobec zastosowania niewłaściwej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz niewłaściwego sposobu ustalenia wysokości opłaty skutkowało nieprawidłowym ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim drogi pożarowej.

Stanowiska tego nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Nie dość bowiem, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób było kwestionować z pozycji argumentu o braku zasadność posiłkowania się przepisami ustawy Prawo budowlane dla potrzeb rekonstrukcji pojęć "urządzeń infrastruktury technicznej oraz "obiektu budowlanego", co wobec braku jego trafności uzasadniało, aby już z tego właśnie powodu zarzuty te uznać za nieusprawiedliwione – zwłaszcza, że argument ten stanowił wspólny mianownik tych zarzutów – o braku ich zasadności, a co za tym idzie braku ich skuteczności należało również wnioskować na podstawie tkwiących w nich deficytów, które są aż nadto wyraźnie widoczne i oczywiste, gdy odwołać się do przyjmowanego rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowania.

Mianowicie, błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi, słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że również wobec konstrukcyjnych oraz argumentacyjnych deficytów zarzucanego skargą kasacyjną błędu wykładni oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (przy tym również wręcz jego enigmatyczności, gdy podnieść, że skarga kasacyjna zarzuca, między innymi, naruszenie "[...] norm wyrażonych w załączniku nr 2 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy [...] w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...]" nie wyjaśniając, o które normy i jak rekonstruowane w relacji do przeciwstawianej temu prawidłowej ich rekonstrukcji oraz prawidłowemu ich zastosowaniu miałoby chodzić; co nie ogranicza się li tylko do wskazanego aspektu konstrukcji oraz uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, na gruncie których jest również, między innymi, eksponowane zagadnienie odnoszące się do względów natury ekonomicznej, które nie stanowiło – bo nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – żadnego miarodajnego kryterium oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji), skarga kasacyjna nie mogła być uznana za opartą na usprawiedliwionych podstawach.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, a inicjowane nią postępowanie podlega zasadzie dyspozycyjności – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.