Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1351/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 840/10 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz C. W. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2011 . sygn. akt III SA/Wr 840/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę C.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J.G. z dnia [...] czerwca 2010 r. (Nr [...]), w której ten ostatni organ przyznał zainteresowanemu jednolitą płatność obszarową na rok 2009 i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, organ utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w części wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" zadeklarował sześć działek ewidencyjnych, natomiast w części "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" - ujął takich działek siedem, uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej i do uzupełniającej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 49,18 ha. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona na miejscu w gospodarstwie producenta w dniach [...] października 2009 r., wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni na działkach "B1", "C1" oraz "D1". W czasie kontroli, o której mowa, stwierdzono: 1) powierzchnię działki "B1" - 1,92 ha (zadeklarowano areał 4,27 ha); 2) powierzchnię działki "C1" - 5,51 ha (zadeklarowano areał 4,56 ha); 3) powierzchnię działki "D1" - 25,44 ha (zadeklarowano areał 30,93 ha). Organ podkreślił, że w czasie inspekcji wykonano dokumentację fotograficzną, a strona uczestniczyła przy czynnościach kontrolnych.

Uwzględniając wyniki kontroli, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009. Orzeczenie to zostało jednak uchylone w całości przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r.). Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia w trybie nadzoru instancyjnego był fakt niedostatecznego rozpatrzenia wcześniej opisanego raportu z kontroli.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik BP ARiMR w J.G.wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. nową decyzję, w której przyznał stronie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Jednolita płatność obszarowa przyznana została w pomniejszonej wysokości, z uwagi na stwierdzoną różnicę w powierzchni zdeklarowanej i stwierdzonej, która wynosiła 16,73 %. Organ odmówił natomiast pomocy w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z uwagi na przeszacowanie o 21,76 % powierzchni.

Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.).

Organ drugiej instancji wskazał, że kontrola przeprowadzona na miejscu, w gospodarstwie producenta w okresie od [...] do [...] października 2009 r. wykazała zawyżenie przez stronę powierzchni deklarowanej do dopłat. Organ odwoławczy wywiódł, że dokonano ponownej analizy pierwotnego protokołu (raportu) tejże kontroli, stwierdzając, iż inspekcja była przeprowadzono w sposób właściwy, zgodny z przepisami prawa i procedurami. Kontrolujący posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli. Wyniki obrazują stwierdzony stan faktyczny (stan użytkowania oraz powierzchnię) na działkach zgłoszonych do płatności przez wnioskodawcę (kontrolowane były wszystkie deklarowane działki).

Organ zaakcentował, że kontrola przeprowadzona w ramach suszu paszowego - ma bezpośrednie odniesienie w sprawie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w części dotyczących jednolitej płatności obszarowych oraz uzupełniających płatności obszarowych. Metoda jej przeprowadzania jest bowiem analogiczna do tej, jaką stosuje się podczas kontroli gospodarstwa w kontekście płatności realizowanych przez samą Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kontrole na miejscu, w zakresie mechanizmu "Dopłaty do produkcji suszu paszowego", realizowane są przy współpracy dwóch agencji płatniczych (Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Kontrole te obejmują: 1) 100 % przedsiębiorców przetwórczych produkujących susz paszowy w ramach mechanizmu; 2) co najmniej 5 % partii stanowiących przedmiot wniosku o pomoc (w celu sprawdzenia drogi przebytej przez produkt do końcowego odbiorcy); 3) co najmniej 5 % umów i deklaracji dostaw (w celu sprawdzenia działki, z której pochodzi zielonka dostarczana przedsiębiorcom przetwórczym). Zakres kontroli przeprowadzanej metodą inspekcji terenowej obejmuje pomiar powierzchni działek rolnych, rozpoznanie rodzaju i stanu upraw, a przy kontroli umów - sprawdzenie ich posiadania przez producenta zielonki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz jego końcowa ocena (dokonywana wszak dwukrotnie przez organy obu instancji) w pełni uzasadniały przyznanie jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej jednak wysokości oraz odmowę przyznania płatności uzupełniającej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli na miejscu (w gospodarstwie wnioskodawcy), przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] października 2009 r. W ocenie Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze.

Sąd wywiódł, że w świetle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a. - organy były uprawnione do wykorzystania wyników kontroli, o której mowa, także w postępowaniu o przyznanie płatności wsparcia bezpośredniego. Skontrolowano bowiem wówczas wszystkie działki zadeklarowane do płatności przez samego zainteresowanego i to - na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - kompleksowo, bo z punktu widzenia dwóch podstawowych kryteriów: wielkości powierzchni, która kwalifikowała się do dopłat oraz sposobu użytkowania działek. Wartości i wiarygodności ustaleń poczynionych w ramach październikowej kontroli z 2009 r. nie mogą przy tym deprecjonować ani okres, w którym dokonano inspekcji, ani też skorygowanie treści pierwotnego protokołu, dokonane przez jednostkę kontrolującą.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując pierwotnie swoją decyzję (w dniu [...] lutego 2010 r.), organ pierwszej instancji zakwalifikował do płatności jedynie obszar 31,63 ha, pomijając - bezpodstawnie - część areału zadeklarowanych działek, które w dniu kontroli nie były wykoszone. Dopiero wskutek zaleceń organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu pierwszej, kasacyjnej decyzji tego organu (z dnia [...] maja 2010 r.), uwzględniono także części działek (zakwalifikowano np. do płatności powierzchnię 27,18 ha działki "D"), ponieważ -jak słusznie przyjął organ odwoławczy - nie udowodniono, że zadeklarowane działki w całości nie są uprawnione do jednolitej płatności obszarowej. W tej sytuacji żadnego istotnego znaczenia nie można wiązać z zarzutem strony skarżącej, która przyznała co prawda, że część ostatnio wymienionej działki nie była skoszona w dniu kontroli, podnosząc jednak, iż ostateczny termin skoszenia upływał z dniem 30 października (a więc dopiero po okresie kontroli). Sąd nie dopatrzył się zatem zarzucanego braku logiki w treści protokołu pokontrolnego. To ostatnie spostrzeżenie dotyczy także rzekomego wykorzystania przez jednostkę kontrolującą sprzecznych ze sobą oznaczeń kodowych. Figurujące w protokole kody S-5 oraz S-8 zastosowano bowiem wobec innych działek. W ocenie Sądu nie można się zgodzić z twierdzeniem, że sporządzona w czasie kontroli dokumentacja fotograficzna nie obrazuje zakresu powierzchni działek oraz ich stanu wykorzystania, kwalifikujących się do płatności. Sąd w tym kontekście zwrócił przede wszystkim uwagę, że granice wszystkich spornych działek, odbiegają od tych, które zaznaczył zainteresowany na załącznikach do wniosku. Posłużenie się w czasie kontroli zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, wskazującym granice poszczególnych działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas ich kontroli, wyklucza też - obiektywnie, w ocenie Sądu- możliwość przedstawienia na fotografiach działki sąsiada. Zarzuty, bazujące na wskazaniu zdjęć, na których widoczna jest pokrywa śnieżna, nie mają z kolei istotniejszego znaczenia, ponieważ zakwestionowane fotografie dotyczą działek "A1", "E1" i "G1", wobec których organy nie stwierdziły nieprawidłowości. Sąd podkreślił, że jest oczywiste - okoliczność ta jest podkreślana w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie tylko w judykacie przywołanym przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę - że szczególne znaczenie trzeba przypisywać wynikom kontroli na miejscu najbardziej zbliżonym czasowo do okresu, na który przyznawane są konkretne płatności. Z tego też powodu, organy administracji rolnej w ocenie Sądu słusznie oparły swoje rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na wynikach kontroli z października 2009 r. Ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku 2007 i 2010, dla potrzeb wniosków dotyczących pomocy za te właśnie lata, mogą bowiem odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r., choćby ze względu na nieuchronne zmiany faktyczne w sposobie zagospodarowania poszczególnych działek w różnych latach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji za gołosłowne, bo nie poparte żadnymi materialnymi dowodami, wypada wreszcie uznać zarzuty nierzetelności osób kontrolujących i samych organów (już przy podejmowaniu konkretnych rozstrzygnięć w kwestii kwot przyznanych płatności).

Pełna dokumentacja sprawy dowodzi, że prawidłowo organy rolne ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały odpowiednie normy prawne. W konsekwencji, stronie skarżącej przyznana została pomoc, odmiennie niż w pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Jest to efektem uwzględnienia przez ten organ zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2010 r.

Konkludując Sąd wywiódł, że powyższe prowadzi do ostatecznej oceny, iż skontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

C.W. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia organ przyjął wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy,

b) naruszenie art. 3 § 1, art. 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i nast. Ustawy z dnia 17 listopada 1096 r. — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz, 296 ze zm.), które polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z następujących dokumentów: protokołów kontroli przeprowadzonych przez ARiMR w dniach [...] 2007 r. oraz [...] 2010, a także sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej (tzw. powierzchni ewidencyjno — gospodarczej PEG) w systemie identyfikacji działek rolnych w odniesieniu do gospodarstwa należącego do Skarżącego,

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.)(dalej jako: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że Stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie Strona nie miała możliwości odniesienia się do wyników kontroli przeprowadzonej na okoliczność powierzchni działek, z której zebrano zielonkę na susz paszowy, w kontekście wykorzystania protokołu z tej kontroli dla oceny spełnienia wymagań właściwych dla uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej,

d) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie w sposób odzwierciedlający stan faktyczny (wadliwie) ustalony w postępowaniu administracyjnym,

e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada ogólna szybkości postępowania,

f) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów:

i. art. 36 § 1 w zw, z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., które polegało na niepoinformowaniu Strony o niezałatwieniu sprawy administracyjnej w terminie,

ii. art. 136 k.p.a., które polegało na nieprzeprowadzeniu dodatkowej kontroli pomimo uzasadnionego żądania Strony,

iii. art. 28 pkt 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (dalej jako: rozporządzenie nr 796/2004) poprzez nieuprawnione zastosowanie jako dowodu w sprawie dotyczącej przyznania płatności obszarowych protokołu z kontroli przeprowadzonej na potrzeby innego programu pomocowego,

iv art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.n.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu podnoszonego przez Stronę w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ rozstrzygający w I instancji, a dotyczącego braku odniesienia się organu II instancji do wskazanego przez Stronę naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 28 pkt 1 lit. a rozporządzenia 796/2004,

lub poprzez zbyt lakoniczne odniesienie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, a dotyczących w szczególności kwestii oparcia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracyjny na nieprawidłowo sporządzonym protokole z czynności kontrolnych;

II. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że:

a) organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w konsekwencji, że w rozpatrywanej sprawie należało zastosować pomniejszenie kwoty wypłaconej Skarżącemu tytułem przyznanej jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO),

b) organ prawidłowo nie zastosował przepisu §1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) ewentualnie przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych, wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600) i nie uwzględnił okoliczności, że w przypadku łąk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt ostateczny termin koszenia okrywy roślinnej to dzień 31 października, a w przypadku przepisów obowiązujących w czasie sporządzenia planu rolnośrodowiskowego realizowanego przez Skarżącego, tj. rozporządzenia z 7 kwietnia 2004 r. końcowy termin koszenia w ogóle nie był wskazany,

b) organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) i nie uznał dopuszczalności pozostawienia na gruntach rolnych pojedynczych drzew i krzewów w ilości nieprzekraczającej 50 szt. na hektar.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę zawarła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie – mimo że nie wszystkie z zarzutów, postawionych w ramach podstaw kasacyjnych, są usprawiedliwione.

Skład orzekający za przesądzające o zasadności skargi kasacyjnej uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że powodem przyznania jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości i odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych jest stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przy czym różnica ta jest efektem wyłączenia powierzchni uznanych za niekwalifikujące się do płatności - a za takie w sprawie uznano powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej przez WSA decyzji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.) tzn. przepisu regulującego kwestię przyznawania płatności pomniejszonej lub odmowy pomocy - w razie stwierdzenia, że obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar faktycznie ustalony.

Przedstawiając stan prawny sprawy organ powołał też na treść ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

W uzasadnieniu prawnym decyzji odnośnie wyliczenia jednolitej płatności obszarowej powołano się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r., w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej (Dz. U. Nr 188, poz. 1462), a w kwestii wyliczenia uzupełniającej płatności obszarowej na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – nie odniósł się do tych podstaw materialnoprawnych. Wyjaśnianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ograniczył do oceny prawnej ustaleń faktycznych tylko z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego.

Tymczasem ocena ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy nie może być dokonana w oderwaniu od norm prawa materialnego. Jak już bowiem podnoszono stan faktyczny sprawy musi odpowiadać hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w określonej i znajdującej zastosowanie normie prawa materialnego. Prawidłowa ocena podstawy faktycznej rozstrzygnięcia pozostaje w nierozerwalnym związku z prawidłowym wyjaśnieniem podstawy materailnoprawnej tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjmuje się przy tym, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych, zarówno procesowych jak i materialnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Niewątpliwie wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze złożoność przedstawionych regulacji skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy materialnopranej oraz przyjętego przez Sąd I instancji sposobu ich wykładni i zastosowania w tej sprawie – w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Brak bowiem jakichkolwiek podstaw by ocenić, w oparciu o jakie przesłanki przyjęto, że ewentualne zadrzewienie i zakres tego zadrzewienia to okoliczności uzasadniające pomniejszenie czy odmowę płatności bezpośrednich na podstawie powołanych przez organy administracyjne podstaw materialnoprawnych.

Podsumowując: bez jednoznacznego wskazania przez Sąd I instancji, które przepisy prawa materialnego mają w sprawie zastosowanie do oceny czy skarżący spełnił przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 r. nie można określić zakresu koniecznych ustaleń i ocenić prawidłowości poczynionych ustaleń stanu faktycznego.

Wypowiedzenie się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby zaś zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Już z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej kilkakrotnie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. – zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji mógłby naruszyć ten przepis tylko gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź też gdyby zastosował środki nieznane ustawie. Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

W konsekwencji skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia ww. art. 3 § 1 przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przez organ przepisów wskazanych w pkt 1 f petitum skargi kasacyjnej. Istotnie art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku winno zawierać m.in. przedstawienie zarzutów przedstawionych w skardze. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów by brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. /zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję/ czy tez art. 140 k.p.a. /stanowiącego, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji/ - mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to generalnie jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. II OSK 1079/10; LEX nr 863895).

Ponadto uzasadnienie powyższego zarzutu zmierza w istocie do wykazania wadliwych ustaleń faktycznych przyjętych przy wyrokowaniu, dokonanych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - przez ograniczenie postępowania dowodowego do oceny protokołu kontroli z 2009 r. i nieprzeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów z protokółów kontroli przeprowadzonych w 2007 oraz w 2010 r.

W kwestii tej ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wypowie się po wskazaniu norm prawnych, z których wywiedzie jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Należy przy tym mieć na względzie, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku prezentowanemu przez wnoszącego skargę kasacyjną, protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. - w trybie art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - w związku z innym programem pomocowym, może stanowić dowód na okoliczność spełnienia przesłanek płatności rolnośrodowiskowej. Oczywiście dowód ten będzie stanowił rzeczywistą podstawę ustaleń faktycznych tylko w zakresie, w jakim wskazuje na okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – określonych przepisami prawa materialnego. Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga jednak, że z treści załączonego do akt protokołu wynika, że protokół ten odnośnie spornych w sprawie działek B, C i D nie zawiera danych co do stanu agrotechnicznego S5 – dotyczącego stwierdzenia czy działka jest porośnięta drzewami lub krzewami. (protokół; karta 2/8)

Co do zasady należy zgodzić się z WSA, że ustalenia kontroli przeprowadzonych w roku 2007 oraz 2010 mogą odbiegać od ustaleń kontroli z 2009 r. – z uwagi na zmiany w sposobie zagospodarowania działek w różnych latach. Uwaga ta jednak nie do końca jest trafna w przypadku ustaleń stanu zadrzewienia. Dowód należy dopuścić jeżeli jest zawnioskowany na okoliczność istotną dla sprawy. O tym zaś czy dowód okoliczność tą faktycznie potwierdzi przesądzi jego ocena, dokonana po jego przeprowadzeniu.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut art. 12 § 1 k.p.a. – bowiem naruszenie wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a na niezałatwienie sprawy w terminie, gdyż stronie przysługiwały środki na bezczynność organu. Zarzut ten nie jest też uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skoro w świetle poczynionych na wstępie rozważań za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia – odniesienie się do zarzutu prawidłowego zastosowania/ niezastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest przedwczesne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – mając usprawiedliwione podstawy – zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.