Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2213/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5 oraz art. 18 i art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r . nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody M. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania, utrzymał w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w gminie K., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha, decyzją Wojewody M. z [...] maja 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] W. (w. Z.) – G. na odcinku węzeł L. (bez węzła) – G. (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica K. od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] km. Powyższa decyzja stała się ostateczna [...] czerwca 2018 r.

Wojewoda M. decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w gminie K., w obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...]o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej [...] W. (w. Z.) – G. na odcinku węzeł L. (bez węzła) – G. (początek obwodnicy): Część nr 2: obwodnica K. od km [...] do ok. km [...] długości ok. [...] ", która stanowiła współwłasność H. S. i M. B. S. w udziałach po 1/2 części,

- w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, czyli o kwotę [...] zł,

- w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania: H. S. kwotę [...] zł i M. B. S. kwotę [...] zł - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Od decyzji Wojewody M. odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowcy i Autostrad wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że operat szacunkowy zawiera sprzeczności i niespójności, które powodują, że nie może zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie. W ocenie odwołującego przyjęte przez biegłą cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są tożsame i wzajemnie się wykluczają.

Rozpoznając sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 - dalej specustawa), nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. dalej: ugn), podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Minister wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] stanowi operat szacunkowy z [...] września 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (uprawnienia nr [...]). Organ podkreślił, że operat jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji -stosownie do art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Autorka operatu wskazała, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w miejscowości A. , w gminie K. , w powiecie o. . S. wsi A. rozciągają się wzdłuż ulicy K. w oddaleniu od głównej trasy około 700 m. Nieruchomość znajduje się bezpośrednio przy drodze krajowej [...] . Sąsiedztwo nieruchomości opisano, jako grunty rolne niezabudowane. Nie ma naniesień budowlanych oraz nasadzeń roślinnych. W ramach infrastruktury technicznej wskazano energię elektryczną.

Biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] stycznia 2005 r., zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie o przeznaczeniu RP - tereny rolne.

W pierwszej kolejności biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...], w okresie od 2016 r. do 2018 r. Z uwagi na szczupłość rynku nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] poszukiwano transakcji drogowych na terenach wiejskich w innych powiatach w województwie [...]. W analizowanym okresie na rozszerzonym rynku zanotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, wydzielonymi z gruntów rolnych, których ceny kształtowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2.

Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolnych na obszarze gminy K. , w okresie od 2016 r. do 2018 r. Stwierdziła, że ceny gruntów rolnych w analizowanym okresie są bardzo zróżnicowane i kształtują się od około [...] zł/m2 do [...] zł/m2, natomiast cena średnia wynosi [...] zł/m2.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na podstawie art. 134 ust. 4 ugn.

Wartość rynkową prawa własności gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Do analizy przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie powiatu [...] oraz innych powiatów w województwie [...]. Trend czasowy ustalono jako constans, a do obliczeń przyjęto nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych.

Na stronie 13 operatu szacunkowego opisano transakcje, w których nieruchomości osiągnęły ceny minimalną i maksymalną. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna (waga 25%), lokalizacja szczegółowa (waga 25%), sąsiedztwo i otoczenie (waga 20%), parametry działki (waga 15%) oraz infrastruktura techniczna (waga 15%). Na str. 14 operatu przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie określono wartość współczynników korygujących oraz obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu, jako prawa własności na kwotę [...] zł/m2. W konsekwencji wartość działek nr [...] i nr [...] obliczono na kwotę [...] zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda M. powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Minister dokonując oceny operatu wskazał na przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - dalej rozporządzenie).

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 ust. 4 ugn jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy) lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Minister wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod tereny rolne, biegła przeanalizowała transakcje nieruchomościami rolnymi oraz transakcje nieruchomościami drogowymi. W wyniku dokonanej analizy stwierdziła, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W ocenie Ministra biegła prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, tj. nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym.

Zdaniem organu operat szacunkowy wypełnia dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" Minister wskazał, że stosownie do art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Natomiast w myśl art. 154 § 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając, m.in. cechy nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

Przepis art. 153 ugn nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Istotne jest, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego maja charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Dobór cech rynkowych należy do wyłącznej kompetencji biegłego rzeczoznawcy.

Minister podał, że w piśmie z 3 lipca 2019 r. biegła wyjaśniła, że cecha rynkowa "lokalizacja szczegółowa" odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu i dostępności do zabudowy siedliskowo-zagrodowej i handlowo-usługowej, natomiast cecha rynkowa "sąsiedztwo i otoczenie" odnosi się do jakości i standardu bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości. Powołując się na doświadczenie i obserwację rynku biegła stwierdziła, że cechy te należy rozdzielać, gdyż nie w każdym przypadku uzyskują taką samą ocenę i tylko rozdzielnie odzwierciedlają realia rynkowe. Jednocześnie biegła wyjaśniła, że gdyby w przedmiotowym operacie szacunkowym cechy rynkowe "lokalizacja szczegółowa" i "sąsiedztwo i otoczenie" zostały połączone w jedną cechę rynkową, to wynik oszacowania byłby taki sam, gdyż obie cechy rynkowe mają taką samą ocenę.

Zgodnie z charakterystyką szacowanej nieruchomości, zawartą na str. 14 operatu szacunkowego, przedmiotowa nieruchomość otrzymała w ramach oceny cechy rynkowej "lokalizacja szczegółowa" ocenę dobrą, z uwagi na położenie na terenie przestrzeni rolniczej z dobrym dostępem do zabudowy siedliskowej i obiektów handlowo-usługowych, a ponadto oceniając cechę rynkową "sąsiedztwo i otoczenie" biegła przyznała nieruchomości ocenę dobrą, z uwagi na położenie w sąsiedztwie gruntów rolnych w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową.

Kwestionując prawidłowość dokonanych ocen skarżący wskazał, że nieruchomość położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową nigdy nie będzie miała dobrego dostępu do obiektów handlowo-usługowych. Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń, w piśmie z 3 lipca 2019 r., biegła wyjaśniła, że większość gruntów rolnych w bliskim sąsiedztwie gruntów zabudowanych przekształca się w grunty budowlane, a pojedyncze obiekty usługowo-handlowe często stanowią zalążek do lokalnych centrów handlowo-usługowych, zwłaszcza przy głównych trasach komunikacyjnych. Rzeczoznawca podkreśliła, że szacowane działki przylegają bezpośrednio do trasy [...], oddalone są o około 50 m od stacji paliw, która stanowi zabudowę handlowo-usługową, co istotnie wpływa na wartość gruntów, na ich dochodowość (np. z tytułu reklamy) oraz dostępność do usług i handlu. Dodatkowo fakt położenia nieruchomości w odległości około 3 km wzdłuż drogi krajowej od miejscowości gminnej implikuje ocenę dobrą cechy "lokalizacja szczegółowa". Wyjaśnienia biegłej organ odwoławczy uznał za logiczne i spójne i potraktował jak swoje.

Minister wskazał, że odwołujący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny, nie przedłożył przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn) lub operatu szacunkowy sporządzonego na własne zlecenie.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 153 w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ugn, poprzez ich niezastosowanie;

2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 ust. 1 specustawy, polegające na wydaniu decyzji z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody nie mające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy;

3. art. 11 i art. 107 kpa, polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi wskazując, m.in., że z treści operatu wynika iż cechy rynkowe: "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są de facto tożsame. W ocenie skarżącego lokalizacja szczegółowa w każdym przypadku będzie determinowała sąsiedztwo i otoczenie i trudno zgodzić się z twierdzeniem, że potencjalny nabywca będzie zwracał uwagę na te cechy odrębnie. Innymi słowy nieruchomość położona na terenie zagospodarowanym i zurbanizowanym lub z bardzo dobrym dostępem do głównych ciągów komunikacyjnych (charakterystyka lokalizacji szczegółowej), w każdym przypadku będzie położona w sąsiedztwie gruntów zurbanizowanych, zabudowanych lub w sąsiedztwie głównych tras (charakterystyka sąsiedztwa i otoczenia).

Dodatkowo wyceniana nieruchomość uzyskała ocenę cechy U2- lokalizacja szczegółowa na poziomie dobrym, co uzasadniono położeniem w przestrzeni rolniczej z dobrym dostępem do zabudowy siedliskowej i obiektów usługowo- handlowych i jednocześnie taką samą ocenę cechy U3- sąsiedztwo i otoczenie, co uzasadniono położeniem w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową. W tym miejscu pojawia się sprzeczność bowiem nieruchomość położona w przestrzeni rolniczej z pojedynczą zabudową nigdy nie będzie miała dobrego dostępu do obiektów handlowo-usługowych. Dlatego, zdaniem skarżącego, powstaje domniemanie, że jedna z wymienionych cech rynkowych została sztucznie wyodrębniona na potrzeby wyceny, a przez to nie odzwierciedla realiów rynkowych. Nie da się bowiem wskazać kryterium różnicującego "lokalizację szczegółową" od "sąsiedztwa i otoczenia", bowiem wszystkie trzy elementy opisu i oceny dla każdej z tych cech zostały sformułowane w zasadzie jednobrzmiąco. Każdej zaś z wyżej wymienionych cech biegła przyznała odpowiadającą jej wagę dla dokonywanej wyceny, tj. odpowiednio 25% - lokalizacja szczegółowa oraz 20% - otoczenie.

W sytuacji kiedy cechy te zostały określone w zasadzie identycznie powstaje wątpliwość, czy nie mamy w istocie do czynienia z jedną cechą - lokalizacja szczegółowa i sąsiedztwo, a to z kolei prowadzi do wniosku czy waga tej cechy dla wyceny powinna wynosić sumę obu cech wskazanych przez biegłą, tj. 45 % czy też może wyższą z wartości wskazanej dla poszczególnych cech, tj. 25 %. W tym drugim przypadku powstaje z kolei pytanie o wagę pozostałych cech, która w oczywisty sposób musi ulec zmianie, jako że pozostaje do "rozdysponowania" wolne 20 %.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest podstawowym dowodem w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez organ administracji zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej specjalistycznej wiedzy pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie operatu z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności, czy braków. Takiej oceny operatu organy obu instancji wprawdzie dokonały, jednakże wyprowadzone przez nie wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie okazały się błędne.

Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przejętej pod inwestycję drogową działki na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r., w tym w szczególności § 36 rozporządzenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15).

Jak wynika z decyzji organów oraz opinii biegłej w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nr [...] i nr [...] objęte były planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] stycznia 2005 r. Biegła na str. 7 operatu wskazuje że plan ten obowiązywał dla miejscowości G., podczas gdy przedmiotowe działki są położone w gminie K. w miejscowości A. , a nie G.. Wprawdzie na tej samej stronie biegła charakteryzując nieruchomość wskazuje na położenie jej w miejscowości A. , to jednakże powołując plan wskazuje na miejscowość G.. Ta nieścisłość uszła uwadze organów obu instancji. Uznając, że jest to oczywista omyłka i w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe działki oznaczone były w planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A. symbolem RP - tereny rolne, to powyższe przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę z uwzględnieniem rynku nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zważyć należy, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości na podstawie analizy transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynika to z art. 134 ust. 4 ugn. W takim przypadku powinno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%, a więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się na podstawie danych dotyczących transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17). Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Tymczasem ten właśnie przepis, a także 134 ust. 4 ugn był stosowany przez rzeczoznawcę do ustalenia wartości nieruchomości. Wskazać należy, że § 36 ust. 4 rozporządzenia mógłby stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była już przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, bowiem jak wyżej zaznaczono, nieruchomość w tej dacie w miejscowym planie zagospodarowania była oznaczona jako rolna. Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie było drogowe, to biegła dokonując wyceny nieruchomości nie powinna zastosować § 36 ust. 4 lecz § 36 ust. 3 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada tym założeniom. Wobec tego organy naruszyły art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny dowodu, jakim jest operat i naruszenia tym samym art. 80 kpa oraz art. 7, 77 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.