Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 389/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Drewniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...]r., organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania B. K. pomocy finansowej na rehabilitację, leczenie, żywność, dożywienie, opał oraz “uzupełnienie dotacji mieszkaniowej".

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.).

W uzasadnieniu organ administracyjny powołał się na art. 105 §1 K.p.a. wywodząc, iż przyczyną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia była bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Powołała się na okoliczności związane z pozostawaniem w ciężkiej sytuacji materialnej oraz wywiodła, że jest osobą wymagającą wyjątkowego traktowania w oparciu o przepisy “odrębne od ogólnych". Mając na uwadze powyższe strona podniosła, iż złożony wniosek o przyznanie pomocy powinien zostać uwzględniony, gdyż przemawia za tym jej szczególnie trudne położenie życiowe.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, podkreślając, że decyzja o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej może być wydana po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego) lub jego aktualizacji. W tych ramach Kolegium wskazało, że pomimo dwukrotnego wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego B. K. nie była obecna w miejscu zamieszkania.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia przewidzianego prawem wywiadu środowiskowego. Czynność ta jest bowiem elementem niezbędnym do wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie w kwestii przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Skarżąca wywiodła, że jej wniosek powinien podlegać rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 43 ust. 3c ustawy z dnia 29 listopada 1990r., o pomocy społecznej. Wyjaśniła także, iż brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowany został jej złym stanem zdrowia oraz nieprzyjemnościami jakich doznała ze strony pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

W wyroku oddalającym skargę z dnia 22 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, stwierdził, że możliwość wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia w ramach pomocy społecznej uwarunkowana jest uprzednim przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia, wobec czego organ administracji zasadnie umorzył postępowanie w trybie art. 105 §1 k.p.a. Wprawdzie organ mógł również wydać rozstrzygnięcie odmawiające przyznania świadczenia, jednakże to rozstrzygnięcie jak i decyzja o umorzeniu postępowania są "tożsame w swoich skutkach dla skarżącej". Ustosunkowując się do nieuwzględnienia przez organ dyspozycji art. 43 ust. 3c cytowanej ustawy wyjaśnił, iż przepis ten ma zastosowanie do osób z zaburzeniami psychicznymi a nie do osób uchylających się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej B. K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzający się do błędnego uznania przez sąd, iż sprawa została w wyczerpujący sposób wyjaśniona, podczas gdy skarżąca jest osobą chorą, wymagającą wyjątkowego traktowania i z uwagi na to schorzenie nie zawsze może uczestniczyć w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej był poinformowany o chorobie skarżącej.

Wyrokiem z 31 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe orzeczenie i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżąca żądania udzielenia jej pomocy finansowej na rehabilitację, leczenie, żywność, opał i uzupełnienie dotacji mieszkaniowej w trakcie postępowania administracyjnego nie cofnęła. Skoro zatem była zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej to obowiązkiem organu było rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Brak podstaw do uwzględnienia żądania stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie uzasadnia natomiast umorzenia z powodu bezprzedmiotowości. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca powołuje się na art. 43 ust. 3c ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który wyklucza możliwość wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy osobom z zaburzeniami psychicznymi tylko z tego powodu, że "nie wyrażają one zgody na zbieranie o nich danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy". W rozpatrywanej sprawie, wobec zgłoszonych przez skarżącą informacji o jej stanie zdrowia, należało wyjaśnić, czy skarżąca nie jest osobą, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie jest bowiem ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z regulacją art. 135 powoływanego Prawa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając zatem opinię NSA należało uznać, że będące przedmiotem kontroli decyzje organów administracyjnych są wadliwe i dlatego podlegają uchyleniu.

W tym kontekście w pierwszej kolejności rozważyć trzeba poprawność zastosowania przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia w zapadłych decyzjach normy prawnej oraz wyjaśnić, dlaczego zastosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Materią sprawy jest uprawnienie skarżącej do świadczeń na zasadach obowiązujących według ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.). Żądanie to podlegało ocenie według przepisów obowiązujących w dniu orzekania, bo taka jest generalna zasada działania organów administracyjnych, chyba że właściwe przepisy zawierają inne postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne w sferze materialnoprawnej oparły swe rozstrzygnięcia na art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Stosownie do jego brzmienia decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia w ramach pomocy społecznej uwarunkowana była uprzednim przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego (rodzinnego) lub jego aktualizacji. Wywiad środowiskowy przeprowadzano w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z treścią ust. 3b cytowanego art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w przypadku, gdy osoba starająca się o pomoc nie wyraża zgody na zbieranie danych osobowych, organ może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Krytyka zastosowania tej normy w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, Sąd nie dopatrzył się uzasadnionych powodów, dla których organy administracyjne przyjęły w pismach kierowanych do strony, a następnie w decyzji, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przesłankę umorzenia postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Organy wypowiadające się w niniejszej sprawie umarzając postępowanie w sprawie ograniczyły się do uproszczonego przyjęcia, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na nieobecność zainteresowanego powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania pomocy finansowej jest bezprzedmiotowe. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem. Cytowany art. 43 ust. 3b stanowi dyrektywę, zgodnie z którą, organy mogą odmówić przyznania świadczenia, gdy osoba nie wyraża zgody na przeprowadzanie wywiadu. Umorzenie postępowania byłoby zaś możliwe, gdyby strona żądanie cofnęła, tego zaś w trakcie postępowania nie uczyniła. Doszło przeto do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, a to art. 105 § 1 K.p.a.

Po wtóre, organy administracyjne nie rozpatrzyły wnikliwie treści norm przyjętych za podstawę prawną swoich rozstrzygnięć. Należy wskazać, że w sprawach pomocowych nie można pominąć niezwykle ważnej roli wywiadu środowiskowego. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Doceniając rolę wywiadów środowiskowych organy powinny były mieć jednak na uwadze każdorazowo sytuację indywidualną stron, w tym szczególną sytuację zdrowotną skarżącej.

Wobec treści zgłoszonego przez skarżącą żądania oraz informacji o jej stanie zdrowia, należało wyjaśnić, czy skarżąca nie jest osobą, do której zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Organy administracyjne zaś nie rozważyły w żaden sposób eksponowanej przez skarżącą i znanej im okoliczności, że jej nieobecność w miejscu zamieszkania i brak reakcji na wysyłane do niej pisma mogą być wynikiem choroby.

Z tych przyczyn zapadłe rozstrzygnięcia nie mogły się ostać.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o pomoc, organ – kierując się powyższymi wywodami – postąpi stosownie do ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, regulującym kwestie obowiązywania prawa w czasie, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy nowej ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracyjny wyda zatem decyzję opartą o przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Istotną zmianą, w stosunku do poprzedniej regulacji znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie, jest brak ustawowego odpowiednika art. 43 ust. 3c ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W takiej sytuacji winien organ rozważyć treść § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Ustalone podczas wywiadu środowiskowego okoliczności organ winien poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i po dokonaniu analizy prawnej wydać właściwej treści rozstrzygnięcie.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.