Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1383/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.

z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego

w C. (dalej "organ egzekucyjny") z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w Katowicach przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną.

W dniu 21 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta C. (dalej "wierzyciel") wystawił przeciwko T.W. (dalej "strona" lub "zobowiązany") tytuł wykonawczy o nr [...], na podstawie którego dochodzi od niego zaległości z tytułu odsetek ustawowych od należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości [...] zł. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w ZUS Odział B. Inspektorat w C. doręczono zobowiązanemu w dniu 24 stycznia 2017 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 11 stycznia 2017 r.

Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Następnie postanowieniem z dnia

30 stycznia 2017 r. organ egzekucyjny zawiesił, w związku ze złożonymi zarzutami, postępowanie egzekucyjne prowadzone w tej sprawie, zaś pismem z dnia

30 stycznia 2017 r. zawiadomił organ rentowy o wstrzymaniu realizacji zajęcia.

Ww. rozstrzygnięcie i pismo zobowiązany odebrał w dniu 13 lutego 2017 r.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zarzutów, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] uznał wniesione przez zobowiązanego zarzuty za niezasadne. W wyniku postępowania zażaleniowego, zainicjowanego przez stronę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. Na skutek powtórnego rozpoznania zarzutów, organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. Na postanowienie to zobowiązany wniósł zażalenie, które podlegało rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu zażaleniowym i zostało zakończone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. zatytułowanym "Skarga na czynności Komornika", zobowiązany zwrócił się do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał na nieistnienie zobowiązania określonego w ww. tytule wykonawczym oraz na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Podniósł, że odsetki od opóźnienia wpłaty odszkodowania na podstawie decyzji wskazanej w tym tytule wykonawczym, muszą być ustalone odrębną decyzją starosty, która nie została jeszcze wydana.

W odpowiedzi na wezwanie organu o doprecyzowanie ww. pisma z dnia

poprzez wskazanie, czy stanowi ono wniosek o zawieszenie lub umorzenie postępowania egzekucyjnego, bądź też skargę na czynności egzekucyjne, zobowiązany w piśmie z dnia 8 marca 2017 r. wyjaśnił, że pismo to stanowi wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości na podstawie art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej z uwagi na egzekwowanie obowiązku przez wierzyciela bez wydania odrębnej decyzji w sprawie zapłaty odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego

w C. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu podkreślił, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 59 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej.

W zażaleniu na ww. postanowienie zobowiązany zarzucił organowi naruszenie

art. 32 Konstytucji oraz art. 59 § 1 pkt 2 i 3 ustawy egzekucyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu ponownie zaznaczył - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - iż odsetki od opóźnienia wpłaty odszkodowania na podstawie decyzji wskazanej w tym tytule wykonawczym, muszą być ustalone odrębną decyzją starosty, a takiej starosta w tej sprawie nie wydał. Ponadto zobowiązany wskazał na brak wiedzy wierzyciela o prawomocności decyzji Starosty [...] Nr [...]

i o uzyskaniu tej wiedzy przez zobowiązanego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1112/13. W tej sytuacji nie może on ponosić konsekwencji wprowadzenia go w błąd przez wierzyciela co do daty ostateczności ww. decyzji. Zobowiązany zwrócił także uwagę na przedawnienie się tych odsetek, z uwagi na upływ 3 lat. Końcowo zobowiązany zarzucił organowi egzekucyjnemu bezkrytyczne przyjęcie stanowiska wierzyciela.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności brak odniesienia się przez do przesłanek umorzenia, wskazanych przez zobowiązanego.

W wyniku ponownego rozpoznania organ I instancji postanowieniem z dnia

[...] nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego

W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie zobowiązany wskazał, że opiera się ono głównie na stanowisku i tytule wykonawczym, wystawionym przez wierzyciela oraz, że nie uwzględnia wskazań organu nadzoru, zawartych

w postanowieniu z dnia [...]. Ponadto zobowiązany podtrzymał dotychczasowe zarzuty, wskazując dodatkowo, że od postanowienia SKO w B. w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione, została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, której zarzuty podniesione względem zaskarżonego postanowienia powinny zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Nadto zobowiązany stwierdził, że sprawę ponownie rozpoznały te same osoby, co w świetle art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach rozpatrując zażalenie na wstępie zacytował treść art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a., wskazując przy tym, że istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o zaprzestaniu dalszego prowadzenia postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, stanowiące formę zakończenia egzekucji, może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela.

W ocenie organu nadzoru organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazał zobowiązanemu na podstawę prawną, charakter prawny

i znaczenie przesłanek, na które powołał się żądając umorzenia postępowania egzekucyjnego, tj. art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Dokonując analizy znaczeniowej wymagalności obowiązku, jego umorzenia lub wygaśnięcia z innego powodu oraz nieistnienia obowiązku, organ I instancji odniósł powyższe do sprawy zobowiązanego, zastrzegając jednocześnie, że mimo braku ustawowego obowiązku uzyskania stanowiska wierzyciela, z uwagi na konieczność zachowania zasad ogólnych postępowania (wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), zwrócił się do wierzyciela o wskazanie, czy powody podniesione przez zobowiązanego we wniosku o umorzenie, dotyczące egzekwowanego obowiązku uzasadniają umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel bowiem jest gospodarzem postępowania egzekucyjnego, na jego wniosek organ egzekucyjny przystępuje do egzekucji badając tytuł wykonawczy i wszczyna egzekucję administracyjną. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że nie widzi podstaw prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak wydania przez Starostę [...] decyzji w przedmiocie odsetek oraz na niezgodność obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z treścią decyzji,

w której orzeczono o odsetkach. Zaznaczył, że z dokumentów oraz informacji wierzyciela wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]

Nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C. jest ostateczna i wykonalna. Wierzyciel podniósł, że przystępując do wystawienia tytułu wykonawczego uznał, że strona poza opisem i wskazaniem na bezprawność działania organu oraz tym, że została wprowadzona w błąd nie przedstawiła żadnych dowodów, czy dokumentów pozwalających na odstąpienie bądź czasowe wstrzymanie przymusowej realizacji obowiązku. Zobowiązany uiścił należność główną wynikającą z decyzji z dnia [...] po upływie terminu płatności (termin płatności przypadał najpóźniej do dnia 12 listopada 2012 r.), w dwóch ratach tj.: 18 marca 2013 r. - [...] zł, 15 maja 2013 r. - [...] zł. Wobec powyższego był on zobowiązany do zapłaty odsetek za zwłokę do dnia 15 maja 2013 r. Wierzyciel podkreślił również, że zapłata odsetek została określona w decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] Nr [...], powołanej w tytule wykonawczym jako podstawa prawna dochodzonego obowiązku. Stanowi ona wystarczającą podstawę prawną egzekwowania odsetek, od wymagalnej należności głównej określonej decyzją. W sytuacji dokonania zaległej wpłaty wierzyciel ma prawo dokonać jej zaliczenia w pierwszej kolejności na należność uboczną tj. odsetki za zwłokę, a następnie zaspokoić świadczenie główne (art. 451 § 1 k.c.). Zatem skoro istnieje prawo wierzyciela do takiego zaliczenia ustawowych odsetek od zaległej należności, to nie ma konieczności wydawania dodatkowej decyzji w sprawie odsetek za zwłokę. Ponadto podkreślił, że wierzyciel może dochodzić zapłaty odsetek za zwłokę do dnia przedawnienia terminu należności głównej.

Dalej organ nadzoru podniósł, że wszczynając egzekucję administracyjną, zobowiązany wniósł zarzuty, które w części dotyczącej obowiązku zostały rozpoznane w ostatecznym postanowieniu wierzyciela - wiążącym organ egzekucyjny, a obecnie - co wskazuje strona w zażaleniu - podlega ono kontroli sądowoadministracyjnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

w Gliwicach. W ocenie organu brak jest prawnej możliwości uwzględnienia w niniejszym postępowaniu zarzutów podniesionych w skardze przeciwko postanowieniu wierzyciela, które jak twierdzi zobowiązany dotyczą bezpośrednio dochodzonego obowiązku. To samo dotyczy dokumentacji, której uwzględnienia domaga się strona, a która stanowiła materiał dowodowy przy wydawaniu postanowienia wierzyciela w II instancji. Organ zaznaczył, że dokumenty te - wbrew wskazaniu strony - nie zostały załączone do zażalenia, co nie zmienia ww. stanowiska bowiem na obecnym etapie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach bada zasadność i prawidłowość postanowienia wierzyciela

w przedmiocie zarzutów i wkraczanie w odrębne postępowania, prowadzone lub zakończone w odrębnych trybach jest niedopuszczalne. Ponadto podkreślił, że organ egzekucyjny zarówno na etapie badania dopuszczalności tytułu wykonawczego, jak

i w toku prowadzonej egzekucji administracyjnej nie ma uprawnień do dokonywania merytorycznej oceny podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Stałby się wówczas trzecią instancją wierzyciela. W tym zakresie zobowiązany musi wykorzystać dostępne środki prawne w instancyjnym toku postępowania, bądź

w sytuacji zasadności podniesionych zarzutów doprowadzić do wzruszenia takiej decyzji. Strona nie może jednak oczekiwać na tym etapie postępowania dokonania weryfikacji decyzji przez organ egzekucyjny. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy uznając go za nieuzasadniony podniósł, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to

w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych,

o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podniósł, że uchylenie postanowienia nie może powodować - gdy sprawa ponownie wraca do organu - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnego postanowienia.

W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. w związku z art. 118 k.c. i art. 61 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku

z art. 142 ust. 1 i 141 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi - powołując się na dokumenty wymienione w treści skargi i do niej załączone - wskazał, że naruszono art. 142 ust. 1, art. 141 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., bowiem egzekucja administracyjna może być prowadzona na podstawie decyzji, w której zostanie skonkretyzowane roszczenie co do wysokości (żądane odsetki), a nie zaś czynności technicznej urzędnika. W sprawie tej bowiem zakończono postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, nie wydając odrębnej decyzji o wysokości należnych odsetek. Zdaniem skarżącego wskazane orzecznictwo w pełni stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 u.p.e.a. Ponadto w ocenie skarżącego organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dokonał prawidłowej oceny w świetle obowiązującego prawa, naruszając art. 6 k.p.a. Pracownicy prowadzący sprawę, w ocenie skarżącego, nie potrafili uzasadnić swojej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, czym naruszono art. 9 i art. 11 k.p.a. Nie wskazano, w jakim terminie i na podstawie jakiego przepisu prawa odsetki te ulegają przedawnieniu, a wyjaśnienia wymaga, czy są to odsetki za opóźnienie, czy odsetki za zwłokę, co w języku prawniczym jest odmienne pojęciowo. Następnie skarżący w obszerny sposób przedstawił przebieg postępowania z udziałem wierzyciela egzekwowanych należności oraz [...] Urzędem Wojewódzkim w K. odnośnie decyzji o zwrocie nieruchomości

(jej ostateczności i prawomocności). Zdaniem skarżącego z przedstawionego stanu faktycznego jasno wynika, że egzekucja administracyjna była niedopuszczalna

(art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), z uwagi na brak decyzji odsetkowej, nastąpiło przedawnienie roszczenia na podstawie art. 118 k.c. i nie zdołano udowodnić, iż zwłoka nastąpiła z winy skarżącego. Skarżący podniósł, że powyższe fakty wraz

ze stosownym orzecznictwem zostały przedłożone wraz z zażaleniem, lecz nie uwzględnione w postępowaniu odwoławczym (stwierdzenie braku załączników),

z uwagi na - jak twierdzi skarżący - ich zagubienie. W tej sytuacji w ocenie skarżącego organ nadzoru naruszył art. 10 k.p.a. uniemożliwiając zapoznanie się z materiałem dowodowym, który jako niepełny powinien był zostać uzupełniony poprzez wezwanie strony do ich przedstawienia. Końcowo skarżący podkreślił, że nie można pominąć w niniejszej sprawie zasad współżycia społecznego. Postępowanie o zwrot nieruchomości trwało bowiem 13 lat i nikt z tego tytułu nie poniósł odpowiedzialności za przewlekłość postępowania, w przeciwieństwie do skarżącego, który jest obciążony niezawinionymi odsetkami za zwłokę.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że stwierdzenie iż organ egzekucyjny nie naruszył przepisu art. 59 u.p.e.a. pozwoliło również stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, tj. art. 9,

art. 10 i art. 11 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, lecz niezgodnego z wolą i oczekiwaniem strony, nie stanowi naruszenia zasad prawdy obiektywnej, zaufania oraz udzielania informacji, bez względu na subiektywne odczucia strony. Zaś zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 k.p.a., nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania zgodnie z oczekiwaniem strony.

Wskazując dalej na art. 18 ustawy egzekucyjnej przewidujący odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. podniósł, że w postępowaniu egzekucyjnym znacznie ograniczone zastosowanie ma wynikająca z art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że w tym postępowaniu zasada ta nie ma zastosowania, z uwagi na jego specyfikę, konieczność szybkości postępowania. Jedynie w pewnych przypadkach ustawa egzekucyjna obliguje organ egzekucyjny do zawiadomienia uczestników postępowania o określonych czynnościach. Natomiast odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie zagwarantowania stronie czynnego udziału

w postępowaniu egzekucyjnym oznacza dla organu nie obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, lecz obowiązek respektowania praw strony w zakresie wyznaczonym treścią art. 73 k.p.a., tj. dostępu strony do akt sprawy. Powiązanie zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. z zasadami wynikającymi

z art. 7 i 8 k.p.a. nakazuje organowi działanie w sposób umożliwiający stronie realizację uprawnienia określonego w art. 73 k.p.a., w sytuacjach, gdy organ dąży

do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2018 r., stanowiącym polemikę

z odpowiedzią na skargę, skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do dokumentów załączonych do skargi, które w jego ocenie mają istotne znaczenie dla sprawy oraz pominięcie zarzutów dotyczących terminu przedawnienia żądanych odsetek oraz braku odrębnej decyzji starosty dotyczącej naliczenia wysokości żądanych odsetek, co stanowi rażące naruszenie art. 32 Konstytucji. Zdaniem skarżącego odpowiedź na skargę jest jednostronna i narusza art. 8 i art. 11 k.p.a.

W piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie pierwszej strony decyzji Starosty [...] z dnia

[...] Nr [...], z treścią której - zdaniem skarżącego - zarówno organ I, jak i II instancji rozpoznając sprawę się nie zapoznali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu nadzoru z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] o zwrocie na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości, nakazującej jednocześnie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przy czym - co istotne - dochodzona należność obejmowała odsetki ustawowe powstałe w wyniku opóźnienia czy też zwłoki w zwrocie przedmiotowej należności. Należne odsetki wyliczono za okres od 12 listopada 2012 r. do 15 maja 2013 r. tj. od dnia wymagalności kwoty zwaloryzowanego odszkodowania do dnia zapłaty tej należności. Poza sporem w sprawie pozostawało, że zobowiązany uiścił dochodzoną kwotę główną odszkodowania w dwóch terminach tj. w dniu 18 marca 2013 r. ([...]zł) i w dniu 15 maja 2013 r. ([...] zł). Niesporne było również, że organ uprawniony do dokonania zwrotu nie wydał decyzji określającej dochodzone odsetki.

Skarżący domagał się umorzenia postępowania egzekucyjnego powołując się na przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Zasadniczy argument skarżącego sprowadzał się do tego, że podstawą dochodzenia odsetek powinna być decyzja właściwego organu, w której odsetki zostałyby wyliczone, a nie samo wystawienie tytułu wykonawczego. Podnosił ponadto, że nie pozostawał w zwłoce w zapłacie odsetek oraz zwracał uwagę na ich przedawnienie. Natomiast według organów wydanie takiego orzeczenia było zbędne, skoro zapłata odsetek za zwłokę została określona w decyzji zwrotowej, stanowiącej wystarczającą podstawę prawną ich egzekwowania.

Zaznaczenia wymaga, że skarżący wniósł także zarzuty na postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 33 § 1 u.p.e.a., w których podniósł te same argumenty, mianowicie: nieistnienie egzekwowanego obowiązku, niedopuszczalność egzekucji (ze względu na brak wydania decyzji w przedmiocie odsetek), a ponadto zarzut błędnego wezwania do zapłaty oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej. Ostateczne postanowienie organu z dnia [...] o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione stało się przedmiotem skargi do tut. Sądu, który rozstrzygnął sprawę wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 1402/17.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Postępowanie egzekucyjne może być też umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu.

W przypadku żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny - zdaniem Sądu - był władny samodzielnie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, niezależnie od toczącego się postępowania w przedmiocie zarzutów. Nie ulega zaś wątpliwości, iż skarżący w swoim wniosku powołał się na przesłankę z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku. Pojęcie "obowiązek" użyte zostało w art. 2 § 1 u.p.e.a., w którym ustawodawca wprawdzie nie zamieścił jego definicji, jednakże wymienił obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Z kolei pojęcie "obowiązku" w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego; innymi słowy obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie - którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Jakkolwiek bowiem organ egzekucyjny, w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jednak jest on zobowiązany do sprawdzenia, czy obowiązek ten istnieje (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1271/14). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 613/05 "Istotne jest przy tym i to, że organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. bada dopuszczalność egzekucji konkretnego i zindywidualizowanego, wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku".

Warto również przytoczyć fragment wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1525/12, w którym Sąd stwierdził, że "Dokonując analizy ujętego w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. sformułowania "obowiązek nie istniał", należy zwrócić uwagę na to, iż ustawodawca, nawiązując do okoliczności nieistnienia obowiązku, użył tego zwrotu w czasie przeszłym. Nieistnienie obowiązku (także w przeszłości) może oznaczać, że obowiązek ten w ogóle nie powstał. Chodzi tu zatem o przypadki, w których obowiązek w ogóle nie istniał albo też uchylono decyzję nakładającą obowiązek, zanim stał się on wymagalny. Z sytuacją taką możemy mieć do czynienia w szczególności w przypadku stwierdzenia w czasie trwania postępowania egzekucyjnego nieważności decyzji nakładającej obowiązek, a to z uwagi na jej skutek ex tunc, czy też uchylenia postanowienia o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanka nieistnienia obowiązku może wystąpić zarówno przed wszczęciem, jak i już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego".

Rolą organów w niniejszej sprawie była zatem ocena czy wskazane przez stronę okoliczności, w szczególności braku wydania decyzji odsetkowej, wyczerpują przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a.

Oceniając prawidłowość działania organów w niniejszej sprawie Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w powołanym już wyżej wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 1402/17, mocą którego Sąd uchylił zarówno postanowienia organów egzekucyjnych jak i wierzyciela o uznaniu zarzutów skarżącego za nieuzasadnione.

Jak wskazał Sąd w ww. orzeczeniu, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 121), dalej "u.g.n", reguluje zarówno kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 i następne), jak i odnoszące się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i odszkodowania (art. 136 i następne). Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy "Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu" (ust. 1), zaś "do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego" (ust. 2). Z kolei w myśl art. 140 ust. 1 u.g.n. "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel (...) zwraca (...) ustalone w decyzji odszkodowanie", przy czym do skutków zwłoki lub opóźnienia "w zapłacie tej należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego" (art. 141 ust. 4 ww. ustawy). Ponadto w art. 142 ust. 1 u.g.n. wskazano, że "o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania (...), oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta (...) w drodze decyzji". Powyższe oznacza, że zarówno w przypadku "zapłaty" odszkodowania jak i jego "zwrotu", w sytuacji, gdy nastąpi zwłoka lub opóźnienie w ich uiszczeniu, znajdują zastosowanie, w sposób odpowiedni, przepisy kodeksu cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesyjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej - wywodząc, że w tej sytuacji, w której obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to konsekwentnie również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 ustawy nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zwartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy. Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP 27/92 oraz z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93, a nadto w wyroku NSA z dnia 15 marca 2006 r. I OSK 525/05. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane przez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu. Tym samym w przypadku odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 ustawy ich określenie następuje w decyzji administracyjnej.

W dalszej kolejności Sąd wyraził pogląd, że powyższa zasada znajduje odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do odsetek przewidzianych w art. 141 ust. 4 ustawy, skoro również i w tym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zwrot ustalonego w decyzji odszkodowania (po jego waloryzacji) następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 142 u.g.n. W decyzji tej orzeka się również o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu (nieruchomości czy odszkodowania), co w istocie oznacza konieczność wydania w tych sprawach decyzji o stosownej treści. Dlatego też odsetki od niedokonanego w terminie zwrotu odszkodowania, jako należność administracyjnoprawna wymaga wydania w ich przedmiocie decyzji z odpowiednim uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego regulujących te kwestie. Należy przy tym zauważyć, że odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza ich stosowania wprost lecz z uwzględnieniem właściwości danego zobowiązania.

Zdaniem WSA w Gliwicach, rozstrzygając w przedmiocie zarzutów organy wierzyciela nie oceniły mającego znaczenie w sprawie przepisu art. 141 ust. 4 u.g.n. lecz przepis art. 132 ust. 2 tej ustawy. Tym samym sytuację dotyczącą zapłaty odszkodowania zrównały z przypadkiem zwrotu tego świadczenia. Skoro zaś do określenia odsetek związanych z nieterminową zapłatą odszkodowania wymagana jest stosowna decyzja administracyjna, to tym samym, przyjmując pogląd ten za prawidłowy, decyzja taka powinna być wydana również w przedmiocie odsetek dotyczących jego zwrotu. Nie można bowiem akceptować sytuacji, gdy w przypadku odsetek należnych od organu administracji państwowej wymagana jest decyzja, zaś w przypadku odsetek od innego podmiotu należnych takiemu organowi decyzja w tym przedmiocie jest zbędna. W obu przypadkach, z uwagi na publicznoprawny charakter wypłaconego lub zwracanego odszkodowania, powinno być stosowane to samo rozwiązanie, a więc wydanie decyzji w przedmiocie należnych odsetek.

Odmienne postrzeganie, w istocie tożsamej sytuacji, prowadzi do nierównego traktowania uczestników sporów administracyjnych. Skoro dla wypłaty odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty odszkodowania konieczna jest odpowiednia decyzja to tym samym decyzja taka jest niezbędna dla dochodzenia odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu takiego samego odszkodowania. Decyzję taką może wydać jedynie organ, który orzeka o zwrocie odszkodowania, skoro w jego kompetencjach leży m.in. "rozliczenie z tytułu zwrotu". Tym samym o odsetkach wynikłych z decyzji zwrotowej nie może rozstrzygać np. w tytule wykonawczym inny organ niż orzekający o zwrocie.

Sąd podkreślił również dodatkowo, że w związku z uiszczeniem pierwszej "raty" w dniu 18 marca 2013 r. wierzyciel dokonał zaliczenia jej części na należność uboczną tj. odsetki za zwłokę, a następnie zaspokoił należność główną (art. 451 § 1 k.c.). Oznacza to, że sporne odsetki za okres od dnia upływu terminu zwrotu odszkodowania do dnia uiszczenia pierwszej "raty" zostały zaspokojone i nie mogły stanowić przedmiotu egzekucji jak wynikałoby to z tytułu egzekucyjnego, w którym okres odsetkowy określono za czas od 12 listopada 2012 r. do 15 maja 2013 r. Sąd nie zgodził się nadto z twierdzeniem, że podstawa prawna dochodzonego obowiązku (odsetek) wynikała z orzeczenia tj. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] bowiem w decyzji tej nie określono kwoty dochodzonych odsetek, a nadto nie egzekwowano należności z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lecz odsetki ustawowe od tej należności i to za okres zamknięty. Znaczy to, że tytuł dotyczył należności pieniężnej stanowiącej sumę odsetek zwłoki za określony czas, a nie odsetek biegnących do dnia wystawienia tytułu. W tytule jako podstawę prawną wyliczenia odsetek wskazano art. 481 k.c., zgodnie z którym jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (§ 1). Nie powołano przy tym przepisu art. 451 § 1 zd. 2 k.c. w myśl którego, że to co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Zobowiązany nie miał więc wiedzy o zastosowaniu tego przepisu, a o ile został on zastosowany to brak jego wykazania rodzi odpowiednie skutki prawne (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).

Jak wskazał Sąd w cyt. wyroku, powyższe oznacza, że zobowiązany nie miał pełnej wiedzy o ciążącym na nim obowiązku czy zastosowania przez wierzyciela, w sposób odpowiedni, przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym nie mógł realnie kwestionować wyliczonej przez organ kwoty odsetek, zasadności czy bezzasadności ewentualnego zaliczenia części wpłaty na poczet tego świadczenia ubocznego. Jest rzeczą oczywistą, że postępowanie egzekucyjne nie służy rozstrzygnięciu sprawy w sposób merytoryczny co w pośredni sposób uzasadnia twierdzenie, że wyliczenie przedmiotowych odsetek z odpowiednim zastosowaniem przepisów prawa cywilnego, powinno nastąpić, z uwagi na charakter tego roszczenia, w odrębnej decyzji właściwego organu, od której zobowiązanemu przysługiwałby środek zaskarżenia.

Podsumowując Sąd stwierdził, że egzekucja spornych należności bez wydania decyzji je określającej przez uprawniony do tego organ była niedopuszczalna, gdyż brak takiej decyzji oznacza, że dochodzony obowiązek nie istniał tak przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego jak i w jego toku. Podstawą prawną żądania kwoty odsetek zwłoki z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego stanowi decyzja wydana w tym przedmiocie, a nie decyzja nakazująca zwrot i odwołująca się do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Na zobowiązanym nie ciąży obowiązek wyliczenia takich odsetek i ich zapłaty bez decyzji właściwego w tym zakresie organu administracji. Skoro roszczenie o odsetki jest podobne do roszczenia o zwrot odszkodowania i skoro kwota zwrotu odszkodowania jest określona w decyzji administracyjnej, to taki obowiązek zapłaty odsetek od zwracanego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter.

Co do zarzutu przedawnienia spornej należności Sąd zauważył, że w myśl art. 117 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu (§ 1). Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia (§ 2 zd. 1). Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej trzy lata (art. 118 k.c.). Odsetki stanowią roszczenie okresowe wobec czego ich termin przedawnienia wynosi 3 lata. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 zd. 1 k.c.). Wymagalność odsetek zwłoki następuje z dniem opóźnienia w spełnieniu danego wymagalnego roszczenia pieniężnego i od momentu powstania uzyskują byt samoistny, niezależny od długu głównego, za wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami. Niezależność odsetek od długu głównego uzasadnia tezę o odrębnym biegu terminu przedawnienia roszczenia odsetkowego. Zdaniem Sądu kwestia przedawnienia spornych odsetek również powinna znaleźć ewentualne rozstrzygnięcie w decyzji organu administracji orzekającego w sprawie samych odsetek.

W sytuacji, gdy Sąd uznał wydanie decyzji określającej sporne odsetki za orzeczenie stanowiące podstawę prawną tego obowiązku - powołanie w tytule wykonawczym decyzji z dnia [...], w której orzeczono o naliczeniu odsetek na zasadach określonych w kodeksie cywilnym było nieprawidłowe W orzeczeniu tym nie określono bowiem kwoty odsetek ani terminu za jaki odsetki te wyliczono.

Mając na względzie powyższe wywody, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne, stwierdzić należało, iż postanowienie organu nadzoru o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Organy egzekucyjne niewłaściwie bowiem oceniły przesłankę nieistnienia obowiązku w realiach badanej sprawy. Dodać również należy, iż uchylenie przez WSA w Gliwicach postanowienia o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione (wraz z wydanymi w toku postępowania postanowieniami wierzyciela w tym przedmiocie) nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie albowiem ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego po rozpoznaniu zarzutów spowoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania (art. 59 § 3 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną.

Z tych przyczyn Sąd, stwierdzając naruszenie wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.