Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2057/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art 153,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 78 par. 1, art. 84 par. 1, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 5, art. 28 ust. 1 w zw z art. 48, art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 768/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki żelbetonowej ściany oporowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 768/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę Z.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki żelbetonowej ściany oporowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w wyroku stanu faktycznego sprawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (PINB) w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] nakazano Z.W. rozbiórkę żelbetonowej ściany oporowej o grubości 0,25 m, wysokości od poziomu gruntu do korony 2,60 m i długości 15,0 m, wybudowanej na dwóch działkach nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w Jeleniej Górze.

Inwestorem robót budowlanych był Z. W., który wykonał mur oporowy w okresie od miesiąca października do grudnia 2008 r. Budowa przedmiotowej ściany jako budowli o konstrukcji oporowej, w ocenie organu nadzoru budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor pozwolenie na budowę muru oporowego ograniczone do lokalizacji na działce nr [...] uzyskał w okresie późniejszym, tj. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].

W trakcie postępowania przed PINB w Jeleniej Górze pełnomocnik inwestora przedłożył pismo wyjaśniające z dnia 14 czerwca 2010 r. wraz z opinią geotechniczną sporządzoną przez I.B. z maja 2007 r., dotyczącą warunków gruntowo-wodnych działki inwestora wraz z dokumentacją fotograficzną obrazującą przebieg i okoliczności wykonania robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego.

Następnie postanowieniem PINB w Jeleniej Górze wstrzymał roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] i równocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 13 czerwca 2011 r. pełnomocnik inwestora złożył do organu I instancji pismo wraz z dodatkowym dowodem w postaci opinii biegłego Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 29 marca 2011 r., w której wskazano, że podjęte działania polegające na wybudowaniu muru oporowego były właściwe do skutecznego zabezpieczenia po katastrofie budowlanej, do jakiej doszło na działce Z.W.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) PINB w Jeleniej Górze nakazał rozbiórkę spornej ściany oporowej. Na skutek wniesienia odwołania przez inwestora, DWINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia (decyzja nr [...] z dnia [...] września 2011 r.).

Po uzupełnieniu akt sprawy o wypis z części tekstowej i kopię części graficznej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr 172.XX.2011 z dnia 6 grudnia 2011 r., organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, że stan spornego muru nie zmienił się od poprzednich oględzin.

Po ponownej analizie akt sprawy organ powiatowy nadzoru budowlanego stwierdził, że wykonany mur oporowy jest samowolą budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "uPb") i wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. nakładające obowiązek niezwłocznego zabezpieczenia korony ww. ściany oporowej, formułując jednocześnie obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w terminie do dnia 30 listopada 2012 r.

Po przedłożeniu dokumentacji przez inwestora, PINB w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną z tytułu budowy ściany oporowej na terenie działek [...] i [...] w kwocie 125 000 zł.

W wyniku rozpoznania zażalenia H. W. i Z.W. na powyższe rozstrzygnięcie, DWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Na skutek zaskarżenia tego postanowienia do WSA we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 442/13 sąd oddalił skargę inwestora, wyrok ten jest prawomocny.

Z ustaleń poczynionych przez sąd pierwszej instancji wynika też, że PINB w Jeleniej Górze zawiesił postępowanie prowadzone w sprawie legalizacji budowy ściany oporowej do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Postępowanie to zostało podjęte, gdyż Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, zaś WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1900/13 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Finansów. Następnie skarga kasacyjna inwestora od powyższego wyroku została odrzucona. NSA postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II FZ 679/14 oddalił też zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie VII SA/Wa 1900/13.

DWINB poinformował PINB w Jeleniej Górze, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona. W następstwie powyższych ustaleń PINB w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] nakazał Z.W. rozbiórkę żelbetonowej ściany oporowej. DWINB po rozpatrzeniu odwołania inwestora od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. W ocenie organu II instancji organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie legalizacyjne, a po otrzymaniu od inwestora dokumentacji koniecznej do zalegalizowania samowoli budowlanej, nałożył w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. DWINB eksponował, że obowiązek warunkujący legalizację, tj. uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie został wykonany, organ stopnia podstawowego związany był dyspozycją art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 uPb, bowiem inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. W tych okolicznościach uznano decyzję organu I instancji za prawidłową.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego Z.W. zgłosił zarzuty jak w odwołaniu:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 11, 75, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") poprzez:

- zaniechanie wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opiniom biegłych, w szczególności J. G., B. P. i I. B.,

- zaniechanie wskazania, z jakich przyczyn organ poniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i hydrologii oraz budownictwa, pomimo uprawdopodobnienia przez stronę działania w stanie wyższej konieczności, podczas gdy zarzuty o takiej treści strona podnosiła w odwołaniu,

- zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48-49b uPb, poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że "w przedmiotowej sprawie postępowanie przekroczyło już etap umożliwienia inwestorowi legalizacji wykonanej samowoli", ponieważ opłata legalizacyjna została nałożona, zaś strona jej nie uiściła,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy art. 48-49b uPb, podczas gdy ze zgromadzonych i zawnioskowanych dowodów, w szczególności opinii biegłych oraz pisma z "X 2014 r." wynika, że zaistniało bezpośrednie zagrożenie dla trwałości budynków mieszkalnych.

Z uwagi na powyższe zarzuty wnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że lektura akt nie pozostawiała wątpliwości co do tego, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, w sposób czyniący zadość przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W sprawie niniejszej prawidłowo również zastosowane zostały przepisy uPb. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była tylko i wyłącznie decyzja o nakazie rozbiórki, wydana na skutek nie uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Granice tej sprawy wyznacza bowiem przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 uPb. Na obecnym, końcowym etapie postępowania zwykłego, nie jest już możliwa ocena i badanie sprawy niejako od początku, tj. z pominięciem zapadłych wcześniej ostatecznych rozstrzygnięć w sprawie. W granicach obecnie kontrolowanej sprawy organy miały za zadanie dokonać jedynie następujących ustaleń: po pierwsze – czy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uzyskało przymiot ostateczności, po drugie – czy opłata ta została uiszczona przez inwestora. W ocenie sądu pierwszej instancji dokonane przez organ powiatowy ustalenia były prawidłowe, co obligowało do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – Z. W. zaskarżył w całości ww. wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów:

prawa procesowego, a to art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "Ppsa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez zaniechanie zweryfikowania legalności decyzji pod względem podstaw nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., co skutkowało stwierdzeniem zgodności z prawem tej decyzji i oddaleniem skargi, mimo że zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną, winien rozważyć, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności z powodu jej niewykonalności istniejącej już w dniu wydania decyzji;

prawa materialnego, a to art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich zastosowanie jest obligatoryjne w razie bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, mimo że decyzja o nakazie rozbiórki muru oporowego jest niewykonalna z uwagi na realne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej w razie rozebrania muru;

postępowania, a to art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie oceny, czy zgodne z prawem było nieuwzględnienie przez organ wniosku inwestora o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykonania muru oporowego w stanie wyższej konieczności, a także nie przeprowadzenie tego dowodu na okoliczność konsekwencji rozbiórki obiektu, co skutkowało przyjęciem na podstawie niepełnego materiału dowodowego i wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi skarżącego, że Z. W. dopuścił się samowoli budowlanej i oddaleniem skargi, mimo iż zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. powyższe ustalenia były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wymagały wiadomości specjalnych, co obligowało organ do przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego, a nadto organ zobowiązany był podjąć wszelkie czynności z urzędu i na wniosek w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

prawa materialnego, a to art. 28 "§ 1" uPb (uznać przyjdzie, że jest to oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy uPb dzielą się na ustępy, zatem chodzi tu o "art. 28 ust. 1" uPb – uwaga Sądu) w zw. z art. 48 i art. 49 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor zignorował konieczność zabezpieczenia gruntu, która wystąpiła już w 2005 r., zaś organy prawidłowo prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 49 i nast. uPb, mimo iż:

a) w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie winny mieć przepisy art. 66 uPb, ewentualnie art. 50 i nast. uPb, ponieważ źle prowadzone prace budowlane stwarzały realne zagrożenie pęknięcia, osunięcia się budowli oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzi, a także spowodowały skażenie środowiska, co winno skutkować wydaniem decyzji w trybie art. 66 uPb,

inwestor wybudował ścianę oporową w stanie wyższej konieczności, zaś

pozwolenie na budowę, wydane przed ukończeniem prac, usankcjonowało wykonane prace,

dopiero biegła I.B. w opinii z maja 2007 r., wskazała na

konieczność posadowienia ściany oporowej w celu zapobieżenia kolejnym osuwiskom gruntu, zaś zapobieżenie im wymagało zabezpieczenia skarpy na działce nr [...], stanowiącej w tamtym okresie własność Gminy Jelenia Góra;

prawa materialnego, a to art. 48 ust. 5 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor, przedkładając dokumenty, których domagał się PINB w Jeleniej Górze w postanowieniu z dnia 5 lipca 2010 r., zaakceptował tryb z art. 48 i nast. uPb, w jakim toczyło się postępowanie w I instancji, mimo że już w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. inwestor wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną działań organu kwestionując, iż wybudowanie muru oporowego nastąpiło w ramach samowoli budowlanej,

postępowania, a to art. 153 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że rola organów na tym etapie

postępowania ograniczała się jedynie do zbadania, czy postanowienie o ustaleniu

opłaty legalizacyjnej jest ostateczne oraz czy opłata legalizacyjna została uiszczona,

mimo iż sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

przez skarżącego podstawą prawną, winien rozważyć, czy zaskarżona decyzja nie

jest obarczona wadą nieważności z powodu jej trwałej niewykonalności istniejącej

już w dniu wydania decyzji lub z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa;

7) prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 uPb poprzez jego

błędną wykładnię, polegającą na nakazaniu rozbiórki całego muru oporowego,

mimo że część obiektu została posadowiona w oparciu o prawomocną decyzję

zezwalającą na budowę.

Z uwagi na przytoczone podstawy skargi kasacyjnej, Z. W. wnosi:

1) na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa, o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji DWINB z dnia [...] września 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; ewentualnie, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; ewentualnie na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

2) na zasadzie art. 203 pkt 1 Ppsa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o wstrzymanie wykonania w całości decyzji DWINB z dnia [...] września 2014 r., i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2057/15 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie rozwija sformułowane zarzuty kasacyjne oraz podnosi, że mimo wyraźnego sprzeciwu strony wobec prowadzonego procesu w trybie art. 48 i nast. uPb, organ nie rozstrzygnął wniosku strony o zmianę trybu postępowania. Skarżący stanął na stanowisku, że przedłożenie żądanych dokumentów, a następnie zakwestionowanie trybu postępowania nie może świadczyć o zaakceptowaniu stanowiska organu. Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostaje również, iż w ramach art. 50 i nast. uPb również możliwe jest wstrzymanie robót oraz zobowiązanie do przedłożenia dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez zaniechanie przez sąd wojewódzki zbadania legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wady jej nieważności. Zaskarżona decyzja DWINB to decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB w Jeleniej Górze o nakazie rozbiórki wykonanej przez skarżącego muru oporowego żelbetonowego wykonanego w ramach samowoli budowlanej. Ujmując nawet w kategorii błędu autora skargi kasacyjnej, gdy idzie o upatrywanie cechy niewykonalności wobec jej adresowania w stosunku do zaskarżonej decyzji, nie zaś decyzji nakazowej organu powiatowego, to nie można podzielić prezentowanej tu argumentacji strony. Z uzasadnienie skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie niewykonalność nakazu rozbiórki upatruje w skutkach następczych wobec substancji własnego budynku mieszkalnego i obawy, że likwidacja muru oporowego skutkować będzie katastrofą budowlaną. Tak pojmowana jednak niewykonalność nie pokrywa się – w ocenie orzekającego Sądu – z niewykonalnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem właściwy organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W judykaturze trafnie wskazuje się, że tego rodzaju niewykonalność winna mieć charakter obiektywny, chodzi zatem o taki obowiązek, który musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603). Podzielając to stanowisko prezentowane w orzecznictwie uznać przyjdzie, że skoro z wyłuszczonych w skardze kasacyjnej powodów nie sposób traktować o niewykonalności nie tylko decyzji o nakazie rozbiórki, ale także i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, odnośnie braku związania sądu administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej i nie dostrzeżenia dotknięcia przedmiotu skargi wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

B. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a., a także przepisów art. 153 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odnoszące się do zaniechania oceny braku dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na oznaczoną okoliczność – wybudowania tego obiektu w stanie tzw. wyższej konieczności oraz zaniechania zbadania dotknięcia zaskarżonej decyzji wadą nieważności, nie są uzasadnione. Rozwijając te zarzuty skarżący kasacyjnie naprowadza, że sąd wojewódzki zaniechał przeprowadzenia "swego rodzaju prognozy wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę". Dodatkowo zakwestionowano jakoby orzekający w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji związany był na zasadzie art. 153 Ppsa stanowiskiem zawartym w wyroku WSA we Wrocławiu wydanym w sprawie II SA/Wr 442/13, a dotyczącym opłaty legalizacyjnej w tym aspekcie, w którym nie zbadano, czy decyzja o nakazie rozbiórki jest dotknięta wadą nieważności. W tym zakresie skarżący kasacyjnie naprowadza, że skutki rozebrania muru oporowego mogłyby być obojętne na etapie ustalenia tej opłaty, ale już takie nie są na etapie orzekania o rozbiórce czy w postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji wywodzi się dalej w skardze kasacyjnej, że pominięto okoliczność domagania się przez Z. W. przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykonania muru oporowego w stanie wyższej konieczności, a także na okoliczność skutków, jakie wywoła rozbiórka muru oporowego. Rzecz jednak w tym, że te wszystkie zarzuty uznać należy za chybione.

WSA we Wrocławiu rozpoznawał skargę na decyzje wydane w postępowaniu, w którym uprzednio wydano prawomocne postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego – muru oporowego na oznaczonych działkach. Wyrokiem II SA/Wr 442/13 wydanym w sprawie dotyczącej legalności nałożenia tej opłaty – jak trafnie zauważono to w kwestionowanym obecnie wyroku – był związany sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 153 Ppsa. Także związany jest nim orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 170 Ppsa. W wyroku tym przesądzono, że doszło do samowoli budowlanej, a nadto iż inwestor podjął czynności zmierzające do legalizacji tego obiektu, czego dowodem było przedłożenie przez niego żądanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów. Ponadto wskazano, że konstrukcja normatywu wynikającego z art. 48 Prawa budowanego pośród przesłanek warunkujących jego zastosowanie wyróżnia tylko prowadzenie robót wymagających pozwolenia na budowę bez takiego dokumentu. Inne przesłanki w przywołanym przepisie zatem nie mogą być brane pod uwagę. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie organy decyzyjne nie mogły kierować się względami społecznymi, ekonomicznymi czy innymi nie przewidzianymi w ustawie. Tym samym podnoszenie przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dopuszczenia się przez niego samowoli budowlanej, czy też przewidywanych skutków wykonania decyzji nakazowej, nie uzasadniały skuteczności zarzutu uchybienia wskazanym powyżej przepisom postępowania.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia – aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia – wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07, LEX nr 477167). Innymi słowy zasadnie sąd pierwszej instancji – eksponując związanie wyrokiem prawomocnym w sprawie opłaty legalizacyjnej – podkreślił, że na tym etapie nie była już możliwa ocena i badanie sprawy samowoli budowlanej niejako od początku. Zasadnie także wskazano, że rolą organów było ustalenie czy opłata legalizacyjna została ustalona w sposób ostateczny, a ponadto czy została ona uiszczona. Skarżącemu nie udało się zwalczyć postanowień wydanych w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, nie zostały także uwieńczone powodzeniem jego starania o umorzenie tej opłaty.

W tej sytuacji, wobec wyraźnego brzmienia przepisu art. 49 ust. 3 zd. 2 uPb, z którego wynika, że decyzję o nakazie rozbiórki wydaje się "w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej", nie było potrzeby niejako powrotu do oceny okoliczności wykonania przedmiotowego muru. Jak to już w pkt. A motywów tego wyroku wskazano, okoliczności na które naprowadza Z. W. w aspekcie skutków wykonania decyzji nakazowej, nie stanowią przesłanki "niewykonalności" decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Co się tyczy naruszenia art. 153 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to zarzutu tego w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadniono, przez co brak jest możliwości jego prawidłowej oceny.

C. Ubocznie należy zauważyć, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443, dalej nowela uPb z 2015), dokonano istotnej nowelizacji przepisów uPb, gdy idzie o możliwość ubiegania się o zastosowanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Cyt. nowelizacją wprowadzono do tekstu uPb przepis art. 49c w brzmieniu: "Art. 49c. 1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Do czasu wejścia w życie tej noweli uPb z 2015 w judykaturze prezentowano stanowisko, wedle którego do opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną nie można było stosować przepisów podatkowych odnoszących się do ulg w spłacie zobowiązań wobec fiskusa. Oznaczało to, że opłaty legalizacyjnej w zamian za uniknięcie rozbiórki nielegalnie postawionego obiektu nie dało się umorzyć, ani nawet rozłożyć na raty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 113/12, LEX nr 1302160). Z treści art. 6 ust. 3 noweli uPb z 2015 wynika, że "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Nowela uPb weszła w życie w dniu 27 czerwca 2015 r., zatem dopiero po tym dniu zaistniały podstawy do stosowania reguł określonych w dodanym art. 49c uPb, także w stosunku do opłat legalizacyjnych ustalonych przed tą datą.

D. W konsekwencji powyższych uwag przyjdzie uznać za nietrafny zarzut naruszenia przepisu art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich zastosowanie jest obligatoryjne w razie bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, mimo że decyzja o nakazie rozbiórki muru oporowego ma być niewykonalna z uwagi na realne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej w razie rozebrania muru. Jak to już uprzednio wskazano nie zachodzi przypadek niewykonalności decyzji nakazowej ani decyzji zaskarżonej. Z treści art. 49 ust. 3 uPb wynika jednoznacznie, tak jak to stwierdził prawidłowo sąd wojewódzki, że brak uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej skutkuje następczo wydaniem decyzji nakazowej z art. 48 ust. 1 uPb.

E. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nakazie rozbiórki całego muru oporowego, mimo że – zdaniem skarżącego – część tego muru została posadowiona w oparciu o prawomocną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych wynika, że budowę muru oporowego rozpoczęto jesienią 2008 r., natomiast skarżący uzyskał nieostateczne pozwolenie na jego budowę wyłącznie na działce nr [...] dopiero w kwietniu 2009 r. W myśl art. 28 ust. 1 uPb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niesporne jest zatem, że roboty budowlane objęte decyzją nakazową zostały wykonane zanim strona uzyskała ostateczne pozwolenie na budowę. Nie może odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku powołanie się w tym względzie na wywody zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., w sprawie II SA/Kr 585/10 na okoliczność, jakoby pozwolenie na budowę sankcjonowało – legalizowało – uprzednio wykonane roboty budowlane. Zauważyć wszakże wypadnie, że przywołany na wsparcie argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Krakowie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2401/10 (CBOSA.nsa.gov.pl), w którym pogląd sądu wojewódzkiego o niejako następczo legalizacyjnym charakterze pozwolenia na budowę nie został podzielony. Tym samym chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 uPb.

F. Nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 48 ust. 5 uPb, wedle którego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte z urzędu w dniu 31 maja 2011 r., przeto stanowisko strony wyrażane w 2010 r. odnośnie niedopuszczalności stosowania trybu przewidzianego art. 48 i nast. uPb w odniesieniu do wykonanych przez inwestora robót polegających na wzniesieniu muru oporowego nie może prowadzić do wniosku o skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 48 ust. 5 uPb. Nie jest przy tym sporne, że skarżący kasacyjnie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumenty, które pozwalałyby na legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a prawem inwestora.

G. W konsekwencji za chybiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 i 48 uPb rozumiany jako niewłaściwe zastosowanie i wywodzenie, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 66 uPb względnie art. 50 i nast. uPb. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie akceptować nakazu związania prawomocnym wyrokiem II SA/Wr 442/13 wydanym w sprawie opłaty legalizacyjnej. Jak to uprzednio wskazano w pkt. B niniejszego uzasadnienia powyższy wyrok przesądził kwestię odnośnie trybu likwidacji wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych. Z tych względów nie narusza wskazanych przepisów ustalenie sądu a quo, wedle którego rola organów na tym etapie postępowania ograniczała się jedynie do zbadania, czy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest ostateczne oraz czy opłata legalizacyjna została uiszczona.

H. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.