Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 531/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla E. S. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2x2) na terenie obejmującym działkę nr [...] i [...] obr. [...] w T.. W decyzji ustalono następujące parametry zabudowy: linia zabudowy- obowiązująca 6 m od granicy pasa drogowego ul. [...], wielkość powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu- max. 8 %, szerokość elewacji frontowej-14,4 m (+ - 20 %) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do okapu, w przedziale min 3,8 m, max 5 m (dla poszczególnych budynków), geometria dachu- dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, przebieg kalenicy głównej- równolegle do ul. [...], wysokość kalenicy głównej max 9 m, -wielkość powierzchni biologicznie czynnej - min. 30 % terenu inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli E. S. oraz D. C..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. c (w zakresie szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzekło: szerokość elewacji frontowej – 13,5 m (z tolerancją do 20%) dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej; w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno- architektoniczną. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy, sporządzony przez uprawnionego architekta A. G. projekt decyzji o warunkach zabudowy, oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach. Rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie należy zająć się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W analizie organ stwierdził, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuacje funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Jak wskazano w analizie, działki objęte wnioskiem zlokalizowane są na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca bądź realizowana w zabudowie bliźniaczej. Działka nr [...] jest niezabudowana, zaś działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej. Na podstawie tabeli zawierającej parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy oraz map będących w aktach sprawy, można stwierdzić, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowana inwestycja polega na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (2 x 2), a więc inwestycja o takiej funkcji wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Kolegium, funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia 1/ Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2/ W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3/ Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4/ Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od granicy pasa drogowego ul. [...]. Jak wskazano w analizie, linia zabudowy jest już wytworzona przez istniejące budynki mieszkalne na działkach nr [...], [...] i [...]. Wobec tego ustalona w decyzji linia zabudowy stanowi przedłużenie już istniejącej i linii zabudowy. Zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia 1/ Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2/ Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie ustalono, że wskaźnik ten jest mocno zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 6% do 29%. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego analizowanego terenu wynosi 19,57 %. Jak dalej wskazała architekt teren objęty wnioskiem (częściowo zabudowany istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) ma powierzchnię wielokrotnie przewyższającą średnią powierzchnię działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową występujących w obszarze. Oprócz terenu zlokalizowanego po drugiej stronie ul. [...] (dz. nr [...] pow. 3063 m), pozostałe działki mają powierzchnie typowe dla zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze, są gęsto zabudowane a ich wskaźniki są wysokie. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem to ok. 5640 m2. Sporządzająca analizę architekt zwróciła uwagę, że ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, powierzchnia zabudowy jednego budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wyniosłaby 452,4m2. W obszarze objętym analizą nie występują budynki o tak dużej powierzchni zabudowy, a największe z istniejących budynków jednorodzinnych mają powierzchnię zabudowy ok. 190 m2, 180m2. W związku z tym, jak wyjaśniono w analizie, dla zachowania harmonii i ładu przestrzennego obszaru, skorzystano z dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. Otóż inwestor w złożonym wniosku przedstawił proponowane powierzchnie dla mających powstać budynków w zabudowie bliźniaczej, gdzie poszczególny segment miałby mieć powierzchnię zabudowy ok. 60 m2, tj. cały budynek miałby powierzchnię 120 m2. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że zabudowa o wnioskowanej powierzchni nie naruszy ładu przestrzennego istniejącej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczono indywidualnie dopuszczając maksymalną wielkość 8% całości zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium z tak ustalonym wskaźnikiem zabudowy należy się zgodzić. W analizie wyjaśniono merytorycznie przyjętą metodologię przy wyznaczeniu tego parametru. Jednocześnie tak ustalony wskaźnik wielkości zabudowy pozwoli na dopasowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej i pozwala też na uwzględnienie wniosku inwestora w tym właśnie zakresie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia: 1/ Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2/ Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 13,5 m. W decyzji zaś ustalono szerokość elewacji na 14,4 m z dopuszczeniem tolerancji do 20%. Zarówno w analizie, jak i projekcie decyzji szerokość elewacji frontowej ustalona została na poziomie średniej tj. 13,5 m z tolerancją do 20% dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Jednocześnie w analizie nie rozważano w ogóle możliwości ustalenie tego wskaźnika w innym wymiarze. Dlatego też Kolegium postanowiło w tym zakresie orzec merytorycznie i ustalić szerokość elewacji frontowej, tak jak to wynika z analizy i zostało zaaprobowane w projekcie decyzji. Jak stanowi § 7 w/w rozporządzenia: 1/ Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2/ Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3/ Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4/ Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis § 7 rozporządzenia precyzyjne określa sposób postępowania przy wyznaczaniu tego parametru. Tak więc w pierwszej kolejności rzeczą organu jest ustalenie, czy jest możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok, wówczas parametr ten ustala się na podstawie średniej występujące w obszarze analizowanym. Jeżeli natomiast z jakiś powodów takie ustalenie wysokości (tj. na podstawie wyliczonej średniej) jest niezasadne, można ustalić inną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Taki sposób postępowania wynika z systematyki § 7 rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie można ustalić tego parametru jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie stwierdzono, że budynki mieszkalne jednorodzinne położone w bezpośrednim sąsiedztwie mają różne wysokości. Średnia z obszaru analizowanego wynosi 4,2 m. W analizie ustalono ten wskaźnik w przedziale od 3,5 m do 4,5 m. W decyzji zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 3,8 m do 5 m. Do tak ustalonego wskaźnika odniesiono się w uzasadnieniu decyzji gdzie stwierdzono, że budynki mieszkalne jednorodzinne położone w najbliższym sąsiedztwie mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą odpowiednio 3,8 m, 4,2 m, 4,6 m, 4,8 m. Organ uznał w tym przypadku, że najniższy wskaźnik wynosić powinien 3,8 m- jako najniższy wskaźnik, występujący w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Wartość maksymalną przyjęto zaś na 5 m jako zaokrągloną średnią terenu analizowanego. W toku sprawy, jak i w odwołaniu inwestor E. S. wnosił o nie ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepisy w/w rozrządzenia, a więc prawa powszechnie obowiązującego, nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 23 października 2017 r. wskazał, że prawodawca wypowiadając się w treści § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że: "Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." - w żaden sposób nie stanowi, że organ może odstąpić od ustalenia wysokości relewantnej dla sprawy górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (sygn. akt: II SA/Kr 765/17, publ. Baza orzeczeń NSA). Innymi słowy na gruncie regulacji § 7 w/w rozporządzenia nie jest możliwe odstąpienie od wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Rozporządzenie oczywiście dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ale nie całkowitą rezygnację z jej wyznaczenia. Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Autorka analizy wskazała, że w terenie analizowanym występują różne rodzaje dachów tj. dwu i wielospadowe. W najbliższym sąsiedztwie występują kalenice równoległe do frontów działek. Średnia wysokość kalenicy wynosi 8,2 m. W sąsiedztwie wysokość kalenic to 7,9 m, 8,2 m, 8,7 m, 9 m. Zasadnie zatem organ ustalił geometrię dachu jako dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, przebieg kalenicy głównej- równolegle do ul. [...], wysokość kalenicy głównej max 9 m. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej. W aktach sprawy zalega oświadczenie firma A S.A. z 28 maja 2019 r. w zakresie przyłączenia sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej oraz firma B z 3 czerwca 2019 r. w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w T., znajdują się w granicach administracyjnych miasta T.. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt A. G. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organ l instancji nie określił konkretnej liczby miejsc parkingowych, ale wskazał na jej minimalną liczbę. Organ słusznie w tym przypadku wziął pod uwagę rodzaj inwestycji i jej funkcję (zabudowa mieszkania), przyjmując, że dla każdego lokalu mieszkalnego należy przygotować co najmniej 2 miejsca parkingowe. Zdaniem Kolegium ustalenie minimalnej ilości 2 miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego w obecnych realiach jest słuszne. Z reguły bowiem jest tak że na jedną rodzinę przypadają co najmniej dwa samochody osobowe. W orzecznictwie wskazuje się na możliwość ustalenia w decyzji minimalnej ilości miejsc parkingowych biorąc pod uwagę charakter inwestycji.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. C. zarzucając naruszenie:

1/ art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję wprost sprzeczną z przepisami prawa, co stanowi o sprzeczności z przepisami prawa, w tym zapisami ustawy zasadniczej tj. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2/ art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta T. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego E. S. bez podjęcia stosownych czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami, których naruszenie wskazał skarżący w odwołaniu, przy bezpodstawnym założeniu, że obowiązek ten nie istnieje na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło o nieuwzględnieniu w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także o niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej poprzez niepodejmowanie stosownych czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, utrzymanie w mocy decyzji wprost sprzecznej z przepisami prawa i nieuwzględnienie szeregu naruszeń, których dopuścił się organ ustalający warunki zabudowy, na które zwracał uwagę skarżący, a także z uwagi na lakoniczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez SKO;

4/ art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przypadku gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na jej sprzeczność z przepisami prawa;

5/ art. 56 w związku z at. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 144 K.c. i art. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku ustawowych przesłanek do wydania tejże decyzji i jej utrzymania w obrocie prawnym, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji wprost niezgodnej z przepisami odrębnymi i niemożliwej do wykonania zgodnie z określonymi w niej wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, o czym organ był informowany już przed dniem wydania zaskarżonej decyzji i co wbrew organowi winno być uwzględniane także na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 11 lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W ocenie sądu zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów techniczna budowlanych, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Jak zasadnie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r. II SA/Kr 1177/19 przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc.

Dokonując oceny decyzji organu I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jak wynika z decyzji funkcja terenu planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czego nie zmienia fakt, że jest to zabudowa bliźniacza. Zgodnie bowiem z definicja zmieszczoną w art. 3 ust 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, budynek jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Funkcja ta stanowi kontynuację funkcji, jaka dominuje tak w obszarze analizy jak i występuje na innych działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym także w zabudowie bliźniaczej. Spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji jaka w obszarze objętym analizą występuje a nawet jest dominujący. Z decyzji też wynika, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze.

Odnośnie zaś parametrów zamierzenia inwestycyjnego, to jak wynika z decyzji oraz poprzedzającej ją analizy urbanistyczno-architektonicznej, linia zabudowy wyznaczona w odległości 6 m. od pasa drogowego ul. [...] nawiązuje do odległości zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony na max 8 % jest znacznie niższy od średniego wskaźnika tego parametru, jaki występuje w obszarze analizy tj. 19,75 %. Zauważyć jednak należy, iż urbanista w analizie właściwie uzasadnił, zaniżenie tego parametru w stosunku do wartości średniej, wielkością działki stanowiącej teren inwestycyjny, znacznie przewyższającej obszary działek budowlanych z obszaru analizy. Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczono, jako wartość średnią z obszaru analizy z tolerancją do 20% tj. zgodnie z § 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który to przepis, jako zasadę ustanawia wyznaczenie tego parametru jako wartości średniej z obszaru analizy z tolerancją do 20%. Tylko odstępstwo od tej zasady wymaga uzasadnienia urbanistycznego zawartego w analizie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na od 3,5 m. do 4,5 m. w nawiązaniu do wysokości zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego. Geometrię dachu ustalono także odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zarzuty skargi w ocenie sądu są bezzasadne. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w żaden sposób nie narusza prawa własności, które przysługuje skarżącemu względem działki sąsiedniej. Jak mowa wyżej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej. Organ administracji ustalając, że zamierzenie inwestycyjne spełnia tzw. warunek dobrego sąsiedztwa tj. że

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i działka ta ma dostęp do progi publicznej oraz spełnione są pozostałe warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 3 -5 nie może odmówić wydania decyzji zgodnej z wnioskiem uzasadniając to ograniczeniami jaka potencjalna zabudowa może w przyszłości oddziaływać na działki sąsiednie w tym że ograniczy czyjeś prawo własności. Sąd zwraca uwagę, iż zabudowa działki skarżącego także w przeszłości czyjeś prawa własności ograniczyła choćby w sposób dopuszczalny. Nie jest przesłanką decyzji ustalającej warunki zabudowy badanie ograniczeń prawa własności terenów sąsiednich. Dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, organ administracji urbanistyczno-architektonicznej bada czy zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na obszary sąsiednie a jeżeli tak, to czy to oddziaływanie jest prawnie dopuszczalne. Ustalenie, że projekt budowlany oddziałuje w sposób niedopuszczalny na działkę sąsiednia (narusza prawo własności niezgodnie z prawem) jest podstawą do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że na to zamierzenie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tym sensie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest bezwzględną promesą, że pozwolenie na budowę dla tego zamierzenia będzie wydane, przynajmniej w kształcie sprecyzowanym w projekcie budowlanym. Dopiero na etapie oceny przez organ administracji czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwa jest ocena oddziaływania dozwolonego (w tym znaczeniu dozwolonej ingerencji w prawo własności względem działek sąsiednich) lub oddziaływania niedozwolonego a więc pozaprawnej ingerencji w prawo własności terenów sąsiednich. Wbrew zarzutom skargi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie uwzględnia się ochrony interesów osób trzecich - brak na to bowiem podstawy prawnej. Podstawa taka istnieje dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Podsumowując, stwierdzić należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracji uprawnień do badania ograniczeń prawa własności oraz uciążliwości, jakie zamierzenie inwestycyjne względem terenów sąsiednich potencjalnie może w przyszłości wywierać nie posiada i uwzględnienie zarzutów odwołania powołującego się na takie ograniczenie byłoby działaniem bezprawnym.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.