Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 119/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 278 (dwieście siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie opłaty adiacenckiej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] roku ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.936,20 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości działki nr ewid. 61/3 położonej w obrębie [...] gm. D., na skutek jej podziału. Do wniesienia opłaty został zobowiązany M. G., będący właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518, dalej jako: "u.g.n."). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na wniosek właściciela nieruchomości, decyzją z dnia [...] roku Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości działki nr ewid. 61/3. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 21 stycznia 2013 roku. W dniu 30 czerwca 2015 roku organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 34.681 zł. W uchwale Nr [...] z dnia [...] roku Rada Gminy D. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości, zatem opłata adiacencka wynosi 6.936,20 zł.

Kwestionując powyższą decyzję M. G. wniósł odwołanie podkreślając, iż nie zgadza się ze wskazaną w operacie wartością nieruchomości określonej po podziale, gdyż nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię, taką samą lokalizację i taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego wzrost wartości nieruchomości po podziale jest wygórowany. Działka została podzielona na 7 działek gruntu, z czego sześć działek to typowe działki, a jedna działka nr ewid. 61/11 ma stanowić część drogi wewnętrznej. Działki nr ewid. 61/15 i 61/16 odwołujący przekazał umową darowizny. Wszystkie działki są uprawiane w celach rolniczych i nie były na nich prowadzone żadne inwestycje. Wstępne rozeznanie co do ceny w przypadku zbycia działek wskazuje, że cena oferowana byłaby, co najmniej o kilkadziesiąt tysięcy niższa. Odwołujący ma również wątpliwość, czy dobór nieruchomości do porównań rzeczywiście stanowi nieruchomości podobne do tej wycenianej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i treść regulacji ustawowych wskazując, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Na zlecenie organu pierwszej instancji została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. wycena przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której określone zostały jej wartości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej – operat szacunkowy z dnia 15 czerwca 2015 roku. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowano, że przez nieruchomość podobną taką, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Jak podkreśliło dalej Kolegium, przedmiotem wyceny była niezabudowana nieruchomość gruntowa położona w obrębie [...] gm. D., dla którego to terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podziałem dla działki nr ewid. 61/3 została wydana w dniu [...] roku przez Wójta Gminy D. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. W wyniku dokonanego podziału działki nr ewid. 61/3 o całkowitej powierzchni 1,5824 ha (dokonanej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] roku) wydzielono 7 działek, w tym: 6 działek budowlanych nr ewid.: 61/12, 61/13, 61/14, 61/15, 61/16, 61/17 i działka nr ewid. 61/11 przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Mocą tej samej decyzji został zatwierdzony podział sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność A. G., działka nr ewid. 61/2 o powierzchni 1,6872 ha na 6 działek budowlanych nr ewid.: 61/4, 61/5, 61/6, 61/7, 61/8, 61/9 i 61/10 – tworzącej wspólną drogę wewnętrzną z działką nr ewid. 61/11, będącą własnością M. G. Powstał zatem kompleks 12 działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i droga dojazdowa zapewniająca obsługę komunikacyjną nowopowstałych działek.

Rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych określił wartości rynkowe nieruchomości według stanu przed i po podziale. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Do wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, które w myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W związku ze stawianymi przez M. G. zarzutami do wyceny nieruchomości, Kolegium wystąpiło do autorki operatu o odniesienie się do tych zarzutów. Cytując obszerne fragmenty pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 27 listopada 2015 roku Kolegium podkreśliło, iż nieruchomości przyjęte do porównań i wykorzystywane do określania wartości zostały wybrane z lokalnego rynku. Podstawowym kryterium doboru transakcji była lokalizacja na terenach wiejskich, przeznaczenie gruntu, a także powierzchnia, tak by najlepiej zobrazować przeciętne ceny osiągane za grunty o powierzchniach dużych i bardzo dużych. Ponadto niezwykle ważnym kryterium zgodnym z zasadami wyceny i przepisami prawa dla celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest przyjęcie do określenia wartości nieruchomości przed podziałem nieruchomości gruntowych stanowiących jedną działkę gruntu, natomiast do określenia wartości nieruchomości po podziale do porównań przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych, ale stanowiących jedną nieruchomość. Szczegółowa analiza rynku w segmencie nieruchomości niezabudowanych wraz z przedstawieniem poziomu notowanych cen jest zawarta w punkcie 3.3 operatu. W segmencie niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w gminie zanotowano średni obrót, dlatego obszar analiz rozszerzono do gmin sąsiednich, gdzie takich transakcji było więcej. W wyniku analizy rynku oraz dostępnych do dnia sporządzenia operatu szacunkowego transakcji wolnorynkowych do bezpośrednich porównań wybrano i przyjęto nieruchomości, których opisy zawierają tabele nr 2 i 3 operatu. Obiekty te nie są identyczne w stosunku do wycenianej nieruchomości, ale jedynie podobne i stosownie do zasad szacowania zostały one odpowiednio skorygowane. Przyjęte do porównań i opisane w tabelach nr 2 i 3 nieruchomości gruntowe niezabudowane, w ocenie rzeczoznawcy, spełniają kryteria wymagane przy wykonywaniu operatu. Umieszczenie w bazie nieruchomości porównawczych nieruchomości o powierzchni odbiegającej od powierzchni nieruchomości wycenianej nie jest błędem metodycznym, tym bardziej, że powierzchnia działki nie jest jedyną cechą wpływającą na uzyskiwaną cenę i wartość. Korygowane są również inne cechy o ile występują pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomością przyjętą do bezpośrednich porównań, dotyczy to zarówno powierzchni, jak i lokalizacji czy sąsiedztwa. Przyjęte nieruchomości położone w B., K., J. czy K. spełniają kryteria podobieństwa, a występujące różnice w cechach zostały odpowiednio skorygowane, co potwierdzają punkty nr 4.4 i 4.5 operatu.

Kryteria nieruchomości podobnych, określone zostały w art. 4 pkt 16 u.g.n., przyjęte do bezpośrednich porównań zdaniem rzeczoznawcy majątkowego spełniają te kryteria z uwagi na położenie (sąsiadują z nieruchomością wycenianą), stan prawny (ten sam, czyli własność), przeznaczenie (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sposób korzystania (ten sam, albowiem działki niezabudowane niegdyś rolniczo użytkowane, ale przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz inne cechy jak warunki zagospodarowywania, uzbrojenie czy dojazd również są takie same lub zbliżone. Nieruchomości podobne typowane były z uwzględnieniem ich cech fizycznych, przeznaczenia, które to decydują o podobieństwie, a nie uzyskanych cenach w trakcie dokonywanych transakcji sprzedaży. Opisane cechy nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym są zgodne ze stanem faktycznym.

W tabeli nr 2 i 3 operatu pokazano nieruchomości z lokalnego rynku, które uznać można było za nieruchomości podobne. Pokazane tam zostały, znane do dnia wyceny, transakcje z lat 2012 – 2015 by dokładnie odwzorować rynek. Do bezpośrednich porównań przyjęto transakcje z ostatnich 2 lat. Do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby mającej wiadomości specjalne w zakresie szacowania nieruchomości, należy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Dalej rzeczoznawca wyjaśnił, że sposób określania cech rynkowych nieruchomości został opisany w pkt 4.3 operatu. W operacie szacunkowym został jasno przedstawiony sposób określania wag a także wskazany został udział procentowy. Ponadto zarówno na stronie 19, jak i w tabeli nr 5 zostały opisane cechy mające istotny wpływ na wartość nieruchomości.

Rzeczoznawca wskazał, że w tabeli nr 8 w pozycji sumującej zakres kwotowy, na skutek oczywistej omyłki pozostającej bez wpływu na wartość szacowania, błędnie podano 2,1, zamiast 2,7.

Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Stan na dwie daty: 3 stycznia i 21 stycznia 2013 roku został opisany w punktach 2.5 i 2.6 operatu. Nieruchomość zarówno przed podziałem, jak i po podziale miała i nadal ma dostęp do dwóch dróg asfaltowych (od północy do drogi asfaltowej prowadzącej przez wieś, gdzie jest uzbrojenie w energię elektryczną oraz sieć wodociągową, a także od południa do drogi publicznej asfaltowej), dlatego dojazd jest dobry i łatwy. Również stopień uzbrojenia rzeczoznawca uznał za duży, albowiem w drodze dojazdowej znajduje się linia elektryczna, jak i sieć wodociągowa.

Podsumowując rzeczoznawca uznał, że jednostkowe wartości określone w operacie szacunkowym w wysokości 5,8 zł/m2 (wg stanu przed podziałem) i w wysokości 8 zł/m2 (wg stanu po podziale) odzwierciedlają indywidualne cechy nieruchomości, jak również stan popytu i podaży na lokalnym rynku nieruchomości w obrocie nieruchomościami podobnymi. Określone wartości jednostkowe mieszczą się w zakresie cen notowanych na lokalnym rynku i odzwierciedlają swoje cechy rynkowe określone w sposób obiektywny przez rzeczoznawcę majątkowego.

Z opisanych powodów wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Kolegium nie znalazło uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność z zasadami i trybem wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie przytoczył dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości, a wobec stawianych w odwołaniu zarzutów, dodatkowo wyjaśnił zapisy zawarte w operacie szacunkowym.

Celem wyceny było wskazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem i to było podstawowym kryterium określenia wartości nieruchomości. Ze sporządzonego operatu wynika, że na skutek podziału działki nr ewid. 61/3, jej wartość wzrosła o 34.681 zł, zatem wysokość opłaty adiacenckiej według stawki 20% wynosi 6.936,20 zł.

Jak podkreśliło Kolegium, obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich w związku z podziałem nieruchomości nie zależy od sytuacji finansowej właściciela nieruchomości. Opłata ta jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek jej podziału, czyli przysporzeniem majątkowym. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie jest decyzją uznaniową i organy właściwe do jej wydania nie mogą ustalać opłaty adiacenckiej wybiórczo – w zależności od okoliczności wskazywanych przez osobę zobowiązaną do jej wniesienia.

Organ nie podzielił poglądu autora odwołania, iż działki po podziale są nadal działkami rolnymi. Sam podział nie skutkuje zmianą przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Jednak zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania następuje na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, dlatego wycena została sporządzona dla nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ponieważ przed podziałem nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, a podziału nieruchomości dokonano zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji.

Organ pierwszej instancji zawiadomił M. G. o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o sporządzeniu operatu szacunkowego. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, tenże zgłaszał uwagi do wyceny, na które udzielił odpowiedzi rzeczoznawca.

Zarzucając, że wartość gruntu została zawyżona odwołujący nie przedstawił żadnego dowodu to potwierdzającego. Wstępne rozeznanie odwołującego w zakresie cen nieruchomości – zdaniem SKO – nie może być dowodem w sprawie. Ponadto w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił nie tylko nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej służące do określenia jej wartości, lecz w tabeli nr 1 zamieścił wykaz transakcji sprzedanych nieruchomości stanowiących typowe działki budowlane, z którego wynika, że w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny średnia cena działek budowalnych na badanym rynku kształtowała się na poziomie 14,4 zł/m2, czyli znacznie wyższym, niż określona w niniejszej sprawie na poziomie 8 zł/m2 według stanu po podziale nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również umorzenie postępowania administracyjnego. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż Kolegium nie dostrzegło oczywistego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), powielając zarazem uchybienia popełnione przez ten organ w zakresie postępowania wyjaśniającego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n.

W ocenie skarżącego, już sama analiza treści zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ujawnia dokonanie w sposób czysto mechaniczny, niezgodnie z powołanymi zasadami, ustaleń faktycznych, co przesądziło o wyniku sprawy. W piśmie tym ograniczono się bowiem do zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowanie w związku z czym wyznaczono stronie postępowania 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w sprawie. Z zacytowanych sformułowań – zdaniem skarżącego – należy wnioskować, że przed wszczęciem postępowania, bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zebrano materiał dowodowy, pozostawiając stronie limitowaną terminem 7 dni możliwość wypowiedzenia się. Operat szacunkowy sporządzono przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a strony nie zapoznano z treścią odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę, pozbawiając tym samym możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez zgłoszenie zastrzeżeń co do operatu.

Sam operat jest dotknięty zasadniczymi błędami merytorycznymi – nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy.

Po pierwsze, w operacie wskazuje się na dwie różne powierzchnie nieruchomości (1,5764 ha lub 1,5824 ha), co kwestionuje wiarygodność operatu.

Po drugie, powstała po wydzieleniu działka nr ewid. 61/11 wraz z działką nr ewid. 61/10 z sąsiedniej nieruchomości, będzie stanowić – co pominięto w operacie – drogę wewnętrzną. Nie jest to działka przeznaczoną pod zabudowę i ma inną wartość niż pozostałe działki. W operacie nie odniesiono się też do kwestii ustanowionej służebności gruntowej.

Po trzecie, rzeczoznawca przyjął okoliczność, że stopień uzbrojenia działki jest duży, a w drodze dojazdowej zlokalizowane są media, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o budowie sześciu studni na działkach powstałych w wyniku podziału. W operacie wskazuje się, że dojazd do nieruchomości jest "raczej łatwy", by następnie określić ten dojazd jako "łatwy". Ponadto, ustalenie cechy rynkowej, od której zależy wartość nieruchomości (uzbrojenie), nie zostało wsparte jakimkolwiek logicznym wyjaśnieniem.

Po czwarte, skarżący zakwestionował stwierdzenie rzeczoznawcy, że nieruchomości usytuowane są na "terenach intensywnego rozwoju budownictwa mieszkaniowego", bowiem tenże nie wyjaśnił, jakie kryteria przesądziły o tej ocenie.

Po piąte, analiza treści operatu nie stwarza podstaw do sformułowania wniosku, że dla potrzeb wyceny dokonano porównania podobnych nieruchomości. Podstawowym kryterium doboru obiektów podobnych była ich powierzchnia. Tymczasem wyceniana nieruchomość jako jedyna ma powierzchnię "ponadprzeciętnie dużą", zatem ma cenę zdecydowanie niższą, nie jest to typowa działka budowlana. Uwadze organów umknęła okoliczność, że wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzonym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Po szóste, z operatu nie wynika, że przyjęte w nim ceny transakcyjne są cenami netto, co w myśl stosownej powszechnie metodyki wyceny, powinno być wyraźnie zaznaczone. Brak ten świadczy o wyjątkowo niestarannym sporządzeniu podstawowego w sprawie dowodu.

Jak podkreślił autor skargi, żaden organ nie dostrzegł wskazanych wad i usterek operatu szacunkowego, przyjmując bezkrytycznie zawarte w nim oceny. Niezrozumiała jest zwłaszcza konstatacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący zarzucając, że wartość gruntu została zawyżona, nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt. Tymczasem, zdaniem skarżącego, nie jest konieczne do podważenia wartości tego dowodu, sięganie po inny środek dowodowy, a Kolegium zignorowało treść art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W świetle powyższych zarzutów, jako całkowicie nieuzasadniona jawi się skarżącemu przyjęta przez organy administracji instancji teza, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, co dawałoby podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wyraźnie uzależnia naliczenie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanka ta nie została spełniona, więc zastosowanie wspomnianego przepisu było w sprawie bezprzedmiotowe. Z tego powodu wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji uzupełniono żądaniem umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy w sprawie opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a wskazanej już wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 2). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki – w przekonaniu sądu – nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Bezspornym jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] roku Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości nr ewid. 61/3 o powierzchni 1,5824 ha, stanowiącej własność skarżącego.

Faktem jest również, że uchwałą nr [...] z dnia [...] roku Rady Gminy D. w sprawie zmiany wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa i uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Zachowany nadto został 3 – letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu 21 stycznia 2013 roku.

Istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Do takich podstawowych zasad należy przede wszystkim obowiązek: stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) i w tym celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), powinność należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.), czy też obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o naruszeniu przez organy obu instancji wspomnianych norm prawnych w stopniu, który miał decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z akt administracyjnych wynika, że dla potrzeb określenia wysokości opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. P. sporządzenie operatu szacunkowych, którego celem było dokonanie wyceny wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej (działki nr ewid. 61/11, 61/12, 61/13, 61/14, 61/15, 61/16 i 61/17, powstałych z podziału działki nr ewid. 61/3). Operat został sporządzony w dniu 15 czerwca 2015 roku i stanowił podstawę do wszczęcia przez organ pierwszej instancji z urzędu "postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej powstałej w wyniku podziału nieruchomości", o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 30 czerwca 2015 roku. W rzeczonym zawiadomieniu poinformowano autora skargi wyłącznie o treści art. 10 K.p.a. i wyznaczono 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie, zaznaczając, że po jego upływie zostanie wydana decyzja.

Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ bezspornie zatem uchylił się od powiadomienia właściciela nieruchomości o kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach w postaci sporządzenia operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się oraz ustosunkowania się do jego treści, zaniechał też poinformowania o wysokości wyliczonej na ich podstawie opłaty adiacenckiej oraz możliwości złożenia kontroperatu, w sytuacji gdyby według skarżącego operat został sporządzony wadliwie. Nie pouczył też skarżącego o treści art. 157 u.g.n., ani też o ewentualnej możliwości rozłożenia spornej opłaty na roczne raty płatne w okresie 10 lat, w sytuacji, gdy warunki rozłożenia na raty powinny zostać określone w decyzji o ustaleniu opłaty, jak stanowi o tym art. 147 ust. 1 u.g.n.

Wobec tego nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w spornym postępowaniu, w następstwie, którego ustalono jego obowiązek uiszczenia spornej opłaty, przede wszystkim zaś pozbawiono go prawa do zapoznania się z treścią operatu i zweryfikowania jego treści. Działanie organu pierwszej instancji, a w zasadzie jego brak, podważa w istotnym stopniu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 8 K.p.a.) oraz świadczy o istotnym naruszeniu zasady informowania stron w rozumieniu art. 9 K.p.a., a nawet o świadomym działaniu na szkodę strony, nieznającej przepisów obowiązującego prawa.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji, mające – w ocenie Sądu – kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy kontestowaną w odwołaniu decyzję pierwszoinstancyjną. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i omówione wyżej zasady procedowania w takim samym stopniu wiążą zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z poszanowaniem norm prawa materialnego i formalnego. W toku postępowania drugoinstancyjnego Kolegium bezspornie powieliło błędy Wójta Gminy, uniemożliwiając skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 10 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 27 października 2015 roku zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego celem odniesienia się do zarzutów skarżącego przedstawionych w treści wniesionego przez niego odwołania. Pismem z tej samej daty (z dnia 27 października 2015 roku) organ powiadomił skarżącego – w trybie art. 36 § 1 K.p.a. – o nowym terminie załatwienia sprawy wskazując przyczynę zwłoki (konieczność uzyskania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego). Rzeczoznawca majątkowy w treści pisma z dnia 27 listopada 2015 roku odniósł się do zarzutów skarżącego, który nie został zapoznany z tym pismem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło konieczność skierowania do skarżącego zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. przystępując od razu do rozpoznania odwołania. Zaniechanie takie zasługuje na dezaprobatę.

Niewątpliwie, pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu, czy też takiej sytuacji, że jeżeli strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, organ zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 września 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 489/11 oraz z dnia 21 marca 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Po 962/11; Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 507/09 oraz z dnia 3 września 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gd 355/14; Łodzi z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 797/07; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega również wątpliwości, iż strona musi mieć zagwarantowane prawo udziału w takiej czynności – albo uczestniczenia w niej, albo zapoznania się treścią dokumentów wytworzonych w toku tych działań.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, który zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie").

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 roku, sygn. akt: I OSK 1894/12). O takim uprawnieniu skarżący, jako zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej, powinien być poinformowany. Tymczasem w sprawie niniejszej organy pominęły konieczność pouczenia skarżącego o możliwości zainicjowania oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie opisanym w art. 157 u.g.n.

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1930/11).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt: I OSK 2085/11).

W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego.

Z kolei organ drugiej instancji w motywach zaskarżonej decyzji jakkolwiek starał się naprawić w tym zakresie błąd Wójta Gminy i ocenić wartość dowodową oraz zgodność z prawem rzeczonego operatu, jednakże uczynił to wadliwie nie dostrzegając podstawowych błędów operatu szacunkowego, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek.

W pierwszej kolejności podzielając zarzut skarżącego dostrzec wypada, iż na skutek podziału nieruchomości powstało 7 nowych działek, w tym 6 działek budowlanych i jedna przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Istotnym jest, że w efekcie podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działki nr ewid. 61/11, na której ma być ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na ustanowieniu prawa przejazdu, przechodu, przegonu, która w świetle mapy podziałowej pełni rolę drogi wewnętrznej. Także znajdująca się w aktach sprawy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, przewidywała lokalizację drogi wewnętrznej na działce nr ewid. 61/11.

Nieruchomości przeznaczone pod drogi – co niewątpliwie umknęło uwadze organów administracyjnych – wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Reasumując, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek – z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W tej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałych po podziale działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenia nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie od organu odszkodowania.

Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca – by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Gd 223/12).

W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe.

Nadto zauważyć wypada, iż z decyzji o podziale wynika, że działka przed podziałem miała powierzchnię 1,5824 ha, czyli 15.824 m2. Tymczasem rzeczoznawca na stronie 2 i 4 operatu, wskazała iż działka na powierzchnię 1,5764 ha, a na stronie 8 – 1,5824 ha. Do wyliczenia wartości działki przed i po podziale rzeczoznawca uwzględnił zaniżoną wartość. Trudno ocenić skąd powstała taka powierzchnia wycenianej nieruchomości. Według wyjaśnień rzeczoznawcy jest to omyłka pozostająca bez wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego powierzchnia wycenianej nieruchomości jest jednym z podstawowych wyznaczników mających wpływ na wartość nieruchomości, dlatego zupełnie niezrozumiałym jest twierdzenie, jakoby taka pomyłka miała charakter oczywisty i do tego pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Lektura operatu szacunkowego pozwala dostrzec, iż rzeczoznawca do wyceny nieruchomości po podziale przyjęła transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych, ale stanowiących jedną nieruchomość. Potwierdza to tabela nr 3 na stronach od 18 do 20. Działanie takie – zdaniem Sądu – nie zasługuje na akceptację, bowiem wartość nieruchomości po dokonaniu podziału należy oszacować w ten sposób, iż należy określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumować ich wartości, co daje najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). W sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.g.n. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są, w znakomitej większości, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe argumenty dostrzec należy rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności komentowanego sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 roku, sygn. akt: I OSK 480/14, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1110/12; z dnia 15 maja 2013 roku, IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013 roku, IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 roku, II SA/Gl 506/11), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego Sądu, które kwestionuje taki pogląd. Stanowisko analogiczne zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 roku, II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku (podobnie wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2014 roku, I OSK 2948/12 i z dnia 5 lutego 2014 roku, I OSK 1123/12 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 roku, II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 roku, IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 roku, II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 roku, II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 roku, II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 roku, III SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 roku, II SA/Łd 235/15 i inne). Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 roku, VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. zdefiniowane zostało pojęcie "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu". Nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.), zaś działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Wobec tego pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", zatem użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Ponadto, po lekturze operatu nasuwają się liczne wątpliwości, które w sprawie nie zostały wyjaśnione. I tak, zdaniem Sądu, rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego z katalogu 21 nieruchomości (tabela nr 1, str. 13 – 14) do porównania wybrała te wymienione w tabeli nr 2 i 3.

Ponadto, w tabeli nr 2 na str. 17 wskazano nieruchomości do porównania przed podziałem. Wyceniana nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 1,5824 ha, zatem zbliżoną powierzchnię miała tylko jedna z wymienionych nieruchomości – nr 5 o powierzchni 1,6443 ha, jednak tą transakcję odrzucono z uwagi na datę jej zawarcia. Do porównania pozostały zatem nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni. Owszem nie jest błędem uwzględnianie nieruchomości o powierzchni odbiegającej od szacowanej, ale nie w takim stopniu, bowiem trudno porównywać cenę m2 gruntu działki o określonej powierzchni i działki o powierzchni dwa lub trzy razy większej.

W tabeli nr 3 na str. 18 – 20 rzeczoznawca wskazała nieruchomości przyjęte do porównania wykorzystane do określenia wartości nieruchomości po podziale. W ocenie Sądu część określeń w zakresie opisu nieruchomości jest nieprecyzyjna. Przykładowo dla pozycji 3, 5, 6 i 7 napisano, że nieruchomość stanowi kilka nowowydzielonych działek, ale nie wskazano z ilu działek składają się te nieruchomości.

Cechy nieruchomości uwzględnionych do szacowania nieruchomości przed podziałem obrazuje tabela nr 7 na str. 22, która również zawiera nieścisłości. Przede wszystkim rzeczoznawca napisała, że nieruchomość w B. ma bardzo dobrą lokalizację ogólną i sąsiedztwo. Podczas gdy w opisie tej nieruchomości na str. 17 w tabeli nr 2 wskazano, że sąsiedztwo stanowi zabudowa siedliskowa i wydano decyzję o warunkach zabudowy – bez dookreślenia na jaki cel są te warunki zabudowy. Taka ocena tej działki jest sprzeczna z wyznacznikami z tabeli nr 5 na stronie 21. Podobnie w odniesieniu do dwóch pozostałych nieruchomości. W tabeli 2 na str. 17 podano, że nieruchomości te są wśród wydzielonych działek, dalej z pojedynczymi domami. Taki opis kwalifikuje się pod przeciętną lokalizację, podczas gdy rzeczoznawca ją ocenił jako dobrą z potencjałem do dalszego rozwoju lub w ciągłym rozwoju.

Podobnie sieć uzbrojenia powinna być klasyfikowana jako duża, minimalna i brak. Potocznie duża sieć uzbrojenia to istniejące nieopodal wszystkie media (sytuacja idealna), podczas gdy oceniana jako duża sieć uzbrojenia działki w B. ma tylko dostęp do energii w ulicy, a w J. droga jest bez uzbrojenia, które pojawiają się w odległości 200 m od działki (energia i wodociąg).

Także klasyfikacja warunków zagospodarowania, których wyznaczniki określa tabela nr 5 na str. 21 budzi wątpliwości. Dla działki w B. określono warunki zagospodarowania jako bardzo dobre podczas gdy działka ma ustalone warunki zabudowy, ale nie wiadomo dla jakiego obiektu. W odniesieniu do żadnej z działek – w tabeli nr 2 na str. 17 nie ma określenia czy występują jakiekolwiek ograniczenia wynikające ze służebności, czy przebiegu sieci infrastruktury.

W części operatu określającej wartość nieruchomości po podziale (tabela nr 10 na str. 24) skład orzekający powziął wątpliwości w odniesieniu do uznania, że nieruchomość w K. ma bardzo dobrą lokalizację ogólną i sąsiedztwo. Na str. 18 – 19 w tabeli nr 3 wskazano, że sąsiedztwo tych działek stanowi luźna zabudowa siedliskowa oraz tereny niezabudowane. Taka ocena tej działki jest sprzeczna z wyznacznikami określonymi w tabeli nr 5 na str. 21. Analogicznie w odniesieniu do działek w K. – uznano, że lokalizacja jest dobra, czyli – z założenia – tereny mniej intensywnego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, położone na terenach z pojedynczymi nowopowstałymi domami (tabela nr 5 str. 21), podczas gdy odpowiednio nieruchomości te – zgodnie z tabelą nr 3 na str. 18 – 19 – zlokalizowane są wśród wydzielonych działek z pojedynczymi domami, a ostatnim przypadku tylko z wydzielonymi działkami gruntu.

Natomiast stopień uzbrojenia – z założenia – powinien być klasyfikowany jako duży, minimalny i brak. Potocznie duży stopień uzbrojenia to istniejące nieopodal wszystkie media (sytuacja idealna), podczas gdy oceniana jako duża sieć uzbrojenia działki w K. ma tylko dostęp do energii w ulicy, a w K. nr 1 i 2 jest możliwość uzbrojenia w energię, a w odniesieniu do ostatniej działki (tabela nr 3 str. 19) w opisie nieruchomości brak jest w sąsiedztwie uzbrojenia.

Również klasyfikacja warunków zagospodarowania, których wyznaczniki określa tabela nr 5 na str. 21, budzi wątpliwości. Wszystkie działki określono jako bardzo dobre warunki zagospodarowania podczas gdy na wszystkich działkach można budować domy jednorodzinne na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do żadnej z działek – w tabeli nr 3 str. 18 – 19 nie ma określonych czy występują jakiekolwiek ograniczenia wynikające ze służebności, czy przebiegu sieci infrastruktury.

Opisane zastrzeżenia – zdaniem Sądu – to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącego oraz do zobowiązania rzeczoznawcy do odniesienia się tylko do twierdzeń skarżącego – w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji.

Konkludując Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie organy zobligowane będą uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku.

A. P.